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關(guān)鍵詞：如何學(xué)習(xí)；行政事業(yè)；內(nèi)部控制；風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估
中圖分類號(hào)：F239 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2013）04-0-01
2012年11月29日，財(cái)政部以財(cái)會(huì)〔2012〕21號(hào) 印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》。該《規(guī)范》分總則、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和控制方法、單位層面內(nèi)部控制、業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制、評(píng)價(jià)與監(jiān)督、附則6章65條，自2014年1月1日起施行。筆者結(jié)合自身的工作經(jīng)驗(yàn)，對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估進(jìn)行解析。
一、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的概念
風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，是指及時(shí)識(shí)別、科學(xué)分析影響企業(yè)內(nèi)部控制目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的各種不確定因素，同時(shí)采取應(yīng)對(duì)策略的過程。要對(duì)識(shí)別的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析，形成風(fēng)險(xiǎn)管理的依據(jù)。風(fēng)險(xiǎn)與可能被影響的目標(biāo)相關(guān)聯(lián)。既要對(duì)固有風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，也要對(duì)剩余風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，評(píng)估要考慮到風(fēng)險(xiǎn)的可能性和影響。
單位應(yīng)當(dāng)建立經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)定期評(píng)估機(jī)制，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng) 存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面、系統(tǒng)和客觀評(píng)估。經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估至少每年進(jìn)行一次；外部環(huán)境、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)或管理要求等發(fā)生重大變化的，應(yīng)及時(shí)對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行重估。單位開展經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估應(yīng)當(dāng)成立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作小組，單位領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長(zhǎng)。經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果應(yīng)當(dāng)形成書面報(bào)告并及時(shí)提交單位領(lǐng)導(dǎo)班子，作為完善內(nèi)部控制的依據(jù)。
二、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的程序
風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估由目標(biāo)設(shè)定、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)分析和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)構(gòu)成。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是內(nèi)部控制的重要環(huán)節(jié)，在單位經(jīng)營(yíng)過程中，只有進(jìn)行科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，自覺地將風(fēng)險(xiǎn)控制在可承受范圍之內(nèi)，才能實(shí)現(xiàn)單位的可持續(xù)發(fā)展。所以說單位總是在應(yīng)對(duì)各類風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)的過程中去贏得生存和發(fā)展。風(fēng)險(xiǎn)并不可怕，而可怕的是沒有風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，不知曉風(fēng)險(xiǎn)，不能準(zhǔn)確地識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)，不能采取有效的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略。如果忽視風(fēng)險(xiǎn)盲目發(fā)展，必然導(dǎo)致單位處于不利地位。不做事不發(fā)展看似沒有風(fēng)險(xiǎn)，然而逆水行舟不進(jìn)則退，不發(fā)展本身也是一種風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估貫穿于單位經(jīng)營(yíng)過程的始終，也貫穿于內(nèi)部控制的始終。
（一）目標(biāo)設(shè)定。單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)設(shè)定的控制目標(biāo)，全面地、系統(tǒng)地、持續(xù)地收集相關(guān)信息，結(jié)合實(shí)際情況，及時(shí)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。這里所指的設(shè)定的控制目標(biāo)主要是指總則中規(guī)定的內(nèi)部控制五目標(biāo)。如前所述，單位實(shí)現(xiàn)了內(nèi)部控制的五個(gè)方面的目標(biāo)，就能夠?qū)崿F(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，就能夠轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，所以風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估首先要設(shè)定目標(biāo)。單位目標(biāo)設(shè)定之后，要根據(jù)既定目標(biāo)有計(jì)劃地全面、系統(tǒng)、持續(xù)地收集內(nèi)外部相關(guān)信息。單位可以利用信息化手段，加大信息收集量，提高信息的準(zhǔn)確性和及時(shí)性，以便單位結(jié)合實(shí)際情況，及時(shí)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。
（二）風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別。風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別是在目標(biāo)設(shè)定的基礎(chǔ)上，密切關(guān)注內(nèi)外部主要風(fēng)險(xiǎn)因素。單位內(nèi)外部各種風(fēng)險(xiǎn)因素，單位至少應(yīng)當(dāng)關(guān)注的主要風(fēng)險(xiǎn)，這些風(fēng)險(xiǎn)是在單位內(nèi)部控制實(shí)施過程中，通過日?；蚨ㄆ诘脑u(píng)估程序與方法加以識(shí)別。這些風(fēng)險(xiǎn)因素具體化為各項(xiàng)應(yīng)用指引中的主要風(fēng)險(xiǎn)。在單位經(jīng)營(yíng)過程中，應(yīng)將各類風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分類整理，形成單位的風(fēng)險(xiǎn)清單。
（三）風(fēng)險(xiǎn)分析。風(fēng)險(xiǎn)分析是指在風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的基礎(chǔ)上，采用定性與定量相結(jié)合的方法，按照風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性及其影響程度等，對(duì)識(shí)別的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析和排序，確定關(guān)注重點(diǎn)和優(yōu)先控制的風(fēng)險(xiǎn)。單位進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析，應(yīng)當(dāng)充分吸收專業(yè)人員，組成風(fēng)險(xiǎn)分析團(tuán)隊(duì)，按照嚴(yán)格規(guī)范的程序開展工作，確保風(fēng)險(xiǎn)分析結(jié)果的準(zhǔn)確性。
風(fēng)險(xiǎn)的定性分析，是指通過觀察與分析，借助于經(jīng)驗(yàn)和判斷對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析的方法。定性分析一般不需要運(yùn)用大量的統(tǒng)計(jì)資料，使用起來簡(jiǎn)單易行。該方法主要是通過問卷、面談及研討會(huì)等形式進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析，依靠專業(yè)人員的經(jīng)驗(yàn)和直覺，或者行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)及慣例等，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)要素的大小或高低程度進(jìn)行定性分析。在不需要進(jìn)行量化時(shí)，或者進(jìn)行定量分析需要的數(shù)據(jù)無法取得，以及出于成本效益原則考慮采用定量分析方法不經(jīng)濟(jì)時(shí)，一般應(yīng)采用定性分析。
風(fēng)險(xiǎn)的定量分析，是指運(yùn)用一些數(shù)據(jù)分析模型，將有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)及其影響予以量化，在此基礎(chǔ)上判斷風(fēng)險(xiǎn)重要性程度的方法，如敏感度分析法和盈虧平衡分析法等。定量分析需要對(duì)構(gòu)成的各個(gè)要素和潛在損失程度賦予數(shù)據(jù)或貨幣金額，使風(fēng)險(xiǎn)分析的整個(gè)過程和結(jié)果均被量化。定量分析的方法通常能夠提供更高的精確度，往往應(yīng)用在復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)分析中，是對(duì)定性分析方法的補(bǔ)充。
（四）風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)。風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)是指風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)政策的選擇。單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)分析的結(jié)果，結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)承受度，確定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略。
風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略包括風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避、風(fēng)險(xiǎn)降低、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)承受。風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避是單位對(duì)超出風(fēng)險(xiǎn)承受度的風(fēng)險(xiǎn)，通過放棄或者停止與該風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)的業(yè)務(wù)活動(dòng)以避免和減輕損失的策略。風(fēng)險(xiǎn)降低指的是單位在權(quán)衡成本效益之后，準(zhǔn)備采取適當(dāng)?shù)目刂拼胧┙档惋L(fēng)險(xiǎn)或者減輕損失，將風(fēng)險(xiǎn)控制在風(fēng)險(xiǎn)承受度之內(nèi)的策略。風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是單位準(zhǔn)備借助他人的力量，采取業(yè)務(wù)分包、購買保險(xiǎn)等方式和適當(dāng)?shù)目刂拼胧瑢L(fēng)險(xiǎn)控制在風(fēng)險(xiǎn)承受度之內(nèi)的策略。風(fēng)險(xiǎn)承受是單位對(duì)風(fēng)險(xiǎn)承受度之內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)，在權(quán)衡成本效益之后，不準(zhǔn)備采取控制措施降低風(fēng)險(xiǎn)或者減輕損失的策略。
單位應(yīng)當(dāng)綜合運(yùn)用這些風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略，實(shí)現(xiàn)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的有效控制。
以目標(biāo)設(shè)定為基礎(chǔ)，單位在進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)分析之后，通過風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略，排除了風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)承受，凸顯了風(fēng)險(xiǎn)降低，需要采取相應(yīng)的措施，將風(fēng)險(xiǎn)控制在可承受范圍之內(nèi)。配套指引中的系列應(yīng)用指引明確單位至少應(yīng)當(dāng)關(guān)注的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，并經(jīng)過風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、分析之后，結(jié)合應(yīng)對(duì)策略，重點(diǎn)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)降低作出了規(guī)定，即系列應(yīng)用指導(dǎo)提出的各項(xiàng)控制措施。
三、單位在進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估時(shí)，由于所面對(duì)的層面不同，因而重點(diǎn)關(guān)注的方面也不相同
關(guān)鍵詞：食品安全 風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估 科學(xué)顧問 合法性危機(jī)
中圖分類號(hào)：DF3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1673-8330（2014）02-0090-10
雖然不同國(guó)家和地區(qū)對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的科學(xué)顧問具有不同的稱謂，比如，在美國(guó)，食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的科學(xué)顧問是食品建議委員會(huì)① 和食品與藥品管理局的科學(xué)委員會(huì)；② 在歐盟，是歐洲食品安全管理局的科學(xué)委員會(huì)和科學(xué)小組；③我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估科學(xué)顧問則是食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)④與食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中心。⑤雖然稱謂不同，但它們都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相似的制度功能，即增強(qiáng)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)論的科學(xué)性，進(jìn)而保障食品安全風(fēng)險(xiǎn)管理決策的合法性。然而，與歐盟及美國(guó)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估科學(xué)顧問制度相比，由于我國(guó)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估科學(xué)顧問制度起步比較晚，理論研究相當(dāng)欠缺，積累的經(jīng)驗(yàn)也相對(duì)不足，因而在實(shí)踐中引發(fā)了諸多問題，致使社會(huì)公眾對(duì)該項(xiàng)制度產(chǎn)生了嚴(yán)重的不信任，也削弱了行政機(jī)關(guān)所作出的食品安全風(fēng)險(xiǎn)管理決策的科學(xué)性。由此，亟需從食品安全法制的視角探究治理我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估科學(xué)顧問的具體之道。圍繞該問題，筆者主要從以下三方面展開論述。
一、食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估科學(xué)顧問合法性危機(jī)之突出表現(xiàn)
我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估科學(xué)顧問的合法性危機(jī)，既體現(xiàn)在他們對(duì)特定食品實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的情形之中，也表現(xiàn)在社會(huì)公眾需要他們積極對(duì)某一食品實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估時(shí)，他們卻不作為或遲延作為的情形之中。對(duì)于前一種情形，可以稱為“作為行為”中的合法性危機(jī)；對(duì)于后一種情形，可以稱為“不作為行為”中的合法性危機(jī)。
（一）“作為行為”中的合法性危機(jī)
盡管到目前為止，我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估科學(xué)顧問從事的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估實(shí)例并不多，然而，從這些為數(shù)不多的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估實(shí)例中不難發(fā)現(xiàn)，他們已經(jīng)陷入了合法性危機(jī)，突出表現(xiàn)為社會(huì)公眾和同行專家對(duì)科學(xué)顧問作出的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)論持懷疑和不信任的態(tài)度，而對(duì)制度的信任是人們服從該制度的心理基礎(chǔ)，也是制度具有生命力的動(dòng)力機(jī)制。⑥因而，缺乏公眾信任的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估科學(xué)顧問自然不會(huì)得到公眾的支持，科學(xué)顧問中的專家也被戲稱為“磚家”。有時(shí)，甚至連行政機(jī)關(guān)自身也不得不不采納科學(xué)顧問所作出的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)論。比如，針對(duì)一些人大代表和學(xué)者對(duì)我國(guó)全民食鹽強(qiáng)制加碘策略的科學(xué)性的質(zhì)疑，⑦2010年4月7日，衛(wèi)生部致函國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)，要求對(duì)膳食中碘對(duì)健康的影響進(jìn)行評(píng)估。2010年5月14日，國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估委員會(huì)發(fā)表《中國(guó)食鹽加碘和居民碘營(yíng)養(yǎng)狀況的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估》報(bào)告。該報(bào)告的基本結(jié)論是，繼續(xù)實(shí)施食鹽加碘策略對(duì)于提高包括沿海地區(qū)在內(nèi)的大部分地區(qū)居民的碘營(yíng)養(yǎng)狀況十分必要。⑧2010年7月，衛(wèi)生部依據(jù)該風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告，作出由于我國(guó)居民碘缺乏的健康風(fēng)險(xiǎn)大于碘過量的健康風(fēng)險(xiǎn)而繼續(xù)實(shí)施食鹽強(qiáng)制加碘策略的決策。應(yīng)當(dāng)指出，《食鹽加碘和居民碘營(yíng)養(yǎng)狀況的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估》是我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估委員會(huì)首次就重大食品安全問題的潛在風(fēng)險(xiǎn)作出的評(píng)估。然而，該風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告一出爐，就遭到不少同行專家和社會(huì)公眾的強(qiáng)烈質(zhì)疑與反對(duì)，有學(xué)者甚至認(rèn)為該風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告是“一場(chǎng)魔術(shù)”，而衛(wèi)生部以及食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估科學(xué)顧問是“魔術(shù)師”。⑨然而，值得玩味的是，2011年8月31日，衛(wèi)生部《食用鹽碘含量》標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定從2012年3月15日起，食鹽碘含量將不再“一刀切”，各地可以根據(jù)當(dāng)?shù)厝巳簩?shí)際碘營(yíng)養(yǎng)水平，在規(guī)定范圍內(nèi)浮動(dòng)添加。⑩顯然，《食用鹽碘含量》標(biāo)準(zhǔn)的修改從反面證明了此前國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估委員會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告的科學(xué)性之不足。