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篇1

近年來，社會(huì)發(fā)展對(duì)法律制度不斷提出新的要求，程序和程序法的價(jià)值等問題受到越來越多學(xué)者的重視，但程序工具論并未得到徹底地批判，“重實(shí)體、輕程序”的狀況并未得到根本的轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)在依法治國已經(jīng)成為我國的基本治國方略，而行政法治是實(shí)現(xiàn)依法治國的根本。行政實(shí)質(zhì)上是實(shí)體行政與程序行政之統(tǒng)一，行政法治是實(shí)體公正與程序公正相統(tǒng)一之行政法治。（楊海坤，黃學(xué)賢。中國行政程序法典化[M].北京：法律出版社，2000.17.）因此，我們必須批判絕對(duì)的“程序工具論”，重新認(rèn)識(shí)和建構(gòu)行政程序的價(jià)值體系，并確立行政程序之獨(dú)立價(jià)值。

一、程序的哲學(xué)涵義及其啟示

所謂程序是指一定的運(yùn)動(dòng)過程及其構(gòu)成運(yùn)動(dòng)的因子或因素之間內(nèi)在關(guān)聯(lián)之總和。從程序的這個(gè)哲學(xué)概念可以看出，程序蘊(yùn)含著運(yùn)動(dòng)的方式、步驟，時(shí)限和順序。方式、步驟是程序空間上的要求；時(shí)限和順序則是其時(shí)間上的要求。任何物質(zhì)或現(xiàn)象在時(shí)間和空間上的延續(xù)和伸展皆是程序。程序的哲學(xué)概念給我們以如下啟示：程序總是在一定時(shí)間內(nèi)，在一定的場(chǎng)所中存在的運(yùn)動(dòng)和活動(dòng)，程序無所不在。考慮世上任何事物都應(yīng)該用到程序的觀念。“無程序就無事物本身，程序就是事物存在和運(yùn)動(dòng)的方式?！保S建。關(guān)于程序正義的若干思考[J].法學(xué)家，2000，（6）。）

我們所要了解的程序是法律意義上的程序即法律程序。程序是法理念的不可或缺的要素，可以說沒有程序就沒有法，正是程序決定了法治和任性之區(qū)別。傳統(tǒng)法學(xué)對(duì)法律程序概念的理解是片面的，這表現(xiàn)在把法律程序與訴訟程序劃等號(hào)，例如《中國大百科全書。法學(xué)卷》解釋說“凡規(guī)定實(shí)體法有關(guān)訴訟手續(xù)的法為程序法或訴訟法?！保ㄖ袊蟀倏迫珪?。法學(xué)卷[M].北京：中國大百科全書出版社，1984.80.）此即認(rèn)為訴訟程序即為法律程序。現(xiàn)在，這種觀點(diǎn)已被絕大多數(shù)學(xué)者所拋棄。從法學(xué)角度并結(jié)合程序的一般意義，我們認(rèn)為法律程序即是指人們進(jìn)行法律行為所必須遵循或履行的法定的時(shí)間與空間上的步驟和形式。對(duì)這一定義可作如下理解：首先，法律程序針對(duì)的對(duì)象是法律行為。包括立法行為、司法行為、行政行為、訴訟行為以及其它法律行為。因而相應(yīng)地存在著立法程序、司法程序、行政程序和訴訟程序等等。其次，法律程序是由時(shí)間要素和空間要素構(gòu)成的。和其它任何程序一樣，法律程序離不開時(shí)間和空間要素，它是時(shí)間的延伸和空間的延展的統(tǒng)一。最后，法律程序是一種法定的程序，也就是說法律程序并不同于事實(shí)程序。它是由法律規(guī)定的，具有強(qiáng)制力的，必須予以遵守的。

程序往往是相對(duì)于實(shí)體而出現(xiàn)的，有必要闡述一下程序與實(shí)體的關(guān)系。如前所述，傳統(tǒng)法學(xué)“重實(shí)體而輕程序”，認(rèn)為程序無足輕重，從屬于實(shí)體，從而抹煞了程序之獨(dú)立價(jià)值。隨著社會(huì)之發(fā)展，人們對(duì)程序的認(rèn)識(shí)也不斷發(fā)展。程序的重要性和獨(dú)立性日益受到學(xué)者的重視。有學(xué)者提出“雖然我們承認(rèn)兩者是形式與內(nèi)容之關(guān)系，但是我們也應(yīng)當(dāng)注意把握法律程序的相對(duì)獨(dú)立性，不能輕易地說形式是次要的，所以法律程序是次要的，法律程序這種‘形式’相對(duì)于法律實(shí)體內(nèi)容而言具有相對(duì)獨(dú)立性”。原因在于：第一，法律程序的合理性有其自身的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。程序上的合理性判斷，無需借助于法的實(shí)體內(nèi)容就能夠獨(dú)立進(jìn)行。第二，法律程序與實(shí)體法并不同步發(fā)展。實(shí)體法內(nèi)容的優(yōu)劣程度也并不必然決定法律程序內(nèi)容之優(yōu)劣。第三，法律程序在很多方面都保持其相對(duì)穩(wěn)定性和歷史的延續(xù)性。（張文顯。法理學(xué)[M].北京：北京大學(xué)出版社，高等教育出版社，1999.337-388.）

法律程序的相對(duì)獨(dú)立性讓我們進(jìn)一步反思實(shí)體與程序的關(guān)系定位：程序可以獨(dú)立于實(shí)體內(nèi)容之外，雖然這種獨(dú)立性只是相對(duì)的。程序并不是實(shí)體的附屬物。當(dāng)然，我們?cè)诖颂接懖⒅匾暢绦蚣俺绦蚍ㄗ陨淼莫?dú)立價(jià)值，決不能從一個(gè)極端走向另一個(gè)極端，否認(rèn)二者的聯(lián)系。我們認(rèn)為實(shí)體和程序之間，實(shí)體法和程序法之間是一種互相依賴、互相保障、互為目的和手段的辯證統(tǒng)一關(guān)系。“實(shí)體和程序的互相依賴表現(xiàn)為：有實(shí)體，必然有程序；有程序，也必然有實(shí)體。二者總體上是相伴而生的。實(shí)體與程序法之間的互相保障關(guān)系表現(xiàn)為：沒有程序，實(shí)體便將無法實(shí)施；而沒有實(shí)體，程序?qū)o從依據(jù)?！保ɡ钣訕?biāo)。試論實(shí)體法和程序法的關(guān)系[A].訴訟法理論與實(shí)踐[C].中國法學(xué)會(huì)訴訟法學(xué)研究會(huì)編。35.）也就是說實(shí)體與程序既是互相獨(dú)立的，又是相互聯(lián)系的，二者具有同等的價(jià)值。我們認(rèn)為這才是對(duì)待實(shí)體與程序關(guān)系所應(yīng)持有的理性態(tài)度。

二、行政程序的涵義及其獨(dú)立性

以上從程序的哲學(xué)含義入手，論述了一般法律意義上的法律程序的概念、內(nèi)涵及法律程序之相對(duì)獨(dú)立性，并對(duì)實(shí)體與程序關(guān)系作出了理性的定位。行政程序作為法律程序的一種，理應(yīng)具備一般法律程序之共性。但是從行政法之角度來看，行政程序又具有其獨(dú)立之個(gè)性，行政程序與實(shí)體的關(guān)系在表現(xiàn)形式上也有其獨(dú)特個(gè)性，因此十分有必要闡述一下行政程序的概念和內(nèi)涵。

行政學(xué)或行政管理學(xué)也要研究行政程序，但與行政法學(xué)研究之角度不同。在行政學(xué)中，行政程序的定義是“處理行政事務(wù)過程中必須遵守的一系列前后相繼的工作步驟”。（關(guān)保英。行政法的價(jià)值定位[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，1999.17.）從這個(gè)角度研究行政程序，我們稱之為行政過程或行政決策過程可能更為妥當(dāng)。而行政法學(xué)上研究行政程序則是從法律的角度來研究，強(qiáng)調(diào)程序的法定性及其法律上的意義。

“世界上大多數(shù)糾紛都是由詞語引起的”。在法律界和法學(xué)界，對(duì)法律要領(lǐng)把握和理解的不同，常常是引起爭(zhēng)論和討論之根源。（楊海坤，黃學(xué)賢。中國行政程序法典化[M].北京：法律出版社，2000.4.）目前，關(guān)于行政程序和行政程序的概念也存在著分歧。在國外，有三種觀點(diǎn)：一是認(rèn)為行政程序就是行政訴訟程序，把行政程序等同于行政訴訟程序；二是認(rèn)為行政程序包括行政行為程序和行政救濟(jì)程序；三是認(rèn)為行政程序是行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)所遵循的法定程序。受國外行政法觀念的影響，國內(nèi)對(duì)行政程序的內(nèi)涵也尚未有統(tǒng)一的說法，基本上也有三種觀點(diǎn)：一是認(rèn)為行政程序是貫穿行政行為（包括行政立法，行政執(zhí)法，行政司法）的全過程，包括事先、事中應(yīng)遵循的程序及事后的補(bǔ)救程序（行政訴訟程序）；二是認(rèn)為行政程序即行政訴訟程序，“程序法為訴訟活動(dòng)所專有”；三是認(rèn)為行政程序是行政主體實(shí)施行政行為時(shí)必須遵循的方式、步驟、時(shí)限和順序之總和。（有關(guān)行政程序定義的不同觀點(diǎn)，見楊海坤，黃學(xué)賢。中國行政程序法典化[M].北京：法律出版社，2000.4-5；陳麗芳。論行政程序?qū)π姓杂刹昧繖?quán)的控制[J].河北法學(xué)，2000，（4）；張曉光。現(xiàn)代行政程序價(jià)值的透視[J].浙江省委黨校學(xué)報(bào)，1998，（2）。）

結(jié)合前面對(duì)法律程序的論述，綜合評(píng)價(jià)國內(nèi)關(guān)于行政程序定義的幾種觀點(diǎn)，我們認(rèn)為，第一種觀點(diǎn)將行政訴訟程序包含于行政程序之中，掩蓋了訴訟程序和行政程序的區(qū)別，范圍過大，很少有人持此觀點(diǎn)。第二種觀點(diǎn)既抹煞了行政程序即是訴訟程序的區(qū)別，又忽略了行政行為程序，通過對(duì)法律程序定義的分析可知此觀點(diǎn)難以站得住腳。而第三種觀點(diǎn)則已成為國內(nèi)的通說，如有學(xué)者認(rèn)為“行政程序就是由行政行為的方式、步驟和時(shí)間順序構(gòu)成的行政行為之過程。”（羅豪才。行政法學(xué)[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，1999.264.）還有學(xué)者認(rèn)為行政程序“是行政主體實(shí)施行政行為時(shí)所應(yīng)當(dāng)遵循的方式、步驟、時(shí)限和順序”。（姜明安。行政法學(xué)與行政訴訟法學(xué)[M].北京：北京大學(xué)出版社，高等教育出版社，1999.260.）也有學(xué)者認(rèn)為“行政程序是指行政主體作出行政行為依法必須經(jīng)過的過程、次序或步驟”。（葉必豐。行政法學(xué)[M].武漢：武漢大學(xué)出版社，1996.118.）

綜合上述學(xué)者對(duì)行政程序的定義，表述雖各不盡相同，但基本觀點(diǎn)是統(tǒng)一的，都認(rèn)為：第一，行政程序是行政行為之程序，行政程序總是相對(duì)于行政行為而言的，一方面它與行政行為不可分離，另一方面，它又只能是行政行為的程序而不是其它行為的程序；第二，行政程序的主體是行政主體，雖說行政相對(duì)人有參與行政程序的權(quán)利，但行政程序是調(diào)整行政主體在實(shí)施行政行為過程中的程序，其主體只能是行政主體；第三，行政程序是法定的程序，行政程序并非可有可無，而是行政主體及其工作人員在實(shí)施行政行為過程中所必須遵守的，否則將承擔(dān)法律上之責(zé)任；第四，行政程序是由行為的方式和步驟、時(shí)限和程序所構(gòu)成的，這兩個(gè)方面構(gòu)成行政程序的空間表現(xiàn)形式和時(shí)間表現(xiàn)形式。

在了解行政程序的概念之后，我們應(yīng)當(dāng)關(guān)注行政程序與行政實(shí)體的關(guān)系。前面所述一般法律程序與實(shí)體的關(guān)系及其相對(duì)獨(dú)立性，同樣適用于行政程序。但是在行政程序與行政實(shí)體的關(guān)系方面，又具有行政法上的獨(dú)特個(gè)性，這種個(gè)性是由行政法之特點(diǎn)所決定的。從法的表現(xiàn)形式角度，“實(shí)體法規(guī)范與程序法規(guī)范往往存在于一個(gè)法律文件之中”。“在行政法領(lǐng)域中，……行政程序法即行政主體實(shí)施行政行為之程序法規(guī)則，成為行政法特有的一類行為規(guī)范”。（周佑勇。行政法原論[M].北京：中國方正出版社，2000.9-10.）其原因在于，在非訴狀態(tài)的民事關(guān)系中，遵循行為人意思自治原則，不可能也無必要規(guī)定當(dāng)事人的行為程序法；在非訴狀態(tài)下的刑事關(guān)系中，若規(guī)定罪犯應(yīng)按一定程序作案，那更是荒謬的。但在行政關(guān)系中，由于行政主體的特殊地位，國家需要對(duì)其規(guī)定一定的行為程序，這既是民主與法制的要求，也是科學(xué)與效率的需要。因此在各種行政管理法律中，往往既有行政實(shí)體法規(guī)范，又有相應(yīng)的行政程序法規(guī)范，且二者通常交織在一起，共存于一體。從行政行為角度，任何行政行為都是實(shí)體內(nèi)容與程序形式之統(tǒng)一，任何行政行為都是實(shí)體行政與程序行政之統(tǒng)一。在行政主體行政管理活動(dòng)中，行政主體運(yùn)用行政職權(quán)為相對(duì)人設(shè)定實(shí)體上的權(quán)利與義務(wù)，同時(shí)，行政主體又必須依法定的程序來實(shí)現(xiàn)實(shí)體權(quán)利與義務(wù)。

也許正是因?yàn)閺姆ǖ谋憩F(xiàn)形式和行政行為的角度來看，行政實(shí)體與行政程序緊密相關(guān)，不可分割，在“重實(shí)體，輕程序”觀念的影響下，行政實(shí)體代替了行政程序，行政程序的獨(dú)立性及其獨(dú)立價(jià)值被完全抹煞。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，行政程序是現(xiàn)代行政法的重要內(nèi)容之一，行政法治的實(shí)質(zhì)就是依法定程序行政。行政程序作為規(guī)范行政權(quán)、體現(xiàn)法治形式合理性的行為過程，是實(shí)現(xiàn)行政法治的重要前提，而行政程序發(fā)達(dá)與否是衡量一國行政法治程序的重要標(biāo)志，因此現(xiàn)代行政法中，行政程序具有極其重要的法律地位。雖然行政程序與行政實(shí)體相輔相承，密不可分，但行政程序畢竟不能等同于行政實(shí)體，更不能忽視行政程序之獨(dú)立性，不能抹煞行政程序之獨(dú)立價(jià)值。

三、行政程序價(jià)值的反思與重構(gòu)

行政程序價(jià)值，也即是行政程序的法律價(jià)值。在已出版的各種教材和專著之中，僅有少數(shù)學(xué)者對(duì)行政程序價(jià)值作了論述。如有學(xué)者認(rèn)為行政程序價(jià)值包括以下幾方面的內(nèi)容：第一，公正性；第二，準(zhǔn)確性；第三，可接受性；第四，效率性。（葉必豐。行政法學(xué)[M].武漢：武漢大學(xué)出版社，1996.125-127.）另有學(xué)者認(rèn)為行政程序具有以下幾個(gè)方面的價(jià)值：一是擴(kuò)大公民參與政權(quán)行使的途徑；二是保護(hù)相對(duì)人程序權(quán)益；三是提高行政效率；四是監(jiān)督行政主體依法行使職權(quán)。（姜明安。行政法學(xué)與行政訴訟法學(xué)[M].北京：北京大學(xué)出版社，高等教育出版社，1999.263-264.）還有一些學(xué)者在談到行政程序價(jià)值時(shí)認(rèn)為“程序即是法”，一味強(qiáng)調(diào)程序正義，程序之價(jià)值只在于程序正義。而更多的學(xué)者則是在其著作中避免直接論述行政程序的價(jià)值，而是將行政程序價(jià)值之內(nèi)容分散于行政程序的目標(biāo)模式、功能、原則和基本制度之中。

綜上所述，我們認(rèn)為學(xué)界在論述行政程序價(jià)值之時(shí)存在以下問題，一是對(duì)行政程序價(jià)值概念之理解不當(dāng)，造成程序價(jià)值與程序功能、目標(biāo)模式等概念的混淆，如將“擴(kuò)大公民參政權(quán)”、“保護(hù)相對(duì)人程序權(quán)益”等功能方面的內(nèi)容視為價(jià)值的內(nèi)容；二是將程序自身所應(yīng)當(dāng)具備的特性或是應(yīng)當(dāng)達(dá)到的要求視之為程序的價(jià)值，如將準(zhǔn)確性、可接受性等作為程序的價(jià)值；三是對(duì)行政程序價(jià)值體系的建構(gòu)不完整，對(duì)行政程序價(jià)值所具體包含的內(nèi)容在列舉上不全，且有的相互包含或重合，表現(xiàn)在：一是認(rèn)識(shí)到行政程序?qū)τ谛姓?shí)體的價(jià)值，即程序的工具價(jià)值，卻沒有認(rèn)識(shí)到行政程序也具有非工具性價(jià)值；二是雖也認(rèn)識(shí)到了行政程序的非工具性價(jià)值，但認(rèn)為其非工具性價(jià)值僅僅就是程序正義。這也許是受了一些學(xué)者對(duì)民事訴訟程序或是刑事訴訟程序價(jià)值研究的影響。在民事訴訟或是刑事訴訟中，程序特指訴訟程序，學(xué)者研究程序之價(jià)值實(shí)際上就是研究訴訟程序的價(jià)值。而大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為訴訟程序的價(jià)值就是程序正義，從程序設(shè)計(jì)的內(nèi)容上可表述為正當(dāng)程序。（司法界以及研究刑訴、民訴的學(xué)者在論及程序的價(jià)值時(shí)，實(shí)質(zhì)是把司法訴訟程序等同于法律程序，所以他們所論述的程序的價(jià)值實(shí)際上就是訴訟程序的價(jià)值。而在行政法學(xué)界，行政程序是不能和行政訴訟程序劃等號(hào)的。因而只論及程序正義是片面的。）很明顯，行政程序并不是行政訴訟程序，而認(rèn)為行政程序的價(jià)值就是程序正義也是不妥當(dāng)?shù)摹?/p>

