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關(guān)鍵詞土地制度家庭承包制土地股份投包制創(chuàng)新
21世紀(jì)上半葉，中國將完成農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化改造。隨著現(xiàn)代化程度的提升，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)對規(guī)模經(jīng)濟(jì)的要求與現(xiàn)行分散承包的土地制度之間的矛盾將日漸加劇。如何通過現(xiàn)行土地制度的創(chuàng)新加速我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，是一個具有重要意義的研究課題。
一、土地制度創(chuàng)新的約束條件和方向選擇
土地制度不是某種因素、某種力量作用的簡單函數(shù)，它是某個特定時期特定政治、經(jīng)濟(jì)及社會諸多因素共同作用的產(chǎn)物。土地制度創(chuàng)新必須充分考慮到制約其生成的種種條件。制約我國當(dāng)前土地制度創(chuàng)新的主要條件有：
第一、我國是社會主義性質(zhì)的國家，生產(chǎn)資料的公有制始終被認(rèn)為是決定經(jīng)濟(jì)社會主義性質(zhì)的基礎(chǔ)。由于土地的特殊重要性，決定了土地制度不僅是農(nóng)業(yè)部門最重要的制度安排，而且是整個社會經(jīng)濟(jì)制度最基本的方面。特別是對于那些農(nóng)業(yè)比重還很高甚至是國民經(jīng)濟(jì)主體的發(fā)展中國家來說，土地制度更成為整個經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)和核心。鑒于我國整體經(jīng)濟(jì)性質(zhì)和土地制度在整個經(jīng)濟(jì)制度安排中的重要地位，現(xiàn)階段土地制度的創(chuàng)新不能也不應(yīng)當(dāng)越出公有制的框架。
第二、從總體技術(shù)特征來看，我國尚處于從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的過渡階段，廣大中、西部地區(qū)，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的特征還相當(dāng)明顯。全社會70％左右的人口仍然要依靠這個最原始產(chǎn)業(yè)提供生存保障，近50％的社會勞動人口仍然只能從農(nóng)業(yè)中得到就業(yè)機(jī)會。根據(jù)馬克思生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)生產(chǎn)力性質(zhì)的原理，現(xiàn)階段土地制度安排必須與農(nóng)業(yè)發(fā)展過度性階段的生產(chǎn)力水平相適應(yīng)，而不能超越農(nóng)業(yè)發(fā)展階段去建構(gòu)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)階段的先進(jìn)的
土地制度模式。
第三、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是我國農(nóng)業(yè)發(fā)展追求的而且是希望盡早實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，現(xiàn)階段土地制度安排應(yīng)有利于將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)導(dǎo)向現(xiàn)代化目標(biāo)。鑒于龐大的人口基數(shù)和不斷增長的人口壓力，以及工業(yè)化加速導(dǎo)致農(nóng)業(yè)資源的非農(nóng)轉(zhuǎn)移，糧食安全問題已成為政府推動農(nóng)業(yè)發(fā)展的首選目標(biāo)。政府這一農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)偏好，決定了它必然傾向于有利于上地產(chǎn)出率提高的土地制度選擇。增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收人，縮小農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與非農(nóng)生產(chǎn)之間的利益差距，是農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所追求的最現(xiàn)實(shí)的目標(biāo)。上地制度的設(shè)計(jì)必須有利于滿足農(nóng)民對收人增長目標(biāo)的追求，這＃才能使農(nóng)民成為推動農(nóng)業(yè)發(fā)展最積極的力量。我國現(xiàn)階段土地制度的設(shè)計(jì)，既要有利于政府產(chǎn)量增長目標(biāo)與農(nóng)民收人增長追求之間的協(xié)調(diào)，又必須使它納人有利于推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化早日實(shí)現(xiàn)的長遠(yuǎn)目標(biāo)的軌道。
第四、一種土地制度是否合理有效，最終只能由農(nóng)民在這種制度下的行為反映作出檢驗(yàn)。一種可行的土地制度，不僅不能背離廣大農(nóng)民的意愿，相反應(yīng)當(dāng)反映他們的利益要求。在我國農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)階段，占有土地是廣大農(nóng)民最基本的愿望，土地的流轉(zhuǎn)化程度低就是證明；產(chǎn)權(quán)不受侵犯是來自農(nóng)民最強(qiáng)烈的呼聲，一個重要表現(xiàn)就是農(nóng)民對過重負(fù)擔(dān)的抵制和抱怨；家庭經(jīng)營是最受農(nóng)民歡迎的生產(chǎn)組織形式，改革前后農(nóng)民截然不同的工作態(tài)度是最有力的說明。
土地產(chǎn)權(quán)制度的有效性，來自制度安排與其所對應(yīng)的約束條件的協(xié)調(diào)性。針對不同的約束條件，只能實(shí)行不同的土地制度安排。我國新型土地產(chǎn)權(quán)制度，只能在上述約束條件給定的框架內(nèi)生成，并且只能是這些條件的內(nèi)在要求處在耦合和均衡狀態(tài)時的產(chǎn)物。上述約束條件給定的我國現(xiàn)階段土地制度的創(chuàng)新空間是相當(dāng)狹小的。它們決定了我國土地制度創(chuàng)新只能沿著如下方向推進(jìn)；（1）在土地集體所有制不變的前提下，尋求產(chǎn)權(quán)主體明確、產(chǎn)權(quán)權(quán)能完善的新型集體所有制實(shí)現(xiàn)形式。也就是說，雖然對現(xiàn)行土地集體所有制的改革是必要的，但這種改革最好是集體所有制的完善或新型集體所有制實(shí)現(xiàn)形式的建構(gòu)，而不應(yīng)是對集體所有制的替代。（2）在家庭經(jīng)營不變的基礎(chǔ)上探求土地資源有效配置方式和有利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)的土地利用方式。家庭經(jīng)營方式的改變，不僅背離了廣大農(nóng)民的意愿，也會使政府糧食總量增長目標(biāo)至少經(jīng)受不確定性的風(fēng)險。
二、土地股份投包制：新型土地制度模式的設(shè)計(jì)
在理論界提出的各種土地制度模式中，完善家庭承包制模式對現(xiàn)階段土地制度創(chuàng)新約束條件的考慮相對最為充分，因而它受到政府的推崇并成為我國現(xiàn)階段上地制度建構(gòu)的主體模式。這一模式最積極的意義在于對家庭經(jīng)營方式的充分肯定。這種肯定首先源于推行改革20年來農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營的成功實(shí)踐，并且可以從世界農(nóng)業(yè)發(fā)展的普遍經(jīng)驗(yàn)中獲得支持，同時現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論和農(nóng)業(yè)發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)中亦不乏理論依據(jù)。但是，家庭承包制完善模式的最大問題在于，它對傳體體制下形成的土地集體所有的權(quán)屬關(guān)系存在的固有缺陷采取回避態(tài)度，試圖繞過所有制通過經(jīng)營形式的改善來克服根源于所有制的產(chǎn)權(quán)缺陷。不可否認(rèn)，這只能延緩和積累矛盾，不可能從根本上克服現(xiàn)有土地產(chǎn)權(quán)制度的不足進(jìn)而刺激農(nóng)業(yè)增長。
在現(xiàn)有土地制度創(chuàng)新模式中，土地股份合作制最具創(chuàng)新意義。一方面它在集體所有制或公有制的前提下比較好地實(shí)現(xiàn)了集體產(chǎn)權(quán)的明晰化，另一方面又為土地的集中和規(guī)?；?jīng)營提供了一條極富啟發(fā)性的思路；一方面它迎合了農(nóng)民實(shí)實(shí)在在占有土地的愿望，另一方面又滿足了政府土地制度創(chuàng)新低政治風(fēng)險的要求。不難分析，土地股份合制與我國現(xiàn)階段土地制度創(chuàng)新依賴的約束條件之間在很大程度上也是協(xié)調(diào)的，因而它的出現(xiàn)受到理論界和決策部門的高度關(guān)
注。現(xiàn)有土地股份合作制探索反映出來的最突出問題，是存在著以合作化經(jīng)營或集體化經(jīng)營否定家庭經(jīng)營的傾向。盡管其出發(fā)點(diǎn)是試圖克服家庭分散承包帶來的規(guī)模不經(jīng)濟(jì)，但這種傾向還是值得認(rèn)真反思的。因?yàn)檗r(nóng)業(yè)中集體經(jīng)營的低激勵效應(yīng)和高管理成本不制轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋毓煞莨灿兄疲压煞莨灿兄埔曌骷w所有制的新型實(shí)現(xiàn)形式。土地股份投包制提出的主旨在于消除一些土地股份合作制理論與實(shí)踐中的一個重要誤區(qū)，即忽視農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)特性而試圖以集中化、統(tǒng)一化經(jīng)營取代農(nóng)戶的個體經(jīng)營。因此，與土地股份合作制相比，土地股份投包制的突出特點(diǎn)，是試圖使家庭經(jīng)營方式在土地產(chǎn)權(quán)清晰健全、土地配置規(guī)模合理的基礎(chǔ)上繼續(xù)成為農(nóng)業(yè)持續(xù)增長和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)的制度性保證。
三、家庭承包制向土地股份投包制的過渡
土地股份投包制設(shè)計(jì)的基本目標(biāo)，是希圖在較易得到政府和農(nóng)民雙方接受并支持的基礎(chǔ)上，建構(gòu)起土地合理流轉(zhuǎn)和有效集中的機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的順利過渡。土地股份投包制的現(xiàn)代化指向和規(guī)模經(jīng)濟(jì)偏好決定了其建構(gòu)的主要條件是，農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)應(yīng)有相當(dāng)程度的發(fā)展，農(nóng)業(yè)勞動力能夠?qū)崿F(xiàn)較大規(guī)模的非農(nóng)轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)移，使目前緊張的人地關(guān)系與勞地關(guān)系得以改變。如果沒有二、三產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展創(chuàng)造出相對寬松的人地比例關(guān)系，70％左右的農(nóng)業(yè)人口依然凝固在農(nóng)業(yè)上實(shí)現(xiàn)就業(yè)和維持生存及低水平發(fā)展，那么，以減小土地有效流轉(zhuǎn)阻力的土地股份化設(shè)計(jì)必然失去意義，以擴(kuò)大農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模的投包機(jī)制亦無發(fā)揮作用的可能。
>地股份投包制建構(gòu)條件表明，目前我國大部分地區(qū)特別是二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展落后的中、西部地區(qū)，還不具備該模式普遍推行的條件。因此，上地股份投包制在我國的建構(gòu)，第一，在時間上將是一個長期的過程，因?yàn)槲覈r(nóng)業(yè)人口的比重還很高，農(nóng)業(yè)人口的非農(nóng)轉(zhuǎn)移任務(wù)還相當(dāng)艱巨；第二，在空間上將由點(diǎn)到面逐步擴(kuò)展，首先在二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快地區(qū)形成，然后隨著非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的地域擴(kuò)張而逐步推開；第三，在農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略上，應(yīng)把土地股份投包制的建立與加速二、三產(chǎn)業(yè)特別是農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展結(jié)合起來。
土地股份投包制是土地制度變遷的目標(biāo)模式，而這一制度變遷的起點(diǎn)則是現(xiàn)行的家庭承包經(jīng)營責(zé)任制。由于在土地所有制和經(jīng)營方式方面的一致，使得兩種制度模式之間能夠?qū)崿F(xiàn)較好的銜接。其銜接過渡可以通過三個階段完成：
1、由農(nóng)戶土地承包權(quán)向農(nóng)戶土地股份所有權(quán)轉(zhuǎn)換階段。（1）認(rèn)定目前集體土地按人均承包的合理性；（2）限定這種合理性的有效期限為截止目前，以后土地不再根據(jù)人口的變動而調(diào)整；（3）在承包權(quán)穩(wěn)定化的基礎(chǔ)上，賦予農(nóng)戶對經(jīng)營的集體土地份額的股份所有權(quán)；（4）實(shí)行土地股份所有權(quán)和相應(yīng)份額土地經(jīng)營權(quán)的統(tǒng)一，農(nóng)戶可以直接經(jīng)營自己應(yīng)占股份的土地。
一、土地征用的特征
1、國家建設(shè)征用土地的主體必須是國家
只有國家才能在國家建設(shè)征用土地法律關(guān)系中充當(dāng)征用主體，因?yàn)橹挥袊也拍芟碛袊医ㄔO(shè)之需要依法征用集體所有土地的權(quán)利，盡管直接需要土地的并非國家，而是具體的國家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會團(tuán)體以及個人。但是他們作為土地需要的單位只能根據(jù)自己的用地的實(shí)際需要，依照法律規(guī)定的程序向土地管理機(jī)關(guān)提出用地申請，并在申請批準(zhǔn)后獲得土地的使用權(quán)，另外還要明確國家雖是征用土地的主體，但是實(shí)際行使征用土地權(quán)的是各級土地管理機(jī)關(guān)和人民政府，他們對外代表國家具體行使此權(quán)。
2、國家建設(shè)征用土地是國家行政行為，具有強(qiáng)制性
