時間：2023-03-21 17:04:59
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政策性農業(yè)保險的范疇包括種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)，種植業(yè)的糧食食品，是不可替代的、人們生活必需的；養(yǎng)殖業(yè)的肉蛋食品也是不可替代的、人們生活必需的。商業(yè)性農業(yè)保險應包括政策性農業(yè)保險以外的涉農的可保風險，如財產險、人壽險等。政策性農業(yè)保險應為以下幾方面提供保障：
一是為植物食品安全提供風險保障。涉及全民植物食品安全的農作物應包括：水稻、玉米、小麥、大豆等糧食作物；花生、油菜等經(jīng)濟作物；蔬菜、水果也應考慮適用政策性農業(yè)保險。至于棉花等作物，雖不危及食品安全，但因為是重要的、關系國計民生的大宗農作物，也應進行政策性農業(yè)保險。
二是為動物食品安全提供風險保障。涉及全民食品安全的動物應包括：牛、豬、羊等家畜；雞、鴨、鵝等家禽；養(yǎng)殖的魚、蝦、蟹等水產品。
三是為漁民漁船安全提供風險保障。從事海洋、大河捕撈的漁業(yè)生產，需要保險的保駕護航，應對漁民的人身傷亡和漁船進行政策性農業(yè)保險。
在上述政策性農業(yè)保險范圍內，政策性農業(yè)保險應主要承保旱災、水災、雹災、風災、凍災等自然災害造成的損失，主要承保日常性疾病等動物死亡風險。對超出一般水平的巨災，國家應另行安排救濟和幫扶。
政策性農業(yè)保險的最大受益人是農戶，但是農戶獲得保險利益是有一定前提條件的，一是需要支付一部分保費購買保險，二是要在出現(xiàn)災情損失時才能實現(xiàn)政府補貼帶來的好處。農村可以實現(xiàn)人人有低保，但是人人皆保險尚需時日。所以，即使在政府補貼、龍頭企業(yè)幫扶的情況下，農戶購買保險也需要動員。在日本，加入政策性農業(yè)保險是需要一定條件的，例如，水稻、陸稻及麥類的栽培面積合計超過1畝或3畝(日本制，下同)，才有資格加入。同時，一定經(jīng)營規(guī)模以上的農戶又必須加入農業(yè)保險，例如，北海道地區(qū)的麥類耕作面積4畝至10畝的，必須加入農業(yè)保險。在我國，保險公司可以采取以下模式擴大政策性農業(yè)保險的覆蓋面。
一是對基地型農戶進行保險。以農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)為載體帶動農戶參加保險，對基地型農戶進行保險?；匦娃r戶是指根據(jù)訂單為農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)進行農作物種植和動物養(yǎng)殖的農戶。這些農產品作為工業(yè)原料從農戶的田間、地頭和院落、場房進入大型農產品加工企業(yè)。廣大農戶與龍頭企業(yè)形成了比較緊密的生產流程上的上下游關系、原材料和產成品的基地與前沿關系。農業(yè)保險通過對訂單農戶提供保險服務，能夠有效保障產業(yè)化生產基地的穩(wěn)定發(fā)展，穩(wěn)固產業(yè)化鏈條源頭。農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)可適當給訂單農戶部分保費補貼，組織訂單農戶參加保險，降低了農戶的保費負擔，擴大了保險覆蓋面；為訂單農戶提供保費補貼，加強了公司與農戶聯(lián)系的緊密度，保證訂單農戶生產穩(wěn)定，龍頭企業(yè)原材料供應充足，有利于龍頭企業(yè)擴大再生產，把農業(yè)產業(yè)做大做強。
二是對專業(yè)農戶進行保險。以農村合作經(jīng)濟組織為載體帶動農民參加農業(yè)保險，對專業(yè)農戶進行保險。專業(yè)農戶是指種養(yǎng)業(yè)規(guī)模較大、技術較先進、適應現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的農戶。專業(yè)農戶往往與農民專業(yè)合作組織有密切聯(lián)系，保險公司可以以農民專業(yè)合作經(jīng)濟組織為載體，向合作組織內的成員提供保險，充分發(fā)揮社員之間信息比較對稱、聯(lián)系比較緊密的特點，相對集中地開展較大規(guī)模的保險業(yè)務。合作社社員比較集中，養(yǎng)殖規(guī)模較大，多數(shù)社員已成為種、養(yǎng)專業(yè)戶，風險意識較強，投保積極性較高，農戶之間的示范作用較明顯。同時，農業(yè)保險還對合作社的發(fā)展起到了積極的促進作用。比較規(guī)范的合作經(jīng)濟組織，一般都有一個經(jīng)營實體支撐，如飼料加工廠或屠宰加工廠，還有穩(wěn)定的銷售渠道，在保險的開展上，有的合作社對參加保險的飼養(yǎng)戶給予飼料或銷售上的一些優(yōu)惠，這就吸引了更多農戶加入合作社，從而擴大合作社的規(guī)模。
三是對傳統(tǒng)農戶進行保險。以縣級為單位對大宗農作物進行統(tǒng)保，對傳統(tǒng)農產進行保險。我國的農業(yè)生產依然以傳統(tǒng)方式為主，生產經(jīng)營相對分散、地域差異較大，特別是大宗糧食作物保險的承保和理賠難度較大。對傳統(tǒng)農戶的保險難度更大，而傳統(tǒng)農戶經(jīng)營的往往是傳統(tǒng)的種植業(yè)，急需保險來分擔和轉移風險。
二、政府對政策性農業(yè)保險的幫扶方式
(一)政府通過財政補貼支持農業(yè)保險
政府通過財政補貼支持農業(yè)保險，是全社會分散和轉移農業(yè)風險的重要渠道。農業(yè)保險的開辦歷史表明，沒有政府的財政支持，任何國家的農業(yè)保險都無法維持下去。美國作為世界級的農業(yè)生產大國，農業(yè)保險也辦得較好，政府的財政支持更是一大亮點。目前美國政府對農作物保險的經(jīng)濟支持大致包括：保費補貼，各險種的補貼比例不同，2000年，補貼額平均為純保費的53%(保費補貼額平均每英畝為6.6美元)，其中，巨災保險補貼全部保費，多種風險農作物保險、收入保險等保費補貼率約為40%；業(yè)務費用補貼，向承辦政府農作物保險私營保險公司提供20%—25%的業(yè)務費用(包括定損費)補貼；另外，政府還承擔農業(yè)部聯(lián)邦農作物保險公司的各項費用，以及農作物保險推廣和教育費用。聯(lián)邦農作物保險法明確規(guī)定聯(lián)邦政府、州政府及其他地方政府對農作物保險免征一切稅賦。
(二)政府通過條件救濟支持農業(yè)保險
即便政府為農業(yè)保險提供補貼，農戶還是有不愿意購買農業(yè)保險的，保險對于農戶來講首先是一筆支出，然后才有可能在出險后獲得補償，農民并不踴躍參保。即使在美國，也在實行了把購買農業(yè)保險作為獲得政府其他支持的條件后，農業(yè)保險的覆蓋面才獲得突破性發(fā)展。1994年通過的美國聯(lián)邦農作物保險改革法令，鼓勵農場主購買農業(yè)保險，進而降低農場主對災害救濟的潛在需求。它規(guī)定，除非農場主購買了農作物保險，最少也要購買巨災保險保障，否則他們不可能得到農業(yè)保護計劃中的其他好處，即取消了政府救濟計劃。通過提供基本保障的巨災保險(新設立)、提供較高保障水平的擴大保障保險、集體保險和非保險作物保障計劃等四大險種把所有農作物生產者都納入了農作物保險計劃。該法令還規(guī)定，不參加政府農作物保險計劃的農民不能得到福利，如農戶貸款計劃、農產品價格支持和保護計劃的支持等，對農作物保險實行了事實上的強制參加。該法令的實施使保險作物從1980年的30種擴大到47種，農作物保險的投保率迅速提高，1995年，農作物保險承保面積達到2.2億英畝，占當年可保面積的82%，是美國歷史上承保面積占可保面積比例最高的一年。
(三)政府通過立法支持農業(yè)保險
通過法律確定農業(yè)保險的標的、范圍、機構、補貼等各種內容和環(huán)節(jié)，使農業(yè)保險能夠獲得穩(wěn)定、持續(xù)和透明的發(fā)展，不因政府官員的更迭而起落，不因市場的變化而消長。日本自1929年以來，有關農業(yè)保險的立法、制度及修改多達10部之多，對農業(yè)保險作物的品種、農業(yè)保險的準入條件、保險范圍、承保方式、財政補貼、保險費率計算方法、保險費國庫負擔方式等方方面面，都進行了規(guī)定，有力地推動了農業(yè)保險的發(fā)展，也合理地利用了國庫的財政資源，有效地保護了農戶。
三、農業(yè)保險公司的營銷渠道
中國保險監(jiān)督管理委員會批準的三家試點專業(yè)農業(yè)保險公司，經(jīng)過幾年的探索和實踐，從對農業(yè)保險的政策研究、立法勸說、機構設置、產品設計開發(fā)、銷售渠道建立、人培訓、定損人員培養(yǎng)、統(tǒng)計、精算、資料收集加工，以及農業(yè)保險的宣傳、推廣和教育等方面，逐漸獲得了經(jīng)驗和方法，試點公司也漸趨成熟。試點公司承擔了農業(yè)保險的直接業(yè)務，通過開展農業(yè)保險的經(jīng)營活動(銷售、簽單及其他服務)，具體實施政府補貼的農業(yè)保險計劃。試點公司還培訓、管理、監(jiān)督和使用保險人和農險查勘核損人。農險查勘核損工作由農險專業(yè)核損人來進行，查勘核損人需經(jīng)過專業(yè)農業(yè)保險公司長時間的培訓，通過考核取得資格后才能從業(yè)。專業(yè)公司有動力、能力和愿景，將作為主業(yè)來看待，必將推動政策性農業(yè)保險的發(fā)展。
試點公司對農業(yè)保險的專注，不只是停留在領導的一般號召與員工的象征性響應上，而是深入實際探索農民的需求、要求政府的財政支持、教育員工精做農業(yè)保險。試點公司應根據(jù)區(qū)域特點制定農業(yè)保險發(fā)展規(guī)劃，并在農業(yè)保險業(yè)務上始終堅持按照試點區(qū)域的特點進行設計和規(guī)劃。例如安華農業(yè)保險股份有限公司，根據(jù)吉林省是以傳統(tǒng)農業(yè)生產方式為主的國家重點商品糧基地i對國家糧食安全起決定性作用的實際情況，尤其是該省近年來的畜牧業(yè)和農業(yè)產業(yè)化發(fā)展較快的現(xiàn)實，公司在吉林省內主要規(guī)劃開展玉米、水稻、大豆種植保險和規(guī)?；B(yǎng)殖保險，并主要依托農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)為載體開辦農業(yè)保險業(yè)務；根據(jù)畜牧業(yè)發(fā)達，要建設中國乳都的實際，公司在自治區(qū)主要規(guī)劃開辦奶牛等養(yǎng)殖保險品種，并與當?shù)刂攸c產業(yè)化龍頭企業(yè)相結合開展農業(yè)保險業(yè)務；根據(jù)山東省種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)均比較發(fā)達，小麥等糧食作物在全國占有重要地位，同時還是蔬菜、水果等農產品出口基地的實際，公司規(guī)劃在山東探索開辦小麥、棉花、蔬菜、水果等種植保險和奶牛、肉雞、水貂等養(yǎng)殖保險；根據(jù)北京在發(fā)展都市農業(yè)方面取得了較好的成效，郊區(qū)農業(yè)比較發(fā)達的實際，公司在北京地區(qū)探索以奶牛養(yǎng)殖和水果、蔬菜種植為主開辦政策性農業(yè)保險試點。通過兩年多試點，農業(yè)保險業(yè)務取得了較好的成效。試點公司堅持圍繞試點區(qū)域特點研發(fā)農業(yè)保險產品。比如安華農業(yè)保險股份有限公司針對吉林省等試點地區(qū)玉米、水稻、大豆等作物是種植面積最大、關系農民數(shù)量最多、事關國家糧食生產安全的品種，公司集中研發(fā)玉米、水稻、大豆等大宗糧食作物的巨災保險產品。由于內蒙、山東、吉林、北京的畜牧業(yè)也都非常發(fā)達，各試點省區(qū)的畜牧業(yè)生產都逐漸呈集中化、專業(yè)化的發(fā)展態(tài)勢，公司相繼研發(fā)了肉雞、生豬、奶牛、肉牛、梅花鹿養(yǎng)殖保險，并根據(jù)各地養(yǎng)殖成本、風險特點等因素在具體條款中進行調整，體現(xiàn)區(qū)域特色。同時，公司還針對試點地區(qū)農業(yè)經(jīng)濟特點，相繼研發(fā)了經(jīng)濟作物草莓、煙葉等種植保險條款和朗德鵝、水貂等特色養(yǎng)殖保險條款。作為試點公司之一的安華農業(yè)保險股份有限公司為降低農業(yè)保險開辦成本，為農民提供方便快捷的保險服務，通過兩年多來的探索，主要開辟了五個營銷渠道。
一是與農業(yè)經(jīng)營管理部門相結合的渠道。省農委領導的農業(yè)管理部門與農民聯(lián)系密切，并在各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有機構網(wǎng)絡，人員專業(yè)性較強，素質較高，是農業(yè)保險業(yè)務的良好渠道。在吉林保監(jiān)局和省農委的大力幫助下，公司與省農經(jīng)管理總站簽訂了保險合作協(xié)議，全面啟動并推進了試點工作的開展。
二是與農村信用合作社相結合的渠道。公司與省農信社聯(lián)社簽署協(xié)議，利用其在農村的營業(yè)機構網(wǎng)點優(yōu)勢和人員優(yōu)勢廣泛開展業(yè)務。公司在開業(yè)當天即與省農信聯(lián)社簽訂了全面協(xié)議，公司各分支機構與當?shù)剞r信社關系十分緊密。2006年，農信社代辦農村小額貸款保證保險業(yè)務，全年為200多位死亡和傷殘的貸款農戶進行了賠償。