鑒于大多數(shù)學(xué)者避開行政程序的價(jià)值而論述行政程序的目標(biāo)模式或是行政程序的功能，有必要區(qū)分這三者的關(guān)系以突出研究行政程序的價(jià)值的意義。行政程序目標(biāo)模式，是指一國行政程序法因理想效果設(shè)計(jì)而確定的主要立法目的及其整合規(guī)則，以及由此呈現(xiàn)出來的總體風(fēng)格和特征，是行政程序價(jià)值取向或價(jià)值模式的法律化。（應(yīng)松年。比較行政程序法[M].北京：法律出版社，1999.43.）行政程序的功能，簡(jiǎn)言之就是行政程序所發(fā)揮的作用。我們認(rèn)為行政程序的價(jià)值是一個(gè)最抽象的概念，只有在這一概念的指導(dǎo)之下才能夠更好地研究行政程序的目標(biāo)模式、原則、基本制度和功能。理性的邏輯思維過程是這樣的：首先在設(shè)置行政程序之前就應(yīng)該設(shè)想將要設(shè)置的行政程序它應(yīng)當(dāng)保護(hù)和促進(jìn)哪些價(jià)值，其自身又應(yīng)該具有哪些價(jià)值；其后，根據(jù)現(xiàn)實(shí)的需要，立法者可以對(duì)眾多的價(jià)值取向進(jìn)行選擇，強(qiáng)化某一方面的價(jià)值，這種選擇將使一國的行政程序法形成一定的目標(biāo)模式；然后，在一定的目標(biāo)模式下確立行政程序功能，確立行政程序的原則，制定行政程序的基本制度，具體制度，具體程序規(guī)則；最后，在具體運(yùn)用程序規(guī)則的過程中，去評(píng)價(jià)和判斷行政程序。由此可見，行政程序的價(jià)值是處于第一位的，最最抽象的概念，它對(duì)于行政程序的設(shè)置具有至關(guān)重要的意義。

下面將試從一般法律價(jià)值入手建構(gòu)行政程序的價(jià)值體系。

1.法律價(jià)值。價(jià)值本是哲學(xué)的一個(gè)基本范疇。價(jià)值是作為主體的人和作為客體的外界物的關(guān)系中表現(xiàn)出來的客體對(duì)主體的效應(yīng)。而在法學(xué)研究中，很難給法律價(jià)值下一個(gè)準(zhǔn)確的定義，按照法理學(xué)界的通說，我們可以從三個(gè)方面來理解這一術(shù)語。第一，是指法律在發(fā)揮其社會(huì)作用的過程中能夠保護(hù)和增加的價(jià)值如秩序、自由、民主、正義、效率等等。法律發(fā)揮社會(huì)作用的目的就在于對(duì)這些價(jià)值予以保護(hù)并促進(jìn)其增加。這種價(jià)值構(gòu)成了法律所追求的理想和目的，因此可以稱之為法的“目的價(jià)值”；第二，是指法律自身所具有的“善”的品質(zhì)。此意義上的法之價(jià)值可稱之為“形式價(jià)值”，是指法律在形式上應(yīng)當(dāng)具備哪些值得肯定的好的德性；第三，是指法律所包含的價(jià)值評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，即是對(duì)眾多價(jià)值的評(píng)價(jià)和選擇，是在幾種法律價(jià)值發(fā)生沖突時(shí)，如何評(píng)價(jià)取舍。

2.行政程序價(jià)值。行政程序價(jià)值是相對(duì)于行政實(shí)體價(jià)值而言的。前已談到行政程序不是可有可無的，對(duì)行政法、行政行為而言行政程序至關(guān)重要，具有其相對(duì)的獨(dú)立性和存在的必要性，行政程序之價(jià)值正是基于此而存在的。那么，行政程序的價(jià)值到底包括哪些內(nèi)容呢？我們認(rèn)為相對(duì)于行政實(shí)體而言，行政程序價(jià)值包括程序的工具價(jià)值和程序的獨(dú)立價(jià)值兩大類。應(yīng)該說學(xué)界對(duì)于行政程序的工具性價(jià)值已經(jīng)有了足夠而全面的認(rèn)識(shí)，我們現(xiàn)在批判絕對(duì)的“程序工具論”，但絕不能否認(rèn)程序的確具有工具性價(jià)值。程序法具有為實(shí)體法服務(wù)的天然使命。從實(shí)體與程序、行政實(shí)體與行政程序的關(guān)系之中，我們已經(jīng)認(rèn)識(shí)到，實(shí)體與程序密不可分，離開了行政實(shí)體，行政程序難以獨(dú)行，離開了行政程序，實(shí)體也將無從依附。鑒于行政主體運(yùn)用行政權(quán)力作出行政行為之首要和最終目的就是為相對(duì)人設(shè)定實(shí)體上的權(quán)利與義務(wù)，其過程也是通過行政程序的一步步向下開展而達(dá)到行政實(shí)體的實(shí)現(xiàn)，我們不能否認(rèn)行政程序之對(duì)于行政實(shí)體具有工具價(jià)值。鑒于這一工具性價(jià)值不是通過程序自身表現(xiàn)出來的，而是相對(duì)于行政實(shí)體表現(xiàn)出來的，我們亦可稱之為“行政程序的外在價(jià)值”。

關(guān)鍵是，我們不能認(rèn)為行政程序只具有工具性價(jià)值。很明顯，除了相對(duì)于行政實(shí)體所表現(xiàn)出來的工具性價(jià)值也即外在價(jià)值之外，行政程序自身還具有其獨(dú)立于實(shí)體之外的價(jià)值即行政程序的獨(dú)立價(jià)值，鑒于這種價(jià)值是行政程序自身所表現(xiàn)出來的，我們也可以稱之為“行政程序的內(nèi)在價(jià)值”。因此，只有從行政程序的工具性價(jià)值和行政程序的獨(dú)立價(jià)值兩個(gè)方面去建構(gòu)行政程序價(jià)值體系，這個(gè)體系才是科學(xué)而完整的。鑒于學(xué)界對(duì)于行政程序的工具性價(jià)值已經(jīng)有了足夠的認(rèn)識(shí)，我們?cè)诖藳]有必要贅述，下面將重點(diǎn)闡述我們對(duì)行政程序獨(dú)立價(jià)值的認(rèn)識(shí)。

四、行政程序的獨(dú)立價(jià)值

行政程序的獨(dú)立價(jià)值就是行政程序自身所具有的內(nèi)在價(jià)值。它既不同于行政實(shí)體價(jià)值，也不同于行政程序的工具價(jià)值而是獨(dú)立于二者之外的價(jià)值。作為法的內(nèi)容之一種，行政程序理應(yīng)具有法的一般共性，比照一般意義上的法的價(jià)值，行政程序獨(dú)立價(jià)值也可以從三個(gè)方面來理解：一是行政程序的目的價(jià)值，二是行政程序的形式價(jià)值，三是行政程序價(jià)值評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。作為價(jià)值評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，其實(shí)質(zhì)上是對(duì)價(jià)值的評(píng)判與選擇。行政程序價(jià)值內(nèi)容不是惟一的，在眾多的目的價(jià)值之間、形式價(jià)值之間、目的價(jià)值和形式價(jià)值之間都存在著價(jià)值的判斷，在價(jià)值出現(xiàn)沖突時(shí)還存在價(jià)值的選擇問題?？梢?，價(jià)值的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是內(nèi)含于目的價(jià)值和形式價(jià)值之中的，是在動(dòng)態(tài)的程序運(yùn)行中表現(xiàn)出來的，所以我們將著重從行政程序的目的價(jià)值和形式價(jià)值兩個(gè)方面來論述行政程序的獨(dú)立價(jià)值。

1.行政程序的目的價(jià)值。行政程序目的價(jià)值即行政主體在實(shí)施行政行為的過程中通過嚴(yán)格的程序規(guī)則所要保護(hù)和促進(jìn)的價(jià)值。對(duì)于此概念可以從以下兩個(gè)角度分析之：第一，目的價(jià)值在行政程序確立之前就應(yīng)當(dāng)被確立，并在此目的價(jià)值之指引下來設(shè)立行政程序。立法機(jī)關(guān)或是行政機(jī)關(guān)在設(shè)定行政程序之前就應(yīng)當(dāng)有一個(gè)價(jià)值取向，設(shè)想將要設(shè)定的程序規(guī)則應(yīng)當(dāng)保護(hù)和促進(jìn)哪些價(jià)值，并把此價(jià)值設(shè)立體現(xiàn)于行政程序之中。第二，目的價(jià)值在行政程序的具體運(yùn)用過程中體現(xiàn)出來，并指引著行政行為的具體作出。目的價(jià)值實(shí)際上就是行政程序的精神實(shí)質(zhì)。行政主體在實(shí)施行政行為時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮其行為是否符合行政程序的精神實(shí)質(zhì)，是否保護(hù)和促進(jìn)了程序的目的價(jià)值。

行政程序的目的價(jià)值構(gòu)成了行政程序所要追求的社會(huì)目的，反映著行政程序創(chuàng)設(shè)和實(shí)施的宗旨，它居于價(jià)值體系的主導(dǎo)地位。行政程序的目的價(jià)值內(nèi)容到底包括哪些價(jià)值呢？一般認(rèn)為法所追求的價(jià)值內(nèi)容包括正義、效率、民主、自由、秩序、個(gè)人尊嚴(yán)等等，行政程序的目的價(jià)值也不例外。

（1）正義。正義又可稱之為公正、公平等等。正義是法所要追求的首要價(jià)值。“正義是至高無上的，而社會(huì)正義是首要的正義?！保╗美]羅爾斯。正義論[M].何懷宏，何包鋼，廖申白譯，北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，1988.73.）依公共利益本位論，行政程序所追求的正義應(yīng)當(dāng)是一種社會(huì)正義。行政法調(diào)整的是一定層次的公共利益和個(gè)人利益之間的關(guān)系，在二者之中，公共利益占本位，當(dāng)二者發(fā)生矛盾時(shí)，應(yīng)當(dāng)以公共利益優(yōu)先。而公共利益體現(xiàn)的是一種社會(huì)正義。我們認(rèn)為，行政程序在設(shè)定之前、設(shè)定之時(shí)，其所追求的正義是一種社會(huì)正義，以符合公共利益；但是一旦行政程序確立之后，在個(gè)案之中，行政程序追求的則應(yīng)當(dāng)是個(gè)體之正義，應(yīng)力求去維護(hù)相對(duì)人的權(quán)益。因?yàn)橄鄬?duì)人畢竟是處于相對(duì)弱勢(shì)的地位，只有在個(gè)案中嚴(yán)格依法定程序追求個(gè)人正義，才可能在總體上維護(hù)公共利益以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正。從另一個(gè)角度講，行政程序所追求的正義應(yīng)當(dāng)是過程之正義。正義要實(shí)現(xiàn)，而且要以人們看得見的方式實(shí)現(xiàn)，這是一個(gè)法律原則。惟有如此才能讓公眾確信法是正義的，從而增強(qiáng)法的公信力并樹立法的權(quán)威。過程之正義正是強(qiáng)調(diào)“意義在于過程之中”。實(shí)現(xiàn)程序的過程也即實(shí)現(xiàn)正義的過程，這里并不強(qiáng)調(diào)實(shí)體上是否一定正義。

（2）效率。效率也是法的價(jià)值的重要內(nèi)容。哲學(xué)意義上的效率是指人的活動(dòng)中的輸出量與輸入量的比值。此處說的效率是行政效率，它是效率在行政管理領(lǐng)域的具體化。它是指一定行政行為在單位時(shí)間和空間所產(chǎn)生的社會(huì)效果與在此行為過程中所付出耗費(fèi)之比率。可以說，效率價(jià)值既是行政程序時(shí)間性的體現(xiàn)，又是對(duì)行政程序在時(shí)間上的限制。對(duì)于行政法而言，效率重要性尤為突出。因?yàn)樾姓黧w的人力、物力、財(cái)力和時(shí)間都是有限的，因而就有必要提高行政效率，這對(duì)公共利益的維護(hù)和個(gè)人利益的保護(hù)都是有益的。這就要求我們耗費(fèi)最少的行政資源去實(shí)現(xiàn)最大限度的公共利益，具體而言，要通過設(shè)立一套科學(xué)的、合理的行政程序來提高行政效率，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正。

以上從正義與效率兩個(gè)方面來論述行政程序的目的價(jià)值。但是正義和效率并不總是統(tǒng)一的，當(dāng)二者相沖突時(shí)，應(yīng)當(dāng)如何取舍呢？這就牽涉到價(jià)值評(píng)價(jià)的問題。有學(xué)者認(rèn)為行政法在處理效率與公平之間關(guān)系時(shí)應(yīng)該“效率優(yōu)先兼顧公平”，其理由就在于行政法是以公共利益為本位，其所追求的是最大限度的公共利益，并認(rèn)為“效率優(yōu)先兼顧公平”原則應(yīng)當(dāng)成為行政法制實(shí)踐中合理處理正義與效率關(guān)系的指導(dǎo)思想。（有關(guān)行政法上效率與正義的論述。見葉必豐。行政法學(xué)[M].武漢：武漢大學(xué)出版社，1996.周佑勇。行政法原論[M].北京：中國方正出版社，2000.關(guān)保英。行政法的價(jià)值定位[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，1999.）當(dāng)然，行政程序目的價(jià)值不僅僅包括正義和效率這兩個(gè)方面，還包括民主、自由、秩序、個(gè)人尊嚴(yán)等一般的法的價(jià)值。但我們認(rèn)為正義和效率是行政程序目的價(jià)值之根本，因而詳細(xì)論述之。

2.行政程序的形式價(jià)值。行政程序的形式價(jià)值，簡(jiǎn)言之，就是行政程序自身所應(yīng)當(dāng)具備的“善”的品質(zhì)，或者說行政程序本身就應(yīng)當(dāng)是正當(dāng)?shù)某绦?。?duì)行政程序的形式價(jià)值也可以從兩方面予以理解，其一，行政程序形式價(jià)值是由行政程序的目的價(jià)值所決定的，并最終去體現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)目的價(jià)值。設(shè)置一套完美的行政程序使之具有善的品質(zhì)，就是為了保護(hù)和促進(jìn)目的價(jià)值，否則，無論程序自身在設(shè)置上多么完美，多么善，也只能是毫無意義；其二，對(duì)行政程序形式價(jià)值之評(píng)價(jià)可以脫離于實(shí)體之外僅就程序規(guī)則本身作出判斷，看其是否具有善的德性。對(duì)行政程序規(guī)則的評(píng)價(jià)可以直接就規(guī)則本身是否合法、是否合理、是否科學(xué)做出判斷，而不必依靠實(shí)體。應(yīng)該說行政程序形式價(jià)值內(nèi)容可以用一個(gè)字來概括即“善”，具體而言就要求程序是“正當(dāng)程序”?！罢?dāng)程序”源于“自然公正原則”，自然公正原則完全是一個(gè)程序性規(guī)則。它的內(nèi)容包括：第一，任何人不得成為審理自己案件之法官；第二，處理糾紛不能偏聽偏信；第三，決定對(duì)當(dāng)事人不利的事務(wù)時(shí)，應(yīng)預(yù)先通知當(dāng)事人并給予其發(fā)表意見的機(jī)會(huì)。就行政法而言，行政程序之正當(dāng)性要求程序的合法性、合理性、科學(xué)性、公開性。

（1）合法性。行政法治之實(shí)質(zhì)就是依法定程序行政，因此一個(gè)“善”的行政程序必是由法律明文規(guī)定的行政程序。程序的合法性要求一方面要有事先即已設(shè)定的可以在實(shí)施行政行為時(shí)予以依照的法定程序，另一方面要求行政主體在做出行政行為時(shí)必須且只能嚴(yán)格依照法定的程序，不得在行政法明文規(guī)定之外自創(chuàng)程序或者破壞程序。

（2）合理性。行政程序不僅應(yīng)符合法律要求，還應(yīng)當(dāng)做到客觀、適度，符合行政法的一般法律精神。程序的合理性，要求在設(shè)定行政程序的時(shí)候應(yīng)符合法律的目的，考慮到行政主體和行政相對(duì)人的不同地位和特點(diǎn)；在具體運(yùn)用中，應(yīng)在合法之前提下，根據(jù)具體情況選擇合理之程序。

（3）科學(xué)性。程序的科學(xué)性是就程序規(guī)則在內(nèi)容、結(jié)構(gòu)、語言上的要求。在內(nèi)容上應(yīng)當(dāng)真實(shí)，合乎實(shí)際；在結(jié)構(gòu)上，程序規(guī)則各個(gè)組成部分在其組合搭配和排列順序上應(yīng)該層次清楚，內(nèi)在聯(lián)系緊密而構(gòu)成一個(gè)個(gè)有機(jī)的整體；在語言上應(yīng)當(dāng)既準(zhǔn)確無誤，又簡(jiǎn)明扼要，既嚴(yán)謹(jǐn)一致，又樸實(shí)無華，明白易懂。

（4）公開性。行為程序調(diào)整的對(duì)象雖是行政主體，但是不能秘而不宣，應(yīng)當(dāng)以一定的形式廣泛公開，以便于相對(duì)人了解，便于提高行政效率，增強(qiáng)行政行為之可接受性，也有利于監(jiān)督行政主體行使職權(quán)。具體而言程序的公開性一是要求作為行政行為法定程序的公開；二是要求行政主體行政活動(dòng)的公開。

