時間：2022-10-21 09:42:47
緒論：在尋找寫作靈感嗎？愛發(fā)表網(wǎng)為您精選了8篇行政發(fā)言稿，愿這些內(nèi)容能夠啟迪您的思維，激發(fā)您的創(chuàng)作熱情，歡迎您的閱讀與分享！
從臭氧到從元素周期律到勒沙特列原理，從無機到有機。哪里沒有留下我足跡。
什么金屬晶體，什么王水的秘密。都要刨根問底，任大自然變幻迷離，向?qū)W生展示，大自然無窮的奧秘。
各種各樣的藥品試劑，各種各樣的儀器設備。都是得心應手的道具，哪試管里的赤橙黃綠，向?qū)W生展示的大自然的無限瑰麗。
從秋到冬，從春到夏。哪管風風雨雨，奔波在教室和實驗室里，不怕氯氣的刺激，哪管硫化氫臭氣撲鼻，終于迎來了乙酸乙酯醉人的香氣。
化學教師，自豪。化學的田野里，耕耘每一寸土地。
深深地體會到一名教師的素養(yǎng)的高低決定了否是一名合格的教師，一個普通的化學教師?；瘜W的田野里40多年的耕耘中。文化底蘊、教育追求、教育智慧的高低決定了否能擔負我這個時代的教師使命。一名教師要想真正地成為學生成長的引領(lǐng)者，成為學生潛能的喚醒者，必須樹立終身學習的觀念。聯(lián)合國教科文組織在具有世界意義的學會生存》一書中，提出了終身學習“觀念，幾乎無可爭議地被全世界的人們接受了教育是一種創(chuàng)造性的勞動，浸透著對人文精神的永無止境的探究完善過程。為此，堅持”活到老，學到老“精神，永不停息地學習。
就筆者近年來的質(zhì)監(jiān)行政執(zhí)法工作實踐來看，當前行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作中還存在一些亟需明確和解決的問題，主要表現(xiàn)在：
(一)需移送公安司法機關(guān)的行政執(zhí)法案件的標準和條件(即何種行政執(zhí)法案件需移送公安司法機關(guān)追究刑事責任)還不夠完善和明確。
當前，涉及質(zhì)監(jiān)行政執(zhí)法需要移送公安司法機關(guān)的主要案件有生產(chǎn)、銷售偽劣產(chǎn)品案件、詐騙案件、偽造、變造、買賣國家機關(guān)公文、證件、印章案件、假冒注冊商標案件及非法經(jīng)營案件等。根據(jù)現(xiàn)行《刑法》及有關(guān)司法解釋，生產(chǎn)、銷售偽劣產(chǎn)品罪、詐騙罪、偽造、變造、買賣國家機關(guān)公文、證件、印章罪、假冒注冊商標罪的刑事立案標準和條件基本上還比較清楚，或者說質(zhì)監(jiān)部門對此還有所了解。但非法經(jīng)營罪的刑事立案標準和條件則極為復雜，目前質(zhì)監(jiān)部門對此的了解和掌握還遠有差距。而長期以來由于打假的呼聲持續(xù)高漲、打假的力度不斷加強，涉及犯罪的生產(chǎn)、銷售偽劣產(chǎn)品、詐騙、偽造、變造、買賣國家機關(guān)公文、證件、印章、假冒注冊商標等行為因易于辨別、判斷且公憤極大而被違法犯罪分子所摒棄或轉(zhuǎn)入更為隱蔽的狀態(tài)，所以此類行為在當前質(zhì)監(jiān)行政執(zhí)法實踐中的查處比例漸趨下降。
而由于國家“從源頭抓質(zhì)量”指導思想的確立和相應措施的實施，尤其是《行政許可法》、《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理條例》、《認證認可條例》等相關(guān)法律法規(guī)的頒布實施，關(guān)乎人民群眾生命健康和財產(chǎn)安全的食品、農(nóng)資、建材等產(chǎn)品的經(jīng)營活動必須首先獲得相關(guān)資質(zhì)認可(生產(chǎn)許可、強制性認證等)方能從事，所以對這些領(lǐng)域的質(zhì)監(jiān)行政執(zhí)法重點就是審驗生產(chǎn)、銷售者的相關(guān)資質(zhì)或其經(jīng)營的產(chǎn)品的相關(guān)資質(zhì)，即審驗其是否獲取了生產(chǎn)許可證、強制性認證等證照，而并不需要對相關(guān)產(chǎn)品的內(nèi)在質(zhì)量情況作進一步的判定，實際上大多產(chǎn)品的內(nèi)在質(zhì)量并非存在問題，關(guān)鍵是未獲得國家的生產(chǎn)許可、強制性認證等相關(guān)手續(xù)。正是上述原因的存在，質(zhì)監(jiān)行政執(zhí)法所查處的無生產(chǎn)許可證、強制性認證等案件在確定是否屬移送公安司法機關(guān)范圍時就產(chǎn)生了標準和條件較為復雜而無法明確的問題。因為，與之相連的可能是非法經(jīng)營罪，但非法經(jīng)營罪的刑事立案標準和條件極為復雜，就目前質(zhì)監(jiān)部門的判斷能力來講對此還無法予以明確。所以，亟需對需移送公安司法機關(guān)的行政執(zhí)法案件的標準和條件予以完善和明確。
(二)行政執(zhí)法人員的法律素質(zhì)還不能適應及時準確判斷所辦案件是否需移送公安司法機關(guān)的形勢要求。
刑事責任是最為嚴厲的一種法律責任，是否給予某種行為以刑事處罰是極為嚴肅、極為專業(yè)的法律工作，需要包含法律素質(zhì)在內(nèi)的較高的綜合素質(zhì)才能勝任。而目前，質(zhì)監(jiān)行政執(zhí)法人員大多非法律專業(yè)出身，且素質(zhì)參差不齊，加之長期從事質(zhì)監(jiān)某一類型的單一的執(zhí)法工作致使知識面窄、思維模式定型，要求其及時準確地判斷所辦案件是否需移送公安司法機關(guān)顯然是力不能及的。具體辦案的執(zhí)法人員如此，作為是否移送的審批人，有關(guān)負責人也存在這方面的不足和缺陷。當然，由于缺乏對刑事司法工作的了解和相應的實踐經(jīng)歷，具體辦案的質(zhì)監(jiān)行政執(zhí)法人員也無法全面、準確落實符合刑事司法要求的有關(guān)調(diào)查取證工作，從而可能使在真正面臨移送案件時因能力問題而喪失追訴最佳時機的顧慮無法消除。所以，移送諸多環(huán)節(jié)存在的不足和缺陷顯然制約了行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的有效開展，而這當中行政執(zhí)法人員的法律素質(zhì)是最為關(guān)鍵的制約因素。
(三)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作還缺乏明確有效的的工作機制。
從先前的質(zhì)監(jiān)與司法機關(guān)的工作聯(lián)系實踐看，大多情況下，質(zhì)監(jiān)部門在行政執(zhí)法工作遇到極大阻力時應請求公安部門予以協(xié)助配合，或遇到專項整治工作任務時，雙方各司其職、協(xié)同配合。而檢察機關(guān)則往往是以查辦貪污賄賂案為目標主動突擊檢察，指導幫助行政執(zhí)法機關(guān)提高移送案件的判斷鑒別能力和水平的服務性工作則極為薄弱，甚至缺失。至于法院，在發(fā)生行政訴訟案件時才可能與行政執(zhí)法機關(guān)發(fā)生聯(lián)系，平時基本上沒有太多的業(yè)務往來。總之，可以說，目前行政執(zhí)法機關(guān)與刑事司法機關(guān)在有關(guān)業(yè)務工作的往來上是少量的、即時性的，相互間的工作聯(lián)系機制是松散的、不穩(wěn)定的、模糊的。就具體細節(jié)而言，行政執(zhí)法機關(guān)在發(fā)現(xiàn)有涉嫌移送案件時，向刑事司法機關(guān)的哪一具體部門予以移送，移送案件最終審核結(jié)果又如何予以反饋等問題不一定行政執(zhí)法機關(guān)就十分清楚明白，刑事司法機關(guān)也未必就此類問題向行政執(zhí)法機關(guān)予以告之。所以，工作聯(lián)系機制方面的缺陷也是制約行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作有效開展的重要因素。