國家建設(shè)征用土地并非民事行為，而是國家授權(quán)的并依照法律規(guī)定的依據(jù)和程序所實(shí)施的行政行為。這是因?yàn)閲医ㄔO(shè)征用土地法律關(guān)系的主體－－國家，土地被征用的集體組織（農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會）的地位是不平等的。土地征用法律關(guān)系的產(chǎn)生并非基于雙方的自愿和一致，而是基于國家的單方面的意思表示，無需被征用土地的所有人同意。國家征用土地的指令，是行政命令。對此，土地被征用的集體經(jīng)濟(jì)組織必須服從。而且在這種法律關(guān)系中也不遵循等價有償原則。
3、國家建設(shè)征用土地是國家公共利益的需要
國家建設(shè)征用土地的原因是國家建設(shè)之需要，也即憲法第5條所指的公共利益的需要。這里所講的國家建設(shè)需要或是公共利益需要，均是從廣義上理解的。大體可以從兩個層次上加以理解：其一，是直接的國家建設(shè)需要或公共利益的需要。比如發(fā)展和興辦國防建設(shè)、公用事業(yè)，市政建設(shè)、交通運(yùn)輸、水利事業(yè)、國家機(jī)關(guān)建設(shè)用地等等，皆是以公共利益為直接目的的事業(yè)；其二，是廣義的國家建設(shè)需要或者廣義的公共利益需要。就是說，凡是有利于社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，有利于人民生活水平的提高，有利于綜合國力的加強(qiáng)，諸如設(shè)立國家主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的集體企業(yè)、三資企業(yè)，興辦國家主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的民辦大學(xué)以及其他社會公益事業(yè)等等，均是廣義上的國家建設(shè)和公共利益之需要。這些情況都可作為國家建設(shè)征用土地的原因。
4、國家建設(shè)征用土地必須以土地補(bǔ)償為必備條件
國家建設(shè)征用土地與沒收土地不同，它不是無償?shù)貜?qiáng)制地進(jìn)行，而是有償?shù)貜?qiáng)制進(jìn)行。土地被征用的集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)依法取得經(jīng)濟(jì)上的補(bǔ)償。國家建設(shè)征用土地與土地征購不同，它并不是等價的特種買賣，而是有補(bǔ)償條件的征用。但是，對被征用土地的適當(dāng)補(bǔ)償，則是國家建設(shè)征用土地所必不可少的條件，所謂適當(dāng)補(bǔ)償，就是嚴(yán)格依據(jù)土地管理法的規(guī)定給予補(bǔ)償，征地補(bǔ)償以使被征用土地單位的農(nóng)民生活水平不降低為原則。應(yīng)當(dāng)指出的是，盡管土地為國家征用，但是土地補(bǔ)償費(fèi)以及其他費(fèi)用并不是由國家直接支付，而是由用地單位支付，這是因?yàn)閲也⒉恢苯邮褂眠@些土地。用地單位支付這些費(fèi)用的義務(wù)是直接產(chǎn)生于國家征用土地行政行為和國家批準(zhǔn)用地單位用地申請及被征用土地使用權(quán)的行為。
5、國家建設(shè)征用土地的標(biāo)的只能是集體所有的土地
國家建設(shè)征用土地的標(biāo)的，建國以來經(jīng)歷了一個發(fā)展變化的過程，隨著農(nóng)業(yè)合作社在全國范圍內(nèi)的實(shí)現(xiàn)，農(nóng)村土地都變成了農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)所有以后，到了1986年土地管理法規(guī)定的征用土地的標(biāo)的就只能是集體土地了。應(yīng)當(dāng)指出的是，國家建設(shè)用地需要用集體所有的土地來滿足，也需要用國家所有的土地來滿足，用集體所有的土地滿足國家建設(shè)用地的法定辦法是征用，用國有土地來滿足國家建設(shè)用地之需要的法定辦法是出讓、劃撥等方式而非征用方式，因?yàn)閲型恋乇緛砭褪菄业?，不需要再通過其他方式取得所有權(quán)，國家可直接行使處分權(quán)利。
二、征地制度存在的問題
我國現(xiàn)行的土地征用制度是50年代在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時期形成的，當(dāng)時對于保證國家建設(shè)起到了積極作用。但是，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這個制度的缺陷就日益凸現(xiàn)，目前主要存在如下一些問題亟待解決：
1、相關(guān)法律中“公共利益需要”缺乏明確界定
我國《憲法》規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征用”，《土地管理法》規(guī)定：“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實(shí)行征用”。這些規(guī)定都強(qiáng)調(diào)了征用的前提必須是為“社會公共利益的需要”，也就是說，只為某個或某些經(jīng)濟(jì)組織或者個人利益需要，是不能征用集體土地的。但是現(xiàn)行法律、法規(guī)并沒有明確界定哪些建設(shè)項(xiàng)目用地是為了“公共利益需要”，或界定哪些項(xiàng)目用地不是為“公共利益需要”。根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》對征地審批程序的規(guī)定，可以間接推斷出：在土地利用總體規(guī)劃規(guī)定的城市用地范圍內(nèi)，為實(shí)施城市規(guī)劃需要占用土地，以及能源、交通、水利、礦山、軍事設(shè)施等建設(shè)項(xiàng)目確需使用土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍外的土地，應(yīng)當(dāng)屬于為“公共利益”需要使用土地。而事實(shí)上，為實(shí)施城市規(guī)劃分批次征用土地后，由哪些具體的建設(shè)項(xiàng)目來使用具有很大的隨意性，往往是誰申請使用，就由市、縣人民政府按照規(guī)定出讓或劃撥給誰使用。這里面的“公共利益需要”尺度很難把握。
2、土地征用的補(bǔ)償問題
土地征用是政府強(qiáng)制性取得集體土地所有權(quán)的一種方式。這種所有權(quán)的轉(zhuǎn)移是在有償?shù)姆绞较掳l(fā)生的。在此過程中，土地權(quán)利的轉(zhuǎn)移不是一種市場行為，而是一種行政行為。為了國家建設(shè)的需要，農(nóng)民集體不得以任何理由阻礙政府。此時農(nóng)民集體所有權(quán)表現(xiàn)為一種不完全的所有權(quán)，其收益權(quán)受到削弱。我國《土地管理法》中明確規(guī)定了土地征用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)雖在原來的基礎(chǔ)上有所提高，但仍存在一定的不足。它難以正確體現(xiàn)地塊的區(qū)位差異及各地不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等等，進(jìn)而難以維持農(nóng)民現(xiàn)有的生活水平，導(dǎo)致農(nóng)民對征地的不滿；政府低價獲得土地所有權(quán)、高價出讓土地使用權(quán)的行為，也難以為農(nóng)民所接受。
3、土地征用權(quán)的行使問題
從世界各國對土地征用權(quán)力的行使來看，大多是為了公共利益。一些經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的國家，政府更多的是采用通過與所有者合作或商議的形式獲得土地，實(shí)行土地先買為主，征用為輔。當(dāng)收買發(fā)生困難時，才實(shí)行土地征用。在我國，憲法明確規(guī)定為了公共利益的需要征用土地，但《土地管理法》則規(guī)定任何單位或個人使用土地，必須使用國有土地。即凡是不屬于該集體經(jīng)濟(jì)組織的用地單位或個人需要使用土地，都必須請求政府動用征地權(quán)，從而滿足其用地的需要。我國自實(shí)行土地有償制度以來，各級地方政府為增加財(cái)政收入，對征地權(quán)的行使樂此不疲。有的地方往往通過建立開發(fā)區(qū)、科技園等向投資單位提供優(yōu)惠政策，而土地使用費(fèi)往往作為其優(yōu)惠的條件之一。盡管現(xiàn)行的《土地管理法》規(guī)定征用審批權(quán)由國務(wù)院及省級人民政府行使，但各級地方政府仍擁有一定的權(quán)力，加之監(jiān)督機(jī)制不完善，便在征地申報(bào)過程中出現(xiàn)了一些弄虛作假的行為。
4、土地收益分配和管理問題
土地征用過程中，土地收益為土地的所有權(quán)及使用權(quán)收益，因此這部分收益應(yīng)該在失去土地所有權(quán)及使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)主體之間進(jìn)行分配，即在集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)民個人之間進(jìn)行合理的分配。然而在實(shí)際中，一些縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也參與補(bǔ)償收益的分配，從而導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)民個人獲取的補(bǔ)償收益減少。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，地方政府占了補(bǔ)償收益的大部分，而農(nóng)民作為集體土地的直接使用者和經(jīng)營者，在補(bǔ)償中往往處于劣勢，掌握在集體經(jīng)濟(jì)組織手中的征地補(bǔ)償費(fèi)也往往被少數(shù)村干部所侵吞。我國《土地管理法》實(shí)施條例第二十六條規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有，從而使農(nóng)民的土地使用權(quán)成為虛置。
5、土地征用的救濟(jì)制度問題
《土地管理法實(shí)施條例》規(guī)定：“對征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決?！钡蔷唧w的土地征用爭議仲裁制度尚未建立，不利于征地相對人在利益受損時尋求救濟(jì)。此外，我國《行政訴訟法》規(guī)定，對法律規(guī)定由行政機(jī)關(guān)做出裁決的，不可提起行政訴訟。因此，當(dāng)征地相對人對已批準(zhǔn)的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，經(jīng)縣級以上政府協(xié)調(diào)但協(xié)調(diào)不成時，只能由批準(zhǔn)征地的政府裁決。這樣，對征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭議由批準(zhǔn)者做最終裁決，不符合防偏私原則（即任何人不得做自己案件的法官），不利于充分發(fā)揮救濟(jì)對征地權(quán)的控制作用。因?yàn)樵谛姓?quán)的救濟(jì)控制系統(tǒng)中，只有行政主體與行政相對人一起成為對等的爭議雙方，接受來自第三方對行政決定的評判，行政權(quán)才能受到其他權(quán)力的制約。
三、對征地制度改革的探索和建議
針對目前征地制度中存在的主要問題，特別是為了適應(yīng)憲法第十條對征地制度的修改和市場經(jīng)濟(jì)向縱深發(fā)展的需要，下一步征地制度應(yīng)著重從以下幾個方面進(jìn)行改革。
1、嚴(yán)格限定公益性用地范圍，土地征用權(quán)只能為公共利益的需要而行使
在現(xiàn)階段，我國政府需要對一些在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有“瓶頸”效應(yīng)的行業(yè)重點(diǎn)扶持，因而，公共利益既要包括絕對公共利益，也要包括相對公共利益（即扶持重點(diǎn)行業(yè)）。我國《憲法》和《土地管理法》均明確規(guī)定，“國家為了公共利益的需要”，可以征用農(nóng)村集體所有的土地。依據(jù)國外經(jīng)驗(yàn)和我國實(shí)際，“公共利益”應(yīng)嚴(yán)格限定在以下幾類：（1）軍事用地；（2）國家政府機(jī)關(guān)及公益性事業(yè)研究單位用地；（3）能源、交通用地，如煤礦、道路、機(jī)場等；（4）公共設(shè)施用地，如水、電、氣等管道、站場用地；（5）國家重點(diǎn)工程用地，如三峽工程、儲備糧庫等；（6）公益及福利事業(yè)用地，如學(xué)校、醫(yī)院、敬老院等；（7）水利、環(huán)境保護(hù)用地，如水庫、防護(hù)林等；（8）其它公認(rèn)或法院裁定的公共利益用地。建議編制《征用土地目錄》，以此限定土地征用的適用范圍。在合理界定“公共利益用地”的前提下，要確保土地征用權(quán)只能為公共利益的需要而行使。其它非公益性用地，不能依靠征用農(nóng)地，而應(yīng)當(dāng)主要依靠盤活城市土地存量市場以及開放農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地市場來解決。
2、嚴(yán)格把握征地的補(bǔ)償原則。
補(bǔ)償?shù)脑瓌t，既然是在市場經(jīng)濟(jì)條件下，就要探討市場經(jīng)濟(jì)對土地征用的影響和作用。市場經(jīng)濟(jì)的一個重要原則，就是公平、公正、合理，就是要按照客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事。因此，要遵循以下基本原則：1、考慮到土地的投入；2、考慮到土地是農(nóng)民的最基本的生活來源，是賴以生存的生產(chǎn)資料和最后的“社會保障”，剝奪了農(nóng)民的土地，實(shí)際上就是剝奪了農(nóng)民的生活、生產(chǎn)和生存的權(quán)利；按照價值規(guī)律的要求，貫徹等價交換的原則，做到公平、公正、合理。無論用地性質(zhì)無何，無論國家重點(diǎn)工程用地、城市基礎(chǔ)設(shè)施用地還是“公共利益”和房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目等用地，在征地時都應(yīng)一視同仁。也就是說，不論誰征地，都不能損害被征地者的合法權(quán)益，都不能以犧牲被征地單位（或承包地個人）利益為代價，否則就會造成多數(shù)人（國家）公共利益剝奪了少數(shù)人（集體或個人）利益的現(xiàn)象。如果存在兩個補(bǔ)償費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，也容易造成地方政府與被征地單位矛盾的激化，村民與村委會之間的矛盾激化。
3、以農(nóng)用地市場價格作為確定土地征用費(fèi)的基本依據(jù)
為了切實(shí)保護(hù)農(nóng)民利益，也為了建立我國完善的土地市場，征地補(bǔ)償必須以土地的市場價格為依據(jù)，實(shí)行公平補(bǔ)償。在公平補(bǔ)償原則下，征用補(bǔ)償金包括兩部分：土地的市場價格和相關(guān)補(bǔ)助金。土地的市場價格是指某一宗特定土地處于現(xiàn)狀土地利用條件下，在公開市場中所有權(quán)形態(tài)所具有的無限年期的正常市場價格。在我國目前農(nóng)村，集體土地具有多重功能，即為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的生產(chǎn)資料功能和對農(nóng)民進(jìn)行生存保障的社會保障功能及發(fā)展功能，農(nóng)地所有權(quán)的市場價格要體現(xiàn)這三重功能。相關(guān)補(bǔ)助金是指因征地而導(dǎo)致搬遷費(fèi)用、新的工作的前期費(fèi)用以及農(nóng)地中一些尚未折舊完畢的投資，對農(nóng)村建設(shè)用地（如宅基地）則包括建筑物的補(bǔ)償費(fèi)。