篇2

關(guān)鍵詞粘土動(dòng)畫布光道具

作為定格動(dòng)畫的一個(gè)分支，粘土動(dòng)畫以其自身樸實(shí)的語言，略顯笨拙的塑造手法占據(jù)著動(dòng)畫領(lǐng)域的重要位置。顧名思義，粘土動(dòng)畫的場(chǎng)景以及動(dòng)物、人物在雕塑捏制過程中所使用的材料是粘土而已。從這個(gè)角度講，以沙子、布偶、棉偶、皮影、剪紙、剪影、木偶、金屬、稻草以及五金類等綜合材料為主要媒介而進(jìn)行創(chuàng)作的動(dòng)畫都屬于定格動(dòng)畫。定格動(dòng)畫，（stopmotionanimation）由于它是將被拍攝的物體用單反相機(jī)一格一格的拍攝然后再按照每秒鐘24格的速度進(jìn)行播放，所以，定格動(dòng)畫又叫逐格動(dòng)畫或者停格動(dòng)畫。定格動(dòng)畫又是動(dòng)畫藝術(shù)的分支。就現(xiàn)在來講定格動(dòng)畫幾乎已經(jīng)淡出了我們的視線。定格動(dòng)畫藝術(shù)之所以被邊緣化，我想最主要的原因還是我國從事動(dòng)畫藝術(shù)的人士對(duì)定格動(dòng)畫藝術(shù)缺乏足夠的認(rèn)識(shí)和研究，也很少進(jìn)行定格動(dòng)畫的創(chuàng)作，導(dǎo)致了大眾對(duì)定格動(dòng)畫的認(rèn)識(shí)和了解的不足。然而，我國在定格動(dòng)畫藝術(shù)領(lǐng)域并非一片空白，早在20世紀(jì)50年代到60年代，我國的動(dòng)畫藝術(shù)家就創(chuàng)作出了《嶗山道士》、《神筆馬良》等一批優(yōu)秀的木偶動(dòng)畫片，到了80年代還創(chuàng)作了直到今天仍膾炙人口的木偶動(dòng)畫系列片《阿凡提的故事》。但是80年代后，我國的動(dòng)畫進(jìn)入了休眠期，木偶動(dòng)畫也同樣停止了前進(jìn)。直到現(xiàn)在，國外定格動(dòng)畫取得了非凡的成就，我國的動(dòng)畫創(chuàng)作人員才意識(shí)到國內(nèi)定格動(dòng)畫的差距。因此一部分國人又重新投入到定格動(dòng)畫的創(chuàng)作中,但在創(chuàng)作的過程中技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)不足是不可避免的,筆者用粘土作為偶型塑造的基本材料，通過自己創(chuàng)作的粘土動(dòng)畫片積累了一些經(jīng)驗(yàn)，在此，就如何創(chuàng)作一部?jī)?yōu)秀的粘土動(dòng)畫片作一些探討。

一、粘土動(dòng)畫的前期創(chuàng)作

1.劇本

劇本的創(chuàng)作是影片最原始的依據(jù)，劇本的好壞直接影響到影片的質(zhì)量，是必須經(jīng)過深思熟慮的。粘土動(dòng)畫和一般的二維動(dòng)畫在很多地方是一樣的，最開始也是先要確定故事的腳本，然后改編成適合拍攝的劇本。劇本不要求有過多修飾性的東西，只要能說明表演和場(chǎng)景氛圍以及對(duì)白就可以了，也就是要能滿足拍攝要求。

2.美術(shù)設(shè)計(jì)

在粘土動(dòng)畫片的創(chuàng)作中，美術(shù)設(shè)計(jì)是前期創(chuàng)作階段重要的一個(gè)環(huán)節(jié)，它包括了角色造型設(shè)計(jì)、場(chǎng)景設(shè)計(jì)、和道具設(shè)計(jì)三大類。角色造型設(shè)計(jì)往往是整部動(dòng)畫片風(fēng)格的依據(jù)；布景設(shè)計(jì)必須和整個(gè)動(dòng)畫影片的表現(xiàn)風(fēng)格相協(xié)調(diào)，并且能為故事情節(jié)營(yíng)造特別的氛圍；道具設(shè)計(jì)不僅要和整個(gè)片子的風(fēng)格相協(xié)調(diào)，還要有自己的造型特點(diǎn)。

3.分鏡頭

分鏡頭最好有導(dǎo)演本人來繪制，并且要求有鏡號(hào)（就是每個(gè)鏡頭的標(biāo)號(hào)）；景別（就是遠(yuǎn)景、全景、中景、近景、特寫等電影語言）；拍攝方法（就是推、拉、搖、移、跟、升、降等）；長(zhǎng)度（就是鏡頭的時(shí)間，這在動(dòng)畫片中非常重要。一般是要自己先依據(jù)劇本里的情節(jié)預(yù)演一遍，可以用秒表記錄時(shí)間，最好以三次的平均數(shù)為準(zhǔn)）；內(nèi)容（就是這個(gè)鏡頭要表現(xiàn)的內(nèi)容）；音樂音效和對(duì)白、旁白，如果有音樂要標(biāo)出長(zhǎng)度，從哪個(gè)鏡頭起到哪個(gè)鏡頭結(jié)束，還要標(biāo)出時(shí)間。要是有對(duì)白和旁白也要標(biāo)出時(shí)間，還要寫出內(nèi)容，這樣在拍攝時(shí)就好把握動(dòng)作的時(shí)間，否則后期會(huì)很麻煩，很容易聲畫不同步。

4.粘土造型和骨架

偶的造型不要過于復(fù)雜。因?yàn)閯?dòng)畫的人物是要有動(dòng)作的。為了能擺動(dòng)方便，造型最好簡(jiǎn)潔，能充分展現(xiàn)出人物的性格特征和滿足動(dòng)作要求就可以了，如果一定要把造型做到很復(fù)雜，像動(dòng)漫游戲的那樣也不是沒有可能。但是你所要選擇制作泥偶的材料不但價(jià)格昂貴，而且對(duì)技術(shù)要求很高，同樣對(duì)于片中場(chǎng)景，道具的要求也會(huì)相應(yīng)提高。

在骨架方面，建議買一些專業(yè)方面的書籍來學(xué)習(xí)。因?yàn)楣羌艿暮脡臅?huì)直接關(guān)系到影片中人物的動(dòng)作，容易做動(dòng)作又不容易損壞的骨架，會(huì)為你的泥偶片制作帶來很好的效果和極大的方便。骨架的制作不一定只用一種材料，性質(zhì)不同的材料混合使用會(huì)帶來不同的效果。這完全依賴于劇本對(duì)任務(wù)的要求，可以發(fā)揮想象，有效的利用身邊的材料，一般來說，對(duì)骨架的要求是方便塑型，不易折斷的金絲或者銀絲以及退過火的鋁線。

泥的選擇很重要，我認(rèn)為有幾點(diǎn)需要注意：泥不要太軟，否則不方便塑型，因?yàn)樵跀[動(dòng)作的時(shí)候很容易碰到泥偶的其他部位，燈光照射下泥比平時(shí)還軟，太軟就容易發(fā)生形變。不要選擇油性過大的泥，這種泥雖然很鮮艷，但是不容易塑型，還會(huì)弄臟場(chǎng)景和道具。

二、道具

1.場(chǎng)景道具制作原理

粘土動(dòng)畫的道具，由于它自身的特殊性，所以不能像電影中的道具師可以用現(xiàn)有的任何道具，它在整個(gè)動(dòng)畫片的過程所用到的所有道具都需要道具師一件一件的把它制作出來，而道具往往要根據(jù)角色和場(chǎng)景的尺寸以及鏡頭的需要來決定其形狀大小。

道具的制作材料五花八門，石膏、軟陶、粘土、木材、金屬、塑料、小品玩具以及現(xiàn)成品等等。制作道具的手法更是多種多樣，有雕刻的，模壓的，注塑的等，有時(shí)為了不同鏡別需要，同樣的道具要做尺寸大小不同的好幾件。并且用于道具、場(chǎng)景制作的材料沒有什么特殊的限制，只要思路開闊，任何材料和物品都會(huì)產(chǎn)生出其不意的效果。但要注意所用材料自身顏色和產(chǎn)生的畫面色彩。畫面表現(xiàn)出的色調(diào),這在粘土動(dòng)畫的最終成片效果上是很重要的。

2.視覺效果道具制作原理和方法

實(shí)體云的道具往往常被用于背景圖片的立體效果，其實(shí)制作視覺效果的道具有許許多多的方法，既可以用實(shí)體，也可以用電腦三維動(dòng)畫軟件的粒子效果，還可以實(shí)體和電腦效果用前后景深疊加的方法來達(dá)到自己所要的效果。例如：雪可以用三維動(dòng)畫軟件的粒子來做，或者用撒泡沫來實(shí)現(xiàn)。閃電可以用Photoshop等軟件來畫等等。凡是只要自己能想的到的，并拿來能實(shí)用的都可以。好的實(shí)用的場(chǎng)景是會(huì)為你的動(dòng)畫片加分的！精致的道具和場(chǎng)景會(huì)使影片的畫面豐富，對(duì)于加強(qiáng)畫面的質(zhì)量起到至關(guān)重要的作用。

三、粘土動(dòng)畫的拍攝

1.粘土動(dòng)畫拍攝概述和基礎(chǔ)知識(shí)

粘土動(dòng)畫是逐幀拍攝的，對(duì)于電視片來說是25幀/秒，而電影則是24格/秒，在這里我們?yōu)榱朔奖阌?jì)算以24格/秒來計(jì)，如果以一拍二來計(jì)算，也就是每秒要拍12格，一拍二可以保證動(dòng)作非常流暢，但是同時(shí)也對(duì)調(diào)整動(dòng)作提出更高要求，要對(duì)動(dòng)作規(guī)律有相當(dāng)好的把握才可以。有時(shí)一拍三或者一拍四也是常用的，你需要根據(jù)所要表現(xiàn)的內(nèi)容而定。

我在給角色拍一個(gè)動(dòng)作時(shí)，往往分成幾個(gè)段，有點(diǎn)像三維軟件里關(guān)鍵幀的設(shè)置，每一段的時(shí)間要算好，因?yàn)橛屑訙p速的關(guān)系所以每一幀動(dòng)作的幅度大小都是不一樣的。在給角色制作表情時(shí)一般我們采用直接刻劃或替換等方法。有時(shí)角色的動(dòng)作需要用吊線的方法配合完成，為了保證吊線的穩(wěn)定性，最好使用三股線同時(shí)吊掛它的不同位置。為了能讓角色在畫面中站的更穩(wěn)，我們除了盡量把角色的腳加大外，場(chǎng)景地面采用密度高的泡沫材料也幫了大忙，這樣就可以在角色的腳下扎上一些不易被察覺輔助固定位置的大頭針，使拍攝順利進(jìn)行。

另外，拍攝時(shí)要注意把場(chǎng)景里所有的東西都要固定好，不然稍有不注意就會(huì)碰到什么東西，一旦移動(dòng)了位置，畫面就會(huì)穿幫，就要重拍這個(gè)鏡頭了！當(dāng)然相機(jī)首先要固定放置好。

2.粘土動(dòng)畫的攝影布光

粘土動(dòng)畫攝影的布光由三大塊構(gòu)成：主光、輔助光、效果光。主光的作用是照亮場(chǎng)景和角色，同時(shí)具有塑造角色和場(chǎng)景造型的作用。輔助光的主要作用則是調(diào)整攝影對(duì)象的光比平衡，突出對(duì)象的質(zhì)感肌理。而效果光則是起到調(diào)整影像的構(gòu)圖、營(yíng)造場(chǎng)景氛圍的作用。

攝影照明用光的類型是以它投射到對(duì)象上的方向和角度來區(qū)別的，按照照射方向的不同，攝影照明用光可以分為面光、側(cè)光、頂光、正面45度角布光、逆光和腳光。

3.粘土動(dòng)畫拍攝技法

粘土動(dòng)畫的拍攝方法是多種多樣的，這里我介紹一種類似于以前二維動(dòng)畫拍攝的方法，它是利用前景和背景疊加移動(dòng)產(chǎn)生的特殊視覺效果。這個(gè)方法的特點(diǎn)是能夠?qū)?shí)體拍攝的動(dòng)作鏡頭與逐格動(dòng)畫拍攝直接合成到一起。

四、后期

1.粘土動(dòng)畫后期制作

當(dāng)所有的鏡頭全拍攝完成后，影片進(jìn)入了后期制作階段。后期制作階段主要包括鏡頭剪輯、合成和配音、配樂、音響特效等。在這一階段把所有制作好的素材匯聚到一起，經(jīng)過剪輯，配音等工序，最終制作出較為完整的粘土動(dòng)畫片。

非線性編輯主要是對(duì)整個(gè)完整的片子進(jìn)行初剪，一般使用Photoshop或者其他的平面軟件來修圖，把圖片中穿幫和一些有瑕疵的地方清除掉。使用AE等軟件來制作特效和調(diào)色，最后可以用Premiere來進(jìn)行非線性編輯，在Premiere里編輯是很方便的，可以對(duì)素材進(jìn)行長(zhǎng)度的更改，可以隨意的加楨和減楨。最終制作成比較精細(xì)的完整的粘土動(dòng)畫片。:

3.配音

在影片初剪的基礎(chǔ)上進(jìn)行第二此精剪，在此我們可以用優(yōu)秀的音頻編輯軟件，給影片中角色口型逐個(gè)配上聲音。這樣能確保整個(gè)影片聲音和畫面的準(zhǔn)確對(duì)位。配音樂是后期制作階段的重要環(huán)節(jié)，這不僅僅因?yàn)橐魳肥怯捌撵`魂，還因?yàn)橐魳肥钦麄€(gè)影片各種聲音的基本。

4.影片的輸出

篇3

關(guān)鍵詞：可編程序控制系統(tǒng)控制室照明線路設(shè)計(jì)敷設(shè)

1.引言

為了滿足對(duì)生產(chǎn)工藝的過程控制、參數(shù)檢測(cè)和優(yōu)化生產(chǎn)等工廠管理、控制現(xiàn)代化的需要，以提高產(chǎn)品質(zhì)量、節(jié)約能源、降低成本、改善勞動(dòng)條件以及確保設(shè)備的正常運(yùn)行為目標(biāo)，某化纖廠后處理工段主流程選用了先進(jìn)的西門子公司過程控制系統(tǒng)SIMATIC.Process,Control－System，簡(jiǎn)稱SI－MATICPCS7。經(jīng)過一年多的運(yùn)行實(shí)踐，系統(tǒng)運(yùn)行穩(wěn)定、控制方便，并且能根據(jù)國際市場(chǎng)和國內(nèi)需求，在不改變硬件設(shè)施階情況下，只需通過軟件改變運(yùn)行參數(shù)，就可及時(shí)調(diào)整生產(chǎn)品種，社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益十分明顯。

SIMATICPCS7可編程序控制系統(tǒng)是西門子的新一代控制系統(tǒng)。它分為中央控制及遠(yuǎn)程控制兩大部分，中央控制部分放置在后處理控制室MCC的主控制盤內(nèi)；遠(yuǎn)程控制部分分布在現(xiàn)場(chǎng)控制點(diǎn)附近，通過現(xiàn)場(chǎng)控制盤用于卷曲、切斷及打包進(jìn)行信號(hào)聯(lián)系。主控制盤采用PLC方式。為了使現(xiàn)場(chǎng)部分的可編程序控制器設(shè)備和MCC電動(dòng)機(jī)控制中心更接近，采用遠(yuǎn)程模塊化的I/O站和現(xiàn)場(chǎng)總線的控制方式，這樣就有利于I/O配線和對(duì)外電纜敷設(shè)。

2.中央控制室或分操作臺(tái)的控制室設(shè)計(jì)

2.1照明

在中央控制室或者有分操作臺(tái)的控制室中，常常通過計(jì)算機(jī)屏幕進(jìn)行管理和控制，值班人員的視力既要持續(xù)又要緊張地工作，為了既能看清彩屏的畫面，又要維持房間內(nèi)的照明，一般照度以200～300Lx為宜；同時(shí)，在同一房間內(nèi)照度要均勻，且在垂直面上有足夠的照度。照明設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)提倡綠色照明以利節(jié)能。照明光源建議采用TLD－36W/840光源為好。該光源光效更高，顯色性更好，便于布置和改善視覺條件。在燈具布置應(yīng)無直射眩光和反射眩光對(duì)準(zhǔn)屏幕，燈具宜選用嵌入式隔柵燈或發(fā)光天棚。另外一個(gè)要點(diǎn)是照明和維護(hù)電源，絕對(duì)不允許與可編程序控制器的控制/信號(hào)電源共用同一路供電。照明及備用電源線的敷設(shè)，要盡可能避開控制/信號(hào)電纜。由于照明和維護(hù)電源使用條件中偶發(fā)因素很多，應(yīng)避免照明和維護(hù)電源在突然集中用電時(shí)對(duì)控制/信號(hào)電纜造成干擾，例如，使用維護(hù)電源接電焊機(jī)，可能會(huì)引起意想不到的干擾。

2.2電話

在控制室和操作間，配置電話是必要的，而且為了流動(dòng)人員工作方便，中央控制室配有無線移動(dòng)電話。但這種高頻高功率發(fā)射電話機(jī)有時(shí)會(huì)對(duì)可編程序控制器的工作產(chǎn)生干擾。選擇哪種電話，決定因素很多，但不宜在可編程序控制器和計(jì)算機(jī)屏幕十分靠近的地方放置這種電話。

2.3空氣環(huán)境

室內(nèi)工作環(huán)境溫度推薦在25℃±5℃，濕度40％—80％RH，不結(jié)霜；要消除空氣中硫化氫H2S、二氧化硫（S02）、氯氣等腐蝕性氣體，以及鐵粉、碳粉等可導(dǎo)電性塵埃。一般環(huán)境應(yīng)少有腐蝕性氣體。對(duì)于有腐蝕性氣體、有可編程序控制器控制系統(tǒng)的的場(chǎng)所需要采用凈化或隔離等防腐措施。

3.接地設(shè)計(jì)與施工

在以可編程序控制器為核心的控制系統(tǒng)中，有多種接地方法，每種接地線匯流于一個(gè)理論的“點(diǎn)”，這是信息零電位基礎(chǔ)。為了安全使用可編程序控制器，應(yīng)區(qū)分下列幾種接地方法：

數(shù)字地：也稱為邏輯地，是各種開關(guān)信號(hào)、數(shù)字信號(hào)的零電位。

模擬地：是模擬信號(hào)的零電位，它也是模擬信號(hào)精密電源的零電位，它的“零”是十分嚴(yán)格的電平。

信號(hào)地：通常是指一般傳感器的地。

交流地：交流供電電源的N線，它通常又是產(chǎn)生噪聲的主要地方。

直流地：它是直流電源標(biāo)準(zhǔn)電壓起點(diǎn)，在非浮空的直流電源，就把它作為地線，而且就是接地的連接點(diǎn)，因?yàn)椤暗亍笔菬o法分開的。

