時(shí)間：2023-06-22 09:13:03
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【關(guān)鍵詞】農(nóng)村；集體資產(chǎn)；管理；問題；對(duì)策
近年來，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展十分迅速，與此同時(shí)，農(nóng)村集體資產(chǎn)管理中的問題也逐漸顯現(xiàn)出來。農(nóng)村集體資產(chǎn)的管理是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中及其重要的一環(huán)。為了加快和維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，必須深入挖掘出農(nóng)村集體資產(chǎn)管理中可能出現(xiàn)的問題，并采取積極有效的應(yīng)對(duì)策略。
1.農(nóng)村集體資產(chǎn)管理中的問題
1.1資產(chǎn)管理不善
農(nóng)村資產(chǎn)管理水平較低，沒有完善的資產(chǎn)管理制度。農(nóng)村資產(chǎn)形式多樣，許多資產(chǎn)如自然資產(chǎn)等難以估價(jià)，所以在資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的過程中，出現(xiàn)錯(cuò)估、少估等情況。而許多農(nóng)村政府部門對(duì)于自身家底了解不清，沒有明確的資產(chǎn)臺(tái)賬，對(duì)于許多集體資產(chǎn)的流失不了了之，導(dǎo)致集體資產(chǎn)大量流失。許多農(nóng)村集體企業(yè)的財(cái)務(wù)管理也不夠規(guī)范，賬目漏洞百出，沒有合格的審批人，甚至出現(xiàn)賬目錯(cuò)誤。財(cái)務(wù)賬目檔案保存不規(guī)范，許多賬目出現(xiàn)遺失、損壞等現(xiàn)象，沒有完整的賬目，導(dǎo)致資產(chǎn)的損失。
1.2產(chǎn)權(quán)界定不明
農(nóng)村集體資產(chǎn)大致分為有形資產(chǎn)、無形資產(chǎn)和人力資產(chǎn)三部分，而對(duì)于這三種資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)界定卻不夠明了。主要表現(xiàn)有：（1）國(guó)家行政事業(yè)單位將資產(chǎn)中的集體資產(chǎn)強(qiáng)行登記為國(guó)家資產(chǎn)，使得農(nóng)村集體沒有對(duì)這部分資產(chǎn)的所有權(quán)、使用權(quán)。（2）農(nóng)村學(xué)校的合并過程中，學(xué)校所屬的土地分割不明確，教育部門強(qiáng)行劃走應(yīng)屬農(nóng)村集體的土地，將本應(yīng)屬于集體經(jīng)濟(jì)的土地劃為國(guó)有土地。（3）農(nóng)村集體通過投資、勞動(dòng)建立的資產(chǎn)沒有明確的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。如道路、橋梁、電路、網(wǎng)路等的開發(fā)與改造，農(nóng)村集體雖參與建設(shè)，卻不具有這些資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)。建國(guó)后，農(nóng)村集體合作形成的資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)也因產(chǎn)權(quán)界定不明而大量喪失。
1.3監(jiān)督力度不夠
農(nóng)村資產(chǎn)的監(jiān)管人員管理力度不夠嚴(yán)格。如許多村干部貪圖自身利益而將集體資產(chǎn)私自轉(zhuǎn)變?yōu)閭€(gè)人資產(chǎn)，在資產(chǎn)流失時(shí)逃避應(yīng)盡的責(zé)任。許多企業(yè)和個(gè)人也因缺乏對(duì)所具有的集體資產(chǎn)的監(jiān)管能力，無法追究村干部的責(zé)任，導(dǎo)致自身利益受到損害。其次，由于缺乏有效的監(jiān)督，有些農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在資產(chǎn)的變更、買賣過程中，不嚴(yán)格遵守資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓制度，不履行資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的法律程序，不按規(guī)定公開財(cái)務(wù)明細(xì)，導(dǎo)致集體資產(chǎn)被低價(jià)評(píng)估和買賣。
2.農(nóng)村集體資產(chǎn)管理中出現(xiàn)問題的對(duì)策
2.1針對(duì)問題完善管理制度
為使資產(chǎn)管理得到有效發(fā)揮，必須建立健全完善的資產(chǎn)管理機(jī)制。農(nóng)村集體資產(chǎn)管理制度應(yīng)具有如下幾個(gè)原則：（1）資產(chǎn)價(jià)值維護(hù)原則。通過對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)的有效利用和保護(hù)，建立起科學(xué)有效的資產(chǎn)價(jià)值體制，維持集體資產(chǎn)公平合理的價(jià)值。這是農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的首要目的。（2）資產(chǎn)管理體制公開、公平、公正原則。建立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織委員會(huì)，農(nóng)村集體資產(chǎn)的任何一項(xiàng)改動(dòng)、買賣，都應(yīng)先由委員會(huì)討論后的裁定再進(jìn)行。
2.2開展多項(xiàng)工作界定集體產(chǎn)權(quán)
集體產(chǎn)權(quán)的界定是確保農(nóng)村集體資產(chǎn)不流失的基本前提。產(chǎn)權(quán)的界定工作不僅會(huì)影響集體資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)情況，也可能導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)爭(zhēng)奪等不必要的糾紛。錯(cuò)誤的產(chǎn)權(quán)界定，也會(huì)損害所有者的正當(dāng)利益。產(chǎn)權(quán)界定工作應(yīng)從清產(chǎn)核資的基礎(chǔ)做起，要明確資產(chǎn)的內(nèi)容、數(shù)量、形態(tài)、質(zhì)量等，充分考慮資產(chǎn)形成過程中最主要的投資方。從公平公正的角度，實(shí)現(xiàn)集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定的務(wù)實(shí)化。其次，產(chǎn)權(quán)界定要依照國(guó)家規(guī)定的有關(guān)制度。對(duì)于對(duì)產(chǎn)權(quán)內(nèi)容有爭(zhēng)議的資產(chǎn)，可由當(dāng)事人協(xié)商解決，或由農(nóng)村集體資產(chǎn)委員會(huì)成立專門資產(chǎn)界定小組，進(jìn)行公平合理的界定工作。對(duì)于集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，要及時(shí)進(jìn)行登記工作，將產(chǎn)權(quán)的變化、更改等情況及時(shí)記錄在案，以便出現(xiàn)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)爭(zhēng)議時(shí)有合理的依據(jù)。
2.3加強(qiáng)管理人員思想培養(yǎng)及加強(qiáng)管理力度
為確保農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的有效實(shí)施，必須在合理范圍內(nèi)調(diào)整管理力度和方式。（1）首先，為加強(qiáng)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理，各級(jí)政府必須加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)管理人員，在各級(jí)中建立相應(yīng)的監(jiān)督管理組織，有目的地對(duì)管理人員進(jìn)行思想培養(yǎng)。對(duì)于管理人員的選擇、任職都要經(jīng)過層層篩選與考察，明確各監(jiān)管人員的責(zé)任，建立起集體資產(chǎn)防護(hù)網(wǎng)。（2）加大管理力度，對(duì)于造成資產(chǎn)流失的村干部，要進(jìn)行嚴(yán)肅處理，按照農(nóng)村集體資產(chǎn)的各項(xiàng)規(guī)章制度，嚴(yán)格審核審批農(nóng)村集體中的各項(xiàng)資產(chǎn)，定期考察農(nóng)村集體資產(chǎn)是否完整、保值，從源頭上避免資產(chǎn)流失的情況發(fā)生。
3.結(jié)語
農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，同時(shí)，農(nóng)村資產(chǎn)也是我國(guó)資產(chǎn)的基本組成部分。在這其中，農(nóng)村集體資產(chǎn)又占據(jù)重中之重的地位。加強(qiáng)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理，確保農(nóng)村集體資產(chǎn)的完整，是當(dāng)今社會(huì)農(nóng)民最關(guān)注的問題。農(nóng)村集體資產(chǎn)的是否穩(wěn)定，是最基本的民生問題，是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本保障。為更好地凝聚農(nóng)村經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)力，維護(hù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展，構(gòu)建和諧的農(nóng)村生產(chǎn)生活社會(huì)，必須使農(nóng)村集體資產(chǎn)中當(dāng)前的困境中走出來，邁向更和諧穩(wěn)定的環(huán)境中去。
【參考文獻(xiàn)】
關(guān)鍵詞：農(nóng)村；集體經(jīng)濟(jì)；財(cái)務(wù)管理；新農(nóng)村
一、當(dāng)下農(nóng)村資產(chǎn)和財(cái)務(wù)管理問題癥結(jié)
農(nóng)村財(cái)務(wù)問題一直以來都是社會(huì)和農(nóng)民們極度關(guān)心的問題，財(cái)務(wù)關(guān)系著老百姓的生存與發(fā)展，良性的財(cái)務(wù)問題可以促進(jìn)新農(nóng)村的建設(shè)，提高農(nóng)民的生產(chǎn)生活水平，反之則會(huì)阻礙。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與財(cái)務(wù)管理水平是相輔相成、相互聯(lián)系的。
為了加速農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，將農(nóng)村資產(chǎn)和財(cái)務(wù)管理工作規(guī)范化，我國(guó)先后制定了相關(guān)的規(guī)章制度，各地機(jī)關(guān)部門也根據(jù)本地的實(shí)際情況擬定了相應(yīng)的財(cái)務(wù)管理辦法，但是在實(shí)行的過程中因忽視制度的嚴(yán)格性和嚴(yán)肅性，出現(xiàn)了工作不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)那闆r。
我國(guó)現(xiàn)階段農(nóng)村的財(cái)務(wù)管理方面還存在諸多方面的問題，主要包括：財(cái)務(wù)產(chǎn)權(quán)不明，集體資產(chǎn)使用不規(guī)范，缺乏監(jiān)督與管理，資產(chǎn)去向不明，資產(chǎn)管理系統(tǒng)不完善，會(huì)計(jì)從業(yè)人員素質(zhì)低等等。
出現(xiàn)這些問題的原因主要是以下幾個(gè)方面：
1.農(nóng)村基層管理人員素質(zhì)偏低，對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)管理的重視程度不夠高，同時(shí)其自身素質(zhì)不夠高，缺乏對(duì)資產(chǎn)進(jìn)行有效管理的能力；甚至有出于自身利益謊報(bào)、挪用集體財(cái)務(wù)的現(xiàn)象；
2.集體財(cái)務(wù)管理制度不夠完善，使不法者利用制度缺陷“鉆空子”；
3.民主監(jiān)督力度不夠，集體財(cái)務(wù)缺乏有力的保護(hù)措施；
4.財(cái)會(huì)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)不過硬，缺乏對(duì)財(cái)會(huì)人員的考核辦法，使他們對(duì)待工作不夠嚴(yán)肅認(rèn)真。
二、處理農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)和財(cái)務(wù)管理的方法
農(nóng)村財(cái)務(wù)管理混亂小則影響農(nóng)民的日常生活，大則引起社會(huì)混亂。因此，解決該問題成為了政府改善農(nóng)民生活狀態(tài)的一項(xiàng)重要任務(wù)。
處理農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)和財(cái)務(wù)管理問題，最根本的就是要從廣大農(nóng)民群眾的利益出發(fā)，積極采取強(qiáng)力有效的措施，在加強(qiáng)管理的同時(shí)保證農(nóng)村集體資產(chǎn)的有效性，為農(nóng)村發(fā)展打下良好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。
1.提高農(nóng)村管理層素質(zhì)。農(nóng)村管理層對(duì)農(nóng)村資產(chǎn)的認(rèn)識(shí)不夠全面，對(duì)加強(qiáng)農(nóng)村財(cái)務(wù)管理的必要性缺乏重視程度，是導(dǎo)致農(nóng)村集體資產(chǎn)流失的重要原因。同時(shí)，在管理層面存在的挪用公款及資產(chǎn)浪費(fèi)等等問題也不容小覬。若農(nóng)村管理層缺乏責(zé)任心，覺悟低，私心重，那么建設(shè)一個(gè)良好的農(nóng)村資產(chǎn)財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)便成為天方夜譚。所以，在選擇管理層的時(shí)候就要嚴(yán)把質(zhì)量關(guān)，在以后執(zhí)政的過程中也要不斷加強(qiáng)管理人員自身的思想道德和業(yè)務(wù)水平。只有管理層的素質(zhì)提高了，解決農(nóng)村財(cái)務(wù)問題才不是一個(gè)空乏的夢(mèng)。
2.健全財(cái)務(wù)制度，建立農(nóng)村財(cái)務(wù)預(yù)決算機(jī)制，規(guī)范集體資產(chǎn)使用明細(xì)。對(duì)全村資產(chǎn)進(jìn)行所有權(quán)界定和登記工作，明晰產(chǎn)權(quán)，建立健全的集體資產(chǎn)管理辦法。在制度的限制下使財(cái)務(wù)工作走向法制化和規(guī)范化。同時(shí)，各級(jí)地方政府需每年擬定該年的各項(xiàng)活動(dòng)建設(shè)經(jīng)費(fèi)收入和支出，并經(jīng)民眾代表和管理層共同商議決定后批準(zhǔn)實(shí)施。各項(xiàng)支出以節(jié)約為本，將費(fèi)用控制在一定范圍內(nèi)。每一筆收入與支出要有詳細(xì)的記錄，以電子稿和報(bào)表的形式一式兩份存案。
3.建立農(nóng)村集體資產(chǎn)財(cái)務(wù)小組，實(shí)行民主公開制。由財(cái)務(wù)組人員負(fù)責(zé)財(cái)務(wù)的管理與監(jiān)督，財(cái)務(wù)小組人員有檢查、審核集體資產(chǎn)的權(quán)利。同時(shí)，要向村民們公開財(cái)務(wù)收支明細(xì)，包括財(cái)務(wù)預(yù)算，集體資產(chǎn)使用額度，資產(chǎn)來源與去向等等，讓全體村民參與到財(cái)務(wù)監(jiān)督與管理中來，使集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)和財(cái)務(wù)透明化。
4.提高財(cái)會(huì)人員綜合素質(zhì)，建立擁有一定數(shù)額的財(cái)會(huì)小組。要嚴(yán)格會(huì)計(jì)人員選拔機(jī)制，任人唯賢，選拔具有高素質(zhì)和高業(yè)務(wù)能力的人員激活會(huì)計(jì)隊(duì)伍，不隨意調(diào)配會(huì)計(jì)人員，確保工作的穩(wěn)定性。會(huì)計(jì)人員要嚴(yán)肅對(duì)待工作，杜絕任何形式的亂報(bào)亂支現(xiàn)象。同時(shí)，對(duì)會(huì)計(jì)隊(duì)伍進(jìn)行一定的考核制度，定時(shí)檢查其業(yè)務(wù)水平，并進(jìn)行一定的獎(jiǎng)懲，以達(dá)到會(huì)計(jì)隊(duì)伍的良性循環(huán)。
5.建立嚴(yán)格的懲罰制度。金錢往往能吸引人犯罪，所以在治理經(jīng)濟(jì)犯罪的問題上，農(nóng)村干部也不可忽視。干部是為人民服務(wù)的，要以保障農(nóng)民的生產(chǎn)生活為己任，時(shí)刻將維護(hù)農(nóng)村和諧穩(wěn)定工作放在心上，為人民排憂解難。如若有干部抵不住金錢的誘惑，最終走向犯罪，那么對(duì)于這些人，絕對(duì)不能心慈手軟，一定要按照法律程序嚴(yán)肅處理。同時(shí)，要針對(duì)此問題查漏補(bǔ)缺，完善相關(guān)管理制度。
參考文獻(xiàn)：
[1]孫長(zhǎng)峰:對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)務(wù)管理問題的探討[J].集團(tuán)經(jīng)濟(jì)研究.2007.(7).