三是與其他農村金融機構結合的渠道。公司已經(jīng)與中國農業(yè)銀行、省郵政系統(tǒng)等機構簽訂了協(xié)議，并與省農業(yè)發(fā)展銀行正式合作。農村金融、郵政機構的兼業(yè)方式，在公司廣開渠道建設的同時，也為農業(yè)保險在更深層次上的開展埋下了伏筆，探索了路子，奠定了基礎。事實上，國外成功開辦農業(yè)保險是和農村金融政策緊密相連的。
四是與農機、農業(yè)技術推廣部門相結合的渠道。農委所屬的農機站、農業(yè)技術推廣站在農村也擁有豐富的網(wǎng)絡資源，公司通過這些部門開展保險業(yè)務，一方面有效降低了開辦成本，另一方面在防災、防損和理賠工作上更容易得到投保農戶的認同。
五是探索開辟農村個人渠道。兩年來，公司在農村借助具有較高威信和素質的干部、教師等人員，通過統(tǒng)一的培訓、考試，按照保險營銷的架構和模式，組建起相對固定的農村隊伍，持證上崗，持證率達86%。
試點公司的探索，為在全國開展農業(yè)保險提供了有益的經(jīng)驗、方法、教訓和渠道，具備了深入、全面開辦農業(yè)保險的觀念、態(tài)度、方法和實力。
[關鍵詞]農業(yè)保險；運行機制；保險文化；財政支持
近年來，積極探索發(fā)展農業(yè)保險已在我國形成共識，全國一些地區(qū)試點工作取得積極成效，農業(yè)保險不斷萎縮的態(tài)勢得到一定緩解。但是，從現(xiàn)有的農業(yè)保險發(fā)展情況看，我國的農業(yè)風險管理總體上還處于較為原始的狀態(tài)。要持續(xù)高效地推進農業(yè)保險，必須著力解決一系列影響農業(yè)保險發(fā)展的關鍵問題和矛盾，為農業(yè)保險的發(fā)展創(chuàng)造有利的環(huán)境和條件。
一、強化農業(yè)保險在現(xiàn)代農業(yè)風險管理中的核心地位，將農業(yè)保險作為宏觀經(jīng)濟政策，特別是農業(yè)政策的重要組成部分，制度化地推進農業(yè)保險的發(fā)展
農業(yè)普遍面臨自然風險、市場風險、技術風險、體制風險和生物風險等多種風險的威脅，農業(yè)風險損失非常嚴重，農業(yè)自身的承災能力較為脆弱。與傳統(tǒng)農業(yè)相比較，現(xiàn)代農業(yè)的集約化、國際化、市場化程度不斷提高，現(xiàn)代農業(yè)在發(fā)展的環(huán)境、條件，生產的內涵與外延等方面都發(fā)生了相當?shù)淖兓?，但是，這些變化非但沒有減少農業(yè)風險，反而使農業(yè)風險的不確定性和復雜性增強，農業(yè)巨災風險損失壓力越來越大，農業(yè)風險的擴散和傳播加快。巨大的農業(yè)風險是阻礙我國農業(yè)發(fā)展的重要因素。為促進現(xiàn)代農業(yè)的發(fā)展，客觀要求建立日益社會化和市場化的農業(yè)風險管理體系。發(fā)達國家的農業(yè)風險保護體系主要包括農業(yè)保險、災害救濟、農產品期貨、農產品價格保護等，對農業(yè)生產各個環(huán)節(jié)的主要風險都提供保障選擇，從而較好地保護了農業(yè)生產者的利益。其中，農業(yè)保險發(fā)揮了重要的作用。我國傳統(tǒng)的農業(yè)風險管理主要是以政府少量的、臨時性的事后救濟和農民分散的自我保護為主，農業(yè)的風險保障程度很低。農業(yè)的高風險和低收益使我國的農業(yè)發(fā)展環(huán)境得不到改善，嚴重制約了農業(yè)的發(fā)展。農業(yè)保險作為專業(yè)的現(xiàn)代風險管理工具，能夠將政府和市場力量有機結合，在全社會分攤風險損失，較之其他風險管理手段具有明顯的效率優(yōu)勢，而且，農業(yè)保險具有綜合的經(jīng)濟效應與社會效應，不但有利于分散風險，促進生產，增進投資，提高收入，而且還能降低農村金融風險，促進農村金融的發(fā)展。因此，在推進傳統(tǒng)農業(yè)向現(xiàn)代農業(yè)轉變的過程中，應突出和強化農業(yè)保險在現(xiàn)代農業(yè)風險管理中的核心地位。國家應該將農業(yè)保險作為宏觀經(jīng)濟政策的重要組成部分，作為支持和促進農村經(jīng)濟發(fā)展的重要手段。
二、高度重視農業(yè)保險市場的培育和機制的塑造，堅持發(fā)展政府誘導型農業(yè)保險運行機制
大量的農業(yè)保險理論研究和實踐表明，農業(yè)保險發(fā)展的難點和關鍵在于農業(yè)保險市場的培育和機制的塑造，其核心在于處理好政府與市場的關系。農業(yè)保險的正外部性決定了農業(yè)保險具有準公共產品屬性，加之農業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎產業(yè)，農業(yè)具有公共福利性，農業(yè)保險的這些屬性為政府支持和參與農業(yè)保險提供了理論支撐，同時農業(yè)保險在實踐中面臨的供給嚴重不足、市場失靈等現(xiàn)實矛盾，也對政府參與農業(yè)保險提出了強烈的要求。政府運行機制的農業(yè)保險有其合理性，但是完全的政府運行機制往往存在效率低下的矛盾和弊端；同時，給國家的財政造成沉重的負擔，而且會對私人保險產生“擠出效應”，抑制保險市場的發(fā)育。況且，作為發(fā)展中國家，目前我國的財力還無法達到完全由政府承擔經(jīng)營農業(yè)風險損失的能力。另一方面，市場機制的農業(yè)保險雖具有效率優(yōu)勢，但是，農業(yè)保險的特殊性決定了私人保險難以克服市場化經(jīng)營的障礙。我國目前還缺乏市場化農業(yè)保險經(jīng)營的基礎，市場化的農業(yè)保險模式在現(xiàn)階段基本不具有可行性。借鑒國際國內發(fā)展農業(yè)保險的經(jīng)驗和教訓，我國應該發(fā)展政府誘導型保險機制。政府誘導型農業(yè)保險運行機制既非市場化的運行機制(即商業(yè)化的農業(yè)保險模式)，也非政府運行機制(即政策性農業(yè)保險)，更不是政策性和商業(yè)性的簡單混合。它是指政府從農業(yè)保險經(jīng)營主體中退出，讓位于私人保險，同時改變政府對政策性農業(yè)保險直接補貼的形式和手段，通過為私人保險公司提供平臺，創(chuàng)造經(jīng)營環(huán)境和條件，降低經(jīng)營成本和控制風險水平等手段，以建立對私人保險誘導機制為主，最終引導農業(yè)保險走上市場化發(fā)展模式為目標。與完全的政策性農業(yè)保險相比，政府的作用由直接變?yōu)殚g接，由臺前走到幕后。從市場的培育角度，著力培育市場主體。開放國內農業(yè)保險市場，適度放松農業(yè)保險市場的準人限制。積極探索適合我國各地實際情況的農業(yè)保險組織形式，除了組建國家型的政策性農業(yè)再保險公司外，積極探索合作型、股份型等組織形式的保險公司，并引導商業(yè)性保險公司開展代辦或共保農業(yè)保險業(yè)務。從農業(yè)保險機制的塑造角度，應該通過政府經(jīng)濟政策的誘導、法律法規(guī)的規(guī)范、保險的監(jiān)管等手段，塑造農業(yè)保險的激勵機制、約束機制，以及通過再保險和巨災基金等手段建立的風險分散機制。通過這些機制的培育，逐步完善農業(yè)保險的市場機制，充分發(fā)揮市場機制的作用，提高農業(yè)保險的發(fā)展效率，保障農業(yè)保險的穩(wěn)健發(fā)展。
三、加快農村保險文化的建設和傳播，增強農民對保險的認同度，刺激農業(yè)保險需求
保險文化是在長期保險實踐中形成的關于保險價值觀念、社會心理、倫理思想、經(jīng)營哲學，以及社會保險制度等范疇的總稱。保險文化內涵十分豐富，包含保險精神文化、保險制度文化和保險物質文化三個方面。保險文化決定人們對保險的認同程度、所持的社會心態(tài)、行為規(guī)范，以及受這些因素影響構成的保險關系。因此，保險文化不但影響保險供給，更影響保險需求，保險文化在保險發(fā)展過程中起著非常重要的作用。
我國農村保險文化發(fā)展和傳播滯后，農民保險知識匱乏，對保險了解較少；保險意識落后，保險的認同度很差。保險是一種知識性和技術性很強的產品，特別是保險作為風險管理工具的有效利用，其程序和環(huán)節(jié)較為復雜，制度和規(guī)則十分嚴格，要求投保人具有一定的保險知識。農民對現(xiàn)代保險知識和文化的接觸較少，缺乏對保險功能和作用的科學認識以及對合同與契約的了解，甚至形成了錯誤的認識，例如如果沒有發(fā)生損失、沒有賠付，那么購買保險就是浪費錢財；如果在保險期間沒有遭受損失，就應該退還保費等，顯然這些認識是對保險缺乏基本了解。
農村保險文化發(fā)展落后有其深刻的社會背景：一是傳統(tǒng)自然經(jīng)濟因素的影響。傳統(tǒng)農業(yè)的典型特征是封閉性和非市場性，是以自給自足為特征的農業(yè)文化，是以家庭或血緣關系為紐帶的生產組織，缺乏廣泛的社會分工與協(xié)作。人們在面臨風險損失時，缺乏運用市場手段尋求緩解社會矛盾的方法。傳統(tǒng)農業(yè)文化重視家庭保障，沒有建立起現(xiàn)代商業(yè)意義上的風險意識，而缺乏全社會普遍保障的思想，這種思想幾千年延續(xù)下來，使家庭保障變成一種思維慣性，逐漸形成一種文化的力量，在這種力量的作用下，人們相信、信賴于家庭單位，不太容易接受現(xiàn)代社會保險。二是傳統(tǒng)文化的影響。不少人存在迷信心理，認為保險不吉利，寧愿以血汗錢去祈求菩薩保佑，也不愿花小錢獲得保險保障。
因此，加強保險文化研究，加快農村保險文化的傳播，增強農民對保險的認同和接受程度，改變風險管理的理念和意識，是影響農業(yè)保險發(fā)展的重要因素。從農業(yè)保險的經(jīng)營來看，保險公司輸出的不僅僅是保險產品，更應輸出保險文化。保險經(jīng)營者承擔著創(chuàng)造、傳播和經(jīng)營保險文化的職責。保險文化傳播途徑與方式的選擇應切合農村社會的特點。相對于城市而言，農村交通與通訊落后，人口居住分散，農民的文化素質總體較差。因此，農村保險文化的傳播較為困難。在保險文化傳播的途徑方面，可以選擇廣播、當?shù)亻]路電視、農村科普讀物、農村的黑板報、標語以及專門的農業(yè)保險專題講座。在傳播的形式上，要用農民聽得懂的語言，看得見的實惠，讓農民逐漸理解和接受保險帶來的好處。特別是在宣傳材料的選擇上，要針對農民普遍存在的僥幸心理、迷信心理和依賴心理進行重點分析，讓農民知道風險和災害損失可以預防，可以積極主動地對其進行管理，從而增強農民對現(xiàn)代農業(yè)保險的價值認同與接受。此外，當前應重點加強保險制度文化建設，特別是《農業(yè)保險法》的制定與實施。《國務院關于保險業(yè)改革發(fā)展的若干意見》明確指出“加快推進農業(yè)保險法律法規(guī)建設”。保險法規(guī)是保險制度的核心，是保險市場形成和發(fā)展的基礎，應當盡快制定農業(yè)保險相關法律。
四、建立農業(yè)風險信息系統(tǒng)，創(chuàng)造農業(yè)保險發(fā)展基礎
農業(yè)保險是以農業(yè)風險為經(jīng)營對象，因此，對農業(yè)風險及風險損失的特征和規(guī)律的把握是農業(yè)保險開展的重要前提。例如，農業(yè)保險產品的開發(fā)，保險費率的厘定，都必須以過去一定時期的風險損失數(shù)據(jù)作為基礎。農業(yè)保險的營運和管理，特別是保險的防災和減災都需要以準確的農業(yè)風險信息作保證。目前我國缺乏權威的、系統(tǒng)的農業(yè)風險數(shù)據(jù)和信息，即使在農業(yè)保險的相關研究中，也是僅僅能夠從分散在民政部門、氣象中心以及部分統(tǒng)計年鑒中收集部分數(shù)據(jù)。農業(yè)風險信息系統(tǒng)是專門從事農業(yè)風險信息和數(shù)據(jù)的處理和交換的中心，包括農業(yè)風險的預測，風險損失的測算、記載、加工、存儲以及農業(yè)風險信息的和交換等環(huán)節(jié)。農業(yè)風險信息系統(tǒng)是一個綜合的跨學科、跨部門的系統(tǒng)，它可以在事前、事中、事后進行連續(xù)動態(tài)地輸入和輸出各種農業(yè)風險數(shù)據(jù)和信息，滿足農業(yè)保險當事人及國民經(jīng)濟其他部門的需要。從農業(yè)保險的發(fā)展角度，農業(yè)風險信息系統(tǒng)不但是保險產品開發(fā)的基礎，而且還是保險營運的重要外部條件?，F(xiàn)代風險信息系統(tǒng)中由于更多采用不斷成熟的高科技技術，例如現(xiàn)代的衛(wèi)星遙感技術、通訊技術和網(wǎng)絡技術的運用，農業(yè)風險信息的預測和傳播速度大大加快，在農業(yè)減災中發(fā)揮越來越重要的作用，對降低保險損失和提高保險經(jīng)濟效益將發(fā)揮重要作用。一般說來，農業(yè)的減災信息系統(tǒng)通過對災害全程動態(tài)監(jiān)測及資料處理、分析、模擬和預報警報制作系統(tǒng)，預報警報的傳播、分發(fā)和服務系統(tǒng)等，能夠大大減少災害的危害程度。農業(yè)風險信息應該作為公共產品，由政府來提供。我國可由國家統(tǒng)計局、農業(yè)部、國家氣象中心、民政部、商務部聯(lián)合成立農業(yè)風險信息中心，該中心可設在農業(yè)部。
五、明確中央和地方在農業(yè)保險發(fā)展中的關系，切實保障農業(yè)保險中政府的投入力度