幾點意見和建議
針對上述行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作中存在的不足和問題，筆者認為應當從以下幾個方面予以解決：
(一)行政執(zhí)法機關(guān)應進一步加強對行政執(zhí)法人員刑事法律知識的培訓教育。在這方面，主要是加強《刑法》、《行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》及有關(guān)司法解釋等法律、法規(guī)、規(guī)章的培訓教育，使其強化在行政執(zhí)法過程當中會發(fā)生移送涉嫌犯罪案件情況和追究當事人刑事責任是嚴厲打擊違法犯罪活動、確保執(zhí)法有效性、維護法制統(tǒng)一和法制權(quán)威必然要求的認識。同時，也進一步明確移送的基本標準和基本程序等涉及具體操作的有關(guān)知識，從而促進行政執(zhí)法機關(guān)的移送工作。
(二)刑事司法機關(guān)應進一步加強對行政執(zhí)法機關(guān)有關(guān)移送業(yè)務工作的培訓指導。在這方面，主要是對涉嫌犯罪案件的標準和條件以及移送的具體要求和程序等有關(guān)內(nèi)容予以培訓指導。因為，不論是從業(yè)務工作范圍、業(yè)務知識和技能，還是從實踐經(jīng)驗等諸多方面來講，對犯罪案件的偵查、審核、認定等工作，行政執(zhí)法機關(guān)都遠遠無法與刑事司法機關(guān)相媲美。所以，這是做好行政執(zhí)法機關(guān)移送工作的前提和保障。
依法治國的核心和關(guān)鍵是依法行政，而依法行政的重點是行政執(zhí)法，因此在某種程度上說，行政執(zhí)法水平高低、規(guī)范與否直接影響著依法治國、建設法治政府的進程。黨的十八屆四中全會對行政執(zhí)法工作提出了更高要求。為全面掌握全縣行政執(zhí)法現(xiàn)狀，研究制定相應的改進措施，____進行了全面深入的調(diào)研。
全縣共有行政執(zhí)法單位57個，其中法定行政執(zhí)法單位55個，法律法規(guī)授權(quán)單位2個，依法受委托單位5個，執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章共924部，共擁有行政執(zhí)法權(quán)限877項，其中行政處罰625項、行政許可審批138項、行政強制61項、行政征收17項、行政確權(quán)15項、行政確認21項?，F(xiàn)有持省政府執(zhí)法證件行政執(zhí)法人員860名。
（一）抓培訓，行政執(zhí)法素質(zhì)不斷提高 。近年來，我縣積極建立和完善執(zhí)法機構(gòu)，加強執(zhí)法人員培訓。2002年以來，先后近2000人次通過系統(tǒng)的學習培訓、考試取得了行政執(zhí)法資格。建立了行政執(zhí)法人員學法學時登記備案和行政執(zhí)法證件年檢備案制度，規(guī)定行政執(zhí)法人員年度學法不少于40小時。如縣城管局先后組織業(yè)務人員赴安康漢濱區(qū)城管局、商洛市城管局進行學習，規(guī)范辦案程序，在全縣行政處罰案卷評查中，該局參評案卷被評為優(yōu)秀案卷。
（二）建制度，行政執(zhí)法管理日趨規(guī)范。先后制定下發(fā)了《行政法律文書管理規(guī)定》等10余個制度，對行政執(zhí)法活動實行制度約束和指導。如縣國土局深入開展“法治國土”建設，建立健全巡回檢查制度、案件查處制度、集體會審制度、案委會聯(lián)席會審等各項制度，明確了執(zhí)法責任，保障了執(zhí)法效果。
（三）提剛性，壓縮自由裁量空間。為了規(guī)范行使行政處罰自由裁量權(quán)，最終確定全縣20個行政處罰單位共適用法律法規(guī)規(guī)章147個、條目607個、行政處罰裁量階次1902個，提高了自由裁量執(zhí)法的“剛性”。
（四）樹典型，執(zhí)法辦案水平大幅提高。行政執(zhí)法案卷是執(zhí)法活動的真實記錄和客觀載體。每年如期開展案卷評查工作，在各行政執(zhí)法單位自查的基礎上，縣法制辦抽調(diào)相關(guān)行政執(zhí)法單位辦案骨干組成評查組，對各單位報送的行政處罰案卷進行集中聯(lián)評，并將案卷中存在的問題整理后逐單位制發(fā)整改建議。自2012年以來，我縣各行政執(zhí)法單位自查行政處罰案卷825卷、集中聯(lián)評126卷，案卷優(yōu)良率達95％。
（五）添柔性，行政執(zhí)法方式不斷創(chuàng)新。推行行政法律文書說理制度、充分聽取意見制度、行政復議意見建議制度，增添執(zhí)法柔性。如縣工商局實行行政指導制度，通過制發(fā)行政指導提示書、行政指導約見書、行政指導告誡書，發(fā)揮事前指導、事中調(diào)解、事后監(jiān)督的作用，有效理順了情緒、增強了認識，提高了行政執(zhí)法效果。
從此次調(diào)研的情況看，雖然全縣行政執(zhí)法質(zhì)量和效率取得了明顯成效，但與推進依法行政、建設法治政府的要求相比，與十八屆四中全會關(guān)于嚴格執(zhí)法的要求相比還存在不小差距，工作中還存在著一些亟待解決的問題。
（一）宣傳氛圍不濃。一是法律宣傳存在認識誤區(qū)，沒有形成全縣法律宣傳的整體合力。二是重執(zhí)法輕普法問題比較突出。由于普法宣傳工作尚未建立起專項的量化考核機制，缺乏硬約束，各執(zhí)法單位對法律宣傳工作重視不夠、投入精力不多。三是只執(zhí)法不普法的問題仍然存在。很多行政執(zhí)法機關(guān)不重視執(zhí)法中的法律宣傳解釋工作，進而引發(fā)了新的矛盾和糾紛。
（二）程序意識不強?！爸貙嶓w、輕程序”的問題還一定程度的存在，執(zhí)法中不出示執(zhí)法證件，違反行政處罰事先告知制度、申辯制度等法定程序，片面強調(diào)自己的管理職權(quán)和行政執(zhí)法效率，漠視管理相對人的知情權(quán)和申辯權(quán)。證據(jù)意識不強，執(zhí)法中不按程序規(guī)定深入現(xiàn)場調(diào)查、核實證據(jù)，往往造成查處違法事實不清、證據(jù)不足、適用法律錯誤或不當，導致行政執(zhí)法因違反程序而被確認違法或撤銷。
（三）執(zhí)行力度不夠。“執(zhí)法白條”問題還一定程度存在，特別是在城鄉(xiāng)規(guī)劃執(zhí)法、土地林地保護執(zhí)法方面，還存在違法行為發(fā)現(xiàn)遲、制止軟、執(zhí)行差的問題，一方面對違法行為不能及時發(fā)現(xiàn)，造成違法的既定事實；一方面發(fā)現(xiàn)后，又不能有效制止，《停止違法行為通知書》落實難，致使違法后果進一步擴大；一方面行政處罰決定下發(fā)后，地上違法建筑又不能拆除到位，使群眾產(chǎn)生“以罰代批”錯覺，引發(fā)了相互傳導的“破窗效應”，嚴重影響了行政執(zhí)法權(quán)威和效果。
（四）督查問責不嚴。一是行政執(zhí)法監(jiān)督制度還不夠健全，內(nèi)審機制未建立，沒有真正發(fā)揮行政執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督的作用。二是行政復議的層級監(jiān)督作用發(fā)揮不充分，糾錯力度不大，行政復議維持率還明顯偏高。