又如，作為2010年我國(guó)食品安全重大議題之一的面粉增白劑存廢之爭(zhēng)（化學(xué)物質(zhì)過氧化苯甲酰、過氧化鈣的俗稱），終因衛(wèi)生部于2010年12月14日就撤銷食品添加劑過氧化苯甲酰、過氧化鈣公開征求意見，而暫告停歇。衛(wèi)生部于公開征求意見過程中《關(guān)于擬撤銷食品添加劑過氧化苯甲酰和過氧化鈣的相關(guān)情況》，以權(quán)威的官方信息宣布了國(guó)內(nèi)外關(guān)于在面粉中使用過氧化苯甲酰的安全限量標(biāo)準(zhǔn)，以及在此限量下使用的安全性，這是具有科學(xué)意義的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)論。B11它是衛(wèi)生部依據(jù)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家的意見作出的結(jié)論。然而它同樣受到同行專家和社會(huì)公眾的批評(píng)與質(zhì)疑；B12同時(shí)，衛(wèi)生部的決策也未完全依據(jù)該評(píng)估結(jié)論。既然是具有科學(xué)性的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)論，那么就應(yīng)當(dāng)作為衛(wèi)生部決策的依據(jù)，B13既然在面粉中使用安全限量之內(nèi)的過氧化苯甲酰不會(huì)對(duì)人體帶來健康風(fēng)險(xiǎn)，那么衛(wèi)生部就應(yīng)當(dāng)作出堅(jiān)持在面粉中可以使用安全限量之內(nèi)的過氧化苯甲酰的決定，然而，衛(wèi)生部卻作出了一年過渡期后徹底廢除面粉添加劑的決定。B14再如，2012年11月19日21世紀(jì)網(wǎng)報(bào)道，第三方檢測(cè)顯示酒鬼酒中的塑化劑含量超標(biāo)高達(dá)260%，由此引起社會(huì)公眾強(qiáng)烈恐慌。兩天之后，國(guó)家質(zhì)檢總局、衛(wèi)生部和國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中心有關(guān)負(fù)責(zé)同志公布，“國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中心根據(jù)國(guó)際通用風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法和歐洲食品安全局推薦的人體可以耐受攝入量，以媒體報(bào)道的酒鬼酒中塑化劑含量為1.08mg/kg計(jì)算，按照我國(guó)人均預(yù)期壽命，每天飲用1斤，其中的塑化劑不會(huì)對(duì)健康造成損害”。B15顯然，這一意見屬于科學(xué)意義上的對(duì)酒鬼酒中安全限量的塑化劑的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)論，理應(yīng)受到社會(huì)公眾和同行專家的尊重，然而，社會(huì)公眾和同行專家對(duì)此并不接受。這既表現(xiàn)為酒鬼酒的股票在復(fù)牌當(dāng)日就遭股民大量拋售而跌停，同時(shí)也殃及整個(gè)白酒行業(yè)板塊，也表現(xiàn)為該結(jié)論正日益受到社會(huì)公眾和專家學(xué)者的詰難。B16這是因?yàn)椋?011年6月衛(wèi)生部簽發(fā)的551號(hào)文件《衛(wèi)生部辦公廳官員通報(bào)食品及食品添加劑中鄰苯二甲酸酯類物質(zhì)最大殘留量的函》規(guī)定塑化劑的最大殘留量為0.3㎎/㎏，衛(wèi)生部的這份文件中所規(guī)定的限量值是基于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的結(jié)果，B17可是，國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中心的負(fù)責(zé)人卻認(rèn)為超過該文件規(guī)定最大殘留量近3倍的酒鬼酒，每天飲用1斤也不會(huì)對(duì)人健康帶來損害，這顯然與衛(wèi)生部之前所規(guī)定的限量值相矛盾。而據(jù)新浪網(wǎng)的一份題為《白酒塑化劑事件是否對(duì)你有影響》的調(diào)查，自國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中心評(píng)估意見的3天之內(nèi)，就有近3萬人參與其中，對(duì)于四個(gè)選項(xiàng)：擔(dān)心影響健康，將逐漸戒酒并勸告身邊親友；無所謂，身體已經(jīng)被蘇丹紅、地溝油等練得百毒不侵；不受影響，而且中國(guó)是酒文化，飲酒量無法自己控制；相信權(quán)威部門，每天飲用白酒不超過1斤就沒問題。參與調(diào)查者投贊成票的比例分別是：54.7%、33.1%、 6.3%和5.9% ，B18也就是說，參與調(diào)查的社會(huì)公眾極為不信任國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中心的評(píng)估意見。
（二）“不作為行為”中的合法性危機(jī)
在實(shí)踐中，其合法性危機(jī)還表現(xiàn)為不作為或遲延作為，對(duì)于一些其危害性在科學(xué)上存在爭(zhēng)議的食品沒有給出權(quán)威性的評(píng)估意見，對(duì)于一些事關(guān)社會(huì)公眾重大健康風(fēng)險(xiǎn)的食品，則遲遲未實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，由此所帶來的負(fù)面后果毋庸置疑。比如，對(duì)于轉(zhuǎn)基因食品安全的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，我國(guó)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估科學(xué)顧問至今尚未作出科學(xué)的評(píng)估結(jié)論。然而，在科學(xué)界，對(duì)于轉(zhuǎn)基因食品安全的風(fēng)險(xiǎn)，一直存在廣泛的爭(zhēng)議以及許多不確定性，諸如，它們對(duì)生命結(jié)構(gòu)改變后的連鎖反應(yīng)不確定；導(dǎo)致食物鏈潛在風(fēng)險(xiǎn)不確定；污染、增殖、擴(kuò)散及其清除途徑不確定等。B19可是，一些轉(zhuǎn)基因食品生產(chǎn)企業(yè)基于巨大的商業(yè)利益考慮，一方面轉(zhuǎn)基因食品對(duì)人體不存在健康風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估報(bào)告，另一方面則大量種植和銷售非法的轉(zhuǎn)基因作物和食品，對(duì)此，2011年4月28日的《每日經(jīng)濟(jì)新聞》、B204月29日的《華夏時(shí)報(bào)》、B21《經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)》、B22《中國(guó)新聞網(wǎng)》B23以及《中國(guó)經(jīng)營(yíng)網(wǎng)》B24等媒體作了詳細(xì)披露。這些媒體報(bào)道所揭問題著實(shí)讓社會(huì)公眾擔(dān)心，其中，有兩個(gè)問題值得深究：一是為農(nóng)業(yè)部抽檢不合格，從而遭到“封殺”的超級(jí)玉米品種，都是經(jīng)國(guó)家農(nóng)作物品種審定委員會(huì)審定通過的“合格”產(chǎn)品，比如，“登海605”、“登海662”等；二是在安全性未加以明確之前，違法的轉(zhuǎn)基因食物已進(jìn)入多地多個(gè)品種的兒童食物，比如，惠氏“S-26愛兒素嬰兒配方豆粉”、 伊利“胡蘿卜營(yíng)養(yǎng)米粉”、含有轉(zhuǎn)基因水稻Bt63成分的米飯等等。而這兩個(gè)問題都指向?qū)D(zhuǎn)基因作物或食品的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。換言之，如果對(duì)這些轉(zhuǎn)基因作物或食品，我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估科學(xué)顧問在事先能作出客觀、中立的科學(xué)評(píng)估，就不會(huì)產(chǎn)生一系列可能侵害社會(huì)公眾及公共利益的后果?？墒?，我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估科學(xué)顧問對(duì)之一直沉默不語。又如，在2008年9月三鹿問題奶粉全面披露之前的3個(gè)月，在國(guó)家質(zhì)檢總局食品生產(chǎn)監(jiān)督司網(wǎng)站上，就有消費(fèi)者投訴嬰兒食用三鹿奶粉后患腎結(jié)石的情況。然而，食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估科學(xué)顧問并沒有啟動(dòng)對(duì)三鹿問題奶粉的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，因而無法確切掌握三鹿問題奶粉的社會(huì)危害性，也就沒有采取及時(shí)和有效的防范措施。等到衛(wèi)生部組織調(diào)查組對(duì)三鹿集團(tuán)奶粉進(jìn)行深入調(diào)查時(shí)，已經(jīng)是在9月中旬了，錯(cuò)過了治理三鹿奶粉危機(jī)事件的關(guān)鍵3個(gè)月，這不僅在客觀上加速了三鹿奶粉集團(tuán)的滅亡，也加重了對(duì)消費(fèi)者的損害。B25再如，前述酒鬼酒，甚至是整個(gè)白酒行業(yè)中的塑化劑事件。由于在2011年5、6月間，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)發(fā)生因塑化劑而引發(fā)的重大食品安全危機(jī)，波及數(shù)百家廠商、千余項(xiàng)產(chǎn)品，島內(nèi)民眾更是一度談 “塑”色變，在這種背景下，2011年6月中國(guó)酒業(yè)協(xié)會(huì)因獲知白酒產(chǎn)品中含有塑化劑有關(guān)信息，要求相關(guān)企業(yè)查清白酒中的塑化劑產(chǎn)生來源，當(dāng)年12月又通知要求白酒企業(yè)進(jìn)一步提高食品安全意識(shí)，2012年4月，協(xié)會(huì)再次強(qiáng)調(diào)嚴(yán)控白酒產(chǎn)品塑化劑含量。B26從理論上講，既然我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)發(fā)生了塑化劑事件，而我國(guó)大陸的酒業(yè)協(xié)會(huì)也已經(jīng)反復(fù)強(qiáng)調(diào)查清和嚴(yán)控相關(guān)白酒企業(yè)中的塑化劑，那么我國(guó)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估科學(xué)顧問應(yīng)當(dāng)有所作為，積極主動(dòng)地對(duì)白酒的塑化劑安全限量進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，然而，他們一直無所作為，直到2012年11月19日21世紀(jì)網(wǎng)進(jìn)行相關(guān)報(bào)道之后，才匆匆發(fā)表意見。可是，社會(huì)公眾已經(jīng)對(duì)他們的意見持不信任態(tài)度。其他事關(guān)社會(huì)公眾重大健康風(fēng)險(xiǎn)的食品，比如，食品中的反式脂肪酸、鎘的膳食暴露等，食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估科學(xué)顧問至今也未給出明確的科學(xué)評(píng)估建議。
二、食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估科學(xué)顧問合法性危機(jī)之原因分析
以上分析表明，我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估科學(xué)顧問已經(jīng)陷入了合法性危機(jī)，那么他們陷入合法性危機(jī)的原因何在？縱觀在實(shí)踐中所暴露出的問題，筆者認(rèn)為可以歸納為以下幾方面。
（一）科學(xué)顧問缺乏科學(xué)上的卓越性
專家權(quán)威是一種建立在科學(xué)理性基礎(chǔ)上異于傳統(tǒng)強(qiáng)制性的知識(shí)話語權(quán)。B27正是由于缺乏科學(xué)上的卓越性，才使我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估科學(xué)顧問權(quán)威的根基受到動(dòng)搖，社會(huì)公眾難以信任他們能夠作出科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)論或者他們自身能夠?qū)ι鐣?huì)需求作出積極的回應(yīng)。那么我國(guó)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估科學(xué)顧問為何會(huì)缺乏科學(xué)上的卓越性？一些學(xué)者將其中的原因更多地歸咎于食品安全風(fēng)險(xiǎn)問題在客觀上的復(fù)雜性和食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估科學(xué)自身的局限性。B28“任何參與為風(fēng)險(xiǎn)決策提供信息的科學(xué)家都不會(huì)對(duì)事實(shí)的不確定性感到意外。認(rèn)識(shí)數(shù)據(jù)的局限性是基本的科學(xué)訓(xùn)練”。B29然而，筆者認(rèn)為，這一原因是包括歐盟及美國(guó)在內(nèi)的世界各國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估科學(xué)顧問都普遍存在的，而科學(xué)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估科學(xué)顧問法律制度的一個(gè)重要目的就是盡可能化解這種因復(fù)雜性和局限性所帶來的難題，于是才對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估科學(xué)顧問的卓越性提出嚴(yán)格、甚至是苛刻的要求。由此，從法制建設(shè)角度而言，我們需要從我國(guó)現(xiàn)行的規(guī)范食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估科學(xué)顧問的法律制度層面來分析導(dǎo)致他們?nèi)狈茖W(xué)上的卓越性的具體原因。
1.缺乏一整套嚴(yán)格和公正的程序制度來招聘和遴選最高水準(zhǔn)的科學(xué)專家組成食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估科學(xué)顧問。對(duì)于我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估科學(xué)顧問的成員的招聘和遴選程序及其所應(yīng)具備的專業(yè)水平，《食品安全法》及其實(shí)施條例、《食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估管理規(guī)定（試行）》都沒有規(guī)定。對(duì)于作為科學(xué)顧問組成部分的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)的專家的條件，《國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)章程》第13條作了規(guī)定。其中，涉及專業(yè)水平的條件有三項(xiàng)：即從事專業(yè)技術(shù)工作，具有副高級(jí)以上專業(yè)職稱（副高級(jí)職稱者需具有博士學(xué)位），年齡在 65歲以下（院士除外），身體健康；具體從事食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，或者從事與食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估相關(guān)的工作；業(yè)務(wù)水平突出，在國(guó)內(nèi)相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域具有較高的學(xué)術(shù)威望，或者具備豐富的工作經(jīng)驗(yàn)。對(duì)于食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中心的專家的條件，現(xiàn)有法律規(guī)范及衛(wèi)生部的規(guī)范性文件都沒有規(guī)定。而對(duì)于這些專家的招聘和遴選程序，也缺乏法律規(guī)范依據(jù)，這表明行政機(jī)關(guān)在遴選和聘請(qǐng)科學(xué)顧問的專家方面，實(shí)際上存在著非常大的自由裁量空間。例如，關(guān)于我國(guó)第一屆國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)的成員組成，在衛(wèi)生部官方網(wǎng)頁上只能看到專家委員會(huì)的成立決定、擬入選以及最終確定入選名單的公示通知，對(duì)于專家的選擇標(biāo)準(zhǔn)、程序、方式等問題僅有一句話：即“第一屆風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)是在有關(guān)部門、科研機(jī)構(gòu)和大專院校推薦的專家中，按照多學(xué)科組成、代表性和獨(dú)立評(píng)估等原則產(chǎn)生的，并向社會(huì)進(jìn)行了公示”。 B30
2.缺乏嚴(yán)格的質(zhì)量保障程序來確保科學(xué)顧問所作出的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)論具有可靠性。基于食品安全風(fēng)險(xiǎn)本身的復(fù)雜性以及科學(xué)顧問專家知識(shí)的局限性，為確?？茖W(xué)顧問所作出的評(píng)估結(jié)論經(jīng)得起同行專家和社會(huì)公眾的詰難和質(zhì)疑，就需要一整套嚴(yán)格的質(zhì)量保障程序來確保科學(xué)顧問的評(píng)估結(jié)論是權(quán)威和可靠的。對(duì)此，我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)范卻處于空白狀態(tài)。而在食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估科學(xué)顧問法制比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，則已建立比較完善的制度。例如，歐洲食品安全管理局的四階段質(zhì)量保障程序：一是自我評(píng)估：歐洲食品安全管理局的科學(xué)委員會(huì)使用自我審查的形式來確保持續(xù)性地遵循相同的步驟以實(shí)施每一次科學(xué)評(píng)估，比如，確保所有的科學(xué)數(shù)據(jù)被清楚地描述和參考、在規(guī)定的期限之內(nèi)達(dá)成共識(shí)等；二是內(nèi)部審查，歐洲食品安全管理局的一個(gè)內(nèi)部審查小組對(duì)經(jīng)自我評(píng)估程序的科學(xué)結(jié)論作第二次復(fù)查，該小組會(huì)提出修改建議；三是外部審查，歐洲食品安全管理局通過建立外部獨(dú)立的專家小組來對(duì)其內(nèi)部的質(zhì)量審查程序加以審查，外部專家小組會(huì)提出建議；四是質(zhì)量管理年度報(bào)告，歐洲食品安全管理將內(nèi)部和外部的審查建議匯編成質(zhì)量管理年度報(bào)告，該報(bào)告的作用是增強(qiáng)其工作程序的質(zhì)量，并在其官方網(wǎng)站上公布。
3.缺乏完整和高效的食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息和數(shù)據(jù)交換網(wǎng)絡(luò)體系來有效地支撐科學(xué)顧問開展高質(zhì)量的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作。因?yàn)槭称钒踩L(fēng)險(xiǎn)評(píng)估科學(xué)顧問不能在真空中從事食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，需要大量精確的信息和專業(yè)化的科學(xué)知識(shí)與數(shù)據(jù)，所以在法律上需要安排一種確?？茖W(xué)顧問開展高質(zhì)量的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的支撐體系，也就是完整和高效的食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息和數(shù)據(jù)交換網(wǎng)絡(luò)體系。然而，對(duì)于這樣一種支撐體系，我國(guó)現(xiàn)行相關(guān)法律規(guī)范并沒有較為科學(xué)的規(guī)定。唯一的依據(jù)是《食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估管理規(guī)定（試行）》第8條和第4條的規(guī)定。根據(jù)第8條第1款的規(guī)定，食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)無權(quán)收集需要評(píng)估的食品的風(fēng)險(xiǎn)信息和數(shù)據(jù)，而是由衛(wèi)生部來提供，即衛(wèi)生部根據(jù)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的需要組織收集有關(guān)信息和資料?？墒?，衛(wèi)生部如何收集信息和資料呢？于是，根據(jù)第4條的規(guī)定，由衛(wèi)生部確定的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)承擔(dān)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估相關(guān)科學(xué)數(shù)據(jù)、技術(shù)信息、檢驗(yàn)結(jié)果的收集、處理、分析等任務(wù)。那么，其他國(guó)家行政機(jī)關(guān)又如何提供信息和數(shù)據(jù)呢？根據(jù)第8條第2款的規(guī)定，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和縣級(jí)以上地方農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理等有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)協(xié)助收集前款規(guī)定的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估信息和資料。通過分析這些條款可以發(fā)現(xiàn)，目前支撐我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估科學(xué)顧問開展高質(zhì)量的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的信息網(wǎng)絡(luò)體系是十分脆弱的。理由在于：一是將大量的食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息源排除在該體系之外。我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況是，主要的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估信息和數(shù)據(jù)存在于食品生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)企業(yè)、各類行業(yè)協(xié)會(huì)、以及農(nóng)村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)。按照現(xiàn)行的網(wǎng)絡(luò)體系，這些最重要的食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息源卻被排除在外。二是雖然規(guī)定了國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和縣級(jí)以上地方政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)協(xié)助衛(wèi)生部收集信息，但這些部門到底有哪些？通過什么途徑協(xié)助、不協(xié)助的法律后果是什么，協(xié)助的期限是多少等問題，則沒有規(guī)定。三是雖然規(guī)定了由衛(wèi)生部確定的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)承擔(dān)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估相關(guān)科學(xué)數(shù)據(jù)和技術(shù)信息的收集，但現(xiàn)行的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)機(jī)構(gòu)在人員、編制、經(jīng)費(fèi)等方面都存在不足，比如，它只是一個(gè)事業(yè)單位，只有總共200多個(gè)編制，目前全國(guó)只有一家等。至于它如何與中央和地方其他相關(guān)食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)關(guān)溝通和聯(lián)絡(luò)，如何獲得這些機(jī)關(guān)的協(xié)助等重要問題，現(xiàn)行法律都沒有規(guī)定。