4、合理分配土地征用補(bǔ)償收益，明確界定產(chǎn)權(quán)是實(shí)現(xiàn)征地補(bǔ)償費(fèi)合理分配的關(guān)鍵
我國法律明確規(guī)定農(nóng)村土地屬集體所有，農(nóng)民享有本集體土地的承包經(jīng)營權(quán)。這些權(quán)利可以通過土地登記，并發(fā)放相應(yīng)的土地權(quán)利證書，從而在法律上得到有效的確認(rèn)和保護(hù)。在權(quán)利證書中應(yīng)明確規(guī)定集體土地權(quán)利主體的權(quán)利和義務(wù)，通過土地利用現(xiàn)狀調(diào)查或地籍調(diào)查查清各權(quán)利主體的土地邊界、面積、位置、四至等基本情況，使權(quán)利的行使能夠?qū)?yīng)特定的物，從而防止權(quán)利的虛化，使其不被他人侵害，從而真正享有土地的所有權(quán)或使用權(quán)。由于我國特殊的國情，集體土地對農(nóng)民而言不單是生產(chǎn)資料，還是保障資料。土地征用是對集體土地所有權(quán)和使用權(quán)的永久性轉(zhuǎn)移，農(nóng)民將永遠(yuǎn)失去土地的經(jīng)營權(quán)，失去生活的可靠來源和保障。因此在土地補(bǔ)償中應(yīng)考慮這一特殊性，使補(bǔ)償收益更多地偏向失地農(nóng)民，并指導(dǎo)他們合理使用這部分收益，用于再就業(yè)及改善和提高生活水平。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所得份額應(yīng)用于本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的生產(chǎn)建設(shè)，如興修農(nóng)田水利建設(shè)，購置農(nóng)機(jī)具，幫助農(nóng)民引進(jìn)先進(jìn)的農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)，更新品種，提高農(nóng)業(yè)單產(chǎn)，同時還可進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的建設(shè)，為失地農(nóng)民提供更多的就業(yè)機(jī)會。總之，土地補(bǔ)償收益必須進(jìn)行合理的分配和使用，真正體現(xiàn)農(nóng)民的利益。只有這樣，才能真正體現(xiàn)產(chǎn)權(quán)工作的經(jīng)濟(jì)利益。
由于現(xiàn)行征收土地補(bǔ)償?shù)牟煌耆院头枪叫?，相?dāng)程度上造成和加劇了濫用征收土地權(quán)，侵犯土地權(quán)利人合法權(quán)益，危及國家糧食安全、土地合理利用以及社會安定和諧等一系列問題。為了解決上述問題，充分發(fā)揮土地資源的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，征收土地補(bǔ)償制度引入成本效益分析，確立合理的市場補(bǔ)償制度，對于保護(hù)農(nóng)民權(quán)益、規(guī)范政府征收土地行為、優(yōu)化土地資源利用、維護(hù)社會穩(wěn)定等均具有顯著地經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。因此。提出構(gòu)建具有中國特色征收土地公平補(bǔ)償制度的建議。
【關(guān)鍵詞】征收土地土地補(bǔ)償制度設(shè)計(jì)效益分析
我國現(xiàn)行土地補(bǔ)償采用不完全補(bǔ)償原則，與公平補(bǔ)償相距甚遠(yuǎn)。這其實(shí)是剝奪了失地農(nóng)民分享工業(yè)化和城鎮(zhèn)化成果的機(jī)會，嚴(yán)重威脅社會主義新農(nóng)村的建設(shè)和和諧社會的構(gòu)建；同時刺激了政府過度征地，導(dǎo)致農(nóng)地資源嚴(yán)重浪費(fèi)，威脅國家糧食安全。因此，為了統(tǒng)籌國家、農(nóng)村集體和農(nóng)民個人三者利益，確保全面建設(shè)小康社會目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，我國應(yīng)盡快確立公平補(bǔ)償原則，并在此基礎(chǔ)上，借鑒它國經(jīng)驗(yàn)，漸進(jìn)地構(gòu)建起具有中國特色的征收土地公平補(bǔ)償制度。
一、現(xiàn)行征收土地補(bǔ)償制度
我國關(guān)于征收土地補(bǔ)償?shù)姆尚詶l款，最早見于1944年頒布的《陜甘寧邊區(qū)地權(quán)條例》中，之后1950年的《鐵路留用辦法》和《城市郊區(qū)條例》、1962年的《農(nóng)村工作條例》、1982年的《國家建設(shè)征用土地條例》都對征收土地補(bǔ)償?shù)膯栴}做了或多或少的規(guī)定，1986年《中華人民共和國土地管理法》頒布后以耕地前三年平均年產(chǎn)值為征地補(bǔ)償制度正式法律化被固定下來，該法隨經(jīng)幾次修改，但該制度一直延續(xù)至今。目前，征收土地補(bǔ)償制度設(shè)計(jì)法律條款體現(xiàn)在《中華人民共和國土地管理法》第47條中，該條規(guī)定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征收的耕地?cái)?shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計(jì)算。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。征收其他土地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。被征收土地上的附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。依照本條第二款的規(guī)定支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)。但是，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。國務(wù)院根據(jù)社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，在特殊情況下，可以提高征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)?！币罁?jù)該法條規(guī)定征收土地補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)三項(xiàng)內(nèi)容。二六年四月十日國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)勞動保障部關(guān)于做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會保障工作指導(dǎo)意見的通知([2006]29號)明確提出：“各地要從實(shí)際出發(fā)，采取多種方式保障被征地農(nóng)民的基本生活和長遠(yuǎn)生計(jì)。對城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的被征地農(nóng)民，應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和被征地農(nóng)民不同年齡段，制定保持基本生活水平不下降的辦法和養(yǎng)老保障辦法。對符合享受城市居民最低生活保障條件的，應(yīng)按規(guī)定納入城市居民最低生活保障范圍。已開展城市醫(yī)療救助制度試點(diǎn)的地區(qū)，對符合醫(yī)療救助條件的要按規(guī)定納入救助范圍。有條件的地區(qū)可將被征地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會保險參保范圍，通過現(xiàn)行城鎮(zhèn)社會保障體系解決其基本生活保障問題。對城市規(guī)劃區(qū)外的被征地農(nóng)民，凡已經(jīng)建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度、開展新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度試點(diǎn)和實(shí)行農(nóng)村最低生活保障制度的地區(qū)，要按有關(guān)規(guī)定將其納入相應(yīng)的保障范圍。沒有建立上述制度的地區(qū)，可由當(dāng)?shù)厝嗣裾鶕?jù)實(shí)際情況采取多種形式保障被征地農(nóng)民的基本生活，提供必要的養(yǎng)老和醫(yī)療服務(wù)，并將符合條件的人員納入當(dāng)?shù)氐纳鐣戎秶??！?006年8月31日，國務(wù)院下達(dá)《關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》（國發(fā)〔2006〕31號）第二條規(guī)定：切實(shí)保障被征地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計(jì)，征地補(bǔ)償安置必須以確保被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠(yuǎn)生計(jì)有保障為原則。社會保障費(fèi)用不落實(shí)的不得批準(zhǔn)征地?！吧鲜鲆?guī)定征收土地還應(yīng)給予農(nóng)民社保補(bǔ)償，從而使征收土地補(bǔ)償項(xiàng)目增加為四項(xiàng)。
土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)按照該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的倍數(shù)進(jìn)行確定，總和不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍；被征收土地上的附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，則由各省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。從法律的規(guī)定和征地實(shí)踐來看，這種以產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)確定補(bǔ)償?shù)闹贫?，?shí)際是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，而對與被征收土地因市場供求關(guān)系形成的土地收益毫無關(guān)系。
二、現(xiàn)行征收土地補(bǔ)償制度設(shè)計(jì)成本大于效率
現(xiàn)行征收土地補(bǔ)償制度設(shè)計(jì)屬于不完全補(bǔ)償制度設(shè)計(jì)，與當(dāng)今社會主義市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體制不能匹配，以耕地產(chǎn)值確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不能反映現(xiàn)實(shí)農(nóng)村土地實(shí)際收益。在86年計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，是以單一種植為主，而今在市場經(jīng)濟(jì)體制下的農(nóng)民家庭土地承包經(jīng)營體制是以土地為主的多種經(jīng)營，完全參與了市場競爭；耕地年產(chǎn)值已經(jīng)不能完全的反映農(nóng)民土地的實(shí)際收益價值，耕地年產(chǎn)值只是農(nóng)作物產(chǎn)量與價格的函數(shù)，其高低與被征土地地區(qū)的建設(shè)用地土地供求關(guān)系、城市等級、土地利用、被征土地位置、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)狀況、土地供應(yīng)市場價格等眾多因素?zé)o關(guān)；農(nóng)產(chǎn)品的市場供求價格與建設(shè)用地供求市場價格沒有必然的聯(lián)系，且是不穩(wěn)定的指標(biāo)，兩個價格的市場溢價也沒有必然聯(lián)系。耕地年產(chǎn)量受自然界因素影響較大，如果前三年連續(xù)遇到自然災(zāi)害，顆粒無收年產(chǎn)量必將為零或下降，從而直接影響產(chǎn)值，如果此時被征收補(bǔ)償豈不是為零嗎？實(shí)踐中按年產(chǎn)值計(jì)算出來的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)根本不能解決失地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計(jì)。從理論上講，土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定很大程度上與被征地所處的區(qū)位、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r及區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施條件等緊密相關(guān)，而與土地年產(chǎn)值的關(guān)聯(lián)性并不明顯。概括的說，現(xiàn)行征地補(bǔ)償制度游離于土地市場價格之外，已產(chǎn)生較大的社會負(fù)面影響。嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民權(quán)益。建立市場補(bǔ)償制度，不僅要補(bǔ)償所征收土地本身的通常價值，還必須補(bǔ)償其“特別價值”（1794年《普魯士一般邦法》）以減輕日益加重的政治的、社會的、經(jīng)濟(jì)的成本。
年產(chǎn)值是農(nóng)作物產(chǎn)量與價格的函數(shù)，其高低受所處地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和社會經(jīng)濟(jì)條件的影響，與被征地的區(qū)位等地價因素?zé)o關(guān)。農(nóng)產(chǎn)品價格是不穩(wěn)定的指標(biāo)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受自然界因素影響較大，前三年中如果遇到自然災(zāi)害年產(chǎn)量下降直接影響產(chǎn)值。實(shí)踐中按年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算出來的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)根本不能解決失地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計(jì)。從理論上講，土地補(bǔ)償費(fèi)的確定很大程度上與被征地所處的區(qū)位、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r及區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施條件等緊密相關(guān)，而與土地年產(chǎn)值的關(guān)聯(lián)性并不明顯。概括的說，現(xiàn)行法定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)游離于土地市場價格之外，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民權(quán)益。