三是行政執(zhí)法錯案追究制還未正直建立，內(nèi)部偏袒保護不愿追究、上級機關(guān)力量有限難以追究、輿論壓力倒逼從重追究的現(xiàn)象時有發(fā)生。 （五）隊伍素質(zhì)不高。一是行政執(zhí)法理念滯后。有些行政執(zhí)法人員依法行政意識淡漠，缺乏以人為本、執(zhí)法為民的觀念。二是行政執(zhí)法人員法律知識匱乏，執(zhí)法能力和水平低。三是行政執(zhí)法機關(guān)在進人、用人、考核、任免、獎懲等方面沒有完全納入法制化的軌道。
（六）權(quán)責分解不清。雖然各行政執(zhí)法單位對各自的行政執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法權(quán)限、執(zhí)法責任進行了全面梳理，但梳理工作還十分粗放、缺乏系統(tǒng)，權(quán)責對應關(guān)系還未建立。特別是鎮(zhèn)一級在行政執(zhí)法權(quán)上存在誤區(qū)，有的認為鎮(zhèn)政府沒有執(zhí)法權(quán)，有的認為鎮(zhèn)政府的執(zhí)法權(quán)就是站所的執(zhí)法權(quán)，縣上前后兩次安排的行政執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法權(quán)限梳理工作，鎮(zhèn)一級均未進行，產(chǎn)生了事實上的行政執(zhí)法權(quán)責盲區(qū)。
黨的十八屆四中全會報告提出：“法律的生命力在于實施，法律的權(quán)威也在于實施。”要實現(xiàn)建成法治政府的目標任務，必須加強和改進行政執(zhí)法工作。結(jié)合我縣行政執(zhí)法工作實際，提出下列對策和建議。
（一）加強宣傳培訓。宣傳教育工作是一切工作得以順利開展的前提和基礎。一要強化考核。按照“誰執(zhí)法誰普法”的要求，建立普法宣傳考核體系，變“軟”要求為“硬”指標，全方面營造良好的工作輿論氛圍。二要明確重點。提高宣傳教育的針對性，領(lǐng)導層面，要注重法治觀念的培養(yǎng)，增強其依法決策意識。執(zhí)法者層面，要著力解決工作能力不足的問題，提高專業(yè)化水平。社會層面，提高公眾的法治意識，增強其監(jiān)督執(zhí)法、自覺守法的能力和水平。
（二）嚴格執(zhí)法程序。程序是實體的保障，沒有程序的正義，就沒有實體的正義。一要端正認識，增強程序意識，牢固樹立程序違法也是違法的理念，嚴格執(zhí)行告知、陳述、申辯、聽證、時效、送達、執(zhí)行等行政執(zhí)法程序規(guī)定，充分聽取當事人的陳述和申辯。二要建立行政執(zhí)法程序違法糾錯機制，通過內(nèi)部審查、復議訴訟督查、案卷評查等途徑，建立全方位的糾錯機制。
（三）強化法律執(zhí)行。法律的效果要靠執(zhí)行來體現(xiàn)，法律的權(quán)威要靠執(zhí)行來維護。一要嚴格執(zhí)法，做到事實清楚、證據(jù)確鑿、程序合法、適用法律準確，經(jīng)得起相對人的質(zhì)疑，經(jīng)得起司法機關(guān)的檢驗。二要建立嚴格的行政執(zhí)法結(jié)案制度。對結(jié)案率進行科學管控和考核，確保每一個行政執(zhí)法案件都做到案結(jié)事了、執(zhí)行到位。
（四）從嚴督查問責。要使行政執(zhí)法內(nèi)有動力、外有壓力就必須加強督查問責。一要建立行政監(jiān)督辦案制度，集中受理投訴舉報，對有令不行、有禁不止、行政不作為、違法行政等行為集中查處。二要建立嚴格的層級監(jiān)督問責制度。適應《行政訴訟法》修訂的新變化，暢通行政復議渠道，加大案件審查糾錯力度。
一、城管行政處罰公平、公開制度的基本要求。
《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）第四條第一款規(guī)則：“行政處罰遵照公平、公開的制度。”將公平、公開制度寫入司法，作為施行行政處罰必需遵照的主要制度，有利于完成司法所追求的公平、公道，有利于加強行政處罰的透明度，有利于增強人民群眾對行政處罰約有用監(jiān)督，有利于加強行政法律人員的責任心。
（一）城管行政處罰公平制度的基本要求
公平，要求城管行政法律部門在施行行政處罰時必需以現(xiàn)實為根據(jù)，對被處罰的公民、法人或其他組織依照司法法律的要求運用統(tǒng)一標準，對現(xiàn)實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會風險水平相當?shù)倪`背城市管治司法、法律的行為，不管違法當事人的位置、勢力、關(guān)系如何，應天公地道地予以處罰。公平制度是依法行政在行政處罰中的一個主要表現(xiàn)，其詳細顯示在：第一，行政處罰必需過罰相當、即行政處罰的詳細內(nèi)容該當與違法行為的現(xiàn)實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會風險水平相當，第二，行政處罰必需正當合理，即行政處罰必需以司法為繩尺，做四處罰法定。還，在行使自在裁量權(quán)時，要合情合理，不偏不倚。第三，行政處罰必需堅持逃避制度，即施行城管行政處罰時，案件查詢?nèi)藛T、聽證掌管人員及案件審批人員與當事人或案件有直接短長關(guān)系的，該當逃避。堅持逃避制度，目標是避免施行行政處罰時徊私作弊或許發(fā)生成見。相關(guān)人員該當逃避而未逃避，不只顯掉公平，并且組成順序違法。第四，行政處罰必需聽取當事人陳說意見。在對當事人作出行政處罰決定時，城管行政法律部門必需事前聽取當事人的陳說意見?！缎姓幜P法》第四十一條規(guī)則，“回絕聽取當事人的陳說、申辯，行政處罰不能成立”。
（二）城管行政處罰公開制度的基本要求
公開，是指城管行政法律部門對有關(guān)城管行政處罰的司法法律和規(guī)章規(guī)則、法律人員身份、主要違法現(xiàn)實、處罰決定等與處罰有關(guān)的狀況，除能夠風險公共利益或許損害別人或其他組織的正當權(quán)益并由司法、法律特別規(guī)則的以外，應該向當事人公開。公開是法的實質(zhì)屬性，法所具有的奉告、指引、評價、教育和強迫等效果，其前提前提是公開。堅持公開制度的基本要求是：第一，根據(jù)公開，《行政處罰法》第四條第三款規(guī)則：“對違法行為賜與行政處罰的規(guī)則必需；未經(jīng)的，不得作為行政處罰的根據(jù)?！钡惨藗冦∈氐?，首先要事前。要做到實時、完好，的內(nèi)容既包括司法法律的標準文件，也包括其附件。第二，身份公開。施行行政處罰，必需公開法律人員的身份，第三，處罰公開。城管行政法律部門在作出行政處罰決定之前，該當奉告當事人作出行政處罰決定的現(xiàn)實、理由、根據(jù)以及當事人依法享有的權(quán)益。對符合法定前提的行政處罰案件還必需公開舉辦聽證，讓當事人能充分行使陳說和申辯的權(quán)益，以避免違法、欠妥的行政處罰損害當事人的正當權(quán)益。處罰公開包括處罰順序公開、處罰文書公開、處罰后果公開等。
二、當前在執(zhí)行城管行政處罰公平、公開制度中存在的主要問題。
公平、公開制度是依法治國、依法行政的主要內(nèi)容之一，是城管行政法律必需堅持的主要制度。當前，在不斷推進依法治國、依法行政的歷程中，各地城管行政法律部門依法行政認識日益加強，城管行政處罰日趨標準。但不能否定，當前城管行政處罰在遵照公平、公開制度方面，仍存在不少函待處理的問題。
（一）重實體輕順序
城管行政處罰在順序上的公證與否，直接影響行政處罰的內(nèi)容能否有用和成立。須知，順序是公平的前提。但是，因為受傳統(tǒng)的重實體、輕順序觀念的影響，一些城管行政法律部門以為行政處罰只需現(xiàn)實清晰、證據(jù)確鑿，到達了處罰目標就行了，順序上的不足對行政處罰的效能沒有影響，因此在施行城管行政處罰時違背法定順序，如先執(zhí)行后判決，或作出行政處罰決定前不實行奉告順序等。有些當?shù)卦谛姓幜P中雖然按照順序作出處罰決定，但因為法律人員本身本質(zhì)制約，對順序的實用往往流于方式，不夠嚴謹，如濫用口頭傳喚、單人查詢?nèi)∽C等。