（二）科學(xué)顧問缺乏科學(xué)上的獨(dú)立性
專家的本質(zhì)特點(diǎn)是價(jià)值中立，以確保專家能夠忠實(shí)于公共利益，在不受外部影響的情況下來實(shí)施食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的獨(dú)立性制度，是實(shí)現(xiàn)其科學(xué)上的卓越性的最重要手段，同時(shí)，也是贏得社會(huì)公眾和其他同行信任的重要因素。《食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估管理規(guī)定（試行）》第6條規(guī)定：“國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)依據(jù)本規(guī)定及國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)章程獨(dú)立進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，保證風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果的科學(xué)、客觀和公正。任何部門不得干預(yù)國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)和食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)機(jī)構(gòu)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估相關(guān)工作?！薄秶?guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)章程》第19條規(guī)定：“專家委員會(huì)根據(jù)衛(wèi)生部下達(dá)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估任務(wù)，按照相應(yīng)程序獨(dú)立開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作。”由此可見，我國(guó)有關(guān)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的法律規(guī)范及其他規(guī)范性文件已經(jīng)明確了專家獨(dú)立、客觀、公正地進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基本原則，然而，這些原則性的規(guī)定根本無法為食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的獨(dú)立開展提供強(qiáng)有力的和可以操作的保障。在現(xiàn)實(shí)中，缺乏獨(dú)立性保障的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估科學(xué)顧問的成員，既可能被政府潛在的權(quán)力運(yùn)行規(guī)則所牽制，成為“傀儡”專家，也有可能成為利益集團(tuán)的代言人，成為被管制者借以捕獲管制者的工具。B31具體而言，我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估科學(xué)顧問存在依附性的情形主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。
1. 對(duì)行政機(jī)關(guān)的依附。雖然《食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估管理規(guī)定（試行）》第6條規(guī)定食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)獨(dú)立實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，但令人感到困惑的是，該管理規(guī)定的其他諸多條款卻讓食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)嚴(yán)重依附于行政機(jī)關(guān)。比如，第7條規(guī)定，國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)開展食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估任務(wù)的來源由衛(wèi)生部下達(dá)；第10條規(guī)定，對(duì)于國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估計(jì)劃和優(yōu)先評(píng)估項(xiàng)目的確定，由衛(wèi)生部決定；第12條第1款規(guī)定，對(duì)于根據(jù)衛(wèi)生部下達(dá)的評(píng)估任務(wù)，國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)提出風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估實(shí)施方案，需要報(bào)衛(wèi)生部備案；第12條第2款規(guī)定，對(duì)于在實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過程中，需要進(jìn)一步補(bǔ)充信息和數(shù)據(jù)的，國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)需要向衛(wèi)生部提出數(shù)據(jù)和信息采集方案的建議。而第15條和第18條甚至進(jìn)一步規(guī)定，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的結(jié)果和報(bào)告，國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)應(yīng)當(dāng)及時(shí)向衛(wèi)生部報(bào)告；對(duì)于食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果的公布，則由衛(wèi)生部依法向社會(huì)公布。顯然，這些條款嚴(yán)重削弱了食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)的獨(dú)立性。而從實(shí)踐中來看，以第一屆國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)的組成情況為例，進(jìn)行評(píng)估的42名委員絕大多數(shù)都來自國(guó)家部委的下屬機(jī)構(gòu)，委員會(huì)委員由衛(wèi)生部選聘，分別來自于各有關(guān)醫(yī)藥院校、科研單位、藥檢部門及醫(yī)院各不同專業(yè)。B32至于我國(guó)科學(xué)顧問的另一組成部分——食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中心，則直接屬于事業(yè)單位，受國(guó)家行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。因?yàn)閲?guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中心建立了理事會(huì)，是食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中心的決策監(jiān)督機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)中心的發(fā)展規(guī)劃、財(cái)務(wù)預(yù)決算、重大事務(wù)、章程擬訂和修訂等事項(xiàng)，按照有關(guān)規(guī)定履行人事等方面的管理職責(zé)，并監(jiān)督食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中心的運(yùn)行。而衛(wèi)生部是食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中心理事長(zhǎng)單位，國(guó)務(wù)院食品安全辦、農(nóng)業(yè)部為副理事長(zhǎng)單位，工商總局、質(zhì)檢總局、食品藥品監(jiān)管局等部門為理事單位。雖然從理論上而言，讓食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估科學(xué)顧問依附行政機(jī)關(guān)的初衷正是為了科學(xué)決策，但是行政機(jī)關(guān)的決策思維和使命與科學(xué)顧問的工作思維和使命并不一致，有時(shí)，甚至完全相反。面對(duì)強(qiáng)大的行政權(quán)力，科學(xué)顧問往往喪失獨(dú)立性，他們被稱作“御用專家”，科學(xué)也就變成了政治的工具。
2.缺乏保障科學(xué)顧問忠實(shí)于公共利益和客觀地科學(xué)事實(shí)的具體制度。盡管《食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估管理規(guī)定（試行）》第7、10、12條等條款使得食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估科學(xué)顧問依附于行政機(jī)關(guān)，但這并不必然導(dǎo)致科學(xué)顧問一定不能忠實(shí)于科學(xué)事實(shí)，可是，如果缺乏保障科學(xué)顧問忠實(shí)于科學(xué)事實(shí)的具體制度，那么則根本無法實(shí)現(xiàn)客觀、公正和獨(dú)立。這是因?yàn)?，食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估科學(xué)顧問成員的中立性本身只是一個(gè)假設(shè)，他們具有經(jīng)濟(jì)人動(dòng)機(jī)，“經(jīng)濟(jì)人”或“理性人”的基本行為動(dòng)機(jī)是獲利，追求的是個(gè)人效用、利潤(rùn)的最大化，這種在評(píng)估過程中的自利取向往往會(huì)埋下?lián)p害他人及公眾利益的禍根。B33依據(jù)公共理論選擇邏輯，由于專家行為的靈活性以及自利動(dòng)機(jī)的強(qiáng)烈刺激，當(dāng)決策結(jié)果與專家個(gè)體利益或價(jià)值偏好具有聯(lián)系時(shí)，他們的行為實(shí)際上也是盡可能地利用自己的一切資源去獲取自身效用的最大化，而不是其聲稱的最大限度地增進(jìn)公共利益。B34然而，對(duì)于此類保障科學(xué)顧問忠實(shí)于科學(xué)事實(shí)和公共利益的制度，我國(guó)現(xiàn)行的法律規(guī)范沒有規(guī)定。雖然《國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)章程》在第15條B35和第17條第（四）項(xiàng)B36有所規(guī)定，但是這些規(guī)定極為原則，缺乏可操作性，比如，如何認(rèn)定“可能與自身利益相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作”中的“利益”，由誰來認(rèn)定，以及通過何種程序認(rèn)定等，都沒有規(guī)定。
（三）科學(xué)顧問的活動(dòng)缺乏公開透明性
我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估科學(xué)顧問的評(píng)估結(jié)論若要獲得社會(huì)公眾和同行專家的信任與支持，還需要遵循公開和透明的法律規(guī)則。這是因?yàn)?，如果他們的活?dòng)是不為公眾所知的或者在很大程度上不為公眾所知，公眾難以監(jiān)督他們的行為，對(duì)其信任自然會(huì)大打折扣。這正如有學(xué)者所指出的：“通過公開的決策程序，將使原本黑盒子式的政策形成過程處于大眾輿論監(jiān)督的陽光下，降低了行政官僚圖利自我或他人的可能，強(qiáng)化了責(zé)任監(jiān)督機(jī)制，增進(jìn)了民眾對(duì)于政府的信賴”。B37盡管這一觀點(diǎn)主要針對(duì)行政機(jī)關(guān)而言，然而同樣適用于我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估科學(xué)顧問的行為。可是，現(xiàn)行的關(guān)于食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估科學(xué)顧問的法律規(guī)范對(duì)此僅作了極為有限的規(guī)定，即《食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估管理規(guī)定（試行）》第18條規(guī)定， 衛(wèi)生部應(yīng)當(dāng)依法向社會(huì)公布食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果。此外，通過對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中心網(wǎng)站公開的僅有的3份食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告——《食品中丙烯酰胺的危險(xiǎn)性評(píng)估》、《中國(guó)食鹽加碘和居民碘營(yíng)養(yǎng)狀況的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估》、《蘇丹紅危險(xiǎn)性評(píng)估報(bào)告》——的分析和梳理可以發(fā)現(xiàn)，對(duì)于每一項(xiàng)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估科學(xué)建議的目標(biāo)和適用范圍的信息，參與食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的專家名單（除《中國(guó)食鹽加碘和居民碘營(yíng)養(yǎng)狀況的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估》注明了專家組和工作組名單外），評(píng)估的議程和時(shí)間，關(guān)于科學(xué)建議的會(huì)議紀(jì)要、少數(shù)派成員的意見，這些科學(xué)建議被拒絕或修改的理由等信息均未涉及，也沒有公開；對(duì)于某一食品安全風(fēng)險(xiǎn)作出評(píng)估建議時(shí)，所使用的任何既定的指南、數(shù)據(jù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、默認(rèn)假設(shè)、決定標(biāo)準(zhǔn)以及對(duì)于任何偏離既定規(guī)定的做法的理由等信息，用以識(shí)別相關(guān)數(shù)據(jù)和其他信息的方法，作出科學(xué)建議所依據(jù)的數(shù)據(jù)來源信息，適用或排除某些數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)的信息等公開較少且不全面和完整；對(duì)于作出科學(xué)建議時(shí)所涉及的不確定性和差異性的信息以及對(duì)其進(jìn)行解釋說明的信息等并未一同公開。顯然，我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估科學(xué)顧問的行為依然主要是黑盒子式活動(dòng)，離全過程的透明和公開還有非常遙遠(yuǎn)的距離。
三、克服食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估科學(xué)顧問合法性危機(jī)之食品安全法制度
以上對(duì)我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估科學(xué)顧問合法性危機(jī)突出表現(xiàn)及其原因的分析，其實(shí)揭示了我國(guó)《食品安全法》以及其他規(guī)范科學(xué)顧問的相關(guān)法律規(guī)范，既沒有考慮對(duì)科學(xué)顧問的中立性、權(quán)威性、透明性的訴求，也沒有關(guān)注科學(xué)顧問的專家知識(shí)可能被濫用的機(jī)制，其結(jié)果將可能是：專家角色的“空洞化”和“符號(hào)化”與專家知識(shí)濫用同時(shí)存在，B38科學(xué)顧問作出的科學(xué)建議及科學(xué)績(jī)效也會(huì)陷入民眾的不信任之中。然而，來自歐盟和美國(guó)等食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估科學(xué)顧問法制比較發(fā)達(dá)地區(qū)的理論與實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，擔(dān)負(fù)提供食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估科學(xué)建議職責(zé)的科學(xué)顧問若要獲得其他政府機(jī)構(gòu)以及公眾的信任，食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估科學(xué)顧問的法律制度的設(shè)計(jì)者至少會(huì)遇到這樣一些難題：如何確保他們所提供的評(píng)估建議具有科學(xué)上的卓越性？如何確保他們是在一種忠實(shí)于公共利益的獨(dú)立的狀態(tài)下作出評(píng)估意見，或者如何克服他們?cè)诮?jīng)濟(jì)利益上存在的或明或暗的偏見并防止行政機(jī)關(guān)和其他組織的干涉？如何讓他們?cè)谕该骱凸_的條件下提供科學(xué)意見？B39這些問題恰恰是目前困擾我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估科學(xué)顧問的制度設(shè)計(jì)者的難題，也是我國(guó)科學(xué)顧問出現(xiàn)合法性危機(jī)的原因。由此，筆者在適當(dāng)借鑒和合理改造發(fā)達(dá)國(guó)家地區(qū)的法制經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)之上，B40提出克服我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估科學(xué)顧問合法性危機(jī)之具體的食品安全法制度。
1.設(shè)計(jì)公正和科學(xué)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估科學(xué)顧問成員的遴選制度。公正和科學(xué)的遴選制度是確?？茖W(xué)顧問能夠作出高質(zhì)量的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告，并獲得公眾和同行專家信任的基礎(chǔ)性制度。對(duì)于這項(xiàng)制度，我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定得相當(dāng)不足，一些關(guān)鍵的環(huán)節(jié)缺失。筆者認(rèn)為，一項(xiàng)完整的公正和科學(xué)遴選的制度至少應(yīng)當(dāng)包括四個(gè)環(huán)節(jié)：一是適格的候選人的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)此，《國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)章程》第13條規(guī)定了3項(xiàng)，筆者認(rèn)為，這3項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)是不夠的，還需要加上兩項(xiàng)：即具有跨學(xué)科的，最好是國(guó)際化背景的專業(yè)經(jīng)驗(yàn)，以及具有嫻熟的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估信息的溝通技巧。二是遴選程序。對(duì)此，我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)范沒有明確規(guī)定。筆者認(rèn)為，它應(yīng)當(dāng)包括五個(gè)階段：（1）衛(wèi)生部運(yùn)用多種媒體和新聞手段，向全國(guó)范圍內(nèi)遴選科學(xué)顧問成員的公告。（2）衛(wèi)生部組織專家對(duì)申請(qǐng)人申請(qǐng)的有效性進(jìn)行形式上的審查。（3）衛(wèi)生部組織專家對(duì)適格的候選人進(jìn)行實(shí)質(zhì)上的評(píng)價(jià)。（4）衛(wèi)生部確定最佳候選人的入圍名單。（5）衛(wèi)生部從入圍名單中任命候選人。三是科學(xué)顧問成員的更新程序。對(duì)此，《國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)章程》第17條規(guī)定了專家委員會(huì)委員資格終止的情形，第18條簡(jiǎn)單規(guī)定了專家委員會(huì)委員每屆任期為五年。筆者認(rèn)為，這里至少需要規(guī)定：更新成員的情形，比如辭退、辭職或任期屆滿；需要履行的更新程序，比如，食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)主任向衛(wèi)生部提出建議，衛(wèi)生部根據(jù)遴選程序選擇新成員等步驟。四是與遴選相關(guān)的候選人的身份信息的保障。筆者認(rèn)為，這一點(diǎn)對(duì)于確保有足夠優(yōu)秀的候選人來參加遴選程序非常重要，因而需要作出規(guī)定，比如，有權(quán)獲得這些候選人身份信息的主體，主體需要遵守的法定義務(wù)等。對(duì)于這四個(gè)環(huán)節(jié)，筆者建議衛(wèi)生部或者食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)通過規(guī)范性文件的方式來加以規(guī)范。就像歐洲食品安全管理局通過兩個(gè)內(nèi)部指引——《關(guān)于協(xié)助食品安全管理局的科學(xué)工作的科學(xué)委員會(huì)、科學(xué)小組和外部專家的成員的選擇決定》B41與《關(guān)于科學(xué)委員會(huì)、科學(xué)小組以及它們的工作團(tuán)體的建立和運(yùn)作決定》B42——來法制化那樣。