[2]苗宏:農(nóng)村財(cái)務(wù)管理規(guī)范化的思路和對(duì)策[J].中國(guó)集團(tuán)經(jīng)濟(jì).2007(3).
【關(guān)鍵詞]農(nóng)村集體資產(chǎn)；制度；困境；發(fā)展
【作者簡(jiǎn)介】李鑫，四川大學(xué)法學(xué)院博士研究生，四川 成都 610065
【中圖分類號(hào)】D922.4 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】1672-2728（2014）02-0071-05
一、問題的由來
農(nóng)村集體資產(chǎn)是“三農(nóng)”發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和資源保證，對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)的管理是“三農(nóng)”發(fā)展中的老問題，也是重點(diǎn)問題和疑難問題。《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理工作的通知》中將農(nóng)村集體資產(chǎn)界定為“歸鄉(xiāng)、村集體經(jīng)濟(jì)組織全體成員集體所有的資產(chǎn)”。《通知》進(jìn)一步明確農(nóng)村集體資產(chǎn)包括“集體所有的土地和法律規(guī)定屬于集體所有的森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面等自然資源：集體所有的各種流動(dòng)資產(chǎn)、長(zhǎng)期投資、固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)和其他資產(chǎn)”?？梢?，農(nóng)村集體資產(chǎn)指的是所有形態(tài)的歸屬于農(nóng)村集體所有的資產(chǎn)。
隨著我國(guó)由政治主導(dǎo)型社會(huì)向經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)型社會(huì)的全面轉(zhuǎn)型和農(nóng)村親緣型關(guān)系網(wǎng)絡(luò)向交易型關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的不斷過渡，我國(guó)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展中、農(nóng)民權(quán)益保護(hù)中的很多問題都是圍繞農(nóng)村集體資產(chǎn)這一農(nóng)村經(jīng)濟(jì)核心要素而產(chǎn)生的，農(nóng)村集體資產(chǎn)管理中的不當(dāng)行為和不法行為甚至引發(fā)了農(nóng)村的政治問題和較大的利益沖突，2011年9月爆發(fā)的廣東省陸豐市東海鎮(zhèn)烏坎村村民大規(guī)模維權(quán)事件就屬于反映此類問題的典型案例?？梢哉f，烏坎大規(guī)模維權(quán)事件并非特例，而是在我國(guó)農(nóng)村或輕微或嚴(yán)重地普遍地存在，而且由于基層所特有的制度環(huán)境和制度運(yùn)行基礎(chǔ)，此類問題并未引起決策者和學(xué)術(shù)界的關(guān)注。我國(guó)現(xiàn)階段的農(nóng)村集體資產(chǎn)管理活動(dòng)具有兩個(gè)非常顯著的特征：一個(gè)是農(nóng)村集體資產(chǎn)管理在農(nóng)村社會(huì)治理和管理中的核心地位愈加明顯。這種核心地位體現(xiàn)于農(nóng)村社會(huì)治理和管理的主要活動(dòng)都是圍繞農(nóng)村集體資產(chǎn)的保值和增值而展開的，農(nóng)村社會(huì)生活中的主要矛盾和沖突也是因?yàn)檗r(nóng)村集體資產(chǎn)收益分配中的不當(dāng)或不法行為而產(chǎn)生和激化的：另一個(gè)特征是我國(guó)農(nóng)村集體資產(chǎn)不同于其他資產(chǎn)的特性在于其利用和發(fā)展路徑是受到很多法律和政策限制的。
如今，無論是在社會(huì)實(shí)踐還是在學(xué)術(shù)研究中，對(duì)于我國(guó)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的具體實(shí)現(xiàn)模式和方式方法都還存在著一些爭(zhēng)議。從制度的視角審視這些分歧會(huì)發(fā)現(xiàn)，較多的探討是在還沒有完全弄清現(xiàn)行制度規(guī)范的目的及其運(yùn)行的環(huán)境和現(xiàn)狀的前提下，就側(cè)重對(duì)于應(yīng)然情景的討論。筆者認(rèn)為，現(xiàn)今我國(guó)農(nóng)村資產(chǎn)管理諸問題的解決和農(nóng)村集體資產(chǎn)的保值、升值不能僅僅依靠將過去一概的重建式進(jìn)路，而是要尋找具有經(jīng)驗(yàn)性、實(shí)踐性、可操作性的已經(jīng)被證明適合或可能適合我國(guó)“三農(nóng)”問題特性的進(jìn)路。
要尋找或探索制度建設(shè)的未來方向，必要的前期工作是正確總結(jié)和歸納已有的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于實(shí)踐的效果作出科學(xué)的評(píng)價(jià)。本文希望可以貫徹這樣一個(gè)原則：改革的前提是要弄清楚需要改善的對(duì)象是什么、為什么要改善、變化的預(yù)期成果，才能具體制定未來改革的方案。因此，本文的研究是建立在對(duì)于我國(guó)現(xiàn)有各省市農(nóng)村集體資產(chǎn)管理制度的總結(jié)和分析的基礎(chǔ)上的，希望通過對(duì)已有制度形成、結(jié)構(gòu)、功能的梳理，找到現(xiàn)有制度面臨的困境，進(jìn)而明確改革和完善的方向。
二、農(nóng)村集體資產(chǎn)管理制度檢視
筆者通過北大法寶檢索中央和地方各省市有關(guān)農(nóng)村集體資產(chǎn)的法律法規(guī)，發(fā)現(xiàn)國(guó)家層面的規(guī)范如《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理工作的通知》《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》均系對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的原則性規(guī)定，缺乏對(duì)實(shí)踐的探索。雖然較高級(jí)別的規(guī)范缺乏集中和系統(tǒng)的制度建設(shè)，但農(nóng)村集體資產(chǎn)管理實(shí)踐卻并不會(huì)因?yàn)楦呒?jí)別規(guī)范的缺失而減少?zèng)_突和糾紛的產(chǎn)生，最高法的司法解釋中為了將農(nóng)村集體資產(chǎn)管理中糾紛的司法解決納入到現(xiàn)行司法體系當(dāng)中，也有諸如《最高人民法院研究室關(guān)于人民法院對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)所得收益分配糾紛是否受理問題的答復(fù)》等一些文件出現(xiàn)，但仍然只是有問題針對(duì)性的，而不是整體的、全面的和系統(tǒng)性的。
由于我國(guó)農(nóng)村集體資產(chǎn)的地域差異性很強(qiáng)，依靠地方有針對(duì)性的制度去規(guī)制、調(diào)控可能是較有效率的路徑。目前我國(guó)地方各省、直轄市基本都出臺(tái)了農(nóng)村集體資產(chǎn)管理?xiàng)l例，且這些條例還都正在根據(jù)地方實(shí)際情況在不斷地修訂完善。筆者選取了北京等十個(gè)省市自治區(qū)的農(nóng)村資產(chǎn)管理?xiàng)l例作為樣本，對(duì)我國(guó)現(xiàn)行主要農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的規(guī)范進(jìn)行梳理和分析。
1.制度樣本。筆者選取的農(nóng)村集體資產(chǎn)管理相關(guān)地方規(guī)范，盡可能兼顧不同地域、經(jīng)濟(jì)、政治發(fā)展程度、民族等因素。選取的制度樣本中，包括了十七個(gè)省、市的農(nóng)村集體資產(chǎn)管理?xiàng)l例、一個(gè)農(nóng)村集體資產(chǎn)審計(jì)條例和一個(gè)農(nóng)村集體資產(chǎn)的財(cái)務(wù)制度。所選取規(guī)范文本的具體情況參見表1。
2.制度概況。單從文本上來看，以上19個(gè)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的制度規(guī)范所能提供的宏觀信息主要有以下四點(diǎn)：
第一，從各地方條例的制定時(shí)間上來看，除《北京市農(nóng)村集體資產(chǎn)管理?xiàng)l例》是在1993年頒布的，其他地方的農(nóng)村集體資產(chǎn)管理?xiàng)l例都是在1995年的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理工作的通知》之后頒布的，也就是說，地方規(guī)范的出臺(tái)更多的是為了配合中央相關(guān)政策的實(shí)施。而不是因?yàn)樽灾鞯匕l(fā)現(xiàn)和回應(yīng)實(shí)踐的需求。
第二，從規(guī)范的文本上來看，地方的農(nóng)村集體資產(chǎn)管理制度的條文數(shù)量在22～40條之間，結(jié)構(gòu)上分為6～7章。表2是筆者選取5個(gè)較具有代表性的地方農(nóng)村集體資產(chǎn)管理規(guī)范的章節(jié)結(jié)構(gòu)，希望通過此表中的內(nèi)容可以發(fā)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理制度的邏輯。
對(duì)表2我國(guó)各地區(qū)農(nóng)村資產(chǎn)管理?xiàng)l例內(nèi)容及結(jié)構(gòu)的分析?？傻贸龅慕Y(jié)論是我國(guó)各地區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理基本都遵循著這樣的內(nèi)在邏輯：確權(quán)（范圍及歸屬）一管理（保值）一經(jīng)營(yíng)（增值）一審計(jì)（監(jiān)督）一責(zé)任。以上邏輯符合《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理工作的通知》中對(duì)于農(nóng)村集體資產(chǎn)管理“逐步建立起產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)明確、民主監(jiān)督、科學(xué)管理的集體資產(chǎn)管理體制和運(yùn)行機(jī)制，確保集體資產(chǎn)的保值增值”的要求。但這種邏輯所體現(xiàn)的僅僅是一般資產(chǎn)管理的邏輯，并未體現(xiàn)出農(nóng)村集體資產(chǎn)的權(quán)屬特性、用途特性。
第三，在現(xiàn)有規(guī)范的結(jié)構(gòu)設(shè)置中，表面上依照實(shí)踐邏輯對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理進(jìn)行的是“過程-結(jié)果”式的控制，但卻忽略了資產(chǎn)管理的一般邏輯“確權(quán)使用收益分配”中的最后一個(gè)環(huán)節(jié)――“分配”。雖然我國(guó)現(xiàn)有地方農(nóng)村集體資產(chǎn)管理規(guī)范中有罰則的規(guī)定，即從消極一面對(duì)管理主體的行為進(jìn)行了規(guī)制，但現(xiàn)有制度本身并不足以對(duì)參與農(nóng)村集體資產(chǎn)的主體形成激勵(lì)。財(cái)產(chǎn)制度的本質(zhì)作用應(yīng)該是對(duì)財(cái)產(chǎn)的所有人和使用人的保護(hù)和激勵(lì)，現(xiàn)有制度無法發(fā)揮激勵(lì)作用，就無法進(jìn)一步降低交易成本、刺激經(jīng)濟(jì)效率。
第四，雖然筆者考察的是我國(guó)各地方的規(guī)范，但卻很難感受到這些規(guī)范的地方性。可以說，我國(guó)農(nóng)村集體資產(chǎn)的地方性差異還是很明顯的，但各地方在依照中央精神建立地方規(guī)范時(shí)，卻選擇了保守地全面沿用和效仿中央規(guī)范，沒能針對(duì)地方性特征進(jìn)行制度創(chuàng)新。正如吉爾茲所言，立法是與地方性密切相關(guān)的工作。地方性不僅為我們提供了看待問題的視角，也使得所分析的問題更加清晰和明確。我國(guó)農(nóng)村地方性特色顯著，在地方農(nóng)村集體資產(chǎn)管理制度中未能全面勾畫農(nóng)村集體資產(chǎn)的特征和農(nóng)民的需求特征，就很難使得制度發(fā)揮預(yù)期效果。
3.制度細(xì)節(jié)。凡是涉及資產(chǎn)管理的制度，最重要的內(nèi)容無外乎兩項(xiàng)，一是資產(chǎn)的管理（資產(chǎn)的保值、增值過程），另一則是資產(chǎn)收益的分配。農(nóng)村集體資產(chǎn)管理中的核心內(nèi)容也不外乎這兩項(xiàng)。在加之上文總結(jié)的農(nóng)村集體資產(chǎn)管理規(guī)范的邏輯，可發(fā)現(xiàn)，在相關(guān)的制度設(shè)置中，我國(guó)各地方農(nóng)村集體資產(chǎn)管理規(guī)范的細(xì)節(jié)中有以下四個(gè)特點(diǎn)：
第一。與農(nóng)村集體資產(chǎn)的清查、范圍劃定和歸屬有關(guān)的條文并無本質(zhì)差異，即在資產(chǎn)權(quán)屬的確定上，由于所有制形成的限制，各地并無本質(zhì)差異，這部分規(guī)范的重合率極高。也可以說在現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村資產(chǎn)管理中各地制度上均展現(xiàn)出的是保守的傾向，并無太多的制度創(chuàng)新。當(dāng)然，這也可能是因?yàn)槲覈?guó)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理中的創(chuàng)新行為很多是自下而上的。在省、自治區(qū)、直轄市一級(jí)的規(guī)范中并無直接體現(xiàn)，或者可能是正式制度對(duì)于實(shí)踐中創(chuàng)新的認(rèn)可和吸收并不多，也并不及時(shí)。
第二，農(nóng)村集體資產(chǎn)收益的積累和分配之間的關(guān)系未明確。全國(guó)各地的農(nóng)村集體資產(chǎn)管理制度中都會(huì)出現(xiàn)與資產(chǎn)收益分配有關(guān)的條款，但可以看出，與其他資產(chǎn)收益分配的法律規(guī)范相比，農(nóng)村集體資產(chǎn)收益的分配標(biāo)準(zhǔn)、程序并不明確。如《北京市農(nóng)村集體資產(chǎn)管理?xiàng)l例》與資產(chǎn)收益最密切相關(guān)的是第二十七條：鄉(xiāng)聯(lián)社、村合作社年終收益分配，應(yīng)當(dāng)結(jié)清全年的收入和支出，清理財(cái)務(wù)和債權(quán)、債務(wù)，兌現(xiàn)承包合同。此條文實(shí)質(zhì)上規(guī)定的資產(chǎn)收益進(jìn)行分配的順序。又如《甘肅省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理?xiàng)l例》第十九條：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織每年要根據(jù)收益情況合理確定分配與積累的比例，集體積累部分主要用于擴(kuò)大再生產(chǎn)、公益事業(yè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會(huì)化服務(wù)事業(yè)建設(shè)。此條規(guī)定的則是資產(chǎn)收益積累和分配之間的關(guān)系。再如《廣東省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理?xiàng)l例》第二十二條：社區(qū)合作經(jīng)濟(jì)組織必須按年度向本組織全體成員公布集體資產(chǎn)收益狀況。接受本組織成員的查詢、監(jiān)督。農(nóng)村集體資產(chǎn)收益分配方案經(jīng)本組織成員大會(huì)或成員代表會(huì)議討論通過后。報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或縣級(jí)人民政府農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)管理部門備案。此條的規(guī)制對(duì)象則是資產(chǎn)收益分配的一般程序?？傊m然各地方條例中都涉及了資產(chǎn)收益的分配問題，但卻沒有一個(gè)條例系統(tǒng)性地規(guī)定資產(chǎn)收益的積累和分配之間的關(guān)系、收益分配方案的制定與執(zhí)行、收益分配意義的救濟(jì)程序等內(nèi)容。