（二）重正當輕合理
行政處罰公平、公開制度是行政處罰合理、正當?shù)膬?nèi)涵統(tǒng)一，2004年3月國務院公布的《具體推進依法行政施行大綱》，將“正當行政”、“合理行政”作為依法行政兩條最基本的要求。這就是說，行政處罰既正當又合理是依法行政的基本內(nèi)容，二者不成偏廢。要完成行政處罰公平，就必需在施行行政處罰的進程中，做到既正當又合理。但在當前的城管行政處罰實踐中，重正當輕合理的傾向相當遍及。局部城管法律人員在案件查詢和作出行政處罰決定時，重定性輕情節(jié)，只看與定性直接關(guān)聯(lián)的違法現(xiàn)實的基本證據(jù)，卻不思索與量罰親密相關(guān)的情節(jié)、責任、來龍去脈等相關(guān)要素。如在處罰占道經(jīng)營亂擺賣時，只思索占道行為違法，不思索占道面積的巨細，對數(shù)名違法當事人“天公地道”地處以相同數(shù)額的罰款。別的，在查處違法行為進程中，法律人員經(jīng)常受到來自方方面面的不合法律性要素的影響，招致辦案不合理、不公平。
（三）濫用自在裁量權(quán)，隨意處罰
自在裁量權(quán)是指行政法律主體在司法所答應的范圍內(nèi)，基于司法的目標，依據(jù)詳細狀況和意志，自行判別和選擇本人以為準確的行為的權(quán)利。自在裁量是相對輯束裁量而言。竭束裁量是指在施行行政處罰時，必需嚴格依照司法、法律的規(guī)則進行，沒有任何選擇的自在。然則，城管行政處罰量大面廣，擁有極大的自在裁量空間。自在裁量權(quán)是城管行政處罰的主要構(gòu)成局部，但也是城管行政處罰的一柄雙刃劍。運用妥當，有利于完成公平和效率，反之，便會招致權(quán)利濫用、越權(quán)法律、進犯當事人的正當權(quán)益并嚴格損害司法的莊嚴。因而，在行使城管行政處罰自在裁量權(quán)時，該當思索司法所規(guī)則的該當思索的各方面要素，最大限制地尊敬當事人的權(quán)益，公道合理，不帶任何成見，對當事人對等地實用司法，遵照過罰相當?shù)闹贫取?/p>
三、影響城管行政處罰公平、公開制度執(zhí)行的原因分析。
（一）司法標準滯后
我國現(xiàn)行的觸及城市管治的司法法律雖然較多，但不系統(tǒng)，散見于其他的司法法律之中，很多司法法律條則又貌同實異，可操作性不強，甚至互相矛盾，司法標準內(nèi)部的協(xié)調(diào)性、統(tǒng)一性、配套性不能知足行政法律的詳細性和可操作性要求，招致城管行政處罰不足完善、精確的處罰根據(jù)。面臨這一難點，城管法律隊員處于被動境地。關(guān)于分明處于管治權(quán)限范圍內(nèi)的違法、違規(guī)事項，如對其進行管治，尤不足對應的處罰根據(jù)；如紕謬其進行管治，則又是行政不作為的傾向。特別是統(tǒng)一行為還違背兩個司法，觸及到數(shù)種分歧的處罰時，終究實用何種司法、何種處罰，城管法律人員很難掌握，難以棄取和定奪。
城管行政處罰是城管行政法律部門根據(jù)司法法律的受權(quán)或許相關(guān)行政主管部門的委托，對違背城市管治司法、法律及規(guī)章的公民、法人或許其他組織依法予以制裁的行為。隨著體制改革的不斷深人及社會主義市場經(jīng)濟的不斷完善，在依法行政的進程中，城管行政法律機構(gòu)被賦予了很多的行政處罰權(quán)，假如這些行政處罰權(quán)不能獲得公平、公開的行使，不只影響城管行政法律部門及城市縣政府的依法行政形象，并且嚴格損害當事人的正當權(quán)益，損害司法的莊嚴。
（二）城管體制不順
城管行政法律隊伍當前仍處于較紊亂的情況，雖然有些城市設立城管行政法律局或許還設城管局，相對集中局部行政處罰權(quán)，但大多數(shù)城市照樣城市建設管治監(jiān)察支（大）隊，且不是法律主體，而是受委托法律的事業(yè)單位，在人員、經(jīng)費上沒有足夠的保證，法律力度較弱，有的當?shù)氐某枪苄姓缮踔潦亲曰I經(jīng)費。法律權(quán)益被約束后，尤其需求較為完善的配套辦法，如從物質(zhì)上等方面大力共同。城管隊伍做為較為年青的重生隊伍，不足響應的指導管治體制，獨樹一幟，不足透明監(jiān)督。當它所管治的事項需求其他部門的共同時，卻又顯得慘白無力。這種情況直接招致處罰彈性大，處罰后果不不變，也形成了行政處罰的堅苦越來越大、糾紛愈益增多，不斷激發(fā)暴力抗法事情。
（三）長官意志制衡
在城管行政處罰進程中，一些部門指導、上級指導以及其他外部力量對城管行政處罰進行過多攪擾，招致城管行政處罰申“長官意志”流行，直接影響行政處罰的公平、公開。呈現(xiàn)這一問題的原因有很多，其中很主要的一點就是城管隊伍不足較為自力的機制。廣大法律隊員在基層與市民群眾進行有理有據(jù)的工作，然則這并不能抵御指導喜歡于人情所說的話，處于經(jīng)費及其他方面的原因，一些行政處罰往往是有出無行，長此下去，嚴格減弱了行政法律力度，影響行政法律形象。
（四）其他原因
隨著法制歷程的不斷加速，公民的司法認識提高很快，公民學會用司法兵器維護本人的正當權(quán)益。這對行政法律部門及法律人員提出了更高的要求。目前很多城管法律隊伍提出了“文明法律”的標語，然則當你面臨群眾以“進犯權(quán)益”的外表理由進行維權(quán)，當你面臨無理群眾的圍攻咒罵，當你面臨英雄主義認識激烈出面的圍觀群眾聲聲征伐時，如何文明法律就成了一浩劫題。一時的讓步能夠招致今后反復呈現(xiàn)相似的問題，然后成為指導時刻不忘、群眾口口相傳、隊員大家頭疼的“刺頭”。此時，處于基層的一線法律隊伍似乎應針對狀況進行行政處罰，來更好的表現(xiàn)行政處罰的公開與公平制度，而不是一味的姑息將就。
一心一意為人民服務是我們的一向主旨，但當前不少當?shù)氐某枪苄姓刹块T存在著“官貴民賤”思想，拜金主義流行，往往經(jīng)過施行行政處罰追求部門利益、當?shù)乩婧蛡€人利益，阻礙公平、公開制度的執(zhí)行。還，城管法律人員本質(zhì)低下，也是招致城管行政處罰有掉公平、公開的主要原因。
四、對保證城管行政處罰堅持公平、公開制度的建議。
保證城管行政處罰堅持公平、公開制度，要加大普法教育的力度，加強公民和組織的司法認識、城市認識和自我維權(quán)認識。但更主要的是，要改革體制，增強立法，以必然的辦法、制度來加強制約和監(jiān)督城管行政處罰權(quán)的公平、公開行使，
（一）加大城管行政法律體制的改革力度
加速城市管治領(lǐng)域相對集中行政處罰權(quán)的措施，建設權(quán)責明確、行為標準、監(jiān)督有用、保證有力的城管行政法律體制，建議成立國家城市管治行政法律機構(gòu)，相對集中城市管治領(lǐng)域的行政處罰權(quán)，明確職能范圍和工作工作，筆者以為，這是提高城管行政處罰效率和水平，標準城管行政處罰行為，加強隊伍建設，完成全國城管行政法律機構(gòu)設置統(tǒng)一化、標準化、科學化，促進城管行政法律順序化、法定化，優(yōu)化城管法律社會情況，建設健全城管行政法律主體資歷制度，保證城管行政處罰權(quán)公平、公開行使的必經(jīng)之路，
（二）加速城管行政法律領(lǐng)域的立法措施