2.設(shè)計(jì)廣泛而有效地支撐科學(xué)顧問開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的網(wǎng)絡(luò)體系，或者各類合作性制度。此類制度類似于科學(xué)顧問安放在全國(guó)各地的手足或耳目，幫助其快速和高質(zhì)量地實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。筆者認(rèn)為，未來的法律制度設(shè)計(jì)至少應(yīng)當(dāng)包括以下合作性制度：一是建立利害關(guān)系人B43協(xié)商平臺(tái)來開展合作。衛(wèi)生部自身或者委托食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中心實(shí)施該項(xiàng)合作制度。這項(xiàng)制度是食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中心與各類利益團(tuán)體進(jìn)行合作的主要制度安排。衛(wèi)生部應(yīng)當(dāng)通過一項(xiàng)指南，詳細(xì)規(guī)定食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中心與各類利益團(tuán)體之間合作的具體制度。比如，該平臺(tái)的職責(zé)與任務(wù)、平臺(tái)的構(gòu)成、平臺(tái)的主席、平臺(tái)的會(huì)議制度與工作方法和資金等內(nèi)容。二是建立食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估咨詢平臺(tái)來實(shí)施合作。咨詢平臺(tái)是國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中心與地方行政機(jī)關(guān)之間開展合作的關(guān)鍵性制度，以實(shí)現(xiàn)兩者之間的食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息和數(shù)據(jù)的共享。筆者認(rèn)為，衛(wèi)生部可以在衛(wèi)生行政系統(tǒng)內(nèi)建立食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估咨詢平臺(tái)，并通過指南的方式規(guī)定咨詢平臺(tái)的各項(xiàng)制度，比如，咨詢平臺(tái)的成員構(gòu)成、出席會(huì)議規(guī)則、獨(dú)立性、保密性、透明性、秘書、會(huì)議的召集、議程、法定人數(shù)與投票、結(jié)束爭(zhēng)議、書面程序、解釋與會(huì)議所使用的語言、工作小組、會(huì)議記錄和文件的發(fā)送以及補(bǔ)助等。三是建立食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估各類網(wǎng)絡(luò)聯(lián)絡(luò)點(diǎn)來實(shí)施合作。網(wǎng)絡(luò)聯(lián)絡(luò)點(diǎn)可以視為咨詢平臺(tái)的有機(jī)組成部分，因?yàn)樽稍兤脚_(tái)的成員是借助于網(wǎng)絡(luò)聯(lián)絡(luò)點(diǎn)來開展具體的任務(wù)。它的主要使命是就與食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估相關(guān)的科學(xué)事項(xiàng)來支持咨詢平臺(tái)的工作，從而支撐國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中心工作。網(wǎng)絡(luò)聯(lián)絡(luò)點(diǎn)可以設(shè)在全國(guó)的各類研究機(jī)構(gòu)、大學(xué)、食品生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)企業(yè)、醫(yī)院、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村的衛(wèi)生所等，使觸角能夠延伸到非常廣泛的領(lǐng)域。衛(wèi)生部也應(yīng)當(dāng)通過內(nèi)部指南的方式來規(guī)定網(wǎng)絡(luò)聯(lián)絡(luò)點(diǎn)與咨詢平臺(tái)開展合作的制度，比如成員構(gòu)成、主要使命、經(jīng)費(fèi)來源、會(huì)議制度等。
3.設(shè)計(jì)精密和完整的利益聲明規(guī)則，確保科學(xué)顧問成員嚴(yán)格依據(jù)公共利益來實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，不受其他組織的利益和意志的影響。筆者認(rèn)為，如要較為有效地實(shí)現(xiàn)獨(dú)立性原則，應(yīng)當(dāng)建立科學(xué)和完整的利益聲明規(guī)則，即應(yīng)當(dāng)通過法律規(guī)則的方式規(guī)定，科學(xué)顧問的成員在從事食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估活動(dòng)時(shí)承諾與該活動(dòng)不存在直接或間接的利害關(guān)系。對(duì)于我國(guó)科學(xué)顧問的制度設(shè)計(jì)者而言，利益聲明規(guī)則可能顯得陌生，對(duì)于它的功能或許持懷疑態(tài)度，然而，從歐洲食品安全管理局的經(jīng)驗(yàn)來看，利益聲明規(guī)定對(duì)于確?？茖W(xué)顧問成員的獨(dú)立性以及獲得社會(huì)公眾和其他國(guó)家行政機(jī)關(guān)的信任非常有效。對(duì)此，歐盟《統(tǒng)一食品安全法》第37條首先規(guī)定了兩種類型的利益聲明，即利益的年度聲明和利益的特別聲明。該法規(guī)定，歐洲食品安全局的管理委員會(huì)、咨詢論壇的成員和執(zhí)行主任應(yīng)當(dāng)制作一份承諾宣言和一份利益宣言，以表明不存在違反他們獨(dú)立性的直接或間接利益，這些申報(bào)應(yīng)當(dāng)每年以書面形式作出?？茖W(xué)委員會(huì)和科學(xué)小組的成員應(yīng)當(dāng)制作一份承諾宣言和一份利益宣言，以表明不存在違反他們獨(dú)立性的直接或間接利益，這些申報(bào)應(yīng)當(dāng)每年以書面形式作出。管理委員會(huì)成員、執(zhí)行主任、咨詢平臺(tái)成員、科學(xué)委員會(huì)和科學(xué)小組的成員以及參與工作小組的外部專家，在每次會(huì)議時(shí)都應(yīng)當(dāng)聲明不存在任何與議程項(xiàng)目有關(guān)而影響其獨(dú)立性的利益存在。而《關(guān)于利益聲明的獨(dú)立和科學(xué)決策規(guī)則》B44等指南則進(jìn)一步具體化了歐盟《統(tǒng)一食品安全法》第37條的內(nèi)容。這些指南不僅增加一種利益的聲明類型，即利益的口頭聲明——是對(duì)利益的年度聲明和利益的特別聲明的補(bǔ)充，在每一次會(huì)議開始之前，歐洲食品安全局的成員應(yīng)當(dāng)口頭聲明可能損害其獨(dú)立性且與相關(guān)會(huì)議議題有關(guān)，但尚未在利益的年度聲明和利益的特定聲明中加以聲明的利益事項(xiàng)。此外，歐洲食品安全局對(duì)利益聲明的諸多相關(guān)事項(xiàng)還進(jìn)行了明確規(guī)定，比如，對(duì)所涉及的關(guān)鍵術(shù)語，像利益、利益沖突、經(jīng)濟(jì)利益、研究經(jīng)費(fèi)、相關(guān)利益，作了較為詳細(xì)的界定；規(guī)定了利益聲明和評(píng)估的原則；規(guī)定了三種類型的利益聲明中所需要聲明的利益類型；規(guī)定了如何對(duì)三種類型的利益進(jìn)行審查；規(guī)定了對(duì)成員個(gè)人資料的保護(hù)等等。筆者認(rèn)為，我國(guó)可能并不需要完全照搬歐洲食品安全管理局的這些利益聲明規(guī)則，但不能忽視這些規(guī)定的功能，即旨在通過實(shí)施具有可操作性的利益聲明規(guī)則來保證歐洲食品安全局的成員能夠忠實(shí)于公共利益，避免受其他組織的不良影響，從而獨(dú)立實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。由此，適當(dāng)借鑒其中的一些利益聲明規(guī)則類型，比如年度利益聲明和口頭利益聲明，對(duì)于確保我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估科學(xué)顧問的獨(dú)立性是十分有益的。
4.設(shè)計(jì)合理和全面的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估活動(dòng)公開和透明的制度。如前所述，現(xiàn)行的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估公開制度僅僅是結(jié)果公開，而且由衛(wèi)生部來公開，作為具體作出風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的科學(xué)顧問無權(quán)自行公開。筆者認(rèn)為，這種公開制度顯然無法滿足社會(huì)公眾和同行專家的知情權(quán)，也難以獲得他們的信任和支持，我們需要一項(xiàng)合理和全面的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估活動(dòng)公開和透明的制度。該項(xiàng)制度的內(nèi)容至少包括四個(gè)方面：一是首先要取消由衛(wèi)生部統(tǒng)一來公開食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估信息的做法，科學(xué)顧問有權(quán)在遵守相關(guān)保密規(guī)定的前提下，自行公開食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估信息。二是確立衛(wèi)生部和科學(xué)顧問公開信息的原則，即全過程都應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)透明性，而不僅僅是最終的科學(xué)建議或結(jié)論應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開；透明和公開的信息具有可理解性（特別是能夠?yàn)樯鐣?huì)公眾所理解）和可復(fù)制性，從而能讓其他專家來驗(yàn)證。三是規(guī)定需要重點(diǎn)公開的事項(xiàng)，比如，每一項(xiàng)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果的目標(biāo)和適用范圍的信息，具體而言，該評(píng)估結(jié)果的背景以及需要回答的問題；評(píng)估結(jié)果所針對(duì)的對(duì)象和范圍，包括被評(píng)估的活動(dòng)、事項(xiàng)或危害， 被暴露的人群，對(duì)評(píng)估范圍加以限制的理由等。又如，對(duì)某一事項(xiàng)作出評(píng)估結(jié)果時(shí)，所使用的任何既定的指南、數(shù)據(jù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、默認(rèn)假設(shè)、決定標(biāo)準(zhǔn)以及對(duì)于任何偏離既定規(guī)定的做法的理由等信息。再如，用以識(shí)別相關(guān)數(shù)據(jù)和其他信息，包括文獻(xiàn)調(diào)查的范圍和標(biāo)準(zhǔn)的方法，科學(xué)顧問的議程和時(shí)間，關(guān)于評(píng)估結(jié)果的會(huì)議紀(jì)要、少數(shù)派成員的意見等等。四是要對(duì)公開性與保密性之間的關(guān)系加以規(guī)范化。這首先需要明確公開和透明是基本原則，而保密是例外?？茖W(xué)顧問所從事的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估活動(dòng)的信息應(yīng)當(dāng)最大限度地公開或讓公眾獲得，而只有在具有正當(dāng)?shù)姆ǘɡ碛汕闆r下，最小數(shù)量的信息才能被保密。其次，即使對(duì)于依法應(yīng)當(dāng)保密的信息，如果為了保障社會(huì)公眾健康的需要，該類信息也應(yīng)當(dāng)公開，保密的要求將被解除，社會(huì)公眾有權(quán)及時(shí)獲得該類信息。再次，規(guī)定某一信息是否應(yīng)當(dāng)保密時(shí)所需要考慮的因素：比如，公開是否會(huì)給個(gè)體或公司帶來經(jīng)濟(jì)損失或不正當(dāng)?shù)内A利；公開是否會(huì)嚴(yán)重干擾科學(xué)顧問的活動(dòng)；公開是否會(huì)違反現(xiàn)行有效的法律等。最后，要規(guī)定保密的方式，比如，科學(xué)顧問的成員應(yīng)當(dāng)簽署一份書面聲明以表明遵守保密的義務(wù)，并且，這種義務(wù)一直持續(xù)到其職責(zé)的終止。
應(yīng)當(dāng)指出，以上四項(xiàng)制度是克服我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估科學(xué)顧問合法性危機(jī)的主要制度，其他制度，比如，類似于歐洲食品安全管理局的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估質(zhì)量評(píng)估制度、科學(xué)顧問的經(jīng)費(fèi)保障制度、科學(xué)顧問的集體決策且成員之間享有平等發(fā)言權(quán)制度等，都能在一定程度上發(fā)揮相應(yīng)的功能?？梢哉f，通過這些制度的有效運(yùn)作，我國(guó)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估科學(xué)顧問將走出合法性危機(jī)，從而獲得社會(huì)公眾和同行專家的高度信任，也能為食品安全風(fēng)險(xiǎn)管理決策提供充分的科學(xué)保障。
The Legitimate Crisis of Science Advisers of Risk Assessment
for Food Safety and Its Overcome in China
QI Jian-gang YI Jun
【 關(guān)鍵詞 】 煙草；工業(yè)控制系統(tǒng)；信息安全；風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估；脆弱性測(cè)試
1 引言
隨著工業(yè)化和信息化進(jìn)程的加快，越來越多的計(jì)算機(jī)技術(shù)以及網(wǎng)絡(luò)通信技術(shù)應(yīng)用到煙草自動(dòng)化生產(chǎn)過程中。在這些技術(shù)提高了企業(yè)管理水平和生產(chǎn)效率的同時(shí)，也帶來了病毒和惡意代碼、信息泄露和篡改等網(wǎng)絡(luò)信息安全問題。當(dāng)前，煙草企業(yè)所建成的綜合自動(dòng)化系統(tǒng)基本可以分為三層結(jié)構(gòu)：上層為企業(yè)資源計(jì)劃（ERP）系統(tǒng)；中間層為制造執(zhí)行系統(tǒng)（MES）；底層為工業(yè)控制系統(tǒng)。對(duì)于以ERP為核心的企業(yè)管理系統(tǒng)，信息安全防護(hù)相對(duì)已經(jīng)成熟，煙草企業(yè)普遍采用了防火墻、網(wǎng)閘、防病毒、防入侵等防護(hù)措施。而隨著MES技術(shù)在煙草企業(yè)的廣泛實(shí)施，越來越多企業(yè)開始考慮在底層的工業(yè)控制系統(tǒng)進(jìn)行信息安全防護(hù)工作。近年來，全球工業(yè)控制系統(tǒng)經(jīng)歷了“震網(wǎng)”、“Duqu”、“火焰”等病毒的攻擊，這些安全事件表明，一直以來被認(rèn)為相對(duì)封閉、專業(yè)和安全的工業(yè)控制系統(tǒng)已經(jīng)成為了黑客或不法組織的攻擊目標(biāo)。對(duì)于煙草企業(yè)的工業(yè)控制系統(tǒng)，同樣也面臨著信息安全問題。
與傳統(tǒng)IT系統(tǒng)一樣，在工業(yè)控制系統(tǒng)的信息安全問題研究中，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是其重要基礎(chǔ)。在工業(yè)控制系統(tǒng)信息安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方面，國(guó)外起步較早，已經(jīng)建立了ISA/IEC 62443、NIST800-82等一系列國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)和指南；而國(guó)內(nèi)也相繼了推薦性標(biāo)準(zhǔn)GB/T 26333-2010：工業(yè)控制網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估規(guī)范和GB/T30976.1～.2-2014：工業(yè)控制系統(tǒng)信息安全（2個(gè)部分）等。當(dāng)前，相關(guān)學(xué)者也在這方面進(jìn)行了一系列研究，但國(guó)內(nèi)外還沒有一套公認(rèn)的針對(duì)工業(yè)控制系統(tǒng)信息安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法，而且在煙草行業(yè)的應(yīng)用實(shí)例也很少。
本文基于相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，以制絲線控制系統(tǒng)為對(duì)象進(jìn)行了信息安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法研究，并實(shí)際應(yīng)用在某卷煙廠制絲集控系統(tǒng)中，為后續(xù)的安全防護(hù)工作打下了基礎(chǔ)，也為煙草工業(yè)控制系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作提供了借鑒。
2 煙草工業(yè)控制系統(tǒng)
煙草工業(yè)企業(yè)生產(chǎn)網(wǎng)中的工控系統(tǒng)大致分成四種類型：制絲集控、卷包數(shù)采、高架物流、動(dòng)力能源，這四個(gè)流程，雖工藝不同，相對(duì)獨(dú)立，但它們的基本原理大體一致，采用的工具和方法大致相同。制絲集控系統(tǒng)在行業(yè)內(nèi)是一種典型的工業(yè)控制系統(tǒng)，它的信息安全情況在一定程度上體現(xiàn)了行業(yè)內(nèi)工業(yè)控制系統(tǒng)的信息安全狀態(tài)。
制絲集控系統(tǒng)主要分為三層：設(shè)備控制層、集中監(jiān)控層和生產(chǎn)管理層。設(shè)備控制層有工業(yè)以太網(wǎng)連接控制主站以及現(xiàn)場(chǎng)I/O站。集中監(jiān)控層網(wǎng)絡(luò)采用光纖環(huán)形拓?fù)浣Y(jié)構(gòu)，將工藝控制段的可編程控制器（PLC）以及其他相關(guān)設(shè)備控制段的PLC接入主干網(wǎng)絡(luò)中，其中工藝控制段包括葉片處理段、葉絲處理段、梗處理段、摻配加香段等，然后與監(jiān)控計(jì)算器、I/O服務(wù)器、工程師站和實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)庫服務(wù)器等共同組成了集中監(jiān)控層。生產(chǎn)管理層網(wǎng)絡(luò)連接了生產(chǎn)現(xiàn)場(chǎng)的交換機(jī)，與管理計(jì)算機(jī)、管理服務(wù)器等共同組成了生產(chǎn)管理層。
制絲車間的生產(chǎn)采用兩班倒的方式運(yùn)行，對(duì)生產(chǎn)運(yùn)行的實(shí)時(shí)性、穩(wěn)定性要求非常嚴(yán)格；如直接針對(duì)實(shí)際系統(tǒng)進(jìn)行在線的掃描等風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，會(huì)對(duì)制絲生產(chǎn)造成一定的影響，存在影響生產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)。而以模擬仿真平臺(tái)為基礎(chǔ)的系統(tǒng)脆弱性驗(yàn)證和自主可控的測(cè)評(píng)是當(dāng)前制絲線控制系統(tǒng)信息安全評(píng)估的一種必然趨勢(shì)。
3 工控系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法
在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法中，主要包括了資產(chǎn)識(shí)別、威脅評(píng)估、脆弱性評(píng)估、綜合評(píng)估四個(gè)部分，其中脆弱性測(cè)試主要以模擬仿真平臺(tái)為基礎(chǔ)進(jìn)行自主可控的測(cè)評(píng)。
風(fēng)險(xiǎn)是指特定的威脅利用資產(chǎn)的一種或一組脆弱性，導(dǎo)致資產(chǎn)的丟失或損害的潛在可能性，即特定威脅事件發(fā)生的可能性與后果的結(jié)合。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模型主要包含信息資產(chǎn)、脆弱性、威脅和風(fēng)險(xiǎn)四個(gè)要素。每個(gè)要素有各自的屬性，信息資產(chǎn)的屬性是資產(chǎn)價(jià)值，脆弱性的屬性是脆弱性被威脅利用后對(duì)資產(chǎn)帶來的影響的嚴(yán)重程度，威脅的屬性是威脅發(fā)生的可能性，風(fēng)險(xiǎn)的屬性是風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的后果。
3.1 資產(chǎn)識(shí)別
首先進(jìn)行的是對(duì)實(shí)際生產(chǎn)環(huán)境中的信息資產(chǎn)進(jìn)行識(shí)別，主要包括服務(wù)器、工作站、下位機(jī)、工業(yè)交換設(shè)備、工控系統(tǒng)軟件和工業(yè)協(xié)議的基本信息。其中，對(duì)于服務(wù)器和工作站，詳細(xì)調(diào)查其操作系統(tǒng)以及所運(yùn)行的工控軟件；對(duì)于下位機(jī)，查明PLC主站和從站的詳細(xì)型號(hào)；對(duì)于交換設(shè)備，仔細(xì)查看其配置以及連接情況；對(duì)于工控系統(tǒng)軟件，詳細(xì)調(diào)查其品牌以及實(shí)際安裝位置；對(duì)于工業(yè)協(xié)議，則詳細(xì)列舉其通信兩端的對(duì)象。
3.2 威脅評(píng)估
威脅評(píng)估的第一步是進(jìn)行威脅識(shí)別，主要的任務(wù)是是識(shí)別可能的威脅主體（威脅源）、威脅途徑和威脅方式。
威脅主體：分為人為因素和環(huán)境因素。根據(jù)威脅的動(dòng)機(jī)，人為因素又可分為惡意和非惡意兩種。環(huán)境因素包括自然災(zāi)害和設(shè)施故障。
威脅途徑：分為間接接觸和直接接觸，間接接觸主要有網(wǎng)絡(luò)訪問、指令下置等形式；直接接觸指威脅主體可以直接物理接觸到信息資產(chǎn)。
威脅方式：主要有傳播計(jì)算機(jī)病毒、異常數(shù)據(jù)、掃描監(jiān)聽、網(wǎng)絡(luò)攻擊（后門、漏洞、口令、拒絕服務(wù)等）、越權(quán)或?yàn)E用、行為抵賴、濫用網(wǎng)絡(luò)資源、人為災(zāi)害（水、火等）、人為基礎(chǔ)設(shè)施故障（電力、網(wǎng)絡(luò)等）、竊取、破壞硬件、軟件和數(shù)據(jù)等。
威脅識(shí)別工作完成之后，對(duì)資產(chǎn)所對(duì)應(yīng)的威脅進(jìn)行評(píng)估，將威脅的權(quán)值分為1-5 五個(gè)級(jí)別，等級(jí)越高威脅發(fā)生的可能性越大。威脅的權(quán)值主要是根據(jù)多年的經(jīng)驗(yàn)積累或類似行業(yè)客戶的歷史數(shù)據(jù)來確定。等級(jí)5標(biāo)識(shí)為很高，表示該威脅出現(xiàn)的頻率很高（或≥1 次/周），或在大多數(shù)情況下幾乎不可避免，或可以證實(shí)經(jīng)常發(fā)生過。等級(jí)1標(biāo)識(shí)為很低，表示該威脅幾乎不可能發(fā)生，僅可能在非常罕見和例外的情況下發(fā)生。
3.3 脆弱性測(cè)試
脆弱性評(píng)估需從管理和技術(shù)兩方面脆弱性來進(jìn)行。管理脆弱性評(píng)估方面主要是按照等級(jí)保護(hù)的安全管理要求對(duì)現(xiàn)有的安全管理制度的制定和執(zhí)行情況進(jìn)行檢查，發(fā)現(xiàn)了其中的管理漏洞和不足。技術(shù)方面包括物理環(huán)境、網(wǎng)絡(luò)環(huán)境、主機(jī)系統(tǒng)、中間件系統(tǒng)和應(yīng)用系統(tǒng)五個(gè)層次，主要是通過遠(yuǎn)程和本地兩種方式進(jìn)行手工檢查、工具掃描等方式進(jìn)行評(píng)估，以保證脆弱性評(píng)估的全面性和有效性。
