時間：2022-06-17 14:29:32
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關(guān)鍵詞：采購法律制度競爭市場
政府采購是政府影響國民經(jīng)濟的一種強有力的宏觀調(diào)控手段。建立規(guī)范的政府采購制度是規(guī)范政府采購行為，保障我國經(jīng)濟健康發(fā)展的需要。我國在建立市場經(jīng)濟體制的過程中，要從自身實際出發(fā)，借鑒國外經(jīng)驗，并根據(jù)國際慣例，建立適合我國國情的政府采購制度。
一、政府采購法律制度亟待建立
政府采購是當今世界各國政府管理社會經(jīng)濟生活的一種重要手段，它是指各級政府及其所屬部門和機構(gòu)，為了開展日常財務(wù)活動或為公眾提供服務(wù)的需要，在財政的監(jiān)督下，以法定的手段、方法和程序，從市場上購買商品、服務(wù)和工程的行為。由于我國正處于市場經(jīng)濟發(fā)展的初期。人們對政府采購的認識不夠全面、深入，使在國內(nèi)、國際市場上都具有相當規(guī)模的我國政府采購，缺乏完善、統(tǒng)一的法律制度規(guī)范。
在我國不同地區(qū)和部門頒布的政府采購法律文件中。對政府采購的界定、政府采購主體、政府采購包括的內(nèi)容、管理政府采購的機構(gòu)等都規(guī)定的不盡相同。在其它方面，也存在同樣的差異，因此導(dǎo)致了管理上的混亂和采購上的不規(guī)范。建立政府采購法律制度，可以克服上述弊端，統(tǒng)一規(guī)范政府采購行為。
由于缺乏統(tǒng)一、完備的政府采購法律制度。各級政府的財政支出各自為政，環(huán)節(jié)多，單價高，采購方式不規(guī)范、不透明，導(dǎo)致盲目采購、重復(fù)采購等浪費現(xiàn)象依然存在。盡管在一些地方和部門已頒布實施有關(guān)規(guī)定，但由于其效力低，內(nèi)容差異大，也難以發(fā)揮其應(yīng)有的效果。
二、政府采購法律制度的基本原則
“三公”原則就是公開、公平、公正原則。公開原則是世界各國管理公共支出的一個共同原則，因為政府采購合同是采購機關(guān)使用納稅人稅款和其它公共專項投資簽訂的買賣合同。在采購中必須對納稅人以及社會公眾負責(zé)。因此。要求政府采購依據(jù)的法律、政策、采購項目、合同條件、投標人資格預(yù)審和評價投標的標準等都必須對社會公開，以便公眾和檢察、監(jiān)督機構(gòu)進行審查、監(jiān)督。
效率原則也是各國常見的采購原則。效率包括經(jīng)濟效率和管理效率兩個方面，經(jīng)濟效率要求政府在采購過程中，能大幅度的節(jié)約開支，強化預(yù)算約束。有效提高資金使用效率，實現(xiàn)市場機制與財政政策的最佳結(jié)合。
三、政府采購法律制度的功效
政府采購是政府與供應(yīng)商之間進行的交易。由于政府是市場中的最大消費者。而且政府采購遵循公開、公平、公正的原則，在競標過程中執(zhí)行嚴密、透明的“優(yōu)勝劣汰”機制。所有這些都會調(diào)動供應(yīng)商參與政府采購的積極性，而且能夠促使供應(yīng)商不斷提高產(chǎn)品質(zhì)量、降低生產(chǎn)成本或者改善售后服務(wù)。以使自己能夠贏得政府這一最大的消費者。所以，供應(yīng)商競爭能力的提高叉能夠帶動整個國內(nèi)市場經(jīng)濟的繁榮昌盛。
四、政府采購法律制度的作用
1.提高供應(yīng)商的競爭能力
政府采購的方式很多，有公開招標、兩階段招標、尋價采購、單一來源采購等多種方式，其中公開招標是運用最多的一種方式。但不論是采取哪種方式，在政府采購的過程中都要遵循競爭性的原則。通過公開招標采購，政府可以邀請到很多的供應(yīng)商、承包商或勞務(wù)供應(yīng)者來競標，形成一種有利于政府的買方市場，從而使政府能夠獲得比較價格利益和更優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品或服務(wù)。因此。各供應(yīng)商必須不斷地提高自己的競爭能力，從而在眾多的供應(yīng)商中嶄露頭角，被政府“相中”。
2.給整個市場經(jīng)濟注入活力
政府采購必須遵循公平、公開、公正的原則，這三條原則可以維護供應(yīng)商的利益，極大地調(diào)動供應(yīng)商的參與熱情，為社會主義市場經(jīng)濟注入新的活力，并帶動整個市場經(jīng)濟的繁榮。
首先，政府采購遵循公平原則。具體來說，這包括三個方面：一是競爭主體準人的公平性，即允許所有有興趣的供應(yīng)商均可參加投標；二是競爭規(guī)則的公平性，即資格預(yù)審和評標的標準要一致；三是供應(yīng)商獲取信息的公平性，即所有參與投標的供應(yīng)商都應(yīng)平等地從政府那里獲得完全信息。
其次，政府采購遵循公開原則。這一原則主要是通過嚴密的政府采購法律、法規(guī)來體現(xiàn)的。由于政府采購的批量大，對經(jīng)濟的影響也大，所以采購活動的程序、過程一定要體現(xiàn)透明、公平的原則。公開的采購程序一方面具有可預(yù)測性，使投標供應(yīng)商可以計算出他們參加采購活動的代價和風(fēng)險。從而提出最有利的競爭價格：另一方面可以最大限度地避免“內(nèi)部交易”或“黑箱操作”，從而增強潛在投標商參與采購并中標的信心。
再次，政府采購遵循公正原則。其核心是“標準的統(tǒng)一”。該原則要求采購部門給予所有的供應(yīng)商相同的待遇。而不應(yīng)該存在歧視性。它是提高供應(yīng)商廣泛參與政府采購活動的有效保證。
3.有助于我國產(chǎn)品打入國際市場
這可以從兩個方面進行解釋：一是由于國內(nèi)政府采購市場的不斷完善，調(diào)動了國內(nèi)供應(yīng)商的參與積極性，并促進其競爭能力的提高，這種競爭能力的提高有可能使這些供應(yīng)商步人國際市場；二是從政府采購市場開放的對等性來看，我們可以充分利用雙邊或多邊條約的優(yōu)惠待遇參與國際競爭，使供應(yīng)商能夠在國際市場上得到更多錘煉的機會，提高國際競爭實力。
從長遠看，經(jīng)濟全球化、一體化的趨勢不可阻擋，政府采購市場的開放也是必然趨勢。雖然我國沒有正式聲明開放政府采購市場，實際上國外供應(yīng)商早已進入我國政府采購市場。我國政府機關(guān)采購商品或服務(wù)的領(lǐng)域也早已延伸到國外。
4.有效防治腐敗
首先，政府采購制度，能克服以往分散購買的弊端?？捎行У胤婪豆膊少忣I(lǐng)域的腐敗。政府采購，不僅是一種簡單的消費行為。而且是一種制度。在這種制度下，各種支出納入統(tǒng)一賬戶，受到財政部門全方位監(jiān)督。它的主要實現(xiàn)形式是招標。這一方式以公平、公正、公開為基礎(chǔ)，通過招標廣告，公開采購信息，使有能力的企業(yè)，都有機會參與競爭。
其次，統(tǒng)一的政府采購，特別是公共招標方式，可以依托于法制而明顯地提高政府采購過程的透明度和嚴密性，減少產(chǎn)生“權(quán)錢交易”等腐敗行徑的土壤。
關(guān)鍵詞：行政副職；政府；機構(gòu)改革
一、行政副職制存在的合理性
行政副職并非中國所特有，但由于特殊的國情條件、歷史文化造就了中國式的行政副職。那么在當今中國真的需要設(shè)置行政副職嗎？行政副職存在的意義是什么呢？
（一）從管理幅度看副職
國內(nèi)外管理研究成果和管理實踐經(jīng)驗表明，各級行政組織必須確定合理的管理幅度。根據(jù)管理學(xué)原理，確定管理幅度應(yīng)了解如下變量：（1）管理層次；（2）管理事務(wù)難易程度；（3）管理者的水平和管理手段先進程度；（4）被管理的機構(gòu)或人員的素質(zhì)。參照以上幾點，我們可以看到：1）中國政府的現(xiàn)有管理體制，加上世界第一的人口數(shù)，我們的一級政府或一個管理者，其直接管轄和控制的下屬單位和人員數(shù)是巨大的；2）在這個世界經(jīng)濟一體化，全球競爭白熱化的形勢下，中國政府所面臨的任務(wù)是艱巨的；3）從管理者的水平和管理手段來看，中國的行政管理者并未經(jīng)過系統(tǒng)的學(xué)習(xí)和培養(yǎng)，很多都是在實踐中摸索成才，可見還遠未達到先進的程度；4）從被管理者的素質(zhì)來看，中國的公務(wù)員考試制度在20世紀90年代中后期才剛剛開始，經(jīng)過嚴格科學(xué)的考試選拔出的具備先進科學(xué)知識技能的公務(wù)員在整個公務(wù)員系統(tǒng)中所占比重還很小，其整體素質(zhì)還有待提高。
在這樣的現(xiàn)實狀況下，中國從國務(wù)院到縣級政府均直接管轄著數(shù)十個甚至上百個工作部門和非常設(shè)機構(gòu)（或下級行政單位），行政組織的管理幅度不可謂不大。在不增加管理層次的情況下，一級政府多設(shè)幾名行政副職，有可能縮小管理幅度，解決管理者對被管理機構(gòu)和人員的失控問題；另一方面，對于管轄數(shù)量過多的政府部門與機構(gòu)，在不改變管理幅度的條件下，通過設(shè)置行政副職來協(xié)助管理，也有利于解決行政管理者素質(zhì)與管理幅度相矛盾的問題。
（二）從同西方國家的比較中看副職
在西方發(fā)達國家，行政副職現(xiàn)象也有存在，但數(shù)量不多、范圍不廣，比如，德國、法國不設(shè)副總統(tǒng)、副總理，英國不設(shè)副首相，美國副總統(tǒng)也只有一個，且只起助手作用沒多少實權(quán)，法國政府各部一般不設(shè)副部長等等。但中國卻有著自己特殊的國情。首先從縣一級政府的管理幅度看，與中國的縣在層級和地位上最為相似的英國的郡，其轄中間層級行政單位平均幅度為6.5個，而中國的縣轄基層行政單位平均幅度為25個左右。由此可見，在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期間，在這樣寬的管理幅度下，不設(shè)副職是不可想象的。
再看省一級的政府，中國一個省的人口和面積相當于歐洲一個國家，中國各級政府的管理幅度當然也遠遠大于這些國家同級政府的管理幅度。而至于中央一級，從國家結(jié)構(gòu)形式來看，美國實行聯(lián)邦制，州政府自很大，同聯(lián)邦政府沒有行政上的隸屬關(guān)系，中國是單一制國家，中央與地方間存在行政隸屬關(guān)系，因而，中央對地方政府的管理幅度比美國這樣的聯(lián)邦制國家的聯(lián)邦政府就要大得多，在不能增加新的管理層次的情況下，設(shè)置行政副職就成為了一種必要的選擇，有利于縮小管理幅度。
二、政府減副的必然性
既然行政副職制是因中國特殊的國情和歷史文化造就的，那么政府為何又要實行減副呢？
談及副職，我們不得不面對這樣一個尷尬的現(xiàn)實：為了適應(yīng)現(xiàn)實及發(fā)展的需要，我們設(shè)置了大量的行政副職，但在實際的行政活動及效果中我們卻發(fā)現(xiàn)由此而來的很多問題。其危害可從以下幾個方面來說明：
（一）削弱了正職應(yīng)有的權(quán)責(zé)
按照行政組織的一般規(guī)則，行政首長負責(zé)制是最為重要的一種組織制度。根據(jù)首長負責(zé)制，在一個行政組織中，必須也只能有一個行政首長握有組織的最高決策權(quán)力并對組織的行為負實際的責(zé)任。而在設(shè)置了副職特別是設(shè)置了較多的副職的情況下，副職必然要從正職那里分解一部分權(quán)力和責(zé)任，這樣也就勢必導(dǎo)致正職的應(yīng)有權(quán)力和責(zé)任受到削弱。尤其是，副職一多，分工必細，事權(quán)分散，行動遲鈍，對統(tǒng)一指揮必有妨礙。
（二）削弱了職能部門的權(quán)責(zé)
在本來的意義上，職能部門就是為行政首長具體處理行政事務(wù)的。自從設(shè)置了副職之后，各個副職實際上分管了某些方面的工作，并且在某種程度上實際發(fā)揮著職能部門的功能。在這種情況下，原來的職能部門的功能就相對削弱了。
（三）使下級對上級的程序復(fù)雜化
一個職能部門的負責(zé)人，既要服從分管的副職領(lǐng)導(dǎo)，更要聽從正職的指揮和命令，于是，為了使其能夠在正副職間尋求平衡，通常不得不采取左右逢源的手段。由于副職的增多，無論是正職還是副職抑或下屬，都需要花更多的時間和精力來調(diào)整關(guān)系，協(xié)調(diào)矛盾。
（四）增加了管理的成本
管理的成本與管理人員特別是中高層管理者的數(shù)量成正比。副職的增多，使得官職趨于龐大，機構(gòu)趨于臃腫。中國的政府機構(gòu)多少次的精簡之所以無法達到預(yù)期的目標，其原因當然是多方面的，但是副職的設(shè)置以及偏多不能不是一個主要原因。由于副職的增多導(dǎo)致的人員和機構(gòu)的膨脹造成了管理時間、人力、物力、財力上的浪費，使得管理上的經(jīng)費開支、人員配備、設(shè)備安排以及其他待遇等等都得增加，從而增加了政府管理的成本。
以上幾個方面正說明了中國行政副職設(shè)置的無序狀態(tài)。三、行政副職制的系統(tǒng)規(guī)劃
正是由于行政副職制理論與現(xiàn)實兩方面存在的合理性與政府減副的實踐必然性間的矛盾，所以必須要對行政副職制進行全面系統(tǒng)的規(guī)劃，以使其能發(fā)揮出應(yīng)有的效用。
（一）行政副職的設(shè)置
行政副職的設(shè)置涉及兩方面的內(nèi)容，其一是在什么條件下或者什么樣的行政崗位可以設(shè)置行政副職；其二是設(shè)置行政副職的程序以及設(shè)置后其地位如何。原則上，一般行政管理者可設(shè)行政副職，但是對于層級較低的行政管理者，當一般行政管理人員在能力、經(jīng)驗上足以應(yīng)付該職位上所有事務(wù)時，則無須再設(shè)副職。
由于行政副職都是根源于行政正職管理者的需要而產(chǎn)生和存在的，對于它的設(shè)置程序，應(yīng)首先由正職管理者提出方案，包括其設(shè)置的理由，設(shè)想的副職數(shù)以及管理的方案等。方案應(yīng)由上級人事部門進行審查和批準，必要時報同級人大常委會備案，最后再由行政正職管理者負責(zé)實施，上級行政機關(guān)進行監(jiān)督，從而使整個行政副職的設(shè)置合法化。
（二）行政副職人員的產(chǎn)生
在完成行政副職的設(shè)置之后，我們需要去配置合適的副職人員。這里也要解決兩個問題：一是副職人員的主體資格，二是副職選拔的程序。
1.“副職”人員的主體資格。是指什么人能夠擔任副職，他需要具備一些什么樣的條件。只有先對“副職”這一職務(wù)相關(guān)問題作深入分析，認清這一職務(wù)的工作性質(zhì)、地位、作用和內(nèi)容，才能據(jù)此對擔任這一職務(wù)的人員提出要求，確定擔任這一職務(wù)的主體資格條件。
2.副職選拔的程序。包括兩個內(nèi)容：首先是職務(wù)分析，系統(tǒng)地收集和分析與行政副職有關(guān)的各種信息。第二是資格考試，通過公開、公平、客觀、競爭的考試方法為政府選錄合格的“副職人才”。行政副職實質(zhì)上是一種職務(wù)而不是一種一般行政職位，這就使行政副職有職業(yè)化的可能。我們可以先根據(jù)“副職”職業(yè)化的設(shè)想，將“副職”作為一門特殊的職業(yè)制定職業(yè)標準，再以此為據(jù)舉行公開的考試。這種標準資格的考試可以依據(jù)行政職務(wù)等級的特殊性而相應(yīng)地確定為若干層次，各個層次應(yīng)針對不同級別的行政副職設(shè)定。
（三）行政副職人員的任免
在確定行政副職主體資格和選拔程序之后，對于被錄用的人員還需要規(guī)范其任免形式。就一般行政副職而言，首先應(yīng)由正職提出行政副職的候選人員，然后由上級行政機關(guān)進行資格審查及相關(guān)認定，最后再由正職從合格的人員中進行授權(quán)任命。對于任命的結(jié)果，報上級人事部門備案。而對于罷免程序，可先由行政正職提出罷免事由并作出罷免決定，然后報上級人事部門備案即可。
（四）行政副職的管理
按照行政副職職業(yè)化的要求，行政副職的管理主要涉及以下幾個方面：
1.任期。行政副職的產(chǎn)生與任免主要取決于其正職，這種極強的依附性使得行政副職的在職期限應(yīng)與其正職相一致，這將使行政副職具有更強的流動性和變動性。
2.人才儲備。我們有必要去建立起一套完善的人才儲備機制，利用現(xiàn)代的高科技手段，建立起詳細、真實的“副職”人員資料庫，以此作為他們今后被再次任用的可靠依據(jù)。
3.副職數(shù)的控制。副職數(shù)與副職的設(shè)置其實是一種成本與收益的關(guān)系。副職的設(shè)置其目的在于滿足行政的工作需要，提高行政效率，這是收益；而任免安排一定的副職人員必然要增加一定的管理費用，這是成本。如何確定這種收益與成本的最佳結(jié)合點呢？由于副職的設(shè)置來自于正職的實際需要，在編制上有其特殊性，故不宜納入行政編制體系。在具體確定行政副職人員數(shù)額時，首先要從最基本的職位分析入手，通過對正職工作的總體考評，估算出具體的工作量，然后需要考慮同類職位、正職的一般實際工作量和工作能力在現(xiàn)有科技水平的支持下，以及現(xiàn)階段副職后備人員的素質(zhì)能力水平，并結(jié)合管理幅度的相關(guān)原理，從而確定出某一職位所需的具體副職數(shù)。
只有通過這種全新的行政副職制度的建立，才能為政府部門合理有效的減副提供行之有效的途徑，也才能保證政府機構(gòu)改革的真正深入。
參考文獻：
[1][美]加里·貝克爾.人力資本[M].北京:北京大學(xué)出版社，1987.