屏蔽地：一般為防止靜電、磁場(chǎng)感應(yīng)而設(shè)置的外殼或金屬絲網(wǎng)的接地。為了消除外殼或絲網(wǎng)上積聚的電能，專門使用銅導(dǎo)線將外殼或金屬絲網(wǎng)連接到地殼中去。

保護(hù)地：一般指機(jī)器、設(shè)備外殼或裝在機(jī)械與設(shè)備內(nèi)的獨(dú)立器件的外殼，外殼要與其內(nèi)部絕緣，外殼接地用以保護(hù)人身安全和防止設(shè)備電能的漏失，保護(hù)地的接地必須是良好的。

電源及接地噪聲對(duì)可編程序控制器及其I/O會(huì)有很大的影響。在許多著作別強(qiáng)調(diào)機(jī)器設(shè)備、電纜的護(hù)套、信號(hào)線的屏蔽層、柜機(jī)箱的外殼接地有一定要求。例如電纜護(hù)套、信號(hào)線屏蔽，僅用一端接地，另一端浮空；信號(hào)線在信號(hào)源處實(shí)行屏蔽接地，引入I/O端口側(cè)浮空。在設(shè)備運(yùn)行中電源和地線的噪聲是難以克服的。但是良好的制造工藝，優(yōu)良的施工質(zhì)量，可以大大減少其危害。

關(guān)于可編程序控制系統(tǒng)和用電系統(tǒng)單獨(dú)接地還是分開接地的問題，是涉及到可編程序控制器技術(shù)發(fā)展的水平問題。地球僅有一個(gè)，地是無法分開的。理想的情況是一個(gè)生產(chǎn)過程系統(tǒng)的所有接地點(diǎn)與大地之間阻抗為零，實(shí)際上是很難做到的。但在接地設(shè)計(jì)中要求電路中PE線和整個(gè)鋼鐵結(jié)構(gòu)、機(jī)械設(shè)備外殼、電纜橋架、大型電氣設(shè)備、敷設(shè)電纜的支架，各種工藝的金屬管道都能與大地是同一零電位，即等電位接地聯(lián)結(jié)，一般要做到接地電阻不大于1。這是目前統(tǒng)一接地的要求。

在工程安裝階段，就要很好地連接上述各種接地線，在安裝電源和配置好地線之后，可編程序控制器才能進(jìn)人通電與調(diào)試，它一般遵守下列幾個(gè)原則：

將屏蔽地、保護(hù)地各自獨(dú)立地接到等電位接地銅排上，不應(yīng)當(dāng)將其和電源地、信號(hào)地在其他任意地方扭在一起。在控制系統(tǒng)中，為了減少信號(hào)的電容鍋合噪聲，要采用多種屏蔽措施，屏蔽結(jié)構(gòu)最終有統(tǒng)一接地點(diǎn)。為解決電場(chǎng)屏蔽分布電容問題，屏蔽地應(yīng)接人大地。為解決雷達(dá)、電臺(tái)這類高頻輻射干擾，可以用金屬絲網(wǎng)作電磁場(chǎng)屏蔽。它由電阻低的金屬網(wǎng)，及外殼等套在關(guān)鍵部位，例如使用無線操作的手動(dòng)控制盒的金屬網(wǎng)屏蔽匯流后再接人大地。對(duì)于純防磁的現(xiàn)場(chǎng)，例如防止強(qiáng)磁鐵、變壓器、大電機(jī)的磁場(chǎng)耦合，采用高導(dǎo)磁材料做屏蔽罩，使磁回路閉合，再將外罩接人大地。保護(hù)地常用一點(diǎn)接地，但保護(hù)地的外殼，例如機(jī)柜的門或窗，活動(dòng)部分等，它們都要與固定外殼用地線連接在一起，在每個(gè)連接點(diǎn)要把金屬表層的防護(hù)油漆、金屬銹蝕斑痕刮磨干凈，再利用壓花墊圈和鎖緊螺栓、螺母連接牢固。

在模擬信號(hào)地和屏蔽地中，模擬地的接法十分重要，每個(gè)制造商在提供可編程序控制器的產(chǎn)品時(shí)，都有許多嚴(yán)格的連接方法及規(guī)則。包括信號(hào)配線、外殼屏蔽、浮地、傳輸電纜使用的型號(hào)、芯截面積、電源供應(yīng)等，這是一項(xiàng)專門的技術(shù)。因此，對(duì)它們的使用、接地方式等要嚴(yán)格地按操作手冊(cè)進(jìn)行。當(dāng)可編程序控制系統(tǒng)用于地域廣大的范圍時(shí)，不要將模擬量信號(hào)做長(zhǎng)距離的傳輸，在需要使用較多的模擬量模板時(shí)，應(yīng)力爭(zhēng)把模板布置到距離現(xiàn)場(chǎng)最近的擴(kuò)展機(jī)箱中去。

4.電纜設(shè)計(jì)和敷設(shè)

工業(yè)生產(chǎn)環(huán)境中電磁干擾是難以克服的。在使用可編程序控制器組成的控制系統(tǒng)中，要連接生產(chǎn)現(xiàn)場(chǎng)的大小設(shè)備，要連接多種通信線路，合理設(shè)計(jì)一個(gè)電纜走向和施工敷設(shè)是很重要的。這種工作不同于軟件調(diào)試，一旦做完很難修改。特別要注意干擾源。生產(chǎn)現(xiàn)場(chǎng)有如下幾種關(guān)鍵的干擾源：動(dòng)力電纜、大型機(jī)械、高功率的設(shè)備在電力傳輸中會(huì)在電纜周圍和設(shè)備附近產(chǎn)生電磁鍋合；電焊機(jī)、火焰切割機(jī)本身就是生產(chǎn)線工作設(shè)備，有時(shí)又是可編程序控制器控制的設(shè)備，在它們反復(fù)動(dòng)作時(shí)產(chǎn)生高頻火花、金屬熔渣等都會(huì)損壞其他設(shè)備或電纜；高頻率的電子開關(guān)，在反復(fù)接通與關(guān)斷時(shí)，產(chǎn)生高次諧波，從而反饋到接口電路，形成高頻干擾；為了消除上述因素對(duì)整個(gè)生產(chǎn)過程控制系統(tǒng)的影響，合理設(shè)計(jì)電纜走向、選用電纜，合理施工敷設(shè)能保證一個(gè)可編程序控制器的控制系統(tǒng)正常運(yùn)行。

工廠生產(chǎn)現(xiàn)場(chǎng)中，需要敷設(shè)下列各種電纜：電源電纜、I/O信號(hào)的電纜、本地通信或者遠(yuǎn)程I/O掃描的通信電纜、可編程序控制器和計(jì)算機(jī)組網(wǎng)的通信電纜，另外還有電話與廣播電話電纜，工業(yè)電視電纜，它們都可能要與可編程序控制器聯(lián)系的。計(jì)算機(jī)及它們的顯示器，并不一定完全具有工業(yè)級(jí)的標(biāo)準(zhǔn)，尤其在中央控制室主控臺(tái)上，有可編程序控制器的設(shè)備，有工業(yè)電視設(shè)備、調(diào)度電話，尤其是近年來的無線電話，在控制室電纜敷設(shè)時(shí)應(yīng)注意高頻磁場(chǎng)輻射對(duì)他們的干擾。

4.1對(duì)于電纜的一般要求

要求電纜線本身要有良好的可撓曲性；在使用端子與導(dǎo)線連接時(shí)，要選用經(jīng)久不變形的壓接端子與導(dǎo)線做成柔性的連接。在有大功率電能傳輸?shù)倪B接點(diǎn)處要用鋼排和有壓花墊圈的螺栓與螺母壓接端子連接，不能有連接間隙；長(zhǎng)年使用，由于電火花的銹蝕，常常引起不容易被發(fā)現(xiàn)的連接故障，接點(diǎn)處電阻變得很大，所以，為了防微杜漸，一定要精心施工，不能使用電纜端頭扭接或普通的方式連接。強(qiáng)動(dòng)力電纜和信號(hào)電纜在敷設(shè)過程中，在有條件的地方，間隔均要在500～600mm以上，無條件時(shí)應(yīng)采取隔離措施，防止動(dòng)力電源對(duì)信號(hào)的干擾。

4.2不同用途要選用不同的電纜

可編程序控制器最多的是I/O信號(hào)電纜，它傳送“0”和“1”兩種極性完全相反的信號(hào)，長(zhǎng)距離傳送這種信號(hào)時(shí)，最好選用屏蔽電纜；同一臺(tái)設(shè)備、同一電平等級(jí)、同樣信號(hào)功能地理位置十分接近的，可共同使用同一根電纜，以減少電纜數(shù)量。電纜芯截面不要選得太細(xì)，通常交流信號(hào)纜的每芯截面積為1.5mm2，環(huán)境特別窄小的地方用O.75mm2或1.0mm2。直流信號(hào)長(zhǎng)距離傳輸時(shí)，要考慮線阻小、截面積大的導(dǎo)線，爭(zhēng)取使用多芯、銅質(zhì)導(dǎo)線，還要考慮纜線上可能受到的干擾，避免信號(hào)的失真。

模擬量信號(hào)電纜的選型，常常要考慮和模擬量相關(guān)的設(shè)備、可編程序控制器使用的模板等使用條件，這時(shí)要區(qū)別模擬量是電壓型還是電流型傳輸信號(hào)、信號(hào)的線性測(cè)量范圍、輸人阻抗、誤差精度、溫漂、隔離措施、每路信號(hào)傳輸耗電功率、電流量等條件，另外還要考慮是使用內(nèi)部電源還是使用外部電源，一般還要同時(shí)考慮其電源怎樣同時(shí)供電。許多商家有專用的模擬量一次產(chǎn)品，它包括測(cè)量、執(zhí)行、信號(hào)放大、遠(yuǎn)程傳送等環(huán)節(jié)的配套設(shè)備，有的還需要使用專用屏蔽電纜，因此，使用模擬量信息時(shí)，常常要做到配套處理。高速脈沖是調(diào)速控制系統(tǒng)的特有信號(hào)，例如高速脈沖計(jì)數(shù)器，脈沖編碼器等設(shè)備，當(dāng)工作頻率高于100Hz應(yīng)選擇專用的屏蔽電纜。對(duì)于開關(guān)信號(hào)，因頻率低不作為脈沖信號(hào)，可以用普通電纜來傳輸。在高速計(jì)數(shù)脈沖電纜的敷設(shè)時(shí)，還要測(cè)試和防止高頻信號(hào)對(duì)低頻信號(hào)和普通信號(hào)的干擾。

通信信號(hào)電纜是高頻信號(hào)電纜，有同軸電纜、雙絞線、雙芯屏蔽線以及光纖纜等多種可編程序控制器通信電纜，它們有特定的要求，一般選用可編程序控制器商家供應(yīng)的或采購?fù)愋托阅艿碾娎|，不能隨意改變。信號(hào)纜在長(zhǎng)距離傳輸或可能穿越一些特殊的現(xiàn)場(chǎng)時(shí)，如強(qiáng)磁場(chǎng)或電場(chǎng)，單獨(dú)穿過一些有移動(dòng)物體運(yùn)行的空間等，應(yīng)采用穿保護(hù)套管敷設(shè)。

有些特殊信號(hào)電纜是由可編程序控制器模板、外部設(shè)備的用途共同確定的，最好選用商家配套供應(yīng)的產(chǎn)品。

4.3不同的環(huán)境采用不同的電纜敷設(shè)方法

可編程序控制器控制系統(tǒng)中，大部分被控制設(shè)備遠(yuǎn)離控制室，分布在現(xiàn)場(chǎng)。此時(shí)要架設(shè)專用的電纜橋架。電纜橋架設(shè)計(jì)有個(gè)一般劃分約束可供參考：一是分層，二是強(qiáng)動(dòng)力與弱信號(hào)電纜不能混合使用同一層。可編程序控制器及MCC動(dòng)力控制的執(zhí)行信號(hào)電壓為380VAC或220VAC，電機(jī)的動(dòng)力電纜和可編程序控制器的控制電纜橋架一般是絕對(duì)分開的，即最上面一層敷設(shè)220VAC、380VAC動(dòng)力或動(dòng)力操作信號(hào)電纜；下面一層可以敷設(shè)工廠之間電話、工業(yè)電視等的電纜；再下面一層用來敷設(shè)可編程序控制器的DI、DO、AI和AO的電纜；有條件的地方24VDC和220VAC的信號(hào)也可以分層。為防止電流量在10A以上的動(dòng)力電纜對(duì)信號(hào)電纜造成的電磁干擾，盡可能在敷設(shè)電纜時(shí)要有凈余間隔500mm左右；但是許多現(xiàn)場(chǎng)常常沒有這個(gè)凈余的空間?？稍陔娎|敷設(shè)完成后加護(hù)蓋，電纜橋架金屬結(jié)構(gòu)之間全部采用連接銅線跨接，接地線就近連入接地線網(wǎng)，使得電纜橋架和電纜盒形成一個(gè)良好的接地環(huán)境。

室外電纜還有一種埋地敷設(shè)，這種方法盡可能少用，但在穿過火車鐵軌、建筑物本身有電纜溝或有地下隧道時(shí)可以使用這種敷設(shè)，而進(jìn)入地下隧道后，電纜橋架又應(yīng)該沿墻壁敷設(shè)。

室內(nèi)電纜敷設(shè)時(shí)，由于室內(nèi)空間較小，各種電纜的來由去向不一致，因此最好有統(tǒng)一的走向規(guī)劃。電纜在進(jìn)入可編程序控制器的機(jī)柜前要盡量減少動(dòng)力電纜和信號(hào)電纜平行排放的距離。在電纜進(jìn)入可編程序控制器機(jī)柜時(shí)，動(dòng)力電纜和信號(hào)電纜在機(jī)柜底面上看，最好分別排放在兩個(gè)對(duì)角線方向，即從間隔最大的方向進(jìn)入機(jī)柜。

4.4可編程序控制器系統(tǒng)的現(xiàn)場(chǎng)開關(guān)與設(shè)備連接

可編程序控制器多數(shù)為數(shù)字量信號(hào)直接采自現(xiàn)場(chǎng)。它們有位置、速度、距離、溫度、壓力、物流量、電流量、電壓、功率等?；旧嫌形锢硇问交螂娦问健⒐怆娦问健０凑展δ軇澐志涂赡芙谐龈魇礁鳂拥拿?。可編程序控制器使用的開關(guān)有幾種意義，一種本身就是電路的按鍵式開關(guān)，可以帶鎖緊，或不帶鎖緊，總之能完成一個(gè)線路的接通或斷開。當(dāng)這個(gè)線路的接通或斷開被賦予不同的含義時(shí)，這個(gè)開關(guān)的命名就有實(shí)際的意義。一般來說這種開關(guān)有一條線接入到I/O端口，它的“0”與“1”就是數(shù)字量輸入，另一條線就是公共線，或者叫作公共信號(hào)地或者公共電源。但是許多傳感器生產(chǎn)廠家，為生成這個(gè)信號(hào)要使用3條或4條線，即采用另外的引線是為使傳感器的端頭產(chǎn)生測(cè)試功能的電、磁、光等效應(yīng)，因此在遇到選用由3條線或4條線連接的傳感器時(shí)，包括現(xiàn)場(chǎng)電纜敷設(shè)、選型都要詳細(xì)閱讀有關(guān)的說明才能做出正確的設(shè)計(jì)。

參考文獻(xiàn)

篇4

關(guān)鍵詞:水電站工程;監(jiān)理;工作程序;構(gòu)建

水電站工程施工質(zhì)量對(duì)我國水電項(xiàng)目的發(fā)展有著重要的影響,對(duì)我國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施有著重要的影響。加強(qiáng)水電站工程施工質(zhì)量管理、加強(qiáng)施工過程監(jiān)理工作管理是促進(jìn)我國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略中電力能源供應(yīng)的重要工作?，F(xiàn)代水電站工程監(jiān)理工作的開展,需要監(jiān)理企業(yè)以科學(xué)的監(jiān)理工作架構(gòu)、工作流程為基礎(chǔ),針對(duì)影響水電站工程施工質(zhì)量的各質(zhì)量控制點(diǎn)進(jìn)行施工的監(jiān)理工作。以科學(xué)的、嚴(yán)禁的施工監(jiān)理保障水電站工程施工質(zhì)量,為我國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略中電力供應(yīng)奠定基礎(chǔ)。

一、水電站工程監(jiān)理工作現(xiàn)狀與重要性分析

近年來水利工程項(xiàng)目的大規(guī)模建設(shè),為水電工程施工企業(yè)的發(fā)展帶來了廣闊的發(fā)展空間,同時(shí)也對(duì)水電站工程監(jiān)理企業(yè)提出了更高的要求?，F(xiàn)代水電站工程建設(shè)企業(yè)施工技術(shù)力量與管理水平參差不齊,造成水電站工程建設(shè)施工過程存在諸多問題。加強(qiáng)許多施工企業(yè)在中標(biāo)后將工程項(xiàng)目分包給小型施工企業(yè),更是造成了施工質(zhì)量管理的困難。這樣的條件下,水電站工程建設(shè)監(jiān)理工作就顯得尤為重要,監(jiān)理工程師必須以自身的管理權(quán)限嚴(yán)格進(jìn)行施工過程的監(jiān)理工作,補(bǔ)足中標(biāo)企業(yè)管理存在的不足,保障水電工程施工質(zhì)量。針對(duì)這樣的情況,水電站工程監(jiān)理企業(yè)必須根據(jù)工程實(shí)際情況與施工企業(yè)管理水平,構(gòu)建科學(xué)的監(jiān)理工作流程,保障工程施工質(zhì)量。

二、水電站工程監(jiān)理工作程序的科學(xué)構(gòu)建

由于水電站工程施工管理存在的不足使得工程監(jiān)理必須承擔(dān)更多的質(zhì)量責(zé)任,通過嚴(yán)格的施工監(jiān)理保障水電站工程施工質(zhì)量。監(jiān)理工作流程的構(gòu)建對(duì)監(jiān)理工作質(zhì)量有著重要的影響,其是水電工程監(jiān)理工作科學(xué)、有效開展的基礎(chǔ),是工程項(xiàng)目監(jiān)理工作實(shí)施的基本準(zhǔn)則。