如前所述，城管行政處罰難以做到公平、公開的原因之逐個是司法標準滯后，因而，加強城管行政法律，促進城管行政處罰權(quán)公平、公開行使，建設健全城管司法法律至關(guān)主要。相對集中行政處罰權(quán)是大勢所趨，也符合我國改革行政法律體制的客觀需求，所以，必需從相對集中城市管治領(lǐng)域行政處罰權(quán)的角度動身，制訂、公布《中華人民共和國城市管治法》及其系列法律、規(guī)章，將散見于其他司法法律中的內(nèi)容綜合起來，使其系統(tǒng)化、科學化、司法法律根據(jù)專一化;在規(guī)則自在裁量權(quán)時，盡能夠減少自在裁量的幅度;要嚴格規(guī)則城管行政處罰順序，經(jīng)過嚴格的順序遏制行政處罰顯掉公平、公開等不正當、不合理現(xiàn)象。
（三）加強城管行政法律隊伍的本身建設
再完善的司法都是由人來執(zhí)行的。假如沒有一支高本質(zhì)的城管行政法律隊伍，就很難構(gòu)成正當、公平、公創(chuàng)辦案的場面，城管行政處罰的公平、公開制度就會大打扣頭。因而，建設一支規(guī)律嚴正、公平無私、政治堅決的城管行政法律隊伍，是完成城管行政處罰公平、公開的主要要素。城管行政法律部門應堅持常常性地組織廣大城管法律人員學習政治埋論和政策法律，加強城管法律人員的業(yè)務培訓，促進城管法律人員養(yǎng)成優(yōu)越的職業(yè)品德，培育城管法律人員的分析才能和邏輯思想才能，不斷提高城管法律人員的管治水平、法律水平和法律效率，然后真正完成城管行政處罰的公平、公開。
一、行政執(zhí)法證件管理中存在的主要問題
（一）對持證上崗、亮證執(zhí)法認識不夠，無證執(zhí)法現(xiàn)象較為嚴重。出示有效的執(zhí)法證件是行政執(zhí)法行為合法有效的前提。一些取得執(zhí)法證的人員也存在著不出示或違規(guī)使用執(zhí)法證執(zhí)法等問題。這在一定程度上影響了執(zhí)法效果，也影響了政府和人民群眾的關(guān)系。
（二）執(zhí)法證件報送不及時、不全面。按照《陜西省行政執(zhí)法證管理辦法》規(guī)定，未經(jīng)審核的執(zhí)法證件無效。就今年來說，一些執(zhí)法單位不在規(guī)定的期限內(nèi)參加培訓考試；有的在辦理證件后，證件到期后在不參加培訓考試等問題。
（三）執(zhí)法證件換證率和舊證回收率不高。按照規(guī)定，執(zhí)法證有效期為三年，期滿后要到政府法制機構(gòu)重新?lián)Q領(lǐng)執(zhí)法證。一些執(zhí)法人員在有效期滿后不按規(guī)定換領(lǐng)執(zhí)法證；有的在執(zhí)法崗位調(diào)動后換證遲緩；部分人員調(diào)離執(zhí)法崗位或退休時未能按規(guī)定及時上交、注銷證件，造成一些執(zhí)法證件流失在外。
（四）使用法律、法規(guī)或規(guī)章另行規(guī)定的執(zhí)法證件備案率低。一些使用全國統(tǒng)一行政執(zhí)法證件和實行地方垂直管理的部門，不按規(guī)定將本部門執(zhí)法證件持證人員花名冊及證件樣本報送同級政府法制機構(gòu)備案，為證件的統(tǒng)一管理造成一定困難。
（五）執(zhí)法證件檔案資料不全。長期以來，由于政府法制機構(gòu)人少事多，加之以前對證件管理重視不夠，沒有確定專門機構(gòu)和人員進行管理，致使執(zhí)法人員的基本信息、執(zhí)法資格以及執(zhí)法證辦理情況檔案不齊，對證件使用和管理不能進行有效監(jiān)督。
（六）執(zhí)法證件缺乏動態(tài)管理，證件信息公開程度不夠。在全省范圍內(nèi)，執(zhí)法證件管理還沒有一套操作簡單、管理方便的系統(tǒng)管理軟件，證件的管理多屬于書面的、靜態(tài)的管理，證件信息不能充分利用新聞媒體對外公布，不便于行政管理相對人查閱。
（七）對執(zhí)法證件的使用監(jiān)督力度不夠。在執(zhí)法監(jiān)督檢查中，往往只注重對執(zhí)法行為實體上的監(jiān)督和糾正，而忽視了對違規(guī)使用執(zhí)法證件的執(zhí)法行為程序上的監(jiān)督和糾正，對應當暫扣或注銷的執(zhí)法證件管理失之過軟，沒有充分樹立執(zhí)法證件的權(quán)威性。
二、加強執(zhí)法證件管理的建議
（一）提高認識，轉(zhuǎn)變觀念，切實加強證件管理的組織領(lǐng)導
《陜西省行政執(zhí)法證件管理辦法規(guī)定》規(guī)定，行政執(zhí)法人員在執(zhí)法時，必須出示行政執(zhí)法證件。這是法律、法規(guī)和規(guī)章對行政執(zhí)法人員提出的最基本的要求，也是行政執(zhí)法必備的程序之一。各地各部門要從執(zhí)政為民、依法行政的高度，進一步提高認識，轉(zhuǎn)變觀念，充分認識證件管理的地位和作用，切實加強對證件管理工作的組織領(lǐng)導。凡屬于行政執(zhí)法機關(guān)中在編在崗的行政執(zhí)法人員都應按規(guī)定參加行政執(zhí)法資格考試，主動申領(lǐng)執(zhí)法證，杜絕無證執(zhí)法或用一般的工作證、上崗證、檢查證或其他證件代替執(zhí)法證執(zhí)法，不斷增強持證上崗、亮證執(zhí)法的自覺性。
（二）突出重點，抓住關(guān)鍵，嚴格行政執(zhí)法人員資格認證制
要認真貫徹落實國務院《全面推進依法行政實施綱要》，切實抓好行政執(zhí)法資格認證工作。一要加強法律知識培訓。凡擬申領(lǐng)執(zhí)法證件的人員,必須首先參加省級或市級行政主管部門組織的專業(yè)法律知識培訓考試，并取得考試合格證明；同時還要參加市政府法制部門組織的綜合法律知識培訓和行政執(zhí)法資格考試。二要規(guī)范考試程序。資格考試原則上每年考一次，并嚴格實行 “六統(tǒng)一”，即由省政府法制部門“統(tǒng)一組織、統(tǒng)一培訓、統(tǒng)一命題、統(tǒng)一考試、統(tǒng)一閱卷，統(tǒng)一公布”，使資格考試認證工作走上規(guī)范化、制度化的軌道。三要過硬考試紀律。資格考試采用閉卷方式答題，考試中如有作弊行為的，一律作不合格處理，并明確在兩年內(nèi)不得參加資格考試。四要嚴格資格認證。只有考試成績合格的，才授予行政執(zhí)法資格，凡成績不合格者，一律不得授予行政執(zhí)法資格，不得發(fā)給執(zhí)法證，不得上崗執(zhí)法和實施行政許可，以維護資格考試認證工作的嚴肅性。
（三）創(chuàng)新思路，健全制度，努力探索證件管理長效機制
一是建立證件管理專門機構(gòu)和專人負責制。政府法制部門和行政執(zhí)法機關(guān)要確定專門機構(gòu)和安排專人負責執(zhí)法證件管理工作，明確職責，責任到人，由其統(tǒng)一辦理有關(guān)執(zhí)法證件申領(lǐng)等事務，確保證件管理工作的連續(xù)性。二是建立執(zhí)法人員離崗報告制。當行政執(zhí)法人員辭職、辭退、退休或調(diào)離執(zhí)法崗位時，行政執(zhí)法機關(guān)要及時將有關(guān)情況進行報告，并收回其行政執(zhí)法證件，上繳政府法制部門統(tǒng)一注銷。三是建立執(zhí)法證件報送備案制。凡使用法律、法規(guī)或省政府另行規(guī)定的執(zhí)法證執(zhí)法的部門，必須將本部門持證人員花名冊及證件樣本報同級政府法制部門備案。凡未進行備案的，其行政執(zhí)法主體資格不予認可。四是建立執(zhí)法證件定期清理和公示制。每年定期對在崗執(zhí)法人員以及持有執(zhí)法證件人員情況進行清理，并通過報刊、電視、網(wǎng)絡等新聞媒體對取得行政執(zhí)法資格、新辦執(zhí)法證件、經(jīng)年審合格以及年審不合格的執(zhí)法人員進行公告，接受社會監(jiān)督，強化行政機關(guān)依法使用執(zhí)法證件的意識，維護執(zhí)法證件的權(quán)威性。
（四）上下聯(lián)動，/:請記住我站域名/內(nèi)外結(jié)合，不斷創(chuàng)新證件監(jiān)督新機制