農業(yè)和農業(yè)保險的特殊性決定了在農業(yè)保險的發(fā)展過程中需要政府提供強大的經(jīng)濟支持，即使是在政府誘導型發(fā)展模式下。尤其是在我國農業(yè)保險發(fā)展的試點時期，政府的財政支持是農業(yè)保險推廣的重要條件。國外農業(yè)保險發(fā)展也證明，政府的財政支持對推進農業(yè)保險具有關鍵作用。在分級財政、預算約束的財政體制下，對農業(yè)這樣一個具有全社會公共福利的基礎產業(yè)，扶持和推動農業(yè)保險發(fā)展的財政支出，應該在中央和地方財政之間建立合理的分工關系，才有利于財政支持農業(yè)保險投入的到位。農業(yè)的穩(wěn)定和發(fā)展既具有全局利益，更具有局部利益。因此，中央和地方財政都有積極支持農業(yè)保險發(fā)展的義務，但我國的現(xiàn)實國情是各地方經(jīng)濟發(fā)展嚴重的不平衡，農業(yè)比重較高的地區(qū)，大多地方財政相對困難，地方政府的經(jīng)濟實力較弱。經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)財政基礎較好，但農業(yè)的比重較低。由此看出，主要由地方政府財政支持發(fā)展農業(yè)保險，既缺乏可能性，也有失公平性。中央財政具有全社會利益分配的調節(jié)功能，在農業(yè)保險的發(fā)展中應當承擔主要財政支持責任。在加大中央財政支持力度的同時，充分調動地方政府及地方財政的積極性。從操作層面看，中央財政的義務包括：(1)承擔全國政策性農業(yè)再保險的經(jīng)營補貼；(2)在試點時期，承擔全國糧、棉、油等關系到國計民生的大宗農產品的農業(yè)保險經(jīng)營補貼。地方財政的義務則主要承擔養(yǎng)殖業(yè)、地方經(jīng)濟作物和特色農產品的經(jīng)營補貼。建議由中央和地方按照60%與40%的比例出資組建全國農業(yè)保險巨災基金，為農業(yè)巨災風險損失提供保障。
六、制定并實施區(qū)域性農業(yè)保險政策，扶持西部地區(qū)農業(yè)保險的發(fā)展
農村經(jīng)濟發(fā)展的區(qū)域性、農業(yè)風險和災害損失的區(qū)域性、農業(yè)生產布局的區(qū)域差異性等特征，決定了我國的農業(yè)保險必須走區(qū)域化的發(fā)展戰(zhàn)略，集中統(tǒng)一的發(fā)展模式將扭曲農業(yè)保險價格機制、弱化農業(yè)保險發(fā)展的激勵機制、抑制農業(yè)保險的創(chuàng)新機制等，從而阻礙農業(yè)保險的發(fā)展。因此，農業(yè)保險的發(fā)展應堅持區(qū)域化發(fā)展戰(zhàn)略。所謂區(qū)域性農業(yè)保險政策是指國家在制定促進農業(yè)保險發(fā)展政策時，將根據(jù)各個經(jīng)濟區(qū)域的實際情況采取有差異的政策，以促進農業(yè)落后地區(qū)的農業(yè)保險獲得較好的發(fā)展機會。我國經(jīng)濟發(fā)展不平衡的矛盾近年來有進一步擴大的趨勢，區(qū)域之間發(fā)展不平衡的矛盾將會在相當時期客觀存在，實行區(qū)域化的發(fā)展政策有助于縮小區(qū)域發(fā)展差異，促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展。西部地區(qū)的經(jīng)濟基礎總體較為薄弱，農業(yè)基礎設施較差，農業(yè)的抗災能力和承災能力都嚴重不足，與經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)相比，農業(yè)風險和農業(yè)災害損失對西部農村落后地區(qū)的影響更為嚴重。西部地區(qū)自然條件惡劣，災害頻發(fā)，是許多農村地區(qū)貧困落后的現(xiàn)實原因。目前，農業(yè)生產方式還主要以傳統(tǒng)農業(yè)為主，農村產業(yè)結構單一，農業(yè)的組織化程度很低，農民收入水平低下。而且，由于傳統(tǒng)農業(yè)色彩較重，農村還比較封閉，農民的風險理念和保險意識落后。這些因素使西部地區(qū)農業(yè)保險市場發(fā)育更為緩慢和困難。此外，由于西部地區(qū)的工業(yè)發(fā)展也相對落后，地區(qū)的財政資金較為緊張，很多地區(qū)只有長期依靠上級的財政轉移支付來維持政府機構的運轉。因此，地方政府支持農業(yè)保險發(fā)展的能力十分有限。雖然如此，農業(yè)在西部落后地區(qū)具有相當重要的地位，因為，農村人口的比重很大，農業(yè)產值占地區(qū)總產值的比重大大高于發(fā)達地區(qū)。農業(yè)和農村的穩(wěn)定對西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定具有相當重要的意義。從這個角度，西部地區(qū)農業(yè)保險的發(fā)展需求更為強烈。在此背景下，國家對西部落后地區(qū)的農業(yè)保險政策應該實施重點扶持，建議中央財政對西部落后地區(qū)實行專項的農業(yè)保險支付資金，以彌補地方財政的不足，此外，在巨災基金的地方籌集比例上，給西部地區(qū)一定幅度的優(yōu)惠。
七、加快推進農業(yè)保險人才培養(yǎng)和技術創(chuàng)新，加快農業(yè)保險產品的開發(fā)
農業(yè)保險的復雜性對農業(yè)保險經(jīng)營人才及技術提出了特殊的要求。而我國農業(yè)保險發(fā)展過程中面臨的突出矛盾是專業(yè)人才匱乏，經(jīng)營技術非常落后，嚴重制約農業(yè)保險的發(fā)展。從保險人才的培養(yǎng)角度，應通過多種方式、多種渠道，培養(yǎng)農業(yè)保險發(fā)展中所需要的各種人才。農業(yè)保險需要大量的理論研究人才、技術人才、經(jīng)營管理人才。一批熱愛農業(yè)保險，具有經(jīng)濟學、保險學、金融學、農學和管理學等學科知識背景的復合型研究人才積極投身到農業(yè)保險的理論和政策的研究，有助于提高我國的農業(yè)保險理論研究水平，為我國的農業(yè)保險提供理論支撐。應該充分發(fā)揮高等院校、科研單位在理論研究人才培養(yǎng)方面的積極作用。國家和各級政府、研究基金應向農業(yè)保險類的研究項目提供傾斜，以吸引研究人才，并能通過這些重大專項研究培養(yǎng)研究隊伍，促進學科的發(fā)展；從現(xiàn)有保險公司、應屆大學畢業(yè)生和社會等多渠道積極引進農業(yè)保險的技術和管理人才，穩(wěn)定和發(fā)展農業(yè)保險人才隊伍。近年來，國外農業(yè)保險在技術創(chuàng)新和產品設計方面進行了積極的探索，特別是農業(yè)風險證券化產品、農業(yè)巨災風險管理工具的創(chuàng)新，為農業(yè)保險提供了嶄新的思路。我國的農業(yè)保險也應該在這方面進行探索與創(chuàng)新，增強農業(yè)保險的自我發(fā)展能力。
八、循序漸進、有選擇、有重點地推進農業(yè)保險試點工作
農業(yè)保險的試點和在全國的推廣是一項龐大的工程，而且經(jīng)營風險和難度很大，主要表現(xiàn)在：國家的財政支持能力、農業(yè)保險市場的發(fā)育進程、保險公司的經(jīng)營能力、農民的接受程度都有一個逐漸提高的過程。20世紀50年代我國的農業(yè)保險試點工作由于當時的急躁冒進，引起許多農民的反感，最后被迫叫停；到80年代末期，很多地區(qū)盲目推進農業(yè)保險，在缺乏必要的風險分析和有效管理情況下，結果造成很多保險公司嚴重虧損，甚至少數(shù)保險公司拒絕向農民賠付，引起農民的不滿，同時，也損害了保險公司在農民心中的形象。這些教訓都表明，農業(yè)保險的試點和推廣，一定要遵循客觀規(guī)律，特別是要同農村的實際情況相結合。產品的設計要講求科學性，要遵循市場規(guī)律，要贏得農民的理解和接受，片面追求農業(yè)保險發(fā)展的速度，是要付出代價的。從近段時期來看，應優(yōu)先選擇農業(yè)規(guī)模化、產業(yè)化、商品化和組織化程度較高的地區(qū)，進行農業(yè)保險項目試點，待經(jīng)驗逐步積累，示范效應逐步顯現(xiàn)，農民的保險意識漸漸增強時，再深入推進。將農業(yè)保險作為主要的農業(yè)風險管理手段是有條件的，主張積極發(fā)展農業(yè)保險，并不等于不顧實際一哄而上，現(xiàn)代農業(yè)保險的發(fā)展必須樹立效益意識和風險意識。
九、建立農業(yè)巨災風險保障體系，分散農業(yè)保險經(jīng)營風險，保障農業(yè)保險的穩(wěn)健運行
農業(yè)特別易于發(fā)生巨災風險和巨災損失，嚴重巨災損失的發(fā)生將會使農業(yè)保險系統(tǒng)崩潰。農業(yè)巨災風險的存在是影響農業(yè)保險市場發(fā)育的重要因素，是農業(yè)保險市場化經(jīng)營的重大障礙。無論是從保護農業(yè)，穩(wěn)定社會的角度，還是從促進農業(yè)保險發(fā)展的方面，都必須重視農業(yè)巨災風險保障體系的建立。巨災風險保障體系是農業(yè)保險發(fā)展的重要前提。農業(yè)巨災風險保障體系包括農業(yè)再保險、農業(yè)巨災基金、農業(yè)災害救濟，三者之間并非簡單的替代關系，而是相互聯(lián)系，相互影響的整體。除了分別建立起完整的體系外，更重要的是建立巨災保障體系的管理制度和運行機制，以使三者相互促進。農業(yè)再保險的目的是分散農業(yè)原保險人的經(jīng)營風險；農業(yè)巨災基金是為農業(yè)原保險人和再保險人提供分散風險保障，而農業(yè)災害救濟則是起到補充作用，彌補農業(yè)保險的不足。
十、強化農業(yè)保險的監(jiān)督管理，提高農業(yè)保險的經(jīng)濟效益和社會效益
由于農業(yè)保險的發(fā)展是多種組織形式并存，政府和市場機制共同作用，私人和政府主體共同參與，而且模式在探索階段，制度在形成時期，法律在醞釀過程中，機制在培育階段，市場在培植時期，各主體在磨合階段。因此，農業(yè)保險尚未建立起有效的風險約束機制和經(jīng)營監(jiān)管制度。在積極探索過程中，應加強對農業(yè)保險的監(jiān)督和管理。監(jiān)督管理的重點在四個方面：一是對保險人保險行為的監(jiān)督。對專業(yè)性的農業(yè)保險公司，應嚴格要求保險人按照保險準入的經(jīng)營范圍積極拓展農業(yè)保險業(yè)務，杜絕保險公司將農業(yè)保險作為“概念”來操作，避免農業(yè)保險業(yè)務空心化；二是監(jiān)督政府支持農業(yè)保險財政資金的投入和使用情況，保證政府財政資金投入到位，并切實保證財政資金真正在動植物生命保險中發(fā)揮作用，防止財政資金被挪用；三是監(jiān)控農業(yè)保險的經(jīng)營風險，建立保險人的硬財務約束制度，保障農業(yè)保險的健康運行；四是監(jiān)督農民的利益保護情況。農業(yè)保險應辦成支持農業(yè)發(fā)展，保護農民利益的現(xiàn)代風險管理工具。在農業(yè)保險發(fā)展過程中，除國家和省級政府明確規(guī)定的少數(shù)法定農業(yè)保險業(yè)務外，任何保險人不得采取強買強賣農業(yè)保險的手段，更不得騙保拒賠。要通過保險文化的建設和傳播、經(jīng)濟利益的誘導和良好的保險服務等方式激勵農民的保險需求。
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關鍵詞：政策性農業(yè)保險，商業(yè)性保險公司
根據(jù)中央“加快建立政策性農業(yè)保險制度，選擇部分產品和部分地區(qū)率先試點”和《國務院關于保險業(yè)改革發(fā)展的若干意見》中關于“積極穩(wěn)妥推進試點，發(fā)展多形式、多渠道的農業(yè)保險”的精神，全國各地積極響應，進行多種形式的政策性農業(yè)保險實驗。但是在政策性農業(yè)保險創(chuàng)新和發(fā)展的同時，也面臨著一些困難和問題，這些問題主要不是理論問題而是操作條件和操作規(guī)則問題。
一、政策性農業(yè)保險的政策目標和導向不明確
為什么要試驗舉辦政策性農業(yè)保險，這種農業(yè)政策性保險的政策目標和導向是什么?這是試驗政策性農業(yè)保險的各地政府至今還不統(tǒng)一或存在眾多疑惑的問題。他們說，辦農業(yè)保險是中央為了確保糧食安全，但我們地方花這么多的精力和金錢，有什么好處?加之中央沒有相關配套政策，害怕遇到大災還“吃不完兜著走”。這樣，地方上的積極性會打折扣，而且這點有限的積極性也很難持久。有的地方政府不僅沒有能力給農業(yè)保險試驗以補貼，而且還想從農業(yè)保險的經(jīng)營中得到一些好處(從保險經(jīng)辦公司得到一些手續(xù)費收入)。這就更難期待農業(yè)保險試驗的真正啟動。
二、基層政府工作人員組織和推動農業(yè)保險的費用分擔無章可循
各地的政策性農業(yè)保險試驗，不可能單純依靠商業(yè)性保險公司，基本上都是以行政組織和推動為主。有的試點省，例如浙江省、江蘇省淮安市都將農業(yè)保險承保面作為試點市、縣政府的業(yè)績考核重要手段。因此，在推進的過程中，除了保險公司的工作人員以外，地方政府、農業(yè)行政主管部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農經(jīng)中心等都承擔了很大一部分宣傳、展業(yè)、收費、查勘、定損、理賠工作。但推進政策性農業(yè)保險經(jīng)營實際上是他們臨時附加的一項工作，由于沒有專門的編制和行政職責崗位，有關農業(yè)、財稅、發(fā)改部門只能臨時抽出一部分人員開展此項業(yè)務。鑒于我國農業(yè)經(jīng)營的分散性和小規(guī)模經(jīng)營，各地用于農業(yè)保險的宣傳、展業(yè)、查勘、定損的成本相當高，而保險公司從所收取的保費中提取的經(jīng)營管理費只有很少一部分是給這些人員，這部分費用實際上還是由財政負擔，但“師出無名”，有的試驗地區(qū)根本沒有這項費用，這些地方的區(qū)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部也就沒有積極性。這將可能影響政策性農業(yè)保險的持續(xù)推進。