[2]周三多.管理學(xué)[M].北京:高等教育出版社，2005.
[3]張金鑒.各國人事制度概要[M].臺北:臺灣三民書局，1982.
關(guān)鍵詞：行政副職；政府；機構(gòu)改革
一、行政副職制存在的合理性
行政副職并非中國所特有，但由于特殊的國情條件、歷史文化造就了中國式的行政副職。那么在當今中國真的需要設(shè)置行政副職嗎？行政副職存在的意義是什么呢？
（一）從管理幅度看副職
國內(nèi)外管理研究成果和管理實踐經(jīng)驗表明，各級行政組織必須確定合理的管理幅度。根據(jù)管理學(xué)原理，確定管理幅度應(yīng)了解如下變量：（1）管理層次；（2）管理事務(wù)難易程度；（3）管理者的水平和管理手段先進程度；（4）被管理的機構(gòu)或人員的素質(zhì)。參照以上幾點，我們可以看到：1）中國政府的現(xiàn)有管理體制，加上世界第一的人口數(shù)，我們的一級政府或一個管理者，其直接管轄和控制的下屬單位和人員數(shù)是巨大的；2）在這個世界經(jīng)濟一體化，全球競爭白熱化的形勢下，中國政府所面臨的任務(wù)是艱巨的；3）從管理者的水平和管理手段來看，中國的行政管理者并未經(jīng)過系統(tǒng)的學(xué)習(xí)和培養(yǎng)，很多都是在實踐中摸索成才，可見還遠未達到先進的程度；4）從被管理者的素質(zhì)來看，中國的公務(wù)員考試制度在20世紀90年代中后期才剛剛開始，經(jīng)過嚴格科學(xué)的考試選拔出的具備先進科學(xué)知識技能的公務(wù)員在整個公務(wù)員系統(tǒng)中所占比重還很小，其整體素質(zhì)還有待提高。
在這樣的現(xiàn)實狀況下，中國從國務(wù)院到縣級政府均直接管轄著數(shù)十個甚至上百個工作部門和非常設(shè)機構(gòu)（或下級行政單位），行政組織的管理幅度不可謂不大。在不增加管理層次的情況下，一級政府多設(shè)幾名行政副職，有可能縮小管理幅度，解決管理者對被管理機構(gòu)和人員的失控問題；另一方面，對于管轄數(shù)量過多的政府部門與機構(gòu)，在不改變管理幅度的條件下，通過設(shè)置行政副職來協(xié)助管理，也有利于解決行政管理者素質(zhì)與管理幅度相矛盾的問題。
（二）從同西方國家的比較中看副職
在西方發(fā)達國家，行政副職現(xiàn)象也有存在，但數(shù)量不多、范圍不廣，比如，德國、法國不設(shè)副總統(tǒng)、副總理，英國不設(shè)副首相，美國副總統(tǒng)也只有一個，且只起助手作用沒多少實權(quán)，法國政府各部一般不設(shè)副部長等等。但中國卻有著自己特殊的國情。首先從縣一級政府的管理幅度看，與中國的縣在層級和地位上最為相似的英國的郡，其轄中間層級行政單位平均幅度為6.5個，而中國的縣轄基層行政單位平均幅度為25個左右。由此可見，在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期間，在這樣寬的管理幅度下，不設(shè)副職是不可想象的。
再看省一級的政府，中國一個省的人口和面積相當于歐洲一個國家，中國各級政府的管理幅度當然也遠遠大于這些國家同級政府的管理幅度。而至于中央一級，從國家結(jié)構(gòu)形式來看，美國實行聯(lián)邦制，州政府自很大，同聯(lián)邦政府沒有行政上的隸屬關(guān)系，中國是單一制國家，中央與地方間存在行政隸屬關(guān)系，因而，中央對地方政府的管理幅度比美國這樣的聯(lián)邦制國家的聯(lián)邦政府就要大得多，在不能增加新的管理層次的情況下，設(shè)置行政副職就成為了一種必要的選擇，有利于縮小管理幅度。
二、政府減副的必然性
既然行政副職制是因中國特殊的國情和歷史文化造就的，那么政府為何又要實行減副呢？
談及副職，我們不得不面對這樣一個尷尬的現(xiàn)實：為了適應(yīng)現(xiàn)實及發(fā)展的需要，我們設(shè)置了大量的行政副職，但在實際的行政活動及效果中我們卻發(fā)現(xiàn)由此而來的很多問題。其危害可從以下幾個方面來說明：
（一）削弱了正職應(yīng)有的權(quán)責(zé)
按照行政組織的一般規(guī)則，行政首長負責(zé)制是最為重要的一種組織制度。根據(jù)首長負責(zé)制，在一個行政組織中，必須也只能有一個行政首長握有組織的最高決策權(quán)力并對組織的行為負實際的責(zé)任。而在設(shè)置了副職特別是設(shè)置了較多的副職的情況下，副職必然要從正職那里分解一部分權(quán)力和責(zé)任，這樣也就勢必導(dǎo)致正職的應(yīng)有權(quán)力和責(zé)任受到削弱。尤其是，副職一多，分工必細，事權(quán)分散，行動遲鈍，對統(tǒng)一指揮必有妨礙。
（二）削弱了職能部門的權(quán)責(zé)
在本來的意義上，職能部門就是為行政首長具體處理行政事務(wù)的。自從設(shè)置了副職之后，各個副職實際上分管了某些方面的工作，并且在某種程度上實際發(fā)揮著職能部門的功能。在這種情況下，原來的職能部門的功能就相對削弱了。
（三）使下級對上級的程序復(fù)雜化
一個職能部門的負責(zé)人，既要服從分管的副職領(lǐng)導(dǎo)，更要聽從正職的指揮和命令，于是，為了使其能夠在正副職間尋求平衡，通常不得不采取左右逢源的手段。由于副職的增多，無論是正職還是副職抑或下屬，都需要花更多的時間和精力來調(diào)整關(guān)系，協(xié)調(diào)矛盾。
（四）增加了管理的成本
管理的成本與管理人員特別是中高層管理者的數(shù)量成正比。副職的增多，使得官職趨于龐大，機構(gòu)趨于臃腫。中國的政府機構(gòu)多少次的精簡之所以無法達到預(yù)期的目標，其原因當然是多方面的，但是副職的設(shè)置以及偏多不能不是一個主要原因。由于副職的增多導(dǎo)致的人員和機構(gòu)的膨脹造成了管理時間、人力、物力、財力上的浪費，使得管理上的經(jīng)費開支、人員配備、設(shè)備安排以及其他待遇等等都得增加，從而增加了政府管理的成本。
以上幾個方面正說明了中國行政副職設(shè)置的無序狀態(tài)。三、行政副職制的系統(tǒng)規(guī)劃
正是由于行政副職制理論與現(xiàn)實兩方面存在的合理性與政府減副的實踐必然性間的矛盾，所以必須要對行政副職制進行全面系統(tǒng)的規(guī)劃，以使其能發(fā)揮出應(yīng)有的效用。
（一）行政副職的設(shè)置
行政副職的設(shè)置涉及兩方面的內(nèi)容，其一是在什么條件下或者什么樣的行政崗位可以設(shè)置行政副職；其二是設(shè)置行政副職的程序以及設(shè)置后其地位如何。原則上，一般行政管理者可設(shè)行政副職，但是對于層級較低的行政管理者，當一般行政管理人員在能力、經(jīng)驗上足以應(yīng)付該職位上所有事務(wù)時，則無須再設(shè)副職。
由于行政副職都是根源于行政正職管理者的需要而產(chǎn)生和存在的，對于它的設(shè)置程序，應(yīng)首先由正職管理者提出方案，包括其設(shè)置的理由，設(shè)想的副職數(shù)以及管理的方案等。方案應(yīng)由上級人事部門進行審查和批準，必要時報同級人大常委會備案，最后再由行政正職管理者負責(zé)實施，上級行政機關(guān)進行監(jiān)督，從而使整個行政副職的設(shè)置合法化。
（二）行政副職人員的產(chǎn)生
在完成行政副職的設(shè)置之后，我們需要去配置合適的副職人員。這里也要解決兩個問題：一是副職人員的主體資格，二是副職選拔的程序。
1.“副職”人員的主體資格。是指什么人能夠擔任副職，他需要具備一些什么樣的條件。只有先對“副職”這一職務(wù)相關(guān)問題作深入分析，認清這一職務(wù)的工作性質(zhì)、地位、作用和內(nèi)容，才能據(jù)此對擔任這一職務(wù)的人員提出要求，確定擔任這一職務(wù)的主體資格條件。
2.副職選拔的程序。包括兩個內(nèi)容：首先是職務(wù)分析，系統(tǒng)地收集和分析與行政副職有關(guān)的各種信息。第二是資格考試，通過公開、公平、客觀、競爭的考試方法為政府選錄合格的“副職人才”。行政副職實質(zhì)上是一種職務(wù)而不是一種一般行政職位，這就使行政副職有職業(yè)化的可能。我們可以先根據(jù)“副職”職業(yè)化的設(shè)想，將“副職”作為一門特殊的職業(yè)制定職業(yè)標準，再以此為據(jù)舉行公開的考試。這種標準資格的考試可以依據(jù)行政職務(wù)等級的特殊性而相應(yīng)地確定為若干層次，各個層次應(yīng)針對不同級別的行政副職設(shè)定。
（三）行政副職人員的任免
在確定行政副職主體資格和選拔程序之后，對于被錄用的人員還需要規(guī)范其任免形式。就一般行政副職而言，首先應(yīng)由正職提出行政副職的候選人員，然后由上級行政機關(guān)進行資格審查及相關(guān)認定，最后再由正職從合格的人員中進行授權(quán)任命。對于任命的結(jié)果，報上級人事部門備案。而對于罷免程序，可先由行政正職提出罷免事由并作出罷免決定，然后報上級人事部門備案即可。
（四）行政副職的管理
按照行政副職職業(yè)化的要求，行政副職的管理主要涉及以下幾個方面：
1.任期。行政副職的產(chǎn)生與任免主要取決于其正職，這種極強的依附性使得行政副職的在職期限應(yīng)與其正職相一致，這將使行政副職具有更強的流動性和變動性。
2.人才儲備。我們有必要去建立起一套完善的人才儲備機制，利用現(xiàn)代的高科技手段，建立起詳細、真實的“副職”人員資料庫，以此作為他們今后被再次任用的可靠依據(jù)。
3.副職數(shù)的控制。副職數(shù)與副職的設(shè)置其實是一種成本與收益的關(guān)系。副職的設(shè)置其目的在于滿足行政的工作需要，提高行政效率，這是收益；而任免安排一定的副職人員必然要增加一定的管理費用，這是成本。如何確定這種收益與成本的最佳結(jié)合點呢？由于副職的設(shè)置來自于正職的實際需要，在編制上有其特殊性，故不宜納入行政編制體系。在具體確定行政副職人員數(shù)額時，首先要從最基本的職位分析入手，通過對正職工作的總體考評，估算出具體的工作量，然后需要考慮同類職位、正職的一般實際工作量和工作能力在現(xiàn)有科技水平的支持下，以及現(xiàn)階段副職后備人員的素質(zhì)能力水平，并結(jié)合管理幅度的相關(guān)原理，從而確定出某一職位所需的具體副職數(shù)。
只有通過這種全新的行政副職制度的建立，才能為政府部門合理有效的減副提供行之有效的途徑，也才能保證政府機構(gòu)改革的真正深入。
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近年來，世界保險業(yè)的經(jīng)營環(huán)境發(fā)生了巨大的變化，這種變化突出表現(xiàn)在以下幾個方面：
第一，經(jīng)濟全球化帶來了巨大的競爭壓力。在經(jīng)濟全球化浪潮的推動下，金融領(lǐng)域本已淡漠的業(yè)務(wù)界限變得更加含糊不清，各國金融機構(gòu)通過兼并、建立控股公司、附屬公司、組建金融集團、合資等形式經(jīng)營本領(lǐng)域外的產(chǎn)品已非常普遍。其中最為突出的，是商業(yè)銀行運用其龐大的經(jīng)營網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢，大舉進攻保險領(lǐng)域尤其是壽險領(lǐng)域，搶奪市場份額。
第二，人口老齡化不僅孕育了巨大的潛在保險市場，而且對保險資金的保值增值提出了更高的要求。
第三，科技進步帶來了金融商品的不斷創(chuàng)新。90年代以來，以電子通訊技術(shù)、計算機和因特網(wǎng)技術(shù)為代表的高新科技的迅猛發(fā)展，不僅降低了交易成本，節(jié)省了時間，而且擴大了綜合提供各種金融服務(wù)的潛在可能性，使金融機構(gòu)將傳統(tǒng)的本行業(yè)金融服務(wù)與其他的金融服務(wù)結(jié)合起來，提供一攬子服務(wù)成為可能，為金融產(chǎn)品創(chuàng)新創(chuàng)造了條件。
第四，自然環(huán)境的惡化和巨災(zāi)風(fēng)險顯著增加。由于人類活動的過度擴張，對自然資源的掠奪性開發(fā)，使人類的生存環(huán)境不斷惡化。各種自然災(zāi)害發(fā)生的頻率和嚴重程度不斷上升，水土流失、氣候變暖、地震、洪水、風(fēng)暴等問題越來越嚴重。
以上述變動為背景，國際保險業(yè)加速了結(jié)構(gòu)性調(diào)整。