第三。農(nóng)村社會(huì)的分層對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)收益分配產(chǎn)生了新的影響。農(nóng)村集體資產(chǎn)的收益分配標(biāo)準(zhǔn)是管理中爭(zhēng)議最多的問題，在分配中需要考慮分配對(duì)象的個(gè)體差異。而對(duì)差異性的考量勢(shì)必與農(nóng)民群體的分層和分化同時(shí)發(fā)生，這種分化的主要標(biāo)準(zhǔn)有幾個(gè)：其一，年齡，準(zhǔn)確地說是進(jìn)入農(nóng)村集體的時(shí)間長(zhǎng)短；其二，是否屬于未成年人、孤寡老人、殘疾人等弱勢(shì)群體；其三，身份，村干部、“能人”、村民代表、普通村民等；其四，就業(yè)結(jié)構(gòu)，是否在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)服務(wù)。另外，受益于中央和地方政府近些年持續(xù)的對(duì)“三農(nóng)”問題、民生問題以及對(duì)落后地區(qū)的關(guān)注和政策性傾斜，再加之現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的高利潤(rùn)使得工商業(yè)資本看到了農(nóng)村和農(nóng)業(yè)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的潛力，農(nóng)村集體資產(chǎn)管理中工商資本的介入也要求重構(gòu)原有的資產(chǎn)收益分配模式。作為實(shí)踐中爭(zhēng)議和糾紛產(chǎn)生最多的資產(chǎn)收益分配環(huán)節(jié)，卻很難在各地的農(nóng)村集體資產(chǎn)管理?xiàng)l例中看到相關(guān)的規(guī)定。誠然，資產(chǎn)收益的分配方案應(yīng)該是由民主協(xié)商確定的。但在官方條例中建立相關(guān)的制度框架是必要的。
第四，法律責(zé)任部分各地之間存在較大差異。也同樣存在著較多不明之處。如《遼寧省農(nóng)村集體資產(chǎn)條例》中對(duì)于農(nóng)村集體資產(chǎn)管理者的經(jīng)濟(jì)懲罰（第二十五條）是以管理者月收入作為計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)的，但卻沒有明確月收入如何計(jì)算。年度分紅是否計(jì)入月收入等問題。還有的條例在法律責(zé)任部分對(duì)損害農(nóng)村集體資產(chǎn)利益的行為的處罰數(shù)額較低，如《寧夏回族自治區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理?xiàng)l例》第二十七條規(guī)定的造成農(nóng)村集體資產(chǎn)損失的，處罰金額僅為500～1000元，且條例出臺(tái)已逾十年，經(jīng)濟(jì)社會(huì)已經(jīng)有了較大變化，但經(jīng)濟(jì)處罰金額并無變化，使得違法成本十分低廉，規(guī)制效果近乎于無。
三、制度困境
以上所分析和總結(jié)的是我國(guó)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理中具有普遍性意義的制度和規(guī)范，在這樣的制度和規(guī)范環(huán)境中形成的困境不是局部和孤立的，而是全局性的。其中最突出的問題主要有四個(gè)方面：
1.農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的權(quán)力是復(fù)合型的權(quán)力。其既有政治屬性，又有經(jīng)濟(jì)和社會(huì)文化屬性，三種屬性是交織在一起。并互相依存，進(jìn)而組成穩(wěn)定的權(quán)力結(jié)構(gòu)的。進(jìn)行這種權(quán)力結(jié)構(gòu)構(gòu)件的目的在于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理中的權(quán)力制約和民主參與，激發(fā)公眾的積極性和創(chuàng)造性。在農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的權(quán)力屬性中，經(jīng)濟(jì)屬性最受公眾關(guān)注，因?yàn)楣妼?duì)于物質(zhì)生活條件提升的需求是基礎(chǔ)性，只有滿足公眾這方面的要求。才可能進(jìn)行政治或文化方面的協(xié)商或合作，才能實(shí)現(xiàn)社會(huì)的穩(wěn)定，避免因?yàn)檗r(nóng)村資產(chǎn)管理權(quán)力的分配不當(dāng)而可能產(chǎn)生的群體性糾紛和矛盾。
2.怎樣在農(nóng)村集體資產(chǎn)的保值和增值、管理與發(fā)展之間建立妥當(dāng)?shù)钠胶怅P(guān)系。對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)施之必要的管理是保證農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的基本前提，但經(jīng)濟(jì)管理行為都會(huì)存在使得被管理資產(chǎn)貶低或虧損的風(fēng)險(xiǎn)，因此，有必要在保證農(nóng)村集體資產(chǎn)穩(wěn)定和安全的前提下。尋求農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的創(chuàng)新與發(fā)展。上文的制度分析說明，我國(guó)國(guó)家和地方兩個(gè)層面的農(nóng)村集體資產(chǎn)管理制度的演進(jìn)都是在走一條不斷放松監(jiān)管的路線，這雖然為實(shí)踐留出了必要的制度空間，但也因?yàn)榻?jīng)濟(jì)行為的復(fù)雜性和市場(chǎng)的多邊性，而產(chǎn)生了更多的問題。因此，必須通過進(jìn)一步的制度創(chuàng)新和改革，降低規(guī)范制定和實(shí)施中的不確定性，在發(fā)展、創(chuàng)新、穩(wěn)定三者之間尋求平衡的狀態(tài)。
3.在缺乏權(quán)力制約和監(jiān)督的機(jī)制中，或是在缺乏激勵(lì)的制度環(huán)境中，都容易發(fā)生權(quán)力的尋租和腐敗行為，我國(guó)農(nóng)村基層社會(huì)中對(duì)于尋租和腐敗行為的深惡痛絕和公眾對(duì)其的隱忍是長(zhǎng)期并存的，尋租和腐敗行為不僅使得農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的實(shí)踐效果不盡如人意，造成農(nóng)村集體資產(chǎn)的嚴(yán)重流失和貶值，還損害了公眾對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理制度的信任和尊重。農(nóng)村集體資產(chǎn)管理中的腐敗有一部分是制度環(huán)境造成的，這不但損害了制度體系的公信力，也使得制度運(yùn)行的成本進(jìn)一步增加。
4.農(nóng)村集體資產(chǎn)管理活動(dòng)公共性不足。忽視農(nóng)民的參與權(quán)和話語權(quán)。在農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的過程中，一般都有基層政府力量或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的深度介入和參與，而這種國(guó)家行政管理權(quán)力的下移和外部力量的介入往往忽略了農(nóng)村和農(nóng)民的自主性，使得農(nóng)村集體資產(chǎn)的管理和發(fā)展由“農(nóng)民自治”變成“國(guó)家強(qiáng)制”。大規(guī)模的農(nóng)村集體資產(chǎn)流轉(zhuǎn)往往是難以實(shí)現(xiàn)農(nóng)民主導(dǎo)的，且因?yàn)樯婕袄婷鎻V、利益關(guān)系復(fù)雜，現(xiàn)存的流轉(zhuǎn)推動(dòng)模式極易忽視農(nóng)民作為農(nóng)村集體資產(chǎn)的真正所有人和管理人的參與權(quán)和話語權(quán)。忽略農(nóng)村集體資產(chǎn)管理共性的最嚴(yán)重后果是農(nóng)村社會(huì)存在于干群之間、貧富之間的基礎(chǔ)性矛盾進(jìn)一步惡化。
四、制度的創(chuàng)新與發(fā)展
農(nóng)村集體資產(chǎn)管理要依靠農(nóng)民自身的力量，管理的主體應(yīng)當(dāng)是制度和農(nóng)民?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理工作的通知》中提出“集體經(jīng)濟(jì)組織是集體資產(chǎn)管理的主體”。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織是國(guó)家治理農(nóng)村社會(huì)和農(nóng)民民主自治的綜合體。在我國(guó)農(nóng)村現(xiàn)有的政治和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)下，政府并不可以完全離場(chǎng)，斯蒂格利茨曾旗幟鮮明地反對(duì)“無名氏定理”，并提出“政府具備私人不具備的職能”。在現(xiàn)階段我國(guó)的農(nóng)村集體資產(chǎn)管理活動(dòng)中政府必須要發(fā)揮足夠的制度供給、宏觀調(diào)控以及監(jiān)督作用。對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理行為的監(jiān)督應(yīng)建立內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督模式，在內(nèi)部的監(jiān)督并不能充分保證農(nóng)民有關(guān)維護(hù)自身利益的訴求的情況下，由外部社會(huì)和政府監(jiān)督介入。政府或社會(huì)所提供的獨(dú)立審計(jì)、監(jiān)督和糾紛解決機(jī)制都是存在巨大的現(xiàn)實(shí)需求的。當(dāng)然，也必須注意：政府在提供有效的正式制度的同時(shí)，還應(yīng)注意為實(shí)踐中的創(chuàng)新留出必要的空間。
一、農(nóng)村集體資產(chǎn)的基本概念
農(nóng)村集體資產(chǎn)是指歸鄉(xiāng)(鎮(zhèn)街)、村集體全體成員(社員)集體所有的資源性資產(chǎn)、非資源性資產(chǎn),包括集體所有的土地、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面等自然資源,集體所有的流動(dòng)資產(chǎn)、長(zhǎng)期資產(chǎn)、固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)和其他資產(chǎn)。
農(nóng)村集體資產(chǎn)的概念可分為狹義和廣義兩種。狹義的資產(chǎn)與會(huì)計(jì)學(xué)中的財(cái)產(chǎn)含義大體相同,它是指作為生產(chǎn)要素投入到生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的財(cái)產(chǎn),包括在過去的活動(dòng)形成的、現(xiàn)時(shí)擁有的能夠以貨幣計(jì)量的并且在未來能夠產(chǎn)生效益的經(jīng)濟(jì)資源。這類資產(chǎn)一般稱為經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn),其特點(diǎn)是具有增值性。廣義的資產(chǎn)既包括經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn),還包括非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和其他經(jīng)濟(jì)資源。根據(jù)我國(guó)有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織擁有的集體資產(chǎn)歸農(nóng)村范圍內(nèi)全體農(nóng)民集體所有,由鎮(zhèn)(鄉(xiāng))、村民大會(huì)或者代表鎮(zhèn)(鄉(xiāng))、村民的集體經(jīng)濟(jì)組織行使集體資產(chǎn)的所有權(quán)。法律還規(guī)定,農(nóng)村集體資產(chǎn)受法律保護(hù),任何單位和個(gè)人不得平調(diào)、侵占、哄搶和私分。
二、農(nóng)村集體資產(chǎn)的管理理論
農(nóng)村集體資產(chǎn)管理主要包括兩大內(nèi)容:一是經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)管理,二是非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)管理。
1.經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)管理
經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)是在生產(chǎn)和流通中能夠?yàn)樯鐣?huì)提供商品或勞務(wù)的資產(chǎn)。農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)主要包括農(nóng)村集體所擁有的現(xiàn)金、銀行存款等貨幣資產(chǎn);農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織出資合辦或兼并的企業(yè)資產(chǎn);農(nóng)村集體擁有的專利權(quán)、商標(biāo)權(quán)、商譽(yù)權(quán)等無形資產(chǎn);農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織出資購買的國(guó)家債券、銀行債券、商業(yè)債券等有價(jià)證券;國(guó)家及有關(guān)單位和個(gè)人無償資助給農(nóng)村集體的資產(chǎn)。經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)要以追求經(jīng)濟(jì)效益為原則,其中資產(chǎn)的清產(chǎn)核資就是通過對(duì)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的清理、盤點(diǎn)、核實(shí),弄清全部經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的質(zhì)量、結(jié)構(gòu)、數(shù)量及分布狀況的工作。
2.非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)管理
