時(shí)間：2023-08-08 09:22:59
緒論：在尋找寫作靈感嗎？愛發(fā)表網(wǎng)為您精選了8篇基層社會(huì)治理風(fēng)險(xiǎn)，愿這些內(nèi)容能夠啟迪您的思維，激發(fā)您的創(chuàng)作熱情，歡迎您的閱讀與分享！
一、善治對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理模式創(chuàng)新的內(nèi)在要求
鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理舊模式的現(xiàn)實(shí)難題制約著改善民生的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，必須通過不斷創(chuàng)新來實(shí)現(xiàn)突破與發(fā)展。具體而言，善治對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理模式創(chuàng)新的內(nèi)在要求主要有四點(diǎn)。1．立足民眾的需求和能力，把以人為本的基本理念貫徹始終善治的核心出發(fā)點(diǎn)是以人為本。“善”意味著尊重民眾意愿，提高民眾能力，也意味著一個(gè)高效用和高效率的政府功能來努力滿足所有公民增長(zhǎng)的需求。［1］10因此，善治理念下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理模式創(chuàng)新應(yīng)把以人為本這一基本理念貫徹始終。要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的新要求，切實(shí)轉(zhuǎn)變觀念，實(shí)現(xiàn)管理與服務(wù)的有機(jī)統(tǒng)一，讓民眾的需求和能力得到真正的尊重。要達(dá)此目標(biāo)，必須不斷創(chuàng)新社會(huì)管理的本土化服務(wù)，推進(jìn)社會(huì)服務(wù)的科學(xué)化與專業(yè)化;從實(shí)際情況出發(fā)，因地因時(shí)制宜，真正把人作為最重要的資源，把民眾作為社會(huì)發(fā)展的核心主體，充分開發(fā)社會(huì)的人力資源和專業(yè)資源，服務(wù)于以普通民眾為核心的各利益相關(guān)者。2．著眼社會(huì)活力的深層激發(fā)，推進(jìn)社會(huì)管理主體的多元與均衡在治理理論視角下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會(huì)管理職能創(chuàng)新的重要方面是推進(jìn)管理主體多元化并建立多元主體的合作網(wǎng)絡(luò)。［10］隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展，民眾的需求不斷擴(kuò)展和提升，社會(huì)事務(wù)日益增多，社會(huì)管理的主體迫切需要重新界定與整合，以彌補(bǔ)政府單一力量的局限或不足。因此，社會(huì)管理主體不僅局限于政府部門，還需包括許多非政府部門。盡管目前我國(guó)社會(huì)管理的多元主體發(fā)展還不成熟，尤其是社會(huì)組織提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的能力尚不完善，政府應(yīng)在社會(huì)管理主體多元化過程中起引導(dǎo)作用，著力推動(dòng)專業(yè)化的社會(huì)服務(wù)，才能緩解政府壓力，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，使政府將精力和資源集中用于真正應(yīng)發(fā)揮作用的領(lǐng)域，最大限度激發(fā)社會(huì)各方面的創(chuàng)造活力，增加和諧因素，減少不和諧因素，為民眾提供高質(zhì)量的公共服務(wù)。3．注重內(nèi)涵式發(fā)展，全面提升民眾的自主性與能動(dòng)性善治強(qiáng)調(diào)民眾的中心地位。因此，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理模式創(chuàng)新中，必須充分調(diào)動(dòng)民眾的參與，真正發(fā)揮他們的主觀能動(dòng)性。要注重科學(xué)調(diào)研，切實(shí)找準(zhǔn)民眾的關(guān)注點(diǎn)，使基層民眾找到歸屬感和認(rèn)同感，主動(dòng)自發(fā)地參與到新的發(fā)展實(shí)踐中來，而不是被動(dòng)地聽指揮，表面上服從，內(nèi)心里卻有不滿或不情愿。要達(dá)到這一目標(biāo)，非常重要的一點(diǎn)就是要提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理人員的整體素質(zhì)，使他們真正具備貼近民眾、深入民眾、了解民眾、帶動(dòng)民眾、服務(wù)民眾的理念與能力。同時(shí)還應(yīng)借助各類社會(huì)組織激發(fā)民眾的主動(dòng)參與熱情，促進(jìn)民眾的自我管理、自我教育和自我發(fā)展。4．著力保障弱勢(shì)群體的權(quán)利，增進(jìn)社會(huì)的公平公正善治觀點(diǎn)認(rèn)為，只有最貧困群體和社會(huì)弱勢(shì)群體受益時(shí)，治理才是善治。［1］12在我國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中，出現(xiàn)了諸多弱勢(shì)群體，他們由于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化等方面的低下狀態(tài)而難以像正常人那樣化解社會(huì)變遷與社會(huì)問題造成的壓力，導(dǎo)致生活陷入困境，處于不利的社會(huì)地位?？傮w看，他們具有經(jīng)濟(jì)上的低收入性、生活質(zhì)量上的低層次性、政治上的低影響力和心理上的高敏感性等特征。［11］他們的權(quán)益保障成為社會(huì)公平公正的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)，也成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理模式創(chuàng)新的底線要求。要建立完善弱勢(shì)群體的利益訴求渠道，借助法治化、制度化、組織化與社會(huì)化的力量保障他們的權(quán)益，使他們?cè)诙嘣娓窬种蝎@得應(yīng)有的尊重。社會(huì)工作作為理念、制度、方法和人才的綜合體，其專業(yè)品性契合了善治對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理模式創(chuàng)新的內(nèi)在要求，可為鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理模式創(chuàng)新帶來新的契機(jī)。