（一）保險業(yè)和其他金融服務(wù)業(yè)的融合進一步加速
在金融自由化和金融業(yè)日益加劇的競爭壓力下，保險業(yè)一方面通過行業(yè)內(nèi)的兼并收購，擴大生產(chǎn)和經(jīng)營規(guī)模，有效降低和控制生產(chǎn)經(jīng)營成本，使企業(yè)集中優(yōu)勢。另一方面通過和其他金融服務(wù)業(yè)如銀行、資產(chǎn)管理業(yè)、證券業(yè)的融合，增強競爭實力，對消費者提供包括建立附屬公司，收購和兼并，進行合資經(jīng)營，組建金融集團，組建持股公司，簽訂聯(lián)營協(xié)議等在內(nèi)的綜合性金融服務(wù)。。
隨著保險業(yè)和其他金融服務(wù)業(yè)的融合，保險業(yè)的服務(wù)范圍得到極大的拓展。目前大型保險集團都在朝著“金融超市”方向發(fā)展，它們既經(jīng)營壽險業(yè)務(wù)，又經(jīng)營非壽險業(yè)務(wù)，還可經(jīng)營再保險業(yè)務(wù)，同時還能提供資產(chǎn)管理、信用卡、證券承銷、證券經(jīng)紀等服務(wù)?？梢哉f除了存款業(yè)務(wù)和支付方式的管理外，壽險公司已經(jīng)涉獵了所有的銀行業(yè)務(wù)。
值得一提的是，在保險業(yè)和其他金融服務(wù)業(yè)的融合中，政府對分業(yè)經(jīng)營管制的放松是重要的政策因素。出于維護公共利益、保護消費者，保證充分競爭和確保金融系統(tǒng)的穩(wěn)定等考慮，傳統(tǒng)金融監(jiān)管的基本框架是實行銀行、證券和保險業(yè)的分業(yè)經(jīng)營和分業(yè)監(jiān)管。然而自70年代開始，上述嚴格分業(yè)的金融監(jiān)管模式出現(xiàn)了松動。近年來隨著事實上各種形式兼業(yè)經(jīng)營的不斷發(fā)展，政策層面分業(yè)監(jiān)管的原則正在瓦解，一些國家的政府已經(jīng)著手調(diào)整監(jiān)管框架。如日本金融業(yè)嚴格分業(yè)的原則在新的金融法案中被修改。美國則已經(jīng)通過新法案明確允許銀行、保險和證券業(yè)在彼此的市場上進行競爭。可以肯定，在新的監(jiān)管框架下，保險業(yè)和其他金融服務(wù)業(yè)融合的步伐將進一步加快。
(二)保險產(chǎn)品不斷創(chuàng)新，險種結(jié)構(gòu)調(diào)整加快
由于金融市場上的金融創(chuàng)新發(fā)展迅速，貨幣市場共同基金等新的金融工具以其靈活性和預(yù)期高收益吸引了廣大的個人投資者。與新的金融產(chǎn)品相比，缺乏彈性的傳統(tǒng)壽險產(chǎn)品大為遜色。在這種情況下，為了增強與其他金融機構(gòu)的競爭能力，降低壽險經(jīng)營的利率風(fēng)險，壽險公司紛紛著手開發(fā)新險種，創(chuàng)造新的保險商品。這類壽險產(chǎn)品創(chuàng)新具有如下特點：一是增加了壽險產(chǎn)品的彈性。改變了傳統(tǒng)壽險的期限特點，使結(jié)束壽險合約更為容易；改變了傳統(tǒng)保費支付的固定、定期的特點，使保費支付更具靈活性。二是新產(chǎn)品突出儲蓄性和盈利性，對壽險投資提出了更高的要求。新產(chǎn)品凸現(xiàn)壽險的儲蓄性，強調(diào)壽險保單的儲蓄（金融）因素，使壽險保單更具投資價值。新產(chǎn)品通過更加有效的投資，使壽險保單更具盈利性。三是保險和儲蓄的分離。傳統(tǒng)壽險產(chǎn)品中的儲蓄因素被認為是繳納衡平保費的副產(chǎn)品，儲蓄和保險在一個保險契約中是不可分開的。而新產(chǎn)品中的儲蓄因素通常被認為是保單更獨立的一部分，儲蓄收益直接和保費與投資收益相關(guān)，投資收益率越高，保費“儲蓄利率”越高。
由于非壽險產(chǎn)品期限較短，不像壽險產(chǎn)品具有儲蓄性，創(chuàng)新受到了客觀限制。非壽險公司之間的競爭主要體現(xiàn)在產(chǎn)品價格和服務(wù)品質(zhì)上，而不是體現(xiàn)在產(chǎn)品差別上。但是隨著巨災(zāi)風(fēng)險的增加和隨著科技進步伴隨而來的新風(fēng)險的出現(xiàn)，仍然有一些新的保險產(chǎn)品面世，如世界杯足球賽保險、瘋牛病死亡保險、互聯(lián)網(wǎng)保險等。
（三）保險組織形式的調(diào)整
目前國外保險公司的組織結(jié)構(gòu)調(diào)整突出表現(xiàn)在相互保險公司的股份化方面。保險公司股份化的一個重要動因是借此獲得權(quán)益資本與其他的融資渠道，如可轉(zhuǎn)換公司債、認股權(quán)證、優(yōu)先股等。隨著金融服務(wù)業(yè)的加速整合，保險公司資本成長和資本投資的需求日益增長。保險公司權(quán)益資本增長的主要來源是保留盈余，在保留盈余不夠時，必須從資本市場融入資本，相互公司可以通過舉債取得資金，但要獲得權(quán)益資本受到很大的限制。而股份公司擁有所有公開市場的融資選擇，相互公司股份化后到資本市場融資就便利了許多。保險公司非相互化的另一個重要動因是股份公司結(jié)構(gòu)的彈性優(yōu)勢。通過采用控股公司的結(jié)構(gòu)，保險公司可以繞過保險管理當局對保險公司經(jīng)營非保險業(yè)務(wù)的限制；可以在不降低法定盈余的情況下，進行行業(yè)內(nèi)購并。
（四）保險經(jīng)營和管理方式的調(diào)整
由于高新技術(shù)在保險業(yè)中的應(yīng)用，大大提高了保險業(yè)的經(jīng)營管理水平和經(jīng)營管理效率；同時，對保險市場的結(jié)構(gòu)和傳統(tǒng)的保險經(jīng)營管理方式造成強烈的沖擊。在保險營銷方面，隨著家庭電腦的普及以及消費者對保險服務(wù)效率的重視，電話直銷、網(wǎng)絡(luò)銷售等新型營銷方式發(fā)展迅速。美國獨立保險人協(xié)會在“21世紀的保險動向與預(yù)測”調(diào)查報告中提及，新技術(shù)特別是互聯(lián)網(wǎng)將把保險業(yè)的經(jīng)營引向新的具有革命性的發(fā)展進程，今后10年內(nèi)保險企業(yè)經(jīng)營的企業(yè)保險31%和個人保險37%的保單銷售將通過互聯(lián)網(wǎng)進行。
保險營銷方面另一個變化就是銀行銷售保險的大量增加。在保險業(yè)新的分銷方式中，銀行保險即通過銀行銷售保單的方式在歐美保險業(yè)發(fā)達國家中非常成功。在法國、西班牙、瑞典等國通過銀行銷售保險實現(xiàn)的保費占壽險市場業(yè)務(wù)總量的60%，占非壽險市場業(yè)務(wù)總量的5-10%。保險公司通過和銀行合作利用銀行強大的分銷網(wǎng)絡(luò)銷售一般的保險產(chǎn)品，還可以將保險和銀行貸款捆綁銷售，將保險和信用卡業(yè)務(wù)捆綁銷售，從而達到一舉多得的效果。
在保險公司管理方面，高新技術(shù)的進步也帶來了很大的變化。計算機網(wǎng)絡(luò)為保險公司在全球范圍內(nèi)進行經(jīng)營和協(xié)作提供了非常便利的條件。1994年，倫敦保險市場開始應(yīng)用電子分保系統(tǒng)（ESP），大大提高了保險交易的運轉(zhuǎn)速度。慕尼黑再保險公司率先建立的電腦增值服務(wù)網(wǎng)（PINET），促進了全球再保險交易的自動化。在內(nèi)部管理方面，保險公司一般都實現(xiàn)了內(nèi)部管理的計算機化和內(nèi)部聯(lián)系的網(wǎng)絡(luò)化。從公司內(nèi)部各個部門文檔和數(shù)據(jù)的處理到各個部門之間信息的傳遞，從企業(yè)決策到承保、理賠等各個環(huán)節(jié)，從保險營銷到資金運用中的自動化處理，都離不開計算機系統(tǒng)的應(yīng)用。可以說，計算機和計算機網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)覆蓋了保險公司內(nèi)部管理的方方面面。
國際保險業(yè)經(jīng)營管理方式的變化，還表現(xiàn)在由于巨災(zāi)風(fēng)險增加而帶來的風(fēng)險管理方式的創(chuàng)新。80年代以來，世界上損失額超過500萬美元的重大災(zāi)害頻頻發(fā)生，對經(jīng)營財產(chǎn)保險的保險公司造成巨大的損失，巨災(zāi)風(fēng)險越來越成為保險業(yè)關(guān)注的重要問題。在巨災(zāi)風(fēng)險不斷增加的情況下，保險公司除了繼續(xù)采用增加資本金、增加準備金提取和增加再保險比例等一般的分散風(fēng)險手段外，還采用了包括風(fēng)險證券化、巨災(zāi)期貨等在內(nèi)的新型風(fēng)險管理方式。
二、對發(fā)展我國保險業(yè)的幾點思考
與發(fā)達國家相比，我國保險業(yè)尚處于發(fā)展初期，上述結(jié)構(gòu)性調(diào)整在我國保險業(yè)發(fā)展中有的剛剛出現(xiàn)，有的還未見端倪。但是隨著我國加入世界貿(mào)易組織的日益臨近，我國保險市場開放的步伐將不斷加大，國際保險業(yè)的上述調(diào)整必將對我國保險業(yè)發(fā)展構(gòu)成沖擊，所以，當務(wù)之急是加快我國保險業(yè)的發(fā)展，迎接挑戰(zhàn)。
（一）放松管制，強化國內(nèi)市場競爭
從國際保險監(jiān)管的發(fā)展趨勢來看，放松管制已成為主流。放松管制首先表現(xiàn)在保險市場準入條件的放寬；其次表現(xiàn)在保險市場主體經(jīng)營范圍的放寬，上文談到的保險業(yè)和其他金融服務(wù)業(yè)的融合就反映了這種監(jiān)管的變化；再次表現(xiàn)在國際保險監(jiān)管的核心已從全面監(jiān)管轉(zhuǎn)為償付能力的監(jiān)管，多數(shù)國家都在逐漸實現(xiàn)保險費率的自由化。這種國際性的放松管制意味著全球保險市場將更加開放，保險市場的一體化進程將進一步加快。
放松管制的指導(dǎo)思想是鼓勵和推進競爭。從我國情況來看，由于過去對保險領(lǐng)域管制過嚴，造成保險企業(yè)數(shù)量過少，經(jīng)營領(lǐng)域過于狹窄，經(jīng)營手段欠缺，企業(yè)管理水平低下和效率過低。長此以往，我國保險業(yè)勢必難以面對對外開放的挑戰(zhàn)。為了提高我國保險業(yè)的競爭力，政府有必要放松對市場準入、經(jīng)營范圍和保險商品的管制，鼓勵保險商品的創(chuàng)新，在保證市場秩序前提下。積極鼓勵和推動保險企業(yè)的競爭。
（二）提高保險監(jiān)管水平，在監(jiān)管方式方法上盡快與國際慣例接軌
由于我國保險業(yè)發(fā)展較晚，1995年頒布的《保險法》尚有待完善，相關(guān)配套法規(guī)尚未完全制定，保監(jiān)會成立不久，監(jiān)管經(jīng)驗不足，保險行業(yè)自律正在建立等原因，目前保險監(jiān)管還處于較低水平。保險監(jiān)管的主要內(nèi)容是條款和費率的監(jiān)管，國際上流行的償付能力監(jiān)管在我國還基本上是空白。我國加入世界貿(mào)易組織已指日可待，兼營壽險、非壽險和其他金融服務(wù)業(yè)的跨國保險公司的進入將進一步增加我國保險監(jiān)管的難度。所以，當前應(yīng)該盡快加強和完善我國的保險監(jiān)管體制。首先要建立以償付能力為核心的保險監(jiān)管機制，建立一套償付能力的指標體系，對保險公司進行監(jiān)管；其次要加強對境內(nèi)外資保險公司的監(jiān)管，嚴格審批，并通過國際聯(lián)合，對其償付能力進行有效的監(jiān)管。
（三）加快投資業(yè)務(wù)的發(fā)展，努力提高保險投資效率。
受傳統(tǒng)保險思想的影響，我國保險理論和實踐界長期片面注重保險的保障功能，忽視保險的金融功能，造成保險業(yè)長期靠保險業(yè)務(wù)“一條腿”走路，保險投資發(fā)展相當落后。具體表現(xiàn)在保險投資規(guī)模小，保險資金運用率低；保險投資結(jié)構(gòu)不合理，保險投資方式受限制；保險投資管理欠科學(xué)，投資效率不高；保險投資監(jiān)管限制太多，缺乏靈活性等幾個方面。我國保險投資目前這種發(fā)展狀況非常不適應(yīng)于國際保險業(yè)的發(fā)展趨勢。隨著保險業(yè)務(wù)競爭的加劇，保險邊際利潤已微乎其微，保險投資將成為保險業(yè)利潤的主要來源。保險投資又是保險產(chǎn)品創(chuàng)新的基礎(chǔ)。如果沒有投資，開發(fā)變額壽險、萬能壽險等新產(chǎn)品根本不可能進行。面對來自投資經(jīng)驗豐富的跨國保險集團的競爭壓力，必須加快我國保險投資的發(fā)展。為此，首先應(yīng)該盡量拓寬保險投資渠道。在保險公司內(nèi)控機制基本完善的情況下，逐步放開保險投資方式準入的限制，讓保險公司參與金融市場上所有投資工具。其次在投資監(jiān)管方面，采取比較靈活富有彈性的監(jiān)管機制，一方面為防止保險公司投資過分集中對不同投資方式和單項投資進行比例限制；另一方面對比例限制保留一定的彈性，可以規(guī)定一定的自由投資比例，這樣以便于資本充足的保險公司進行更加適合自己的投資組合。再次，保險公司應(yīng)該加強投資管理，對保險投資進行國際上流行的資產(chǎn)負債管理。