非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)是指行政事業(yè)單位為完成國(guó)家行政任務(wù)和開展業(yè)務(wù)活動(dòng)所占有、使用的資產(chǎn)。農(nóng)村非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)主要包括農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織擁有或投資形成的農(nóng)田水利設(shè)施、建筑物、鄉(xiāng)村道路、機(jī)械設(shè)備等基礎(chǔ)設(shè)施和教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育等公益設(shè)施;農(nóng)村集體所占有的資產(chǎn)份額;農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與有關(guān)單位共同出資形成的資產(chǎn)。農(nóng)村集體資產(chǎn)組成中還包括不直接投入到生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中或按照企業(yè)要求經(jīng)營(yíng)使用,但同樣能創(chuàng)造財(cái)富效益的資產(chǎn)。它們的主要特點(diǎn)是資產(chǎn)運(yùn)用的非生產(chǎn)性和提品的服務(wù)性。
三、農(nóng)村集體資產(chǎn)的管理效果
農(nóng)村集體資產(chǎn)管理效果的一般定義是:通過對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)實(shí)施管理后,若其收入大于支出,即實(shí)現(xiàn)了盈利,有利潤(rùn)可供分享,則農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的效果較好;若其收入等于支出,即達(dá)到了盈虧臨界點(diǎn),不盈也不虧,則農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的效果一般;若其收入小于支出,即不僅沒有保本,還虧損了,則農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的效果較差。本研究主要是對(duì)溫江區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理進(jìn)行調(diào)查研究,資產(chǎn)的管理效果見表1。
由表1不難看出:銀行存款占總資產(chǎn)的38.57%,說明仍然有較大一部分的資金未得到充分利用,資金的使用效率低;現(xiàn)金占總資產(chǎn)的7.17%,較為合理,因?yàn)樵谫Y產(chǎn)管理中不宜存放太多現(xiàn)金,以防私設(shè)“小金庫”等情況發(fā)生;短期投資占總資產(chǎn)的0.31%,短期投資太少,從而也減少了從投資得到的利益;應(yīng)收賬款占總資產(chǎn)的21.08%,說明資金的周轉(zhuǎn)率較低,沒有使資金得到充分應(yīng)用;庫存物資占總資產(chǎn)的0.000013%,庫存物資占有量太少,不利于后期生產(chǎn)投入;長(zhǎng)期投資占總資產(chǎn)的0.48%,投資太少,從而投資所得收益較小;固定資產(chǎn)占總資產(chǎn)的28.43%,固定資產(chǎn)所占比重較多,說明該村較重視基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);其他資產(chǎn)占總資產(chǎn)的0.48%,說明對(duì)其他資產(chǎn)的重視程度較低,不利于實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的多元化,不利于分散風(fēng)險(xiǎn)。
農(nóng)村集體資產(chǎn)負(fù)債的管理效果見表2。
由表2可以得出:短期借款所占總負(fù)債的2.36%,所占比例較小,說明短期借款較少,短期還本付息的風(fēng)險(xiǎn)相應(yīng)較小;應(yīng)付款占總負(fù)債的93.04%,所占比例非常大,說明外債很多,雖然在一定程度上可以提高資金的周轉(zhuǎn)率從而提高盈利能力,但是很可能會(huì)使風(fēng)險(xiǎn)增大,從而影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng);應(yīng)付工資占負(fù)債總額的0.016%,說明能正常發(fā)放工資,拖欠工資而影響農(nóng)民積極性的可能性較小;應(yīng)付福利費(fèi)占負(fù)債總額的0.28%,雖然從總體來看所占比例非常小,但單從數(shù)字來看還是較大,說明對(duì)農(nóng)民福利的重視程度有待提高;一事一議資金為61.98萬元,占總負(fù)債的0.24%,說明一事一議制度已經(jīng)開始實(shí)施。
四、結(jié)論及建議
本次調(diào)研在深入研究農(nóng)村集體資產(chǎn)管理理論的基礎(chǔ)上,通過對(duì)溫江區(qū)進(jìn)行實(shí)地調(diào)查(問卷調(diào)查),發(fā)現(xiàn)在農(nóng)村集體資產(chǎn)管理中仍然存在資產(chǎn)利用效率較低、資產(chǎn)周轉(zhuǎn)率低、很大一部分資產(chǎn)未能得到充分利用、借債風(fēng)險(xiǎn)較高等一些問題。對(duì)此提出以下建議。一是應(yīng)該重視農(nóng)村集體資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)的效果,充分利用農(nóng)村集體資產(chǎn),提高資產(chǎn)的周轉(zhuǎn)率,把握好機(jī)會(huì)做出合理的投資決策,重視農(nóng)村集體資產(chǎn)基礎(chǔ)建設(shè)等,從而讓農(nóng)村集體資產(chǎn)發(fā)揮最大作用,為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展作出貢獻(xiàn)。二是應(yīng)該降低應(yīng)付款的比重,及時(shí)讓群眾得到應(yīng)有的報(bào)酬,同時(shí)提高農(nóng)民群眾的福利,從而調(diào)動(dòng)農(nóng)民群眾的積極性,促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
參考文獻(xiàn):
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關(guān)鍵字：集體資產(chǎn) 問題 對(duì)策
一、農(nóng)村集體資產(chǎn)概述
農(nóng)村集體資產(chǎn)定義為歸鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村集體經(jīng)濟(jì)組織的全體成員所有的資產(chǎn)。屬于組或生產(chǎn)隊(duì)集體所有的資產(chǎn)，仍歸該組成員集體所有。這是山東省近期頒布的農(nóng)村集體資產(chǎn)管理?xiàng)l例的明確界定，但其實(shí)農(nóng)村集體資產(chǎn)由于各種原因一直沒有當(dāng)做明確界定的資產(chǎn)來管理和使用，上一次我國(guó)全面清查農(nóng)村集體資產(chǎn)是在1998年。與當(dāng)年相比，如今的人們更關(guān)注清查之后集體經(jīng)濟(jì)組織的產(chǎn)權(quán)改革，改革的目標(biāo)是什么？因此農(nóng)村集體資產(chǎn)的改革實(shí)為當(dāng)務(wù)之急。自2009年頒布《關(guān)于認(rèn)真貫徹落實(shí)中發(fā)[2009]1號(hào)文件精神促進(jìn)山東省農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的意見》起，截止到2012年初已經(jīng)基本完成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的改革任務(wù)，但是農(nóng)村集體資產(chǎn)還有好長(zhǎng)的路要走，如何更好的發(fā)展農(nóng)村集體資產(chǎn)，我們值得討論。
二 、農(nóng)村集體資產(chǎn)的發(fā)展存在的問題
多年以來農(nóng)村集體資產(chǎn)一直是相對(duì)薄弱的環(huán)節(jié)。大部分地區(qū)基本處于停滯狀態(tài)，我們的農(nóng)村集體資產(chǎn)改革起步較晚，管理滯后，管理機(jī)制的不完善以及沒有一定的追究責(zé)任懲罰措施使得我們的農(nóng)村集體資產(chǎn)改革存在許多先天性的難題。
1.農(nóng)村集體資產(chǎn)定義不明確，產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清晰。
農(nóng)村集體資產(chǎn)定義不明確，產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清晰是農(nóng)村集體資產(chǎn)存在眾多問題中的基礎(chǔ)問題。總結(jié)起來可大體概括如下：第一，一些集體在國(guó)家行政事業(yè)單位的資產(chǎn)被登記為國(guó)有資產(chǎn)，有些本該屬于集體經(jīng)濟(jì)組織的土地辦理了國(guó)有土地使用證；第二，由國(guó)家、集體和農(nóng)民同時(shí)出資建立的基礎(chǔ)設(shè)施往往使集體的產(chǎn)權(quán)得到侵蝕，第三，集體經(jīng)濟(jì)組織投資建設(shè)的固定資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清。這些問題都是由于資產(chǎn)定義不明確，產(chǎn)權(quán)信息不清晰所造成過的。
2.農(nóng)村集體資產(chǎn)的資產(chǎn)以及財(cái)務(wù)管理不規(guī)范，管理制度不完善。
農(nóng)村集體資產(chǎn)的資產(chǎn)管理和財(cái)務(wù)管理在制度和定義不清晰的基礎(chǔ)上存在管理的難題，資產(chǎn)管理方面比如家底不清，好多地方的的賬簿上都沒有非常清楚的反應(yīng)出機(jī)子資產(chǎn)的詳細(xì)登記；集體資產(chǎn)的發(fā)包和出租不規(guī)范；專項(xiàng)資產(chǎn)管理不善，使用不當(dāng)；有些債權(quán)無法收回以及收支失衡等問題。財(cái)務(wù)管理方面的問題有支出簽批不規(guī)范、賬務(wù)處理不規(guī)范、檔案管理不規(guī)范、以及工作交接不規(guī)范等問題。
3.農(nóng)村集體資產(chǎn)流失嚴(yán)重，農(nóng)村集體資產(chǎn)效益退化。
農(nóng)村集體資產(chǎn)流失是一個(gè)相對(duì)復(fù)雜的問題，盡管說集體資產(chǎn)的流失是不可避免的持續(xù)存在的現(xiàn)象，但是流失的不合理性使得這一問題變得尤為突出，總體來看，既有集體經(jīng)濟(jì)組織自身的原因，也有一些客觀的因素；既有歷史遺留的問題。也有現(xiàn)實(shí)中存在的不可避免的瓶頸。侵占、糾紛、圈占等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。造成了農(nóng)村集體資產(chǎn)生態(tài)的不穩(wěn)定性。
4.部分地區(qū)現(xiàn)象嚴(yán)重，侵蝕農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)良態(tài)。
由于農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)模糊，農(nóng)民對(duì)于集體資產(chǎn)，尤其是農(nóng)村資源狀況大都一頭霧水，有的也不會(huì)去了解爭(zhēng)取自己的權(quán)益。農(nóng)村集體資產(chǎn)腐敗現(xiàn)象是管理制度不健全基礎(chǔ)上滋生出來的，有些地方政府消極執(zhí)行相關(guān)規(guī)章制度，造成了部分地區(qū)政府現(xiàn)象嚴(yán)重。近幾年在網(wǎng)絡(luò)上提出申訴的農(nóng)民“冤情”，大都涉及農(nóng)村集體資產(chǎn)。因農(nóng)村集體資產(chǎn)管理不善而引發(fā)的上訪，也一直是各級(jí)部門處理的要?jiǎng)?wù)之一。雖然我們采取了很多措施來加強(qiáng)農(nóng)村集體資產(chǎn)的管理，但是好多制度不一定能落實(shí)到位，比如在我們農(nóng)村集體資產(chǎn)的清查中，大小的貪污案件屢見不鮮，有的數(shù)額甚至到達(dá)數(shù)千萬之巨。
5.缺乏民主管理和審計(jì)監(jiān)督，集體資產(chǎn)發(fā)展很難完善。
農(nóng)村集體資產(chǎn)不及時(shí)民主公開，公開內(nèi)容及形式也欠缺完整及規(guī)范，造成了部分集體的“暗箱操作”缺乏民主管理。另外審計(jì)監(jiān)管不力，審計(jì)監(jiān)督力度薄弱工作開展難度很大，知識(shí)一些問題流于形式。
三、 農(nóng)村集體資產(chǎn)發(fā)展的對(duì)策建議
1.建立集體資產(chǎn)管理組織，健全產(chǎn)權(quán)管理制度
農(nóng)村集體資產(chǎn)管理制度是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)和根本，建立健全的農(nóng)村集體資產(chǎn)管理制度要從以下幾方面著手進(jìn)行:首先確農(nóng)村集體資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)方式，在農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中堅(jiān)持農(nóng)村的增值保值以及集體經(jīng)濟(jì)優(yōu)先的原則，其次要界定明確的職責(zé)分工，建立專門的管理部門，對(duì)出現(xiàn)的各種情況能做出最正確的解決方案，最后要在各方面有所保障制度的實(shí)施以及維護(hù)，建立合同機(jī)制，做到及時(shí)入賬，及時(shí)公開。
2.加強(qiáng)集體資產(chǎn)管理，防止資產(chǎn)流失
加強(qiáng)資產(chǎn)管理。防止資產(chǎn)流失，最重要的一點(diǎn)要是必須要充分發(fā)揮農(nóng)村集體和村民的積極性，確保兩方面協(xié)調(diào)運(yùn)行。另外要健全集體資產(chǎn)的行政監(jiān)督體系。實(shí)行公民參與監(jiān)管，公民參與決策的村民監(jiān)事會(huì)制度。
3.堅(jiān)持完善資產(chǎn)和財(cái)務(wù)管理，規(guī)范資產(chǎn)管理制度。
規(guī)范資產(chǎn)和財(cái)務(wù)管理首先要做到公開，民主，監(jiān)督。公開要做到全面。民主要做到?jīng)Q策，監(jiān)督要做到正式。另外要建立高效的業(yè)務(wù)流程，建立功能完善的財(cái)務(wù)決策支持系統(tǒng)，還要建立跨部門跨組織的信息系統(tǒng)，切實(shí)努力做到農(nóng)村集體資產(chǎn)的良態(tài)發(fā)展。
4.消滅干部牟利空間，嚴(yán)防腐敗現(xiàn)象發(fā)生
防止腐敗現(xiàn)象是各方面資產(chǎn)管理都要涉及到的問題之一。針對(duì)此問題各項(xiàng)措施的實(shí)施相對(duì)于其他缺點(diǎn)是提前的，為達(dá)到這一目標(biāo)，目前已經(jīng)實(shí)施的集體產(chǎn)權(quán)改革中，量化到個(gè)人的集體資產(chǎn)，其產(chǎn)權(quán)已經(jīng)得以明確界定，村干部再想要無償使用難度極大。這是目標(biāo)得以體現(xiàn)的重要進(jìn)步。但是還是要更加嚴(yán)格把關(guān)，切實(shí)做到認(rèn)真嚴(yán)肅。
關(guān)鍵詞:農(nóng)村集體 資產(chǎn)管理
一、農(nóng)村集體資產(chǎn)管理及其愿景
農(nóng)村集體資產(chǎn)的作用既不同于城鎮(zhèn)集體資產(chǎn)，也不同于一般企業(yè)資產(chǎn)。農(nóng)村集體投資興建的基礎(chǔ)設(shè)施是家庭承包經(jīng)營(yíng)的基本生產(chǎn)條件，農(nóng)村集體投資興建的公益性設(shè)施是農(nóng)村社區(qū)公益事業(yè)的支柱，鄉(xiāng)村集體企業(yè)是增加農(nóng)民收入的一條重要渠道。