傳統(tǒng)IT 系統(tǒng)的技術(shù)脆弱性評(píng)測(cè)可以直接并入到生產(chǎn)系統(tǒng)中進(jìn)行掃描檢測(cè)，同時(shí)通過交換機(jī)的監(jiān)聽口采集數(shù)據(jù)，進(jìn)行分析。而對(duì)工控系統(tǒng)的脆弱性驗(yàn)證和測(cè)評(píng)服務(wù)，則以實(shí)際車間工控系統(tǒng)為藍(lán)本，搭建一套模擬工控系統(tǒng)，模擬系統(tǒng)采用與真實(shí)系統(tǒng)相同或者相近的配置，最大程序反映實(shí)際工控系統(tǒng)的真實(shí)情況。評(píng)估出的模擬系統(tǒng)工控系統(tǒng)安全情況，經(jīng)過分析與演算，可以得出真實(shí)工控系統(tǒng)安全現(xiàn)狀。
對(duì)于工控系統(tǒng)主要采用的技術(shù)性測(cè)試方法。
（1）模擬和數(shù)字控制邏輯測(cè)試方法。該方法針對(duì)模擬系統(tǒng)中的控制器系統(tǒng)進(jìn)行測(cè)試。采用如圖1的拓?fù)湫问?，通過組態(tài)配置PLC輸出方波數(shù)字信號(hào)和階梯模擬信號(hào)，通過監(jiān)測(cè)控制信號(hào)的邏輯以判別控制系統(tǒng)的工作狀態(tài)。
（2）抓包測(cè)試方法。該方法可以對(duì)模擬系統(tǒng)中的各種設(shè)備進(jìn)行測(cè)試。采用圖2的拓?fù)湫问?，通過抓包方式，獲取車間現(xiàn)場(chǎng)運(yùn)行的正常網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)包；將該數(shù)據(jù)進(jìn)行模糊算法變異，產(chǎn)生新的測(cè)試用例，將新數(shù)據(jù)發(fā)送到測(cè)試設(shè)備上進(jìn)行漏洞挖掘。該測(cè)試方法既不影響工作現(xiàn)場(chǎng)，又使得模擬系統(tǒng)的測(cè)試數(shù)據(jù)流與工作現(xiàn)場(chǎng)相同。
（3）橋接測(cè)試方法。該方法針對(duì)模擬系統(tǒng)中的工業(yè)通信協(xié)議進(jìn)行測(cè)試。測(cè)試平臺(tái)接收到正常的數(shù)據(jù)包后，對(duì)該數(shù)據(jù)包進(jìn)行模糊算法變異，按照特定的協(xié)議格式，由測(cè)試平臺(tái)向被測(cè)設(shè)備發(fā)送修改后的數(shù)據(jù)，進(jìn)行漏洞挖掘測(cè)試。采用的拓?fù)湫问骄褪菆D2中去除了虛線框中的內(nèi)容后的形式。
（4）點(diǎn)對(duì)點(diǎn)測(cè)試方法。該方法針對(duì)通信協(xié)議進(jìn)行測(cè)試。采用與圖1相同拓?fù)湫问?，按照所面?duì)的協(xié)議的格式，由測(cè)試平臺(tái)向被測(cè)設(shè)備發(fā)送測(cè)試用例，進(jìn)行健壯性的測(cè)試。
（5）系統(tǒng)測(cè)試方法。該方法對(duì)裝有工控軟件的被測(cè)設(shè)備進(jìn)行測(cè)試。該方法采用如圖3的拓?fù)湫问?，綜合了前幾種方式，在系統(tǒng)的多個(gè)控制點(diǎn)同時(shí)進(jìn)行，模糊測(cè)試數(shù)據(jù)在不同控制點(diǎn)之間同時(shí)傳輸，對(duì)整個(gè)工業(yè)控制環(huán)境進(jìn)行系統(tǒng)級(jí)的漏洞挖掘。
3.4 綜合分析
在完成資產(chǎn)、威脅和脆弱性的評(píng)估后，進(jìn)入安全風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估階段。在這個(gè)過程中，得到綜合風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估分析結(jié)果和建議。根據(jù)已得到的資產(chǎn)、威脅和脆弱性分析結(jié)果，可以得到風(fēng)險(xiǎn)以及相應(yīng)的等級(jí)，等級(jí)越高，風(fēng)險(xiǎn)越高。
4 應(yīng)用實(shí)例
本文以某卷煙廠制絲車間的制絲集控系統(tǒng)為例進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估研究。
4.1 資產(chǎn)識(shí)別
首先對(duì)該制絲集控系統(tǒng)進(jìn)行了資產(chǎn)的識(shí)別，得到的各類資產(chǎn)的基本信息。資產(chǎn)的簡(jiǎn)單概述：服務(wù)器包括GR 服務(wù)器、監(jiān)控實(shí)時(shí)服務(wù)器、AOS 服務(wù)器、文件服務(wù)器、管理應(yīng)用服務(wù)器、管理數(shù)據(jù)庫服務(wù)器和管理實(shí)時(shí)服務(wù)器等；工作站包括工程師站、監(jiān)控計(jì)算機(jī)和管理計(jì)算機(jī)；下位機(jī)包括西門子PLC S7-300、PLC S7-400 和ET200S；網(wǎng)絡(luò)交換設(shè)備主要以西門子交換機(jī)和思科交換機(jī)為主；工控系統(tǒng)軟件主要有Wonderware 系列軟件、西門子STEP7、KEPServerEnterprise等。
4.2 威脅評(píng)估
依據(jù)威脅主體、威脅途徑和威脅方式對(duì)制絲集控系統(tǒng)進(jìn)行了威脅的識(shí)別，隨后對(duì)卷煙廠制絲集控系統(tǒng)的威脅分析表示，面臨的威脅來自于人員威脅和環(huán)境威脅，威脅方式主要有計(jì)算機(jī)病毒、入侵等。其中等級(jí)較高的威脅（等級(jí)≥3）其主體主要是互聯(lián)網(wǎng)/辦公網(wǎng)以及內(nèi)部辦公人員威脅。
4.3 脆弱性評(píng)估
搭建的模擬系統(tǒng)與真實(shí)網(wǎng)絡(luò)層次結(jié)構(gòu)相同，拓?fù)鋱D如圖4所示。
基于工控模擬環(huán)境，對(duì)設(shè)備控制層、工控協(xié)議、工控軟件、集中監(jiān)控設(shè)備進(jìn)行評(píng)估。
對(duì)設(shè)備控制層的控制設(shè)備通訊流程分為五條路徑進(jìn)行歸類分析，即圖4中的路徑1到5，通信協(xié)議均為西門子S7協(xié)議。一方面采用模擬和數(shù)字控制邏輯測(cè)試方法以及抓包測(cè)試方法對(duì)控制器進(jìn)行測(cè)試，另一方面采用橋接測(cè)試方法對(duì)S7協(xié)議進(jìn)行漏洞挖掘，結(jié)果表明結(jié)果未發(fā)現(xiàn)重大設(shè)備硬
件漏洞。
除了S7 協(xié)議外，圖4中所標(biāo)的剩余通信路徑中，路徑6為OPC協(xié)議，路徑7為ProfiNet協(xié)議，路徑8為ProfiBus協(xié)議，路徑9為Modbus TCP協(xié)議。對(duì)于這些工控協(xié)議，采用點(diǎn)對(duì)點(diǎn)測(cè)試方法進(jìn)行健壯性測(cè)試，結(jié)果發(fā)現(xiàn)了協(xié)議采用明文傳輸、未對(duì)OPC端口進(jìn)行安全防范等問題。
采用系統(tǒng)測(cè)試方法，對(duì)裝有工控軟件的以及集中設(shè)備進(jìn)行測(cè)試，發(fā)現(xiàn)了工控軟件未對(duì)MAC 地址加固，無法防止中間人攻擊，賬號(hào)密碼不更新，未進(jìn)行認(rèn)證等數(shù)據(jù)校驗(yàn)諸多問題。
然后對(duì)制絲集控系統(tǒng)進(jìn)行的脆弱性分析發(fā)現(xiàn)了兩個(gè)方面的問題非常值得重視。一是工控層工作站可通過服務(wù)器連通Internet，未進(jìn)行任何隔離防范，有可能帶來入侵或病毒威脅；攻擊者可直接通過工作站攻擊內(nèi)網(wǎng)的所有服務(wù)器，這帶來的風(fēng)險(xiǎn)極大。二是工控協(xié)議存在一定威脅，后期需要采取防護(hù)措施。
4.4 綜合評(píng)估
此次對(duì)制絲集控系統(tǒng)的分析中，發(fā)現(xiàn)了一個(gè)高等級(jí)的風(fēng)險(xiǎn)：網(wǎng)絡(luò)中存在可以連接Internet的服務(wù)器，未對(duì)該服務(wù)器做安全防護(hù)。還有多個(gè)中等級(jí)的風(fēng)險(xiǎn)，包括網(wǎng)絡(luò)分域分區(qū)的策略未細(xì)化、關(guān)鍵網(wǎng)絡(luò)設(shè)備和業(yè)務(wù)服務(wù)器安全配置不足、設(shè)備存在緊急風(fēng)險(xiǎn)漏洞、工控協(xié)議存在安全隱患、PLC 應(yīng)用固件缺乏較完善的認(rèn)證校驗(yàn)機(jī)制等。
4.5 防護(hù)建議
根據(jù)制絲集控系統(tǒng)所發(fā)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)和不足，可以采取幾項(xiàng)防護(hù)措施：對(duì)于可連到Internet的服務(wù)器，采用如堡壘機(jī)模式等安全防護(hù)措施，加強(qiáng)分區(qū)分域管理；對(duì)主機(jī)設(shè)備和網(wǎng)絡(luò)交換機(jī)加強(qiáng)安全策略，提高安全等級(jí)；對(duì)存在緊急風(fēng)險(xiǎn)漏洞的設(shè)備，及時(shí)打補(bǔ)?。粚?duì)于工控協(xié)議存在的安全隱患，控制器缺乏驗(yàn)證校驗(yàn)機(jī)制等風(fēng)險(xiǎn)，采用工業(yè)安全防護(hù)設(shè)備對(duì)其檢測(cè)審計(jì)與防護(hù)阻斷。
5 結(jié)束語
隨著信息化的不斷加強(qiáng)，煙草企業(yè)對(duì)于工業(yè)控制系統(tǒng)信息安全越來越重視，而風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估可以說是信息安全工作的重要基礎(chǔ)。本文提出基于模擬系統(tǒng)和脆弱性測(cè)試的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法，采用資產(chǎn)識(shí)別、威脅評(píng)估、以模擬系統(tǒng)評(píng)測(cè)為主的脆弱性評(píng)估、綜合評(píng)估等步驟，對(duì)煙草制絲線控制系統(tǒng)進(jìn)行信息安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。而在脆弱性測(cè)試中采用了模擬和數(shù)字控制邏輯測(cè)試、抓包測(cè)試、系統(tǒng)測(cè)試等多種方法，對(duì)工業(yè)控制系統(tǒng)技術(shù)上的脆弱性進(jìn)行測(cè)試。這些步驟和方法在某卷煙廠的制絲集控系統(tǒng)應(yīng)用中取得了良好的成果：發(fā)現(xiàn)了工控系統(tǒng)中存在的一些信息安全問題及隱患，并以此設(shè)計(jì)了工業(yè)安全防護(hù)方案，將工控網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險(xiǎn)控制到可接受范圍內(nèi)。
本次所做的煙草工業(yè)控制系統(tǒng)信息安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，可以為同類的煙草企業(yè)工控信息安全防護(hù)建設(shè)提供一定的借鑒。但同時(shí)，也要看到，本次的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作中對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)等內(nèi)容的定級(jí)對(duì)于經(jīng)驗(yàn)的依賴程度較高，不易判斷，這也是以后研究的方向之一。
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作者簡(jiǎn)介：
李威（1984-），男，河南焦作人，西安交通大學(xué)，碩士，浙江中煙工業(yè)有限責(zé)任公司，工程師；主要研究方向和關(guān)注領(lǐng)域：信息安全與網(wǎng)絡(luò)管理。
湯堯平（1974-），男，浙江諸暨人，浙江中煙工業(yè)有限責(zé)任公司，工程師；主要研究方向和關(guān)注領(lǐng)域：煙草生產(chǎn)工業(yè)控制。
關(guān)鍵詞:商業(yè)銀行;信息系統(tǒng);風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估
中圖分類號(hào):TP311
文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A
1引言
商業(yè)銀行作為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心,在加快實(shí)現(xiàn)銀行信息化建設(shè)的過程中,越來越關(guān)注信息化項(xiàng)目的合理性､有效性､經(jīng)濟(jì)性､可用性和安全性｡在這種需求的推動(dòng)下,銀行信息系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估走上了銀行風(fēng)險(xiǎn)控制的前臺(tái),成為商業(yè)銀行信息化項(xiàng)目治理的重要組成部分｡運(yùn)用先進(jìn)的評(píng)估方法,逐步完善信息系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的流程,建立適合商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)特征的評(píng)估的模型,并通過信息系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的手段,保障信息資產(chǎn)的安全､數(shù)據(jù)的完整､提高信息系統(tǒng)的效率,可以使商業(yè)銀行不斷加強(qiáng)信息系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)部控制,以適應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境日益復(fù)雜化的需要,以確保信息系統(tǒng)安全､穩(wěn)定､有效運(yùn)行｡
2商業(yè)銀行信息系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)分析
2.1商業(yè)銀行信息系統(tǒng)基本特征
隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展及加入WTO后和世界經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的加快,企業(yè)以及個(gè)人相互之間的資金往來需要一個(gè)安全高效的資金劃撥､支付結(jié)算手段及環(huán)境,銀行不斷完善信息管理系統(tǒng),實(shí)現(xiàn)信息系統(tǒng)的電子化､網(wǎng)絡(luò)化,使商業(yè)銀行的信息系統(tǒng)具有了新的特點(diǎn)｡
1)商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)系統(tǒng)的特點(diǎn)
網(wǎng)點(diǎn)虛擬化,將帳戶的核算與管轄分開,會(huì)計(jì)核算由總行統(tǒng)一處理,各行處負(fù)責(zé)具體業(yè)務(wù)的經(jīng)辦,使業(yè)務(wù)處理打破了分支機(jī)構(gòu)界限｡通過帳務(wù)與業(yè)務(wù)的結(jié)合,使得會(huì)計(jì)系統(tǒng)和銀行業(yè)務(wù)的聯(lián)系更加緊密,客戶的數(shù)據(jù)在各系統(tǒng)內(nèi)可以共享,并通過流程的控制使業(yè)務(wù)操作更加安全､可靠｡
面向業(yè)務(wù)設(shè)計(jì)銀行業(yè)務(wù)處理,所有功能都由交易來驅(qū)動(dòng),記帳部分位于業(yè)務(wù)的底層,業(yè)務(wù)層通過調(diào)用統(tǒng)一的記帳核心來完成帳務(wù)處理｡通過實(shí)施業(yè)務(wù)流程再造,實(shí)現(xiàn)銀行業(yè)務(wù)的重組,更好地配置現(xiàn)有的資源｡
2)商業(yè)銀行信息系統(tǒng)的業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)分析商業(yè)銀行主要業(yè)務(wù)包括存款､貸款､信用卡､中間業(yè)務(wù)､國(guó)際業(yè)務(wù)､結(jié)算､代收代付､ATM､POS､網(wǎng)上銀行等｡商業(yè)銀行信息系統(tǒng)為銀行業(yè)務(wù)提供一個(gè)支撐平臺(tái),結(jié)構(gòu)如圖1所示｡圖1商業(yè)銀行信息系統(tǒng)業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)
3)商業(yè)銀行信息系統(tǒng)結(jié)構(gòu)分析商業(yè)銀行信息系統(tǒng)構(gòu)架為三個(gè)層次,第一層核心業(yè)務(wù)系統(tǒng),主要提供帳務(wù)記錄､主要業(yè)務(wù)支撐和業(yè)務(wù)報(bào)表;第二層中間業(yè)務(wù)平臺(tái),是核心數(shù)據(jù)與外部接口的交換平臺(tái),提供數(shù)據(jù)接口的轉(zhuǎn)換功能;第三層系統(tǒng),提供外部數(shù)據(jù)的接口,如圖2所示｡圖2商業(yè)銀行信息系統(tǒng)層次結(jié)構(gòu)
2.2商業(yè)銀行信息系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)
銀行業(yè)務(wù)處理中對(duì)及時(shí)性和可靠性的特殊需求,使得商業(yè)銀行信息系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)體現(xiàn)出明顯的行業(yè)特征｡
1)商用銀行信息系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的業(yè)務(wù)特點(diǎn)
網(wǎng)絡(luò)和安全技術(shù)的飛速發(fā)展,使得商業(yè)銀行已成為商品交易的電子平臺(tái)和電子金庫｡因此商業(yè)銀行對(duì)數(shù)據(jù)完整性要求極高,對(duì)業(yè)務(wù)和數(shù)據(jù)的可用性､安全性,以及對(duì)業(yè)務(wù)中斷和數(shù)據(jù)丟失等事故的防范和處理要求十分嚴(yán)格｡
2)商業(yè)銀行信息系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的技術(shù)特點(diǎn)
銀行開展信息化的時(shí)間較長(zhǎng),其應(yīng)用系統(tǒng)較為普及,但長(zhǎng)期來,銀行信息系統(tǒng)相對(duì)較為封閉｡近年來,隨著網(wǎng)銀､中間業(yè)務(wù)等銀行新型業(yè)務(wù)和金融產(chǎn)品的出現(xiàn),對(duì)開放信息系統(tǒng)的要求越來越高,銀行的信息系統(tǒng)均開始不同程度向外界開放｡
由于各商業(yè)銀行實(shí)行數(shù)據(jù)大集中,導(dǎo)致單筆交易所跨越的網(wǎng)絡(luò)環(huán)節(jié)越來越多,銀行信息系統(tǒng) 對(duì)網(wǎng)絡(luò)依賴程度越來越高｡
3)商業(yè)銀行信息系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)狀
信息系統(tǒng)本身固有的風(fēng)險(xiǎn)在加大｡銀行業(yè)是信息化技術(shù)與產(chǎn)品相對(duì)密集的行業(yè),由于信息化規(guī)模的不斷擴(kuò)大,信息技術(shù)迅速發(fā)展,銀行信息系統(tǒng)所采用信息技術(shù)與信息系統(tǒng)軟硬件本身存在著很大的脆弱性,如果這些脆弱性被特定的威脅所利用,就會(huì)產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn),從而對(duì)銀行信息系統(tǒng)的機(jī)密性､完整性及可用性產(chǎn)生損害｡
銀行數(shù)據(jù)集中后使信息系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)不易分解｡目前各家商業(yè)銀行已陸續(xù)完成數(shù)據(jù)大集中,實(shí)現(xiàn)銀行賬務(wù)數(shù)據(jù)與營(yíng)業(yè)機(jī)構(gòu)的分離,使銀行從以賬務(wù)和產(chǎn)品為中心轉(zhuǎn)變?yōu)橐钥蛻魹橹行?#65377;但是,數(shù)據(jù)集中后信息系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)增大,系統(tǒng)一旦出現(xiàn)問題,將影響到整個(gè)銀行的正常運(yùn)營(yíng)｡
電子金融服務(wù)的發(fā)展,使商業(yè)銀行隨時(shí)面對(duì)來自公共網(wǎng)絡(luò)的威脅｡近年來,網(wǎng)上銀行､移動(dòng)銀行､電子商務(wù)等銀行新業(yè)務(wù),在成為商業(yè)銀行利潤(rùn)增長(zhǎng)點(diǎn)的同時(shí),使商業(yè)銀行的網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險(xiǎn)日益凸現(xiàn)｡
人員的風(fēng)險(xiǎn)成為最大的風(fēng)險(xiǎn)｡統(tǒng)計(jì)結(jié)果表明,在商業(yè)銀行信息安全事故中,只有20%~30%是由于黑客入侵或其他外部原因造成的,70%~80%是由于內(nèi)部員工的疏忽或有意泄密造成的｡
3商業(yè)銀行信息系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模型設(shè)計(jì)
3.1商業(yè)銀行信息系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的現(xiàn)狀與趨勢(shì)
信息系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估已得到國(guó)際社會(huì)的普遍重視,風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的重點(diǎn)也從操作系統(tǒng)､網(wǎng)絡(luò)環(huán)境發(fā)展到整個(gè)管理體系｡西方國(guó)家在實(shí)踐中不斷發(fā)現(xiàn),風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作為保證信息安全的重要基石發(fā)揮著關(guān)鍵作用｡在信息安全､安全技術(shù)的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)中,風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估均作為關(guān)鍵步驟進(jìn)行闡述,如ISO13335､COBIT､BS7799-3等｡
我國(guó)的信息系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作目前還處于起步階段,還沒有形成一套成形的專業(yè)規(guī)范,缺少一支能夠全面開展信息系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的人才隊(duì)伍｡無論是國(guó)際上大型的跨國(guó)公司還是國(guó)內(nèi)一些規(guī)模較大的企業(yè)都在不斷地?cái)U(kuò)大信息技術(shù)在其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的應(yīng)用范圍,運(yùn)用傳統(tǒng)的信息技術(shù)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估知識(shí)已經(jīng)不能實(shí)現(xiàn)真正意義上的"風(fēng)險(xiǎn)基礎(chǔ)模式"的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估,這些都影響到我國(guó)IT治理和信息系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)控制的實(shí)施｡