（四）鼓勵兼并重組，支持經(jīng)營機制完善、經(jīng)營和管理技術(shù)先進的大保險公司、保險集團成長
一個國家的保險實力、在國際保險市場的競爭能力主要體現(xiàn)在大型保險公司和保險集團的實力上。實力雄厚的保險公司也是抗衡國外跨國保險公司的主要力量。為了培育中國的保險業(yè)，有必要通過政策引導(dǎo)，鼓勵保險企業(yè)依據(jù)市場機制進行兼并重組和完善機制。
（五）加快保險業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展，改善保險產(chǎn)品結(jié)構(gòu)。
內(nèi)容提要:刑事政策制定與實施的目標是通過正確指導(dǎo)規(guī)范創(chuàng)設(shè)和刑罰裁量以滿足社會遏制犯罪的需要。不同國家由于社會意識形態(tài)和法文化背景不同,在不同歷史時期針對國內(nèi)社會治安形勢和犯罪態(tài)勢的變化所確立的刑事政策就可能迥然相異。而刑事政策的選擇與刑罰結(jié)構(gòu)的構(gòu)建具有不可分割的聯(lián)系。和諧社會語境下,懷柔的刑事政策應(yīng)當成為犯罪防控的主要戰(zhàn)略。與此相應(yīng),刑罰結(jié)構(gòu)也應(yīng)當有以下一些實質(zhì)性的調(diào)整:徹底廢止死刑、社區(qū)矯正取代拘役和管制兩種短期自由刑、廢止沒收財產(chǎn)刑并將罰金刑提升為主刑、擴展資格刑的內(nèi)容。
法國著名刑法學(xué)家安賽爾指出:“刑事政策是由社會,實際上也就是有立法者和法官在認定法律所要懲罰的犯罪,保護‘高尚公民’時所作的選擇?！盵1]因而,如何通過優(yōu)位選擇刑事政策指導(dǎo)刑事立法和刑事司法防控犯罪就成為決策者首先必須需要考量的問題。但用來指導(dǎo)刑罰的刑事政策并非凝固不變,于是,“如何調(diào)整刑罰以適應(yīng)刑事政策的變化成為各國立法者的重要課題。這也是‘刑法之刑事政策化’,是現(xiàn)代文明的表現(xiàn),是刑法現(xiàn)代化的表現(xiàn)?！盵2]當前世界范圍內(nèi)刑罰結(jié)構(gòu)如美國的刑事政策一樣表征為“輕輕重重,以重為主”的犯罪防控模式,“‘輕輕’就是對輕微犯罪的處理比以往更輕,即輕者更輕。‘重重’就是對嚴重犯罪的處理比以往更重,即重者更重?！盵3]在我國,無論是決策者還是理論工作者都傾向于采用“寬嚴相濟”一詞作為我國相應(yīng)刑事政策的表述。寬嚴相濟的刑事政策由官方首次提出是在2005年12月5日的全國政法工作會議上,按照學(xué)者的理解,寬嚴相濟的“寬”是指寬大、寬緩和寬容,表現(xiàn)為非犯罪化、非監(jiān)禁化和非司法化;而“嚴”是指嚴格(即法網(wǎng)嚴密,有罪必罰)、嚴厲(即刑罰苛厲,從重懲處)和嚴肅(即司法活動循法而治,不徇私情);所謂‘濟’,則具有救濟、協(xié)調(diào)與結(jié)合三層含義。[4]我國臺灣地區(qū)政府在2002年通過“刑法”修正草案后也正式宣布,未來將推行“寬嚴并進的刑事政策”,并希望這套嶄新的刑事政策能帶領(lǐng)臺灣社會走向二十一世紀美好的未來。[5]
應(yīng)當說單純的“輕輕”抑或“重重”,都因過于片面而不能成為我國犯罪防控的基本刑事政策之理想模式。從罪刑配置的向度而言,單純的“輕輕”可能造成刑不壓罪,而單純的“重重”則可能導(dǎo)致刑罰過剩。我國就有學(xué)者指出:“強調(diào)嚴刑重罰的重刑化說與主張刑罰趨于輕緩的輕刑化說,均未從整個犯罪與刑罰的平衡關(guān)系出發(fā)去評價犯罪社會危害性大小與刑罰輕重的對應(yīng)關(guān)系。而且,均可能削弱公眾對刑法的尊重?！盵6]而“寬嚴相濟”刑事政策由于是結(jié)合兩種極端治理手段而有可能導(dǎo)致“該重而輕,該輕而重”,而只具備相當程度的現(xiàn)實合理性。據(jù)此,和諧社會的構(gòu)建應(yīng)提倡懷柔的刑事政策,作為革新我國現(xiàn)行犯罪控制模式的發(fā)展路徑,并以其作為根本導(dǎo)向而使刑罰結(jié)構(gòu)的構(gòu)建更為具備科學(xué)性和合理性。所謂懷柔,意味著運用某種精巧微妙且靈活變通的刑治之術(shù)結(jié)合心理學(xué)等其他學(xué)科的研究成果以使犯罪人改惡從善而達到防衛(wèi)社會的目的,而非對犯罪人直接給予正面打擊,其旨趣在于提倡“善治”反對“暴治”,推崇法律威信而非政治威信的社會控制,其以寬厚仁愛的儒家思想為載體與國內(nèi)現(xiàn)階段倍受推崇的以刑去刑為表現(xiàn)形式的常規(guī)性嚴打政策針鋒相對。因為嚴打政策是以暴制暴的鎮(zhèn)壓方式實施的權(quán)宜之計,而且會讓人感覺有苛政猛于虎之嫌,為避免國民誤解法律純粹是決策者的社會工具。在和諧社會語境下,提倡懷柔刑事政策能夠體現(xiàn)執(zhí)政者民主和仁善執(zhí)政理念,有利于國家長治久安和社會穩(wěn)定有序。
一、懷柔刑事政策提倡之理論基礎(chǔ)
懷柔刑罰政策的提出主要基于道義、法治和三個方面的理由。
第一,謙抑精神下通過慎刑維護國民自由是其道義基礎(chǔ)。謙抑,顧名思義,即為謙和、節(jié)制之意。刑法的謙抑性,意即刑法在介入社會生活時,應(yīng)當盡可能地控制其介入廣度和深度,合理規(guī)定刑事處罰范圍與處罰程度。[7]謙抑精神的產(chǎn)生是現(xiàn)代社會法律文明有機的內(nèi)在自發(fā)演進使然。然而現(xiàn)代社會當中的在刑事政策指導(dǎo)下的刑罰卻步入誤區(qū),表現(xiàn)為盲目強調(diào)功利價值取向而導(dǎo)致刑罰自由保障機能嚴重缺失。但“在現(xiàn)代社會,人不或多或少侵犯他人就不能生存下去,因此,各人在某種程度上必須相互忍耐他人的侵犯。如果對所有的侵犯都禁止,反而容易阻礙個人的自由活動?！盵8]而且,社會性是犯罪的根本屬性,絕對沒有犯罪的社會是不存在的,這就需要作為指導(dǎo)刑罰抗制犯罪的國家態(tài)度的刑事政策契合謙抑精神,需要刑罰理性地而有效地對抗犯罪,同時始終如一地以維護和擴大國民自由為最終目的,謙抑精神下的慎刑強調(diào)的是“只要犯罪行為沒有超出每類型社會所規(guī)定的限界,而是在這個限界之內(nèi),它就是正常的”[9]。要保持政治的民主化程度和社會活力,刑罰只需要將犯罪率抑制在一定的限度和范圍內(nèi)即可,同時需要立法者抱持容允的態(tài)度善待犯罪人,同時最大限度地給予國民自由以應(yīng)有的關(guān)懷。懷柔刑事政策正是在這種道義基礎(chǔ)上提出來而作為國家指導(dǎo)刑罰抗制犯罪的策略方針。
第二,人道原則下通過慎刑保障國民權(quán)利是其法治基礎(chǔ)。符合人道原則的刑罰創(chuàng)制與運作都應(yīng)當與國民的理性品質(zhì)相符合,反映國民固有、基本的法感情是刑罰防衛(wèi)社會時所不能逾越的界限。刑罰人道原則要求限制公權(quán)與捍衛(wèi)私權(quán)同時并重。限制公權(quán)是指在國家刑權(quán)和國民權(quán)利的博弈中,為確保社會的有序狀態(tài)和國民基本自由,刑權(quán)行使的尺度應(yīng)當受到約束和設(shè)限,用以防止刑事法律框架內(nèi)的公權(quán)私有化而可能帶來的有辱人格或非人道處遇,并且通過公共機構(gòu)的分權(quán)與制衡在限制權(quán)力的同時保持權(quán)力與受限權(quán)力之間的相互掣肘。“一個法律制度之所以成功,乃是因為它成功地在專斷權(quán)力之一端與受限權(quán)力之另一端間達到了平衡并維續(xù)了這種平衡。這種平衡不可能永遠維續(xù)下去。文明的進步會不斷地使法律制度失去平衡;而通過把理性適用于經(jīng)驗之上,這種平衡又會得到恢復(fù),而且也只有憑靠這種方式,政治組織社會才能使自已得以永久地存在下去?！盵10]捍衛(wèi)私權(quán)是指在任何時候人都只應(yīng)作為目的,而不能作為實現(xiàn)其他目的的手段?！皯土P在任何情況下,必須只是由于一個人已經(jīng)犯了一種罪行才加刑于他。因為一個人絕對不應(yīng)該僅僅作一種手段去達到他人的目的,也不能與物權(quán)的對象混淆。”[11]刑權(quán)行使不能專橫地對待包括犯罪人在內(nèi)的個人的合法權(quán)利,犯罪人在犯罪以后是應(yīng)該受到刑罰的懲罰,但是并不能代表犯罪人應(yīng)有權(quán)利就可以剝奪?！霸诠娦哪慨斨?犯罪必須受到懲罰。這是一件應(yīng)當根據(jù)罪犯的個人情況和所處環(huán)境來決定的問題。雖然他的行為危害了社會,但是,他仍然是社會中的成員之一,不能像在人類早期社會中那樣,把他逐出法律之外。他仍然有權(quán)作為社會成員之一而得到適當?shù)奶幚?。這使他獲得了某種保障,因為刑事責(zé)任要比民事責(zé)任更深地涉及到個人自由之價值的問題?！盵12]現(xiàn)代法治社會的存在和維系的基礎(chǔ)要通過限制公權(quán)和捍衛(wèi)私權(quán)兩個向度體現(xiàn)人道原則。遵循人道原則的懷柔刑事政策所彰顯的正是刑事立法與司法活動中所表征出來的這種人文關(guān)懷主義的法律態(tài)度。
第三,寬容理念下通過輕刑尊重基本人權(quán)是其基礎(chǔ)。在社會,刑事政策具備寬容理念是實施的道德底線,逾越道德底線所創(chuàng)制的刑事政策很難具有合法性和正當性。寬容相對于個人品質(zhì)而言,是理性主義下的一種普通國民內(nèi)心的道德情感要求;相對于社會和制度品性而言,寬容則是視界內(nèi)的一種針對普通國民甚至是犯罪人給予容忍的態(tài)度。也就是說,寬容理念不應(yīng)僅僅體現(xiàn)在國民內(nèi)心的道德情感方面,而更應(yīng)體現(xiàn)在刑事政策指導(dǎo)下的刑罰設(shè)計和安排當中。社會客觀存在的寬容理念應(yīng)當融入刑罰的制動之中并且培育成寬容的環(huán)境。寬容理念是立足于道德和人類的良知,強調(diào)刑罰在介入社會生活和人類行為領(lǐng)域時,應(yīng)當注重基本人權(quán)的保護,關(guān)注對人性的尊重,同時注重刑罰的力度和強度要與人的容忍和承受能力相適應(yīng)。邊沁對立法者確定的第一個目標就是要求立法者盡可能少用刑罰,刑罰應(yīng)當寬和,他指出:“立法者如果希望鼓勵一個民族具有人性,那么他自己應(yīng)該首先樹立榜樣。要求自己有義務(wù)對人的生命,而且對一切能影響人之感受的環(huán)境情狀,都給以極大的尊重。殘酷的法律會通過恐懼、模仿或培養(yǎng)復(fù)仇精神等使人變得殘酷。溫和的法律能使一個民族的生活方式具有人性,政府的精神會在公民中間得到重現(xiàn)?！盵13]要提高國民對刑罰的尊重程度,無疑首先要求立法者和司法者自身要具備寬容的理念,確信他們的權(quán)威的延續(xù)最終取決于自已對寬容理念的不斷理解和遵從?！皩硇谭ㄊ欠窨色@成效,取決于將來的刑事法官是否將歌德在‘馬哈德,大地之主’中所說的話銘刻心上,即:他應(yīng)懲罰,他應(yīng)寬容;他必須以人性度人?！盵14]選擇懷柔的刑事政策作為刑事立法與刑事司法活動的指導(dǎo)方針,其所蘊含的寬容精神正可以成為實施的基礎(chǔ)。
二、懷柔刑事政策之提倡影響實然刑罰結(jié)構(gòu)