2.1結(jié)合工程實(shí)際情況,科學(xué)的設(shè)計(jì)水電站工程監(jiān)理工作流程

水電站工程的施工設(shè)計(jì)方案是設(shè)計(jì)監(jiān)理工作流程的基礎(chǔ),監(jiān)理工作流程的設(shè)計(jì)在保障監(jiān)理工作完整性、科學(xué)性的同時(shí)必須注重與水電站工程施工工藝、技術(shù)要求以及工程特點(diǎn)。根據(jù)工程實(shí)際情況以及監(jiān)理工作重點(diǎn)科學(xué)的設(shè)計(jì)水電站工程監(jiān)理工作流程,以滿足工程施工質(zhì)量的要求,保障工程施工過程中對(duì)施工質(zhì)量監(jiān)理。根據(jù)水電站工程監(jiān)理內(nèi)容,建立工作流程應(yīng)以工程實(shí)際情況為基礎(chǔ),首先構(gòu)建監(jiān)理工作主體流程,然后根據(jù)各項(xiàng)監(jiān)理工作進(jìn)行分項(xiàng)監(jiān)理工作流程的設(shè)計(jì)與構(gòu)建。

2.2水電站工程監(jiān)理工作主體流程的構(gòu)建

水電站工程監(jiān)理工作主體流程是工程建立企業(yè)自承接工程建立工作開始至合同結(jié)束過程中各項(xiàng)工作開展的主要流程。其工作流程為:(1)建設(shè)單位與建立單位簽訂委托監(jiān)理合同(2)組建項(xiàng)目監(jiān)理部進(jìn)駐現(xiàn)場(chǎng)并進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)查勘(3)編制監(jiān)理規(guī)劃、實(shí)施細(xì)則與表示文件(4)協(xié)助建設(shè)單位組織進(jìn)行施工圖設(shè)計(jì)技術(shù)交底和圖紙會(huì)審(5)參加第一次工地會(huì)議進(jìn)行建立交底(6)審批施工組織設(shè)計(jì)、施工條件準(zhǔn)備、檢查場(chǎng)地移交,審查控制測(cè)(7)施工過程的監(jiān)理(質(zhì)量、進(jìn)度、造價(jià)控制、安全環(huán)保監(jiān)督、合同信息管理、組織協(xié)調(diào))(8)審核竣工報(bào)告、參加工程竣工驗(yàn)收(9)審查承包單位結(jié)算(10)工程監(jiān)理工作攻訐、提交工程檔案資料(11)保修期監(jiān)理(12)監(jiān)理合同結(jié)束。按照每部分工作的重點(diǎn),其又分為多個(gè)監(jiān)理流程分項(xiàng),如:施工水電工程招標(biāo)監(jiān)理工作程序、施工準(zhǔn)備階段監(jiān)理工作程序、工程質(zhì)量控制程序、工程合同費(fèi)用控制程序等多個(gè)分項(xiàng)監(jiān)理工作程序,其目的就是通過科學(xué)的監(jiān)理工作程序有效保障工程的順利開展、保障投資方、施工企業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益、保障工程施工質(zhì)量。主體工作程序的構(gòu)建是根據(jù)監(jiān)理工作主要工作進(jìn)行分類后按照工程招標(biāo)、施工、竣工等步驟進(jìn)行的工作程序設(shè)計(jì),其必須根據(jù)工程建設(shè)的步驟進(jìn)行,以保障監(jiān)理工作能夠?qū)こ添?xiàng)目每一階段都進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督與管理。

2.3水電站工程監(jiān)理分項(xiàng)監(jiān)理工作程序的建立

分項(xiàng)監(jiān)理工作程序是針對(duì)該分項(xiàng)管理工作進(jìn)行的監(jiān)理,以監(jiān)理工作程序的實(shí)施達(dá)到分項(xiàng)控制的目標(biāo)。在進(jìn)行分項(xiàng)監(jiān)理工作程序設(shè)計(jì)與建立時(shí),必須要對(duì)該分項(xiàng)目標(biāo)進(jìn)行科學(xué)分析與分解,將目標(biāo)按照工作重點(diǎn)、按照施工進(jìn)度分解為若干小項(xiàng),并依據(jù)目標(biāo)分解到各階段的控制關(guān)鍵進(jìn)行監(jiān)理工作。例如:工程進(jìn)度控制程序要根據(jù)工程進(jìn)度各主管部門級(jí)別、管理內(nèi)容的不同進(jìn)行控制程序的建立。承包單位申報(bào)已完成工程量報(bào)表、工程價(jià)報(bào)表監(jiān)理檢查工程量(對(duì)照?qǐng)D紙、現(xiàn)場(chǎng)量測(cè))造價(jià)監(jiān)理工程師審核已完工程價(jià)款報(bào)表總監(jiān)簽發(fā)建設(shè)單位審查會(huì)簽后支付工程款至承包單位。通過上述流程可以看出,該工作程序是按照施工款項(xiàng)各級(jí)主管單位為主進(jìn)行流程設(shè)計(jì),根據(jù)工程款審核部門權(quán)限的不同構(gòu)建的科學(xué)的工作程序。該工作程序能夠有效保障建設(shè)單位與施工單位經(jīng)濟(jì)利益。

2.4以科學(xué)的監(jiān)理工作程序?yàn)榛A(chǔ)開展水電站工程監(jiān)理工作

科學(xué)的監(jiān)理工作程序是保障水電站工程監(jiān)理工作中監(jiān)理人員工作嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)范執(zhí)行的基礎(chǔ),是監(jiān)理工作開展的基本準(zhǔn)則。水電站監(jiān)理企業(yè)必須根據(jù)工程情況,以及科學(xué)的設(shè)計(jì),構(gòu)建現(xiàn)代化的、科學(xué)的監(jiān)理工作程序,以此規(guī)范水電站監(jiān)理工作,保障監(jiān)理工作質(zhì)量,促進(jìn)工程建設(shè)監(jiān)理工作的開展。

三、注重監(jiān)理工作考核程序的建立,提高監(jiān)理工作質(zhì)量

建立單位是根據(jù)業(yè)主的授權(quán)和委托、依據(jù)國家有關(guān)工程建設(shè)的法律、法規(guī)、工程建設(shè)文件、監(jiān)理合同等對(duì)給你改成建設(shè)實(shí)施監(jiān)督管理的組織。其工作程序的建立對(duì)有效保障工程順利開展有著重要的意義。水電站工程項(xiàng)目監(jiān)理工作程序的科學(xué)構(gòu)建不僅需要根據(jù)工程施工各項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督與管理,還需要監(jiān)理企業(yè)構(gòu)建科學(xué)的現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)理考核程序,以此保障水電站工程施工的順利開展、保障現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)理工作質(zhì)量。對(duì)現(xiàn)場(chǎng)建立工作進(jìn)行考核時(shí)監(jiān)理單位在實(shí)施監(jiān)理工作時(shí)必須做好的重要基礎(chǔ)工作,其對(duì)水電站工程建設(shè)施工質(zhì)量有著重要的影響。因此,水電站監(jiān)理企業(yè)必須根據(jù)工程實(shí)際情況以及管理結(jié)構(gòu)等進(jìn)行綜合分析,并根據(jù)監(jiān)理工作內(nèi)容構(gòu)建科學(xué)的現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)理考核工作程序,以此考核現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)理工作質(zhì)量,保障監(jiān)理工作的順利開展。

結(jié)論

綜上所述,水電站工程監(jiān)理工作程序的科學(xué)構(gòu)建對(duì)工程項(xiàng)目的實(shí)施、對(duì)承建企業(yè)與業(yè)主的經(jīng)濟(jì)利益都有著重要的意義。監(jiān)理企業(yè)必須認(rèn)識(shí)到監(jiān)理工作程序監(jiān)理的重要性,通過對(duì)工程實(shí)際情況、施工企業(yè)技術(shù)水平等基本信息的綜合分析與論證,科學(xué)的設(shè)計(jì)監(jiān)理工作程序,以保障水電站工程建設(shè)施工質(zhì)量、保障雙方企業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益。這就需要監(jiān)理企業(yè)必須不斷加強(qiáng)自身監(jiān)理人員專業(yè)技術(shù)水平的培養(yǎng),以專業(yè)技術(shù)人才培養(yǎng)為基礎(chǔ)促進(jìn)企業(yè)監(jiān)理水平的提高,促進(jìn)監(jiān)理企業(yè)綜合市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的提高。

參考文獻(xiàn):

1.李建東《水利工程施工階段監(jiān)理工作重點(diǎn)分析》水工工程與管理2009.1

2.艾佳琳《水利工程監(jiān)理工作程序重要性分析》水電工程資訊2009.7

3.李輝王利華《水電站工程項(xiàng)目質(zhì)量監(jiān)理工作重點(diǎn)》工程監(jiān)理2009.12

篇5

「關(guān)鍵詞行政程序立法

一、引言

行政程序法同刑法、民法、刑事訴訟法和民事訴訟法一樣，主要不是作為分散的行政程序法律規(guī)范的總稱，而是作為一部集中系統(tǒng)的大型法律文件的名稱。一個(gè)國家如果只有分散的行政程序法律規(guī)范而沒有一部以“行政程序法”命名的集中系統(tǒng)的法典性的大型法律文件，通常不被認(rèn)為已經(jīng)制定了行政程序法。

制定行政程序法，是上世紀(jì)初以來世界許多國家越來越普遍的立法現(xiàn)象。20世紀(jì)初，西歐一些國家首先制定行政程序法；20世紀(jì)中期，美國制定了聯(lián)邦行政程序法，對(duì)其他國家行政程序法的發(fā)展產(chǎn)生了很大影響；特別是20世紀(jì)后期，更多的國家制定了行政程序法。[①]

行政程序法的興起和發(fā)展在人類政治文明、制度文明進(jìn)步史上的意義非同尋常。從對(duì)國家權(quán)力進(jìn)行約束的意義上講，人類政治文明、制度文明的進(jìn)步表現(xiàn)為三次“浪潮”。第一次浪潮是法律的出現(xiàn)。在這次浪潮中，法律并不對(duì)國家權(quán)力的來源進(jìn)行約束，而且法律本身充滿著不平等，但法律的出現(xiàn)畢竟意味著國家權(quán)力運(yùn)行方式的確定化、有序化，對(duì)國家權(quán)力有了源自它本身的適當(dāng)約束。第二次浪潮是現(xiàn)代憲法的出現(xiàn)。在這次浪潮中，法律實(shí)現(xiàn)了對(duì)國家權(quán)力來源的約束，一切不合法的國家權(quán)力不被法律所承認(rèn)，為建立平等公正的法治掃除了政治障礙，奠定了制度基礎(chǔ)，對(duì)國家權(quán)力有了根本性的約束。第三次浪潮就是行政程序法的出現(xiàn)。這一次浪潮不滿足于對(duì)國家權(quán)力的總體約束，而是進(jìn)一步對(duì)國家權(quán)力的行使過程（主要是行政過程）進(jìn)行具體的約束。毫無疑問，第三次浪潮要以第二次浪潮為前提，否則就不可能出現(xiàn)第三次浪潮，但它并不從屬于第二次浪潮，而是有其獨(dú)立的不容忽視的歷史地位。行政程序法所構(gòu)建的是國家權(quán)力行使過程中全方位的民主化和法治化，因而它是適應(yīng)當(dāng)代政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活的必然的法律現(xiàn)象，這已為相關(guān)的學(xué)界所公認(rèn)。[②]

早在上世紀(jì)80年代后期我國起草行政訴訟法的過程中，就有過起草我國行政程序法的設(shè)想和建議。最近十幾年，對(duì)于我國是否應(yīng)當(dāng)盡早制定行政程序法的問題進(jìn)行了許多討論。有的專家學(xué)者主張先分散地制定各類行政行為的程序法，待條件成熟后再制定統(tǒng)一的行政程序法，也有的主張盡快制定統(tǒng)一的行政程序法?，F(xiàn)在，人們更加普遍認(rèn)識(shí)到，我國的民主和法制建設(shè)已經(jīng)為制定行政程序法提供了充分的條件，我國政治文明的發(fā)展向行政程序法提出了迫切要求，社會(huì)生活中發(fā)生的許多問題都需要通過完善行政程序的法制化來解決。今天，擺在我們面前的任務(wù)，已經(jīng)不是探索“要不要”制定、“什么時(shí)候”制定行政程序法，而是“怎樣”制定行政程序法。

制定行政程序法涉及幾個(gè)基本問題，一是對(duì)我國行政程序法的各個(gè)立法目的之間的關(guān)系要有一個(gè)明確的界定，處理好保障公民程序性權(quán)利與提高行政效率之間的關(guān)系；二是對(duì)我國行政程序法的結(jié)構(gòu)要有一個(gè)基本的考慮，處理好行政程序法與各類行政行為的程序性規(guī)定之間的關(guān)系；三是對(duì)行政程序法律關(guān)系主體的規(guī)定要有一個(gè)適當(dāng)?shù)脑瓌t，處理好行政程序法與行政組織法的關(guān)系，既要避免把行政組織法的內(nèi)容規(guī)定到行政程序法中來，也要避免以內(nèi)部程序?yàn)槔碛煞恋K公民程序性權(quán)利的實(shí)現(xiàn)；四是對(duì)行政程序法中的實(shí)體性規(guī)定要有一個(gè)正確的認(rèn)識(shí)，使實(shí)體法與程序法互相依托、融為一體；五是對(duì)行政程序法與行政復(fù)議法、行政訴訟法之間的關(guān)系要有一個(gè)合理的把握，使三種程序法形成有機(jī)的銜接。這幾個(gè)基本問題對(duì)于制定行政程序法是不可回避的。本文旨在對(duì)這些基本問題談一些初步的看法。

二、保障權(quán)利與提高效率并重及其體現(xiàn)方式

法律的立法目的常常不是單一的，許多法律都有兩個(gè)甚至多個(gè)立法目的。如果各個(gè)立法目的之間存在抵觸的可能性，就需要明確界定它們之間的關(guān)系，這被稱為法律的“目標(biāo)模式”。確定法律的目標(biāo)模式非常重要，它決定著一部法律的主要制度安排，并且影響著這部法律每一項(xiàng)具體的制度安排。所以，把目標(biāo)模式稱為某部法律的“靈魂”，并不過分。

行政程序法主要有兩個(gè)立法目的，一是保障公民程序性權(quán)利；二是提高行政效率。[③]這兩個(gè)立法目的存在著互相抵觸的可能性，保障公民的程序性權(quán)利，可能影響行政效率，為了提高行政效率，公民的程序性權(quán)利就要在一定情況下和一定程度上加以“克制”；提高行政效率也會(huì)影響對(duì)公民程序性權(quán)利，為保障公民的程序性權(quán)利，行政效率也要作一定的“犧牲”。“克制”也好，“犧牲”也好，都不能沒有限制，要有一定的度，因此，對(duì)行政程序法的兩個(gè)立法目的之間的關(guān)系需要加以明確，確定行政程序法的“目標(biāo)模式”。根據(jù)對(duì)各國行政程序法的研究，行政程序法主要有兩種立法模式，一種是“權(quán)利模式”，側(cè)重保障公民的程序性權(quán)利；另一種是“效率模式”，側(cè)重提高行政效率。

近幾年，我國行政法學(xué)界對(duì)我國行政程序法的目標(biāo)模式作了很多研究，得到比較廣泛認(rèn)同的主張是，我國行政程序法既不應(yīng)采取側(cè)重保障公民程序性權(quán)利的“權(quán)利模式”，也不應(yīng)采取側(cè)重提高行政效率的“效率模式”，應(yīng)當(dāng)采取“權(quán)利效率并重模式”。即在設(shè)計(jì)各種程序制度時(shí)做到兩種立法目的兼顧，既要有利于保障公民程序性權(quán)利，又要有利于提高行政效率。[④]

這里要討論的問題是，在制定行政程序法時(shí)怎樣體現(xiàn)這個(gè)模式，這個(gè)問題至今還未有深入研究。

一般地分析，在立法時(shí)體現(xiàn)法律的目標(biāo)模式可以有三種辦法，第一個(gè)辦法，把目標(biāo)模式同立法目的寫在同一個(gè)條文中，用以表明各個(gè)立法目的之間的關(guān)系；第二個(gè)辦法，把目標(biāo)模式作為一項(xiàng)基本原則，與法律的其他基本原則規(guī)定在一起，用以指導(dǎo)這部法律的實(shí)施；第三個(gè)辦法，在規(guī)定每一項(xiàng)程序制度時(shí)都充分考慮如何體現(xiàn)法律的目標(biāo)模式。

用前兩個(gè)辦法來體現(xiàn)行政程序法的目標(biāo)模式都不可取。首先，目標(biāo)模式在性質(zhì)上不是立法目的，而是對(duì)各個(gè)立法目的之間關(guān)系的確定，因而不宜作為立法目的的組成部分來規(guī)定。其次，目標(biāo)模式在性質(zhì)上也不是行政程序法的基本原則，因?yàn)樾姓绦蚍ǖ幕驹瓌t是關(guān)于行政主體與相對(duì)人在行政活動(dòng)中的程序性權(quán)利義務(wù)的原則性規(guī)定，而不是關(guān)于立法目的之間關(guān)系的原則性規(guī)定，因而目標(biāo)模式也不能當(dāng)作基本原則來規(guī)定。再者，采用前兩個(gè)辦法還可能引起實(shí)施過程中的問題。設(shè)想在行政程序法的立法目的或基本原則中列條規(guī)定“保障公民權(quán)利與提高行政效率具有同等重要的意義”，如果在具體的制度設(shè)計(jì)中不對(duì)權(quán)利與效率的沖突作出具體的規(guī)定，就等于把這種沖突交給法律的實(shí)施者去解決，成為立法的“遺留問題”；如果在具體的制度設(shè)計(jì)中對(duì)權(quán)利與效率的沖突作出具體規(guī)定，又會(huì)因?yàn)橥瑫r(shí)存在著原則性規(guī)定而給法律實(shí)施者提供用原則性規(guī)定否定具體規(guī)定的可能性，反而給法律的實(shí)施造成不必要的混亂。