隨著工業(yè)化、城市化進(jìn)程加快，征收土地補(bǔ)償制度設(shè)計(jì)滯后，許多地方掀起了以興建經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)園區(qū)為名義的轟轟烈烈的“圈地運(yùn)動”，大量的農(nóng)村土地被征收用于非農(nóng)建設(shè)，農(nóng)民集體土地加劇流失，大量失地農(nóng)民生存狀況急劇惡化。據(jù)統(tǒng)計(jì)，每年我國因征收土地征用約近30余萬農(nóng)民失去土地，農(nóng)民土地權(quán)益損失近20000億元。在眾多的上訪案件中，近三分之二的案件是由征收土地征用而引發(fā)的。由于征地補(bǔ)償制度設(shè)計(jì)不合理，政府以十分低廉的補(bǔ)償費(fèi)就買斷了他們祖祖輩輩賴以生存的土地，從而倒手出讓給開發(fā)商換取高額的土地出讓金，農(nóng)民喪失土地就意味著喪失了生存的基礎(chǔ)。對于很多年齡偏大、文化程度不高、缺乏就業(yè)技能及喪失勞動能力的農(nóng)民來說，在當(dāng)下嚴(yán)峻的勞動就業(yè)形勢下明顯處于弱勢地位，難以謀求新的職業(yè)。而且許多地方的失地農(nóng)民并未獲得必要的醫(yī)療、養(yǎng)老保險、失業(yè)保障等社會保障，于是成了“種地?zé)o田、上班無崗、社保無份”的三無人員。加之對征地糾紛的處理、征地執(zhí)行等，法律規(guī)定遠(yuǎn)不完善，農(nóng)民的利益受到損害時，缺乏及時有效的法律救濟(jì)，難免產(chǎn)生憤懣怨恨對立情緒。在長期的二元社會結(jié)構(gòu)下，至今存在歧視、輕視、忽視農(nóng)民的現(xiàn)象，缺乏自覺維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的觀念。因此，造成征收土地社會效益低下，形成成本高于效率的被動局面。
三、構(gòu)建具有中國特色的征收土地補(bǔ)償制度
《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第10條第3款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。這是我國第一次在憲法層面上明確肯定了國家動用征收土地權(quán)時的補(bǔ)償義務(wù)，意義重大。但遺憾的是《憲法》未就征收土地補(bǔ)償原則做出明確的規(guī)定?！吨腥A人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）和《中華人民共和國物權(quán)法》（以下簡稱《物權(quán)法》）等相關(guān)法律均采用了相同的立法技巧，即在有意無意之間回避了征收土地補(bǔ)償制度的設(shè)計(jì)修改或重新確立。
我認(rèn)為：應(yīng)盡快確立征收土地市場補(bǔ)償制度，從根本上改革我國現(xiàn)行征收土地補(bǔ)償以年產(chǎn)值為標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償制度設(shè)計(jì)，構(gòu)建具有中國特色的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下的征收土地公平補(bǔ)償制度。
一是摒棄“產(chǎn)值倍數(shù)法”，建立與市場相聯(lián)系的征收土地補(bǔ)償機(jī)制，確保農(nóng)民分享土地增值收益。無論是征收耕地、園地、林地還是建設(shè)用地均將土地所有權(quán)補(bǔ)償、土地承包經(jīng)營權(quán)補(bǔ)償、殘余地補(bǔ)償、地上附著物補(bǔ)償統(tǒng)一采用市場定價補(bǔ)償制度。
二是確立以被征地土地的市場交易價格為征地補(bǔ)償參考值，在確定補(bǔ)償比例來確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的市場補(bǔ)償制度。我們可以通過改革征收程序，即先行組卷上報(bào)審批—批準(zhǔn)征收后組織土地評估上市掛牌交易—交易成功收取土地出讓費(fèi)—按法定比例支付補(bǔ)償費(fèi)—交付土地。根據(jù)地塊所處的位置、所征地塊的用途、基礎(chǔ)設(shè)施條件及相同水平地塊的使用權(quán)出讓價格等因素，得出征收土地補(bǔ)償?shù)膮⒖純r格。
三是把征收土地補(bǔ)償制度與社會保障制度相分離，針對農(nóng)民失地后生活沒有保障，工作很難落實(shí)的現(xiàn)狀，不少學(xué)者提出建立失地農(nóng)民基本生活保障制度并逐步與城鎮(zhèn)社會保障并軌是失地農(nóng)民問題的最終解決之道，并提出從提高的征地補(bǔ)償或出讓收益金中提取部分資金作為社保資金，用于失地農(nóng)民的社會保障。從形式上看，這種思路似乎是在解決農(nóng)民的國民待遇問題，把農(nóng)民也納入社會保障體系。事實(shí)上，農(nóng)民和城市人一樣，都應(yīng)當(dāng)享受同等的待遇和保護(hù)，無論是失地農(nóng)民，還是沒有失地的農(nóng)民，都應(yīng)當(dāng)享受社會建立的保障制度，而不能拿農(nóng)民的土地補(bǔ)償金建立所謂的社會保障制度。因此，必須扭轉(zhuǎn)觀念，逐步建立農(nóng)村的社會保障制度，實(shí)現(xiàn)征地補(bǔ)償和社會保障制度的分離。
四是豐富補(bǔ)償方式，征收補(bǔ)償市場化后，征收土地補(bǔ)償方式的豐富不失為一種可行的保護(hù)失地農(nóng)民合法權(quán)益的方法，因?yàn)樗梢远嘟嵌?、多方面對農(nóng)民遭受的損失進(jìn)行切實(shí)補(bǔ)償，避免使其因此無法生活或者生活水平下降。
建國以來，我國征地補(bǔ)償制度大致經(jīng)歷了重安置輕補(bǔ)償——招工安置與貨幣補(bǔ)償并重——單一貨幣補(bǔ)償?shù)淖冞w過程{18}。近年來我國雖然提高了征收土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但是由于單一的貨幣補(bǔ)償方式不能很好地解決失地農(nóng)民就業(yè)、住房和保障等問題，引發(fā)了一系列嚴(yán)重社會問題。因此，在新形勢下我們必須對征收土地補(bǔ)償方式進(jìn)行新的探索。2004年10月21日國務(wù)院的《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》和國土資源部2004年11月的《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》已經(jīng)為這種探索指出了方向。實(shí)踐中也有極大的嘗試和創(chuàng)新，如蘇州工業(yè)園區(qū)以公寓房作為對失地農(nóng)民的補(bǔ)償，通過發(fā)展“房東經(jīng)濟(jì)”解決失地農(nóng)民的后顧之憂，還有的將征地費(fèi)入股收紅利，有的政府留地安置收益歸農(nóng)民，改變了過去那種貨幣支付的一次性補(bǔ)償方式，較好地解決了農(nóng)民生活來源和長遠(yuǎn)的發(fā)展問題，值得肯定和推廣。
四、結(jié)論
征收土地市場補(bǔ)償公平補(bǔ)償制度，因其契合所有權(quán)社會理性規(guī)則，促進(jìn)公共利益和私人利益的雙贏，為眾多發(fā)達(dá)國家普遍接受。而我國征收土地固守前三年平均年產(chǎn)值的不完全補(bǔ)償原則，它導(dǎo)致國家、農(nóng)村集體和農(nóng)民個人三者之間利益分配格局的混亂，不利于我國土地資源保護(hù)、糧食安全和社會穩(wěn)定，已嚴(yán)重威脅到和諧社會的構(gòu)建和全面建設(shè)小康社會目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。我國應(yīng)立足于國情，借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，逐步、漸進(jìn)地構(gòu)建起有中國特色的征收土地市場補(bǔ)償制度，減輕征收土地成本，提高征收土地的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益。
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我國集體土地征用應(yīng)遵循的原則包括:1、十分珍惜，合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地的原則。2、保證國家建設(shè)用地的原則。3、妥善安置被征地單位和農(nóng)民的原則。4、誰使用土地誰補(bǔ)償?shù)脑瓌t。
我國征用集體土地的補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)包括:1、土地補(bǔ)償費(fèi)。2、安置補(bǔ)償費(fèi)3、地上附著物和青苗補(bǔ)助費(fèi)。
我國土地征用中存在的若干問題：1、相關(guān)法律中“公共利益需要”缺乏明確界定。2、對非法占地行為的處罰力度過輕。3、征地補(bǔ)償過低導(dǎo)致失地農(nóng)民生活毫無保障。
我國農(nóng)村土地征用過程中導(dǎo)致上述問題的成因包括：1、為局部利益故意模糊“公共利益”的概念。2、農(nóng)村土地征用權(quán)的濫用。3、征地程序中欠缺有效的監(jiān)督機(jī)制，致使農(nóng)村土地流失嚴(yán)重。4、土地征用補(bǔ)償制度不健全是成為引發(fā)糾紛的爭端的主要原因。
對農(nóng)村土地征用過程中出現(xiàn)諸多問題提出的相應(yīng)對策。1、要確立規(guī)范的征地制度標(biāo)準(zhǔn)。2、要科學(xué)界定“公共利益”的范圍3、要規(guī)范政府的征地行為。4、完善農(nóng)村土地征用程序，加強(qiáng)征地的民主性。5、完善農(nóng)村土地征用的補(bǔ)償制度，合理安置失地農(nóng)民。
本文通過對我國農(nóng)村土地征用制度概念的理解以及闡述了農(nóng)村土地征用應(yīng)遵循的原則和在土地征用時應(yīng)補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)。另外，根據(jù)我國目前在農(nóng)村集體土地征用過程中存在的問題，分析了其存在的原因，并在“公共利益”范圍界定，征用制度完善，補(bǔ)償制度完善，規(guī)范政府征地行為等方面提出了一些建議。
關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體土地征用制度“公共利益”范圍農(nóng)村集體土地征用補(bǔ)償農(nóng)村集體土地征用程序
我國土地的所有形式包括兩種，一是土地的國家所有制，二是土地的農(nóng)村集體所有制。我國農(nóng)村土地征用是發(fā)生在國家與農(nóng)村集體之間所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，它是國家為了公共利益的需要，依照法律的規(guī)定，在給予了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民個人相應(yīng)的補(bǔ)償后，將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜小?/p>
一、集體土地征用應(yīng)遵循的原則。
1、十分珍惜，合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地的原則。
我國人口多，耕地少并且在某些地區(qū)耕地又浪費(fèi)嚴(yán)重。隨著人口的逐年增長，耕地將繼續(xù)減少，這是一個不爭的事實(shí)，因此土地管理法規(guī)定：十分珍惜，合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地是我國的基本國策。各級人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，全面規(guī)劃，嚴(yán)格管理，保護(hù)開發(fā)土地資源，制止非法占用土地的行為。在國家建設(shè)征用土地中要做到這一要求，必須堅(jiān)持：(1)加強(qiáng)規(guī)劃，嚴(yán)格管理，嚴(yán)格控制各項(xiàng)建設(shè)用地(2)要優(yōu)先利用荒地，非農(nóng)業(yè)用地，盡量不用耕地(3)要優(yōu)先利用劣地，盡量不用良田(4)加大土地監(jiān)察和土地違法行為的打擊力度，切實(shí)制止亂占耕地的濫用土地行為。
2、保證國家建設(shè)用地的原則。
國家建設(shè)征用土地，被征地單位必須無條件服從，這不但因?yàn)檎饔猛恋厥菄艺螜?quán)力的行使，而且因?yàn)閲覚?quán)力的行使是為了維護(hù)社會的公共利益。社會公共利益是一國的最高利益，是全體人民的共同利益體現(xiàn)，私人行使權(quán)利不得違背社會公共利益，而且在與社會公共利益相抵觸時就得對私人利益加以限制以維護(hù)社會公共利益。國家建設(shè)即是社會公共利益的體現(xiàn)，因此應(yīng)在貫徹節(jié)約土地，保護(hù)土地的前提下保證國家建設(shè)用地。
3、妥善安置被征地單位和農(nóng)民的原則。
集體土地征用意味著農(nóng)民集體土地所有權(quán)的喪失，意味著農(nóng)民對土地的使用收益利益的喪失，故用地單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)國家法律規(guī)定，妥善安排被征地單位和農(nóng)民的生產(chǎn)和生活：一是對被征用土地的生產(chǎn)單位要妥善安排生產(chǎn)，二是對征地范圍內(nèi)的拆遷戶要妥善安置，三是征用的耕地要適當(dāng)補(bǔ)償，四是征地給農(nóng)民造成的損失要適當(dāng)補(bǔ)助。
4、誰使用土地誰補(bǔ)償?shù)脑瓌t。
土地征用的補(bǔ)償并不是由國家支付，而是由用地單位支付，這是因?yàn)?，國家并不直接使用所征用的土地，也不是使用該被征用土地建設(shè)項(xiàng)目的直接受益者，而用地單位則兼具這兩個因素，由其支付征用土地補(bǔ)償是合理的。用地單位的補(bǔ)償是一項(xiàng)法定義務(wù)，承擔(dān)此項(xiàng)義務(wù)是使用被征土地的必要條件。用地單位必須按法定的標(biāo)準(zhǔn)，向被征用土地的集體組織給予補(bǔ)償。
二、征用集體土地的補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)。
國家建設(shè)征用土地由用地單位支付補(bǔ)償費(fèi)用。征用土地的補(bǔ)償費(fèi)用包括以下三項(xiàng)內(nèi)容：
1、土地補(bǔ)償費(fèi)，主要是因國家征用土地而對土地所有人和使用人的土地投入和收益損失給予的補(bǔ)償，征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)為該耕地被征用前3年平均產(chǎn)值的6至10倍。征用其他土地的補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由省自治區(qū)直轄市參照征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。
2、安置補(bǔ)償費(fèi)是為了安置以土地為主要生產(chǎn)資料并取得生活來源的農(nóng)業(yè)人口的生活所給予的補(bǔ)助費(fèi)用。征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的4至六倍，但是每公頃被征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過被征用前三年平均年產(chǎn)值的15倍征用其他土地的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由省，自治區(qū)，直轄市參照征用耕地的安置補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。