三、農民的自主投保意識參差不齊
農業(yè)保險對農業(yè)經(jīng)營者來說雖然可以幫助他們分散生產風險，穩(wěn)定其生產收入，保證簡單再生產的持續(xù)進行。但是，由于農業(yè)災害頻繁，風險大，費率高，投保農業(yè)保險的預期收益不高(特別是對于那些家庭收入主要不靠農業(yè)的農戶來說收益更是相對有限)，農戶購買保險的支付能力有限或者雖然有支付能力但不感興趣，這就使很大一部分農民即使有政府的部分保費補貼也不會自愿投保。但對于費率相對較低、政府補貼較高險種(例如浙江溫嶺的露地西瓜保險)，農民感到有利可圖時，其參與熱情就比較高，甚至排隊投保，100%投保。這種情況給農業(yè)保險經(jīng)營如何平衡農民自愿投保和準確費率、適度財政補貼關系的研究帶來了挑戰(zhàn)。
四、地方對政策性農業(yè)保險的財政補貼缺乏長效機制
不少省、市、自治區(qū)雖然在試點推進政策性農業(yè)保險的經(jīng)營時提供了一部分財政補貼(有的補貼保險費的50%，有的補貼35%)，但是，他們也擔心全面鋪開以后，財政補貼的壓力必然增加。例如，江蘇省金湖縣現(xiàn)在只在該縣的塔集鎮(zhèn)開展農業(yè)保險試驗，市縣財政2005年的補貼額為13萬多元，如果在全縣推開水稻、三麥、養(yǎng)魚保險，縣財政每年將要為此補貼200多萬元，而且這種補貼一旦實施，就不可能收回來，只可能增加，不能減少。因此，地方財政存在補貼的顧慮。更重要的是在沒有建立巨災補償基金的條件下，真的發(fā)生大災需要巨額賠付時，財政兜不了底，到那時政府將失信于民。
目前能得到中央財政補貼的黑龍江陽光相互農業(yè)保險公司雖然在2004年和2005年拿到了4400萬元的補貼，但是不僅數(shù)額不足，而且都是臨時性的安排，沒有長期保證。這對于一家只有數(shù)千萬元家底的相互公司來說，經(jīng)營風險相當大。
五、中央的財政扶持手段和力度是一個未知數(shù)
政策性農業(yè)保險離不開財政支持，特別是中央財政的支持。財政支持一般包括保險費的補貼和經(jīng)營管理費補貼、在發(fā)生巨災損失條件下的財政支持等。在我國目前經(jīng)濟發(fā)展條件下，絕大部分省、市、自治區(qū)離開了中央財政的適當支持，政策性農業(yè)保險制度恐難建立。而直到目前，中央財政沒有任何有關政策期許和支持承諾，這是大多數(shù)省、市、區(qū)不敢進行試驗的重要原因，即使開始試驗的財政狀況較好的省份，也對試驗的可持續(xù)性沒有信心。這一點也正是前20年農業(yè)保險試驗失敗的重要教訓之一。當時不少地區(qū)也曾給與農業(yè)保險以補貼，但是他們能補“一陣子”，難補“一輩子”。六、政策性農業(yè)保險試驗缺乏巨災補償準備和分散直接保險經(jīng)營風險的再保險機制
各地在農業(yè)保險的試點中發(fā)現(xiàn)，如果不出現(xiàn)自然災害或一般性的自然災害，農業(yè)保險費可以作為補償基金積累起來；如果出現(xiàn)了較大災害，農業(yè)保險可能會出現(xiàn)超賠(基金積累不足賠付)的現(xiàn)象；如果出現(xiàn)了較大范圍的損失巨大的自然災害，靠農業(yè)保險的保費收人以及艱難的積累來賠付，很可能就是杯水車薪。這就要求農業(yè)保險必須建立“巨災補償準備金”，同時，要有一個強有力的再保險機制，使得風險能在時間和空間上得到有效分散。而現(xiàn)在，尚無一個省、市、自治區(qū)在試驗之初就著手建立“巨災補償準備金”。同時，部分試驗的省、市、區(qū)也沒有安排再保險。缺乏巨災賠償準備，也五分散風險的其他安排，這樣的農業(yè)保險試驗經(jīng)營就成了一著“險棋”，等于將風險都集中到了政府身上。
七、某些籌資渠道的隨意性對正規(guī)制度建設效力有限
在一些試驗政策性農業(yè)保險的地方，當?shù)卣虮ｋU經(jīng)營機構力圖拓展農業(yè)保險的資金籌集渠道，尋求一些產業(yè)化組織、龍頭企業(yè)為投保農戶提供保費補貼，或通過農業(yè)專業(yè)合作組織展業(yè)，但這種非正規(guī)手段和制度是一種自愿行為，沒有任何政策和規(guī)則約束，帶有很大的隨意性。只可以提倡，不可能要求。有多大推廣價值，對正規(guī)制度建設能產生多大效力，還無法預見，因此也恐難納入正規(guī)制度建設中來。
八、缺乏支持政策性農業(yè)保險試驗的其他配套政策
除了財政支持政策的缺失之外，農業(yè)保險試驗的其他配套政策和措施也還沒有蹤影，例如：
1.稅收優(yōu)惠政策。迄今為止，對農業(yè)保險的經(jīng)營尚無任何稅收政策的支持。曾有“經(jīng)營農業(yè)保險免除營業(yè)稅”的不成文規(guī)定至今還沒有明文認可。而所得稅對農業(yè)保險原則上依然征收。實際上，由于農業(yè)保險的高風險、高費率和高賠付，使農業(yè)保險的試驗經(jīng)營已經(jīng)舉步維艱，在風調雨順的年份可能的經(jīng)營結余并不能將其當作利潤，而應當將其作為非常年份的賠償準備基金。取消33%所得稅征收規(guī)定是試驗地區(qū)的普遍期盼。
2.“以險養(yǎng)險”政策。為了彌補農業(yè)保險準備基金的積累和增強償付能力，國內外的成功經(jīng)驗之一是給農業(yè)保險經(jīng)營機構某些盈利性較好的商業(yè)保險險種，甚至對這部分險種也不征營業(yè)稅和(或)所得稅。目前的試驗中也有不少地方在這樣試驗。但因為沒有任何規(guī)范和依據(jù)，各地也只能各行其是。例如，江蘇讓承保農業(yè)保險的商業(yè)保險公司借助該渠道同時向農民推銷“人身意外傷害保險”，浙江省把政府機關和事業(yè)單位的“機動車輛保險”都指定向經(jīng)營農業(yè)保險的“共保體”投保(7月1日“交強險”實施后尚無明文)，上海允許專門經(jīng)營農業(yè)保險的專業(yè)公司經(jīng)營“農村建房保險”、“農業(yè)機械設備保險”、“機動車輛保險”、“大病醫(yī)療保險”等。但是各地的做法或者毫無依據(jù)，或者只是將經(jīng)營農業(yè)保險的公司當作一個保險市場上的一般競爭主體，或者對這部分非農險業(yè)務的稅賦不免，因而對補充農業(yè)保險準備金或者“養(yǎng)險”的正面意義有限。
九、缺乏農業(yè)風險區(qū)域規(guī)劃，費率厘定和調整沒有依據(jù)
國外的經(jīng)驗和我國的教訓表明，農業(yè)保險成功經(jīng)營的基礎之一，是做好農業(yè)風險區(qū)域規(guī)劃。因為這是正確厘定和合理調整農業(yè)保險費率的最重要的依據(jù)。我國雖然試驗了幾十年的農業(yè)保險，但至今沒有啟動農業(yè)風險區(qū)劃工作，這對試驗非常不利。據(jù)浙江省的某些地方反映，該省某些地區(qū)農業(yè)自然風險比另一些地區(qū)大數(shù)十倍，但省里定的農作物保險費率全省各地相差很小(風險系數(shù)最大相差是1：1.6)，顯然違反了保險經(jīng)營的風險一致性原則，致使其經(jīng)營公平性受到廣泛質疑。因為出一樣多或略有差異的保險費而獲得風險損失補償?shù)臋C會大不相同，風險小的地區(qū)的農戶只有向風險大的地區(qū)的農戶做貢獻的份，在很大程度上影響到這些低風險地區(qū)的積極性。但是，因為沒有風險區(qū)劃作依據(jù)，同時又沒有相關經(jīng)營的長時間數(shù)據(jù)資料積累，其調整難度可想而知。
做農業(yè)風險區(qū)劃不是商業(yè)性保險公司或某一個政府部門能夠完成的，需要政府立項并由各部門協(xié)調配合才能實施和完成。
十、專業(yè)技術和人才缺乏
農作物保險的專業(yè)性很強，要求從事試驗經(jīng)營的機構和人員既要掌握嫻熟的保險經(jīng)營技術(例如種植風險評估、費率厘定、保單設計等)，又要掌握廣泛的農業(yè)技術(掌握育種、土壤、耕作、植保、畜牧、畜禽疾病防治、氣象、經(jīng)營管理等)知識，不然無法正常試驗經(jīng)營。浙江省某地區(qū)2006年開辦的“露地西瓜”保險，由于其條款、費率、承保方面的缺陷，農民排隊買保險，而且100%投保，100%受災，導致理賠遇到較大麻煩，最后不得不由省政府出面協(xié)調和拍板。
[關鍵詞]政策性農業(yè)保險；制度安排；市場失靈；政府失靈
一、我國農業(yè)保險中存在“雙失靈”
(一)我國農業(yè)保險的困境分析
農業(yè)保險是處理農業(yè)非系統(tǒng)性風險的重要財務安排，是市場經(jīng)濟條件下現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的三大支柱(農業(yè)科技、農村金融和農業(yè)保險)之一。作為世貿組織允許各國支持農業(yè)的一項“綠箱”政策，農業(yè)保險日益受到各國政府的重視。然而在我國，農業(yè)保險卻陷入了困境，出現(xiàn)了加速下降的趨勢。我國農業(yè)所面臨的困境主要有：農業(yè)保險保費收入不斷減少；農業(yè)保險費率居高不下；農業(yè)保險的經(jīng)營長期虧損；農民不愿投保，農業(yè)保險展業(yè)困難。
(二)“雙失靈”是造成農業(yè)保險困境的根本原因
我國農業(yè)保險困境的根本因素是制度問題，在我國農業(yè)保險中存在著嚴重的“雙失靈”現(xiàn)象。
1.市場失靈。自20世紀90年代中期，中國人民保險公司逐步轉換為規(guī)范的商業(yè)保險公司以后，我國農業(yè)保險經(jīng)營的性質也發(fā)生了根本性變化。但商業(yè)性農業(yè)保險模式并不適應農業(yè)保險的特點。一是商業(yè)保險的高收費與農民的低收入存在矛盾，農民沒有交費能力；二是農業(yè)保險存在高風險率、高費用率、高賠付率的特征，追逐利益的商業(yè)性保險公司對農業(yè)保險的規(guī)避也就不難理解。因此，農業(yè)保險自身的特點使其具有準公共產品的性質，即農業(yè)保險缺乏競爭性，存在非排他性和利益外溢現(xiàn)象。正因為此，對農業(yè)保險采取商業(yè)性經(jīng)營模式會導致市場失靈。
2.政府失靈。農業(yè)保險的準公共產品特征及其商業(yè)化經(jīng)營的實踐共同佐證了一點，即我國農業(yè)保險的發(fā)展需政府履行彌補市場失靈的職責，而我國政府卻長期處于缺位狀態(tài)，也在很大程度上造成了農業(yè)保險的舉步維艱。
因此，要使農業(yè)保險走出困境，關鍵和首要的問題是制度設計。農業(yè)保險制度設計應以政府為主體，突出農業(yè)保險業(yè)務的政策性，改變商業(yè)保險公司經(jīng)營農業(yè)保險的現(xiàn)狀，通過建立與市場機制有效結合的政策性農業(yè)保險制度，將政策與市場機制相結合，為農業(yè)保險的發(fā)展創(chuàng)造一個有利的環(huán)境。
二、國外政策性農業(yè)保險發(fā)展的模式
各國發(fā)展農業(yè)保險的模式大體可分為政府主導型的政策性農業(yè)保險發(fā)展模式和市場主導型的商業(yè)性農業(yè)保險發(fā)展模式，分別以美國和毛里求斯為例進行說明。
(一)美國政策性農業(yè)保險發(fā)展模式
美國自20世紀30年代開辦農業(yè)保險，采用的是政府主辦、商業(yè)保險公司經(jīng)營的發(fā)展模式。美國政府依據(jù)《聯(lián)邦農作物保險法》，通過提供巨災保險(屬基本保障水平)、擴大保障保險(屬較高保障水平)、集體保險和非保險作物保障計劃四大險種，取代政府救濟計劃將農業(yè)生產者納入農作物保險計劃。并規(guī)定不參加政府保險計劃的農戶，不能得到政府其它計劃的幫助。在運作模式上，目前農業(yè)保險的管理機構是聯(lián)邦農作物保險公司，與風險管理局屬于兩塊牌子、一套人馬，主要負責全國性險種條款制訂、費率擬定、業(yè)務指導和檢查，開發(fā)維護軟件、預測農產品價格等，為商業(yè)保險公司提供經(jīng)營管理費補貼和再保險。政府還承擔聯(lián)邦農作物保險公司的各項費用以及農作物保險推廣和教育費用。1995年起，美國政府為了鼓勵部分商業(yè)性保險公司開展農業(yè)保險業(yè)務，為開辦農業(yè)保險的19家公司提供其相當于農業(yè)保險保費的31%的補貼，并提供農作物保險免稅、比例再保險和超額損失再保險等政策扶持。2000年美國農業(yè)保險補貼平均占到純保費的53%，保費補貼額平均達6.6美元／英畝，農作物巨災風險推行強制性保險制度并補貼全部保費，其他皆為自愿選擇。投保農民當年農作物收成因災害減產25%以上時，可取得聯(lián)邦農作物保險公司的最高賠償金額。1981—1988年間，美國政府對農作物保險的開支達42億美元，賠付金額與投保金額的比例高達14：1。1989-1999年10年間，聯(lián)邦政府對農作物保險的財政補貼總額累計達到108億美元，僅1999年一年就達到22.4億美元。2004年美國各家經(jīng)營農險業(yè)務的保險公司共收入保費41.9億美元，其中政府對農險的補貼為24.8億美元。此外，政府還給予免稅和法律支持。雖然政府對商業(yè)保險公司的補貼昂貴，但是政府仍認為這是比救災計劃和政府直接經(jīng)營更經(jīng)濟的做法。