二、善治視域下的社會(huì)工作與鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理模式創(chuàng)新
(一)社會(huì)工作對(duì)社會(huì)管理創(chuàng)新及社會(huì)治理的協(xié)同性與契合性
社會(huì)工作興起于歐美，是現(xiàn)代工業(yè)化和城市化的產(chǎn)物，在社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮著日益重要的功能。它作為一種重要的制度設(shè)置與專業(yè)化力量，以“以人為本、助人自助、公平正義”為核心價(jià)值理念，用個(gè)案、小組和社區(qū)等科學(xué)的專業(yè)方法服務(wù)他人特別是弱勢(shì)群體，旨在增進(jìn)社會(huì)福利，促進(jìn)社會(huì)互助和社會(huì)公平正義。隨著我國(guó)各地探索實(shí)踐的深入，社會(huì)工作正逐漸從直接服務(wù)擴(kuò)展到參與社會(huì)管理，從解決社會(huì)問題擴(kuò)展到預(yù)防社會(huì)問題。在我國(guó)社會(huì)管理體制走向多主體、多元化治理背景下，社會(huì)工作日益顯示其重要性。［12］社會(huì)工作對(duì)社會(huì)管理創(chuàng)新具有重要的協(xié)同作用。［13］社會(huì)管理說到底是對(duì)人的管理和服務(wù)，而社會(huì)工作的目標(biāo)正是增強(qiáng)人的社會(huì)功能，關(guān)注如何幫助個(gè)人、群體或社區(qū)增強(qiáng)其發(fā)揮社會(huì)功能的能力。它通過各種專業(yè)方法，在家庭、學(xué)校、社區(qū)等方面開展工作，解決人們參與經(jīng)濟(jì)與社會(huì)建設(shè)的困難和障礙。社會(huì)工作對(duì)促進(jìn)社會(huì)管理向社會(huì)治理轉(zhuǎn)變，激發(fā)社會(huì)活力、促進(jìn)社會(huì)財(cái)富公平分配具有重要的基礎(chǔ)作用和專業(yè)優(yōu)勢(shì)。［14］它不是把工作對(duì)象只看做被救濟(jì)、被改造、被動(dòng)員的客體，而是看做多元主體的一部分;它善于調(diào)動(dòng)主客體兩方面的積極性，從預(yù)防和發(fā)展的角度去分析和介入問題，從而有利于問題的真正解決。因此，社會(huì)工作可在實(shí)質(zhì)上和深層次上參與社會(huì)治理。［15］近年來，北京、上海、廣東等地率先在社區(qū)管理、社會(huì)救助、社會(huì)福利等領(lǐng)域引介了專業(yè)社會(huì)工作，滿足了新時(shí)期的社會(huì)需求，使社會(huì)工作成為社會(huì)管理創(chuàng)新的重要機(jī)制，取得了良好的實(shí)踐成效。
(二)善治視域下社會(huì)工作對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理模式創(chuàng)新的功能定位
1．理念優(yōu)化理念的優(yōu)化是鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理模式創(chuàng)新的關(guān)鍵所在。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)轉(zhuǎn)型不斷深入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理面臨的問題越來越多地表現(xiàn)為政府在推進(jìn)改革發(fā)展過程中形成的民生問題。在此背景下，以往強(qiáng)力的管控手段變得越來越不適應(yīng)，理念的深層優(yōu)化與轉(zhuǎn)變刻不容緩。社會(huì)工作是一個(gè)關(guān)心人且認(rèn)為只有尊重人和理解人才能改變?nèi)说膶I(yè)，它把改進(jìn)人類福祉尤其是弱勢(shì)群體福祉作為自己的專業(yè)使命，蘊(yùn)含著豐富的思想養(yǎng)分，且有一系列科學(xué)具體的方法保障其專業(yè)理念落實(shí)于實(shí)踐，從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理理念優(yōu)化的功能落到實(shí)處。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要改變傳統(tǒng)的社會(huì)管理理念與舊模式，促進(jìn)以人為本的柔性管理，逐漸激發(fā)基層民眾自主性和實(shí)現(xiàn)公共利益最大化，社會(huì)工作是一個(gè)重要的現(xiàn)實(shí)依靠力量。2．方法改進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在的核心價(jià)值是為基層民眾提供服務(wù)。它是整個(gè)政府體系的終端，其所作所為及所提供的服務(wù)質(zhì)量關(guān)系到民眾的生存狀態(tài)與政治信心。