農(nóng)村集體資金與資產(chǎn)管理其保障了集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)資金、資產(chǎn)、資源占有、使用、收益和分配的知情權(quán)、決策權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)。資金的使用和收益應(yīng)當(dāng)向全體成員公開，資產(chǎn)和資源的承包、租賃、出讓應(yīng)當(dāng)實(shí)行招標(biāo)投標(biāo)或公開競(jìng)價(jià)。必須堅(jiān)持成員受益的原則，遵循資金、資產(chǎn)、資源管理的規(guī)律和特點(diǎn)，采取不同的經(jīng)營(yíng)模式和管理方式，提高經(jīng)營(yíng)管理水平，節(jié)本增效，確保資金、資產(chǎn)、資源的安全和保值增值，讓農(nóng)民群眾隨著集體經(jīng)濟(jì)壯大，得到更多的實(shí)惠。
二、農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的現(xiàn)狀以及存在的問題
(一)產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清晰，責(zé)權(quán)關(guān)系不明確
當(dāng)農(nóng)村開展集中資產(chǎn)管理資產(chǎn)后，集體的土地資產(chǎn)被征用，因一些原始的資產(chǎn)投入缺乏相應(yīng)的資產(chǎn)依據(jù)，造成資產(chǎn)混亂，使權(quán)屬關(guān)系變的模糊不清。
(二)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的干部專業(yè)知識(shí)低，思想覺悟停滯不前
由于農(nóng)村集體資產(chǎn)管理人員均處在農(nóng)村中工作，相對(duì)而言，農(nóng)村的知識(shí)文化水平比較低下以及信息傳遞速度較慢，不能及時(shí)的為管理人員提供到先進(jìn)的專業(yè)知識(shí)，久而久之，使其養(yǎng)成了懶慢，不思進(jìn)取的工作作風(fēng)，嚴(yán)重的制約了農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的可持續(xù)發(fā)展。
(三)缺乏嚴(yán)格的管理制度，造成集體資產(chǎn)的流失
在實(shí)行農(nóng)村集體資產(chǎn)管理制度時(shí)，缺少科學(xué)規(guī)范管理，使集體資產(chǎn)所有權(quán)均集中于村干部一人手中，各項(xiàng)權(quán)利的決策權(quán)不經(jīng)過正規(guī)的村民民主討論，由村干部一人決策，嚴(yán)重了違反了國(guó)家規(guī)定的農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的公開、公正以及公平性原則，若村干部因個(gè)人利益或者個(gè)人情緒做出不科學(xué)的管理措施將嚴(yán)重的造成集體資產(chǎn)的流失、貶值以及閑置。
三、為加強(qiáng)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理所采取的措施
(一)制定嚴(yán)格的農(nóng)村集體資產(chǎn)管理制度，實(shí)行民主集體資產(chǎn)管理
首先，要加強(qiáng)民主管理制度的民主性，各農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的有關(guān)人員應(yīng)把民主管理放在心中第一位，牢記人民賦予我權(quán)利，我為人民獻(xiàn)服務(wù)的思想，在民主管理、民主監(jiān)督以及民主決策的基礎(chǔ)上實(shí)施自己的權(quán)利，為完善農(nóng)村集體資產(chǎn)管理提供一個(gè)良好的外部條件，其次，加強(qiáng)對(duì)管理人員的監(jiān)督，做到責(zé)權(quán)利與獎(jiǎng)懲制相結(jié)合，因定期的對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理人員進(jìn)行抽查，確保有關(guān)管理人員正確的行使人民所賦予的權(quán)利，嚴(yán)格的實(shí)施責(zé)權(quán)利與獎(jiǎng)懲制相結(jié)合的制度，確保有功必獎(jiǎng)，有過必罰，以此來提高農(nóng)村集體資產(chǎn)管理人員對(duì)工作的積極性。
(二)加強(qiáng)管理人員的教育培訓(xùn)，提高其思想覺悟
應(yīng)定期的對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理人員進(jìn)行教育培訓(xùn)，使其能夠及時(shí)、準(zhǔn)確的接收到先進(jìn)的管理制度，并組織統(tǒng)一的考試，按照考試成績(jī)給予分配相應(yīng)的職務(wù)，同時(shí)，大力提倡管理人員進(jìn)行創(chuàng)新管理，對(duì)在農(nóng)村集體資產(chǎn)管理上具有創(chuàng)新貢獻(xiàn)的人給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)，以此，促使管理人員勇于創(chuàng)新。
(三)全面掌握農(nóng)村集體資產(chǎn)家底，定期的對(duì)其盤點(diǎn)、清算以及核查
首先，應(yīng)明確農(nóng)村集體資產(chǎn)的家底，定期的對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資，在進(jìn)行清產(chǎn)核資時(shí)要采用統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，做到徹底清查并做好相應(yīng)的記錄，避免不重復(fù)、不遺漏。
(四)資產(chǎn)清查
仔細(xì)摸清家底加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、積極部署，組織人員對(duì)全村的集體資產(chǎn)進(jìn)行清查、登記，詳細(xì)登記每一項(xiàng)資產(chǎn)、數(shù)量、價(jià)值和當(dāng)前的管理使用情況，全面反映本村資產(chǎn)的現(xiàn)狀、動(dòng)態(tài)、時(shí)勢(shì)，全方位地掌握、監(jiān)管好村集體資產(chǎn)，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供較完整的基礎(chǔ)信息。
(五)數(shù)據(jù)錄入
認(rèn)真做好臺(tái)賬利用資產(chǎn)管理電腦軟件，對(duì)資產(chǎn)進(jìn)行系統(tǒng)化管理，這是在資產(chǎn)臺(tái)賬系統(tǒng)的基礎(chǔ)上做了一次創(chuàng)新，從以前的"內(nèi)容規(guī)范、便于統(tǒng)計(jì)"轉(zhuǎn)變?yōu)?內(nèi)容精細(xì)化、系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)化、重點(diǎn)突出化、操作簡(jiǎn)便化"，使統(tǒng)計(jì)工作更加完整、適用、科學(xué)、先進(jìn)。根據(jù)資產(chǎn)清查登記表認(rèn)真地進(jìn)行數(shù)據(jù)錄入，更好地完善資產(chǎn)臺(tái)賬系統(tǒng)中的各類信息。資產(chǎn)管理臺(tái)賬系統(tǒng)的創(chuàng)新能提高集體資產(chǎn)管理工作的效率，規(guī)范集體資產(chǎn)管理工作的流程，實(shí)現(xiàn)集體資產(chǎn)的依法管理。
(六)加強(qiáng)管理
提高運(yùn)營(yíng)效益健全完善集體資產(chǎn)民主管理制度、集體資產(chǎn)變更報(bào)告制度、集體資產(chǎn)處置報(bào)批制度等，對(duì)租賃、出讓的集體資產(chǎn)資源等，實(shí)行公開招投標(biāo)，防止集體資產(chǎn)流失，確保集體資產(chǎn)資源管理有序。集體資產(chǎn)的租賃發(fā)包和出讓處置，應(yīng)遵循確保集體資產(chǎn)保值增值原則、效益最大化原則、公開透明原則和集體決策原則。
四、健全農(nóng)村集體資產(chǎn)管理制度
(一)資產(chǎn)清查制度
定期進(jìn)行資產(chǎn)清查，重點(diǎn)清查核實(shí)集體經(jīng)濟(jì)組織所有的各種資產(chǎn)、負(fù)債和所有者權(quán)益，做到賬實(shí)、賬款相符。
(二)資產(chǎn)臺(tái)賬制度
集體所有的房屋、建筑物、機(jī)器、設(shè)備、工具、器具和農(nóng)業(yè)基本建設(shè)設(shè)施等固定資產(chǎn)，要按資產(chǎn)的類別建立固定資產(chǎn)臺(tái)賬，及時(shí)記錄資產(chǎn)增減變動(dòng)情況。資產(chǎn)臺(tái)賬的內(nèi)容主要包括：資產(chǎn)的名稱、類別、數(shù)量、單位、購建時(shí)間、預(yù)計(jì)使用年限、原始價(jià)值、折舊額、凈值等。實(shí)行承包、租賃經(jīng)營(yíng)的，還應(yīng)當(dāng)?shù)怯洺邪?、租賃單位（人員）名稱，承包費(fèi)或租賃金以及承包、租賃期限等。已出讓或報(bào)廢的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)核銷。
(三)資產(chǎn)評(píng)估制度
集體經(jīng)濟(jì)組織以招標(biāo)投標(biāo)方式承包、租賃、出讓集體資產(chǎn)，以參股、聯(lián)營(yíng)、合作方式經(jīng)營(yíng)集體資產(chǎn)，集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行產(chǎn)權(quán)制度改革、合并或者分設(shè)等，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估。評(píng)估由農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理部門或具有資質(zhì)的單位實(shí)施。評(píng)估結(jié)果要按權(quán)屬關(guān)系經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織成員的全體村民會(huì)議或村民代表會(huì)議確認(rèn)。
(四)資產(chǎn)承包、租賃、出讓制度
集體資產(chǎn)實(shí)行承包、租賃、出讓應(yīng)當(dāng)制定相關(guān)方案，明確資產(chǎn)的名稱、數(shù)量、用途，承包、租賃、出讓的條件及其價(jià)格，是否招標(biāo)投標(biāo)等事項(xiàng)；同時(shí)履行民主程序。集體資產(chǎn)承包、租賃、出讓經(jīng)營(yíng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)簽訂經(jīng)濟(jì)合同，明確雙方的權(quán)利、義務(wù)、違約責(zé)任等，并向全體成員公開。經(jīng)濟(jì)合同及有關(guān)資料應(yīng)當(dāng)及時(shí)歸檔并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理站備案。
(五)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)制度
集體資產(chǎn)實(shí)行承包、租賃、出讓經(jīng)營(yíng)的，要加強(qiáng)合同履行的監(jiān)督檢查，公開合同履行情況；收取的承包費(fèi)和租賃金歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有，納入賬內(nèi)核算。集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的資產(chǎn)，要明確經(jīng)營(yíng)管理責(zé)任人的責(zé)任和經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，確定決策機(jī)制、管理機(jī)制和收益分配機(jī)制，并向全體成員公開。集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行股份制或者股份合作制經(jīng)營(yíng)的，其股份收益歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有，納入賬內(nèi)核算。要定期對(duì)集體資產(chǎn)的使用、維護(hù)和收益進(jìn)行檢查，確保集體資產(chǎn)的安全和保值增值。
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關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體資產(chǎn)；管理現(xiàn)狀；改進(jìn)措施
中圖分類號(hào)：F121.22 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.11974/nyyjs.20160732067
農(nóng)村集體資產(chǎn)屬于農(nóng)民群眾不辭辛苦的勞動(dòng)成果，也是是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展與實(shí)現(xiàn)農(nóng)民共同富裕的前提。而有效地使用與管理集體資產(chǎn)，能夠在完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，加強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，穩(wěn)定農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入等方面起到重要作用。但是，集體資產(chǎn)在實(shí)際管理過程中還存在各方面的問題，這些問題的發(fā)生與發(fā)展，給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)正常發(fā)展帶來不良影響，若長(zhǎng)時(shí)間發(fā)展下去，勢(shì)必給農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與社會(huì)繁榮穩(wěn)定帶來影響。
1 農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的現(xiàn)狀
據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)顯示，2014年，福建省永泰縣長(zhǎng)慶鎮(zhèn)的村集體經(jīng)濟(jì)組織收入達(dá)到200萬元，與2013年相比，增加了39萬元。但目前為止，這些資產(chǎn)管理由村賬委托，所以永泰縣人民政府下達(dá)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村集體資金資源監(jiān)督管理的意見》，同時(shí)，與縣委組織部、縣農(nóng)業(yè)局、縣民政局和縣財(cái)政局結(jié)合永泰縣的具體情況，制定了與農(nóng)村集體財(cái)務(wù)有關(guān)的計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管系統(tǒng)與實(shí)施方案，并將其落實(shí)到集體管理各個(gè)階段。
2 農(nóng)村集體資產(chǎn)管理存在的問題
2.1 農(nóng)村集體資產(chǎn)缺少監(jiān)督管理
沒有建立完善的農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理體系，沒有根據(jù)相關(guān)要求配置與利用集體資源，導(dǎo)致資產(chǎn)利用率偏低，難以從根本上達(dá)到農(nóng)村集體資產(chǎn)保值增值的目的。
2.2 資產(chǎn)管理缺少規(guī)范性，產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明確
由于農(nóng)村集體資產(chǎn)缺少統(tǒng)一規(guī)范性，出現(xiàn)會(huì)計(jì)設(shè)置不合理的情況并且沒有安排專業(yè)人員對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督管理，資產(chǎn)登記不齊全，導(dǎo)致資產(chǎn)不斷流失。同時(shí)，由于原始憑證不齊全，沒有明確規(guī)定產(chǎn)權(quán)關(guān)系，且工作交接時(shí)，沒有根據(jù)相關(guān)要求進(jìn)行，造成農(nóng)村資產(chǎn)核算缺乏準(zhǔn)確性。