(二)毛里求斯農業(yè)保險發(fā)展模式
毛里求斯的糖業(yè)保險基金在國際上被公認為是一項成功的農業(yè)保險模式，該模式具有四個鮮明特點：第一，效率高。由于該基金只承保一種作物，業(yè)務簡單、單證費用低，加之計算機管理程度高、工作人員少，因而效率很高，其費用率僅占保費收入的7%(多數(shù)國家這一比例為15%—20%)。第二，費率擬定科學化。為防止風險不均質而導致逆選擇，該基金設計了多達100個檔次的費率體系，費率體系的高度差異化能激勵生產者努力耕作，以改善自己的費率檔次，從而達到少支付保費又能獲得較大保障的目的。第三，投資收益高?；鸬耐顿Y收入約為業(yè)務費用的150%，投資收入的50%用于基金積累，能夠相應減少農民的保費負擔，增強基金抗巨災的能力。第四，商業(yè)化運作。雖然政府在基金建立初期承擔支付工作人員工資的職責，而且政府要求強制投保，但到目前，該基金從原保險到再保險完全采用商業(yè)方式來運作。
雖然世界各國的農業(yè)保險經(jīng)營模式都不盡相同，但政府的基本扶持方式大致相似，即主要采用法律保護、政府行政指導、財政資金支持、減免稅費業(yè)務發(fā)展與農業(yè)信貸銜接等措施。
特別值得一提的是，大多農業(yè)發(fā)達和不發(fā)達國家都有專門的法律制度就政府對農業(yè)保險的優(yōu)惠政策以及具體補貼比例進行規(guī)定。如美國和日本分別于1938年頒布了《農作物保險法》，美國于1994年又制訂了《克林頓農作物保險改革法》。2000年6月美國國會通過了《農業(yè)風險保護法》，計劃在以后5年內提供總計82億美元財政支出，補貼農業(yè)保險。2002年美國又通過了新的農業(yè)法，進一步加強了對農業(yè)的補貼力度，決定在未來10年內給農業(yè)撥款1910億美元，較目前實行的補貼增加了80%，在價格支持和收入政策、農產品儲備計劃、出口支持、農業(yè)基礎設施建設和信息服務、國內農業(yè)安全、教育研究和農業(yè)保險等方面推出了一系列新的舉措。正是由于有了這些政府補貼政策和相關的法律制度支持，各國的保險經(jīng)營機構的農業(yè)保險業(yè)務才得以蓬勃發(fā)展。
三、適合我國政策性農業(yè)保險的制度設計
然而長期以來，我國由于經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略等多方面原因，對農業(yè)保險的補貼和扶持非常少，我國的農險法律建設滯后、核算辦法、稅費扶持等政策不配套的狀況沒有扭轉?！侗ｋU法》第155條規(guī)定：“國家支持發(fā)展為農業(yè)生產服務的保險事業(yè)，農業(yè)保險由法律、行政法規(guī)另行規(guī)定”。但至今配套的法律、法規(guī)尚未出臺。在我國，農業(yè)保險只免交營業(yè)稅，其他方面同商業(yè)性保險一樣，國家尚無配套政策予以扶持。這就造成了僅僅依靠商業(yè)性保險機構獨立經(jīng)營農業(yè)保險，而我國政府補貼和扶持缺位的情況。
(一)構建支持政策性農業(yè)保險的法律體系
從對美國和毛里求斯的政策性農業(yè)保險發(fā)展模式的分析可以看出，政府首先是制定一系列法律法規(guī)，確保農業(yè)保險的順利進行。我國雖然已于1995年頒布了《保險法》，但這只是一部規(guī)范商業(yè)保險的主要法律，并不適用于農業(yè)保險，對農業(yè)保險也并未有具體的規(guī)定。因此應盡早出臺專門的《農業(yè)保險法》?！掇r業(yè)保險法》應明確規(guī)定政策性保險的政策性和非商業(yè)性特征、農業(yè)保險的經(jīng)營目標、經(jīng)營原則及組織形式等；規(guī)范農業(yè)保險的資金籌集方式、資金管理原則、政府支持方式等，并用存款比例、負債比例、流動性比例等經(jīng)濟指標調控其運行；《農業(yè)保險法》中還應對政府行為予以約束，對政府的作用和農民的參與方式進行規(guī)范，避免由于地方政府的隨意性或財政困難而忽視對農業(yè)保險的支持。
(二)構建政策性農業(yè)保險的組織制度
1.設立專門政策性農業(yè)保險公司。由于我國農民收入低和保險意識差，因此由政府成立專業(yè)農業(yè)政策性保險公司引導農業(yè)保險發(fā)展是比較切合我國實際的。政府支付一切經(jīng)營管理費用，采取強制保險，并享有免稅待遇。除了專門政策性農業(yè)保險公司外，還應鼓勵商業(yè)性保險公司、合作社經(jīng)營農業(yè)保險業(yè)務，突破單一格局，向多元化發(fā)展。對商業(yè)性保險公司經(jīng)營的農業(yè)保險業(yè)務提供優(yōu)惠政策，如稅收減免、費率補貼和虧損彌補等，緩和商業(yè)性保險公司經(jīng)營目標與農業(yè)保險效益低的矛盾。
盡管政策性農業(yè)保險試點中財政對農業(yè)保險的保費補貼減輕了農民付費的成本，提高了農民參保的積極性，緩解了以往農業(yè)保險“農民保不起，保險公司賠不起”的尷尬局面，但政策性農業(yè)保險中的一些客觀障礙仍存在，影響了農業(yè)保險經(jīng)營主體參與的積極性。
1農業(yè)保險的高風險使農業(yè)保險經(jīng)營主體的綜合賠付率居高不下。農業(yè)產業(yè)是受自然災害影響較為嚴重的產業(yè)，農業(yè)保險承保的風險不僅發(fā)生頻率大，而且損失集中、覆蓋面廣，其賠付率要遠遠高于一般的財產保險。以許多國家的經(jīng)驗，農業(yè)保險經(jīng)營組織的綜合賠付率(即賠償與收入保費之比)一般都很高。以美國為例，1982～2004年只有6年賠付率低于1。在有的發(fā)展中國家，其賠付率經(jīng)常達到2以上，甚至更多，均高于保險界公認的70％的臨界點。到目前為止，還沒有哪個國家農業(yè)保險的保費收入能夠完全覆蓋災害賠償和管理費用。另外農業(yè)風險由于其時間和空間的高度相關性，一旦發(fā)生，可能會在短時間內使大面積范圍內的保險對象同時發(fā)生災害事故，遭受巨災損失，導致保險公司難以承擔起賠付額以致虧損嚴重。
2農業(yè)保險經(jīng)營高成本可能造成保險公司的虧損而挫傷其參與積極性。農業(yè)保險業(yè)務不僅風險高，而且經(jīng)營工作開展難：一是定損理賠難。保險標的發(fā)生損失后難以準確估計其損失；被保險人四處分散，標的分布四面八方，一旦受損，現(xiàn)場勘查定損、賠付兌現(xiàn)的工作量很大，需要投入大量的人力物力，而且對時間的要求緊迫，加之有些地方交通不便，更是增加了理賠工作的難度。二是保費厘定難。由于農業(yè)生產的危險主要是自然災害，發(fā)生極不規(guī)則，各地在受災頻率、程度及災害種類上各不相同，而且自然災害往往具有伴發(fā)性，還可能引起其他災害的發(fā)生，加之農村中有關災害情況的統(tǒng)計資料不全，加大了對危險發(fā)生頻率測定的難度，使得保險經(jīng)營主體對種養(yǎng)業(yè)等具體項目的損失進行費率厘定需要有專業(yè)的評估。這些困難增加了農業(yè)保險經(jīng)營主體的經(jīng)營成本。目前國內財產保險公司的經(jīng)營成本在20％～30％之間，農險業(yè)務的經(jīng)營成本更高，但部分試點地區(qū)政府認可的經(jīng)營成本都在15％以下，有的甚至低至8％。而且由于農險業(yè)務的社會公益性，大部分地區(qū)的政府都不允許承辦者有利潤，這樣很可能造成保險公司的虧損而挫傷其參與積極性，不利于農險工作的持續(xù)良性開展。
3農業(yè)保險中委托方與受托方的信息不對稱使得農業(yè)保險經(jīng)營主體的態(tài)度由過去的大力發(fā)展變?yōu)橹斏鲝氖隆Ｓ捎诒ｋU市場的信息不對稱，在農業(yè)保險的委托關系中，農業(yè)生產單位作為委托方處于信息優(yōu)勢方，作為方的農業(yè)保險經(jīng)營機構往往是處于信息劣勢的一方，導致農業(yè)保險中道德風險比較嚴重，受農業(yè)自身屬性、小農意識和文化素質的影響，特別是法律法規(guī)制度的缺乏，監(jiān)督控制成本難以降低。據(jù)統(tǒng)計，道德風險給保險公司造成的損失占農作物保險賠償?shù)?0％。加上農業(yè)風險的地域差異性和個體差異性很大，管理難度大，有效監(jiān)管成本高，農業(yè)保險的逆向選擇也很嚴重，使得農業(yè)保險經(jīng)營者賠付率居高不下。
二、調動農業(yè)保險經(jīng)營主體參與積極性的政策探討
農業(yè)保險經(jīng)營管理上的特殊性決定了農業(yè)保險必須由政策扶持。當前我國政策性農業(yè)保險中政府保費補貼水平較低，在稅收上除了按照國家統(tǒng)一規(guī)定免征收營業(yè)稅外，并沒有推出新的優(yōu)惠政策，而且對保險企業(yè)經(jīng)營管理費用沒有進行適當?shù)难a貼，從而使政府引導保險經(jīng)營者積極主動開展農業(yè)保險的引導作用大打折扣。調動農業(yè)保險經(jīng)營主體開展農業(yè)保險業(yè)務的積極性需要政府全方位的政策支持。
1給予稅收減免優(yōu)惠。政策性農業(yè)保險經(jīng)營主體所涉及的稅種主要包括企業(yè)所得稅、營業(yè)稅、印花稅等。農業(yè)保險業(yè)務高成本、高風險、信息不對稱等特點造成農業(yè)保險經(jīng)營機構難以獲得一定收益水平，所以許多國家政府對農業(yè)保險經(jīng)營機構所承擔的稅負給予一定的優(yōu)惠，以吸引各方資本參與到農業(yè)保險的經(jīng)營領域。對農業(yè)保險業(yè)務的稅收優(yōu)惠力度最大的是美國，美國《聯(lián)邦農作物保險法》規(guī)定，聯(lián)邦農作物保險公司一切財產，包括分支機構、資本、準備金、結余、收入、財產權和免賠款，免征一切現(xiàn)有和將來可能開征的稅收，包括國家所征稅種、各級地方政府所征稅種；私營農作物保險公司保險合同和向公司提供再保險的保險公司均免征一切稅收。聯(lián)邦到地方各級政府對農業(yè)保險的稅收優(yōu)惠政策使農業(yè)保險經(jīng)營機構除了其業(yè)務成本外不再有其他方面的負擔。日本政府財政為農業(yè)保險提供了力度很大的稅收優(yōu)惠，《法人稅法》中將農業(yè)共濟組合、農業(yè)共濟組合聯(lián)合會納入公益法人的范圍，只對由收益事業(yè)所產生的所得進行課稅，對其他所得不課稅。在日本《農業(yè)災害補償法》中除規(guī)定農業(yè)保險的所得稅率為22％，營業(yè)稅率為5％～6.5％之外，免除征收其他一切賦稅。
適當?shù)膬?yōu)惠稅收政策也是我國大力倡導開展政策性農業(yè)保險的必要措施。根據(jù)現(xiàn)行稅法，除免征種養(yǎng)兩業(yè)農業(yè)保險的營業(yè)稅，以營業(yè)稅為計征依據(jù)的城市維護建設稅和教育費附加也因營業(yè)稅免征而免征，同時對農業(yè)保險合同免征印花稅外，并無其他財稅優(yōu)惠政策。針對這種稅收優(yōu)惠力度小、范圍窄的情況，為了更好地提高農業(yè)保險經(jīng)營主體的經(jīng)營積極性，應擴大對農業(yè)保險業(yè)務的稅收優(yōu)惠力度：一是對種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)保險以外的其他農業(yè)險產品也免征營業(yè)稅，特別是將營業(yè)稅的免征范圍擴大到農村家財險、人身險和健康險等其他涉農保險業(yè)務。二是對政策性農業(yè)保險經(jīng)營主體，可在一定期間內免征或減征所得稅，增大保險費的返還比例，提高其對農民保險費的支付能力。三是允許農業(yè)保險經(jīng)營主體從經(jīng)營盈余中扣除一定比例的資金作為保險準備金，并在稅前扣除；甚至可規(guī)定對經(jīng)營政策性種養(yǎng)兩業(yè)保險的經(jīng)營主體，可以將其全部盈余作為農業(yè)保險特殊風險準備金提留出來，用作其農業(yè)巨災風險補償?shù)姆e累，以增強其抵御農業(yè)保險風險的能力。
2提供經(jīng)營業(yè)務費用補貼。國外政府對農業(yè)保險經(jīng)營者的補貼主要用于補貼經(jīng)營管理費用。如美國政府從1995年開始，為開辦農業(yè)保險的19個公司提供相當于其農業(yè)保險費31％的補貼；日本在這方面的補貼也高達50％～60％。針對我國農業(yè)保險業(yè)務經(jīng)營成本高的特點，參考國際上許多國家的經(jīng)驗，并考慮我國具體的財力狀況和實踐經(jīng)驗，政府應為各種政策性農業(yè)保險經(jīng)營主體提供一定比例的業(yè)務費用補貼，以提高其經(jīng)營農業(yè)保險的積極性。2006年《國務院關于保險業(yè)改革發(fā)展的若干意見》中就特別提出要“對保險公司經(jīng)營的政策性農業(yè)保險適當給予經(jīng)營管理費補貼”。具體到操作中，應遵循分級負擔、區(qū)別對待的原則，即政策性農業(yè)保險公司及其分支機構的全部經(jīng)營管理費用由中央政府承擔；地方性的農業(yè)保險公司全部或部分經(jīng)營管理費用由中央和地方兩級政府承擔；對商業(yè)保險公司則根據(jù)其年經(jīng)營農業(yè)保險的業(yè)務量按保費收入的10％～20％左右向其提供經(jīng)營費用補貼。對于比較偏遠、農戶保險意識薄弱、農業(yè)保險業(yè)務開展比較困難的地區(qū)，政府財政適當加大補貼，鼓勵保險公司積極拓展農村保險市場，發(fā)展政策性農業(yè)保險業(yè)務。