但是，由于政府工作方法以及既有體制方面存在的缺陷和不足，可能會(huì)導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供的公共服務(wù)質(zhì)量下降或者民眾并非客觀準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)，從而導(dǎo)致政府有心提供的服務(wù)無法達(dá)到民眾的要求和期望。社會(huì)工作作為以科學(xué)理論為指導(dǎo)并致力于助人自助的專業(yè)與職業(yè)，對(duì)保障以服務(wù)對(duì)象為導(dǎo)向的服務(wù)質(zhì)量有著科學(xué)的、成熟的經(jīng)驗(yàn)和方法。因此，促進(jìn)社會(huì)工作本土化，合理有效地在鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理創(chuàng)新實(shí)踐中融入社會(huì)工作的專業(yè)理念和方法，同時(shí)結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方實(shí)際完善和落實(shí)政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)的相關(guān)政策，將促進(jìn)傳統(tǒng)群眾工作方法的創(chuàng)新，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府制定更有實(shí)效的政策和制度措施，更好地提供民眾滿意的公共服務(wù)。3．風(fēng)險(xiǎn)化解社會(huì)管理舊模式創(chuàng)新是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，獲得收益的同時(shí)也要承受代價(jià)和風(fēng)險(xiǎn)。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)轉(zhuǎn)型，鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理模式創(chuàng)新必須要考慮如何有效化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村正處于高風(fēng)險(xiǎn)期和危機(jī)頻發(fā)期，風(fēng)險(xiǎn)形態(tài)復(fù)雜多樣，然而既有的農(nóng)村社會(huì)管理模式側(cè)重于事后應(yīng)急性搶救，這種模式往往又強(qiáng)化了社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。［16］社會(huì)工作的服務(wù)機(jī)構(gòu)和專門人才秉承專業(yè)理念與科學(xué)方法，通過實(shí)踐的廣泛介入可形成制度化的影響力，幫助解決困難群體和邊緣人群在物質(zhì)和精神等方面的問題，及時(shí)化解社會(huì)不滿情緒，防范社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，社會(huì)工作的介入可使鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理體系更好地預(yù)判基層民眾的內(nèi)在需求，采取及時(shí)且有針對(duì)性的應(yīng)對(duì)措施，從而化沖突于未發(fā)，降低社會(huì)管理風(fēng)險(xiǎn)。4．人才支持在鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理模式創(chuàng)新的變革過程中，人才是主導(dǎo)性、能動(dòng)性和創(chuàng)造性元素。社會(huì)工作專業(yè)人才是具有一定社會(huì)工作專業(yè)知識(shí)和技能，在社會(huì)福利、社會(huì)救助、扶貧濟(jì)困、社區(qū)建設(shè)、婚姻家庭、殘障康復(fù)、職工幫扶等領(lǐng)域直接提供社會(huì)服務(wù)的專門人員。這一獨(dú)特的職業(yè)優(yōu)勢(shì)使其可為鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理創(chuàng)新提供有力的人才支持。因此，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理模式創(chuàng)新中，加強(qiáng)社會(huì)工作專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)，并對(duì)相關(guān)管理與服務(wù)人員進(jìn)行社會(huì)工作素養(yǎng)培訓(xùn)，培育和孵化社會(huì)工作的服務(wù)機(jī)構(gòu)、協(xié)會(huì)和服務(wù)站，將為鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理創(chuàng)新提供多層次、立體化的組織與人才支持，使社會(huì)工作的理念優(yōu)化、方法改進(jìn)和風(fēng)險(xiǎn)化解等功能實(shí)現(xiàn)獲得有力的人力資源保障，從而更好地發(fā)揮社會(huì)工作的制度化影響力。
三、社會(huì)工作推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理走向善治的實(shí)現(xiàn)路徑
(一)提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理制度對(duì)基層民眾需求的回應(yīng)能力