一、行政執(zhí)法證件管理中存在的主要問題
（一）對持證上崗、亮證執(zhí)法認識不夠，無證執(zhí)法現(xiàn)象較為嚴重。出示有效的執(zhí)法證件是行政執(zhí)法行為合法有效的前提。一些取得執(zhí)法證的人員也存在著不出示或違規(guī)使用執(zhí)法證執(zhí)法等問題。這在一定程度上影響了執(zhí)法效果，也影響了政府和人民群眾的關(guān)系。
（二）執(zhí)法證件報送不及時、不全面。按照《陜西省行政執(zhí)法證管理辦法》規(guī)定，未經(jīng)審核的執(zhí)法證件無效。就今年來說，一些執(zhí)法單位不在規(guī)定的期限內(nèi)參加培訓考試；有的在辦理證件后，證件到期后在不參加培訓考試等問題。
（三）執(zhí)法證件換證率和舊證回收率不高。按照規(guī)定，執(zhí)法證有效期為三年，期滿后要到政府法制機構(gòu)重新?lián)Q領(lǐng)執(zhí)法證。一些執(zhí)法人員在有效期滿后不按規(guī)定換領(lǐng)執(zhí)法證；有的在執(zhí)法崗位調(diào)動后換證遲緩；部分人員調(diào)離執(zhí)法崗位或退休時未能按規(guī)定及時上交、注銷證件，造成一些執(zhí)法證件流失在外。
（四）使用法律、法規(guī)或規(guī)章另行規(guī)定的執(zhí)法證件備案率低。一些使用全國統(tǒng)一行政執(zhí)法證件和實行地方垂直管理的部門，不按規(guī)定將本部門執(zhí)法證件持證人員花名冊及證件樣本報送同級政府法制機構(gòu)備案，為證件的統(tǒng)一管理造成一定困難。
（五）執(zhí)法證件檔案資料不全。長期以來，由于政府法制機構(gòu)人少事多，加之以前對證件管理重視不夠，沒有確定專門機構(gòu)和人員進行管理，致使執(zhí)法人員的基本信息、執(zhí)法資格以及執(zhí)法證辦理情況檔案不齊，對證件使用和管理不能進行有效監(jiān)督。
（六）執(zhí)法證件缺乏動態(tài)管理，證件信息公開程度不夠。在全省范圍內(nèi)，執(zhí)法證件管理還沒有一套操作簡單、管理方便的系統(tǒng)管理軟件，證件的管理多屬于書面的、靜態(tài)的管理，證件信息不能充分利用新聞媒體對外公布，不便于行政管理相對人查閱。
（七）對執(zhí)法證件的使用監(jiān)督力度不夠。在執(zhí)法監(jiān)督檢查中，往往只注重對執(zhí)法行為實體上的監(jiān)督和糾正，而忽視了對違規(guī)使用執(zhí)法證件的執(zhí)法行為程序上的監(jiān)督和糾正，對應當暫扣或注銷的執(zhí)法證件管理失之過軟，沒有充分樹立執(zhí)法證件的權(quán)威性。
二、加強執(zhí)法證件管理的建議
（一）提高認識，轉(zhuǎn)變觀念，切實加強證件管理的組織領(lǐng)導
《陜西省行政執(zhí)法證件管理辦法規(guī)定》規(guī)定，行政執(zhí)法人員在執(zhí)法時，必須出示行政執(zhí)法證件。這是法律、法規(guī)和規(guī)章對行政執(zhí)法人員提出的最基本的要求，也是行政執(zhí)法必備的程序之一。各地各部門要從執(zhí)政為民、依法行政的高度，進一步提高認識，轉(zhuǎn)變觀念，充分認識證件管理的地位和作用，切實加強對證件管理工作的組織領(lǐng)導。凡屬于行政執(zhí)法機關(guān)中在編在崗的行政執(zhí)法人員都應按規(guī)定參加行政執(zhí)法資格考試，主動申領(lǐng)執(zhí)法證，杜絕無證執(zhí)法或用一般的工作證、上崗證、檢查證或其他證件代替執(zhí)法證執(zhí)法，不斷增強持證上崗、亮證執(zhí)法的自覺性。
（二）突出重點，抓住關(guān)鍵，嚴格行政執(zhí)法人員資格認證制
要認真貫徹落實國務院《全面推進依法行政實施綱要》，切實抓好行政執(zhí)法資格認證工作。一要加強法律知識培訓。凡擬申領(lǐng)執(zhí)法證件的人員,必須首先參加省級或市級行政主管部門組織的專業(yè)法律知識培訓考試，并取得考試合格證明；同時還要參加市政府法制部門組織的綜合法律知識培訓和行政執(zhí)法資格考試。二要規(guī)范考試程序。資格考試原則上每年考一次，并嚴格實行 “六統(tǒng)一”，即由省政府法制部門“統(tǒng)一組織、統(tǒng)一培訓、統(tǒng)一命題、統(tǒng)一考試、統(tǒng)一閱卷，統(tǒng)一公布”，使資格考試認證工作走上規(guī)范化、制度化的軌道。三要過硬考試紀律。資格考試采用閉卷方式答題，考試中如有作弊行為的，一律作不合格處理，并明確在兩年內(nèi)不得參加資格考試。四要嚴格資格認證。只有考試成績合格的，才授予行政執(zhí)法資格，凡成績不合格者，一律不得授予行政執(zhí)法資格，不得發(fā)給執(zhí)法證，不得上崗執(zhí)法和實施行政許可，以維護資格考試認證工作的嚴肅性。
（三）創(chuàng)新思路，健全制度，努力探索證件管理長效機制
一是建立證件管理專門機構(gòu)和專人負責制。政府法制部門和行政執(zhí)法機關(guān)要確定專門機構(gòu)和安排專人負責執(zhí)法證件管理工作，明確職責，責任到人，由其統(tǒng)一辦理有關(guān)執(zhí)法證件申領(lǐng)等事務，確保證件管理工作的連續(xù)性。二是建立執(zhí)法人員離崗報告制。當行政執(zhí)法人員辭職、辭退、退休或調(diào)離執(zhí)法崗位時，行政執(zhí)法機關(guān)要及時將有關(guān)情況進行報告，并收回其行政執(zhí)法證件，上繳政府法制部門統(tǒng)一注銷。三是建立執(zhí)法證件報送備案制。凡使用法律、法規(guī)或省政府另行規(guī)定的執(zhí)法證執(zhí)法的部門，必須將本部門持證人員花名冊及證件樣本報同級政府法制部門備案。凡未進行備案的，其行政執(zhí)法主體資格不予認可。四是建立執(zhí)法證件定期清理和公示制。每年定期對在崗執(zhí)法人員以及持有執(zhí)法證件人員情況進行清理，并通過報刊、電視、網(wǎng)絡等新聞媒體對取得行政執(zhí)法資格、新辦執(zhí)法證件、經(jīng)年審合格以及年審不合格的執(zhí)法人員進行公告，接受社會監(jiān)督，強化行政機關(guān)依法使用執(zhí)法證件的意識，維護執(zhí)法證件的權(quán)威性。
（四）上下聯(lián)動，內(nèi)外結(jié)合，不斷創(chuàng)新證件監(jiān)督新機制
新行政訴訟法頒布施行及立案制度改革，使當前我國行政訴訟案件在數(shù)量上激增；但由于當前我國在行政訴訟中存在諸多直接導致行政訴訟夭折的程序性法律障礙，實際上，我國大多數(shù)行政案件根本都未進入實質(zhì)審理，就被消滅在了萌芽狀態(tài)，“民難告官”的現(xiàn)狀并未有明顯改善。行政訴訟原告資格性法律障礙是行政訴訟程序性法律障礙中對行政訴訟的進行影響極大的一種，對其產(chǎn)生原因、解決方法等進行探索分析，對公正、及時審理行政案件，真正實現(xiàn)行政司法監(jiān)督職能，無疑具有極其重要的意義。
關(guān)鍵詞：
行政訴訟；程序；原告資格障礙