所以，在制定行政程序法時(shí)，應(yīng)當(dāng)采用第三個(gè)辦法，就是把“權(quán)利與效率并重”作為立法者的指導(dǎo)思想，在設(shè)計(jì)具體制度時(shí)逐個(gè)地解決權(quán)利與效率之間可能發(fā)生的沖突，這樣才能使“權(quán)利效率并重模式”落到實(shí)處。也就是說，目標(biāo)模式應(yīng)當(dāng)是立法者經(jīng)過深入研究形成的立法精神，它不是立法目的，而是立法者對(duì)立法目的之間關(guān)系的處理原則；它也不是法律的基本原則，而是立法者處理各項(xiàng)原則之間關(guān)系的基本思路。因此，目標(biāo)模式應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在每一項(xiàng)制度設(shè)計(jì)中，而不是把它直接以條文方式寫出來。

至此，我們還應(yīng)當(dāng)作進(jìn)一步思考：在設(shè)計(jì)行政程序法的每一項(xiàng)制度時(shí)，應(yīng)當(dāng)怎樣具體地體現(xiàn)“權(quán)利效率并重模式”？具體的說，可通過以下方式：

第一，通過程序制度的“多樣化”體現(xiàn)“權(quán)利效率并重模式”。所謂“多樣化”，就是為同一個(gè)程序行為設(shè)計(jì)兩個(gè)甚至多個(gè)程序制度。比如聽證，可以設(shè)計(jì)正式聽證和非正式聽證兩種聽證程序制度，這樣，可以用正式聽證保障公民的程序性權(quán)利，也可以用非正式聽證提高行政效率。再比如送達(dá)，可以設(shè)計(jì)直接送達(dá)、郵遞送達(dá)和公告送達(dá)；可以設(shè)計(jì)由相對(duì)人簽字的送達(dá)和無須相對(duì)人簽字的公證送達(dá)?？偟膩碚f，各種程序制度都可以設(shè)計(jì)正式程序和簡(jiǎn)易程序兩種形式，既為保障公民權(quán)利提供途徑，也為提高行政效率創(chuàng)造條件。

第二，通過程序制度的“具體化”體現(xiàn)“權(quán)利效率并重模式”。所謂具體化，一是指各種程序制度本身的規(guī)定要具體，二是指關(guān)于程序制度適用的規(guī)定也要具體。特別是，如果關(guān)于程序制度適用的規(guī)定不具體，那么程序制度的多樣化就會(huì)形同虛設(shè)。在正式程序和簡(jiǎn)易程序并存的情況下，要具體規(guī)定在何種情況下適用正式程序，何種情況下適用簡(jiǎn)易程序，這樣有利于避免行政機(jī)關(guān)不適當(dāng)?shù)剡x擇簡(jiǎn)易程序，以保障公民的程序性權(quán)利；同時(shí)也有利于避免公民不適當(dāng)?shù)匾笮姓C(jī)關(guān)適用正式程序，以提高行政效率。

第三，通過程序制度的“遞進(jìn)化”體現(xiàn)“權(quán)利效率并重模式”。所謂遞進(jìn)化，就是使程序制度層層遞進(jìn)、環(huán)環(huán)相扣，前一個(gè)程序制度為后一個(gè)程序制度創(chuàng)造條件、奠定基礎(chǔ)，后一個(gè)程序制度使前一個(gè)程序制度實(shí)際有效、決不落空。這樣就可根據(jù)行政活動(dòng)的具體情況，在前一個(gè)階段、環(huán)節(jié)上側(cè)重提高行政效率，而在后一個(gè)階段、環(huán)節(jié)上側(cè)重保障公民程序性權(quán)利；或者倒過來，在前一個(gè)階段、環(huán)節(jié)上側(cè)重保障公民程序性權(quán)利，而在后一個(gè)階段、環(huán)節(jié)上側(cè)重提高行政效率，從而使行政程序在整體上實(shí)現(xiàn)權(quán)利與效率并重。

可以相信，用以上三種主要方式來體現(xiàn)“權(quán)利效率并重模式”，可以使保障公民權(quán)利與提高行政效率兩個(gè)立法目的都得到比較充分的實(shí)現(xiàn)。

三、行政行為的多樣性與行政程序法的總分式結(jié)構(gòu)

行政程序法與訴訟法一樣，都是程序性法律。程序具有“時(shí)間性”這一基本特征，它對(duì)程序性法律的結(jié)構(gòu)產(chǎn)生重要影響，使程序性法律在結(jié)構(gòu)上基本按照“時(shí)間流程”安排各項(xiàng)程序制度，形成以時(shí)間為主線的“線性結(jié)構(gòu)”。刑事訴訟法和民事訴訟法都是這樣。行政程序法作為程序性法律，在結(jié)構(gòu)上也應(yīng)當(dāng)考慮到程序的時(shí)間性，也應(yīng)當(dāng)采用這種“線性結(jié)構(gòu)”。但是，行政程序法與訴訟法又有不同之處。訴訟法通常只規(guī)定某一種訴訟行為的程序，比如刑事訴訟法只規(guī)定刑事訴訟行為的程序，民事訴訟法只規(guī)定民事訴訟行為的程序，而不把各種訴訟程序規(guī)定在同一部訴訟法中。這樣，訴訟法在結(jié)構(gòu)上不需要考慮兩種以上訴訟行為程序之間的關(guān)系。行政程序法則不同，它把各種行政行為的程序規(guī)定在同一部法律中，包括行政規(guī)范、行政規(guī)劃、行政指導(dǎo)、行政合同等各種行政行為的程序制度。這樣，行政程序法在結(jié)構(gòu)上就不能只考慮程序的時(shí)間性，還要考慮各種行政行為之間的關(guān)系。這是制定我國行政程序法在結(jié)構(gòu)上必然要遇到的一個(gè)重要問題。

據(jù)上所述，行政程序法的結(jié)構(gòu)大致有三種選擇：第一，并列式-按照行政行為的類別確定行政程序法的基本結(jié)構(gòu)。整個(gè)行政程序法分為若干部分，每一部分為一種行政行為的程序，各個(gè)部分內(nèi)部采用線性結(jié)構(gòu)，但整個(gè)行政程序法不是線性結(jié)構(gòu)，而是并列結(jié)構(gòu)。這種結(jié)構(gòu)的特征是以行政行為的類別為結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)，程序的時(shí)間性從屬于行政行為的類別。第二，總括式-打破行政行為的類別界線，按照行政程序的時(shí)間性確定行政程序法的基本結(jié)構(gòu)。這種結(jié)構(gòu)與訴訟法的結(jié)構(gòu)十分相似，其特征是以程序的時(shí)間性為結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)，行政行為的類別從屬于行政程序的時(shí)間流程。第三，總分式-行政程序法分成兩大部分，上半部分采取總括式，下半部分采取并列式。這種結(jié)構(gòu)的特征是兼采上述兩種方式，既作通則性規(guī)定，也作分則性規(guī)定，能統(tǒng)則統(tǒng)，不能統(tǒng)則分。我國行政程序法應(yīng)當(dāng)采用哪一種結(jié)構(gòu)方式，下面作一些更為深入的分析。

第一，并列式結(jié)構(gòu)不可取。這種結(jié)構(gòu)使行政程序法像一部各類行政行為程序法的“匯編”，由于各類行政行為的程序有許多共性，因而這種結(jié)構(gòu)使許多程序制度在同一部法律中大量重復(fù)，整個(gè)法律冗長(zhǎng)、拖沓。表面上看，這種結(jié)構(gòu)似乎有一個(gè)優(yōu)點(diǎn)，就是各類行政行為的程序自成一體，方便法律的實(shí)施。但這個(gè)優(yōu)點(diǎn)完全可能被法律的冗長(zhǎng)、拖沓抵銷掉。所以，世界各國行政程序法基本上都不采取這種結(jié)構(gòu)方式。

第二，總括式結(jié)構(gòu)也有不足。這種結(jié)構(gòu)對(duì)各類行政行為共有的程序制度進(jìn)行歸納重組，顯然能夠克服并列式結(jié)構(gòu)冗長(zhǎng)、重復(fù)的缺陷，使行政程序法結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)潔、條理清晰。但它不能兼顧各類行政行為特有的程序制度，為此，各類行政行為還需要另行制定程序性法律，使行政程序法仍然不能充分發(fā)揮作為行政程序法典的作用。

第三，總分式結(jié)構(gòu)是較好的選擇。其一，總分式結(jié)構(gòu)能夠充分體現(xiàn)制定集中系統(tǒng)的行政程序法的必要性。行政活動(dòng)復(fù)雜、多樣，為了實(shí)現(xiàn)行政法制的統(tǒng)一，應(yīng)當(dāng)力求使行政行為統(tǒng)一起來。由于在實(shí)體上實(shí)現(xiàn)行政行為的統(tǒng)一十分困難，各國主要謀求在程序上實(shí)現(xiàn)行政行為的統(tǒng)一。行政程序法擔(dān)負(fù)著這個(gè)重要使命，它要在程序上實(shí)現(xiàn)行政行為的統(tǒng)一性。采用總分式結(jié)構(gòu)，以通則性程序制度為主體，就能使行政程序法不負(fù)這一使命。其二，總分式結(jié)構(gòu)能夠較好地處理行政程序法與各類行政行為法的關(guān)系。行政程序法并不能取代各類行政行為法，因?yàn)楦黝愋姓袨榉ㄟ€需要規(guī)定各自的實(shí)體規(guī)范以及特有程序規(guī)范。如果行政程序法不能與各類行政行為法有機(jī)地銜接起來，整個(gè)行政法體系依然是松散的?？偡质浇Y(jié)構(gòu)通過適當(dāng)?shù)姆謩t性規(guī)定可以起到與各類行政行為法銜接的作用，使行政法體系形成一個(gè)有機(jī)整體。其三，從根本上講，總分式結(jié)構(gòu)是行政法體系對(duì)行政程序法的必然要求。行政程序法在行政法體系中處于基本法律的地位，它與各類行政行為法形成“扇形”結(jié)構(gòu)關(guān)系。體系的結(jié)構(gòu)關(guān)系必然影響法律內(nèi)部的結(jié)構(gòu)，處于基本法律地位的行政程序法因此而有必要采取總分式結(jié)構(gòu)。所以，總分式結(jié)構(gòu)被大多數(shù)國家的行政程序法所采用。

總體上認(rèn)識(shí)總分式結(jié)構(gòu)的合理性并不困難，但是，如何具體地構(gòu)建總分式結(jié)構(gòu)，還需要作進(jìn)一步研究。主要研究?jī)蓚€(gè)問題：

第一，如何設(shè)計(jì)通則性規(guī)定。從理論上講，通則性規(guī)定應(yīng)當(dāng)“跳出”各類行政行為，另行設(shè)計(jì)適用于各類行政行為的程序制度。但是，在具體立法中，許多國家和地區(qū)的行政程序法卻以行政決定程序?yàn)橹骶€設(shè)計(jì)通則性規(guī)定，這應(yīng)當(dāng)引起我們的注意和思考。在各類行政行為程序中，行政決定程序最具代表性。一是它最具完整性，行政決定基本上涉及行政活動(dòng)的全過程；二是它具有終極性，行政決定能夠窮盡行政活動(dòng)所能做的行為；三是它具有具體性，行政決定能夠?qū)ο鄬?duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生具體的影響。所以，以行政決定程序作為通則性規(guī)定并不妨礙制定通則性規(guī)定的目的。而且，以行政決定程序作為通則性規(guī)定還可以避免在分則性規(guī)定中對(duì)行政決定程序再行規(guī)定，避免條文的重復(fù)。因此，以行政決定程序作為通則性規(guī)定是設(shè)計(jì)通則性規(guī)定應(yīng)當(dāng)考慮的一個(gè)重要方案。當(dāng)然，這種通則性規(guī)定只能是各類行政主體在作出行政決定時(shí)都應(yīng)遵循的最基本的程序制度?；蛘呤歉黝愋姓黧w在作出行政決定時(shí)的最低程序要求。簡(jiǎn)單說，這也就是正當(dāng)程序的基本要求，任何行政決定都不得違反正當(dāng)程序要求。

第二，如何把握分則性規(guī)定的限度。行政程序法要包含行政規(guī)范、行政規(guī)劃、行政指導(dǎo)、行政合同等各類行政行為的程序制度，作為行政程序法的分則性規(guī)定。但是，這些行政行為有的已經(jīng)制定相關(guān)的專門法律，有的將來可能制定專門的法律，行政程序法對(duì)這些行政行為的程序不能不規(guī)定，但又不能規(guī)定得過多，否則就會(huì)與專門的法律重復(fù)，這就需要把握一定的限度。從各國行政程序法的經(jīng)驗(yàn)和我國其他法律處理類似問題的做法來看，可以以三種規(guī)定為限。一是原則性規(guī)定，即在行政程序法中規(guī)定可作為專門法律的基本原則的規(guī)定；二是接口性規(guī)定，即在行政程序法中規(guī)定引據(jù)性條款，作為與專門法律的銜接；三是補(bǔ)缺性規(guī)定，即在行政程序法中只對(duì)一些需要法律作出規(guī)定，但又不可能制定單行法的重大的基本程序制度作出規(guī)定，其他程序制度則由專門法律規(guī)定。

四、內(nèi)部程序的外化與外部程序的內(nèi)化

從是否涉及相對(duì)人程序性權(quán)利義務(wù)的角度，行政程序分為內(nèi)部程序和外部程序。內(nèi)部程序不涉及相對(duì)人程序性權(quán)利義務(wù)，僅對(duì)行政機(jī)關(guān)適用；外部程序涉及相對(duì)人程序性權(quán)利義務(wù)的規(guī)范，適用于行政主體與相對(duì)人雙方。行政程序法除了規(guī)定外部程序以外，要不要規(guī)定內(nèi)部程序？目前，不少學(xué)者認(rèn)為行政程序法應(yīng)當(dāng)規(guī)定內(nèi)部程序，[⑤]而且迄今沒有看到與此相反的意見。

分析其他國家和地區(qū)行政程序法是否規(guī)定內(nèi)部程序的做法，可概括為兩種情況。一種是“外部程序型”，只規(guī)定外部程序不規(guī)定內(nèi)部程序。采用這種類型的國家比較少，主要是美國、日本和瑞士。另一種是“外部與內(nèi)部并存型”，既規(guī)定外部程序，也規(guī)定內(nèi)部程序。采用這種類型的國家有德國、奧地利、西班牙、葡萄牙、我國澳門地區(qū)和臺(tái)灣地區(qū)等。[⑥]由此看來，在行政程序法中規(guī)定內(nèi)部程序的做法占多數(shù)。

應(yīng)該說，行政程序法規(guī)定內(nèi)部程序是必要的。其一，從總體上講，內(nèi)部程序是外部程序的前提或基礎(chǔ)，不規(guī)定內(nèi)部程序，外部程序無法展開。比如，行政程序的啟動(dòng)有兩種情況，一種是行政主體依相對(duì)人的申請(qǐng)啟動(dòng)，一種是行政主體依自己的職權(quán)啟動(dòng)。無論哪一種方式，都要以行政主體的存在為前提或基礎(chǔ)。而很多行政主體是通過內(nèi)部程序建立的，沒有關(guān)于行政主體成立的內(nèi)部程序，外部程序便沒有前提或基礎(chǔ)。所以，正如民法要對(duì)民事主體作出規(guī)定一樣，行政程序法也要對(duì)行政主體作出規(guī)定。其二，內(nèi)部程序和外部程序并無嚴(yán)格的界限，它們常常隨著具體情況發(fā)生轉(zhuǎn)化或滲透，內(nèi)部程序可能轉(zhuǎn)化外部程序，外部程序可能滲透到內(nèi)部程序中去。比如行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的會(huì)議紀(jì)要，從理論上似應(yīng)屬于內(nèi)部程序，但在有關(guān)行政信息公開的程序制度中，或者在有關(guān)制定行政規(guī)范的程序中，很可能屬于涉及相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的“外部”程序。又如調(diào)查，一般來說屬于影響相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的外部程序，但它顯然會(huì)滲透到行政主體內(nèi)部，比如對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員進(jìn)行調(diào)查時(shí)的人數(shù)作出規(guī)定。其三，許多內(nèi)部程序都存在著間接涉及相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的可能性。比如，行政機(jī)關(guān)之間的相互關(guān)系對(duì)相對(duì)人權(quán)利義務(wù)就有影響，如果行政機(jī)關(guān)之間不能很好地協(xié)調(diào)，互相推諉或者互相爭(zhēng)搶管轄權(quán)，就可能對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生不利影響。因此，在行政程序法中應(yīng)當(dāng)對(duì)內(nèi)部行政程序加以規(guī)定。

但是，行政程序法對(duì)內(nèi)部程序應(yīng)當(dāng)規(guī)定到什么程度？是不是要把行政組織法的內(nèi)容都規(guī)定到行政程序法中來？這個(gè)問題應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步研究。對(duì)此，似應(yīng)從以下兩個(gè)方面把握：

第一，注意外部程序的內(nèi)化。這是行政程序法需要規(guī)定內(nèi)部程序的第一種情況，為了外部程序的有效進(jìn)行而規(guī)定內(nèi)部程序。前面已經(jīng)提到，外部程序在許多情況下需要以內(nèi)部程序作為前提或基礎(chǔ)，。行政程序法關(guān)于行政主體的規(guī)定基本上屬于這種情況，主要包括行政機(jī)關(guān)的設(shè)置、合議機(jī)關(guān)的合議制度、行政機(jī)關(guān)相互間的關(guān)系、行政機(jī)關(guān)的管轄權(quán)、行政授權(quán)、行政委托等。行政程序法對(duì)這些內(nèi)容加以規(guī)定以后，這些內(nèi)容在性質(zhì)上并不改變，依然屬于內(nèi)部程序，它們只是因?yàn)橥獠砍绦虻男枰谛姓绦蚍ㄖ屑右砸?guī)定，是外部程序向內(nèi)部程序提出的規(guī)范要求。有些內(nèi)容純屬行政組織法的范疇，不應(yīng)當(dāng)在政程序法中規(guī)定，比如行政機(jī)關(guān)的編制等級(jí)和編制員額、內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)置、內(nèi)部呈批程序、公務(wù)員制度等。這些內(nèi)容要不要規(guī)定到行政程序法中來，在立法時(shí)比較容易把握，較難把握的主要是行政機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍。實(shí)際上，行政程序法不應(yīng)當(dāng)規(guī)定具體行政機(jī)關(guān)的職權(quán)，它只應(yīng)當(dāng)規(guī)定行政機(jī)關(guān)不得超越職權(quán)進(jìn)行管轄，為了防止行政機(jī)關(guān)超越職權(quán)，可以進(jìn)一步規(guī)定相對(duì)人有權(quán)合理懷疑行政機(jī)關(guān)超越職權(quán)，有權(quán)通過一定的程序?qū)崿F(xiàn)對(duì)行政機(jī)關(guān)是否超越職權(quán)的監(jiān)督。