3、地上附著物和青苗補(bǔ)助費(fèi)，如房屋，水井，林木及正處于生長而未能收獲的農(nóng)作物等，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由省自治區(qū)直轄市規(guī)定。
三、我國土地征用中存在的若干問題
1、相關(guān)法律中“公共利益需要”缺乏明確界定。我國《憲法》規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征用”，《土地管理法》規(guī)定：“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實(shí)行征用”。這些規(guī)定都強(qiáng)調(diào)了征用的前提必須是為“社會公共利益的需要”，也就是說，只為某個或某些經(jīng)濟(jì)組織或者個人利益需要，是不能征用集體土地的。但是現(xiàn)行法律、法規(guī)并沒有明確界定哪些建設(shè)項(xiàng)目用地是為了“公共利益需要”，或界定哪些項(xiàng)目用地不是為“公共利益需要”。根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》對征地審批程序的規(guī)定，可以間接推斷出：在土地利用總體規(guī)劃規(guī)定的城市用地范圍內(nèi)，為實(shí)施城市規(guī)劃需要占用土地，以及能源、交通、水利、礦山、軍事設(shè)施等建設(shè)項(xiàng)目確需使用土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍外的土地，應(yīng)當(dāng)屬于為“公共利益”需要使用土地。而事實(shí)上，為實(shí)施城市規(guī)劃分批次征用土地后，由哪些具體的建設(shè)項(xiàng)目來使用具有很大的隨意性，往往是誰申請使用，就由市、縣人民政府按照規(guī)定出讓或劃撥給誰使用。這里面的“公共利益需要”尺度很難把握。
2、對非法占地行為的處罰力度過輕。目前已查處的大量違法批地占地案
件，往往是未批先征，未批先用，事后再補(bǔ)辦手續(xù)。即使被查處了，也常以“生米煮成熟飯”為由，再補(bǔ)辦手續(xù)，做善后工作，最終實(shí)現(xiàn)征地占地的“合法化”。今年以來，全國已發(fā)現(xiàn)違法占用土地案件4.69萬件，結(jié)案2.78萬件。然而，只有193人受到行政處分，62名違法責(zé)任人被移送司法機(jī)關(guān)，16人被追究刑事責(zé)任，受處罰率僅為千分之幾。既破壞了司法的權(quán)威性，也沒有使違法者受到震懾。
3、征地補(bǔ)償過低導(dǎo)致失地農(nóng)民生活毫無保障。在對農(nóng)村土地進(jìn)行征用后，政府通常給予四種補(bǔ)償費(fèi)：土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。前兩種費(fèi)用是歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，后兩種費(fèi)用則是給地上附著物及青苗所有人的。國家在對農(nóng)村土地征用后，受償?shù)闹黧w主要是集體經(jīng)濟(jì)組織，而個人承包經(jīng)營農(nóng)戶不能作為受償?shù)闹黧w，只能在集體經(jīng)濟(jì)組織中受償，失地農(nóng)民不僅喪失了土地承包經(jīng)營權(quán)，而且喪失了集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份，成了多余的勞動力。加之沒有配套措施安排其生產(chǎn)和生活，造成農(nóng)民失地又失業(yè)生活極度困難。
四、農(nóng)村土地征用過程中導(dǎo)致上述問題的成因。
在土地征用過程中出現(xiàn)上述問題的原因是多樣的，主要有以下幾方面的原因。
1、為局部利益故意模糊“公共利益”的概念。我們并不否認(rèn)為了公共設(shè)施和公益事
業(yè)建設(shè)需要犧牲部分人或集體的利益，但不得不對征用中“公共利益”的界定、征地適用的范圍、征地的程序和損失補(bǔ)償產(chǎn)生了質(zhì)疑。國家征用權(quán)的濫用和土地所有權(quán)的強(qiáng)制轉(zhuǎn)移，產(chǎn)生了明顯的不公平：政府以低補(bǔ)償從農(nóng)民手中征用土地，又以拍賣、出讓等形式高價轉(zhuǎn)移給土地開發(fā)商。把這一行為認(rèn)定為了“公共利益”，顯然是沒有說服力的。該行為使農(nóng)民的私權(quán)利受到侵害，另一方面，被征土地的利用率也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及農(nóng)民對自己土地的利用率。2、農(nóng)村土地征用權(quán)的濫用。農(nóng)村土地的征用主要針對農(nóng)村集體所有土地，其中也涵蓋了一部分農(nóng)民個人承包經(jīng)營的集體土地。對農(nóng)村土地的征用也主要涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的利益和農(nóng)民個人的利益。有的地方政府打著“公共利益”幌子，以較低的補(bǔ)償強(qiáng)行征用農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地，甚至要求村集體單方解除土地承包經(jīng)營合同，強(qiáng)行征用農(nóng)
民承包的土地。當(dāng)農(nóng)村土地被肆意的征用，社會上便出現(xiàn)了一種新的群體-“失地農(nóng)民”，他們喪失了賴以生存的土地，又得不到相應(yīng)的補(bǔ)償，尋求不到新的生存出口，于是，他們不斷地上訪、告狀，成為了社會不穩(wěn)定因素。
3、征地程序中欠缺有效的監(jiān)督機(jī)制，致使農(nóng)村土地流失嚴(yán)重《土地管理法》第四十五條第三款規(guī)定：“征用農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)依照本法第四十條的規(guī)定先行辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批。其中，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批；經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府在征地批準(zhǔn)權(quán)限內(nèi)批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批，超過征地批準(zhǔn)權(quán)限的，應(yīng)當(dāng)依照本條第一款的規(guī)定另行辦理征地審批?！边@是征用農(nóng)業(yè)用地的基本程序，但在我國農(nóng)村土地征用過程中最大的問題是不按審批程序進(jìn)行。我國的廣大農(nóng)村中，縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府對農(nóng)村土地享有著絕對的權(quán)力，農(nóng)村土地的所有權(quán)屬于村集體所有，但縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府部門卻是所有者主體的代表，同時又是征用土地的使用者和管理者。在涉及農(nóng)村土地征用的決策上需要聽從于政府，由于在征用程序上缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，很多時候便會出現(xiàn)政府擅自占用土地、買賣土地等非法轉(zhuǎn)讓土地和越權(quán)審批，或先征后批，或以合法形式掩蓋非法占地的現(xiàn)象。由于農(nóng)村土地征用費(fèi)低，很多土地在被征用后由于種種原因被閑置，造成了大量土地資源的浪費(fèi)，致使農(nóng)村土地流失嚴(yán)重。
4、土地征用補(bǔ)償制度不健全是成為引發(fā)糾紛的爭端的主要原因。
首先，行政補(bǔ)償法律體系不健全。我國憲法規(guī)定了國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征用，但未規(guī)定應(yīng)給予相應(yīng)的補(bǔ)償。與憲法此規(guī)定相配套的法律規(guī)范對于補(bǔ)償制度的規(guī)定也不完備。如《環(huán)境法》、《水法》、《草原法》中只有各種禁止性、限制性的規(guī)定，但卻未規(guī)定應(yīng)當(dāng)給予何種補(bǔ)償?shù)囊?guī)定。其次，補(bǔ)償辦法規(guī)定不合理、不科學(xué)，在實(shí)踐中的可操作性較差?！锻恋毓芾矸ā返?7條規(guī)定：征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)為征用前三年該地前三年的平均產(chǎn)值的六倍至十倍，對安置費(fèi)的補(bǔ)償規(guī)定為最高不超過十五倍，兩者相加不超過三十倍。這樣的規(guī)定能否合理體現(xiàn)被征用土地的實(shí)際價值令人懷疑。據(jù)權(quán)威部門統(tǒng)計(jì)，
近三年全國土地出讓金收入累計(jì)達(dá)9100多億元。這其中又有多少真正補(bǔ)償?shù)搅宿r(nóng)民的手中呢？
五、對農(nóng)村土地征用過程中出現(xiàn)諸多問題提出的相應(yīng)對策。
1、要確立規(guī)范的征地制度標(biāo)準(zhǔn)。
在實(shí)際征地過程中，之所以出現(xiàn)損害農(nóng)民權(quán)益和農(nóng)地非農(nóng)化失控的現(xiàn)象，重要原因之一，就是征地的指導(dǎo)思想有偏差，目的動機(jī)不純，往往是出于利用土地做無本買賣，以求盡快實(shí)現(xiàn)資本原始積累，加快建設(shè)，或者為了體現(xiàn)個人政績。其實(shí)，規(guī)范的征地制度應(yīng)具備兩項(xiàng)基本功能，或者說能解決兩個問題：一是具備保障農(nóng)民權(quán)益的功能，以確保農(nóng)民在失地的同時獲得與城市居民同等的居住、就業(yè)、醫(yī)療和養(yǎng)老的條件；二是具備控制農(nóng)地非農(nóng)化趨勢的功能，將農(nóng)地占用納入合理利用和保護(hù)有限土地資源、實(shí)現(xiàn)生態(tài)經(jīng)濟(jì)持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展的軌道。這是衡量征地制度是否科學(xué)、合理、規(guī)范的唯一標(biāo)準(zhǔn)。只有以此為出發(fā)點(diǎn)，并作為實(shí)施征地過程的指導(dǎo)思想，輔以切實(shí)措施，才能確保在推進(jìn)城市化過程的同時，最大限度地確保農(nóng)民權(quán)益和有效地實(shí)現(xiàn)耕地資源的動態(tài)平衡。
2、要科學(xué)界定“公共利益”的范圍。
由于“公共利益”概念的抽象性，而我國現(xiàn)行法規(guī)對“公共利益”的范圍未作出明確界定，這為任意解釋“公共利益”、擴(kuò)大征地范圍留下了空子，以至于出現(xiàn)“公共利益”是個筐，什么東西都可往里裝的情況。為了避免出現(xiàn)這類現(xiàn)象，參照國際上有關(guān)國家《征地法》的規(guī)定，有必要對“公共利益”的范圍作出明確限定，主要包括：(1)、國防、軍事需要；(2)、國家和地方政府需要修建的鐵路、公路、河川、港灣、供水排水、供電、供氣需要；(3)、國家和地方政府需要修建的鐵路、公路、河川、港灣、供水排水、供電、供氣及環(huán)境保護(hù)等建設(shè)事業(yè)；(4)、國家和地方政府需要修建的機(jī)關(guān)，以及以非營利性為目的的研究機(jī)關(guān)、醫(yī)院、學(xué)校等事業(yè)單位?！肮怖妗本哂袆討B(tài)性，為如何把握“公共利益”帶來了一定難度。所以，應(yīng)倡導(dǎo)、重視社會民眾的參與權(quán)、選擇權(quán)。對于社會普遍承認(rèn)的、獨(dú)立于社會和國家現(xiàn)行政策之外的公共利益用地項(xiàng)目，如有關(guān)國民健康、市政基礎(chǔ)設(shè)施等，政府應(yīng)嚴(yán)格按有關(guān)土地征收、征用法規(guī)辦事，而對那些由社會發(fā)展不同階段所引發(fā)的符合社會、國家急需要的相對公共利益項(xiàng)目，尤其是有爭議的項(xiàng)目，則應(yīng)建立特定的制度，即通過采用公開、透明的方式，向社會說明其“公共利益”之所在，提倡由政府和全體民眾討論、認(rèn)同。
3、要規(guī)范政府的征地行為。
在對農(nóng)民集體土地的征收、征用過程中，政府始終處于強(qiáng)勢地位，它既是征收、征用的主體，又是補(bǔ)償?shù)闹黧w。雖然，新修改的《憲法》對有關(guān)土地征用的條款作了重大修改，突出了對農(nóng)民利益的保護(hù)，但政府在征地過程中的強(qiáng)勢地位并未有多大的改變，對“公共利益”的解釋權(quán)仍在政府，征地的程序仍掌握在政府手中，對征地如何補(bǔ)償?shù)臎Q定權(quán)還是在政府。因此，如何規(guī)范政府、主要是地方政府的行為，構(gòu)成了規(guī)范征地制度，保障農(nóng)民權(quán)益的關(guān)鍵。為此，首先要嚴(yán)格控制政府的征地權(quán)力，理清征收、征用的界限。其次強(qiáng)化平等協(xié)商和監(jiān)督機(jī)制。國家因“公共利益”需要而要征收或征用集體土地時，必須尊重農(nóng)民集體土地所有者和使用者的主體地位。政府在對集體土地征收、征用的決策作出之前，必須與集體農(nóng)民進(jìn)行平等的協(xié)商，征得絕大多數(shù)農(nóng)民的認(rèn)同。再次要弱化乃至剝離政府與征地行為之間的利益關(guān)系。在現(xiàn)行征地制度下，在征地和供地之間有一個很大的利益空間。它構(gòu)成了濫用征地權(quán)力、任意降低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的癥結(jié)。因此，必須有針對性地采取措施規(guī)范、約束政府行為，弱化乃至剝離政府與征地行為之間的直接利益關(guān)系。
4、完善農(nóng)村土地征用程序，加強(qiáng)征地的民主性。
筆者認(rèn)為，農(nóng)村土地征用事關(guān)農(nóng)民的生存，完善農(nóng)村土地征用程序，在原有的程序上還需要注意完善和增加幾個步驟：其一應(yīng)該加強(qiáng)對農(nóng)村土地征用的審批程序。其二，應(yīng)該增加農(nóng)村土地征用的聽證程序。在農(nóng)村土地被征用時，農(nóng)民往往是最后一個知道自己的土地被征用了。為了提高征用土地的透明度，防止在征用農(nóng)村土地過程中的暗箱操作，應(yīng)當(dāng)增加聽證程序以聽取被征土地的所有者和使用者的意見，滿足他們的知情權(quán)，提高征地的透明度。其三，加強(qiáng)農(nóng)村土地征用的民主性。雖然土地的所有者或使用者無權(quán)決定土地被征用的用途，但對征地補(bǔ)償?shù)拇_定及補(bǔ)償費(fèi)用的分配及使用，卻有權(quán)進(jìn)行參與，發(fā)表自己的意見，如果是少數(shù)農(nóng)民的土地被征用，那么更有必要讓失去土地的農(nóng)民參與決策，如此才能更好的監(jiān)督征地使用單位對土地使用情況，如果被征土地被閑置，農(nóng)民當(dāng)然地有權(quán)申請恢復(fù)土地的耕種，如此不僅達(dá)到了提高被征土地的利用率，還更有利于保護(hù)國家有限的土地資源。