“民難告官”一直是我國社會的一個頑疾。雖然新行政訴訟法頒布施行及立案制度改革，使當前我國行政訴訟案件在數(shù)量上激增，但由于我國大多數(shù)行政案件根本沒有進入實質(zhì)性審理程序，就被以莫須有的程序性“問題”駁回，從而被消滅在萌芽狀態(tài)。因而，這種狀況實質(zhì)上并未因新行政訴訟法頒布施行而明顯改善，如筆者所在的連云港市海州區(qū)人民法院行政案件勝訴率竟然只有可憐的2．6％［1］。毫無疑問，造成這種老百姓所謂的“官官相護”現(xiàn)狀的原因是多方面的，但部分法院或法官之所以能如此肆無忌憚地“護官”，顯然與我國行政訴訟在程序上存在疏漏密切相關(guān)。因此，對當前我國在行政訴訟程序中存在的直接導致行政訴訟案夭折的程序性法律障礙進行探索分析，對公正、及時審理行政案件，真正實現(xiàn)行政司法監(jiān)督職能，促進行政機關(guān)依法行政無疑是極其重要且刻不容緩的。限于篇幅和能力，筆者僅就行政訴訟原告資格性法律障礙作一些淺顯探析。
一、行政訴訟原告資格性法律障礙的內(nèi)涵及性質(zhì)
障礙，漢語意為阻礙前進的東西，因此，顧名思義，所謂行政訴訟程序性法律障礙即阻礙行政訴訟程序合法、正常進行的各種因素，而行政訴訟原告資格性法律障礙就是阻礙行政訴訟原告主體資格認定并進而阻礙行政訴訟程序依法、正常進行的各種因素。行政訴訟原告是行政訴訟的發(fā)起者，提起行政訴訟者是否具有原告資格，直接決定了行政訴訟能否提起和繼續(xù)進行，根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，一旦法院認定原告主體不適格，則已經(jīng)受理立案的行政案件就將被裁定駁回而不能進入實質(zhì)審理，這也就意味著，一個行政訴訟程序的階段性終結(jié)。因此，和其他行政訴訟程序性法律障礙相比，行政訴訟原告資格性法律障礙對行政訴訟的影響，通常來說是直接的和根本性的，是行政訴訟程序性法律障礙中對行政訴訟的提起和進行影響最大的一種。
二、當前我國行政訴訟原告資格性法律障礙實證
我國行政訴訟案件勝訴率嚴重背離我國當前行政法治真實狀況是公開的秘密，更讓人觸目驚心的是，絕大多數(shù)敗訴案件都是因原告資格性法律障礙而被駁回，即未審先敗。以筆者為例，新《行政訴訟法》施行后，筆者作為原告人參與辦理5起行政訴訟案件，無一幸免，全部被以原告資格性法律障礙駁回而未進入實質(zhì)性審理。以下為其中較為典型的兩例：
（一）顧守林訴灌云縣國土資源局履行法定職責案［2］
原告顧守林是灌云縣龍苴鎮(zhèn)竹墩村的村民，因該村村支書常青甫連續(xù)多次大肆侵占村中集體土地、建房出售以謀取私利，顧守林及其他部分村民多次到灌云縣國土資源局，要求其對常青甫的違法行為進行處理，但灌云縣國土資源局一直消極應對，兩次拒收顧守林以特快專遞的方式提出的查處申請。因此，顧守林以不履行法定職責為由，將灌云縣國土資源局告到連云港市海州區(qū)人民法院。2014年12月28日海州區(qū)法院經(jīng)過開庭審查，以只有過半數(shù)的村民才可以以集體經(jīng)濟組織名義提訟，顧守林以個人名義提訟，不是適格原告為由，裁定駁回顧守林的。顧守林不服一審裁定，提起上訴。二審中，在當事人明確指出最高院的十大行政不作為案例中的《張風竹訴濮陽市國土資源局行政不作為案》［3］與本案案情完全相似的情況下，連云港中院仍然以顧守林與所涉及集體土地無法律上利害關(guān)系為由，認定其不是適格當事人，駁回其上訴，維持了一審裁定。顯然，本案中，兩審法院的理由都涉及典型的原告資格性法律障礙問題。一審不顧不作為行政案件的特殊性和合理解決當前中國農(nóng)村類似案件的現(xiàn)實需要，將最高院本意是關(guān)于土地侵權(quán)案件本身的原告主體資格認定司法解釋中關(guān)于“村民委員會或者農(nóng)村集體經(jīng)濟組織對涉及農(nóng)村集體土地的行政行為不的，過半數(shù)的村民可以以集體經(jīng)濟組織名義提訟”［4］的規(guī)定硬套到本案中，否定了適格的原告訴權(quán)，致使侵權(quán)案件與不作為行政案件都無法得以糾正。對此，即便可以以專業(yè)技能作為借口，但其違背法律精神的事實卻顯而易見。而對于二審裁定，雖然我國并非判例國家，但在最高院已經(jīng)指導性案例的情況下，二審卻不管不顧，其故意曲解法律精神以“護官”則更是一目了然。
（二）郝貴友訴灌云縣四隊鎮(zhèn)人民政府土地權(quán)屬確認糾紛案［5］
2013年1月，在原告郝貴友不知情的情況下，原灌云縣魯河鄉(xiāng)人民政府作出《關(guān)于楊莊村村民王余明土地權(quán)屬爭議的處理意見》，將郝貴友擁有使用權(quán)的宅基地的一部分確定給了第三人王余明；2013年2月28日原告郝貴友將自己所有的位于四隊鎮(zhèn)的房屋轉(zhuǎn)讓給案外人龔本榮后，在知悉確權(quán)行為且復議未果的情況下，郝貴友遂向海州區(qū)人民法院提起行政訴訟，要求撤銷灌云縣四隊鎮(zhèn)人民政府（原魯河鄉(xiāng)人民政府）作出的魯政發(fā)（2013）2號《關(guān)于楊莊村村民王余明土地權(quán)屬爭議的處理意見》。海州區(qū)法院在開庭審查后，認為本案中原告郝貴友已將房屋轉(zhuǎn)讓，其仍以已經(jīng)轉(zhuǎn)讓了的房屋土地使用權(quán)人的名義提訟，屬于主體不適格，裁定駁回了郝貴友的。二審以同樣的理由駁回了郝貴友的上訴。本案中郝貴友不是行政行為的相對人，其作為原告是否適格關(guān)鍵是看其與被告的行為是否存在利害關(guān)系。由于行政行為發(fā)生在轉(zhuǎn)讓行為之前，并直接導致了郝貴友不能對案外人完全履行義務，因而，可以說，郝貴友與被告的行為存在利害關(guān)系是顯而易見的。但兩審法院在審查中卻完全不顧行政訴訟法關(guān)于利害關(guān)系人訴權(quán)的明確規(guī)定，對庭審中原告方明確主張的、即便是一個普通老百姓都能感知得到的事實完全視而不見，在裁定中都對利害關(guān)系的存在與否只字不提。因此，與前一起案件相較，可以說，本案兩審法院實際上是在公然違法設置原告資格性法律障礙。
三、行政訴訟原告資格性法律障礙產(chǎn)生的原因
（一）立法對原告范圍的限制及具體規(guī)定的不明確
從理論上說，如果立法者不對行政訴訟原告的范圍加以限制，也就不存在原告資格性法律障礙。那么，任何主體只要認為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，就可以向人民法院提起行政訴訟，而人民法院受理案件后，也就必須要依法對該行政行為是否侵犯其合法權(quán)益進行審理并作出判定。不過，這顯然只是行政訴訟的一種理想狀態(tài)，因為：我國新的《中華人民共和國行政訴訟法》在第2條規(guī)定“公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提訟”后，仍然與舊法一樣，又于該法第25條同時規(guī)定“行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提訟”，從而對行政訴訟原告的范圍加以了限制；而由于我國已經(jīng)開始實行立案登記制，這就必然產(chǎn)生在行政訴訟提起后，要對行政訴訟原告主體資格進行審查的結(jié)果。而既然有審查，也就有了產(chǎn)生障礙的可能。同時，由于當前準抽象行政行為、偽行政行為及職責不清的行政不作為等現(xiàn)象的大量存在，很多情況下，行政行為的相對人并不明確且行政行為侵犯的也并不一定是行政行為相對人的權(quán)益；加之所謂利害關(guān)系又是極其空幻而抽象的法律術(shù)語，“在何種情況下才能認定某一公民、法人或者其他組織同某一個具體行政行為之間存在著某種法律上的牽連關(guān)系，應當以什么樣的標準作為個案判斷的依據(jù)，法律及其相應的司法解釋均未作出明確與細致的規(guī)定”［6］，因而，實踐中，在依法對行政訴訟原告主體資格進行審查時，自由裁量就不僅是必然的，而且也是必須的。而既然存在自由裁量，各種人為設定的障礙應運而生當然也就成為可能。
（二）審判機構(gòu)和人員對法律精神與原則或有意或無意地曲解