第二，注意內(nèi)部程序的外化。即當(dāng)內(nèi)部程序影響相對(duì)人權(quán)利義務(wù)時(shí)，行政程序法應(yīng)當(dāng)對(duì)這種內(nèi)部程序加以規(guī)定。比如，行政機(jī)關(guān)派出執(zhí)行調(diào)查的人數(shù)，看起來是一個(gè)內(nèi)部程序，但是由于這種內(nèi)部程序涉及相對(duì)人權(quán)利義務(wù)，便應(yīng)當(dāng)在行政程序法加以規(guī)定。再比如，聽證主持人的確定，看起來也是一個(gè)內(nèi)部程序，但它對(duì)相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的影響很大，因而各國行政程序法都對(duì)此予以規(guī)定。在規(guī)定外部程序制度時(shí)，會(huì)在許多環(huán)節(jié)上涉及到內(nèi)部程序，由于外部程序的需要，有關(guān)的內(nèi)部程序便外化為外部程序。這些內(nèi)容在行政程序法中規(guī)定之后，其性質(zhì)發(fā)生了變化，從內(nèi)部程序轉(zhuǎn)化為外部程序。發(fā)生轉(zhuǎn)化的原因是因?yàn)樗鼈冇绊懙较鄬?duì)人的權(quán)利義務(wù)。在制定行政程序法時(shí)，顯然應(yīng)當(dāng)時(shí)時(shí)注意這個(gè)問題。實(shí)踐中，內(nèi)部程序外化最嚴(yán)重的情況發(fā)生在我國的審批程序中。行政機(jī)關(guān)內(nèi)部各處室的分工，常常轉(zhuǎn)化為對(duì)外的獨(dú)立審批權(quán)，要相對(duì)人自己逐個(gè)蓋章；一級(jí)政府內(nèi)的各個(gè)職能部門，更是各爭(zhēng)自己的審批權(quán)。內(nèi)部程序外部化的結(jié)果，就使一項(xiàng)許可經(jīng)常要蓋幾十以至幾百個(gè)章，嚴(yán)重影響公民權(quán)利，也影響行政效率。不過這要通過行政許可法解決。

五、實(shí)體規(guī)范與程序規(guī)范的互相依托

行政程序法除了規(guī)定程序規(guī)范外，要不要規(guī)定實(shí)體規(guī)范？這也是制定行政程序法應(yīng)當(dāng)研究的基本問題。其他國家和地區(qū)的行政程序法在這個(gè)問題上做法不一，大致分為兩種類型。一類是“程序型”，行政程序法只規(guī)定程序規(guī)范，不規(guī)定實(shí)體規(guī)范。屬于這種類型的國家主要有美國、瑞士、日本、韓國等。另一類是“程序與實(shí)體并存型”，行政程序法不僅規(guī)定程序規(guī)范，還規(guī)定實(shí)體規(guī)范。屬于這種類型的以聯(lián)邦德國為代表，包括奧地利、西班牙、荷蘭、葡萄牙、我國澳門地區(qū)和我國臺(tái)灣地區(qū)等國家和地區(qū)。[⑦]

有的學(xué)者闡述了行政程序法應(yīng)當(dāng)規(guī)定實(shí)體規(guī)范的理由。一是認(rèn)為，程序法中規(guī)定實(shí)體規(guī)范的做法在我國立法實(shí)踐已有先例，比如《中華人民共和國立法法》、《中華人民共和國行政處罰法》等，屬于程序法，但其中也不乏實(shí)體規(guī)范。二是認(rèn)為，實(shí)體規(guī)范作為程序法的補(bǔ)充，不但不會(huì)改變程序法的根本屬性，反而更有利于程序法價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。三是認(rèn)為，行政實(shí)體法有很多重要原則和內(nèi)容來不及立法，這些原則和內(nèi)容是行政程序法起碼的前置內(nèi)容或先決條件，若不在行政程序法中作出規(guī)定，行政程序法就得不到應(yīng)有的支撐。由此得出結(jié)論，行政程序法主要規(guī)定程序規(guī)范，但同時(shí)還要規(guī)定一些必要的實(shí)體規(guī)范。[⑧]

我同意行政程序法應(yīng)當(dāng)規(guī)定實(shí)體規(guī)范的主張，但上述有些理由不盡妥當(dāng)。我認(rèn)為，在行政程序法中規(guī)定實(shí)體規(guī)范，并不是作為程序法的補(bǔ)充，也不是作為權(quán)宜之計(jì)，而是作為行政程序法應(yīng)有的組成部分；行政程序法中的實(shí)體規(guī)范具有特定的性質(zhì)和一定的范圍，在制定行政程序法時(shí)要認(rèn)真把握。

首先，要正確區(qū)分程序規(guī)范和實(shí)體規(guī)范，不要誤將程序規(guī)范當(dāng)作實(shí)體規(guī)范。一些論說中把關(guān)于行政行為、行政合同效力的規(guī)定稱為實(shí)體規(guī)范，這就擴(kuò)大了實(shí)體規(guī)范的范圍，誤將一部分程序規(guī)范當(dāng)成了實(shí)體規(guī)范。比如說，在行政程序法中很可能規(guī)定這樣兩個(gè)條文：一是“行政決定自行政決定書送達(dá)當(dāng)事人之日起發(fā)生效力”；另一個(gè)是“行政決定的履行構(gòu)成犯罪的，行政決定無效”。這兩條規(guī)定都是關(guān)于行政行為效力的，但并非都屬于實(shí)體規(guī)范，只有后一條才是實(shí)體規(guī)范，而前一條應(yīng)當(dāng)屬于程序規(guī)范。區(qū)分程序規(guī)范與實(shí)體規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)在一般情況下比較容易掌握，程序規(guī)范是關(guān)于行政主體和相對(duì)人在行政活動(dòng)過程中的權(quán)利義務(wù)的規(guī)定，實(shí)體規(guī)范是關(guān)于行政主體和相對(duì)人在行政活動(dòng)發(fā)生前或完成后的權(quán)利義務(wù)的規(guī)定。但是，當(dāng)一條規(guī)范所規(guī)定的內(nèi)容在時(shí)間上剛好處在行政活動(dòng)過程的開始或結(jié)束處，就比較難以認(rèn)定它是程序規(guī)范還是實(shí)體規(guī)范。這時(shí)，我們應(yīng)當(dāng)慎重對(duì)待，仔細(xì)鑒別。

其次，行政程序法中的實(shí)體規(guī)范與其他行政管理法律中的實(shí)體規(guī)范在性質(zhì)上有重大區(qū)別，不能混為一談。在治安管理法、土地管理法、森林管理法、交通管理法等各類行政管理法律中有許多實(shí)體規(guī)范，這些實(shí)體規(guī)范所針對(duì)的對(duì)象是相對(duì)人的行為，所規(guī)范的內(nèi)容是相對(duì)人應(yīng)受管理行為的構(gòu)成要件。即使在行政處罰法這樣的在很大程度上也對(duì)行政行為本身進(jìn)行規(guī)范的法律中，針對(duì)相對(duì)人行為、對(duì)相對(duì)人行為的構(gòu)成要件作出規(guī)定的實(shí)體規(guī)范也占很大比例。而行政程序法則不同，它完全不規(guī)定針對(duì)相對(duì)人行為的實(shí)體規(guī)范，只規(guī)定關(guān)于行政行為本身構(gòu)成要件的實(shí)體規(guī)范。這樣的實(shí)體規(guī)范如果另行制定法律加以規(guī)定，既沒有必要，也不符合邏輯，它們完全應(yīng)該是行政程序法的組成部分。

再次，程序規(guī)范與實(shí)體規(guī)范有時(shí)十分緊密地聯(lián)系在一起，這時(shí)，如果在立法上人為地把它們割裂開來，反而有害。比如，行政程序法很可能作這樣的規(guī)定：“具有下列情形之一的，行政決定無效：（一）行政機(jī)關(guān)無權(quán)作出該行政決定的；（二）行政決定嚴(yán)重違反法定程序的；（三）行政決定的內(nèi)容不可能實(shí)現(xiàn)的；（四）行政決定的履行構(gòu)成犯罪的；（五）行政決定的內(nèi)容違背公共秩序與善良風(fēng)俗的。”其中前兩項(xiàng)是程序性的，后三項(xiàng)是實(shí)體性的，它們十分緊密地聯(lián)系在一起，如果把它們分開，硬把后三項(xiàng)規(guī)定到其他法律中去，其結(jié)果之荒唐可想而知。

以上分析表明，在一定范圍內(nèi)的特定性質(zhì)的實(shí)體規(guī)范是行政程序法的必要組成部分，制定行政程序法時(shí)必須將之置于我們的視野之內(nèi)。

六、行政程序與復(fù)審程序的有機(jī)銜接

行政復(fù)議和行政訴訟都是相對(duì)人在對(duì)行政行為不服時(shí)尋求救濟(jì)所遵循的程序，可以將其統(tǒng)稱為“行政復(fù)審”。絕大多數(shù)有關(guān)行政行為的法律都要考慮行政行為與行政復(fù)議和行政訴訟的關(guān)系，行政程序法作為規(guī)范行政行為程序的基本法律，更應(yīng)當(dāng)處理好行政程序與行政復(fù)議和行政訴訟的關(guān)系。

各國行政程序法處理行政程序與行政復(fù)議和行政訴訟的關(guān)系有兩種做法，一是把行政復(fù)議和行政訴訟的程序制度直接規(guī)定在行政程序法中，不再另行制定行政復(fù)議法和行政訴訟法；二是另行制定行政復(fù)議法和行政訴訟法，行政程序法只規(guī)定行政程序與行政復(fù)議和行政訴訟相銜接的條款。采取第一種做法的主要是美國行政程序法，其他大多數(shù)國家的行政程序法都采取第二種做法。我國行政程序法不宜采用第一種做法，而應(yīng)借鑒第二種做法，主要理由是：第一，我國已經(jīng)制定了行政復(fù)議法和行政訴訟法，沒有必要因?yàn)橹贫ㄐ姓绦蚍ǘ鴱U止這兩部行之有效的法律；第二，行政程序法與行政復(fù)議法和行政訴訟法分開，更符合我國的情況。我國法律體系的建構(gòu)與大陸法系相似，比較注重對(duì)法律關(guān)系的分析，根據(jù)法律關(guān)系的不同而制定不同的法律。行政復(fù)議和行政訴訟同行政程序在法律關(guān)系上有明顯不同，不宜規(guī)定在同一部法律中。這樣，銜接好行政程序與行政復(fù)議和行政訴訟的關(guān)系便成為我國制定行政程序法需要考慮的一個(gè)重要問題。

行政程序與行政復(fù)議和行政訴訟的銜接主要有兩個(gè)方面：第一，程序起止上的銜接。行政程序法的有關(guān)規(guī)定可以成為行政復(fù)議和行政訴訟開始的條件，比如行政復(fù)議機(jī)關(guān)在何種情況下可以啟動(dòng)復(fù)議程序，法院在何種情況下可以受理行政案件，需要依據(jù)行政程序法的有關(guān)規(guī)定。關(guān)于這種條件的規(guī)定就成為行政程序與行政復(fù)議和行政訴訟的銜接處。第二，判定依據(jù)上的銜接。行政程序法的規(guī)定成為行政復(fù)議和行政訴訟中對(duì)行政行為的合法性進(jìn)行判定的依據(jù)，比如在行政復(fù)議或行政訴訟中判定一個(gè)行政行為有效還是無效，需要依據(jù)行政程序法的有關(guān)規(guī)定。這樣，行政程序法中影響到行政行為有效性的各種規(guī)定實(shí)際上都有可能影響行政復(fù)議和行政訴訟，這些規(guī)定實(shí)際上也就成為行政程序與行政復(fù)議和行政訴訟的“寬泛”的接口。

根據(jù)以上分析，在制定行政程序法時(shí)一定要從行政復(fù)議和行政訴訟的角度對(duì)有關(guān)規(guī)定進(jìn)行審視，考察行政程序法的有關(guān)規(guī)定是否有利于行政程序同行政復(fù)議和行政訴訟的銜接，既要避免從行政程序進(jìn)入行政復(fù)議和行政訴訟時(shí)出現(xiàn)不應(yīng)有的障礙，影響對(duì)相對(duì)人權(quán)利的保護(hù)；也要避免過早從行政程序進(jìn)入行政復(fù)議和行政訴訟，影響行政主體充分行使行政職權(quán)；還要避免行政復(fù)議和行政訴訟中缺乏行政程序法應(yīng)當(dāng)提供的判案標(biāo)準(zhǔn)?？傊訌?qiáng)法律之間的協(xié)調(diào)性，使行政法制形成一個(gè)“統(tǒng)一場(chǎng)”。

七、結(jié)語

制定行政程序法需要考慮的問題很多，除了上面探討的這些問題以外，還有許多重要問題有待研討，比如聽證制度、行政程序法律責(zé)任制度、各類行政行為的主要程序制度等。但是上述探討的幾個(gè)問題是影響這一立法活動(dòng)全局的、首要的基本問題?？紤]這些問題，一要借鑒外國有益的做法；二要以我國的情況為基礎(chǔ)；三要注意理論創(chuàng)新。各國現(xiàn)有的行政程序法基本上可以分為兩類，一類以美國為代表，一類以德國為代表。這兩類行政程序法有共性，有許多共同的原則和制度，但是兩者的區(qū)別也比較大。我國的行政程序法在總體上不宜仿照美國行政程序法，因?yàn)閺奈覈鴩榭?，沒有英美法系的法律文化傳統(tǒng)、制度環(huán)境和社會(huì)心理環(huán)境。我們總體上適宜借鑒大陸法系國家的行政程序法，但同時(shí)也要博采眾長(zhǎng)，借鑒美國行政程序法對(duì)我國有益的制度，比如聽證制度。制定行政程序法是推進(jìn)我國行政法制建設(shè)的重大立法活動(dòng)，在這一立法活動(dòng)中，行政程序法理論一定會(huì)同時(shí)得到深入發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[①]例如，1925年，奧地利國會(huì)通過《普通行政程序法》，對(duì)歐洲大陸生產(chǎn)了重大影響。1928年捷克公布有關(guān)行政程序的行政命令，波蘭制定行政程序法。1930年，南斯拉夫制定行政程序法。德國當(dāng)時(shí)雖然沒有制定行政程序法，但各邦掀起了制定行政程序法的熱潮。見應(yīng)松年主編：《行政程序法立法研究》，北京：中國法制出版社，2001年3月版，第29頁。

[②]根據(jù)我國學(xué)者現(xiàn)有的研究，行政程序法的興起和發(fā)展有三次：第一次是20世紀(jì)20年代至二戰(zhàn)；第二次是二戰(zhàn)至20世紀(jì)90年代；第三次是20世紀(jì)90年代至今。參見同上，第203頁。

[③]學(xué)者提及的行政程序法立法目的通常有三個(gè)，一是保障公民權(quán)利，二是提高行政效率，三是防止行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力。其中第三個(gè)目的在邏輯上和實(shí)踐中均可以被前兩個(gè)目的吸收，因而提兩個(gè)目的就足矣。所以，學(xué)者們?cè)谶M(jìn)一步討論立法目的之間的關(guān)系時(shí)，通常把第三個(gè)目的放在一邊，只討論前兩個(gè)目的之間的關(guān)系。參見同上，第156—176頁。

[④]姜明安：《我國行政程序立法模式選擇》，載《中國法學(xué)》（京）1996第5期。

[⑤]邢鴻飛：《行政程序立法中的三組關(guān)系》，載《法學(xué)》（滬）2002第9期。

[⑥]王萬華著：《行政程序法研究》，北京：中國法制出版社，2000年版，第143—147頁。

篇6

行政規(guī)范性文件（俗稱“紅頭文件”）是行政機(jī)關(guān)實(shí)施法律法規(guī)、履行行政管理職能的一種重要載體和方式，對(duì)于政府推動(dòng)改革、發(fā)展經(jīng)濟(jì)、維護(hù)秩序、服務(wù)社會(huì)起著重要作用。但由于其在制定過程中存在著制定主體、制定程序和規(guī)范事項(xiàng)上的“三亂”現(xiàn)象，權(quán)力機(jī)關(guān)和上級(jí)部門對(duì)之監(jiān)督手段的虛置現(xiàn)象，以及法律體系和行政體制層次過多的現(xiàn)象，使得一些部門的“紅頭文件”容易與法律“撞車”。更嚴(yán)重的是，少數(shù)部門為了強(qiáng)化部門利益，逃避具體行政行為受司法審查的可能，就通過制定規(guī)范性文件來規(guī)避、抵制法律，集體“闖紅燈”，導(dǎo)致一段時(shí)期內(nèi)亂罰款、亂收費(fèi)、亂攤派、亂集資的違法文件滿天飛。對(duì)于這種現(xiàn)象，有人稱為“政府權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化”，最終結(jié)果是嚴(yán)重破壞了行政法治環(huán)境。

分析“紅頭文件”違法的緣由，除了部門利益和法律觀念上的因素外，缺乏相應(yīng)的審查監(jiān)督機(jī)制是關(guān)鍵。

長(zhǎng)期以來，對(duì)行政機(jī)關(guān)“紅頭文件”的合法性審查，我國實(shí)行的是“事后備案”制，即文件頒發(fā)實(shí)施后再交給政府所屬的法制部門備案。由于這種事后備案沒有具體明確審查職責(zé)，缺乏應(yīng)有硬度，使得效果甚微。據(jù)資料顯示，在現(xiàn)存的兩百多萬件規(guī)范性文件中，履行報(bào)送備案監(jiān)督程序的還不足兩萬件。如此大面積的監(jiān)督缺失容易使規(guī)范性文件喪失法定的原則立場(chǎng)，成為一些部門謀私的工具。而且，由于事后審查制度必然的滯后性，一些違法文件在被糾正之前已經(jīng)造成了無法彌補(bǔ)的損失，從而付出太大的行政成本。因此，對(duì)行政文件的審查，應(yīng)當(dāng)從立法上尋求由事后轉(zhuǎn)為事前的新機(jī)制。