第一,懷柔刑事政策所蘊含的謙抑理念影響實然刑罰結(jié)構(gòu)。在法學(xué)理論中,刑法是一種強行法。因為其強制程度的極限化,刑法就成為所有其他法律規(guī)范得以真正實施的強力保證。[15]“刑法在根本上與其說是一種特別的法律,還不如說是對其他一切法律的裁定。”[16]刑法最后手段性和最低限度干預(yù)性正是貫徹謙抑理念的邏輯結(jié)果,而作為懷柔刑事政策所蘊含的謙抑理念得以彰顯刑罰作為社會統(tǒng)制措置中的一種外在制度化力量,應(yīng)處于謙讓節(jié)制的立場。這就需要探求刑罰結(jié)構(gòu)的功能變化以適應(yīng)謙抑理念的要求。懷柔刑事政策所蘊含的謙抑理念無疑要求我國刑罰結(jié)構(gòu)趨向緩和,需要立法者摒棄嚴罰化的思想而對刑罰結(jié)構(gòu)作出相應(yīng)的懷柔化調(diào)整,收縮法定犯罪圈和制裁網(wǎng),并優(yōu)先考慮其它各類非刑罰措施,以便于進一步降低刑罰結(jié)構(gòu)的強度?！昂椭C社會要求通過各種方法,包括法律手段,化解各種社會矛盾,疏通各種社會怨憤,由此而獲得社會的長治久安。目的決定手段,當我們確立了以和諧社會為建設(shè)目標以后,法律不再是的工具,而是各種社會關(guān)系的調(diào)節(jié)器,各種社會矛盾的化解器。在這種情況下,刑罰的輕緩化就是勢所必然。”[17]
第二,懷柔刑事政策指導(dǎo)下的刑罰目的影響實然刑罰結(jié)構(gòu)。懷柔刑事政策指導(dǎo)下的刑罰目的是保證法秩序的穩(wěn)定和法益機制的衡平,而絕非為懲罰犯罪而懲罰犯罪,更加不是妄想達致通過刑罰完全消滅犯罪這種不切實際的目的。凱托萊所謂“社會擁有相應(yīng)的犯罪能量,因此準備犯罪的是社會,人只是實施犯罪的工具而已”[18]的論斷深刻地揭示出刑罰目的應(yīng)是最大限度地防衛(wèi)社會和保證法益機制的衡平,而不是其它的目的,因為只要社會存在,犯罪就是不可能消亡的?；谛塘P應(yīng)然目的的考慮,就要求抑制犯罪應(yīng)當以盡可能少的刑罰量達到刑罰目的和實現(xiàn)罪刑結(jié)構(gòu)對抗的懷柔機制。但作為一個有著重刑情結(jié)的國度,刑事政策指導(dǎo)下的刑罰目的總是一味強調(diào)嚴刑峻罰和通過暴力鎮(zhèn)壓犯罪以防衛(wèi)社會,過分渲染用刑罰威脅的方式遏制犯罪導(dǎo)致我國刑罰結(jié)構(gòu)趨向重刑化。即使在提倡寬嚴相濟的刑事政策的今天,有學(xué)者還在替嚴打辯護或者說找新的立身之處:“寬嚴相濟刑事政策不是對‘嚴打’的取代,更不是對‘嚴打’的否定,而應(yīng)當將‘嚴打’納入到寬嚴相濟刑事政策的框架中確立其地位。從這個意義上說,‘嚴打’并不是與寬嚴相濟刑事政策并列的另一個刑事政策,而是包含在寬嚴相濟刑事政策之中的體現(xiàn)寬嚴相濟的嚴厲性的內(nèi)容?！盵19]但重刑化是不符合社會主流道德意識的,面對尚不嚴重的犯罪應(yīng)設(shè)置寬松化的處罰方式削減刑罰結(jié)構(gòu)的強度和緩和刑罰結(jié)構(gòu)的苛厲,一味采用剛性打擊的刑罰結(jié)構(gòu)必然導(dǎo)致刑罰背離相當性要求。
第三,懷柔刑事政策遵循的人道原則影響實然刑罰結(jié)構(gòu)。在懷柔刑事政策指引下,衡量一個國家對于國民權(quán)利的保障強度,首要問題是看這個國家對處在相對弱勢地位的國民所實施的最低限度福利政策?！叭绻谝粋€國家中,某些階級的人,盡管他們愿意遵守相對的規(guī)定,其他人還是拒絕提供這些基本的保障給他們,那么這些人就會違反道德和正義的原則,這些道德與正義的原則是受到現(xiàn)代國家承認的(至少在口頭上)?，F(xiàn)代國家所公開承認的道德觀一般認為,在這些基本需求上,人類有權(quán)要求同等對待,我們不可以只是以其他人的利益為理由,去合理化差別待遇的做法?！盵20]任何人包括罪犯同樣有權(quán)要求國家給予最低限度的福祉保障,國家有義務(wù)建立規(guī)范的社會保障機制和實施福利政策,從而在此基礎(chǔ)上給處于弱勢地位的國民提供一個安定有序的生存環(huán)境,這也是刑事政策人道原則的題中應(yīng)有之義,也恰好印證了李斯特的著名論斷———最好的社會政策就是最好的刑事政策。[21]相反,倘若由于利益分配格局不公和福利保障機制缺位導(dǎo)致的國民貧困窘迫狀況而被國家予以刑事化處置,那么可以講用以組織對弱勢階層的社會防御的做法極不人道。勝本勘三郎就曾尖銳指出:“如果國家不采取濟貧政策而一味嚴厲處罰,就等于國家為貧困者布下陷阱同時又讓貧困者跳入陷阱,這是慘而又慘,酷而又酷,不仁之至的政策。”[22]在這一意義上,懷柔刑事政策遵循的人道原則直接影響著我國刑罰結(jié)構(gòu)的調(diào)整,同時表明刑罰結(jié)構(gòu)的設(shè)計不僅僅是一個技術(shù)性問題,而且是指導(dǎo)社會改善國民生存環(huán)境和社會保障機制的整體協(xié)調(diào)運作的理念性問題,刑罰結(jié)構(gòu)并非不能改變,根據(jù)國內(nèi)的現(xiàn)實情況和國際的發(fā)展趨勢,當務(wù)之急是需要以懷柔刑事政策作為指導(dǎo)適時調(diào)整現(xiàn)存刑罰結(jié)構(gòu)。
三、懷柔刑事政策與刑罰結(jié)構(gòu)的重構(gòu)
刑事政策中有很大部分是涉及刑罰的政策?？梢哉f,目的刑思想直接導(dǎo)致刑事政策思想的產(chǎn)生,而刑事政策則又直接影響刑法中所規(guī)定的刑罰目的以及刑罰的配置。[22]由于我國現(xiàn)行刑事政策不具備科學(xué)性基礎(chǔ)①,因而用以作為刑罰結(jié)構(gòu)配置的指導(dǎo)就不具備合理性基礎(chǔ)。現(xiàn)行刑事政策不具備科學(xué)性具體表現(xiàn)在:以國家主義的一元社會構(gòu)結(jié)為核心的中央集權(quán)化模式過分重視刑罰的政治統(tǒng)治職能,刑事政策的制訂凸顯為崇尚刑罰的威懾作用和報應(yīng)功能而漠視刑罰的社會管理職能,這種刑事政策指導(dǎo)下的刑罰結(jié)構(gòu)顯然就會趨于重刑配置。然而,法治國家的形成需要向政治國家和市民社會的二元社會構(gòu)結(jié)轉(zhuǎn)化,而刑罰則相應(yīng)地由政治刑罰向市民刑罰轉(zhuǎn)化。②只有在二元社會構(gòu)結(jié)的模式下通過弱化刑罰的政治職能才能使得其社會管理職能得以張揚。因而,需要在懷柔的刑事政策的支配下重新審視現(xiàn)存刑罰結(jié)構(gòu)的配置。刑罰結(jié)構(gòu)是指刑罰方法的組合形式,即刑罰方法的排列順序和比例份額,這種組合形式反映刑罰結(jié)構(gòu)內(nèi)部各要素相互聯(lián)系的穩(wěn)定狀態(tài)和相互作用的基本方式。[23]根據(jù)不同刑罰方法的配置可以形成不同類型的刑罰結(jié)構(gòu),而不同類型的刑罰結(jié)構(gòu)影響著刑罰功能的相應(yīng)發(fā)揮。正如有學(xué)者指出:“刑法結(jié)構(gòu)的基本內(nèi)涵是犯罪圈大小與刑罰量輕重的不同比例的搭配和組合,而合理的刑法結(jié)構(gòu)是發(fā)揮最優(yōu)刑法功能的前提?！盵24]因而在配置刑罰種類時,刑種組成序列的輕重銜接應(yīng)當符合科學(xué)的刑罰梯度要求,通過懷柔的刑事政策指導(dǎo)刑罰結(jié)構(gòu)的合理配置,使刑罰在規(guī)制社會失范行為過程中能夠產(chǎn)生理想效果和滿足社會發(fā)展的現(xiàn)實需要,同時也符合謙抑性和人道性的雙重價值內(nèi)涵。(一)死刑應(yīng)予徹底廢止從刑事立法政策層面看,刑罰強度最為嚴厲刑種的變動決定了整個刑罰結(jié)構(gòu)的革新。“死刑制度的改革與完善問題首先是一個刑事政策問題,而刑事政策的制定和適用,只有有利于刑罰目的的實現(xiàn),才具有目的性和合理性。應(yīng)該說,死刑政策是刑事政策當中一個十分重要的組成部分。”[25]死刑是現(xiàn)行刑罰結(jié)構(gòu)當中剝奪犯罪人生命的極刑,因而,關(guān)涉死刑的刑事政策勢必成為公眾關(guān)注的焦點問題。“死刑問題所以如此重要,因為它是影響刑罰結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵所在。刑罰結(jié)構(gòu)的調(diào)整主要是體現(xiàn)在最重刑種的變動。最輕刑種的變動只有涉及最重刑種變動時才能體現(xiàn)出對刑罰結(jié)構(gòu)的影響?！盵26]當前刑事政策指導(dǎo)下的刑罰結(jié)構(gòu)歸屬于重刑結(jié)構(gòu),而根據(jù)懷柔的刑事政策導(dǎo)引需要刑罰結(jié)構(gòu)寬松化。但由于“保留并嚴格限制死刑”是我們一貫奉行的死刑政策。這一政策在20世紀80年代以后其實并沒有得到很好的執(zhí)行,甚至出現(xiàn)了重刑化和崇尚死刑的傾向。[27]現(xiàn)行死刑政策的明確指向應(yīng)考慮徹底廢止死刑適用,而非采用保留并嚴重限制死刑的刑事政策。
有關(guān)廢止死刑的依據(jù)理論上已經(jīng)有足夠的闡釋與著述,本文在此無需贅言。其實,就刑罰的機能而言,其終級目標無非是使犯罪人再社會化,但死刑無論怎樣完美都無法做到這點,因而死刑政策的價值取向不應(yīng)當是讓死刑充當?shù)懒x報應(yīng)和平息民憤的工具,決策者不應(yīng)以迎合民意要求和滿足現(xiàn)實需要作為保留死刑的擋箭牌。民意要求作為決策者應(yīng)當考慮的因素本身并沒有錯,但民意有時候是欠缺理性的,而且死刑的保留與適用無疑是給國民灌輸這樣一種負面思想,那就是殺人是可以的,只要你愿意死。如果都這樣了,那還要法律干什么。再者,判處罪犯死刑并不能從根本上解決犯罪問題,犯罪的基本成因還是存在于社會之中。況且,此種通過“以命抵命”進行等害交換的方式所體現(xiàn)的公正觀念是以犧牲人道為代價的,死刑政策的存在在國家權(quán)力與公民權(quán)利博弈中極易導(dǎo)致刑罰忽視對公民權(quán)利的保護。正如有學(xué)者指出,“死刑削減,國家對公民的權(quán)威將可能弱化,公民權(quán)利可能有實際的增長;死刑增加,或者保持不變,國家對公民的權(quán)威沒有根本變化,公民權(quán)利只能處于弱勢?！盵28]
保留死刑到底是維護誰的利益,這的確是值得社會深思的問題。從懷柔的刑事政策立場出發(fā),徹底廢除死刑,可以通過刑罰的謙抑精神選擇適當?shù)男塘P方法,而關(guān)注人道,而最終有效實現(xiàn)刑罰的機能。
(二)社區(qū)矯正取代管制和拘役兩種短期自由刑
基于懷柔的刑事政策下的謙抑精神與人文主義關(guān)懷,管制和拘役兩種短期自由刑不宜保留,而對那些主觀惡性不深的輕微罪犯,用社區(qū)矯正取代短期自由刑即可。理由在于:其一,從行刑的社會效果看,短期自由刑時間短促,達不到理想的教化處遇效果。而且由于監(jiān)獄內(nèi)亞文化的侵蝕容易造成“罪之感染”而誘發(fā)更多的犯罪。日本學(xué)者勝本勘三郎曾明確指出,“把這些人投入監(jiān)獄,恰恰是把他們送進了犯罪學(xué)校?！碧幰远潭處讉€月的短期自由刑,卻“使犯人墮落、更具有性,這才是反人道主義的?！盵29]其二,從教育和矯正的目的刑理論看,將罪犯嚴格與正常社會生活隔絕違背了使罪犯改善更生和復(fù)歸社會的宗旨,往往會造成后果嚴重的“標簽效應(yīng)”。其三,從懲罰模式的選擇來看,短期自由刑行刑采用的是單向循環(huán)懲罰模式,在短期監(jiān)禁的過程中,犯罪人因其犯罪行為而被剝奪人身自由且與社會嚴重隔離,在監(jiān)禁處遇中遇到不公正對待也難以取得司法救濟。而社區(qū)矯正采用的雙向互動矯正模式,犯罪人的基本權(quán)利和自由得到重視,通過將其犯罪人置于社區(qū)內(nèi)矯正改造有利于調(diào)動其改造的積極性和主動性而促其最終復(fù)歸社會。
綜上,以監(jiān)禁為主體轉(zhuǎn)向非監(jiān)禁處遇模式符合世界行刑社會化趨勢。所謂行刑社會化,就是指為最大程度地避免監(jiān)禁刑的弊端、實現(xiàn)罪犯再社會化目標所形成的行刑理念與行刑模式。[30]社區(qū)矯正目前是不少國家非監(jiān)禁處遇模式的重要刑罰執(zhí)行方式。我國的刑罰模式現(xiàn)階段主要是以封閉式監(jiān)禁處遇為主,但“設(shè)立監(jiān)禁刑只是為了平息義憤的制度不是理性的制度”[31]。因而,需要拓展非監(jiān)禁模式的適用范圍,社區(qū)矯正這種開放化程度較高的刑罰方式在我國刑事司法領(lǐng)域作為一種制度性的模式予以推廣就刻不容緩。“同傳統(tǒng)的監(jiān)獄矯正相比,社區(qū)矯正不將罪犯與社會隔離,而將其置于社區(qū)進行救治性的處遇,這無疑對罪犯更為寬和、人道,更有利于協(xié)助其復(fù)歸社會。因此,社區(qū)矯正體現(xiàn)刑罰演進的歷史趨向?！盵32]懷柔的刑事政策所蘊含的非監(jiān)禁化與人文關(guān)懷理念,需要通過在刑事立法上明確社區(qū)矯正與社區(qū)服務(wù)的法律地位而實現(xiàn)。社區(qū)矯正制度既能汲取管制刑不予關(guān)押的內(nèi)涵,又能吸納拘役參加勞動的內(nèi)涵,而且更能夠避免因短期自由刑所導(dǎo)致的弊端。