行政訴訟是法律建構(gòu)的制度，因而法律對原告范圍的限定也是行政訴訟制度的組成部分，其只存在合理與否的問題，本身并不直接構(gòu)成影響行政訴訟正常進行的障礙。從英美法系國家在無法律明確規(guī)定也無先例可循的情況下，行政訴訟仍可順利進行的情況看，由于立法技術(shù)、立法者能力等主客觀因素的影響而導致的立法對原告主體資格的內(nèi)涵與外延限定不明確，顯然，也并不會必然導致原告資格性法律障礙。也就是說，雖然立法對原告范圍的限制及具體規(guī)定的不明確導致了原告資格性法律障礙有了產(chǎn)生的可能，但如果審判機構(gòu)和人員具有較高的專業(yè)技能和良好的職業(yè)道德，能夠按照行政訴訟法律精神與原則去判定原告適格與否，則影響適格原告進行訴訟的原告資格法律障礙就不會產(chǎn)生，在沒有其他程序影響的情況下，已經(jīng)進行的行政訴訟就必將進入實質(zhì)性審理程序。因此，如前引案例，可以說目前我國行政訴訟中原告資格性法律障礙完全是審判機構(gòu)和人員或有意或無意地曲解法律精神與原則直接制造出來的。
四、消除我國行政訴訟原告資格性法律障礙的思路與策略
行政訴訟原告資格性法律障礙只是諸多行政訴訟程序中的一種，要消除我國行政訴訟原告資格性法律障礙，顯然既要針對原告資格性法律障礙產(chǎn)生的原因采取針對性措施，又要面向整個行政訴訟制度進行系統(tǒng)性應對。筆者認為，當前，主要應從以下幾個方面入手來消除或減少我國行政訴訟中原告資格性法律障礙：
（一）修改行政訴訟法，刪除第25條規(guī)定如前所述，行政訴訟法第25條對原告范圍的限定是原告資格性法律障礙產(chǎn)生的前提因素，因此，要消除我國行政訴訟原告資格性法律障礙，最根本的措施就是修改行政訴訟法，從而消除該限制。由于，“從我國行政訴訟實踐看，行政相對人在階段普遍存在的問題是不愿告、不敢告、不會告的問題。”［7］因此，在立案制度改革前，對原告主體資格進行限制也許對節(jié)約司法資源、防止濫訴具有一點合理性，但在實行立案登記制后，且行政訴訟受案范圍被限制又有訴訟成本壓力的情況下，對原告主體資格進行限制已經(jīng)毫無必要。實際上，對原告主體資格進行限制反而導致了許多行政案件既開庭審查又不進行實質(zhì)審理的結(jié)果，往往是審查出現(xiàn)原告資格性法律障礙又引起再次，既占用了司法資源又達不到行政監(jiān)督的目的，是真正的司法資源浪費。因此，在新的立案制度下，增加一種違法而不侵權(quán)的裁判形式，不再對原告主體資格進行限制并審查，對所有行政訴訟進行實質(zhì)審理并裁判，完全是可行而合理的。
（二）完善制度，強化責任追究“離開獨立審判權(quán)，行政訴訟法就可能淪為空文”［8］，因此，不論行政訴訟法如何修改，為了徹底消除或盡量減少原告資格性法律障礙及其他行政程序，完善相關(guān)制度，可設立中國特色的行政法院，以使行政案件審判機構(gòu)保持相對的獨立性，減少內(nèi)外部的干預，無疑是十分必要的。而如前所述，由于審判機構(gòu)和人員對法律精神與原則或有意或無意的曲解是我國行政訴訟原告資格性法律障礙產(chǎn)生的直接原因；因此，在修法、改制的基礎上，對有意曲解法律的審判機構(gòu)和人員追究責任，顯然也是不可或缺的措施。
（三）加大宣傳教育培訓力度，提升司法裁判人員的職業(yè)道德水平和業(yè)務能力，建設一支高素質(zhì)的司法隊伍“如果在一個秩序良好的國家里安置一個不稱職的官吏去執(zhí)行那些制定得很好的法律，那么，這些法律的價值便被掠奪了，并使得荒謬的事情大大增加，而且最重要的政治破壞和惡行也會從中滋生?！保?］故意的曲解源于外來的各種阻力、壓力和誘惑，無意的曲解則是因為能力的欠缺，而制度只是外在的約束，如果不能從內(nèi)在提升司法裁判人員的職業(yè)道德水平，無論怎么嚴格的追責制度，也難以完全讓司法裁判人員抵御住各種阻力、壓力和誘惑；而即便司法裁判人員能抵御住各種阻力、壓力和誘惑，如果不能從內(nèi)在提升其業(yè)務能力，也無法保證他們能作出準確的判斷和正確的判定。因此，即便是在修法后，為了避免原告資格性法律障礙借道其他行政訴訟程序，影響行政訴訟的提起和進行，從內(nèi)在提升司法裁判人員的職業(yè)道德水平和業(yè)務能力，建設一支高素質(zhì)的司法隊伍也是極其必要的。
參考文獻：
［1］4起勝訴“民告官”案件為打行政官司提供范本［EB／OL］
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［3］張風竹訴濮陽市國土資源局行政不作為案［EB／OL］．
［4］最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定［EB／OL］．
［5］顧守林與灌云縣國土資源局不履行法定職責二審行政裁定書［EB／OL］．
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［7］姜明安．行政法與行政訴訟法［M］．北京：北京大學出版社，2011．
［8］“司法體制改革與行政訴訟法修改”研討會在京順利召開［EB／OL］．
病歷資料
患者，男，42歲、身高175cm、體重75kg。以“突發(fā)上腹痛4小時”入院，患者4小時前勞累后突發(fā)上腹中部持續(xù)性疼痛，陣發(fā)性加重，伴惡心、腹脹、未嘔吐，無發(fā)熱、黃疸、胸痛、胸悶、氣短等不適。查體：上腹中部及右側(cè)壓痛(+)，局部肌緊張，腸鳴音減弱，余(-)。2002年4月～2011年7月患者反復發(fā)作急性胰腺炎10次，有高脂血癥家族史，發(fā)現(xiàn)高脂血癥10年，服用“菲諾貝特膠囊0.2g，3次/日”，平時服藥不規(guī)律，血脂控制不佳，無其他病史。入院急查血淀粉：955IU/L(參考值0～90IU/L)，尿淀粉酶：3960(參考值0～450IU/L)，腹部CT：胰頭大，脂肪肝，考慮急性胰腺炎。抽血標本呈乳糜血，血糖12.55mol/L，TG 24.75mol/L(參考0.565～1.695mol/L)，CHO 9.47mol/L(參考值2.33～5.17mol/L)，入院診斷：①急性復發(fā)性胰腺炎；②高脂血癥。確診后即給予禁食，胃腸減壓，抑制胰腺分泌及胰酶活性藥物，解痙、鎮(zhèn)痛、控制炎癥反應、支持、降血脂、對癥等藥物，行正規(guī)保守治療，效果良好，第3天癥狀緩解，復查腹部CT：胰周毛糙，少量滲出，血尿淀粉酶恢復正常，TG 7.92mol/L，CHO 6.28mol/L，血糖5.13mol/L，第7天開始進食水，服用“菲諾貝特膠囊0.2g，3次/日”，14天恢復日常飲食。
分析：總結(jié)該患者10次患病資料如下：①診斷：急性復發(fā)性胰腺炎(水腫型)，符合最新《急性胰腺炎診療指南》及《外科學》診斷標準。行腹部CT及MRCP等檢查已排除膽道結(jié)石、畸形、消化道腫瘤、慢性胰腺炎等其他疾病。發(fā)作間期癥狀、體征完全消失，血尿淀粉酶恢復正常。②病因及誘因：患者患脂肪肝，高脂血癥，血脂控制不佳，甘油三酯水平：發(fā)病間期1.7～5.22mol/L，急性發(fā)作48小時內(nèi)：高達正常上限值20～30倍，發(fā)病前有明確的病因包括：飲食不規(guī)律、飽食、飲酒、油脂飲食史。發(fā)病前有生活不規(guī)律、熬夜、勞累誘因。③癥狀：持續(xù)性上腹中部及右側(cè)劇烈疼痛，伴腹脹、惡心，可有嘔吐，無明顯休克、器官功能障礙等重型胰腺炎表現(xiàn)。④治療：治療及時，確診即給予禁食，胃腸減壓，抑制胰腺分泌及胰酶活性藥物，解痙、鎮(zhèn)痛、控制炎癥反應、降血脂、支持等藥物行正規(guī)保守治療，效果良好，1～3天癥狀緩解，5～7天后開始進食水，10～14天恢復日常飲食。