隨著商業(yè)銀行經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)對(duì)信息技術(shù)的高度依存,信息科技風(fēng)險(xiǎn)控制已成為商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)管理的重要內(nèi)容,并需要從戰(zhàn)略的角度將信息系統(tǒng)與實(shí)現(xiàn)公司治理的總體目標(biāo)緊密聯(lián)系在一起｡因此,解析國(guó)內(nèi)銀行信息系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的現(xiàn)狀及存在的問題,并根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與我國(guó)實(shí)際情況進(jìn)行差異性分析,最后,找到我國(guó)銀行業(yè)信息系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的有效方法,由此,實(shí)現(xiàn)信息系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估在國(guó)內(nèi)銀行業(yè)質(zhì)的飛躍｡
3.2商業(yè)銀行信息系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模型的設(shè)計(jì)
在目前所應(yīng)用的風(fēng)險(xiǎn)控制與評(píng)估模型中,基本區(qū)分為兩類,一類是基于業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模型,這類模型的基礎(chǔ)是傳統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估理論,因此更加注重于業(yè)務(wù)流程的控制和業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)管理;另一類是關(guān)注于技術(shù)控制的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模型,這類模型建立在相關(guān)的信息安全標(biāo)準(zhǔn)之上,主要考慮的是技術(shù)的實(shí)現(xiàn)架構(gòu)和實(shí)現(xiàn)方式,評(píng)估系統(tǒng)的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)｡
銀行在面對(duì)實(shí)際的信息風(fēng)險(xiǎn)時(shí),需要建立定位于信息全面管理的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模型｡因此,必須結(jié)合業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)模型和技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)模型的相關(guān)方法,通過分析系統(tǒng)自身內(nèi)部控制機(jī)制中存在的薄弱環(huán)節(jié)和危險(xiǎn)因素,發(fā)現(xiàn)系統(tǒng)與外界環(huán)境交互中不正常和有害的行為,完成系統(tǒng)弱點(diǎn)和安全威脅的定性分析,在銀行信息系統(tǒng)內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)各要素之間建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模型,如圖3所示｡
商業(yè)銀行信息系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模型信息系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模型由三個(gè)基本元素組成,分別是銀行核心業(yè)務(wù)系統(tǒng)､銀行信息系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)管理和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的方法和技術(shù)｡
銀行核心業(yè)務(wù)系統(tǒng)是業(yè)務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ),是商業(yè)銀行固有風(fēng)險(xiǎn)的體現(xiàn),它通過硬件平臺(tái)的支撐､應(yīng)用軟件的設(shè)計(jì)､數(shù)據(jù)資源的管理,實(shí)現(xiàn)銀行業(yè)務(wù)職能｡
銀行信息系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)管理,是商業(yè)銀行控制剩余風(fēng)險(xiǎn)的能力｡它主要包括系統(tǒng)建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)控制､系統(tǒng)數(shù)據(jù)完備性､系統(tǒng)功能實(shí)現(xiàn)､業(yè)務(wù)流程風(fēng)險(xiǎn)控制､數(shù)據(jù)遷移等6個(gè)方面｡
風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的方法和技術(shù),是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和控制的手段｡它針對(duì)信息系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)管理的需求和特點(diǎn),采用不同的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法和技術(shù),識(shí)別固有風(fēng)險(xiǎn)和剩余風(fēng)險(xiǎn),對(duì)銀行信息系統(tǒng)進(jìn)行整體風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估｡
4商業(yè)銀行信息系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模型的實(shí)現(xiàn)
4.1風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的實(shí)現(xiàn)框架
商業(yè)銀行隨時(shí)面對(duì)遭遇傷害和損失的可能性,而這些風(fēng)險(xiǎn)由關(guān)鍵信息資產(chǎn)､資產(chǎn)所面臨的威脅以及威脅所利用的脆弱點(diǎn)來確定｡實(shí)現(xiàn)信息系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模型,需對(duì)信息資產(chǎn)的識(shí)別,進(jìn)行威脅分析和弱點(diǎn)分析,實(shí)現(xiàn)框架如圖4所示｡
信息資產(chǎn)不僅包括硬件設(shè)備,還包括應(yīng)用軟件和信息系統(tǒng)的相關(guān)人員｡信息資產(chǎn)的識(shí)別與賦值可以通過普查和調(diào)查的方式實(shí)現(xiàn)｡
信息系統(tǒng)的威脅來源于內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)的管理和外部風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境的變化,通常使用的手段包括:用戶訪談､異常行為檢測(cè)､日志分析等方法進(jìn)行分析｡
弱點(diǎn)來源于信息系統(tǒng)的安全與業(yè)務(wù)安全需求的不匹配,弱點(diǎn)分析的方法有:應(yīng)用軟件評(píng)估､網(wǎng)絡(luò)構(gòu)架評(píng)估､人工評(píng)估､工具掃描､安全管理審計(jì)､策略評(píng)估等｡
圖險(xiǎn)評(píng)估模型實(shí)現(xiàn)框架
4.2風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的實(shí)施步驟
商業(yè)銀行信息系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的實(shí)施主要有如下步驟:
1)對(duì)信息系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)戰(zhàn)略進(jìn)行分析
商業(yè)銀行首先應(yīng)建立信息系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)戰(zhàn)略,并在內(nèi)部和維護(hù),以對(duì)信息安全的支持與承諾,使其與銀行的業(yè)務(wù)發(fā)展相一致｡
信息系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估必須對(duì)信息系統(tǒng)業(yè)務(wù)支持的可行性進(jìn)行分析,了解技術(shù)發(fā)展的內(nèi)外部狀況和管理層對(duì)信息技術(shù)的支持度等情況,評(píng)價(jià)信息系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)戰(zhàn)略是否與業(yè)務(wù)發(fā)展戰(zhàn)略相一致｡如圖5所示,首先需要確定總風(fēng)險(xiǎn)和剩余風(fēng)險(xiǎn);其次把確認(rèn)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行排序,建立戰(zhàn)略風(fēng)險(xiǎn)和流程風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目;最后確定流程執(zhí)行的效力｡
2)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)定義｡
建立信息系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估范圍的表格,如該項(xiàng)評(píng)估所包含的系統(tǒng)､人員､資源等｡對(duì)信息系統(tǒng)的運(yùn)行進(jìn)行評(píng)估,如主機(jī)系統(tǒng)､硬件設(shè)備､人員管理､災(zāi)難備份､權(quán)限管理等｡建立信息系統(tǒng)流程評(píng)估表格,如主流程､次流程､流程所對(duì)應(yīng)的操作;流程中的主要固有風(fēng)險(xiǎn)､風(fēng)險(xiǎn)的控制手段等｡
3)明確審計(jì)的技術(shù)和步驟｡
確定信息系統(tǒng)審計(jì)需要使用的技術(shù)和技術(shù)使用的步驟,常用的測(cè)試技術(shù)有現(xiàn)場(chǎng)觀察､訪談､審閱､再執(zhí)行､知識(shí)評(píng)估等｡
4)出具審計(jì)報(bào)告｡
對(duì)信息系統(tǒng)進(jìn)行測(cè)試后,出具評(píng)估報(bào)告｡評(píng)估報(bào)告應(yīng)包括信息系統(tǒng)的基本情況､面臨的內(nèi)外部風(fēng)險(xiǎn)､評(píng)估所發(fā)現(xiàn)的問題､對(duì)評(píng)估發(fā)現(xiàn)事項(xiàng)提出的建議｡
5)風(fēng)險(xiǎn)問題的跟蹤和跟進(jìn)｡
評(píng)估完成后,對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題需根據(jù)問題的重要性和對(duì)象,提出報(bào)告并跟蹤解決｡圖5 信息系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)戰(zhàn)略及流程分析
5結(jié)束
一、縣支行財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的必要性
縣支行屬于政策傳導(dǎo)末端，政策敏感性不強(qiáng)，風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和制度觀念相對(duì)淡?。豢h支行人員少，財(cái)務(wù)組織機(jī)構(gòu)簡(jiǎn)單，財(cái)務(wù)內(nèi)控難以做到相互制約；縣支行財(cái)會(huì)人員素質(zhì)不高，老齡化嚴(yán)重，知識(shí)儲(chǔ)備更新緩慢，跟不上現(xiàn)行財(cái)務(wù)工作的迅速發(fā)展，會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)核算操作存在隨意性可能。同時(shí)，因接受的外部監(jiān)管相對(duì)較少，容易造成在制度執(zhí)行上打折扣，為財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生埋下隱患。因此給予在人民銀行縣支行中開展完善的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作。
二、縣支行財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的指標(biāo)體系及評(píng)估方式
（一）縣支行財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的指標(biāo)體系
基于縣支行自身業(yè)務(wù)的特點(diǎn)和客觀環(huán)境因素，其存在的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要是后五類風(fēng)險(xiǎn)（不可量化風(fēng)險(xiǎn)），財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)體系如下：
人民銀行縣支行財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)體系
（二）縣支行財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的操作方式
1.自評(píng)估階段。由轄內(nèi)各縣支行根據(jù)財(cái)務(wù)工作實(shí)際，對(duì)照環(huán)境控制、財(cái)務(wù)狀況及風(fēng)險(xiǎn)管理三方面評(píng)估內(nèi)容，每年在上半年定期開展本單位財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作。各縣支行完成自評(píng)報(bào)告后上報(bào)市中心支行，自評(píng)報(bào)告包含評(píng)估工作開展情況，風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、分析、處置等內(nèi)容。
2.審核與評(píng)估階段。市中心支行在各縣支行上報(bào)的自評(píng)估報(bào)告的基礎(chǔ)上，由會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門、內(nèi)審部門以及外聘專家（必要時(shí)）組成評(píng)審小組，結(jié)合現(xiàn)場(chǎng)檢查和非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管情況，對(duì)轄內(nèi)縣（市）支行財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制情況進(jìn)行評(píng)估，根據(jù)得分情況，確定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等級(jí)。
三、縣支行財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中存在的主要風(fēng)險(xiǎn)及原因
（一）現(xiàn)行財(cái)務(wù)管理機(jī)制與當(dāng)前嚴(yán)格的財(cái)經(jīng)紀(jì)律存在差距，導(dǎo)致道德、操作風(fēng)險(xiǎn)潛在發(fā)生
由于歷史的、體制的原因，縣支行財(cái)務(wù)管理仍存在一定的差距，主要體現(xiàn)在：一是風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)相對(duì)淡薄。由于絕大多數(shù)縣支行多年未發(fā)生案件，都不同程度存在對(duì)風(fēng)險(xiǎn)案件防范的重要性有所忽視，存在僥幸心理和麻痹思想；二是人員數(shù)量和素質(zhì)達(dá)不到內(nèi)控制度要求。長(zhǎng)期以來，因種種原因?qū)е驴h支行會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門的人員數(shù)量和素質(zhì)得不到提高，呈現(xiàn)人員緊張、年齡老化、綜合素質(zhì)不高等現(xiàn)象。部分人員缺少主動(dòng)掌握各項(xiàng)規(guī)章制度、操作規(guī)程的積極性，缺乏風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)和能力。
（二）制度建設(shè)滯后和業(yè)務(wù)迅速發(fā)展不同步，導(dǎo)致操作風(fēng)險(xiǎn)潛在發(fā)生
目前，人民銀行財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)的主要法規(guī)是財(cái)政部2000年1月1日頒布實(shí)施的《中國(guó)人民銀行財(cái)務(wù)制度》，經(jīng)過十五年的快速發(fā)展，人民銀行的管理和服務(wù)職能不論從范圍、方式或深度等方面都發(fā)生了比較大的變化，經(jīng)歷了預(yù)算會(huì)計(jì)科目的的多次變化和預(yù)算體制的改革，制度中包括預(yù)算管理、預(yù)算科目的核算等許多內(nèi)容已經(jīng)不適應(yīng)財(cái)務(wù)綜合管理系統(tǒng)的需求和人民銀行的業(yè)務(wù)實(shí)際，制度建設(shè)已嚴(yán)重滯后于業(yè)務(wù)發(fā)展的需要，制度的約束力在逐漸下降?，F(xiàn)行集中采購的主要法規(guī)是人總行2007年制定的《中國(guó)人民集中采購操作規(guī)程》，隨著2014年人總行集中采購管理系統(tǒng)的上線運(yùn)行，相應(yīng)的規(guī)章制度跟不上，缺乏《集中采購管理系統(tǒng)業(yè)務(wù)處理辦法》或者類似的制度，缺少相應(yīng)的約束力。
（三）“財(cái)權(quán)和事權(quán)”未分離的財(cái)務(wù)操作模式，導(dǎo)致監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)潛在發(fā)生
當(dāng)前大部分縣支行，仍一直沿用縣支行成立以來的財(cái)務(wù)操作模式，即費(fèi)用支出的使用權(quán)和審批權(quán)均在辦公室，這種模式未能做到“財(cái)權(quán)和事權(quán)”相分離，不利于財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制，不適應(yīng)當(dāng)前形勢(shì)要求。由于辦公室一般不配備會(huì)計(jì)專業(yè)人員，沒有很好掌握會(huì)計(jì)專業(yè)知識(shí)和有關(guān)財(cái)經(jīng)制度，費(fèi)用憑證到了營(yíng)業(yè)室會(huì)計(jì)人員記賬時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，木已成舟，無法改變。會(huì)計(jì)部門只是被動(dòng)的記賬，起不到事前監(jiān)督的作用，給財(cái)務(wù)收支工作的合規(guī)性帶來一定的風(fēng)險(xiǎn)。
四、對(duì)策與建議
（一）強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，提高風(fēng)險(xiǎn)防控水平
縣支行領(lǐng)導(dǎo)要高度重視財(cái)務(wù)管理工作，要把財(cái)務(wù)管理工作擺上重要議事日程，作為當(dāng)前一項(xiàng)重要工作來抓，經(jīng)常聽取財(cái)務(wù)形勢(shì)分析并提出加強(qiáng)管理的措施，注重會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)人員配備，支持會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門大膽管理，對(duì)違反管理規(guī)定的嚴(yán)格追究責(zé)任。此外還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)財(cái)務(wù)人員的培訓(xùn)，真正落實(shí)財(cái)務(wù)人員的崗前培訓(xùn)，以及新業(yè)務(wù)、新制度、新辦法、新程序執(zhí)行和推廣應(yīng)用前的培訓(xùn)工作，使財(cái)務(wù)人員真正做到持證上崗，規(guī)范操作，進(jìn)一步提高業(yè)務(wù)操作水平，把操作風(fēng)險(xiǎn)降到最低。
（二）強(qiáng)化制度建設(shè)，提高制度的可操作性
根據(jù)有關(guān)要求和實(shí)際需要，進(jìn)一步健全操作規(guī)程和部門規(guī)章制度，加強(qiáng)資金核算、資產(chǎn)管理、崗位設(shè)置等方面的配套制度建設(shè)、提高制度的剛性和系統(tǒng)性，建議人總行及時(shí)修訂《人民銀行財(cái)務(wù)制度》、《中國(guó)人民銀行集中采購操作規(guī)程》等制度辦法，特別是對(duì)于一些制度未規(guī)定或未明確規(guī)定其列支渠道的費(fèi)用，需盡快界定，使之更嚴(yán)密、更完善。
（三）改變財(cái)務(wù)操作模式，建立財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制
按照財(cái)權(quán)、事權(quán)分離的原則，改變縣支行現(xiàn)行的財(cái)務(wù)操作模式，將縣支行出納崗位從辦公室調(diào)整到會(huì)計(jì)部門，直接由會(huì)計(jì)部門管理，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)報(bào)銷事前監(jiān)督，并進(jìn)一步修訂和完善相關(guān)規(guī)章制度，規(guī)范操作流程，建立有效的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，切實(shí)防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。2015年溫州市中支轄內(nèi)永嘉支行已對(duì)舊財(cái)務(wù)操作模式進(jìn)行改革試點(diǎn)，撰寫《基層央行財(cái)權(quán)、事權(quán)分離的改革實(shí)踐探索》文章，取得了初步成效，得到了上級(jí)行的認(rèn)可。
五、成效
（一）提高思想認(rèn)識(shí)，有效增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控能力
我市中心支行通過對(duì)縣（市）支行財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估活動(dòng)，使各縣支行領(lǐng)導(dǎo)提高對(duì)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控工作的重要性、必要性的認(rèn)識(shí)，把財(cái)務(wù)管理工作擺上重要議事日程，重視財(cái)務(wù)管理工作，支持會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)人員配備，對(duì)本單位的財(cái)務(wù)工作總體把關(guān)。通過財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估活動(dòng)，提高財(cái)務(wù)人員風(fēng)險(xiǎn)防范的意識(shí)和能力，形成人人自覺遵章守制的良好氛圍，強(qiáng)化了財(cái)務(wù)內(nèi)控制約機(jī)制。