從行政法上講，行政部門制定規(guī)章以下的“紅頭文件”，不屬行政立法范疇。按規(guī)定，只有行政立法才有審查環(huán)節(jié)，對(duì)于規(guī)章以下的其他規(guī)范性文件的出臺(tái)，法律并沒有規(guī)定審查程序。可見，尋求行政文件事前審查機(jī)制，就必須建立相應(yīng)的“紅頭文件”出臺(tái)“法律審”程序。安徽省通過立法規(guī)范行政文件的制定程序，并強(qiáng)調(diào)，對(duì)政府法制部門提出的合法修改意見，如果制定部門不予理睬，法制部門可以提請(qǐng)本級(jí)政府撤銷該文件，更加增強(qiáng)了法定審查程序的強(qiáng)制力和執(zhí)行力，能確保在文件頒發(fā)前過濾掉違法的內(nèi)容，有效避免違法文件帶來的行政損失，無疑是遏制違法文件出臺(tái)的治本良策。

篇7

內(nèi)部控制制度審計(jì)的對(duì)象是被審計(jì)單位的內(nèi)部控制制度，對(duì)這些制度的檢查、測(cè)試也就構(gòu)成了內(nèi)部控制制度審計(jì)的基本內(nèi)容，主要體現(xiàn)在以下管理制度的檢查、測(cè)試中：

1、責(zé)任控制制度。責(zé)任控制制度是以確定經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部各部門、各環(huán)節(jié)、各層次及其人員的經(jīng)濟(jì)責(zé)任為中心的內(nèi)部控制制度。主要是檢查各部門和經(jīng)辦人員的職責(zé)是否經(jīng)過恰當(dāng)授權(quán)，各種崗位責(zé)任制賦予各職能部門和經(jīng)辦人員的責(zé)任是否達(dá)到分工明確，職責(zé)分明的目的。

2、內(nèi)部牽制制度。內(nèi)部牽制制度是為了保證會(huì)計(jì)資料的正確性、可靠性及保護(hù)財(cái)產(chǎn)而形成的種制度。它主要檢查不相容職務(wù)是否分離，會(huì)計(jì)事項(xiàng)的處理是否遵循必須經(jīng)過兩個(gè)以上的人員或部門來完成，是否經(jīng)過復(fù)核，以防止差錯(cuò)、舞弊的發(fā)生。

3、會(huì)計(jì)控制制度。會(huì)計(jì)控制制度是指經(jīng)濟(jì)組織為了保證會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)的正確性和可靠性而采取的各種措施和方法，主要是各種憑證的記錄、傳遞，資金的使用，債權(quán)債務(wù)反映，會(huì)計(jì)報(bào)表編制等各個(gè)環(huán)節(jié)的控制制度和程序。主要是通過賬證、賬賬、賬表之間的相符關(guān)系，檢查會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)的可靠性；通過賬實(shí)核對(duì)檢查賬實(shí)是否相符，以保證會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)的真實(shí)性；通過嚴(yán)格的復(fù)核審批制度，以保證會(huì)十十業(yè)務(wù)處理的合法性；通過定期編制計(jì)算平衡表檢查所有數(shù)據(jù)的正確性等。

4、經(jīng)營(yíng)方面各個(gè)循環(huán)系統(tǒng)的控制制度。它是經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部為實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)目標(biāo)而實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和管理所必須經(jīng)過的環(huán)節(jié)和業(yè)務(wù)操作的控制制度：如成本控制、購銷控制、物資控制、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過程的控制制度等。通過檢查這些環(huán)節(jié)的控制是否嚴(yán)密，反映企業(yè)是否能正常進(jìn)行經(jīng)營(yíng)活動(dòng)及企業(yè)的生存和發(fā)展。

5、財(cái)產(chǎn)、憑單管理制度。財(cái)產(chǎn)、憑單管理制度是為了確保經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)產(chǎn)和各種憑證單據(jù)而建立的控制制度。如財(cái)產(chǎn)物資的保管、清點(diǎn)、驗(yàn)收、領(lǐng)用、計(jì)劃、合同、單據(jù)等各個(gè)環(huán)節(jié)，都應(yīng)實(shí)行專人管理。

進(jìn)行內(nèi)部控制制度審計(jì)，其重點(diǎn)是放在對(duì)于制度內(nèi)各個(gè)控制環(huán)節(jié)的審查上，目的在于發(fā)現(xiàn)制度中控制的薄弱環(huán)節(jié)。

二、內(nèi)部控制審計(jì)的程序與方法

主要有四個(gè)步驟。

1、了解企業(yè)的內(nèi)部控制情況，并做出相應(yīng)的記錄。這是內(nèi)部控制制度審計(jì)的第一步，其主要目的是通過一定手段，了解被審計(jì)單位已經(jīng)建立的內(nèi)部控制制度及執(zhí)行的情況，并做出記錄、描述。審計(jì)人員應(yīng)考慮被審計(jì)單位經(jīng)營(yíng)規(guī)模及業(yè)務(wù)復(fù)雜程度、數(shù)據(jù)處理系統(tǒng)類型及復(fù)雜程度、審計(jì)重要性、相關(guān)內(nèi)部控制類型、相關(guān)內(nèi)部控制汜錄方式、固有風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估結(jié)果等因素，對(duì)內(nèi)部控制的程序、控制環(huán)境、會(huì)計(jì)系統(tǒng)采取有效的方法進(jìn)行審計(jì)，主要方法包括：（1）查閱前期審計(jì)報(bào)告或?qū)徲?jì)工作底稿；（2）詢問被審計(jì)單位有關(guān)人員，并查閱相關(guān)內(nèi)部控制文件；（3）檢查內(nèi)部控制生成的文件和記錄；（4）觀察被審計(jì)單位的業(yè)務(wù)活動(dòng)和內(nèi)部控制的運(yùn)行情況：（5）選擇若干具有代表性的交易和事項(xiàng)進(jìn)行“穿行測(cè)試”。通過查閱復(fù)核以前的審汁情況，可以了解以前審計(jì)時(shí)所發(fā)現(xiàn)的問題產(chǎn)生的原因以及是否已得到糾正和改進(jìn)，通過查閱相關(guān)規(guī)章制度、方針及政策等文件，查看組織機(jī)構(gòu)系統(tǒng)圖，和相關(guān)人員交談對(duì)內(nèi)部控制獲得足夠的了解，以便進(jìn)行程序設(shè)計(jì)和制定運(yùn)用方案。

2、初步評(píng)價(jià)內(nèi)部控制的健全性。確認(rèn)內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)，確定內(nèi)部控制是否可依賴。在對(duì)控制環(huán)境、控制程序和會(huì)計(jì)系統(tǒng)進(jìn)行調(diào)查了解，對(duì)被審計(jì)單位內(nèi)部控制有了一個(gè)初步的認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，應(yīng)對(duì)內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)和內(nèi)部控制的可依賴程度做出初步評(píng)價(jià)。初步評(píng)價(jià)實(shí)際上就是評(píng)價(jià)企業(yè)會(huì)計(jì)與內(nèi)部控制在防止或發(fā)現(xiàn)和糾正錯(cuò)弊中的有效性的過程，通常出現(xiàn)以下情況之一時(shí)，應(yīng)將重要賬戶或交易類別的某些或全部認(rèn)定的控制風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估為高水平：（1）企業(yè)內(nèi)部控制失效；（2）難以對(duì)內(nèi)部控制的有效性做出評(píng)價(jià)；（3）不擬進(jìn)行符合性測(cè)試。對(duì)某項(xiàng)會(huì)計(jì)報(bào)表認(rèn)定而言，如果同時(shí)出現(xiàn)以下情況，則不應(yīng)評(píng)價(jià)其控制風(fēng)險(xiǎn)處于高水平。（1）相關(guān)內(nèi)部控制可能防止或發(fā)現(xiàn)和糾正重大錯(cuò)弊，（2）擬進(jìn)行符合性測(cè)試。

3、實(shí)施符合性測(cè)試程序，證實(shí)有關(guān)內(nèi)部控制的設(shè)計(jì)和執(zhí)行的效果。

通過對(duì)內(nèi)部控制進(jìn)行初步評(píng)價(jià)，可基本掌握被審計(jì)單位內(nèi)部控制的強(qiáng)弱環(huán)節(jié)，為進(jìn)行符合性測(cè)試確定一個(gè)前提。審計(jì)人員只對(duì)那些準(zhǔn)備信賴的內(nèi)部控制執(zhí)行符合測(cè)試，并且只有當(dāng)信賴內(nèi)部控制而減少的實(shí)質(zhì)性測(cè)試的工作量大于符合性測(cè)試的工作量時(shí)，符合性測(cè)試才是必要和經(jīng)濟(jì)的。符合性測(cè)試是為了確定內(nèi)部控制制度的設(shè)計(jì)和執(zhí)行是否有效而實(shí)施的審計(jì)程序。其基本對(duì)象包括控制設(shè)計(jì)測(cè)試和控制執(zhí)行測(cè)試，控制設(shè)計(jì)測(cè)試是測(cè)試被審計(jì)單位控制政策和程序是否設(shè)計(jì)合理、適當(dāng)，能否防止或發(fā)現(xiàn)和糾正特定會(huì)計(jì)報(bào)表認(rèn)定的重大錯(cuò)報(bào)或漏報(bào)：控制執(zhí)行測(cè)試是測(cè)試被審計(jì)單位的控制政策和程序是否實(shí)際發(fā)揮作用。被審計(jì)單位的控制設(shè)計(jì)的再好，還必須靠有效的執(zhí)行來發(fā)揮作用。

內(nèi)部控制符合性測(cè)試常用的方法主要有四種：（1）詢問法，審計(jì)人員為廠了解被審計(jì)單位各項(xiàng)業(yè)務(wù)操作是否符合控制要求，而向有關(guān)人員詢問某些內(nèi)部控制和業(yè)務(wù)執(zhí)行情況。例如，審計(jì)人員通過詢問計(jì)算機(jī)管理人員，就可以知道未經(jīng)授權(quán)的人員是否接觸計(jì)算機(jī)文件、（2）觀察法。審計(jì)人員親臨被審計(jì)單位的卜作現(xiàn)場(chǎng)，實(shí)地觀察有關(guān)人員的實(shí)際廠作情況，以確定既定控制措施是否得到嚴(yán)格執(zhí)行。如審計(jì)人員親門到現(xiàn)場(chǎng)觀察材料驗(yàn)收和入庫情況，就可知道材料是否嚴(yán)格驗(yàn)收，并及時(shí)入庫，庫存材料是否有序擺放，是否安全存放。（3）證據(jù)檢查法。審計(jì)人員抽取一定數(shù)量的賬表、憑證等書面證據(jù)和其他有關(guān)證據(jù)，檢查是否認(rèn)真執(zhí)行相關(guān)控制制度，以判斷內(nèi)部控制是否得到有效貫徹執(zhí)行。如檢查貨款的支付是否有相關(guān)責(zé)任人和經(jīng)辦人的批準(zhǔn)和簽字，來判斷實(shí)際工作中是否執(zhí)行了批準(zhǔn)控制程序。（4）重復(fù)執(zhí)行法。審計(jì)人員就某項(xiàng)內(nèi)部控制制度來按照被審計(jì)單位的業(yè)務(wù)程序全部或部分重做一次，以驗(yàn)證既定的控制措施是否被貫徹執(zhí)行。

篇8

一、添置行政程序行為的涵義和特征

所謂添置行政程序行為，是指行政主體在實(shí)施賦權(quán)或授益性具體行政行為的過程中，增加法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定以外的條件，從而影響行政管理相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系的行為。它是超越法律規(guī)定范圍而附加負(fù)擔(dān)性條件的行政行為。我國的一些行政法律法規(guī)對(duì)行政主體類似于添置行政程序的行為作出了禁止性規(guī)定，例如我國《婚姻登記管理?xiàng)l例》中規(guī)定：婚姻登記管理機(jī)關(guān)辦理婚姻登記，不得要求當(dāng)事人出具本條例規(guī)定以外的其他證件和證明。

目前，行政主體在實(shí)施具體行政行為中，由于主體職責(zé)、領(lǐng)域、地域、相對(duì)人等因素不同，導(dǎo)致其添置行政程序行為的內(nèi)容不同。盡管如此，添置行政程序行為有一些共同的特征。

1.添置行政程序行為存在于賦權(quán)授益性行政行為過程中。賦權(quán)授益性行政行為主要是行政主體依照相對(duì)人的申請(qǐng)，許可、確認(rèn)或者給予其某項(xiàng)行政上的權(quán)益，如行政主體頒發(fā)許可證和執(zhí)照、保護(hù)人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)以及發(fā)給撫恤金等。

2.添置行政程序行為增加了相對(duì)人的負(fù)擔(dān)，影響了相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

3.添置行政程序行為以原賦權(quán)授益性行政行為為基礎(chǔ)，它是在行政主體實(shí)施某一特定的具體行政行為的過程中產(chǎn)生的。從行政主體實(shí)施該行為的出發(fā)點(diǎn)看，添置行政程序是實(shí)現(xiàn)原行政行為效力的條件；從整個(gè)具體行政行為來看，添置行政程序是其中一個(gè)組成部分。但是添置行政程序行為與原行政法律關(guān)系有不同的客體與內(nèi)容，其所指向的內(nèi)容并非原行政行為生效的法律要件，前者與后者沒有一種必然的聯(lián)系，因而添置行政程序行為具有獨(dú)立的行政行為屬性。

4.添置行政程序行為屬于違法行政程序行為。添置行政程序行為是行政主體超越法律規(guī)定擅自作出的行為。對(duì)添置行政程序行為的違法性應(yīng)從兩方面來理解：一是該行為所指向的內(nèi)容沒有法律上的依據(jù)；二是該行為內(nèi)容具有法律依據(jù)，但行為方式具有違法性。例如農(nóng)民繳納提留統(tǒng)籌款在法律上有依據(jù)，但是以此要求農(nóng)民子女上學(xué)必須首先繳納提留統(tǒng)籌款，就不具有合法性了。

二、添置行政程序行為具有可訴性

（一）對(duì)添置行政程序行為進(jìn)行司法審查的現(xiàn)實(shí)意義。

“有權(quán)利必有救濟(jì)”是法治社會(huì)中的一項(xiàng)法治原則，以行政訴訟形式實(shí)施司法救濟(jì)是相對(duì)人尋求權(quán)益保護(hù)的一條重要途徑。司法救濟(jì)具有程序嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范全面、結(jié)果公正的特點(diǎn)，制約著行政主體依法行使職權(quán)，正是由于司法審查具有不可替代的作用，對(duì)添置行政程序行為能有效地進(jìn)行監(jiān)督。

（二）添置行政程序行為符合具體行政行為的構(gòu)成要件。

1.添置行政程序行為的主體是具有國家行政職權(quán)的主體。

2.添置行政程序行為的對(duì)象是原來行政行為的相對(duì)人，具有可訴具體行為的特定性。

3.添置行政程序行為是行政主體利用了國家行政職權(quán)的行為，與行使國家行政職權(quán)有關(guān)。添置行政程序行為具有違法要求相對(duì)人履行義務(wù)的性質(zhì)，屬于行為。

4.添置行政程序行為對(duì)相對(duì)人的權(quán)益產(chǎn)生實(shí)際影響，在客觀上必定給行政相對(duì)人增加某種負(fù)擔(dān)。

三、人民法院對(duì)添置行政程序行為案件的審理

由于行政主體添置行政程序行為沒有法律依據(jù)，作為被訴的內(nèi)容，人民法院一般應(yīng)予以判決撤銷。但是，因?yàn)樾姓?zhí)法領(lǐng)域的廣泛性以及執(zhí)法措施的多樣性，行政主體添置行政程序行為的內(nèi)容和方式也有所不同，由此引發(fā)的行政糾紛也呈現(xiàn)復(fù)雜性。人民法院在審理該類行政訴訟案件時(shí)，也應(yīng)根據(jù)不同的行政糾紛特點(diǎn)及訴訟內(nèi)容進(jìn)行正確裁判，應(yīng)著重把握和審查以下兩方面的問題。

一）應(yīng)正確理解申請(qǐng)人權(quán)益受到影響的內(nèi)涵。對(duì)申請(qǐng)人合法權(quán)益的理解不應(yīng)僅僅局限于單純狹義的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)范疇。在行政主體實(shí)施賦權(quán)授益性行政行為過程中，其添置程序行為可以不是以增加申請(qǐng)人經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)的形式表現(xiàn)出來，而是要求申請(qǐng)人提供一些證件和證明，或者先由其他部門批準(zhǔn)等等。這種非直接以經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)表現(xiàn)出來的添置行政程序行為，也應(yīng)屬于行政訴訟受案和審理范圍。因?yàn)樗碇玫臈l件直接影響著申請(qǐng)人申請(qǐng)權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。可能有人認(rèn)為非經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)對(duì)相對(duì)人的影響很微小，不需付出多大努力就可達(dá)到所添附的條件，但不管對(duì)相對(duì)人權(quán)益影響大小，行政主體添置行政程序的行為具有違法性，應(yīng)屬于行政訴訟的審理范圍。

（二）添置行政程序行為適用地方性文件適法性審查問題。行政主體添置行政行為大都是以地方性決定、命令等文件為依據(jù)。人民法院在審理申請(qǐng)人不服添置行政程序行為的案件中，不能回避對(duì)所適用的地方性文件進(jìn)行適法性審查問題，這就是理論上所稱的法律審。我國行政訴訟法關(guān)于人民法院審理行政案件的依據(jù)是以法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)為規(guī)章，因而人民法院無疑也應(yīng)以上述規(guī)章為依據(jù)，對(duì)添置行政程序行為的合法性進(jìn)行審查。但是在這里，筆者要強(qiáng)調(diào)上述依據(jù)之外的地方性文件的適法性審查問題，主要是縣級(jí)人民政府及其職能部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府制定的決定、規(guī)定等文件，對(duì)于這些文件設(shè)定相對(duì)人的負(fù)擔(dān)適法性問題，應(yīng)從兩方面來考慮：