3提供再保險支持和建立巨災風險基金。農業(yè)保險巨災風險比較多，大面積干早、洪水、臺風等風險事故往往會給直接保險人帶來超過責任準備金數(shù)十倍的損失，從而導致經(jīng)營機構破產。為保證政策性農業(yè)保險經(jīng)營主體的財務穩(wěn)定，提高其經(jīng)營農險的積極性，需要政府財政作為農業(yè)保險發(fā)展的后盾，通過再保險機制和風險基金來分散風險。由于商業(yè)性再保險機構在一般情況下不愿承接農業(yè)保險的再保險，可考慮由中央政府統(tǒng)一組建政策性的全國農業(yè)再保險公司，采取中央財政控股、省級政策性農業(yè)保險機構參股的模式組建，其注冊資本金可來源于中央財政注資、地方參股、農村救濟費分流、財政支農資金整合節(jié)流部分等。另外，中央和省級政府還應通過適當機制籌措資金建立巨災風險基金，例如從保戶繳納的保費中列支部分資金共同建立農業(yè)保險風險基金，用于彌補保險公司巨災之年的虧損，借以平衡農業(yè)保險的經(jīng)營。根據(jù)實踐經(jīng)驗數(shù)據(jù)，一般以保費收入的10％計提巨災風險基金比較合適。就全國而言，如果巨災風險基金只提供60％的財政支持，在70％參保情況下，則每年需要財政預算安排5～6億元。
4創(chuàng)新農業(yè)保險支持機制——以險養(yǎng)險。在提高保險公司積極性方面還有一點值得特別指出，那就是大多數(shù)地區(qū)在鼓勵商業(yè)性保險公司開展農險時都會提出“以險養(yǎng)險”這一措施，并把它當作解決政策性農業(yè)保險虧損問題的最重要手段之一。“以險養(yǎng)險”是一種對開展政策性農業(yè)保險的公司中部分商業(yè)保險險種提供相關政策支持，并通過這些險種的收益來彌補政策性農業(yè)保險虧損的方法。從上海等地的實踐經(jīng)驗看，把以政府資源配置為主的保險與農險捆綁式結合，是彌補農險虧損的重要途徑。為保證這一做法的順利實施，在推行時要注意以下幾個問題：第一，要通過多少商業(yè)性財產和人身保險項目養(yǎng)得起農險。第二，保險公司的政策性和商業(yè)性兩類保險業(yè)務的盈虧如何核定。第三，在“以險養(yǎng)險”中如何維護商業(yè)保險市場的平衡性和公平性。只有上述三個問題得到有效解決，“以險養(yǎng)險”才能真正成為政策性農業(yè)保險的“強力助推器”。
三、政策支持農業(yè)保險經(jīng)營主體參與應注意的幾個問題
1對政策性農業(yè)保險經(jīng)營主體的政策支持要與政府的財政能力相適應。農業(yè)保險過高的賠付率與過高的管理成本，需要政府的財稅政策支持。但近年來，以美國為代表的一些國家，在政府進一步加大對農業(yè)保險的支持和補貼力度的情況下，農業(yè)保險并沒有按照政府的意愿取得更快更好的發(fā)展，相反政策性農業(yè)保險的發(fā)展使政府陷入沉重的財政負擔。如美國，1980～1999年政府舉辦政策性農業(yè)保險的總成本是150億美元，僅1999年一年政府給農作物保險的財政補貼就達22.4億美元，其中保費補貼13.53億美元。以此為教訓，在我國的政策性農業(yè)保險試點中，對農民的保費補貼和對農業(yè)保險經(jīng)營主體的經(jīng)營費用補貼水平及稅收減免優(yōu)惠的力度一定要考慮國家的財力，既要促進政策性農業(yè)保險的順利開展，又不能給財政帶來太大壓力。
2對農業(yè)保險經(jīng)營主體的經(jīng)營費用補貼要注重效率，建立責任機制。政府對農業(yè)保險經(jīng)營主體的財政補貼對促進農業(yè)保險的發(fā)展起著不可替代的作用。然而，由于政府與保險經(jīng)營者之間的信息不對稱，政府在不能完全獲知保險經(jīng)營者提供農業(yè)保險的努力水平時，可能使農業(yè)保險經(jīng)營者存在“機會主義”行為，造成政府與保險經(jīng)營者之間的“道德風險”現(xiàn)象，使得政府通過增加對保險經(jīng)營者的財政補貼以激勵其努力向社會提供農業(yè)保險的政策目標無法達到。因此，在政府對農業(yè)保險經(jīng)營主體財政支持中，財政補貼的效率性值得關注，要研究政府對農業(yè)保險經(jīng)營主體的補貼數(shù)額應該在什么樣的規(guī)模，才能使其積極參與農業(yè)保險，又不致產生“機會主義”行為。針對這一難題，有學者提出政府在確定對農業(yè)保險經(jīng)營主體的財政補貼數(shù)額時，要適當參考與農業(yè)生產密切相關的天氣因素、同行業(yè)保險公司經(jīng)營農業(yè)保險的平均業(yè)績、保險公司的非農業(yè)保險的經(jīng)營業(yè)績等其他可觀測因素，用這些因素與保險公司農業(yè)保險業(yè)績共同考評保險經(jīng)營主體經(jīng)營農業(yè)保險的努力程度，并由此決定政府對其的財政補貼數(shù)額。這樣，政府可以在更為確定的財政支出預算約束下，以最優(yōu)的財政補貼規(guī)模激勵保險公司從事農業(yè)保險業(yè)務。同時，保險公司也可在政府的財政補貼下，最大程度地提高農業(yè)保險經(jīng)營水平。也有學者認為要盡量通過再保險、保費補貼等方法來分擔保險公司的經(jīng)營風險，提高保險公司的收入，慎用直接補貼方式，對農業(yè)保險經(jīng)營主體要給予財政資金支持，但不宜采取大兜底的方式，保險公司必須承擔自己的經(jīng)營責任。
3加快制定和完善農業(yè)政策性保險的法律法規(guī)。我國雖然于1995年10月出臺了《中華人民共和國保險法》，但這部法律主要是規(guī)范和保障商業(yè)性保險公司的經(jīng)營行為，對于農業(yè)保險仍未有具體的法律法規(guī)。法律滯后嚴重影響了農業(yè)保險的進一步發(fā)展，造成農業(yè)保險經(jīng)營主體少，組織體系不完善，制度老化。為了規(guī)范農業(yè)保險參與各方行為，國家要在試點工作的基礎上，盡快制定《政策性農業(yè)保險法》，以法律的形式規(guī)范政策性保險的經(jīng)營主體、參與主體、受益主體及相關的權利和義務；特別是要明確政府在開展農業(yè)政策性保險中應發(fā)揮的作用和職能，準確界定農業(yè)保險的政策性業(yè)務和商業(yè)性業(yè)務的范圍，并對農業(yè)保險的組織形式、稅收減免、財政補貼等做出相應規(guī)定，為政策性農業(yè)保險的健康發(fā)展提供法律保障。
[關鍵詞]政策性農業(yè)保險；專業(yè)農業(yè)保險公司；營銷渠道
實施政策性農業(yè)保險的目的是為了分攤和轉移農業(yè)風險、保護和改善農民生活、維護和促進社會穩(wěn)定。這些目標的公益性、救和安全性可能與保險業(yè)的盈利性相沖突。沒有或者犧牲保險的盈利性，政府還要鼓勵開辦農業(yè)保險，原因在于農業(yè)保險屬于可以增進社會福利的經(jīng)濟活動。
一、種養(yǎng)業(yè)是政策性農業(yè)保險的范疇
政策性農業(yè)保險的范疇包括種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)，種植業(yè)的糧食食品，是不可替代的、人們生活必需的；養(yǎng)殖業(yè)的肉蛋食品也是不可替代的、人們生活必需的。商業(yè)性農業(yè)保險應包括政策性農業(yè)保險以外的涉農的可保風險，如財產險、人壽險等。政策性農業(yè)保險應為以下幾方面提供保障：
一是為植物食品安全提供風險保障。涉及全民植物食品安全的農作物應包括：水稻、玉米、小麥、大豆等糧食作物；花生、油菜等經(jīng)濟作物；蔬菜、水果也應考慮適用政策性農業(yè)保險。至于棉花等作物，雖不危及食品安全，但因為是重要的、關系國計民生的大宗農作物，也應進行政策性農業(yè)保險。
二是為動物食品安全提供風險保障。涉及全民食品安全的動物應包括：牛、豬、羊等家畜；雞、鴨、鵝等家禽；養(yǎng)殖的魚、蝦、蟹等水產品。
三是為漁民漁船安全提供風險保障。從事海洋、大河捕撈的漁業(yè)生產，需要保險的保駕護航，應對漁民的人身傷亡和漁船進行政策性農業(yè)保險。
在上述政策性農業(yè)保險范圍內，政策性農業(yè)保險應主要承保旱災、水災、雹災、風災、凍災等自然災害造成的損失，主要承保日常性疾病等動物死亡風險。對超出一般水平的巨災，國家應另行安排救濟和幫扶。
政策性農業(yè)保險的最大受益人是農戶，但是農戶獲得保險利益是有一定前提條件的，一是需要支付一部分保費購買保險，二是要在出現(xiàn)災情損失時才能實現(xiàn)政府補貼帶來的好處。農村可以實現(xiàn)人人有低保，但是人人皆保險尚需時日。所以，即使在政府補貼、龍頭企業(yè)幫扶的情況下，農戶購買保險也需要動員。在日本，加入政策性農業(yè)保險是需要一定條件的，例如，水稻、陸稻及麥類的栽培面積合計超過1畝或3畝(日本制，下同)，才有資格加入。同時，一定經(jīng)營規(guī)模以上的農戶又必須加入農業(yè)保險，例如，北海道地區(qū)的麥類耕作面積4畝至10畝的，必須加入農業(yè)保險。在我國，保險公司可以采取以下模式擴大政策性農業(yè)保險的覆蓋面。
一是對基地型農戶進行保險。以農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)為載體帶動農戶參加保險，對基地型農戶進行保險?；匦娃r戶是指根據(jù)訂單為農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)進行農作物種植和動物養(yǎng)殖的農戶。這些農產品作為工業(yè)原料從農戶的田間、地頭和院落、場房進入大型農產品加工企業(yè)。廣大農戶與龍頭企業(yè)形成了比較緊密的生產流程上的上下游關系、原材料和產成品的基地與前沿關系。農業(yè)保險通過對訂單農戶提供保險服務，能夠有效保障產業(yè)化生產基地的穩(wěn)定發(fā)展，穩(wěn)固產業(yè)化鏈條源頭。農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)可適當給訂單農戶部分保費補貼，組織訂單農戶參加保險，降低了農戶的保費負擔，擴大了保險覆蓋面；為訂單農戶提供保費補貼，加強了公司與農戶聯(lián)系的緊密度，保證訂單農戶生產穩(wěn)定，龍頭企業(yè)原材料供應充足，有利于龍頭企業(yè)擴大再生產，把農業(yè)產業(yè)做大做強。
二是對專業(yè)農戶進行保險。以農村合作經(jīng)濟組織為載體帶動農民參加農業(yè)保險，對專業(yè)農戶進行保險。專業(yè)農戶是指種養(yǎng)業(yè)規(guī)模較大、技術較先進、適應現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的農戶。專業(yè)農戶往往與農民專業(yè)合作組織有密切聯(lián)系，保險公司可以以農民專業(yè)合作經(jīng)濟組織為載體，向合作組織內的成員提供保險，充分發(fā)揮社員之間信息比較對稱、聯(lián)系比較緊密的特點，相對集中地開展較大規(guī)模的保險業(yè)務。合作社社員比較集中，養(yǎng)殖規(guī)模較大，多數(shù)社員已成為種、養(yǎng)專業(yè)戶，風險意識較強，投保積極性較高，農戶之間的示范作用較明顯。同時，農業(yè)保險還對合作社的發(fā)展起到了積極的促進作用。比較規(guī)范的合作經(jīng)濟組織，一般都有一個經(jīng)營實體支撐，如飼料加工廠或屠宰加工廠，還有穩(wěn)定的銷售渠道，在保險的開展上，有的合作社對參加保險的飼養(yǎng)戶給予飼料或銷售上的一些優(yōu)惠，這就吸引了更多農戶加入合作社，從而擴大合作社的規(guī)模。
三是對傳統(tǒng)農戶進行保險。以縣級為單位對大宗農作物進行統(tǒng)保，對傳統(tǒng)農產進行保險。我國的農業(yè)生產依然以傳統(tǒng)方式為主，生產經(jīng)營相對分散、地域差異較大，特別是大宗糧食作物保險的承保和理賠難度較大。對傳統(tǒng)農戶的保險難度更大，而傳統(tǒng)農戶經(jīng)營的往往是傳統(tǒng)的種植業(yè)，急需保險來分擔和轉移風險。
二、政府對政策性農業(yè)保險的幫扶方式
(一)政府通過財政補貼支持農業(yè)保險
政府通過財政補貼支持農業(yè)保險，是全社會分散和轉移農業(yè)風險的重要渠道。農業(yè)保險的開辦歷史表明，沒有政府的財政支持，任何國家的農業(yè)保險都無法維持下去。美國作為世界級的農業(yè)生產大國，農業(yè)保險也辦得較好，政府的財政支持更是一大亮點。目前美國政府對農作物保險的經(jīng)濟支持大致包括：保費補貼，各險種的補貼比例不同，2000年，補貼額平均為純保費的53%(保費補貼額平均每英畝為6.6美元)，其中，巨災保險補貼全部保費，多種風險農作物保險、收入保險等保費補貼率約為40%；業(yè)務費用補貼，向承辦政府農作物保險私營保險公司提供20%—25%的業(yè)務費用(包括定損費)補貼；另外，政府還承擔農業(yè)部聯(lián)邦農作物保險公司的各項費用，以及農作物保險推廣和教育費用。聯(lián)邦農作物保險法明確規(guī)定聯(lián)邦政府、州政府及其他地方政府對農作物保險免征一切稅賦。
(二)政府通過條件救濟支持農業(yè)保險