(三)廢止沒收財產(chǎn)刑并將罰金刑提升為主刑
沒收財產(chǎn)是摧毀犯罪人生存條件和經(jīng)濟基礎(chǔ)但過于嚴厲的一種刑罰方法,不符合懷柔刑事政策的人道精神,需要認真審慎其合理性。而罰金刑作為一種剝奪金錢所有權(quán)的懲處方式,具有與沒收財產(chǎn)刑一致的內(nèi)在契合性,行為人的財產(chǎn)同樣可以轉(zhuǎn)化為金錢此種貨幣表現(xiàn)形式來計量和分割。在這種意義上,廢止沒收財產(chǎn)刑,改由罰金刑整合吸收,并將罰金刑提升為主刑就成為一種比較理想的刑事政策選擇。其具體理由如下:第一,沒收財產(chǎn)刑不具備可操作性。在司法實踐中實際確定和分割行為人的財產(chǎn)量是非常困難的,難以具備切實可行的操作性而導(dǎo)致形同虛置。第二,沒收財產(chǎn)刑不具備合憲性而且具有罰及無辜的潛在可能。沒收財產(chǎn)刑可能剝奪犯罪人與犯罪并無關(guān)聯(lián)的合法財產(chǎn)所有權(quán),而與國家對公民私人財產(chǎn)權(quán)的保護之間存在著重大沖突,因為不具備合憲性。我國憲法第13條規(guī)定:公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯;國家依照法律規(guī)定保護公民的私有財產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。而從我國刑法分則對沒收財產(chǎn)刑的規(guī)定來看,大部分是作為無期徒刑和死刑的附加刑規(guī)定的,但“即使是犯罪人的財產(chǎn),其配偶子女還存在一個繼承問題。對一個判處死刑的犯罪人沒收其個人所有財產(chǎn),無異于剝奪其配偶子女的繼承權(quán)。”[33]沒收財產(chǎn)這種附加刑存在違憲之嫌。第三,沒收財產(chǎn)刑可能導(dǎo)致罪犯重新犯罪。“沒收財產(chǎn)是在軟弱者頭上定價,它使無辜者也忍受著罪犯的刑罰,并使他們淪于必然也去犯罪的絕境?！盵34]第四,罰金刑提升為主刑地位具有較高的現(xiàn)實價值。我國目前五種主刑不能適用于單位犯罪,為避免罰金刑只能做為附加刑適用于單位犯罪,將其提升為主刑可以成為制裁單位犯罪的重要手段,增加罰金的懲罰力度,并建立罰金國庫基金。罰金國庫基金有助于因犯罪人無可執(zhí)行財產(chǎn)時對被害人損害的彌補,其目的在于達致最大程度保護被害人合法的民事權(quán)益,使被害人能夠得到一定經(jīng)濟補償?shù)幕貜?fù)方式?！柏敭a(chǎn)刑具有極高的經(jīng)濟性,因為所有由支付金錢者感受到的惡都轉(zhuǎn)化成了對接受者的善?！盵35]“國家必須賠償個人因國家不能預(yù)防的犯罪給其造成的損失(就像在公害中所承認的那樣),然后再從罪犯那兒把這筆錢追回來?！盵36]
“罰金刑唯一的缺陷就是其可能不具有執(zhí)行的現(xiàn)實性。由此而言,我們認為,罰金刑可能不具有執(zhí)行的現(xiàn)實性是完全可以通過其它方式給予解決的,因而,罰金刑作為主刑是完全符合現(xiàn)行刑罰體系發(fā)展所現(xiàn)實需要的。”[37]將具有主刑功能與特質(zhì)的罰金刑的法律地位予以提升,并擴大罰金刑適用范圍和力度,完全符合懷柔刑事政策的非監(jiān)禁化、輕緩化與人道、謙抑精神由附加刑提升至主刑。需要考慮的是可罰性問題,即科處罰金刑時除考慮犯罪情節(jié)外,還應(yīng)當綜合考慮犯罪人的實際經(jīng)濟狀況。同時,為防止罪犯無錢交納處于實質(zhì)不罰狀態(tài),可以建立罰金與社會矯正服務(wù)互易制度,以解決執(zhí)行難問題。
(四)擴展資格刑的內(nèi)容
資格刑是剝奪犯罪人享有或行使一定權(quán)利的資格的刑罰。[38]資格與權(quán)利密切相關(guān),資格是國民在市場經(jīng)濟條件下從事特定社會活動所必需具備的一定身份和條件,一旦身份和條件被剝奪就意味著既有權(quán)利的喪失。資格刑就是通過限制行為人利用手中既有權(quán)利犯罪,控制犯罪人的再犯能力而施加的精神懲罰。
我國現(xiàn)行資格刑主要包括剝奪政治權(quán)利和驅(qū)逐出境兩種,但“我國刑法規(guī)定的資格過于單一,不能適應(yīng)與犯罪作斗爭的實際需要。因此,有必要完善我國刑法規(guī)定的資格刑制度?！盵39]在懷柔刑事政策的指導(dǎo)下,擴展資格刑的內(nèi)容就尤顯必要:第一,資格刑具體內(nèi)容的充實是我國刑罰結(jié)構(gòu)由嚴酷趨向?qū)捑彶⑶矣行饽承┓缸锏默F(xiàn)實需要。司法實踐中,利用各種職業(yè)(職務(wù))資格和營業(yè)資格專門從事犯罪活動的現(xiàn)象廣泛存在,然而,我國刑法中并沒有任何有關(guān)剝奪自然人職業(yè)(職務(wù))資格或者法人營業(yè)資格的規(guī)定。將這種資格的剝奪增設(shè)為資格刑的內(nèi)容有助于消解這些身份犯罪的基礎(chǔ)性條件。“在犯罪人有人身自由,但缺乏特定資格的條件下,其犯罪能量的釋放將會受到極大的限制,犯罪人想再度借職務(wù)之便,首先就會在資格方面遇到難以逾越的障礙,從而將有效地預(yù)防犯罪人再次犯罪。”[40]第二,資格刑適用范圍的擴大符合我國市場經(jīng)濟背景下的效益刑罰觀。從經(jīng)濟學(xué)的角度考慮,剝奪犯罪人的資格屬于開放式的刑罰方式,不需要國家投入大量的人力和物力,可以節(jié)省大量的刑罰資源。第三,通過資格刑剝奪犯罪人進行某些犯罪的法律條件,對于弱化其犯罪心理能夠提供遠期可控性保障。
四、結(jié)語
時至今日,犯罪問題日益成為社會公共政策領(lǐng)域內(nèi)所關(guān)注的現(xiàn)實問題,刑事政策作為社會公共政策領(lǐng)域內(nèi)宏觀操控刑罰遏止犯罪的指導(dǎo)方針,由于其自身并不具備規(guī)范性、強制性和可操作性,因而不能等同于刑罰機制可以直接適用于社會規(guī)制犯罪,而只能發(fā)揮政策導(dǎo)向的作用,其防控犯罪的功能仍然需要依托于刑罰機制的具體運作?！罢\然,刑事政策的首要的長期的使命是通過滿足人身和財產(chǎn)的安全需要以保障社會整體的和諧和延續(xù)。然而正是在現(xiàn)代世界中,刑事政策的選擇(不論是界定犯罪現(xiàn)象還是制定對犯罪現(xiàn)象的反應(yīng)措施)取向總是不同的,因為它根據(jù)這樣那樣的被認為是基本的價值來對安全的需要進行評估、感覺或理解?！盵41]針對犯罪數(shù)量居高不下的局勢,如何理性選擇刑事政策指導(dǎo)刑罰抵御犯罪已成為社會不可回避的現(xiàn)實問題。和諧社會語境下的懷柔刑事政策強調(diào)的是運用社會多元綜合調(diào)節(jié)機制積極主動防御犯罪,而非僅僅依賴消極的刑事法律控制手段被動回應(yīng)犯罪,從而使得有效地防衛(wèi)社會成為可能。懷柔刑事政策的提倡有助于現(xiàn)存刑罰結(jié)構(gòu)的重塑,以調(diào)整和優(yōu)化配置現(xiàn)存刑罰種類而改善我國現(xiàn)行刑罰結(jié)構(gòu)失范問題,更有助于刑罰保障人權(quán)和防衛(wèi)社會雙維機能的協(xié)調(diào),與公正和功利的雙層價值目標的實現(xiàn)。
注釋：
①有學(xué)者指出了刑事政策不具備科學(xué)性的現(xiàn)狀,并且在其它四個向度上提出了現(xiàn)階段刑事政策應(yīng)當著力解決的五大問題。(見嚴勵:《刑事政策與和諧社會》,載《華東政法學(xué)院學(xué)報》2006年第6期。)
②由此可以引出市民社會有沒有制訂刑事政策的權(quán)力問題,而關(guān)于此問題的具體回答可以參見我國學(xué)者劉遠:《刑事政策哲學(xué)解讀》,中國人民公安大學(xué)出版社2005年第51頁以下。筆者認為,市民社會不但應(yīng)當有制訂刑事政策的參與權(quán),而且應(yīng)當是打擊犯罪的中堅力量。倘若完全依賴國家公權(quán)機關(guān)打擊犯罪,而得不到市民社會廣大群眾的配合參與,那簡直是不可想象的事情。關(guān)于市民社會和政治國家關(guān)系的具體表述可參見劉樹德:《維度的刑法新思考》,北京大學(xué)出版社2005年版,第150頁。
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【關(guān)鍵詞】核心競爭力 銀行 企業(yè)文化 構(gòu)建
企業(yè)文化是企業(yè)的靈魂，銀行企業(yè)文化是客觀存在的，也是經(jīng)歷了一個比較長的歷史時期進行自我孕育形成的。到了上個世紀后期，企業(yè)文化在企業(yè)戰(zhàn)略中才被提出。企業(yè)文化是時代的產(chǎn)物，又隨著時代的前進而不斷演化著自己的形態(tài)。不同的的時代具有不同的企業(yè)文化同一企業(yè)在不同時代文化也有不同特點?？梢姇r代特點感染著企業(yè)文化，企業(yè)文化反映著時代風(fēng)貌。建設(shè)相對優(yōu)秀的銀行企業(yè)文化，可以增強銀行的精神凝聚力，還可以塑造比較好的銀行形象，增強銀行的核心競爭力。企業(yè)文化對于銀行的作用越來越明顯，已經(jīng)成為銀行生存中一個關(guān)鍵的組成部分，是銀行進行科學(xué)管理的關(guān)鍵。
一、銀行企業(yè)文化建設(shè)現(xiàn)狀
企業(yè)文化作為一種管理哲學(xué)，是以人為中心的，這也是企業(yè)文化與傳統(tǒng)的、以物為中心的管理思想的根本區(qū)別。企業(yè)文化是由企業(yè)內(nèi)部全體成員所創(chuàng)造出來的，具有整合功能。要求企業(yè)內(nèi)個人的思想行為至少與企業(yè)利益密切相關(guān)的思想和行為應(yīng)當符合企業(yè)的共同價值觀，與企業(yè)文化認同一致。面對越來越激烈的市場競爭，我國銀行界的一些有識之士開始認識到對于激烈的金融市場來說，傳統(tǒng)的人力、物力、財力等方面的傳統(tǒng)競爭已經(jīng)開始轉(zhuǎn)向更高層面的競爭，傳統(tǒng)競爭是粗放型的競爭，而高層次的競爭是企業(yè)文化的競爭。作為銀行來說，其聲譽對存款數(shù)額有著很大的影響，還影響了其自身的發(fā)展，誰擁有客戶，誰就能在激烈的市場競爭中取勝。就當前情況來看，我國銀行企業(yè)文化建設(shè)不平衡性突出，存在的問題有：一方面，受到傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟的影響，一些銀行對于企業(yè)文化建設(shè)的認識不到位，企業(yè)文化建設(shè)沒有一個很好的規(guī)劃；另一方面，一部分銀行在進行文化建設(shè)的時候沒有結(jié)合自身實際，特色不鮮明；此外，還有一些銀行在進行文化建設(shè)的時候就是表面文章，沒有很好的自我約束效應(yīng)。
二、基于核心競爭力論銀行企業(yè)文化構(gòu)建途徑
（一）以人為本，誠信興業(yè)
對于現(xiàn)代銀行哲學(xué)的來說，其中一個本質(zhì)的特征就是以人為本。人是生產(chǎn)者，有一定的發(fā)展愿望，具有能動性、再生性、時效性、社會性的特點。銀行通過科學(xué)合理的人力資源管理，調(diào)動人員的積極性，發(fā)揮他們的創(chuàng)造力，取得使用價值的最大化，在一定程度上實現(xiàn)員工的滿意度。要認可員工的努力付出，給予員工榮譽和地位，認可員工的價值，精神激勵的效果比較長久，能夠激發(fā)員工的創(chuàng)造性，在自己的崗位上做出成績。但是在完善的銀行員工制度管理的同時，要具有創(chuàng)新精神，要保證人本意識時刻體現(xiàn)著，管理層要不斷創(chuàng)新人力資源管理和制度管理，這兩個方面相輔相成，才能夠保證企業(yè)一直有著新鮮的血液和最高素質(zhì)的人才，這樣才能為客戶提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，取得額客戶的信任，提高銀行的核心競爭力。
（二）客戶至上，服務(wù)第一
隨著市場經(jīng)濟體制的不斷發(fā)展，客戶跟銀行是一個雙向選擇的關(guān)系。銀行發(fā)展的如何跟客戶的多少有直接的關(guān)系。要真正樹立以客戶為中心的企業(yè)文化，以市場發(fā)展為導(dǎo)向，認真深入市場調(diào)研客戶的需求，把市場需求以及客戶的滿意地作為企業(yè)文化重要的出發(fā)點，也作為重要的立足點。我們可以以海爾集團為例，海爾提出了“消費者永遠是正確的”這一口號，真正體現(xiàn)了海爾的企業(yè)文化精髓，為海爾贏得了更過的市場份額。銀行要建立相應(yīng)的文化體系，讓客戶在銀行有家的感覺，把功能性質(zhì)的服務(wù)轉(zhuǎn)向智能化服務(wù)、單一型服務(wù)，要把階段轉(zhuǎn)向終身服務(wù)，逐漸提高客戶對銀行的信任程度，這都是提高銀行核心競爭力的重要方面。