5、完善農(nóng)村土地征用的補(bǔ)償制度，合理安置失地農(nóng)民。
農(nóng)村土地征用補(bǔ)償如何完善是學(xué)者們一直關(guān)注的問題，《土地管理法》規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)中的“土地年產(chǎn)值”是個極不易確定的數(shù)值，各地差異也相當(dāng)大，計(jì)算時主觀性很強(qiáng)，不僅增大了政府自由補(bǔ)償?shù)碾S意性，而且在實(shí)踐中征地的雙方多數(shù)時是達(dá)不成共識的。因此，筆者認(rèn)為解決這些問題應(yīng)該從幾個方面著手：第一，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。現(xiàn)在是市場經(jīng)濟(jì)的時代，只有以土地的市場價格來確定補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)才較為合理，讓土地所有人或使用人切實(shí)了解土地征用，參與討價還價，如此才能滿足、保障土地所有人和土地使用人的合法權(quán)益，支持土地的征用。第二，合理的給予安置。應(yīng)該在給予金錢補(bǔ)償?shù)耐瑫r，對他們今后的生活給予安置。另外，筆者認(rèn)為還可以將一部分補(bǔ)償拿出為失地農(nóng)民辦理保險，這也是維護(hù)他們合法利益可行的途徑之一。第三，擴(kuò)大補(bǔ)償?shù)姆秶?。筆者認(rèn)為在對農(nóng)民的實(shí)際損失給予了補(bǔ)償?shù)耐瑫r，還應(yīng)該加入預(yù)期的利益。預(yù)期的利益當(dāng)然是很難確定，但是可以從失地農(nóng)民近五年甚至近十年的平均利潤中予以確定，尤其是對于個人承包集體土地的農(nóng)戶，承包期限還未到期，承包的土地就被政府征用了，他們的預(yù)期利益更應(yīng)該給予維護(hù)。
參考文獻(xiàn)資料：
1、《憲法》第10條第三款規(guī)定
2、《土地管理法》第47條規(guī)定
3、《房地產(chǎn)管理法及配套規(guī)定新釋新解》梁書文馬建華張衛(wèi)國主編人民法院出版社
摘要：雖然美元的未來存在不確定因素，但目前尚無任何貨幣具備超越美元的實(shí)力，美元地位的下降將是漫長的過程。人民幣國際化符合中國國家利益，需要國家意志和外交戰(zhàn)略的支持。經(jīng)濟(jì)實(shí)力是決定貨幣國際地位的基本因素，信心、流動性與交易網(wǎng)絡(luò)支撐著國際貨幣職能的發(fā)揮，但一國的經(jīng)濟(jì)實(shí)力并不必然轉(zhuǎn)換為貨幣實(shí)力，政治的影響不容忽視。無論以何種標(biāo)準(zhǔn)衡量，美元堪稱世界的頂級貨幣，但其協(xié)商貨幣色彩愈加濃厚，美元地位的維持要借助在位貨幣的優(yōu)勢和外力支持。
一、引言
次貸危機(jī)的爆發(fā)反映出當(dāng)前國際貨幣體系的內(nèi)在缺陷和系統(tǒng)性風(fēng)險，利用美元的特殊地位，（注：很多文獻(xiàn)中將美元的特殊地位稱為美元霸權(quán)，本文主要從貨幣職能視角對國際貨幣決定進(jìn)行分析，故不使用這一帶有某種價值判斷色彩的概念。）美國以貿(mào)易逆差的形式大量占用他國資源，同時向全球輸出美元，這些美元回流美國后，借助復(fù)雜金融衍生工具的杠桿功能，催生了巨大的資產(chǎn)泡沫，并在泡沫破滅后通過經(jīng)濟(jì)全球化的鏈條傳導(dǎo)、擴(kuò)散至其他國家和地區(qū)，最終引發(fā)了嚴(yán)重的全球性金融與經(jīng)濟(jì)危機(jī)。
二、決定國際貨幣地位的經(jīng)濟(jì)因素
當(dāng)一種貨幣的使用范圍延伸到其發(fā)行國以外時，就上升到了國際貨幣的層次。哈特曼（Hartmann，1998）從貨幣職能角度擴(kuò)展了國際貨幣的定義，他認(rèn)為，作為交易媒介，國際貨幣在私人領(lǐng)域被用于國際貿(mào)易結(jié)算，在官方則是干預(yù)外匯市場和平衡國際收支的工具；作為記賬單位，國際貨幣被私人部門用于貿(mào)易和金融產(chǎn)品的計(jì)價，官方則用其確定匯率平價或本國貨幣釘住的“名義錨”；作為貯藏手段，國際貨幣可用于金融資產(chǎn)組合，如非居民持有的證券、存款等和官方儲備。由于支撐貨幣具體職能的原因不盡相同，且某種職能的獲得又有利于擴(kuò)展貨幣的另一種職能，很難理清彼此之間的因果關(guān)系。在經(jīng)濟(jì)層面上，信心、流動性與交易網(wǎng)絡(luò)，是決定國際貨幣地位的主要因素。
對一種國際貨幣的信心主要源于其幣值長期穩(wěn)定的紀(jì)錄，包括對內(nèi)穩(wěn)定和對外穩(wěn)定，對內(nèi)穩(wěn)定指貨幣發(fā)行國通脹率較低，貨幣購買力較少受到侵蝕，對外穩(wěn)定是指匯率相對穩(wěn)定或有升值趨勢。信心對貨幣的計(jì)賬單位和貯藏手段職能至關(guān)重要，從動態(tài)角度看，能提供價值穩(wěn)定預(yù)期信息的貨幣才具備國際化的基礎(chǔ)和持久生命力。
謝林（Schelling，1960）指出，在任何用數(shù)字表達(dá)的體系中，計(jì)賬單位的職能就會產(chǎn)生，交易中選擇什么作為計(jì)賬單位并不重要，關(guān)鍵是參與者能夠達(dá)成一致。這個推論可以運(yùn)用到國際金融領(lǐng)域：市場參與者更傾向于選擇那種其他人也視為必然的貨幣。
三、國際貨幣地位決定與政治
國際政治學(xué)歷來對貨幣權(quán)力的表現(xiàn)形式及分配有著濃厚的興趣，正如吉爾平（Gilpin，1987）所言：“貨幣次序具有分配其所代表政治力量的功能，同時也是現(xiàn)行體系參與者用于延續(xù)或這種次序的工具。”一些研究霸權(quán)穩(wěn)定理論的學(xué)者揭示，當(dāng)投資者和交易主體認(rèn)為需要一種堅(jiān)挺、方便、能被廣泛接收的且能促進(jìn)國際市場繁榮的貨幣所帶來的信心與便利時，一個處于支配地位的霸權(quán)貨幣是十分必要的。
蘇珊斯特蘭奇（Strange，1971）把歷史上的國際貨幣分為三種類型：第一種是“征服貨幣”（Mastercurrency），意指在附屬國、殖民地流通的征服國或宗主國貨幣；第二種類型是因內(nèi)在經(jīng)濟(jì)吸引力而獲得外國認(rèn)可的“頂級貨幣”（Topcurrency）；第三類被其稱之為“協(xié)商貨幣”（Negotiatedcurrency），是指一些國家（追隨國）被發(fā)行國提出的條件所吸引，諸如援助、市場準(zhǔn)入、政治同盟乃至軍事保護(hù)的承諾等，選擇支持其貨幣，但這種支持并不一定要簽署正式協(xié)議，也可以是有關(guān)方達(dá)成的默契。
追隨國支持協(xié)商貨幣，包括各層面的政治因素，其中最重要的是國家安全，原聯(lián)邦德國和日本支持美元，可以部分歸因于冷戰(zhàn)時期兩國在防衛(wèi)上對美國的依賴，沙特阿拉伯同意用美元結(jié)算石油貿(mào)易也是出于地緣政治的考慮。支持協(xié)商貨幣需要眾多追隨國的共同承諾，但這種承諾有時并不可靠，難免會有某些國家產(chǎn)生“搭便車”行為。
政治還可通過經(jīng)濟(jì)因素對國際貨幣地位產(chǎn)生間接影響。沃爾特（Walter，2006）指出，持久的保守貨幣政策能孕育一國的貨幣實(shí)力，而這樣的貨幣政策必須“可靠地根植于該國的政治制度之中”，19世紀(jì)英鎊幣值穩(wěn)定的聲譽(yù)及所獲得的外部信心，與英國的有限政府、公民選舉權(quán)以及精英金融集團(tuán)控制的英格蘭銀行密切相關(guān)。政治因素也影響一國能否建立起發(fā)達(dá)、高流動的金融市場。斯塔薩維奇（Stasavage，2003）認(rèn)為，有限權(quán)力的政府和傾向于債權(quán)人保護(hù)的法律框架，是國內(nèi)金融市場成長的必要環(huán)境。
四、美元的未來與挑戰(zhàn)
無論以何種貨幣職能標(biāo)準(zhǔn)衡量，美元都是當(dāng)今世界頭號貨幣。作為交易媒介，美元在全球外匯交易量占據(jù)了89%的份額，它最強(qiáng)勁的競爭對手歐元的市場份額為37%，日元只有20%（BIS，2007）。（注：外匯交易按買賣雙向統(tǒng)計(jì)，因此總份額為200%，國際清算銀行BIS每隔三年出版的《國際外匯市場統(tǒng)計(jì)》提供了此類數(shù)據(jù)的來源。）作為價值貯藏手段，2007年全球外匯儲備中，美元占比高達(dá)64%，歐元為26%，日元則僅為3%。全球銀行存款中，美元比重為48%，美元債券的比率為44%，歐元的比例相應(yīng)為28%和31%。作為記賬單位，世界上有近2/3的貨幣通過各種形式釘住美元，美元還在許多國家部分甚至完全替代了東道國貨幣的職能，即所謂的“美元化”現(xiàn)象。
前文中提到的國際貨幣，如“征服貨幣”、“協(xié)商貨幣”和“頂級貨幣”，其界限并非涇渭分明。即便鼎盛時期的英鎊，也從來不是單一類型的國際貨幣：作為征服貨幣，英鎊體現(xiàn)了宗主國在殖民地的權(quán)威，但在其他地區(qū)，英鎊則是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)吸引力而被認(rèn)可的頂級貨幣，二戰(zhàn)后，英鎊更主要地是在英聯(lián)邦內(nèi)充當(dāng)協(xié)商貨幣，這些國家將對英鎊的支持與從英國能獲取的優(yōu)惠聯(lián)系在一起。顯然，美元作為征服貨幣的色彩要淡得多，因此我們對美元地位的分析可以循著頂級貨幣和協(xié)商貨幣兩條路線展開。
（一）作為頂級貨幣的美元
經(jīng)濟(jì)實(shí)力支持美元的頂級貨幣地位。從信心的角度分析，根據(jù)統(tǒng)計(jì)，美元的對內(nèi)購買力一直相對穩(wěn)定，以1995－2004年和1950－1964年的平均值為例，美元的購買力下降，僅比德國馬克和日元略高。（注：這種現(xiàn)象說明美元國內(nèi)貨幣和國際貨幣職能的內(nèi)在沖突，顯然，美國更重視本國利益而忽視為世界提供穩(wěn)定公共產(chǎn)品的職責(zé)。）與對內(nèi)價值相比，人們更關(guān)注美元的對外價值。雖然從理論上講，匯率的穩(wěn)定和堅(jiān)挺是貨幣信譽(yù)良好的表現(xiàn)，但在浮動匯率制度下，兩者并不能簡單劃等號，匯率下跌與貨幣國際地位下降之間的關(guān)系也沒有得到實(shí)證檢驗(yàn)的支持。
從歷史數(shù)據(jù)看，19世紀(jì)初英國的經(jīng)濟(jì)實(shí)力已經(jīng)是世界最強(qiáng)，但其貨幣地位并不特別突出，直到1870年，在英國經(jīng)濟(jì)實(shí)力連續(xù)幾十年穩(wěn)居世界首位之后，英鎊才成為最主要的國際貨幣。
（二）作為協(xié)商貨幣的美元
從某種意義上講，美元登上國際貨幣舞臺伊始就帶有協(xié)商貨幣的色彩，因?yàn)椴祭最D森林體系是國際合作的產(chǎn)物。但在布雷頓森林體系早期，雖然不乏表面上的合作，美國的超強(qiáng)實(shí)力及與黃金的可兌換性，使美元成為各國競相追逐的稀缺資源，是一種不折不扣的頂級貨幣。進(jìn)入20世紀(jì)60年代，布雷頓森林體系的內(nèi)在矛盾開始顯露，美元地位的維持已經(jīng)由完全依靠美國自身實(shí)力向借助外力轉(zhuǎn)變，期間美國曾與他國合作建立“黃金總庫”，簽訂“互惠信貸”和“借款總安排”等協(xié)議，雖然這些舉措未能挽救布雷頓森林體系，卻在一定程度上緩解和延遲了美元的頹式。而當(dāng)1971年當(dāng)美國政府宣布中止美元與黃金的兌換后，美元與其他貨幣已無本質(zhì)區(qū)別，其地位就更依賴他國所愿提供的支持。
本文對“復(fù)活的布雷頓森林體系”的理解是：東亞和美國之間存在某種默契，并形成一種特殊的經(jīng)濟(jì)循環(huán)模式，即東亞出口商品，美國提供市場；東亞積累債權(quán)（作為儲備貨幣的美元），美國積累債務(wù)；雙方互利互惠、各得其所。這一默契與本文前面所下定義十分吻合：美元在東亞是一種協(xié)商貨幣。問題是，這種模式能否長期延續(xù)，東亞對美元的支持是無條件的嗎?答案是否定的，我們以全球擁有美元儲備最多的國家－－中國為例簡單分析，公平地講，中國從中美貿(mào)易中獲益良多，也樂意持有適度數(shù)量的美元資產(chǎn)，這本是可以雙贏的局面。但事實(shí)是，兩國從此陷入了所謂“金融恐怖平衡”，且中國的處境更為不利。例如，次貸危機(jī)后，中國辛苦掙來的美元面臨貶值甚至違約的風(fēng)險，但卻不能通過拋售而退出，因?yàn)檫@會導(dǎo)致所持美元資產(chǎn)價格暴跌而蒙受巨大損失，用克魯格曼的話來說，中國已經(jīng)掉入了“美元陷阱”。
（三）美元的競爭對手
在美國政經(jīng)力量相對下降后，美元實(shí)力仍得以維持，還基于這樣一個事實(shí)：沒有真正意義上的對手能夠取而代之。
談到美元的競爭對手，人們自然會將目光投向歐元。就經(jīng)濟(jì)實(shí)力而言，歐元區(qū)經(jīng)濟(jì)規(guī)模與美國不相上下，金融市場發(fā)達(dá)，歐洲央行秉承了德國央行的反通脹傳統(tǒng)，這些條件都賦予歐元挑戰(zhàn)美元的實(shí)力。但時至今日，歐元取得的成功仍是有限的。誠如前文所言，國際貨幣的基本職能－－記賬單位的實(shí)現(xiàn)，在于成為市場參與者關(guān)注的焦點(diǎn)，作為一種年輕的貨幣，歐元需要花費(fèi)較長時間來構(gòu)建自己在市場參與者心中的形象，由于社會慣例改變需要出現(xiàn)足以改變現(xiàn)狀的強(qiáng)大力量，在此之前，人們?nèi)詴^續(xù)遵循長期以來形成的習(xí)慣。
2009年3月23日，中國人民銀行行長周小川撰文呼吁創(chuàng)造一種與國家脫鉤、并能保持幣值長期穩(wěn)定的國際儲備貨幣，并建議在特別提款權(quán)（SpecialDrawingRights，SDR）基礎(chǔ)上建立新國際儲備貨幣。這一建議雖受到國際社會的歡迎，但從現(xiàn)實(shí)角度出發(fā)，用超貨幣充當(dāng)國際儲備貨幣存在極大的困難，這不僅在于讓各國上交貨幣的政治障礙，技術(shù)上也很難行得通。以特別提款權(quán)為例，20世紀(jì)60年代末創(chuàng)造出來的SDR，雖然具有價值穩(wěn)定的優(yōu)點(diǎn)，卻是一種沒有實(shí)體形式的賬面資產(chǎn)，其用途也限于IMF和會員國政府之間的借貸以及會員國之間的國際收支調(diào)節(jié)，不能用于民間的貿(mào)易和非貿(mào)易結(jié)算，流動性十分有限。
五、人民幣國際化的前景
《中華人民共和國行政訴訟法》規(guī)定：“同提訟的具體行政行為有利害關(guān)系的其他公民、法人或其他組織，可以作為第三人申請參加訴訟，或者由人民法院通知參加訴訟。”由于法律對第三人的這一規(guī)定比較概括，存在一定的模糊性，因此學(xué)術(shù)界對第三人概念有較大爭議。這些爭議主要集中第三人的范圍上，顯示在兩個方面：第一，行政訴訟法中所指的“與具體行政行為有利害關(guān)系”是否僅限在有直接利害關(guān)系，還是也包括了與訴訟結(jié)果有關(guān)系的情況。第二，行政訴訟第三人是否涵蓋行政機(jī)關(guān)。目前學(xué)術(shù)界仍未給出“行政訴訟第三人”的準(zhǔn)確概念，但是在行政訴訟第三人的特征上，學(xué)術(shù)界的意見還是比較一致的。(1)同提起的具體行政訴訟行為有利害關(guān)系。②第三人參訴需以本訴為法院受理并且尚未終結(jié)為前提。⑧第三人具有等同于當(dāng)事人的訴訟地位。
2行政訴訟第三人和民事訴訟第三人的比較
由于行政訴訟有著和民事訴訟不同的立法宗旨和目標(biāo)，故兩者雖在第三人制度上有相同之處，但存在更多的不同。行政訴訟第三人和民事訴訟第三人的相同點(diǎn)。(第三123人參訴的目的。訴訟第三人無論是與案件本身或與裁判結(jié)果有利害關(guān)系，還是支持原告或被告，其參與到訴訟中都是為了維護(hù)自己的利益。同時，有第三人的參加，人民法院可廣開言路，徹底了解案情，從而客觀地審辦案件。(參加訴訟的時間。第三人參訴是以他人之訴正在進(jìn)行中為前提，故其參與到訴訟中的時間也就限定在他人訴訟開始之后裁判終結(jié)之前，這是第三人性質(zhì)所決定的。⑨參加訴訟的方式。行政訴訟第三人可根據(jù)本人申請經(jīng)過法院予以準(zhǔn)許參加到訴訟中或由法院通知其參訴。