（二）識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)容，有針對(duì)性消除財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患
通過財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估活動(dòng)，使各縣支行識(shí)別各類財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，找準(zhǔn)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)或薄弱環(huán)節(jié)，做到客觀分析現(xiàn)狀，并采取措施積極消除風(fēng)險(xiǎn)隱患，適時(shí)完善相關(guān)制度和內(nèi)部控制機(jī)制，切實(shí)強(qiáng)化內(nèi)部財(cái)務(wù)管理。
銀行業(yè)穩(wěn)定性一直備受關(guān)注，自從次貸危機(jī)以來，國(guó)外金融機(jī)構(gòu)陸續(xù)倒閉和破產(chǎn)，僅銀行破產(chǎn)的數(shù)量就達(dá)到了將近829家。伴隨著中國(guó)銀行破產(chǎn)法相關(guān)法規(guī)的即將出臺(tái)，我國(guó)眾多中小型銀行破產(chǎn)的可能性不可否認(rèn)，一旦發(fā)生經(jīng)營(yíng)危機(jī)，就可能陷入倒閉的深淵。最近幾年，國(guó)內(nèi)外已經(jīng)在信用風(fēng)險(xiǎn)研究上取得了大量成果。在此大背景下，我國(guó)現(xiàn)面臨的緊要任務(wù)就是建立適于我國(guó)中小銀行的信用風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)模型。
大量實(shí)證研究表明，KMV模型是當(dāng)前國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界和實(shí)業(yè)界公認(rèn)的信用風(fēng)險(xiǎn)度量模型之一，尤其適用于金融類和銀行違約風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)類，但其信用風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)主要針對(duì)上市公司 。1999年KMV公司基于KMV模型和大量各行業(yè)上市公司數(shù)據(jù)庫的基礎(chǔ)上開發(fā)出適用于非上市公司信用風(fēng)險(xiǎn)度量的模型PFM（Private Firm Model），并之后公布了該模型的部分技術(shù)信息。通過大量對(duì)PFM模型的實(shí)證研究，其在歐洲和北美地區(qū)具有較強(qiáng)的預(yù)測(cè)能力。
國(guó)內(nèi)關(guān)于使用PFM模型進(jìn)行有效的信用風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估很少需要完善。其中一些學(xué)者研究表明，與其他只以企業(yè)賬面信息為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的信用風(fēng)險(xiǎn)度量模型相比，PFM模型具有一定的優(yōu)越性，但其在中國(guó)的預(yù)測(cè)準(zhǔn)確率較低，對(duì)我國(guó)金融機(jī)構(gòu)的信貸決策僅具有指導(dǎo)意義。
本文研究的目的就是探索適用于我國(guó)中小銀行違約風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的技術(shù)，特別是針對(duì)非上市的中小銀行。近些年，適用于這類企業(yè)的信用評(píng)估研究很少，本文在PFM模型的基礎(chǔ)上，采用隨機(jī)效應(yīng)歷史數(shù)據(jù)擬合方法進(jìn)行修改和完善，利用深滬上市的商業(yè)銀行和11家非上市銀行作為研究對(duì)象，使用2013年樣本銀行的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)和股票交易數(shù)據(jù)，計(jì)算中國(guó)非上市銀行的違約概率，并用檢測(cè)曲線對(duì)其評(píng)估進(jìn)行驗(yàn)證。
1PFM模型介紹
PFM模型是在KMV模型計(jì)算上市公司違約距離的基礎(chǔ)上重新開發(fā)出來的一種運(yùn)用于非上市公司的模型。在KMV模型中，公司違約看作公司資產(chǎn)價(jià)值驅(qū)動(dòng)的事件過程――即公司資產(chǎn)價(jià)值的波動(dòng)性會(huì)在一定程度上影響到公司的違約風(fēng)險(xiǎn)，這二者之間是相關(guān)聯(lián)的，其中心思想很簡(jiǎn)單：企業(yè)只有當(dāng)其債務(wù)高于整體的資產(chǎn)價(jià)值時(shí)才會(huì)發(fā)生違約事件（見圖1）。
圖1KMV模型思想
1.1PFM模型
對(duì)非上市公司來說，因其并不具有公開上市的股票或者債券，模型計(jì)量所需的關(guān)鍵數(shù)據(jù)就難以獲得，不能直接得到估算。PFM模型指出，同地區(qū)、同行業(yè)、同規(guī)模的非上市公司的資產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)值及資產(chǎn)價(jià)值波動(dòng)率的變化和與其類似的上市公司的這一變化具有強(qiáng)烈的相關(guān)性。在操作中，可以根據(jù)非上市公司的情況，找出資料庫中同一地區(qū)、行業(yè)具有相近EBITDA（Earnings Before Interest，Tax，Depreciation and Amortization）的所有上市公司，用中位數(shù)法取其資產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)值作為非上市公司資產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)值。由此，我們可以通過與樣本非上市公司各方面相似的上市公司的股權(quán)價(jià)值和其財(cái)務(wù)報(bào)表中的部分?jǐn)?shù)據(jù)來估算非上市公司違約概率所需的關(guān)鍵變量。
PFM模型計(jì)算步驟主要分為三步：第一，估計(jì)資產(chǎn)價(jià)值和資產(chǎn)價(jià)值波動(dòng)率；第二，計(jì)算違約距離；第三，計(jì)算違約概率。主要參數(shù)計(jì)算如下：
（1）估計(jì)非上市公司資產(chǎn)價(jià)值VA和資產(chǎn)價(jià)值波動(dòng)率σA
第一步，用KMV模型計(jì)算公式計(jì)算上市公司資產(chǎn)價(jià)值（VA）、資產(chǎn)價(jià)值波動(dòng)率（σA）。其關(guān)系采用布萊克―斯克爾斯期權(quán)定價(jià)模型定義，即：
VE=f（VA，σA，L，r，t）=VAN（d1）-Le-rtN（d2）（1）
其中：
d1=[SX（]ln（VA/Le-/rt）+[SX（]1[]2[SX）]σ2At[]σA[KF（]t[KF）][SX）]d2=d1-σA[KF（]t[KF）]
式中，VE為公司股票的市場(chǎng)價(jià)值；L為公司負(fù)債的賬面價(jià)值；VA為公司資產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)值；t為債務(wù)期限；σA為資產(chǎn)收益標(biāo)準(zhǔn)差；r為無風(fēng)險(xiǎn)利率；N（x）為標(biāo)準(zhǔn)正態(tài)分布函數(shù)。
資產(chǎn)的波動(dòng)性與公司股票的波動(dòng)性存在如下關(guān)系：
σE=ηE，AσA=（VA/VE）ΔσA（2）
其中ηE，A表示為股票價(jià)值對(duì)公司資產(chǎn)的彈性；為期權(quán)的避險(xiǎn)比率，也就是N（d2），所以
σE=g（VA，σA，L，r，t）=[SX（]N（d1）VAσA[]VE[SX）]（3）
因此，結(jié)合1.1和1.3兩個(gè)方程可以求解上市公司資產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)值VA和資產(chǎn)價(jià)值的波動(dòng)率σA。
第二步，以中位數(shù)對(duì)比法估計(jì)非上市公司VA、σA。首先以行業(yè)類別分組上市公司，通過計(jì)算非上市公司的PR和S，找出與該值相近的數(shù)家同行業(yè)的上市公司。再進(jìn)行排序，將中位數(shù)所對(duì)應(yīng)的上市公司的資產(chǎn)市值和資產(chǎn)波動(dòng)率作為非上市公司的VA、σA。
（2）估計(jì)非上市公司的違約距離（DD）
違約距離是度量信用違約風(fēng)險(xiǎn)的指標(biāo)，它代表著位于資產(chǎn)價(jià)值分布概率均值點(diǎn)與發(fā)生違約臨界點(diǎn)間的距離。其表示為在T時(shí)刻公司資產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)值到違約臨界點(diǎn)的距離，并由將來預(yù)期資產(chǎn)價(jià)值收益的標(biāo)準(zhǔn)差進(jìn)行調(diào)整，它可以表述為如下形式：
DD=[SX（]E[JB（[]VT[JB）]]-L[]σAT[SX）]=[SX（]V0eμT-L[]V0σA[KF（]t[KF）][SX）]（4）
從公式看出，其關(guān)鍵在于估計(jì)非上市公司違約點(diǎn)。違約距離不是一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)化的測(cè)度方法，無法用于不同公司間的對(duì)比。因此需要引入預(yù)期違約概率來評(píng)估公司的信用狀況。
（3）估計(jì)非上市公司的預(yù)期違約率EDF
在Merton模型的基本假設(shè)中僅對(duì)此做了假定，即公司資產(chǎn)價(jià)值波動(dòng)動(dòng)態(tài)過程符合對(duì)數(shù)正態(tài)分布。這樣一來，此假設(shè)是否存在合理性本身就存在疑慮。出于對(duì)此的考究，主要采用了由歷史數(shù)據(jù)估計(jì)得出具有統(tǒng)計(jì)意義預(yù)期違約概率的創(chuàng)新方法。其中統(tǒng)計(jì)意義預(yù)期違約率是基于統(tǒng)計(jì)方法得出的結(jié)果，被稱為統(tǒng)計(jì)意義預(yù)期違約頻率。即：
EDF=[SX（]初始時(shí)違約距離存在兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)偏差而一年后確實(shí)發(fā)生違約的公司數(shù)量[]初始時(shí)違約距離存在兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)偏差的公司總數(shù)[SX）]
1.2模型修正
PFM模型在國(guó)際上認(rèn)為是有效的信用風(fēng)險(xiǎn)計(jì)量技術(shù)，但由于技術(shù)保密措施，具體計(jì)算方法并未得到完全公布。PFM模型以西方成熟的資本市場(chǎng)信用風(fēng)險(xiǎn)記錄數(shù)據(jù)庫為基礎(chǔ)構(gòu)建而成的，其適用性和完善性明顯與我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境有一定出入。所以，本文結(jié)合國(guó)內(nèi)外信用風(fēng)險(xiǎn)學(xué)術(shù)領(lǐng)域的研究成果并充分考慮我國(guó)特殊的國(guó)情，對(duì)PFM模型做出了改進(jìn)和修正。
1.2.1非上市公司違約點(diǎn)的確定
經(jīng)研究發(fā)現(xiàn)公司負(fù)債總額和流動(dòng)負(fù)債之間必有某一點(diǎn)是公司的信用違約點(diǎn)，并且這個(gè)值的變動(dòng)對(duì)計(jì)算預(yù)測(cè)的準(zhǔn)確性影響很大。本文對(duì)于違約點(diǎn)的研究需要保證其適應(yīng)中國(guó)股票市場(chǎng)的整體環(huán)境，以及能夠最大化適應(yīng)本文研究對(duì)象的特點(diǎn)，并且能夠最大程度地提高模型預(yù)測(cè)能力。
本文根據(jù)中小銀行數(shù)據(jù)特征，其違約點(diǎn)符合線性特征，表示如下：
DP=STD+ω×LTD（5）
其中ω為0到1之間某個(gè)數(shù)。STD為短期負(fù)債，LTD為長(zhǎng)期負(fù)債。
對(duì)不同行業(yè)的研究對(duì)象來說最優(yōu)的ω的取值是不同的?；诒疚囊灾行》巧鲜秀y行為主要研究對(duì)象，結(jié)合李金婷實(shí)證研究中國(guó)商業(yè)銀行處于成長(zhǎng)期特點(diǎn)相適應(yīng)的違約點(diǎn)的選取方法，得出最大化適應(yīng)中小非上市銀行的違約點(diǎn)值。大量實(shí)驗(yàn)研究表明，行業(yè)銀行ω應(yīng)該選取025。該值應(yīng)用于中國(guó)商業(yè)銀行比KMV公司推薦設(shè)定的05得出的預(yù)測(cè)結(jié)果更加準(zhǔn)確。由此得到的違約點(diǎn)在計(jì)算違約距離結(jié)果中更加客觀的區(qū)分出商業(yè)銀行各自的信用水平。
1.2.2估計(jì)非上市公司的VA、σA方法
基本PFM模型的中位數(shù)對(duì)比法的使用前提是假設(shè)公司財(cái)務(wù)報(bào)表相關(guān)指標(biāo)與公司資產(chǎn)價(jià)值及其波動(dòng)率之間具有較強(qiáng)的線性關(guān)系，實(shí)際上這種運(yùn)算方法僅遵循粗略且簡(jiǎn)略的對(duì)應(yīng)關(guān)系，特別是針對(duì)選取規(guī)模大小和獲利能力相似的上市公司，該辦法過于隨意。同時(shí)鑒于我國(guó)上市銀行業(yè)數(shù)量較少，中位數(shù)對(duì)比法很難實(shí)現(xiàn)。
因此，為了能精確的計(jì)算非上市公司的VA、σA，需要建立回歸模型從而對(duì)上市公司樣本數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)計(jì)量分析。本文將建立資產(chǎn)價(jià)值與PR面板數(shù)據(jù)、賬面總資產(chǎn)之間的回歸模型，通過將相應(yīng)的財(cái)務(wù)指標(biāo)參數(shù)帶入，通過擬合回歸得出非上市銀行的VA、σA。由于PR數(shù)據(jù)集不但能擴(kuò)大樣本銀行數(shù)據(jù)容量使得回歸結(jié)果更加準(zhǔn)確有效，而且其含有具有時(shí)間序列的數(shù)據(jù)特征特別適用于研究樣本總體的歷史變化異動(dòng)情況。本文采用的回歸模型為：
VA=α1+β1（[SX（]EBITDA[]TA[SX）]）+γ1{ln（TA）}（6）
σA=α2+β2（[SX（]EBITDA[]TA[SX）]）+γ2{ln（TA）}（7）
其中，α、β、γ均為回歸參數(shù)，TA為賬面總資產(chǎn)。通過回歸得到參數(shù)值，代入樣本非上市中小銀行對(duì)應(yīng)的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，估計(jì)得出其資產(chǎn)價(jià)值及波動(dòng)率。
2基于PFM模型的實(shí)證研究
2.1樣本選取
本研究的計(jì)算期為2013年全年。數(shù)據(jù)的選擇對(duì)檢驗(yàn)結(jié)果的精確程度有很大的影響。本文所需的數(shù)據(jù)主要有三大類：
第一，從wind金融數(shù)據(jù)庫（上海萬得資訊科技有限公司）獲取的上市商業(yè)銀行的證券市場(chǎng)數(shù)據(jù)（2013年全年股票日收盤價(jià)）和財(cái)務(wù)報(bào)表數(shù)據(jù)（營(yíng)業(yè)利潤(rùn)，折舊，攤銷，利息費(fèi)用等）。樣本包括工農(nóng)中建交五大銀行，浦發(fā)、中信等股份制銀行以及北京銀行等地方性銀行共16家在滬、深交易所上市的國(guó)內(nèi)商業(yè)銀行。
第二，非上市銀行的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，由于我國(guó)中小銀行數(shù)量大，且規(guī)模過小、機(jī)制不健全等原因?qū)е仑?cái)務(wù)信息披露不完全，數(shù)據(jù)的獲取較為困難。同時(shí)得到的評(píng)估結(jié)果需要對(duì)比，所以選取非上市銀行的前提是其之前得到過其他評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的評(píng)級(jí)。此數(shù)據(jù)主要來自樣本非上市銀行的年報(bào)中披露的財(cái)務(wù)報(bào)表等，具體數(shù)據(jù)見表1。
2.2參數(shù)設(shè)定
為了更好地進(jìn)行信用評(píng)估研究并對(duì)其結(jié)果進(jìn)行分析，我們假設(shè)研究過程中所引用的上市銀行和非上市銀行的財(cái)務(wù)報(bào)表準(zhǔn)確、真實(shí)、可信。
2.2.1上市銀行股權(quán)價(jià)值波動(dòng)率估計(jì)
本文采用廣義自回歸條件方差模型――（GARCH），從歷史數(shù)據(jù)中估計(jì)股權(quán)價(jià)值波動(dòng)率。GARCH是一種時(shí)間序列建模技術(shù)，其運(yùn)用在資產(chǎn)利潤(rùn)等經(jīng)濟(jì)理論中被證明是具有顯著的適用性。因此，GARCH模型在金融領(lǐng)域運(yùn)用十分廣泛。通過前人大量研究得出的結(jié)論，GARCH（1.1）模型在我國(guó)股市的效果最為顯著，最符合我國(guó)證券市場(chǎng)的特點(diǎn)。
GARCH（1.1）模型表達(dá)式為：
yt=C+εt（8）
σ2t=K+G1σ2t-1+A1ε2t-1（K>0，G1，A1≥0）（9）
其中，G1和A1分別代表滯后系數(shù)以及回報(bào)系數(shù)。在實(shí)際操作中，可以通過MATLAB中的GARCH工具箱得出相關(guān)參數(shù)，從而得到股權(quán)價(jià)值日收益波動(dòng)率。股票日收益波動(dòng)率與年收益波動(dòng)率的關(guān)系為：σE=σn×[KF（]N[KF）]，其中N表示一年中的交易天數(shù)，2013年的交易天數(shù)為N=238。
對(duì)16家上市商業(yè)銀行2013年全年股票日收盤價(jià)進(jìn)行數(shù)據(jù)處理，得到樣本上市銀行股票日收益波動(dòng)率和年收益波動(dòng)率，見表3。由于股票收益波動(dòng)率時(shí)間序列穩(wěn)定性較好，所以我們用股票收益波動(dòng)率來表示股價(jià)波動(dòng)率。
2.2.2上市銀行股權(quán)價(jià)值估計(jì)
本文16家樣本上市銀行均完成股權(quán)分置改革，即股權(quán)價(jià)值=基準(zhǔn)日收盤價(jià)×總股本。由此得出上市銀行在基準(zhǔn)日（2013年12月31日）的股權(quán)價(jià)值在表3中列出。
2.2.3上市銀行的資產(chǎn)價(jià)值VA和資產(chǎn)價(jià)值波動(dòng)率σA
為了使運(yùn)算更方便，假定計(jì)算違約距離的時(shí)間為t=1。無風(fēng)險(xiǎn)利率采用中國(guó)人民銀行的2013年定期整存整?。辏┐婵罾剩磖=3.50%。
本文在MATLAB中對(duì)方程組（1.1）和（1.3）進(jìn)行求解，主要采用Newton-Raphson技術(shù)給出初值進(jìn)行連續(xù)迭代方式求解。此種方法最大的好處是能使計(jì)算值控制在有效誤差范圍內(nèi)。表4是運(yùn)算獲得的VA、σA的描述性統(tǒng)計(jì)。圖2是當(dāng)?shù)螖?shù)為20時(shí)，運(yùn)算獲得的估計(jì)值與實(shí)際值的相對(duì)誤差圖。由圖可以看出其中大部分銀行的相對(duì)誤差很小，因此采用該技術(shù)可獲得相對(duì)準(zhǔn)確的資產(chǎn)價(jià)值及波動(dòng)率。
2.2.4非上市中小銀行的資產(chǎn)價(jià)值VA和資產(chǎn)價(jià)值波動(dòng)率σA的估計(jì)
根據(jù)模型修正的方法，在MATLAB中主要對(duì)方程組1.6和1.7采用隨機(jī)效應(yīng)最小二乘法進(jìn)行擬合回歸。然后根據(jù)擬合回歸得到的參數(shù)和表達(dá)式，代入非上市銀行2013年相關(guān)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，可得到非上市銀行資產(chǎn)價(jià)值和資產(chǎn)價(jià)值波動(dòng)率結(jié)果見表5。
對(duì)最小二乘擬合進(jìn)行擬合優(yōu)度計(jì)算，圖3分別表示資產(chǎn)價(jià)值和資產(chǎn)價(jià)值波動(dòng)率的殘差圖。從圖可以看出擬合模型總體表現(xiàn)良好，總體擬合優(yōu)度>09，則擬合程度比較高。說明上市公司的總資產(chǎn)和EBITDA能很好地反映其資產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)值。
2.2.5非上市公司違約點(diǎn)確定
根據(jù)之前模型修正的公式（1.6）計(jì)算得出的違約點(diǎn)結(jié)果如表6所示。
2.2.6違約距離DD以及預(yù)期違約概率EDF的計(jì)算
假定銀行未來一段時(shí)間的資產(chǎn)不會(huì)得到擴(kuò)張，其資產(chǎn)增值為0，則違約距離和違約概率可以表示成：
DD=[SX（]VA-L[]VAσA[SX）]EDF=[1-N（DD）]×100%
從而計(jì)算得出預(yù)期違約距離DD和違約概率EDF如表7所示。
2.3結(jié)果驗(yàn)證
標(biāo)準(zhǔn)普爾（S&P）是國(guó)際上最權(quán)威的評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)之一，其風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)標(biāo)準(zhǔn)參照了違約概率。根據(jù)相應(yīng)映射關(guān)系，我們將改進(jìn)PFM模型求得的非上市銀行的EDF與PFM模型和中誠(chéng)信國(guó)際給出的依據(jù)S&P信用等級(jí)對(duì)應(yīng)的非上市銀行相應(yīng)評(píng)級(jí)，其對(duì)比見圖4。
通過以上數(shù)據(jù)對(duì)比，我們可以看出相比于基本PFM模型，改進(jìn)后的PFM模型得出的EDF評(píng)級(jí)結(jié)果能較好地反應(yīng)樣本銀行的信用等級(jí)。當(dāng)然，免不了部分銀行的信用評(píng)級(jí)仍然存在一定的誤差。其主要原因中誠(chéng)信國(guó)際信用評(píng)級(jí)在銀行信用評(píng)級(jí)方面衡量了銀行獲得外部支持下的還款能力，這涉及銀行所在地區(qū)以及各銀行自身的外部資源，與銀行的背景有很大的關(guān)系。盡管如此，這一結(jié)果仍能在一定程度上表明改進(jìn)后的PFM模型對(duì)我國(guó)非上市商業(yè)銀行評(píng)級(jí)適用性，對(duì)我國(guó)中小銀行的信用評(píng)級(jí)有很大的指導(dǎo)作用。
3結(jié)論
關(guān)鍵詞：電網(wǎng)規(guī)劃方案 適應(yīng)性 風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估 蒙特卡羅模擬
在電力系統(tǒng)建設(shè)的過程中，一項(xiàng)至關(guān)重要的工作就是電力系統(tǒng)規(guī)劃。它不僅是電力系統(tǒng)高效、穩(wěn)定運(yùn)行的保障，更是提高企業(yè)效益和社會(huì)效益的關(guān)鍵因素。如果電力系統(tǒng)規(guī)劃不合理或者不完善，就可能會(huì)在電力系統(tǒng)投入使用后出現(xiàn)問題，不僅造成很大的資源浪費(fèi)，更會(huì)造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失。在電力系統(tǒng)的規(guī)劃中一個(gè)非常有效的措施就是評(píng)估電力規(guī)劃方案的適應(yīng)性與風(fēng)險(xiǎn)，通過電力規(guī)劃方案的適應(yīng)性與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估來考慮眾多確定的和不確定的影響因素，并作出相應(yīng)的準(zhǔn)備措施，這樣就可以避免在市場(chǎng)環(huán)境下面臨諸多的不可預(yù)知的風(fēng)險(xiǎn)。通常情況下對(duì)電力規(guī)劃方案的適應(yīng)性與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估采用的是市場(chǎng)模擬技術(shù)。