2.3 財(cái)務(wù)公開不規(guī)范，監(jiān)督不到位
由于部分村干部忽略了民主理財(cái)?shù)闹匾?，沒有堅(jiān)持民主理財(cái)?shù)脑瓌t，個(gè)別人員存在個(gè)人主義的思想，導(dǎo)致機(jī)體資產(chǎn)缺少有效監(jiān)控。另外，審計(jì)監(jiān)督工作不到位，使集體支持與財(cái)務(wù)管理的問題日漸突出，讓民主理財(cái)只是個(gè)擺設(shè)，導(dǎo)致實(shí)質(zhì)性問題難以根除。
3 完善農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的措施
3.1 建立完善各項(xiàng)管理制度，對(duì)工作流程進(jìn)行規(guī)范
要想將農(nóng)村集體資產(chǎn)管理工作落實(shí)到位，必須做好以下幾方面：財(cái)務(wù)管理制度；村級(jí)組織應(yīng)根據(jù)《福建省村集體財(cái)務(wù)管理?xiàng)l例》、《村集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度》和財(cái)務(wù)管理相關(guān)的法律規(guī)章制度的標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合實(shí)際情況，建立健全各項(xiàng)財(cái)務(wù)管理制度，比如財(cái)務(wù)年度收支預(yù)決算、票據(jù)管理、流動(dòng)資金管理、開支審批和資產(chǎn)資源管理等制度，并進(jìn)行完善；資產(chǎn)登記清查與資源登記清查制度；將農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記工作落實(shí)到位，對(duì)資產(chǎn)資源的分布、存量及種類進(jìn)行詳細(xì)調(diào)查，同時(shí)建立與資產(chǎn)、資源管理有關(guān)的臺(tái)賬；民主管理制度；堅(jiān)持“公道、正派”的原則，選擇高素質(zhì)的人才組成高效的民主理財(cái)小組，按時(shí)主持召開與民主理財(cái)有關(guān)的會(huì)議，組織參與到民主理財(cái)活動(dòng)中。同時(shí)，制定有效的財(cái)務(wù)計(jì)劃與方案，對(duì)村集體發(fā)生的各項(xiàng)財(cái)務(wù)收支問題進(jìn)行處理，以此規(guī)范工作流程，實(shí)現(xiàn)民主理財(cái)?shù)哪康摹?/p>
3.2 加強(qiáng)農(nóng)村會(huì)計(jì)隊(duì)伍建設(shè)
嚴(yán)格按照國(guó)家財(cái)務(wù)制度的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)要求，對(duì)會(huì)計(jì)賬薄進(jìn)行設(shè)置，詳細(xì)記錄每筆賬務(wù)，并按照村級(jí)財(cái)務(wù)管理制度核算各項(xiàng)財(cái)務(wù)，尤其是按時(shí)登記資產(chǎn)增減情況，定期清點(diǎn)資產(chǎn)，做到賬面數(shù)據(jù)符合實(shí)際數(shù)量。同時(shí)，加強(qiáng)培訓(xùn)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理人員的力度，提升財(cái)會(huì)人員的工作素質(zhì)，進(jìn)而為農(nóng)村集體資產(chǎn)的安全完整提供保障。
3.3 加大管理力度，落實(shí)審計(jì)監(jiān)督工作
在對(duì)年度設(shè)計(jì)工作計(jì)劃進(jìn)行編制過程中，永泰縣和長(zhǎng)慶鎮(zhèn)另計(jì)農(nóng)村經(jīng)管站應(yīng)按照上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門與本級(jí)人民政府的相關(guān)要求進(jìn)行，以此抽查、審核村集體財(cái)務(wù)收支情況，每3～5a應(yīng)完成1次的各村設(shè)計(jì)工作，還應(yīng)根據(jù)村級(jí)組織換屆選舉的情況，將全縣審計(jì)力量結(jié)合起來，利用分片分組的方法來監(jiān)督管理村干部任期和離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任的設(shè)計(jì)工作。同時(shí)，明確規(guī)定專項(xiàng)設(shè)計(jì)的責(zé)任，對(duì)群眾舉報(bào)、、征地和村級(jí)重點(diǎn)建設(shè)的項(xiàng)目進(jìn)行審查。國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)在審計(jì)監(jiān)督鄉(xiāng)村接受的財(cái)政資金項(xiàng)目和使用財(cái)政資金的情況時(shí)，應(yīng)根據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)與福建永泰長(zhǎng)慶的黨委、政府的有關(guān)要求進(jìn)行。另外，要加強(qiáng)處理審計(jì)查處問題管理的力度，監(jiān)督審計(jì)單位與有關(guān)人員各個(gè)階段的工作。
3.4 加強(qiáng)日常管理，規(guī)范資產(chǎn)管理機(jī)制
做好集體資產(chǎn)登記、產(chǎn)權(quán)界定和資產(chǎn)核資等工作，為集體資產(chǎn)核算的真實(shí)性、可靠性提供保障，讓管理模式透明化，以免村里有大量資金留下來；同時(shí)，每項(xiàng)業(yè)務(wù)都經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)審批后，才可以入賬。這樣不僅能夠完善會(huì)計(jì)報(bào)賬的審核與監(jiān)督過程，還讓會(huì)計(jì)向?qū)I(yè)化方向轉(zhuǎn)變，提升核算水平。同時(shí)，達(dá)到全方位監(jiān)督管理的目的，防止現(xiàn)金管理缺少規(guī)范性，出現(xiàn)挪用或者是亂用資金的情況，進(jìn)而使農(nóng)村土地、公共設(shè)施等集體資產(chǎn)財(cái)務(wù)管理趨于規(guī)范化。
3.5 加強(qiáng)集體資產(chǎn)管理
加強(qiáng)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的力度，對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)專業(yè)行為和拍賣行為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)范統(tǒng)一，避免農(nóng)村集體資產(chǎn)出現(xiàn)流失的情況，甚至是出現(xiàn)侵害農(nóng)村集體利益的違法違紀(jì)行為，進(jìn)而維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。同時(shí)，將農(nóng)村資產(chǎn)管理和干部考核制度連接在一起，加強(qiáng)干部、村級(jí)干部管理集體資產(chǎn)的責(zé)任心，組成集體資產(chǎn)和人員緊密聯(lián)系的良性關(guān)系，避免流失集體資產(chǎn)。
4 結(jié)束語
隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，農(nóng)村集體資產(chǎn)逐年增加，村級(jí)集體資產(chǎn)管理過程中不斷出現(xiàn)新的情況與問題。一些地方集體資產(chǎn)管理缺乏統(tǒng)一規(guī)范性，并引發(fā)矛盾沖突，已經(jīng)成為目前干部群眾急需解決的熱點(diǎn)問題。所以，加強(qiáng)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的力度具有重要作用。雖然，我國(guó)農(nóng)村對(duì)于管理農(nóng)村集體資產(chǎn)方面積累的許多經(jīng)驗(yàn)，但是，在實(shí)際管理過程中，由于存在許多不足之處給農(nóng)村集體資產(chǎn)管理工作帶來影響，阻礙了工作的進(jìn)一步發(fā)展。農(nóng)村集體管理部門應(yīng)對(duì)集體資產(chǎn)管理的現(xiàn)狀進(jìn)行研究，并積極采取改進(jìn)措施，不斷進(jìn)行完善，從而確保農(nóng)村資產(chǎn)管理工作有序進(jìn)行。
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1 加強(qiáng)農(nóng)村土地資產(chǎn)管理的必要性
1.1 加強(qiáng)農(nóng)村土地資產(chǎn)管理是切實(shí)維護(hù)農(nóng)民土地合法權(quán)益的必然要求
據(jù)聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織給出的2010年數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)農(nóng)業(yè)土地資產(chǎn)比例最高達(dá)54%，遠(yuǎn)高于機(jī)器10%、農(nóng)業(yè)設(shè)施12%、牲畜24%。全球農(nóng)業(yè)土地資產(chǎn)比重，中國(guó)14%居第二位，僅次于美國(guó)16%。然而，我國(guó)農(nóng)村土地資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)建設(shè)和價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制滯后，導(dǎo)致農(nóng)村土地資產(chǎn)“流轉(zhuǎn)率低、流轉(zhuǎn)方式單一、土地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)程度低、土地資產(chǎn)流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)高”的現(xiàn)象普遍存在。長(zhǎng)期以來，這筆巨大的財(cái)富由于法律和管理制度的約束，除用于滿足農(nóng)戶自身生產(chǎn)生活需要外，無法像城市土地資產(chǎn)那樣在市場(chǎng)中有序流動(dòng)。農(nóng)村土地只凸顯其基本的社會(huì)保障功能，卻不具備融資擔(dān)保和增值等功能，阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民收入增長(zhǎng)。
在中國(guó)，土地是農(nóng)民的根本。對(duì)于農(nóng)民而言，土地產(chǎn)權(quán)既是一種生存權(quán)利，又是一種發(fā)展權(quán)利。農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)作為一種權(quán)利范疇，是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的農(nóng)民對(duì)農(nóng)村集體土地依法享有的各種財(cái)產(chǎn)性權(quán)利。農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，指農(nóng)民對(duì)自己所擁有的財(cái)產(chǎn)，通過行使對(duì)財(cái)產(chǎn)的占有權(quán)、使用權(quán)、受益權(quán)、處置權(quán)等物權(quán)，而獲得的相應(yīng)收益，即農(nóng)民對(duì)所擁有的財(cái)產(chǎn)通過出租、轉(zhuǎn)讓、入股分紅和投資等方式所取得的資產(chǎn)增值收益。農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)額度在一定程度上直接影響著財(cái)產(chǎn)性收入的多少。據(jù)調(diào)查，受農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和傳統(tǒng)觀念的影響，現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)戶的財(cái)產(chǎn)主要集結(jié)在其擁有的土地和住宅上。以重慶市璧山縣為例，該縣農(nóng)戶的房屋價(jià)值占其家庭財(cái)產(chǎn)價(jià)值總量的62.6%，該地區(qū)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入比重嚴(yán)重偏低，平均不到其總收入的1%。一般而言，一個(gè)地區(qū)越富裕，其居民的財(cái)產(chǎn)性收入就越多，占全部收入的比重就越大。居民財(cái)產(chǎn)性收入的多少，成為衡量一個(gè)地區(qū)是否富裕的重要標(biāo)志。
1.2 加強(qiáng)農(nóng)村土地資產(chǎn)管理是發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然要求
社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度是我國(guó)基本的經(jīng)濟(jì)制度，它要求市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性的作用。農(nóng)村土地資產(chǎn)管理體制機(jī)制直接影響土地資源配置效率，關(guān)系到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)的和諧穩(wěn)定。我國(guó)農(nóng)村土地管理制度形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，當(dāng)時(shí)國(guó)家的建設(shè)規(guī)模有限，對(duì)農(nóng)民的影響并不大。隨著我國(guó)市場(chǎng)化的深入發(fā)展，政府依然憑借壟斷權(quán)力，操控農(nóng)村土地市場(chǎng)。以成本價(jià)征用農(nóng)民土地，再以市場(chǎng)價(jià)出讓土地，失地農(nóng)民只獲取土地市場(chǎng)價(jià)值的小部分，而政府獲取了高額的壟斷利潤(rùn)，使國(guó)家賦予政府的土地壟斷權(quán)成為權(quán)利尋租的動(dòng)力。政府過度介入經(jīng)濟(jì)生活，對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展產(chǎn)生不良作用。現(xiàn)行的農(nóng)村土地資產(chǎn)管理體制機(jī)制落后于時(shí)代的發(fā)展，違背了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律。
黨的十明確提出，不失時(shí)機(jī)深化重要領(lǐng)域改革，堅(jiān)決破除一切妨礙科學(xué)發(fā)展的思想觀念和體制機(jī)制弊端，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型。我們要加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，完善公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度，完善按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度，完善宏觀調(diào)控體系，更大程度更廣范圍發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。因此，應(yīng)當(dāng)著力完善農(nóng)村土地資產(chǎn)管理體制機(jī)制，推進(jìn)農(nóng)村土地資產(chǎn)市場(chǎng)化，培育農(nóng)村土地資產(chǎn)市場(chǎng)體系。
1.3 加強(qiáng)農(nóng)村土地資產(chǎn)管理是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的必然要求