（三）開拓創(chuàng)新，不斷提高
隨著科學(xué)技術(shù)的迅猛發(fā)展，在一定程度上改變了銀行的經(jīng)營模式，還改變了其管理模式，對銀行業(yè)務(wù)科技提高起到了很大的推動作用，同時也提高了銀行的服務(wù)手段。隨著計算機在銀行業(yè)務(wù)中的廣泛應(yīng)用，為銀行企業(yè)文化建設(shè)提供了很好的信息技術(shù)支持。對于我國的金融企業(yè)來說，技術(shù)方面的進步是其生存與發(fā)展的一個重要路子，需要投入比較高的起點，也需要進行超前性的開發(fā)。以我國銀行的實際情況作為出發(fā)點，把我國優(yōu)秀的民族文化傳統(tǒng)，結(jié)合國外的一些先進管理理念，建立獨具特色的銀行企業(yè)文化，這是銀行提高核心競爭力的必由之路。
（四）把企業(yè)文化融入對員工的培訓(xùn)中
企業(yè)文化是銀行的靈魂，任何一家銀行都要建立具有自身特色的文化。這樣才能激勵員工一起為銀行的發(fā)展目標奮斗。企業(yè)人文是企業(yè)發(fā)展過程中建立的企業(yè)價值觀，對員工的行為方式產(chǎn)生了一定的影響。一個優(yōu)秀的企業(yè)文化強調(diào)的是“以人為本”，能夠為企業(yè)人力資源管理創(chuàng)造良好的氛圍，為銀行的發(fā)展注入持久的文化動力。銀行要將企業(yè)文化的宣揚融入到員工工作過程中的點點滴滴，無論在員工在參加什么培訓(xùn)的時候，都可以適當?shù)慕o出一定的時間來給員工普及企業(yè)文化知識，使員工對自己工作環(huán)境的文化有更深刻的了解。
（五）創(chuàng)建品牌，樹立形象
對于一個企業(yè)來說，品牌是他們的象征，銀行也是如此，代表著銀行在社會公眾心中的形象。我們以著名的“花期”銀行為例，這個銀行實行了品牌戰(zhàn)略，把菲利普公司當做自身的學(xué)習(xí)模范，積極打雜獨居特色的銀行企業(yè)文化，也建立了自己的服務(wù)品牌。如今，“花期”這兩個字，已經(jīng)是世界級的金融服務(wù)的重要標準。所以，銀行在企業(yè)文化建設(shè)過程中，要積極建設(shè)自身的品牌，確立符合實際的銀行標示，這樣能很好的提高銀行的核心競爭力。
三、結(jié)論
綜上所述，隨著國內(nèi)外金融市場競爭越來越激烈，最終脫穎而出的就是那些具有優(yōu)秀的企業(yè)文化的銀行。建立優(yōu)秀的企業(yè)文化，是銀行不斷發(fā)展的需要，也是銀行在金融市場上立足的重要基礎(chǔ)。在社會主義制度下，進行銀行企業(yè)文化建設(shè)，是新形勢下銀行遵循客觀發(fā)展那規(guī)律的重要探索，為銀行核心競爭力的提高打下基礎(chǔ)。
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【關(guān)鍵詞】政府采購基層單位難點透視
一、基層堤防單位執(zhí)行政府采購難點
湖北省漢江河道管理局屬湖北省水利廳直管單位,下轄十二個堤防、涵閘管理分局,五個局直單位,所轄單位分布在江漢平原七個縣市,擔負著漢江中下游752KM堤防的常年維護、管養(yǎng)及防汛任務(wù)。2008年,我局列入部門預(yù)算的政府采購項目經(jīng)費571萬元,利用自有資金列入政府采購商品180萬元。項目經(jīng)費571萬元包括堤防維護經(jīng)費533萬元,正常防汛經(jīng)費38萬元,按湖北省2008年政府采購目錄規(guī)定,堤防維護費和正常防汛費支出必須納入政府采購范疇,截止10月底,通過政府采購程序項目經(jīng)費實際到位291萬元,未到達280萬元,包括1.4萬元正常防汛經(jīng)費。堤防維護經(jīng)費和正常防汛經(jīng)費是我局完成年度堤防歲修養(yǎng)護、涵閘整修任務(wù)不可缺少的經(jīng)費,資金到位的早晚對當年的安全渡汛影響極大,然而2008年汛期已過仍有近半的資金沒到位,由于資金不到位,有的分局仍沒能完成當年的堤防歲修計劃。此外利用自有資金采購商品實際申報112萬元,其中已下達政府采購計劃函70萬元,正在申請辦理政府采購確認函。因得不到及時批復(fù),為了保持單位的正常運轉(zhuǎn)以及工作的順利開展,有的單位不得已對堤防管養(yǎng)所需的除草機、堤林翻耕機等急需物品未待批準自行采購。當前,政府采購工作已成為我局正常運轉(zhuǎn)的最大障礙,造成我局政府采購進展緩慢、執(zhí)行困難的原因是多方面的。
1、政府采購手續(xù)繁瑣,操作難度大
2007年湖北省根據(jù)《政府采購法》制訂了《湖北省政府采購工作規(guī)范》(以下簡稱《規(guī)范》),分采購程序、采購行為、采購文本三部分規(guī)范共22章,12.5萬字。其中采購程序就有預(yù)算管理、計劃管理、公開招標、邀請招標、競爭性談判、詢價、單一來源采購、質(zhì)疑和投訴、合同簽訂、履約驗收等程序,每一程序又有若干環(huán)節(jié),具有較強的規(guī)范性,但是對基層單位(特別對省直、廳直在武漢市外單位)可操作性不大。依照《規(guī)范》我局各二級單位所需政府采購物品首先經(jīng)漢江局匯總,再上報水利廳,然后由水利廳匯總上報財政廳,小到傳真機、碎紙機,大到工程項目,一概必須此程序,而現(xiàn)行《規(guī)范》明確規(guī)定,絕大部分協(xié)議供應(yīng)商在武漢市區(qū),我局所轄卻分布在江漢平原的七個縣市,包括詢價、協(xié)議等必須跑很遠的路,有的二級單位分散在偏僻的鄉(xiāng)鎮(zhèn),這樣層層上報,層層下達,加之政府采購本身的繁瑣程序,大大增加了工作強度和運行成本,有的單位為幾百元的急需物品,也得跑出幾百元的申購費用。此外,按照《規(guī)范》,有的基層單位在加油、打印、會議費等支出根本無法實施政府采購。
2、政府采購行為滯后,造成隱患多
按照現(xiàn)行的財政改革要求,政府采購是部門預(yù)算的重要組成部分,必須將各單位采購活動納入部門預(yù)算,而部門預(yù)算的編制本身就有“二上二下”的漫長過程,一般在次年的三月人大會通過后才得以實施,在部門預(yù)算沒有批復(fù)之前為保持工作的連續(xù)性,各級財政部門為各預(yù)算單位預(yù)撥經(jīng)費,但政府采購卻只有在人大批準部門預(yù)算后方可執(zhí)行。部門預(yù)算的批復(fù)在基層單位一般也就拖到四月份以后了,這意味著每年的前五個月無法購回所急需的辦公用品、設(shè)備等。我局2008年堤防歲修任務(wù)按原計劃撥付體制,應(yīng)在前一個年度的冬季即預(yù)付開工,2008年汛前即已完工,然而今年汛期已過,卻有近半數(shù)的資金沒有到位,造成應(yīng)維修涵閘無錢維修,很多堤壩無錢養(yǎng)護,這無疑加大了我局所轄的堤閘的隱患,對堤閘安全渡汛產(chǎn)生極為不利的影響。此外,有的管理段危房改造、維修項目因當年采購工作推遲而推遲,有的管養(yǎng)點用房甚至在房屋倒塌后仍沒有等到房屋整修的批復(fù)。
3、政府采購剛性有余,缺乏靈活性
按湖北省政府采購目錄,項目經(jīng)費必須進行政府采購,而作為我局正常的堤防維護費和防汛經(jīng)費即被納入政府采購的范圍,可是堤防維護費實際用于全局堤防日常維護,其開支主要有諸如堤面整修、堤身除草等項目,防汛費也是用于日常防汛檢查等支出,況且全長752公里的大堤分布在江漢平原的七個縣市,項目支出涉及到上百個點,無法集中實施政府采購。而政府采購的這一硬性規(guī)定,正是造成我局2008年項目經(jīng)費無法及時到位的主要原因?！墩少彿ā芳捌洹兑?guī)范》雖然對所須按政府采購的商品、工程、服務(wù)等進行了規(guī)范,但沒有對臨時性、突發(fā)性的采購行為作具體規(guī)范。《政府采購法》第三十條提到了“采用招標所需時間不能滿足用戶緊急需要的”貨物或者服務(wù),可采用競爭性談判方式采購?！兑?guī)范》第三章也只提到“不屬于年度政府采購預(yù)算的項目,采購人需要調(diào)整政府預(yù)算的,按照政府采購預(yù)算調(diào)整有關(guān)規(guī)定執(zhí)行?！钡@只是使采購工作回到了重新申報的起點,無法起到指導(dǎo)作用。我局今年5月在水管爆裂的情況下,采取緊急措施,將本已納入2009年部門預(yù)算的水管項目提前開工,在申報政府采購時,水管改造已經(jīng)完成,這暴露出了部門預(yù)算和政府采購缺乏靈活性。
4、采購單位對政府采購認識不足,重視不夠
《政府采購法》雖然頒布實施多年,但在基層才剛剛起步,有的基層單位對政府采購的認識十分膚淺,重視不夠,主要表現(xiàn)有幾點。一是認為自有資金不需辦理政府采購手續(xù),隨意購買,自行其事仍很普遍。2008年各二級單位利用自有資金自行采購的設(shè)備、辦公用品等41.99萬元,沒納入采購計劃的項目工程70萬元。二是對政府采購與集體采購的概念沒有分清,以為只要是集體行為的采購就是政府采購。三是對政府采購工作人員配備不強,不能及時按《規(guī)范》程序辦理政府采購申報手續(xù),造成已申報的政府采購材料多次被打回,有的詢價單不是真正由供應(yīng)商參與填表,而是由采購單位一人完成,有的中標單位與發(fā)票開列單位不一,甚至銀行賬號也填錯,沒有采購小組簽名等等。四是政府采購計劃編制粗糙,沒有進行細致的市場調(diào)查。在編制年度政府采購計劃時,一定要對本單位所需商品進行初步的市場詢價,做到心中有數(shù),如有的單位,需要10萬元的小車,在編制部門預(yù)算時,沒有認真作市場調(diào)查,結(jié)果在政府采購計劃下達后,再進行詢價才發(fā)現(xiàn)市場沒有所同價位的小車,致使當年的采購行為大打折扣。五是政府采購工作后續(xù)管理混亂,《政府采購法》第四十二條明確規(guī)定,政府采購資料保管期為十五年。可是有的基層單位在當年申報完成后,就無法查找申報資料的蹤跡。
5、現(xiàn)行政府采購工作與有關(guān)法規(guī)相抵觸
依照《規(guī)范》,列入《政府采購目錄》范疇的商品、工程項目必須進行政府采購,這就包含了納入預(yù)算之內(nèi)利用自有資金采購的《目錄》中規(guī)定的商品及工程項目。自有資金采購程序是:采購計劃申報,政府采購主管部門下達計劃函,基層單位再組織詢價、簽訂采購合同等,將此資料上報采購主管部門批準采購確認函。按規(guī)定的程序,確認函下過后,基層單位即可實施采購行為,在詢價、簽訂合同的申報材料中,規(guī)定必須附上采購發(fā)票,然而真正的采購業(yè)務(wù)并沒發(fā)生,按《中華人民共和國發(fā)票管理辦法實施細則》第三十三條規(guī)定填開發(fā)票的單位和個人必須在發(fā)生經(jīng)營業(yè)務(wù)確認營業(yè)收入時開具發(fā)票,未發(fā)生經(jīng)營業(yè)務(wù)一律不準開具發(fā)票。在實際工作中,許多基層單位為開發(fā)票的確犯難,特別是在現(xiàn)今發(fā)票管理越來越嚴的條件下。
二、對政府采購工作的建議
1、完善并創(chuàng)新《政府采購實施規(guī)范》
《政府采購法》雖已頒布實施幾年,但要達到其最終目標,必須經(jīng)歷從實踐中來到實踐中去的不斷完善和創(chuàng)新的過程,只有經(jīng)得起實踐檢驗并不斷創(chuàng)新的《政府采購實施規(guī)范》,才能真正發(fā)揮《政府采購法》應(yīng)有的作用。省級預(yù)算管理部門應(yīng)在《政府采購法》的框架內(nèi)深入調(diào)查,制訂符合本省實際切實可行的《政府采購實施規(guī)范》。
2、省政府采購管理部門適當放權(quán)
政府采購管理部門應(yīng)在“管而有序,放而有度”的原則上,適當下放當前政府采購目錄下的貨物、工程項目、服務(wù)等政府采購權(quán)。一是將用于堤防維修項目經(jīng)費、防汛經(jīng)費與重點工程項目經(jīng)費分別對待,對納入部門預(yù)算的堤防維護費和防汛費可視同人員經(jīng)費一樣,按工程進度撥付,或由上級主管部門直接審核即可。二是對利用自有資金采購的手續(xù)進一步簡化,探索并擴大分散采購的辦法,如將自有資金采購審批權(quán)改為屬地審批原則,這樣既節(jié)省了采購繁瑣的手續(xù)和時間,提高了政府采購效率,也節(jié)約了采購成本。事實上,《政府采購法》第七條明確了政府采購實行集中采購和分散采購相結(jié)合。這為分散采購行為提供了強有力的法律依據(jù)。