1 市場(chǎng)模擬技術(shù)概述
顧名思義，電力市場(chǎng)模擬就是以實(shí)際電力市場(chǎng)成員和交易流程為基礎(chǔ)建立起的一個(gè)交易模型，通過這個(gè)模型可以使交易過程更加直接的體現(xiàn)出來，可以在此基礎(chǔ)上分析其發(fā)展趨勢(shì)、并對(duì)未來的市場(chǎng)格局及行為特點(diǎn)等等進(jìn)行預(yù)測(cè)。隨著電力行業(yè)的發(fā)展壯大，對(duì)這方面的研究成果也豐富多彩，不同的發(fā)電商和電網(wǎng)運(yùn)行商紛紛建立了自己的市場(chǎng)交易模型，這些類型眾多的模型各具優(yōu)勢(shì)劣勢(shì)，有很多的模擬方法也能夠很準(zhǔn)確、高效的模擬市場(chǎng)行為，比如說：基于實(shí)驗(yàn)經(jīng)濟(jì)學(xué)的模擬方法、基于傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)調(diào)度思路的模擬方法、基于動(dòng)力學(xué)系統(tǒng)的模擬方法、基于不確定性理論的模擬方法、基于博弈論的模擬方法以及基于Multi-Agent 結(jié)構(gòu)的模擬方法等。這些電力市場(chǎng)模型是目前很常用的方法，其效果也比較好，但是也存在著一些問題：由于電力規(guī)劃方案通常是某區(qū)域今后5年或者更長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)電力工業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略，時(shí)間跨度大，市場(chǎng)成員數(shù)量眾多，如采用以上幾種精確的市場(chǎng)模擬方法，則會(huì)帶來巨大的計(jì)算量，影響計(jì)算效率。鑒于此，本文便以目前市場(chǎng)上應(yīng)用范圍最廣的模擬方法-蒙特卡羅模擬方法來對(duì)電力市場(chǎng)環(huán)境下電網(wǎng)規(guī)劃方案的適應(yīng)性與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估進(jìn)行簡(jiǎn)單的探索分析。
2 蒙特卡羅電力市場(chǎng)模擬方法
該方法的原理是應(yīng)用隨機(jī)生成的辦法模擬真實(shí)系統(tǒng)，然后對(duì)它的運(yùn)行規(guī)律和功能情況進(jìn)行分析，從而發(fā)現(xiàn)系統(tǒng)的運(yùn)行規(guī)律。從內(nèi)部角度分析，它是通過隨機(jī)變量的統(tǒng)計(jì)試驗(yàn)、隨機(jī)模擬，求解數(shù)學(xué)、物理、工程技術(shù)問題近似解的數(shù)值方法。目前在電網(wǎng)的規(guī)劃工作中普遍采用蒙特卡羅模擬方法，有效的完成了概率模型建立、機(jī)會(huì)約束規(guī)劃模型建立、模糊可靠性評(píng)估方法等等。而在實(shí)際的電力系統(tǒng)中對(duì)于各種數(shù)據(jù)的計(jì)算都比較復(fù)雜，而且很多結(jié)果往往無法直接用計(jì)算表達(dá)式來描述，比如電力需求預(yù)測(cè)結(jié)果和電廠報(bào)價(jià)策略的不確定性就無法用解析表達(dá)式來描述，即使是其運(yùn)行規(guī)律都比較確定也不能用數(shù)值求解的辦法來獲取各種系統(tǒng)參數(shù)以及評(píng)估指標(biāo)的概率密度函數(shù)。這個(gè)問題也是電力市場(chǎng)環(huán)境中對(duì)電網(wǎng)規(guī)劃方案的適應(yīng)性與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中面臨的一個(gè)非常棘手的問題。蒙特卡羅模擬方法的一個(gè)優(yōu)勢(shì)便是能為我們解決這個(gè)問題，它的運(yùn)行原理就是通過建立模擬過程，在這個(gè)模擬過程中將兩者的隨機(jī)性融入進(jìn)去，它可以視為一種分析市場(chǎng)過程的先進(jìn)工具。這也是蒙特卡羅法的基本原理。
3 電網(wǎng)規(guī)劃方案的適應(yīng)性與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)與方法
運(yùn)用蒙特卡羅模擬方法來進(jìn)行電網(wǎng)規(guī)劃方案的適應(yīng)性和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估可以得到整個(gè)電網(wǎng)及市場(chǎng)的多個(gè)模擬結(jié)果。在此評(píng)估過程中有三個(gè)重要的指標(biāo)：電網(wǎng)、市場(chǎng)和機(jī)組，這三個(gè)指標(biāo)也間接的反應(yīng)出電網(wǎng)規(guī)劃方案在不確定性環(huán)境下的風(fēng)險(xiǎn)。
3.1 電網(wǎng)，對(duì)于電網(wǎng)的計(jì)算分析主要從三個(gè)方面進(jìn)行：日平均利用率、最高負(fù)荷點(diǎn)處潮流、最低負(fù)荷點(diǎn)處潮流。日平均利用率主要的作用是反映典型日當(dāng)天線路或者斷面的利用情況，還可以將其范圍擴(kuò)大，計(jì)算月度利用情況、年度利用情況等等。對(duì)于指標(biāo)的計(jì)算有專門的公式，本文不作贅述。最高負(fù)荷點(diǎn)與最低負(fù)荷點(diǎn)處潮流情況最大的作用就是為我們體現(xiàn)斷面可能承受的尖峰或低谷潮流狀態(tài)。主要通過判斷其尖峰值與網(wǎng)絡(luò)的承受能力比較，如果超過了網(wǎng)絡(luò)的承受能力，就說明電網(wǎng)規(guī)劃方案的適應(yīng)性不夠良好，電網(wǎng)系統(tǒng)面臨的風(fēng)險(xiǎn)也就更大；如果低谷值低于網(wǎng)絡(luò)的承受能力，則說明電網(wǎng)規(guī)劃方案還不夠優(yōu)化，很可能會(huì)導(dǎo)致資源的浪費(fèi)，應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況在合理的范圍內(nèi)進(jìn)一步優(yōu)化方案。而日平均利用率主要的作用是為我們分析電網(wǎng)適應(yīng)性與風(fēng)險(xiǎn)的平均水平，可以通過該參數(shù)直觀地對(duì)電網(wǎng)規(guī)劃方案進(jìn)行評(píng)估。電網(wǎng)的這些指標(biāo)參數(shù)情況是整個(gè)網(wǎng)絡(luò)方案的適應(yīng)性和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的重要組成部分，同時(shí)也是它的依據(jù)。
3.2 市場(chǎng)，市場(chǎng)方面主要由兩個(gè)部分組成：出清電價(jià)和總購電費(fèi)。通過對(duì)這兩個(gè)指標(biāo)分析可以了解和掌握整個(gè)市場(chǎng)的運(yùn)營(yíng)情況，以此從側(cè)面評(píng)估電網(wǎng)規(guī)劃方案在市場(chǎng)中存在的價(jià)值風(fēng)險(xiǎn)，如果指標(biāo)參數(shù)值過高，就說明電網(wǎng)規(guī)劃方案的適應(yīng)性比較差，其風(fēng)險(xiǎn)自然也比較大，如果參數(shù)值過低則說明方案適應(yīng)性好，抗風(fēng)險(xiǎn)能力強(qiáng)。
3.3 機(jī)組，機(jī)組是電網(wǎng)系統(tǒng)中的一個(gè)重要組成部分，對(duì)它的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主要以總收益、平均出力、最高負(fù)荷點(diǎn)處機(jī)組出力和最低負(fù)荷點(diǎn)處機(jī)組出力為指標(biāo)參數(shù)。
以蒙特卡羅模擬為基礎(chǔ)的基于市場(chǎng)模擬的電網(wǎng)規(guī)劃方案是一種科學(xué)先進(jìn)的方案，它的利用帶來了很多好處，比如它不僅能夠減輕計(jì)算的負(fù)擔(dān)，又能保證計(jì)算結(jié)果的廣泛性和特殊性，因此它成為眾多電力企業(yè)廣泛采用的實(shí)際電網(wǎng)規(guī)劃方案適應(yīng)性與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作中的計(jì)算方法。比如在我國(guó)地區(qū)電力市場(chǎng)中便主要應(yīng)用這種方法，2010年江蘇省便利用蒙特卡羅模擬方法對(duì)本地的電網(wǎng)規(guī)劃方案適應(yīng)性與風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了評(píng)估，最終取得良好的成績(jī)。
4 結(jié)束語
電力市場(chǎng)環(huán)境中電網(wǎng)規(guī)劃方案的適應(yīng)性與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是保證電力系統(tǒng)高效、穩(wěn)定運(yùn)行的關(guān)鍵，也是提高企業(yè)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益的重要手段。而電力系統(tǒng)本身就是一個(gè)技術(shù)含量高、結(jié)構(gòu)復(fù)雜的系統(tǒng)，對(duì)參數(shù)的計(jì)算也就愈加復(fù)雜。要尋求一種科學(xué)的辦法，提高計(jì)算的穩(wěn)定性。
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關(guān)鍵詞：分布式電源；經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)；宏觀評(píng)估
引言
分布式電源接入將帶來多方面經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，主要括電網(wǎng)改造成本增加、購電成本增加、售電市場(chǎng)份額減少、沉沒成本增加、線路網(wǎng)損增加等。一是改造成本。我國(guó)配電網(wǎng)多為輻射型結(jié)構(gòu)，分布式電源上網(wǎng)后，潮流不再單向流動(dòng)，這使得配電網(wǎng)的各種保護(hù)定值和機(jī)理發(fā)生根本變化，為適應(yīng)分布式電源接入需要，電網(wǎng)需要額外投資改造升級(jí)配電網(wǎng)保護(hù)裝置，確保電網(wǎng)安全運(yùn)行和用戶供電可靠性，由此產(chǎn)生電網(wǎng)改造成本，源于線路和變壓器的升級(jí)、保護(hù)裝置的更換等。二是購電成本。根據(jù)現(xiàn)有風(fēng)電、光伏上網(wǎng)電價(jià)政策，分布式可再生能源發(fā)電采用脫硫燃煤標(biāo)桿電價(jià)與電網(wǎng)企業(yè)結(jié)算，標(biāo)桿電價(jià)高于脫硫燃煤標(biāo)桿電價(jià)部分由可再生能源基金補(bǔ)貼，對(duì)公司購電成本影響不大。但是，對(duì)于水電較多的省份可能會(huì)增加購電成本。天然氣發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)政策目前仍不明確，國(guó)家僅原則提出天然氣發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)與煤電標(biāo)桿電價(jià)的差價(jià)由各地通過財(cái)政補(bǔ)貼等方式自行解決。三是售電市場(chǎng)份額。分布式電源多為自發(fā)自用類型，直接向用戶供電，將減少電網(wǎng)企業(yè)的售電量，降低電網(wǎng)企業(yè)銷售收入。四是沉沒成本。分布式電源接入供電容量充裕的區(qū)域或節(jié)點(diǎn)則可能導(dǎo)致原有供電容量長(zhǎng)期處于備用或閑置狀態(tài)，降低了供電設(shè)施利用率，產(chǎn)生沉沒成本，使原規(guī)劃方案的投資無法按期回收。五是網(wǎng)絡(luò)線損。分布式電源滲透率不高時(shí)將減少線路中輸送潮流，有利于減少降低輸配電損耗，但是隨著滲透率的提高，將頻繁出現(xiàn)反向潮流，如果反向潮流大于無分布式電源接入時(shí)的正向潮流，將使得輸配電損耗增加?？偟膩砜矗尸F(xiàn)倒U型分布。
目前國(guó)內(nèi)外已經(jīng)開展了一些分布式電源接入對(duì)電網(wǎng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的研究，但多數(shù)是針對(duì)某一個(gè)變電臺(tái)區(qū)開展研究，屬于微觀層面的研究。對(duì)于省市縣乃至全國(guó)層面的分布式電源接入對(duì)電網(wǎng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的研究，屬于宏觀層面問題，無法對(duì)所有的變電臺(tái)區(qū)進(jìn)行詳細(xì)微觀計(jì)算并加總。因此，目前微觀層面關(guān)于分布式電源接入對(duì)電網(wǎng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的研究方法并不適合宏觀層面省市縣乃至全國(guó)層面的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)研究，難以有效支撐宏觀決策。
文章提出了一種分布式電源接入對(duì)電網(wǎng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估方法，利用全社會(huì)用電量、平均單位容量成本等宏觀數(shù)據(jù)，分別對(duì)電網(wǎng)改造成本增加、購電成本增加、售電市場(chǎng)份額減少、沉沒成本增加、線路網(wǎng)損增加等方面風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行計(jì)算。
1 分布式電源接入的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)
文章建立了分布式電源接入帶來的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)，并給出各個(gè)定量指標(biāo)的計(jì)算方法。
1.1 電網(wǎng)改造成本風(fēng)險(xiǎn)
電網(wǎng)改造成本影響因素主要有項(xiàng)目裝機(jī)容量和電源類型組成。項(xiàng)目裝機(jī)容量越大，通常引起的電網(wǎng)改造成本越大。從電源技術(shù)類型來看，由于電壓越限和電流過載的問題主要和上網(wǎng)功率大小有關(guān)，因此，旋轉(zhuǎn)電機(jī)類型和電力電子裝置類型分布式電源都能引起電壓越限和電流過載的問題。但是，由于電力電子裝置類型分布式電源采用逆變器類型并網(wǎng)，短路電流通常不會(huì)超過額定輸出電流的1.2倍，難以引起短路電流過大問題。旋轉(zhuǎn)電機(jī)類型分布式電源在電網(wǎng)發(fā)生故障時(shí)短路電流可達(dá)到額定電流的5-8倍，對(duì)電力系統(tǒng)的短路電流水平影響較大，增加斷路器這方面的改造成本。一般來說，分布式天然氣供電系統(tǒng)接入引起的電網(wǎng)改造成本要大于分布式光伏供電系統(tǒng)。
從宏觀上來看，對(duì)于電網(wǎng)改造成本的測(cè)算首先需要得到單位容量引起的電網(wǎng)改造成本投入。本文基于大量分布式電源項(xiàng)目的改造成本統(tǒng)計(jì)，對(duì)單位容量分布式電源項(xiàng)目引起的改造成本進(jìn)行研究。
對(duì)于分布式天然氣等旋轉(zhuǎn)電機(jī)類型分布式電源：根據(jù)不同接入系統(tǒng)設(shè)計(jì)方案下的單個(gè)并網(wǎng)點(diǎn)接網(wǎng)成本，分布式天然氣發(fā)電電網(wǎng)側(cè)單個(gè)并網(wǎng)點(diǎn)接網(wǎng)成本約為3-20萬元。除光伏發(fā)電之外的分布式電源均為旋轉(zhuǎn)電機(jī)類型分布式電源，接網(wǎng)配置和分布式天然氣發(fā)電類似。根據(jù)目前旋轉(zhuǎn)電機(jī)類型分布式電源接入方式的比例進(jìn)行測(cè)算，電網(wǎng)側(cè)接網(wǎng)成本約為35-50元/kW。
對(duì)于分布式光伏發(fā)電等逆變器類型分布式電源：根據(jù)不同接入系統(tǒng)設(shè)計(jì)方案下的單個(gè)并網(wǎng)點(diǎn)接網(wǎng)成本，分布式光伏發(fā)電電網(wǎng)側(cè)單個(gè)并網(wǎng)點(diǎn)接網(wǎng)成本約為2-18萬元。根據(jù)目前分布式光伏發(fā)電接入方式的比例進(jìn)行測(cè)算，電網(wǎng)側(cè)接網(wǎng)成本約為26-38元/kW。
根據(jù)上述分析，得出電網(wǎng)改造成本的計(jì)算公式，如下：
（1）
式中，Cr表示電網(wǎng)改造成本，i表示分布式電源類型，分別表示逆變器類型電源和電機(jī)類分布式電源，Capi表示第i種類型分布式電源的裝機(jī)容量，Cpi表示第i種類型分布式電源的單位裝機(jī)容量的改造成本。
進(jìn)行歸一化處理，將分布式電源接入引起的電網(wǎng)改造成本除以整個(gè)電網(wǎng)的投資成本，得到電網(wǎng)改造成本占比。
（2）
式中，indexcr表示電網(wǎng)改造成本占比，Cr-all表示電網(wǎng)總投資成本。
1.2 購電成本風(fēng)險(xiǎn)
分布式電源接入將引起單位電量購電成本的改變，可按照各類型分布式電源上網(wǎng)電量和價(jià)值之積，然后再除以所有上網(wǎng)電量得到，計(jì)算式如下：
式中，Cb表示單位電量平均購電成本，i表示分布式電源類型，分別表示分布式光伏、分布式天然氣發(fā)電、分散式風(fēng)電等，n表示分布式電源類型種類，Ei表示第i種類型分布式電源的上網(wǎng)電量，Cbi表示第i種類型分布式電源上網(wǎng)電量的購電價(jià)格。
進(jìn)行歸一化處理，將分布式電源接入引起的單位電量平均購電成本除以目前平均購電成本，得到單位電量平均購電成本變比，具體計(jì)算公式如下：
（4）
式中，indexcb表示單位電量平均購電成本變比，Cb-now表示整個(gè)電網(wǎng)目前平均購電成本。
1.3 售電市場(chǎng)份額風(fēng)險(xiǎn)
售電市場(chǎng)主要是指分布式電源自用電量占用整個(gè)售電市場(chǎng)的比例表示，具體計(jì)算式如下：
（5）
式中，indexEsell表示自用電量占用整個(gè)售電市場(chǎng)的比例，Edg表示分布式電源自用電量；Esell-all表示整個(gè)售電市場(chǎng)的電量。
1.4 沉沒成本風(fēng)險(xiǎn)
沉沒成本和分布式電源接入引起的資產(chǎn)利用率有關(guān)。資產(chǎn)利用率按照分布式電源接入減少的網(wǎng)供負(fù)荷和電網(wǎng)容量占比來表示，具體計(jì)算式如下：
（6）
式中，indexc-cap表示分布式電源接入減少的網(wǎng)供負(fù)荷和電網(wǎng)容量占比，Capdg表示分布式電源接入減少的網(wǎng)供負(fù)荷，這個(gè)數(shù)值并不是簡(jiǎn)單的分布式電源裝機(jī)容量，也不是分布式電源發(fā)電出力的峰值，而需要考慮對(duì)電網(wǎng)峰值負(fù)荷的時(shí)間重合度。Capgrid表示電網(wǎng)容量。
將資產(chǎn)利用率乘以電網(wǎng)所有投資成本，得到沉沒成本，具體計(jì)算公式如下：
式中，Pcon表示分布式電源接入引起的沉沒成本。
1.5 線損風(fēng)險(xiǎn)
假定分布式電源接入之后其他用電量的線損比例不變，則分布式電源接入引起的全網(wǎng)線損變化主要表現(xiàn)在分布式電源的自用電量減少了線損，具體計(jì)算式如下：
（8）
式中，indexploss表示分布式電源接入之后引起的線損變化，Ege表示分布式電源之外的所有電源的發(fā)電量，Eimport表示該省從外部購入電量，Edg表示各種類型分布式電源的發(fā)電電量，Pself表分布式電源發(fā)電量的自用比例。
2 某省分布式光伏接入影響案例分析
2.1 2020年某省電網(wǎng)和分布式光伏發(fā)展情況
2.1.1 2020年電網(wǎng)發(fā)展情況
2020年，全省全社會(huì)用電量和最高用電負(fù)荷將分別達(dá)到6800億kWh和12150萬kW。2016-2020年全省全社會(huì)用電量和最高用電負(fù)荷均增長(zhǎng)率分別為3.96%和5.04%。
依據(jù)負(fù)荷預(yù)測(cè)結(jié)果，充分考慮220kV、110（66）kV電網(wǎng)直供負(fù)荷、220kV直降35kV供電負(fù)荷、35kV及以下電源等因素，在量化分析“十一五”相關(guān)歷史數(shù)據(jù)及其變化率的基礎(chǔ)上，分析預(yù)測(cè)2020年110（66）kV公用電網(wǎng)供電負(fù)荷81759MW，35kV公用電網(wǎng)供電負(fù)荷為7302MW，10kV網(wǎng)供負(fù)荷為43165MW。
2.1.2 2020年分布式光伏發(fā)展情況
根據(jù)資源稟賦情況，“十二五”期間將在落實(shí)常規(guī)資源輸入的同時(shí)，加大本省新能源的利用力度，預(yù)計(jì)2020年分布式光伏發(fā)展規(guī)模為729萬千瓦。
2.2 分布式光伏接入對(duì)電網(wǎng)企業(yè)的影響
2.2.1 對(duì)改造成本的影響
結(jié)合2020年光伏發(fā)電發(fā)展規(guī)模預(yù)測(cè)的結(jié)果，全省在2020年前需累計(jì)投入接網(wǎng)成本約1.9-2.8億元。根據(jù)“十三五”規(guī)劃的工程總量，依據(jù)各種輸變電設(shè)備綜合造價(jià)，進(jìn)行配電網(wǎng)建設(shè)靜態(tài)投資估算，2015-2020年期間全省公用配電網(wǎng)建設(shè)改造總投資約1052.79億元。因此，分布式光伏接入引起的電網(wǎng)改造成本占比為接近3‰。
2.2.2 對(duì)購電成本的影響
根據(jù)現(xiàn)有光伏上網(wǎng)電價(jià)政策，采用脫硫燃煤標(biāo)桿電價(jià)與電網(wǎng)企業(yè)結(jié)算，標(biāo)桿電價(jià)高于脫硫燃煤標(biāo)桿電價(jià)部分由可再生能源基金補(bǔ)貼。該省電網(wǎng)企業(yè)購電成本基本和當(dāng)?shù)孛摿蛉济簷C(jī)組標(biāo)桿電價(jià)差不多，因此，對(duì)公司購電成本影響不大。
2.2.3 對(duì)售電市場(chǎng)份額的影響
按照分布式光伏1000小時(shí)計(jì)算，2020年全年發(fā)電量72.9億千瓦時(shí)，按照90%自用比例測(cè)算，分布式光伏自用電量65.61千瓦時(shí)。綜合看，分布式光伏發(fā)電影響售電市場(chǎng)份額為1%。
2.2.4 帶來的沉沒成本
按照分布式光伏對(duì)網(wǎng)供負(fù)荷的影響為10%測(cè)算，則影響2020年網(wǎng)供負(fù)荷73萬千瓦。根據(jù)預(yù)測(cè)，2020年，全省網(wǎng)供負(fù)荷為13222萬千瓦。則分布式光伏影響網(wǎng)供負(fù)荷占全省網(wǎng)供負(fù)荷的0.55%。由此帶來的沉沒成本為5.8億元。
2.2.5 對(duì)網(wǎng)損的影響
按照分布式光伏1000小時(shí)計(jì)算，2020年全年發(fā)電量72.9億千瓦時(shí)，按照90%自用比例測(cè)算，分布式光伏上網(wǎng)電量7.29千瓦時(shí)。綜合來看，對(duì)網(wǎng)損影響變化比為99%。
3 結(jié)束語
文章提出的分布式電源接入對(duì)電網(wǎng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估方法，可有效解決現(xiàn)有相關(guān)研究偏微觀、難以支撐宏觀決策等問題。通過典型省份案例分析顯示，分布式光伏接入所帶來的影響需要重點(diǎn)關(guān)注改造成本和沉沒成本。
參考文獻(xiàn)