解決好農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是全黨工作重中之重，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決“三農(nóng)”問題的根本途徑。要加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮。堅(jiān)持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取放活方針，加大強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策力度，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程，共同分享現(xiàn)代化成果。加強(qiáng)農(nóng)村土地資產(chǎn)管理有利于堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，壯大集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力。發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作和股份合作，培育新型經(jīng)營(yíng)主體。發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)，構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會(huì)化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系。
改革開放以后，中國(guó)工業(yè)化和城市化進(jìn)程在較短時(shí)間內(nèi)能夠?qū)崿F(xiàn)突破性發(fā)展，主要得益于城鄉(xiāng)二元體制下勞動(dòng)力、資金、土地等生產(chǎn)要素繼續(xù)由農(nóng)村向城市單向流動(dòng)，大量農(nóng)村土地以極低的成本轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)建設(shè)用地，而大量農(nóng)民被排斥于城市化進(jìn)程之外，不能依靠土地權(quán)利直接參與并分享工業(yè)化和城市化的成果。顯然，這種“城鄉(xiāng)二元”結(jié)構(gòu)體制下，形成城鄉(xiāng)分割的土地市場(chǎng)。從土地市場(chǎng)體系構(gòu)建來看，城市建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓、出租交易市場(chǎng)經(jīng)過20多年的發(fā)展已經(jīng)比較完善，但是農(nóng)村土地市場(chǎng)體系尚未真正建立起來，土地收益分配方式不清晰。政府以強(qiáng)制手段，侵害農(nóng)民的土地權(quán)益，導(dǎo)致失地農(nóng)民問題已經(jīng)成為當(dāng)今中國(guó)最嚴(yán)重的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題之一。同時(shí)，城鄉(xiāng)分治體制下，土地要素流動(dòng)性不足在很大程度上也限制了資本和勞動(dòng)力要素的自由流動(dòng)，影響了要素與資源的進(jìn)一步整合。土地權(quán)屬限制導(dǎo)致集體建設(shè)用地和國(guó)有建設(shè)用地出現(xiàn)同地不同價(jià)，農(nóng)村土地資產(chǎn)的價(jià)值沒有真正顯現(xiàn)出來。因此，深化農(nóng)村土地資產(chǎn)管理改革，確保城鄉(xiāng)之間在資源配置和利用方面擁有平等的權(quán)利和機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)真正意義上的公平和正義。有序推進(jìn)農(nóng)村土地資產(chǎn)管理，促進(jìn)農(nóng)村土地資產(chǎn)化，也是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的必然要求，對(duì)于構(gòu)建和諧社會(huì)也具有特別重要的意義。
2 農(nóng)村土地資產(chǎn)管理存在的問題
2.1 農(nóng)村土地資產(chǎn)管理制度不健全
中國(guó)農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有，這在《中華人民共和國(guó)憲法》、《中華人民共和國(guó)民法通則》、《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》等法律中都有明確的規(guī)定。但是農(nóng)村集體組織是誰，法律是否賦予農(nóng)村集體組織行使土地所有權(quán)，法律規(guī)定含糊?！吨腥A人民共 和國(guó)土地管理法》第二條規(guī)定，全民所有，即國(guó)家所有土地的所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》第十條規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的土，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的土地，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)管理。顯然，法律賦予農(nóng)村集體組織的是經(jīng)營(yíng)管理權(quán)，并未明確農(nóng)民集體所有土地的所有權(quán)由農(nóng)村集體組織代表農(nóng)民集體行使。
“集體產(chǎn)權(quán)”（Collective Property Right）或“集體所有制”的概念是一個(gè)沒有得到嚴(yán)格界定的概念。在實(shí)踐中，作為主體的“集體”是誰？“集體”對(duì)土地的管理和監(jiān)督的程序和形式，法律并無明確規(guī)定，在土地所有權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)容、界限和法律地位等方面也沒有作出具體的安排。由于“集體”這一概念的高度抽象性和模糊性而在現(xiàn)實(shí)中找不到對(duì)應(yīng)的載體，以及其標(biāo)志性權(quán)能被國(guó)家控制在手中和大部分權(quán)能實(shí)際上是由少數(shù)農(nóng)村干部在行使，導(dǎo)致其主體事實(shí)上的不存在，即主體虛位。筆者在對(duì)重慶江津區(qū)、開縣和忠縣農(nóng)戶走訪調(diào)查并回收有效問卷316份，結(jié)果表明，多數(shù)農(nóng)民對(duì)土地所有權(quán)的具體歸屬是模糊不清的，甚至農(nóng)民的土地集體所有權(quán)概念是很淡薄的。其中28%農(nóng)戶認(rèn)為，集體就是國(guó)家；36%的農(nóng)民認(rèn)為集體是干部（村干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部），認(rèn)為集體是村民小組占15%；剩余21%的農(nóng)民表示不清楚或是不關(guān)心。
周誠在《土地經(jīng)濟(jì)學(xué)》中提出了“五權(quán)結(jié)構(gòu)”，即所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)。在目前的農(nóng)村土地制度下，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)對(duì)集體和農(nóng)民而言，并不完整。一方面，農(nóng)民集體不能充分行使土地權(quán)利；另一方面，農(nóng)戶的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)雖然相對(duì)充分，但財(cái)產(chǎn)權(quán)嚴(yán)重不足。例如，在現(xiàn)行制度下，農(nóng)民缺乏抵押土地使用權(quán)以獲取銀行貸款的權(quán)利，產(chǎn)權(quán)缺乏有效的實(shí)現(xiàn)途徑和保護(hù)機(jī)制。
造成這種主體缺位的原因主要有3個(gè)方面：一是現(xiàn)階段隨著家庭承包經(jīng)營(yíng)的發(fā)展，農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織在大多數(shù)村內(nèi)是不存在的，村一級(jí)并沒有真正的土地所有權(quán)主體；二是下，土地被細(xì)化經(jīng)營(yíng)，雖然滿足了農(nóng)戶的土地私化經(jīng)營(yíng)愿望，但是小農(nóng)意識(shí)下的農(nóng)民并不關(guān)心土地的所有權(quán)主體是誰；三是在對(duì)農(nóng)村集體土地進(jìn)行處分時(shí)，各級(jí)政府介入十分嚴(yán)重，普遍的形成政府“代民做主”的現(xiàn)象。
2.2 農(nóng)村土地資產(chǎn)管理機(jī)制失靈
現(xiàn)行農(nóng)村土地資產(chǎn)管理機(jī)制體現(xiàn)于行政干預(yù)土地產(chǎn)權(quán)配置，這種管理機(jī)制造成各項(xiàng)權(quán)利主體對(duì)土地的權(quán)利、義務(wù)難以明確，這是農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)關(guān)系多重矛盾產(chǎn)生的根源。農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)關(guān)系多重矛盾集中反映在：一是國(guó)家對(duì)農(nóng)村土地權(quán)利的控制，表明土地的最終歸屬權(quán)屬于國(guó)家，但國(guó)家并不是農(nóng)村土地的所有權(quán)主體，國(guó)家卻可以通過強(qiáng)制手段實(shí)際操縱和決定農(nóng)村土地所有權(quán)交易并且參與所有權(quán)收益分配；二是農(nóng)民集體作為名義上的土地所有者，實(shí)踐中難以充分行使所有權(quán)，主體地位處于虛置狀態(tài)，土地權(quán)益受到多方侵蝕；三是集體土地的經(jīng)營(yíng)管理者自身角色混亂，權(quán)利和義務(wù)不對(duì)稱，農(nóng)民集體土地所有權(quán)的充分行使受制于農(nóng)村基層政治民主發(fā)展?fàn)顩r。根據(jù)《中華人民共和國(guó)民法通則》、《中華人民共和國(guó)土地管理法》和《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》等法律法規(guī)的規(guī)定，集體土地經(jīng)營(yíng)管理者分為三種，即鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)、社集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組。他們既是一個(gè)經(jīng)濟(jì)組織，負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)管理農(nóng)村土地，又被視為地方政府在農(nóng)村基層的延伸，具行政管理色彩，形成農(nóng)村版“政企不分”。
長(zhǎng)期以來，我國(guó)實(shí)行的征地制度存在弊端，其土地資產(chǎn)補(bǔ)償機(jī)制不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。《中華人民共和國(guó)土地管理法》第47條規(guī)定，征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)、“土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征收前3年平均年產(chǎn)值的30倍”。征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)未包含土地的增值部分及未來的收益部分。農(nóng)用地一經(jīng)征用后，其用途改變會(huì)導(dǎo)致地價(jià)高漲，而這部分巨額增值收益農(nóng)民并沒有權(quán)力享受即形成實(shí)際上的“增值歸公”。從征地補(bǔ)償辦法看，長(zhǎng)期以來，中國(guó)農(nóng)民對(duì)土地的所有權(quán)基本上未得到地方政府的承認(rèn)或尊重。在現(xiàn)行征地制度下，農(nóng)民拆遷安置所得比例極低，土地收益分配明顯是向政府、城市、非農(nóng)部門傾斜。近年來，全國(guó)各地越來越多的失地農(nóng)民上訪、投訴媒體等維權(quán)抗?fàn)幓顒?dòng)以及其與地方政府和開發(fā)商之間發(fā)生的嚴(yán)重沖突事件影響了社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
2.3 農(nóng)村土地資產(chǎn)管理平臺(tái)薄弱
農(nóng)村土地資產(chǎn)是發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民富裕的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，應(yīng)依據(jù)法律規(guī)定對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、資金運(yùn)作和資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)狀況進(jìn)行系統(tǒng)檢查、評(píng)估。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村土地資產(chǎn)管理在確權(quán)、統(tǒng)計(jì)和評(píng)估方面存在滯后性，農(nóng)民主體意識(shí)和權(quán)利意識(shí)模糊，不少地方存在登記不及時(shí)、不全面，監(jiān)督管理不到位等問題，致使農(nóng)村土地資產(chǎn)管理混亂、資產(chǎn)處置隨意等問題。
加強(qiáng)農(nóng)村土地資產(chǎn)管理，首先應(yīng)該清楚農(nóng)村土地資產(chǎn)的存量，明細(xì)到村、組、戶。其次，應(yīng)該清楚農(nóng)村土地資產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)值。抽樣調(diào)查忠縣269個(gè)農(nóng)戶，98%的被調(diào)查農(nóng)戶知道自己承包地的數(shù)量、位置，但是他們不知道自己承包地資產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)值；抽樣調(diào)查忠縣、開縣等180名村官，95%的被調(diào)查者能正確回答本村的土地面積、用地結(jié)構(gòu)，但是他們不知道本村土地資產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)值。我國(guó)農(nóng)村廣大基層干部和農(nóng)戶對(duì)農(nóng)村土地資產(chǎn)認(rèn)知程度低，究其原因有以下幾點(diǎn)：一是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)遺留的歷史問題。農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)虛置，“三級(jí)所有，社為基礎(chǔ)”的農(nóng)村土地資產(chǎn)管理體制名存實(shí)亡。由于集體土地檔案、地籍圖像資料不完善，農(nóng)村土地界限存在爭(zhēng)議。二是農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估的特殊性。由于農(nóng)村土地資產(chǎn)本身存在的特性，如產(chǎn)權(quán)特征、資產(chǎn)屬性、市場(chǎng)條件等，在進(jìn)行土地資產(chǎn)評(píng)估的時(shí)候，存在一定的障礙。