民事訴訟中分為有獨(dú)立請求權(quán)和無獨(dú)立請求權(quán)的第三人，其中無獨(dú)立請求權(quán)的第三人也存在這兩種參訴方式。(提高訴訟效率。第三人參加訴訟引起的參加之訴與本訴的合并，同時可以避免第三人因沒有參加訴訟而提起新的訴訟，造成審判資源的浪費(fèi)，從而及時、有效的處理案件。行政訴訟第三人和民事訴訟第三人的不同點(diǎn)。①第三人范圍的不同。因?qū)π姓V訟第三人的“利害關(guān)系”不同的理解產(chǎn)生的不同。民事訴訟上第三人是指對原告和被告所爭議的訴訟標(biāo)的主張獨(dú)立的請求權(quán)，或者雖無獨(dú)立的請求權(quán)，但從法律視角來看案件的處理結(jié)果與其存在利害關(guān)系，因而參加到他人之間已經(jīng)開始的訴訟中的第三人存在有無獨(dú)立請求權(quán)之分。另外，行政訴訟法規(guī)定，允許與提訟的行政行為之間存在利害關(guān)系的利益主體(包括公民、法人、其他組織)作為訴訟的第三人參與案件審理。那么此處的“利害關(guān)系”是可以準(zhǔn)用民事訴訟法中的范圍(即包括直接和間接的利害關(guān)系)還是窄于民事訴訟法第三人的范圍，而僅指直接利害關(guān)系?這個問題也是上面提到過的學(xué)術(shù)界存在爭議的焦點(diǎn)之一。在實(shí)務(wù)中，對“利害關(guān)系”的認(rèn)定也沒有局限在與具體行政行為有“直接利害關(guān)系”中，還包括了與案件的判決結(jié)果的利害關(guān)系。同時我國行政法及其解釋并沒有把“利害關(guān)系”只規(guī)定在直接利害關(guān)系上。②對民事訴訟第三人范圍的擴(kuò)大。由于民事訴訟是解決平等主體之間的爭議，所以不存在行政機(jī)關(guān)成為第三人的情形。而在行政訴訟當(dāng)中，其解決的是行政機(jī)關(guān)與公民、法人或者其他組織在行政管理過程中發(fā)生的爭議。由于行政機(jī)關(guān)的參訴，會區(qū)別于民事訴訟第三人的范圍。因此這里會涉及到行政機(jī)關(guān)是否可以成為行政訴訟第三人的問題，基于《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》的相關(guān)規(guī)定，應(yīng)當(dāng)追加被告但原告未許可的，人民法院應(yīng)通知其作為第三人參與訴訟?？梢钥闯霎?dāng)行政機(jī)關(guān)作為機(jī)關(guān)法人參加訴訟時，就可以作為行政訴訟第三人。⑧第三人類型的不同。
行政訴訟第三人是否能夠與民事訴訟第三人一樣，存在有無獨(dú)立請求權(quán)之分呢?行政訴訟第三人提出的主張存在三種情況：第一，原告與被告的主張均不同意；第二，原告與被告的主張都同意；第三，無主張，當(dāng)其支持的當(dāng)事人敗訴，可能被判決承擔(dān)某種義務(wù)。由于行政訴訟的情形和制度與民事訴訟的不同，無法簡單的參照民事訴訟中對第三人的“二分法”來對行政訴訟第三人進(jìn)行劃分。現(xiàn)在學(xué)術(shù)界對行政訴訟第三人的劃分還沒有形成一致的意見。學(xué)者提出的劃分標(biāo)準(zhǔn)主要有兩種：～類是與民事訴訟法第三人的劃分進(jìn)行比較，以第三人提出的不同訴訟主張進(jìn)行劃分；一類是借鑒德國、日本、臺灣等大陸法國家對行政訴訟法第三人的劃分，按第三人與案件處理的利害關(guān)系進(jìn)行劃分。由于行政訴訟制度很多脫胎于民事訴訟制度，很多學(xué)者仍借鑒民事訴訟第三人，但不是簡單根據(jù)有無獨(dú)立的請求權(quán)進(jìn)行二分，而是根據(jù)第三人不同的訴訟主張將行政訴訟第三人分為：有獨(dú)立請求權(quán)的第三人和無獨(dú)立請求權(quán)的第三人。有獨(dú)立請求權(quán)的第三人其訴訟主張與原告、被告的訴訟主張都不同，即既反對原告又反對被告，則為有獨(dú)立請求權(quán)的第三人；無獨(dú)立請求權(quán)的第三人包括兩種，一種是站在被告一方支持被告主張，在訴訟中輔助被告進(jìn)行訴訟，另一種是提出的訴訟主張與原告一致，輔助原告進(jìn)行訴訟。也有學(xué)者借鑒德國、日本和臺灣等大陸法國家對行政訴訟第三人的類型劃分，根據(jù)第三人與案件處理利害關(guān)系及其在案件審理中的作用，將行政訴訟第三人分為：獨(dú)立第三人、準(zhǔn)獨(dú)立第三人和輔助第三人。以上對行政訴訟第三人的分類都可以為理論和實(shí)踐提供指導(dǎo)，同時也可以看出其與民事訴訟法第三人的分類是很不相同的。
3結(jié)語
關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民，補(bǔ)償，完善
隨著我國工業(yè)化和城市化的發(fā)展，大量的農(nóng)用地變?yōu)榉寝r(nóng)用地，大批農(nóng)民變?yōu)槭У剞r(nóng)民，據(jù)統(tǒng)計(jì)1991 -2005年。全國共失地5084萬畝，已經(jīng)有4100多萬農(nóng)民失去土地，估計(jì)今后每年仍會有200多萬農(nóng)民失去土地。民以食為天，食以土為本。這些失去土地農(nóng)民得到收獲的唯一途徑就是獲得補(bǔ)償，但我國現(xiàn)在補(bǔ)償制度存在種種缺陷，使大多數(shù)的農(nóng)民陷入了“種田無地，就業(yè)無崗，低保無份”的境地，增加了社會的不安定因素。因此改革現(xiàn)有的失地補(bǔ)償制度勢在必行。
一、現(xiàn)有失地補(bǔ)償制度存在的缺陷
（一）失地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，沒有體現(xiàn)土地使用價值，也沒有體現(xiàn)土地對農(nóng)民的真正價值。
我國失地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，計(jì)算采用的是“產(chǎn)值倍數(shù)法”即是《土地管理法》所規(guī)定：征地補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)，安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)，前兩項(xiàng)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)分別為該耕地前三年平均產(chǎn)值的6-10倍，和4-6倍，兩項(xiàng)之和，低限是10倍，高限是16倍，特殊情況最高不能超過30倍。但是這種根據(jù)土地原有用途計(jì)算產(chǎn)值，我國前對所征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是所計(jì)算出的土地價格，是一種不合理的價格，它不符合市場經(jīng)濟(jì)的原則，不利于發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。
第一“產(chǎn)值倍數(shù)法”計(jì)算出的土地價格沒有反映土地的使用價值
土地是物質(zhì)財(cái)富的承擔(dān)者，它的直接使用價值是農(nóng)林，果，草等直接物質(zhì)的產(chǎn)出和提供建筑物承載，它的間接使用價值是從事生產(chǎn)經(jīng)營獲取利益。而現(xiàn)在產(chǎn)值計(jì)算方法的賠償僅是耕地的平均產(chǎn)值，即原有用途的使用價值，主要是種植業(yè)的產(chǎn)值，而忽略了土地的其它使用價值，這顯然是不合理的。在這種情況下，僅以普通的種植業(yè)的產(chǎn)出作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，計(jì)算土地的補(bǔ)償價格，顯然不能反映出土地本身的使用價值，是一種偏低的價格。例如：在無錫經(jīng)過農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整和都市型農(nóng)業(yè)的發(fā)展，有些農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)的收益很快，最高的畝均凈收入高達(dá)5-6萬，經(jīng)營少量經(jīng)田而實(shí)現(xiàn)年收入8000元的農(nóng)民大有人在，在制造，物流業(yè)，房地產(chǎn)等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展中，土地的高價值功能是得更加引人注目，有的土地賣出了畝有幾十萬元，上萬元的天價，這與普通畝價千元是不能比的①。
第二“產(chǎn)值倍數(shù)法”計(jì)算出的土地價格，沒有反映出土地對農(nóng)民的真正價值，是一種不平等交易。
由于土地稀缺性特點(diǎn)，地價日益上升，需求也日益緊張，而這種原用途的補(bǔ)償方法，使農(nóng)民損失更大，生活難以維持長計(jì)。它沒有考慮到土地對農(nóng)民承擔(dān)的生活資料，生產(chǎn)資料和社會保障功能，更沒有體現(xiàn)土地市場的供需狀況，是一種完全與市場無關(guān)的政策性標(biāo)準(zhǔn)，耕地的年平均產(chǎn)值既不是土地價格也不是地租，而是以生產(chǎn)資料的使用價值代替生產(chǎn)資料本身的價值，掩蓋了土地資源的稀缺程度，以及農(nóng)民群體對土地的依賴程度②。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1998年以來，浙江省各地征地的補(bǔ)償費(fèi)平均畝12164元，安置補(bǔ)助費(fèi)每人2377元，經(jīng)村集體留存，實(shí)際到農(nóng)民手上的土地補(bǔ)償平均每畝7958元，安置補(bǔ)償費(fèi)平均每人2078元，青苗補(bǔ)償費(fèi)平均每畝498元，農(nóng)戶家庭得到的所有土地征用費(fèi)總額（包括附著物及其實(shí)施補(bǔ)償總費(fèi)）人均8828元，大部分農(nóng)民對此不滿，因?yàn)檫@些補(bǔ)償費(fèi)只能暫時解決農(nóng)民的近期溫飽問題，如果今后就業(yè)困難農(nóng)民的基本生活靠什么維持，更不用提農(nóng)民的養(yǎng)老和醫(yī)療問題了。③
（二）失地補(bǔ)償方式單一，沒有體現(xiàn)出市場經(jīng)濟(jì)的公平交易原則
市場交易要求公平交易，雙方利益都得到一定滿足現(xiàn)在失地補(bǔ)償方式，大都采用貨幣補(bǔ)償方式，即貨幣補(bǔ)償是指征地方通過支付一定貨幣量，置換農(nóng)民使用的土地，讓農(nóng)民自己解決就業(yè)和生活出路的安置被償方式。免費(fèi)論文。，但是對于失地農(nóng)民來說，有限的安置費(fèi)對他們的再就業(yè)，養(yǎng)老，醫(yī)療，子女的再教育是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。正口陳錫文所言：“農(nóng)民失去土地以后，他當(dāng)不成農(nóng)民，而領(lǐng)到的那點(diǎn)補(bǔ)償金也當(dāng)不成市民，只能是社會混亂”。張壽正認(rèn)為：“失地失去的不僅僅是土地，還有就業(yè)崗位，居住方屋，生活保障以及集體資產(chǎn)等，從而失去維護(hù)農(nóng)民生存和發(fā)展的低成本生活方式和發(fā)展方式。”根據(jù)上海，浙江和四川廣元的調(diào)查顯示，被征地農(nóng)民就業(yè)后職業(yè)穩(wěn)定性脆弱，被征地農(nóng)民既使就業(yè)，但仍然面臨著職業(yè)不穩(wěn)定的問題，這種職業(yè)不穩(wěn)定主題表現(xiàn)為重新遭遇下崗失業(yè)，調(diào)查顯示被征地農(nóng)民因企業(yè)經(jīng)營不善或破產(chǎn)，失去工作或下崗的比例達(dá)39.28%，職業(yè)不穩(wěn)定也表現(xiàn)為就業(yè)人群中打臨時工的比例高達(dá)29.75%④。
（三）補(bǔ)償費(fèi)用的分配不合理，違背了市場交易的等價交換原則
市場經(jīng)濟(jì)的等價交換原則要求農(nóng)民因失去地土所造成的損失，應(yīng)給予等價補(bǔ)償，但事實(shí)并非如此。土地二級市場出讓轉(zhuǎn)賣給使用者，可以從中得到一個很大的差價。據(jù)估算，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期的“剪刀差”讓農(nóng)民付出了約6000-8000億元的代價，改革開放以來政府利用低價征地價出征，又使農(nóng)民受了2億的損失。
1.地方政府權(quán)力定位不當(dāng)，利用自身優(yōu)勢謀利
土地征收過程中，土地補(bǔ)償費(fèi)給集體經(jīng)濟(jì)組織，第二項(xiàng)安置補(bǔ)費(fèi)以及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)屬于農(nóng)民。但由于集體土地所有權(quán)的主體不明確，缺乏可操場性。農(nóng)村集體在征地過程中的權(quán)利地位并沒有明確界線，在含糊的權(quán)利空間中，集體組織在利用自己的優(yōu)勢參與對農(nóng)地轉(zhuǎn)用租金的爭奪。許多縣鄉(xiāng)政府也參與了利益分配，結(jié)果層層截流，往往給農(nóng)民造成大的損失。調(diào)查表明被征土地收益分配格局大改是：地方政府占20%-30%，企業(yè)后40%-50%，村級組織占25%-30%，農(nóng)民占10%⑤。
2.村集體所有權(quán)主體虛置，導(dǎo)致農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)缺失。
我國《土地管理區(qū)》規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營，而村委會是自治組織在法律上對集體經(jīng)濟(jì)并不負(fù)責(zé)，也不具備土地所有者的身份。這就造成農(nóng)村集體所有權(quán)主體虛無。根據(jù)產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)理論，在產(chǎn)權(quán)不清晰的情況下，產(chǎn)權(quán)被侵害，所引起的矛盾不容易表現(xiàn)出來，但如果產(chǎn)權(quán)界定清晰，產(chǎn)權(quán)一旦受到侵害，必然遭到產(chǎn)權(quán)主體的反對。因此這種產(chǎn)權(quán)不清，顯然不利于農(nóng)民利益的保護(hù)。免費(fèi)論文。
二、補(bǔ)償制度的完善
（一）提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，引入市場機(jī)制
1.土地要采用市場機(jī)制進(jìn)行配置，并充分按照市場價格進(jìn)行交換
無論城市土地還是農(nóng)村集體土地，都要充分按照市場價格進(jìn)行交換。在市場經(jīng)濟(jì)條下，農(nóng)民按照市場價格購買生產(chǎn)資料和生活資料，同時自己的土地的失去也應(yīng)按市場價格，以示公平。要徹底改變目前經(jīng)濟(jì)條件下的不對價的補(bǔ)償關(guān)系，提高征地的標(biāo)準(zhǔn)。免費(fèi)論文。同時失地補(bǔ)償費(fèi)的計(jì)算應(yīng)體現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，綜合考慮各地的實(shí)際情況和最低生活標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，這樣在市場達(dá)到均衡的農(nóng)地征用的數(shù)量和價值，才是清除了失靈的最佳數(shù)量和價格，這既保障了農(nóng)民的利益，也促進(jìn)了土地可持性利用。