論文關(guān)鍵詞：信息技術(shù)；公共行政組織結(jié)構(gòu)
信息技術(shù)的發(fā)展將人類社會推向了信息社會。與工業(yè)經(jīng)濟時代相比，創(chuàng)新是信息社會發(fā)展的內(nèi)在驅(qū)動力；知識工作者將成為組織的主體；組織設(shè)計的理念將更加突出“以人為本”，組織的基本價值是追求公平，重視回應(yīng)與參與。傳統(tǒng)的行政組織模式顯然與此格格不入。因此在西方發(fā)達國家率先掀起了公共行政改革。利用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)改進行政組織，重組公共行政流程與管理，重構(gòu)官僚機構(gòu)，旨在建立起更加有效的公共行政組織。
一、傳統(tǒng)行政組織結(jié)構(gòu)的特點及其局限性
1．傳統(tǒng)行政組織結(jié)構(gòu)設(shè)計的特點。傳統(tǒng)行政組織設(shè)計的基本思想主要來源于法約爾的組織管理理論和韋伯的官僚制組織理論。法約爾認為，首先，從管理過程的角度，組織管理包括五個基本職能，即：計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制。組織作為管理中的第二項職能的發(fā)揮是以一定的組織結(jié)構(gòu)來體現(xiàn)的，有了適當?shù)慕Y(jié)構(gòu)既能確?？刂?，而又不會出現(xiàn)“過多的條例、文牘主義和控制公文。”其次，隨著組織所承擔工作量的增加。職能部門及職能部門的人員就會增加，因而促進等級系列的發(fā)展。組織的“金字塔”結(jié)構(gòu)是職能水平增長和等級系列垂直增加的結(jié)果。第三，在法約爾提出的管理的十四條原則中的分工原則、權(quán)力和責(zé)任原則、統(tǒng)一指揮原則、等級制度原則和集中原則初步勾畫出層級制的組織輪廓。
韋伯描述了理想的官僚制組織包含了如下幾個特征：
實行勞動分工。明確規(guī)定每一個組織成員的權(quán)力和責(zé)任，并把這些權(quán)力和責(zé)任作為正式職責(zé)而使之合法化；各種職位按權(quán)力等級組織起來。形成一個指揮鏈；根據(jù)技術(shù)水平來考查和挑選組織中的所有成員；組織中的所有任職者是通過任命而非選舉產(chǎn)生；管理人員是專職的，領(lǐng)取固定薪金；管理人員必須以嚴格的理性規(guī)范約束自己的行為，排除個人情感。官僚制組織奉行規(guī)則中心主義。精確、快速、明確、熟知文本、連續(xù)性、處理權(quán)限、統(tǒng)一性、嚴格從屬關(guān)系、減少相互摩擦等都是官僚制的優(yōu)點，官僚制著眼于如何最大限度地進行合作與控制，從而提高組織的效率。
法約爾和韋伯關(guān)于行政組織設(shè)計的思想勾畫出了傳統(tǒng)官僚制行政組織結(jié)構(gòu)的基本模式：以任務(wù)和職能為核心，將行政組織的任務(wù)和職能進行橫向部門分解與縱向?qū)蛹壏纸猓纬梢粋€金字塔式的機構(gòu)體系和職能業(yè)務(wù)體系；同時進行職責(zé)權(quán)限的部門分解和層級分解，形成一個層級制的指揮鏈條：根據(jù)任務(wù)與職責(zé)權(quán)限的分解進行工作設(shè)計并根據(jù)工作崗位要求進行人員甑選與使用；每個部門、層級及其相應(yīng)工作崗位人員的活動都嚴格限制在各自權(quán)責(zé)分工范圍內(nèi)，并依據(jù)事先制定的規(guī)則、程序和文書檔案進行工作處理，以計劃和監(jiān)督控制整個工作過程，命令與服從是主要的工作關(guān)系。
2．傳統(tǒng)行政組織結(jié)構(gòu)的局限性。傳統(tǒng)行政組織結(jié)構(gòu)的設(shè)計所關(guān)注的是如何建立正規(guī)化的組織．依靠事無巨細的計劃和高度層級制的正式組織結(jié)構(gòu)對組織進行科學(xué)管理．從而提高組織效率。但是隨著信息時代的到來，社會環(huán)境的變化加快、公共管理問題日趨復(fù)雜、社會需求趨向多樣性。傳統(tǒng)的組織設(shè)計的局限性日益顯現(xiàn)出來。
首先。傳統(tǒng)的組織設(shè)計只重視對硬性結(jié)構(gòu)的考慮，而忽略了對人的關(guān)心。丹尼爾·貝爾曾指出：企業(yè)建立了嚴格的結(jié)構(gòu)，為的是服從三個“邏輯”：“規(guī)模的邏輯”，“測定時間的邏輯”和“等級的邏輯”，結(jié)果是企業(yè)中的科學(xué)。將人的行為從人身上剝離。使工人處于被動和依附的地位，而且從他們的工作中抽掉了一切思想?？茖W(xué)管理建立了一種單面人和組織的機器式模式。此外，官僚制組織結(jié)構(gòu)猶如一只巨大的鐵籠和精密的機器，將行政人員固定于其中，成為其附屬品和運轉(zhuǎn)的零件。他們只會例行公事而喪失感情。對規(guī)則的機械、被動服從，不斷扭曲著行政人員的個性結(jié)構(gòu)，使他們變成屈從于規(guī)章制度的“組織人”。狹隘而單調(diào)工作的重復(fù)使行政人員感到自己的工作變得越來越毫無創(chuàng)意和實際意義。
其次。傳統(tǒng)行政組織的橫向協(xié)調(diào)困難，從而導(dǎo)致整體效率低下。以職能分工為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)行政組織強調(diào)的是專業(yè)化分工．這樣一來行政任務(wù)被分割成若干簡單的、專門化的任務(wù)，不僅增加了解決問題的行政路徑，而且容易滋生部門主義、本位主義、功能性短視等問題，導(dǎo)致部門間的橫向協(xié)調(diào)困難。同時。行政組織過分依賴專門技術(shù)以及條塊分割的“鴿籠式”的專業(yè)化單位來解決不斷涌現(xiàn)的新老問題，其結(jié)果必然使行政組織的分工越來越細，組織規(guī)模越來越膨脹。行政組織協(xié)調(diào)的成本也越來越高，最終是行政組織解決問題的能力受制于結(jié)構(gòu)的約束而越來越低下。
第三，傳統(tǒng)行政組織管理強調(diào)規(guī)則和程序，但機械的規(guī)則主義往往導(dǎo)致目標與手段的倒置．即對規(guī)則和程序的被動服從越來越成為行政部門和行政人員活動的目的。為了彌補行政組織運行過程中出現(xiàn)的漏洞和加強部門間的相互制衡．官僚制行政組織日益完善各種審批措施和控制程序。不斷完善的規(guī)則和辦事程序使行政組織的運行機制日益僵化。煩瑣手續(xù)、文牘主義成為傳統(tǒng)行政組織結(jié)構(gòu)中的顯著特征。
此外。傳統(tǒng)的組織結(jié)構(gòu)設(shè)計立足于組織是一個靜止的存在。無視組織與其環(huán)境的相互作用，完全是一種高度結(jié)構(gòu)化的、封閉式的設(shè)計。
二、當代西方公共行政組織結(jié)構(gòu)變革的基本理念和模式
作為公共行政組織結(jié)構(gòu)主導(dǎo)形態(tài)的官僚制組織的設(shè)計滿足了工業(yè)經(jīng)濟時代技術(shù)的特點，但是，實踐表明官僚制“完全不能在20世紀90年代變化迅速、信息豐富、知識密集的社會和經(jīng)濟中正常發(fā)揮功能?！庇谑菑?0世紀80年代開始西方國家就開始推行公共行政改革。
1．西方國家行政改革的基本理念。綜觀西方國家行政改革的實踐，都呈現(xiàn)出市場化取向、放松規(guī)制取向和分權(quán)取向，行政改革的目的是通過以后官僚制為取向的制度變遷來探索與信息社會相適應(yīng)的公共行政管理范式。西方行政改革的基本理念在奧斯本和蓋布勒所述“十大原則”中得到了充分體現(xiàn)：(1)政府“掌舵”而不是“劃槳”；(2)政府授權(quán)而不必躬親；(3)引進競爭機制；(4)任務(wù)導(dǎo)向；(5)建立在業(yè)績基礎(chǔ)上的責(zé)任感取向；(6)顧客導(dǎo)向的服務(wù)；(7)依靠對公共服務(wù)和公共投資的收費籌資；(8)預(yù)見未來，重在預(yù)防；(9)下放權(quán)力，實行參與式管理；(1O)以市場為導(dǎo)向。這十條原則的實質(zhì)是以企業(yè)價值觀改革政府的工作，改變政府的運作方式。建立所謂“企業(yè)化政府”。政府的企業(yè)化改革。被認為是向后官僚制范式發(fā)展的一種傾向。
2．西方國家行政改革的四種模式。彼得斯從主要發(fā)達國家的政府改革實踐中梳理和歸納出四種未來政府的治理模式。一是市場式模式：主張下放決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)，把龐大的公共部門分解成若干個小的像企業(yè)那樣運作可以相互競爭的部門，公共產(chǎn)品的生產(chǎn)變壟斷為競爭，將大量的服務(wù)職能下放給非政府組織，從而降低成本，提高效率；強調(diào)積極進取的政府行為和個人責(zé)任。促使公共部門建立層級盡可能少的網(wǎng)絡(luò)或平板結(jié)構(gòu)，推行功績制和績效工資管理。二是參與式模式：提倡減少組織結(jié)構(gòu)的中間層次，縮小上下級之間的溝通距離，主張保留等級制但要使組織結(jié)構(gòu)扁平化；鼓勵自上而下的公眾參與式?jīng)Q策；參照企業(yè)管理中的全面質(zhì)量管理法管理公共部門，聽取公眾的意見，了解公眾的需求，注重服務(wù)的質(zhì)量和價值。三是彈性化模式：強調(diào)政府的應(yīng)變能力。能夠有效回應(yīng)新的挑戰(zhàn)。與此相適應(yīng)，政府組織模式應(yīng)具備虛擬性的特點，如主張在政府內(nèi)部建立臨時性機構(gòu)來實現(xiàn)政府職能目標，雇傭臨時性的公共雇員，以避免常設(shè)性機構(gòu)的僵化問題，有利于適應(yīng)快速度變化的社會環(huán)境。四是解制型模式：該模式主張以組織的使命替代墨守成規(guī)的繁文縟節(jié)。公共雇員在處理事務(wù)時有更大的靈活性和自由度。該模式不太重視組織結(jié)構(gòu)，其著眼點在于程序和有效行動的能力方面。以上四種模式雖各有其特點，但是叉具有兼容性，只是各自強調(diào)的側(cè)重點不同。
三、基于信息技術(shù)的公共行政組織重構(gòu)
從當代西方公共行政組織改革的基本理念和模式出發(fā)。構(gòu)建基于信息技術(shù)要求的公共行政組織的新模式至少滿足以下幾方面的要求：
首先是公共行政組織的分權(quán)化管理。導(dǎo)致行政組織控制模式發(fā)生轉(zhuǎn)換的根本原因首先在于在信息社會。信息網(wǎng)絡(luò)覆蓋了行政組織內(nèi)部的各個部門和崗位，信息的高度共享使管理層失去了對信息的壟斷權(quán)，由此導(dǎo)致等級控制的力量不斷削弱。其次，隨著知識型員工的比例越來越高，他們對那種式的命令、指揮．對的作風(fēng)和態(tài)度日益不滿。就被管理者而言，隨著教育水平的普遍提高和信息技術(shù)的支撐，他們都是信息靈通的知識型人員，他們有自己的主見，不會盲目地接受來自上面的命令，而且他們有著強力的參與意識．由此導(dǎo)致行政領(lǐng)導(dǎo)在作出最后決策之間必須同下級進行溝通。傾聽他們的意見，而不是相過去一樣獨斷專行。因此，行政組織內(nèi)部的分權(quán)管理不可避免。
其次是行政組織結(jié)構(gòu)的低度規(guī)范化。傳統(tǒng)組織中，高度的規(guī)范化是組織關(guān)系的主要特征，組織成員按事先的規(guī)則行事，缺少創(chuàng)新精神。知識經(jīng)濟時代企業(yè)員工從事的大多數(shù)是知識性工作，知識性工作的最大特點就是需要依賴員工的創(chuàng)造性．而創(chuàng)造性是不能給它以明確規(guī)則的，規(guī)范只會窒息創(chuàng)造性。知識工作可以通過組建跨部門的項目小組或是自我管理的團隊等形式而有效展開，任務(wù)小組的出現(xiàn)沖擊著傳統(tǒng)組織中的等級關(guān)系和各種既定的組織關(guān)系，人們?nèi)找娓械街挥袥_出狹隘的紀律范圍才能解決突然解決出現(xiàn)在他們面前的新問題。另外，由于組織中的很多項目小組是基于任務(wù)而臨時組建的特點。這便使得組織中的成員往往注重的自己的專業(yè)，具有較強的自主意識，組織成員間的平等意識關(guān)系較強，由此決定了協(xié)調(diào)機制在組織中比控制機制具有更重要的意義。