即便政府為農業(yè)保險提供補貼，農戶還是有不愿意購買農業(yè)保險的，保險對于農戶來講首先是一筆支出，然后才有可能在出險后獲得補償，農民并不踴躍參保。即使在美國，也在實行了把購買農業(yè)保險作為獲得政府其他支持的條件后，農業(yè)保險的覆蓋面才獲得突破性發(fā)展。1994年通過的美國聯(lián)邦農作物保險改革法令，鼓勵農場主購買農業(yè)保險，進而降低農場主對災害救濟的潛在需求。它規(guī)定，除非農場主購買了農作物保險，最少也要購買巨災保險保障，否則他們不可能得到農業(yè)保護計劃中的其他好處，即取消了政府救濟計劃。通過提供基本保障的巨災保險(新設立)、提供較高保障水平的擴大保障保險、集體保險和非保險作物保障計劃等四大險種把所有農作物生產者都納入了農作物保險計劃。該法令還規(guī)定，不參加政府農作物保險計劃的農民不能得到福利，如農戶貸款計劃、農產品價格支持和保護計劃的支持等，對農作物保險實行了事實上的強制參加。該法令的實施使保險作物從1980年的30種擴大到47種，農作物保險的投保率迅速提高，1995年，農作物保險承保面積達到2.2億英畝，占當年可保面積的82%，是美國歷史上承保面積占可保面積比例最高的一年。
(三)政府通過立法支持農業(yè)保險
通過法律確定農業(yè)保險的標的、范圍、機構、補貼等各種內容和環(huán)節(jié)，使農業(yè)保險能夠獲得穩(wěn)定、持續(xù)和透明的發(fā)展，不因政府官員的更迭而起落，不因市場的變化而消長。日本自1929年以來，有關農業(yè)保險的立法、制度及修改多達10部之多，對農業(yè)保險作物的品種、農業(yè)保險的準入條件、保險范圍、承保方式、財政補貼、保險費率計算方法、保險費國庫負擔方式等方方面面，都進行了規(guī)定，有力地推動了農業(yè)保險的發(fā)展，也合理地利用了國庫的財政資源，有效地保護了農戶。
三、農業(yè)保險公司的營銷渠道
中國保險監(jiān)督管理委員會批準的三家試點專業(yè)農業(yè)保險公司，經(jīng)過幾年的探索和實踐，從對農業(yè)保險的政策研究、立法勸說、機構設置、產品設計開發(fā)、銷售渠道建立、人培訓、定損人員培養(yǎng)、統(tǒng)計、精算、資料收集加工，以及農業(yè)保險的宣傳、推廣和教育等方面，逐漸獲得了經(jīng)驗和方法，試點公司也漸趨成熟。試點公司承擔了農業(yè)保險的直接業(yè)務，通過開展農業(yè)保險的經(jīng)營活動(銷售、簽單及其他服務)，具體實施政府補貼的農業(yè)保險計劃。試點公司還培訓、管理、監(jiān)督和使用保險人和農險查勘核損人。農險查勘核損工作由農險專業(yè)核損人來進行，查勘核損人需經(jīng)過專業(yè)農業(yè)保險公司長時間的培訓，通過考核取得資格后才能從業(yè)。專業(yè)公司有動力、能力和愿景，將作為主業(yè)來看待，必將推動政策性農業(yè)保險的發(fā)展。
試點公司對農業(yè)保險的專注，不只是停留在領導的一般號召與員工的象征性響應上，而是深入實際探索農民的需求、要求政府的財政支持、教育員工精做農業(yè)保險。試點公司應根據(jù)區(qū)域特點制定農業(yè)保險發(fā)展規(guī)劃，并在農業(yè)保險業(yè)務上始終堅持按照試點區(qū)域的特點進行設計和規(guī)劃。例如安華農業(yè)保險股份有限公司，根據(jù)吉林省是以傳統(tǒng)農業(yè)生產方式為主的國家重點商品糧基地i對國家糧食安全起決定性作用的實際情況，尤其是該省近年來的畜牧業(yè)和農業(yè)產業(yè)化發(fā)展較快的現(xiàn)實，公司在吉林省內主要規(guī)劃開展玉米、水稻、大豆種植保險和規(guī)?；B(yǎng)殖保險，并主要依托農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)為載體開辦農業(yè)保險業(yè)務；根據(jù)畜牧業(yè)發(fā)達，要建設中國乳都的實際，公司在自治區(qū)主要規(guī)劃開辦奶牛等養(yǎng)殖保險品種，并與當?shù)刂攸c產業(yè)化龍頭企業(yè)相結合開展農業(yè)保險業(yè)務；根據(jù)山東省種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)均比較發(fā)達，小麥等糧食作物在全國占有重要地位，同時還是蔬菜、水果等農產品出口基地的實際，公司規(guī)劃在山東探索開辦小麥、棉花、蔬菜、水果等種植保險和奶牛、肉雞、水貂等養(yǎng)殖保險；根據(jù)北京在發(fā)展都市農業(yè)方面取得了較好的成效，郊區(qū)農業(yè)比較發(fā)達的實際，公司在北京地區(qū)探索以奶牛養(yǎng)殖和水果、蔬菜種植為主開辦政策性農業(yè)保險試點。通過兩年多試點，農業(yè)保險業(yè)務取得了較好的成效。試點公司堅持圍繞試點區(qū)域特點研發(fā)農業(yè)保險產品。比如安華農業(yè)保險股份有限公司針對吉林省等試點地區(qū)玉米、水稻、大豆等作物是種植面積最大、關系農民數(shù)量最多、事關國家糧食生產安全的品種，公司集中研發(fā)玉米、水稻、大豆等大宗糧食作物的巨災保險產品。由于內蒙、山東、吉林、北京的畜牧業(yè)也都非常發(fā)達，各試點省區(qū)的畜牧業(yè)生產都逐漸呈集中化、專業(yè)化的發(fā)展態(tài)勢，公司相繼研發(fā)了肉雞、生豬、奶牛、肉牛、梅花鹿養(yǎng)殖保險，并根據(jù)各地養(yǎng)殖成本、風險特點等因素在具體條款中進行調整，體現(xiàn)區(qū)域特色。同時，公司還針對試點地區(qū)農業(yè)經(jīng)濟特點，相繼研發(fā)了經(jīng)濟作物草莓、煙葉等種植保險條款和朗德鵝、水貂等特色養(yǎng)殖保險條款。作為試點公司之一的安華農業(yè)保險股份有限公司為降低農業(yè)保險開辦成本，為農民提供方便快捷的保險服務，通過兩年多來的探索，主要開辟了五個營銷渠道。
一是與農業(yè)經(jīng)營管理部門相結合的渠道。省農委領導的農業(yè)管理部門與農民聯(lián)系密切，并在各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有機構網(wǎng)絡，人員專業(yè)性較強，素質較高，是農業(yè)保險業(yè)務的良好渠道。在吉林保監(jiān)局和省農委的大力幫助下，公司與省農經(jīng)管理總站簽訂了保險合作協(xié)議，全面啟動并推進了試點工作的開展。
二是與農村信用合作社相結合的渠道。公司與省農信社聯(lián)社簽署協(xié)議，利用其在農村的營業(yè)機構網(wǎng)點優(yōu)勢和人員優(yōu)勢廣泛開展業(yè)務。公司在開業(yè)當天即與省農信聯(lián)社簽訂了全面協(xié)議，公司各分支機構與當?shù)剞r信社關系十分緊密。2006年，農信社代辦農村小額貸款保證保險業(yè)務，全年為200多位死亡和傷殘的貸款農戶進行了賠償。
三是與其他農村金融機構結合的渠道。公司已經(jīng)與中國農業(yè)銀行、省郵政系統(tǒng)等機構簽訂了協(xié)議，并與省農業(yè)發(fā)展銀行正式合作。農村金融、郵政機構的兼業(yè)方式，在公司廣開渠道建設的同時，也為農業(yè)保險在更深層次上的開展埋下了伏筆，探索了路子，奠定了基礎。事實上，國外成功開辦農業(yè)保險是和農村金融政策緊密相連的。
四是與農機、農業(yè)技術推廣部門相結合的渠道。農委所屬的農機站、農業(yè)技術推廣站在農村也擁有豐富的網(wǎng)絡資源，公司通過這些部門開展保險業(yè)務，一方面有效降低了開辦成本，另一方面在防災、防損和理賠工作上更容易得到投保農戶的認同。
由于農業(yè)保險本身的屬性和特點，現(xiàn)行的政策性農業(yè)保險制度在承保、理賠等業(yè)務方面還存在一些復雜性和問題。
一是保險意識方面。從政府角度看，目前的政策性農業(yè)保險業(yè)務中，保險公司主要依靠基層政府和相關職能部門的力量進行推動，委托村委干部等相關人員配合保險公司實施。個別地方政府工作人員對保險認識不夠，推動積極性不足，部門間協(xié)調配合成本高，甚至出現(xiàn)相互推諉的現(xiàn)象，影響了農業(yè)保險開展。從保險公司角度看，由于農業(yè)保險的復雜性，一些基層保險機構的工作人員在農業(yè)保險經(jīng)營中存在畏難情緒，推動力度不夠。從農戶角度看，受傳統(tǒng)生產生活方式影響，農戶對利用保險制度進行風險分擔的意識還不強，再加上效益不高的農業(yè)現(xiàn)狀，農民收入普遍偏低，投保主動性不足。
二是業(yè)務開展方面。我國農業(yè)發(fā)展還處在初級階段，絕大部分農戶種植的土地面積相對較小，個別農戶種植的面積甚至不在同一個地塊，農業(yè)保險標的的分散特點導致承保時風險評估復雜、成本高。由于農業(yè)保險標的的特殊性，農業(yè)保險承保理賠時間集中，工作量大，涉及面廣、手續(xù)繁瑣，對從業(yè)人員政策水平和能力要求較高，再加上農村交通不便的客觀現(xiàn)實，都給保險人造成了不小的困難，從而導致承保成本較高、覆蓋面不廣。
三是產品本身方面。目前，政策性農業(yè)保險產品的特點是三低和三高。三低指的低收費、低保額和低保障。低收費是指向農戶收取的保費較低。有些種植險農戶只需要交幾塊錢，有些保險機構為快速承保，會出現(xiàn)村委或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等單位代為農戶繳款進行投保的情況，造成理賠糾紛。低保額帶來的低保障讓農戶缺乏投保意愿。三高指的是高風險、高成本和高賠付。我國自然災害頻繁，農業(yè)經(jīng)營風險大，種植業(yè)農戶大多為小農經(jīng)營，種養(yǎng)業(yè)農戶大多規(guī)模較小，承保理賠技術含量高，災情判斷和損失估算程序復雜，賠付率很高。
四是資源投入方面。農業(yè)保險業(yè)務特殊，涉及面廣，相關農業(yè)保險業(yè)務規(guī)定的操作細節(jié)還不多，指導性不強，公司缺乏對開展農業(yè)保險業(yè)務的培訓和指導。農業(yè)保險承保理賠需要保險公司貼近農村一線，需要基層機構和大量人員親力親為。目前，保險機構的基層組織建設還不能適應農業(yè)保險的迅速發(fā)展，基層網(wǎng)點鋪設不夠，從業(yè)人員數(shù)量不足，素質不高，都影響了農業(yè)保險發(fā)展，距離實現(xiàn)“不出村辦保險、不出村辦賠款”還有差距。
二、下一步促進政策性農業(yè)保險發(fā)展的建議
農業(yè)保險惠及千萬農戶，涉及國家根基。政策性農業(yè)保險能有效轉移農戶經(jīng)營風險，提升農戶抗風險能力，為農民增收“保駕護航”，為農業(yè)和農村發(fā)展起到“四兩撥千斤”作用。建議從以下幾個方面促進政策性農業(yè)保險健康發(fā)展。
一是堅持現(xiàn)行農業(yè)保險制度。《農業(yè)保險條例》從體制上確定了我國現(xiàn)行的政策性農業(yè)保險制度，即政府與市場合作的制度模式，不僅包括政策性保險，還包括商業(yè)險保險。農業(yè)保險不僅有政府政策支持，還有各部門共同協(xié)助。這是中國農業(yè)保險多年發(fā)展，不斷嘗試而得到的正確選擇，符合農業(yè)保險歷史的演變結果。這種制度也符合我國國情，符合當前市場化改革的大背景，且已顯示出巨大的制度紅利，促進政策性農業(yè)保險發(fā)展要堅持現(xiàn)行農業(yè)保險制度的頂層設計。
二是完善政策扶持機制。農業(yè)保險作為政策性險種，必須發(fā)揮政府支持作用。根據(jù)當前財經(jīng)現(xiàn)狀，可適當加大中央、省、市財政補貼比例，減輕縣級財政壓力。農戶自繳部分可適當降低，甚至取消?？刹扇〈迩f或鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中投保形式，降低業(yè)務成本，激發(fā)保險公司承保熱情。建議加大政府對保險公司的支持力度，為保險公司提供經(jīng)營管理費用補貼，節(jié)約經(jīng)營成本，或者實行稅收減免和其他經(jīng)濟手段，鼓勵商業(yè)保險公司開展農業(yè)保險業(yè)務。
三是提升創(chuàng)新驅動力。從體制、銷售渠道、產品等方面創(chuàng)新，構建各具特色的政策性保險模式。在現(xiàn)行農業(yè)保險制度頂層設計框架內，鼓勵不同區(qū)域創(chuàng)新機制，靈活運用多種形式，建立適合當?shù)貙嶋H的農業(yè)保險模式。如試行農業(yè)保險無賠款優(yōu)待制度，即對未發(fā)生賠款或未達到賠付比例的種植業(yè)保險按一定比例無賠款優(yōu)待，返還給農民一部分保費用作下年度保費，提高農民投保積極性。如簡化農險承保理賠程序，提高工作效率。創(chuàng)新銷售渠道，突破現(xiàn)行直接銷售模式，發(fā)展間接營銷，適度發(fā)揮機構、農村合作組織等中介機構優(yōu)勢，提升推廣力度。創(chuàng)新產品，農業(yè)保險可根據(jù)當?shù)鼐唧w情況，有針對性的開發(fā)合適的農業(yè)保險品種，尤其是具有地方特色的農作物險種，從傳統(tǒng)的種養(yǎng)擴展到農民生活的方方面面，也可以根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展的狀況，制定不同的保險費率，滿足不同層次農戶的需求。