2、土地的補(bǔ)償價格，應(yīng)體現(xiàn)土地的對農(nóng)民的真正價值
關(guān)于我國地土補(bǔ)償原則，我國法律沒有做出明確規(guī)定，但實(shí)際上采用不完全補(bǔ)償?shù)脑瓌t，這樣的補(bǔ)償無法反映土地的真正價值，這對失地農(nóng)民是極不公平的。土地補(bǔ)償?shù)馁M(fèi)用體現(xiàn)土地對農(nóng)民的社會保障功能以及市場的供求情況，即要包括直接損失，又要包括其間接損失，醫(yī)療保障，養(yǎng)老及失業(yè)保險，子女教育保障社會穩(wěn)定功能，這種損失包括失地農(nóng)民長遠(yuǎn)的就業(yè)和生活問題
（二）采用多種補(bǔ)償安置方式
國土資源部的有關(guān)文件中指出“失地農(nóng)民的安置要以提供可靠的基本生活保障，對被征地的農(nóng)民進(jìn)行妥善安置是核心，鼓勵和支持各地積極探索適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求的安置途徑”。因此，我國土地征收補(bǔ)償新方式的體系構(gòu)建，要避免把農(nóng)民強(qiáng)制性地拋出社會體制之外的尷尬情形。建議采用以下三種方式⑥：
1.債券或股權(quán)補(bǔ)償。對于綜合效益周期長，收益穩(wěn)定的重點(diǎn)能源、交通、水利等基礎(chǔ)建設(shè)征地補(bǔ)償，可以發(fā)放一定量的上地債券作為補(bǔ)償，或者以上地補(bǔ)償費(fèi)入股參與經(jīng)營，以保障和維護(hù)農(nóng)民的利益把農(nóng)民的上地補(bǔ)償費(fèi)折成股份是一種非常好的方式，農(nóng)民作為集體的一員，享有的上地承包經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)不會因?yàn)橥恋卣魇斩粍儕Z。
2.置換上地安置補(bǔ)償，給子被征地農(nóng)民相當(dāng)數(shù)量和質(zhì)量的宜農(nóng)上地作為替代地補(bǔ)償，以解決農(nóng)民的就業(yè)問題，有時也稱作開發(fā)性移民。須注意的是，被征收的上地的地價與替代地的地價之價差應(yīng)該補(bǔ)償給農(nóng)民。這種補(bǔ)償方式在土地資源豐富的地區(qū)比較可行。這種安置策略對于解決目前部分征地農(nóng)民的“退路”問題有一定價值，也可以減少將更多的征地農(nóng)民突然地拋入現(xiàn)代社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，從而減少政府籌措資金的困難和農(nóng)民的不滿情緒 。
3.就業(yè)安置補(bǔ)償，對失地農(nóng)民進(jìn)行就業(yè)安置，就是讓使用該征收上地的企業(yè)吸收原來依賴該上地生存的那農(nóng)民，作為企業(yè)的員工，這樣可以解決一部分失地農(nóng)民的就業(yè)問題。這種補(bǔ)償方式主要適用在勞動密集型企業(yè)情況，對高科技企業(yè)一般不具有操作性。另外，這也與現(xiàn)代企業(yè)關(guān)于用工自由的市場機(jī)制不配匹，失地農(nóng)民即使進(jìn)入企業(yè)后，也多數(shù)會因?yàn)椴痪哂屑夹g(shù)優(yōu)勢等原因而被淘汰。因此，在征收上地過程中，政府應(yīng)重視失地農(nóng)民的技術(shù)培訓(xùn)工作，以提升他們的就業(yè)與工作能力從而適應(yīng)社會與企業(yè)的需要。
（三）失地補(bǔ)償分配合理化
1.地方政府應(yīng)有明確的合理分配的比例
根據(jù)法律的規(guī)定：在國家建設(shè)需要的前提下，地方政府代表國家將土地征用權(quán)，將集體所有的土地征為國家所有，并將具有土地使用權(quán)按一定方式提供用地單位，同時，新的用地單位向原使用地農(nóng)民和集體交付征地補(bǔ)償費(fèi)，安置補(bǔ)助費(fèi)，青苗及地上物賠償?shù)?，向國家及地方政府支付耕地占用稅，耕地開墾費(fèi)，新菜地開發(fā)建設(shè)基金，征地管理費(fèi)等。因此，在這個過程中，應(yīng)明確國家土地收益比例。
2.明確集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)利界限，保證農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)
土地是農(nóng)民最大的財(cái)產(chǎn)，只有農(nóng)民真正有處置財(cái)產(chǎn)的權(quán)利，才能從根本上保證農(nóng)民的收益，推進(jìn)集體非農(nóng)建設(shè)用地使用制度的改革。通過集體土地使用權(quán)的合理流動，實(shí)現(xiàn)集體土地資產(chǎn)的充分顯化。通過和地方人民政府本著多產(chǎn)，少取放活的原則，確定合理的土地權(quán)益，其分配比例，要特別維護(hù)失地農(nóng)民的利益。堅(jiān)持公共目的用地，集體獲取補(bǔ)償費(fèi)5-25%，農(nóng)戶獲75-95%，經(jīng)營性用地協(xié)商流轉(zhuǎn)接國家5%，集體5-25%，農(nóng)戶70%-90%的比例，并將土地補(bǔ)償費(fèi)交給通過契約建立的中介監(jiān)督機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理發(fā)放⑦。
工業(yè)化城市化和大型工程建設(shè)是我國經(jīng)濟(jì)建議加速發(fā)展的根本途徑。而工業(yè)化，城市化和大型工程建設(shè)又必然產(chǎn)生失地農(nóng)民的問題。而形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期的征地補(bǔ)償制度，使失地農(nóng)民生活窘迫，影響社會的穩(wěn)定，所以必須改革征地補(bǔ)償制度，以加速我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
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筆者在2008年7月至11月，和來自土地資源管理、社會保障等不同專業(yè)的研究生、本科生一同進(jìn)行了專題調(diào)查。問卷調(diào)查涉及浙江省的蕭山、溫州、寧波、義務(wù)、金華、麗水等縣、市、區(qū)，同時我們還零星走訪了浙江部分縣、市的一些村莊和農(nóng)戶。抽取的農(nóng)戶調(diào)查樣本覆蓋不同性別、不同年齡、不同受教育水平的失地（或即將失地）農(nóng)民，符合隨機(jī)抽樣要求。本次調(diào)查共發(fā)放農(nóng)戶調(diào)查問卷300份，回收問卷258份，有效問卷239份，其中涉及已征地174份，即將征地65份。
調(diào)查問卷包括三部分內(nèi)容：第一部分是農(nóng)民個人和家庭基本信息，包括農(nóng)民個人信息、2007年個人及家庭純收入、家庭月消費(fèi)水平等；第二部分是農(nóng)民對征地制度的認(rèn)知，包括對征地相關(guān)法規(guī)、補(bǔ)償制度的了解及對征地的意愿等；第三部分是農(nóng)民對征地所獲補(bǔ)償?shù)臐M意程度，包括獲得的補(bǔ)償、征地前后生活狀況等內(nèi)容。
2、被調(diào)查農(nóng)民基本情況
從年齡分布區(qū)間來看，被調(diào)查農(nóng)民分布在各個不同的年齡階段，且每個階段都具有一定比例。從受教育水平來看，調(diào)查農(nóng)戶的文化程度普遍不到，大部分處于小學(xué)或初中水平，本科或大專水平只占到總?cè)藬?shù)的2.51%。
農(nóng)戶2007年家庭總收入水平分布較為廣泛，整體處于較低水平。其中，家庭總收入在2-3萬元范圍內(nèi)的較為集中，占到35.56%，而家庭總收入在1萬元以下的農(nóng)戶所占的比重達(dá)到20.50%，數(shù)據(jù)顯示低收入農(nóng)戶仍然較多。
收入結(jié)構(gòu)發(fā)生巨大變化。調(diào)查顯示，務(wù)農(nóng)不再是大部分農(nóng)民主要的收入來源，單位工資成為收入來源的主要渠道，個人經(jīng)營在農(nóng)民收入中所在的比重也越來越大。
從調(diào)查結(jié)果可以看出，盡管農(nóng)民收入來源的主要渠道已經(jīng)發(fā)生了深刻變化，但大部分農(nóng)戶家庭收入低、消費(fèi)水平不高的現(xiàn)實(shí)沒有改變，農(nóng)民整體受教育程度低下，文化水平不高的面貌沒有得到根本改觀。
3、農(nóng)民對征地制度的認(rèn)知
筆者將農(nóng)民對征地相關(guān)法規(guī)和補(bǔ)償制度的了解的調(diào)查數(shù)據(jù)以1-4編號，對數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析后得到表4-1的結(jié)果。
從表4-1可以看出，農(nóng)民對征地相關(guān)法規(guī)以及補(bǔ)償制度了解的平均水平只有2.45和2.32，也就是說大部分人并不了解，只有極少數(shù)人清楚地知道，這一比例與本科或大專學(xué)歷水平所占比例基本符合，這也進(jìn)一步說明農(nóng)民對征地制度認(rèn)知的總體水平不高，且與學(xué)歷的高低具有顯著相關(guān)性。
為了便于進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，筆者將農(nóng)民的征地意愿進(jìn)行了相似的數(shù)據(jù)處理，統(tǒng)計(jì)得出農(nóng)民對征地的平均意愿為2.69，標(biāo)準(zhǔn)差為1.165，處于不太愿意和無所謂之間。而從表4-2可以看出，征地意愿表現(xiàn)為愿意（包括比較愿意和很愿意）的農(nóng)民只占到被調(diào)查總?cè)藬?shù)的30.96%，也就是說大部分農(nóng)民不愿意土地被征用或處于迷茫狀態(tài)。
筆者認(rèn)為調(diào)查反映的這一現(xiàn)象與農(nóng)民受教育程度以及他們對于征地和補(bǔ)償制度的認(rèn)知能力有關(guān)，同時也和現(xiàn)實(shí)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及他們對于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的滿意程度密切相關(guān)（筆者將在“農(nóng)民對現(xiàn)有征地補(bǔ)償?shù)臐M意程度”中具體分析）。
為了更好地了解農(nóng)民的心理，問卷還就他們愿意被征地與不愿意被征地的原因進(jìn)行了調(diào)查。大部分愿意被征地的農(nóng)民認(rèn)為征地之后生活能有所改善（比例達(dá)到50.21%），一部分因?yàn)閼艨诳梢赞r(nóng)轉(zhuǎn)非，還有部分認(rèn)為補(bǔ)償還比較高；對于不愿意被征地的農(nóng)民，大部分由于補(bǔ)償太低、就業(yè)困難或者生活失去保障，還有一部分出于長期以來與土地相依為命的心理，不愿意離開土地。
4、農(nóng)民對現(xiàn)有征地補(bǔ)償?shù)臐M意程度
調(diào)查涉及已征地農(nóng)民174人，即將征地農(nóng)民65人。在已征地農(nóng)民中有超過65.51%的農(nóng)民所得到的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)陀?萬，5萬以上的比例只有17.82%。數(shù)據(jù)顯示，大部分農(nóng)民在失去賴以生存的生產(chǎn)資料后獲得的直接經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償十分有限。
除了直接經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償這個指標(biāo)，問卷還對失地農(nóng)民獲得的其他形式補(bǔ)償?shù)那闆r進(jìn)行了調(diào)查。調(diào)查顯示有47.70%的失地農(nóng)民辦理了保險，大部分農(nóng)民獲得了其他形式的補(bǔ)償，但遺憾的是還是有近三分之一的失地農(nóng)民除獲得直接經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償外沒有獲得其他任何形式的補(bǔ)償，他們不得不為維持生計(jì)而面對陌生的環(huán)境，這也勢必會使他們在一定時期和一定程度上感到焦躁、不安。
對生活狀況和滿意程度的評價由低到高分為5個等級，分別以1-5編號。調(diào)查數(shù)據(jù)直觀顯示大部分農(nóng)民認(rèn)為生活沒有改善，進(jìn)一步分析顯示生活狀況平均水平為3.19，也印證了初步判斷。雖然此項(xiàng)調(diào)查數(shù)據(jù)表明農(nóng)民的生活水平?jīng)]有明顯變化，但補(bǔ)償滿意度調(diào)查顯示農(nóng)民平均滿意程度只有1.82，處于低水平，大部分認(rèn)為補(bǔ)償太低，不夠合理。
5、對調(diào)查結(jié)果的再思考
調(diào)查表明大部分農(nóng)民對征地制度不了解，這在一定程度上影響了他們對征地的態(tài)度，而這樣的現(xiàn)實(shí)又和他們受教育水平較低的現(xiàn)實(shí)密切相關(guān)。因此筆者認(rèn)為應(yīng)著力做好相關(guān)制度和法規(guī)的宣傳工作，尤其是應(yīng)采用農(nóng)民能普遍接受的方式，讓農(nóng)民有渠道了解和自己切身利益密切相關(guān)的方針政策，提高公眾的參與度；同時要及時了解農(nóng)民的訴求和想法，做好反饋工作，行之有效地提供必要的幫助和服務(wù)。
調(diào)查還顯示，盡管大部分農(nóng)民在征地以后生活水平?jīng)]有顯著改變，但依然表示對“征用土地以不低于原生活標(biāo)準(zhǔn)作為安置補(bǔ)償?shù)倪m度原則”難以接受，希望能提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，按市場價值進(jìn)行補(bǔ)償。筆者認(rèn)為，一方面農(nóng)民失去了自己依賴的土地，放棄了自己熟悉的生產(chǎn)方式，對未來生活的擔(dān)憂促使他們希望以較高水平的補(bǔ)償換得精神上的慰藉；另一方面，對土地增值的普遍預(yù)期和無法參與土地增值分配的現(xiàn)實(shí)，加劇了理想與現(xiàn)實(shí)的反差，也增加他們的不滿情緒。
為此，筆者認(rèn)為政府征用農(nóng)民土地，應(yīng)改變只按農(nóng)業(yè)用途給予補(bǔ)償?shù)淖龇?，嘗試讓開發(fā)商與農(nóng)民直接接觸、進(jìn)行面對面的討價還價。改變單純的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償模式，從多方面考慮予以補(bǔ)償，如可以為失地農(nóng)民提供就業(yè)指導(dǎo)，安排適應(yīng)性就業(yè)崗位，完善基本醫(yī)療保障等保障制度；同時，政府應(yīng)致力于促進(jìn)補(bǔ)償費(fèi)的合理分配，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府違法參與分配行為應(yīng)杜絕，村集體與失地農(nóng)民分配比例混亂等應(yīng)有效控制。此外還要加強(qiáng)對失地農(nóng)民的文化知識和綜合技能，幫助和引導(dǎo)失地農(nóng)民盡快適應(yīng)城市生活，實(shí)現(xiàn)從農(nóng)民向市民的角色轉(zhuǎn)變。
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