對(duì)重慶市資產(chǎn)評(píng)估協(xié)會(huì)98名專業(yè)人士咨詢結(jié)果顯示：98%的受訪者認(rèn)為，加強(qiáng)農(nóng)村土地資產(chǎn)管理平臺(tái)建設(shè)是十分必要的，健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度必須 進(jìn)行農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估，同時(shí)也表達(dá)了對(duì)現(xiàn)行農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估狀況的不滿；92%受訪者建議農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估的原理和方法參照土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)定價(jià)法；超過半數(shù)的受訪者認(rèn)為，農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估需要完善法律制度來支持。
2.4 農(nóng)村土地資產(chǎn)管理效益低
目前，農(nóng)村土地資產(chǎn)管理不善形成種種弊端，影響到廣大農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)性收入增長(zhǎng)。勞動(dòng)是財(cái)富之父，土地是財(cái)富之母，這是政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個(gè)基本論斷。農(nóng)民擁有土地，就擁有巨大財(cái)富，就應(yīng)該擁有更多的財(cái)產(chǎn)性收入。中國(guó)城鄉(xiāng)居民收入結(jié)構(gòu)統(tǒng)計(jì)結(jié)果（表2）表明，城鎮(zhèn)居民沒有土地所有權(quán)，卻有更多的財(cái)產(chǎn)性收入，農(nóng)村居民擁有土地所有權(quán)，但財(cái)產(chǎn)性收入較少。這個(gè)現(xiàn)象發(fā)人深省，農(nóng)村土地資產(chǎn)管理效益幾何。
據(jù)調(diào)查，農(nóng)村土地資產(chǎn)管理不善影響到土地資源的可持續(xù)利用。第一，對(duì)土地非農(nóng)化產(chǎn)生的巨大利益的追逐也加劇了腐敗泛濫，加重了對(duì)極為稀缺的土地資源的亂占濫用現(xiàn)象。特別是在城市近郊區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)達(dá)的沿海地區(qū)，農(nóng)村集體非農(nóng)用地大量進(jìn)入市場(chǎng)已成為客觀的事實(shí)，且主要以買賣、有償有限期出讓、出租、入股聯(lián)營(yíng)、聯(lián)建分成和抵押等方式進(jìn)入市場(chǎng)。這種現(xiàn)象影響到耕地資源的保護(hù)，也造成土地資產(chǎn)收益流失。第二，隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，在城郊地區(qū)，農(nóng)村土地資產(chǎn)增值空間迅速提升，但是由于存在相關(guān)土地法律和政策的嚴(yán)格限制，在城郊地區(qū)一些集體非農(nóng)建設(shè)用地自發(fā)地、無序地流轉(zhuǎn)形成了一定的隱形市場(chǎng)，農(nóng)民以不合法方式爭(zhēng)取自身利益的行為，導(dǎo)致了土地資產(chǎn)管理失控、建設(shè)用地供應(yīng)總量難以控制、土地市場(chǎng)秩序遭到破壞等突出問題。第三，由于農(nóng)地占用成本低，土地粗放式利用現(xiàn)象十分普遍。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，1996—2010年間全國(guó)農(nóng)村人口減少了1.49億，但農(nóng)村居民點(diǎn)用地總面積不但未降反而凈增6.13萬hm2，農(nóng)民人均農(nóng)村居民點(diǎn)用地面積也從193 m2增加到218 m2，超過國(guó)家規(guī)定的建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，形成許多所謂“空心村”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)亂占濫用耕地現(xiàn)象也十分普遍。
3 加強(qiáng)農(nóng)村土地資產(chǎn)管理的建議
3.1 強(qiáng)化農(nóng)村土地資產(chǎn)管理主體
黨的十報(bào)告明確提出，必須堅(jiān)持人民主體地位?；鶎尤罕娮灾问俏覈?guó)的基本政治制度。村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，在發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，加強(qiáng)農(nóng)村政權(quán)建設(shè)中具有十分重要的作用?！吨腥A人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》（2010年10月28日）中明確提出，村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)支持和組織村民依法發(fā)展各種形式的合作經(jīng)濟(jì)和其他經(jīng)濟(jì)，承擔(dān)本村生產(chǎn)的服務(wù)和協(xié)調(diào)工作，促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。村民委員會(huì)依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)，引導(dǎo)村民合理利用自然資源，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境。村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)尊重并支持集體經(jīng)濟(jì)組織依法獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自主權(quán)，維護(hù)以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。各地農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)證明，優(yōu)化資源配置是村民委員會(huì)履行職責(zé)的保障。發(fā)揮村民委員會(huì)的積極作用，加強(qiáng)村民委員會(huì)管理農(nóng)村集體土地資產(chǎn)的職能，是農(nóng)村集體土地資產(chǎn)管理制度創(chuàng)新發(fā)展的必然趨勢(shì)，也是壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的客觀要求。我們要堅(jiān)持生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系相互適應(yīng)的科學(xué)發(fā)展觀，深刻認(rèn)識(shí)農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體發(fā)展的客觀規(guī)律，與時(shí)俱進(jìn)，推進(jìn)農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體創(chuàng)新發(fā)展。建議積極推進(jìn)地方立法，賦予村民委員會(huì)更加充分、更有保障的土地物權(quán)，強(qiáng)化村民委員會(huì)的土地所有權(quán)和土地用益物權(quán)。改“三級(jí)所有，社為基礎(chǔ)”為“三級(jí)所有，村為基礎(chǔ)”。
3.2 開展農(nóng)村土地資產(chǎn)清產(chǎn)核資
開展農(nóng)村股份合作、推進(jìn)“三權(quán)抵押”和“地票交易”，必然要求科學(xué)評(píng)估農(nóng)村集體土地資產(chǎn)價(jià)值，嚴(yán)格明晰農(nóng)村集體土地資本結(jié)構(gòu)。城市的每一個(gè)單位、每一個(gè)家庭都能說出自己的資產(chǎn)價(jià)值，農(nóng)村的每一個(gè)單位、每一個(gè)家庭都搞不清楚自己的資產(chǎn)價(jià)值。農(nóng)村集體土地資產(chǎn)價(jià)值都搞不清楚，又如何能壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益？因此開展農(nóng)村集體土地清產(chǎn)核資，顯化農(nóng)村集體土地資產(chǎn)價(jià)值是壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)、切實(shí)維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的客觀要求。據(jù)調(diào)查，全國(guó)加快了農(nóng)村土地確權(quán)登記發(fā)證工作，農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證已近完成，宅基地使用權(quán)和村民住房所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證率達(dá)到90%。建議政府以第二次土地大調(diào)查成果和農(nóng)村土地確權(quán)登記發(fā)證工作成果為平臺(tái)，推進(jìn)農(nóng)村土地管理制度創(chuàng)新，開展農(nóng)村集體土地清產(chǎn)核資登記，摸清每一個(gè)村民委員會(huì)的農(nóng)村集體土地資產(chǎn)規(guī)模、結(jié)構(gòu)、價(jià)值，為加強(qiáng)農(nóng)村集體土地資產(chǎn)管理提供決策依據(jù)，為壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益提供公共服務(wù)。保障村民委員會(huì)和農(nóng)戶的土地權(quán)利在經(jīng)濟(jì)上得到有效實(shí)現(xiàn)，創(chuàng)造條件讓村民委員會(huì)和廣大農(nóng)民擁有更多的土地財(cái)產(chǎn)和財(cái)產(chǎn)性收入。
3.3 建立農(nóng)村土地資產(chǎn)收益分配機(jī)制
《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》（2007年3月）明確規(guī)定，所有權(quán)人對(duì)自己的資產(chǎn)依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。長(zhǎng)期以來，我國(guó)農(nóng)村集體土地所有權(quán)收益管理相對(duì)滯后，關(guān)于農(nóng)村集體土地所有權(quán)收益的產(chǎn)生機(jī)制和分配機(jī)制認(rèn)識(shí)不足、政策缺失，導(dǎo)致農(nóng)村集體土地所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上得到實(shí)現(xiàn)的要求未能滿足，嚴(yán)重影響農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)科學(xué)發(fā)展，危及農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定。國(guó)有土地所有權(quán)收益已上萬億，農(nóng)村集體土地所有權(quán)收益又有幾何。政府既要加強(qiáng)城市國(guó)有土地所有權(quán)收益管理，也要加強(qiáng)農(nóng)村集體土地資產(chǎn)所有權(quán)收益管理。建議加強(qiáng)社會(huì)調(diào)查、理論研究和政策分析，深刻認(rèn)識(shí)農(nóng)村集體土地所有權(quán)收益的地位、作用和性質(zhì)，科學(xué)構(gòu)建農(nóng)村集體土地所有權(quán)收益的實(shí)現(xiàn)路徑和方式，合理評(píng)估農(nóng)村集體土地所有權(quán)收益，統(tǒng)籌考慮農(nóng)村集體土地所有權(quán)收益分配方案。建議加大制度創(chuàng)新和制度供給，保障農(nóng)村集體土地所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上得到實(shí)現(xiàn)，為加快農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)夯實(shí)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。
3.4 建立農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估服務(wù)體系
價(jià)格是市場(chǎng)的靈魂，如何評(píng)估農(nóng)地資產(chǎn)價(jià)格，是推進(jìn)農(nóng)村集體土地資產(chǎn)管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。國(guó)有土地多年來已形成了較為完善的土地定級(jí)估價(jià)辦法，但對(duì)農(nóng)村土地資產(chǎn)價(jià)值認(rèn)識(shí)不足，農(nóng)地定級(jí)估價(jià)基本上還是空白。如何建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，符合統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革發(fā)展要求的農(nóng)村集體土地資產(chǎn)定價(jià)機(jī)制，需要 深化研究。與發(fā)達(dá)的城市土地評(píng)估機(jī)構(gòu)相比，農(nóng)村土地價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)和專業(yè)評(píng)估人員極為缺乏。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前在推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、推進(jìn)農(nóng)村股份制改革中，土地資產(chǎn)價(jià)值評(píng)估難，制約了農(nóng)村集體土地資產(chǎn)管理的有序推進(jìn)。政府為城市國(guó)有土地資產(chǎn)管理提供了公共服務(wù)，也應(yīng)當(dāng)為農(nóng)村集體土地資產(chǎn)管理提供公共服務(wù)，做好相關(guān)服務(wù)工作，推進(jìn)農(nóng)村集體土地資產(chǎn)管理。針對(duì)集體土地資產(chǎn)管理中存在的信息不暢通、價(jià)格不合理、服務(wù)體系薄弱等問題，迫切需要建立農(nóng)村土地權(quán)屬登記、資產(chǎn)評(píng)估、法律援助等服務(wù)體系。合理的價(jià)格不僅能充分體現(xiàn)土地的價(jià)值，而且可以引導(dǎo)土地資源的優(yōu)化配置。深化資源性產(chǎn)品價(jià)格和稅費(fèi)改革，建立反映市場(chǎng)供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價(jià)值和代際補(bǔ)償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度。政府土地行政主管部門應(yīng)當(dāng)適時(shí)制定符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，適應(yīng)農(nóng)村集體土地資產(chǎn)管理的農(nóng)村土地定級(jí)估價(jià)規(guī)范，建立農(nóng)村地價(jià)評(píng)估機(jī)構(gòu)，培訓(xùn)農(nóng)村集體土地資產(chǎn)評(píng)估專業(yè)人員，開展農(nóng)村集體土地定級(jí)估價(jià)，合理確定農(nóng)村集體土地資產(chǎn)價(jià)格，壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益。