四是加強機構人才等基層建設。農業(yè)保險技術性強，不僅需要大量精算、管理等復合型人才，更需要懂農業(yè)技術和保險技術的一線人才。我國農業(yè)保險的發(fā)展歷程導致農業(yè)保險基層機構人才斷層，隊伍薄弱，發(fā)展受限。支持承辦農險公司在鄉(xiāng)鎮(zhèn)鋪設基層農村網(wǎng)點或者建設三農服務站。支持通過引進和自己培養(yǎng)等方式吸引人才進入農業(yè)保險領域。注重發(fā)揮行業(yè)協(xié)會組織作用，探索切實可行的高效農業(yè)保險承保理賠技術，積極推廣。為從業(yè)人員提供交流學習機會和平臺，提升人才隊伍素質，加強隊伍建設，為農業(yè)保險奠定發(fā)展基礎。五是提高農戶保險意識。農民是農業(yè)保險的參與主體，沒有農民參與，農業(yè)保險是發(fā)展不起來的。由于我國農民收入水平低，生活水平差，農民參與保險的積極性不高。有些農民認為支出加重家庭負擔，沒有必要，有些農民認為災害短期內不會發(fā)生，保費白交了。政府和保險公司應加強宣傳，向農民宣導農險保費的重要意義，讓農民了解投保的益處，切身感受參保的積極作用，逐步由依賴政府意識向自我保障轉變，提高參保積極性。農業(yè)保險的發(fā)展在于真正提高農民風險防范和自愿投保意識，只有農民真正了解保險、選擇保險，才能有效推進政策性農業(yè)保險的快速發(fā)展。
六是加強服務能力建設。農業(yè)保險也是一種商品，要想讓更多的農民購買這種商品，必須提高商品服務質量。商業(yè)保險公司應該強化農業(yè)防災防損服務，提高農業(yè)抗風險能力，將農業(yè)風險防線向前移。按照發(fā)達國家通用的做法，農業(yè)保險應該是“一條龍”服務，即把科學技術、信貸、供銷、氣象等服務統(tǒng)籌運作，全方位、立體化地提高農業(yè)保險服務水平。
關鍵詞政策性農業(yè)保險;發(fā)展現(xiàn)狀;存在問題;建議;
近2年來,省政策性農業(yè)保險業(yè)務拓展和風險保障成效顯著,銀保合作支農業(yè)務發(fā)展較快。由于現(xiàn)行制度安排的過渡性和階段性特征較強,農業(yè)保險需求不足和供給短缺并存的市場失靈問題突出。要實現(xiàn)“治理農業(yè)保險市場失靈,支持農業(yè)產業(yè)化和農業(yè)制度變遷”的戰(zhàn)略目標,需在建設社會主義新農村的宏觀視野下,確立財稅、風險規(guī)劃、風險分擔等一系列制度,推動政策性農業(yè)保險的改革突破。
1省政策性農業(yè)保險發(fā)展現(xiàn)狀
1.1政策性農業(yè)保險試點工作加快
2007年8月,省啟動能繁母豬保費補貼工作,政策性農業(yè)保險試點正式開始。2009年2月,省農險辦印發(fā)《2009年政策性農業(yè)保險工作要點》,試點工作全面推開。目前,全省17個市全部參與試點,保險對象以農戶為主,龍頭企業(yè)及專業(yè)合作經(jīng)濟組織占近10%。試點品種包括水稻、小麥、玉米、油菜、棉花、大豆、能繁母豬和奶牛。
1.2政策性農業(yè)保險制度框架基本確立
保險模式上,種植業(yè)為保險公司與地方政府聯(lián)辦、風險共擔,養(yǎng)殖業(yè)為保險公司在政府保費補貼基礎上自主經(jīng)營、自負盈虧;機構選擇上,省政府組織公開招標,確定由國元農業(yè)保險股份有限公司和中國人民財產保險股份有限公司省分公司經(jīng)辦,各市地選擇一家機構協(xié)商簽訂承保協(xié)議;保費負擔上,由中央、省、市、縣財政分險種按一定比例提供財政補貼;工作推動上,省、市、縣成立農險辦公室實施督導組,建立財政、農業(yè)、保監(jiān)、宣傳、水利、氣象、民政等部門參與承保、理賠工作機制;考核措施上,將農業(yè)保險試點工作目標責任制和激勵機制相結合,充分調動地方政府、保險公司和農戶參與的積極性;保險資金管理上,養(yǎng)殖業(yè)保險按照《金融企業(yè)財務規(guī)則》,種植業(yè)保險實行市級統(tǒng)籌、專戶儲存、封閉運作、財政監(jiān)督的管理機制。
1.3農業(yè)保險的社會穩(wěn)定器和經(jīng)濟助推器作用顯現(xiàn)
主要表現(xiàn)在以下幾個方面:第一,利益受損的農民基本生活水平保持穩(wěn)定。第二,放大財政補貼資金效應。第三,銀保合作帶動信貸資金支持“三農”發(fā)展,多數(shù)地區(qū)開發(fā)了小額貸款保險產品。第四,試點工作推進程度適應區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平。
2農業(yè)保險市場失靈存在的問題
2.1經(jīng)辦機構承保能力有限,試點品種和保險責任范圍較窄,難以滿足農戶的保險需求
(1)保險機構組織體系尚未健全,受災認定和理賠效率較低。人保省分公司僅在部分地市設立了農業(yè)保險部,國元農業(yè)保險公司也只在少數(shù)重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立農業(yè)保險服務部,與業(yè)務拓展需求差距較大。養(yǎng)殖業(yè)理賠受人員和經(jīng)費限制較大。平均每個縣業(yè)務人員僅3~5人,很難及時趕赴現(xiàn)場查勘定損;業(yè)務費用核定較低,每頭能繁母豬平均出險費用核定不足40元。種植業(yè)理賠方面,農作物受災程度短時間內難以確定,理賠速度較慢[1-3]。
(2)試點品種較少,保險責任范圍和保障金額有限。政策性險種主要集中于種養(yǎng)業(yè),具有地方特色的優(yōu)勢產業(yè)如蔬菜、水果、雞養(yǎng)殖等尚未列入試點;部分險種保險范圍較小,保險金額較低。
2.2農民收入水平較低,農業(yè)保險有效需求不足,農業(yè)保險宣傳推廣效果與預期目標差距較大
(1)農戶保險購買力有限,政府保費補貼未能解決保費支付難題。農業(yè)災害頻繁、風險大,保險費率高,投保農業(yè)保險的預期收益有限,農戶參保積極性不高。
(2)農業(yè)保險專業(yè)性強,需多部門配合持久深入地宣傳推廣。當前,農業(yè)保險宣傳推廣效果與預期目標存在較大差距,農戶保險認識深度亟待提高。
3農業(yè)保險市場失靈的原因
3.1缺乏有效的法律支撐,社會預期不明確導致改革推進難度較大
目前,政策性農業(yè)保險制度僅列入各級政府的工作報告和規(guī)范性文件,尚未出臺法律法規(guī)對其進行規(guī)范。政策性農業(yè)保險的組織體系、業(yè)務范圍、經(jīng)營管理、費率厘定、賠付標準、優(yōu)惠政策等缺乏法律依據(jù),不利于其業(yè)務的持續(xù)健康發(fā)展。
3.2高成本約束,政策性農業(yè)保險推廣進展緩慢
(1)地方財政對現(xiàn)行制度安排感到壓力較大,地方財力不足成為制約農業(yè)保險發(fā)展的主要因素。政策性農業(yè)保險試點推進過程中,地方政府財政提供部分保費補貼(種植業(yè)補貼45%,養(yǎng)殖業(yè)補貼30%);保險超賠資金(扣除種植業(yè)保險巨災風險準備金歷年結余)由市、縣政府和保險經(jīng)辦機構按協(xié)議規(guī)定承擔。中央財政對種植業(yè)和奶牛、能繁母豬養(yǎng)殖分別提供35%和50%的保費補貼,但保費補貼政策尚未實現(xiàn)制度化。實際運作中,財政補貼資金按季到位率較低,保險公司墊資現(xiàn)象普遍[4-5]。
(2)農業(yè)保險經(jīng)營成本較高,保險公司持續(xù)運營壓力增加。省內2家保險公司按政策性農業(yè)保險保費收入的15%提
取展業(yè)費用,政府未給予資金支持;稅收方面,對種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)保險業(yè)務免征營業(yè)稅,暫無其他稅種的減免政策。
3.3巨災風險準備不足和再保險機制缺失,系統(tǒng)性風險難以得到有效分散
(1)巨災風險準備金制度初步建立,但資金積累較慢,難以覆蓋全部風險。保險機構按當年種植業(yè)保費收入的25%提取種植業(yè)保險巨災風險準備金,其中40%上劃省級保險機構開設的種植業(yè)保險巨災調劑資金專用賬戶,由省級保險機構和省財政廳共同管理。
(2)區(qū)域性災害氣候易形成系統(tǒng)性風險,無法在投保人或保險標的間分散風險,需要再保險機制分散風險和彌補損失。
3.4制度供給的時滯較長,使政策性農業(yè)保險制度變遷進程延緩
部分地方政府尚未制訂政策性農業(yè)保險的長期規(guī)劃,相關部門尚未給予政策性農業(yè)保險足夠支持和配合。同時,農業(yè)保險制度涉及政府相關部門、農業(yè)生產經(jīng)營者、保險機構和信貸機構等各方利益,涉及立法、稅收制度變革和財政補貼問題,需在實施中協(xié)調相互關系,而制度設計到具體實施階段又需經(jīng)歷較長時間。
3.5農業(yè)風險區(qū)域規(guī)劃缺陷及農業(yè)保險專業(yè)人才缺乏,信息不對稱問題較為突出
(1)農業(yè)風險區(qū)劃工作尚未啟動,農業(yè)保險費率厘定和調整難以充分體現(xiàn)農業(yè)保險的風險差異性。省不同地區(qū)間農業(yè)自然風險級數(shù)相差數(shù)10倍,而農作物保險費率相差很小。風險較小區(qū)域的農戶投保積極性較低,影響農業(yè)保險基金積累;高風險區(qū)域,在業(yè)務開展過程中,有可能產生逆向選擇問題。
(2)農業(yè)保險涉及農業(yè)生產各階段,風險判斷、核保、定損和理賠難度較大,對農業(yè)保險專業(yè)人才要求較高。目前,各地承保機構人員普遍較少,多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)未設置營業(yè)服務站,使正常的業(yè)務開展存在困難。國元保險和人保公司承擔政策性農業(yè)保險的員工多為其他崗位轉來或新參加工作者,單一型從業(yè)人員多、復合型人才缺乏,已成為制約農業(yè)保險快速發(fā)展的重要因素。
3.6現(xiàn)行的資金管理方式不利于政策性農業(yè)保險的可持續(xù)發(fā)展
保費資金市級統(tǒng)籌,不利于農業(yè)災害風險在更大范圍內分散,降低了綜合賠付能力;監(jiān)管難度和管理成本增加,易出現(xiàn)道德風險;再保險公司不接受以市為單位購買再保險,通過再保險分散巨災風險難度加大。同時,農業(yè)保險保費資金只能存放在銀行專戶,資金收益相對較低[6]。
4建議
4.1加快農業(yè)保險立法進程,形成可預期的農業(yè)保險商業(yè)化運行環(huán)境
明確農業(yè)保險的性質、范圍、經(jīng)營方式、政府職能作用、經(jīng)營主體資格、會計核算制度、財政補貼、稅收優(yōu)惠、業(yè)務監(jiān)管等,實現(xiàn)政府支持農業(yè)保險發(fā)展制度化、規(guī)范化、長期化。
4.2完善巨災風險保障機制和再保險體系,探索農業(yè)巨災風險證券化途徑,運用市場手段化解農業(yè)系統(tǒng)性風險
各級財政建立巨災風險準備金,中央、省、市、縣級財政每年按一定比例安排巨災風險準備金,逐步拓寬資金籌集渠道;探索建立再保險體系,對政策性農業(yè)保險的再保險經(jīng)營主體給予相關支持,實行稅收優(yōu)惠和經(jīng)營管理費用補貼政策等;開發(fā)區(qū)域產量期權合同,實現(xiàn)風險的有效定價,在競爭性市場上全面分散農業(yè)巨災風險。
4.3推動農村保險經(jīng)營主體發(fā)展,加大農業(yè)保險展業(yè)和產品創(chuàng)新力度,規(guī)避道德風險和逆向選擇
(1)通過市場化手段合理選擇農業(yè)保險經(jīng)營機構,形成農業(yè)保險經(jīng)營主體多元化的格局。加快農村保險中介機構發(fā)展,依托農村基層組織和農技人員,通過信用社、農技站、郵局、畜牧站等中介農業(yè)保險,擴大、延伸農業(yè)保險的營銷網(wǎng)絡。
(2)依據(jù)動態(tài)調整機制,不斷擴大政策性農業(yè)保險產品體系。按照不同的補貼標準,逐步將蔬菜、魚、水果、雞養(yǎng)殖等納入政策性農業(yè)保險范圍。研究實施農村保險方案,將農機險、農村機關事業(yè)綜合財產險、農村建房險等逐步納入以險養(yǎng)險范疇。
(3)合理設計保險合同,增加合同的多樣性,并通過規(guī)定免賠款條款、共保條款和無賠款優(yōu)待條款,降低道德風險和逆向選擇程度[7]。
4.4建立財政金融等多部門協(xié)作支持機制,充分調動保險機構和農戶的參與積極性,解決農業(yè)保險生產和消費的雙重外部性問題
(1)逐步建立健全農業(yè)風險區(qū)域規(guī)劃和評估機制,通過建立相關數(shù)據(jù)資料庫,較為科學地把握、評估農業(yè)生產的風險程度。
(2)實現(xiàn)財政補貼的制度化和差異化[8]。在補貼方式上,根據(jù)不同地區(qū)、不同險種采取彈性靈活的標準,以體現(xiàn)風險級差;優(yōu)化財政補貼機制,減少補貼環(huán)節(jié),提高時效性;加強資金使用監(jiān)督,提高資金使用收益。
(3)對保險公司開辦農業(yè)保險業(yè)務予以管理費用補貼和免稅等優(yōu)惠政策[9]。
(4)與農村金融機構合作,開展“政策性保險+信貸”、“政策性保險+利率優(yōu)惠”、“政策性保險+農民合作組織+貸款”、“政策性保險+龍頭企業(yè)+農戶”等銀保新品種。對投保農戶所需貸款在同等條件下實行貸款優(yōu)先和利率優(yōu)惠,通過業(yè)務創(chuàng)新拓展農業(yè)保險市場。
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