1．加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理制度以民眾為中心的價(jià)值理念善治特別強(qiáng)調(diào)民眾中心導(dǎo)向，并認(rèn)為如果不是以民眾為中心，制度就會(huì)成為絆腳石。［1］111但是，現(xiàn)實(shí)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理制度較多是服從上級(jí)部門的指導(dǎo)意見，傾聽基層受惠對(duì)象的空間非常有限。這往往導(dǎo)致制度脫離民眾的實(shí)際需求和愿望，使制度從根源上背離了其價(jià)值立足點(diǎn)，實(shí)效性大大減弱。社會(huì)工作的“優(yōu)勢(shì)視角”和“賦權(quán)”等理論都強(qiáng)調(diào)應(yīng)充分激勵(lì)與發(fā)展服務(wù)對(duì)象的潛能與優(yōu)勢(shì)，把問題落腳點(diǎn)集中于實(shí)現(xiàn)服務(wù)對(duì)象自主與自助能力的增長(zhǎng)，并有配套的科學(xué)方法保障這一理念落到實(shí)處。因此，把上述價(jià)值理念融入其中，可更好地保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理制度的民眾中心導(dǎo)向，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理制度回應(yīng)民眾訴求的敏感度與能力，具體措施包括在鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理制度的制定、執(zhí)行、激勵(lì)及評(píng)估等環(huán)節(jié)融入社會(huì)工作的服務(wù)理念及相應(yīng)的工作方法，充分聽取受惠對(duì)象的想法，甚至吸納受惠對(duì)象參與相關(guān)制度的制定、實(shí)施、監(jiān)督和評(píng)估。2．改進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理制度回應(yīng)民眾需求的實(shí)踐技巧社會(huì)工作有一系列的專業(yè)方法來保障其專業(yè)價(jià)值理念落于實(shí)踐，同樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理制度對(duì)民眾需求的回應(yīng)能力增強(qiáng)也需要有方法與技巧上的匹配。因此，可利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)日常管理和制度制定實(shí)施的機(jī)會(huì)把社會(huì)工作的專業(yè)內(nèi)涵融入其中，以此來創(chuàng)新既有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理理念和方法，增強(qiáng)相關(guān)制度的實(shí)踐靈活性與需求響應(yīng)能力;使基層政府在面對(duì)民眾個(gè)性化、多元化訴求時(shí)，能夠通過科學(xué)而靈活的方法更好地把握服務(wù)民眾這一根本目標(biāo);使尊重、信任和支持民眾不再是空洞的口號(hào)，而是落實(shí)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理的具體實(shí)踐，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理制度的合法性與公眾滿意度。
(二)促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理工作人員的素質(zhì)提升與結(jié)構(gòu)優(yōu)化
1．提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理工作人員的社工素養(yǎng)，使其更好地為基層民眾服務(wù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)既有的社會(huì)管理人員素質(zhì)參差不齊，對(duì)他們進(jìn)行社會(huì)工作素養(yǎng)的培訓(xùn)可優(yōu)化他們?yōu)槊癖姺?wù)的意識(shí)和能力?？膳c高校和社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)合作，對(duì)相關(guān)的管理人員進(jìn)行培訓(xùn)，系統(tǒng)地提升其社會(huì)工作素養(yǎng)，使他們能夠會(huì)用乃至善用社會(huì)工作的理念、技巧和專業(yè)方法來提高實(shí)際工作能力與創(chuàng)新工作思路，使他們?cè)诿鎸?duì)實(shí)際問題時(shí)能夠有更多更好的解決辦法。如果條件允許，也可采取措施，組織和激勵(lì)與民生聯(lián)系密切的崗位人員參加社會(huì)工作職業(yè)水平資格考試，提升他們的專業(yè)服務(wù)能力。還可選派人員到專業(yè)社工服務(wù)機(jī)構(gòu)學(xué)習(xí)，或外聘社會(huì)工作專業(yè)督導(dǎo)對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行傳幫帶，提高他們服務(wù)基層民眾的水平。2．促進(jìn)社會(huì)工作專業(yè)人才充實(shí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理隊(duì)伍中，優(yōu)化隊(duì)伍結(jié)構(gòu)可建立完善社會(huì)工作人才使用體系，以社會(huì)工作崗位開發(fā)設(shè)置為重點(diǎn)、社會(huì)工作人才資源合理流動(dòng)和有效配置為目標(biāo)，適當(dāng)加大社工人才的使用層次和力度。可與國(guó)內(nèi)外社會(huì)工作專業(yè)人才培養(yǎng)單位合作，推薦人才到相關(guān)單位進(jìn)修學(xué)習(xí);也可在畢業(yè)生中做好宣傳動(dòng)員，給他們提供一定的崗位與激勵(lì)，使他們能充實(shí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理隊(duì)伍中。同時(shí)，建立完善社會(huì)工作人才激勵(lì)保障體系，按照崗位名稱、職責(zé)任務(wù)、工作標(biāo)準(zhǔn)、任職條件和薪酬待遇相對(duì)應(yīng)原則，在薪酬待遇、崗位津貼、社會(huì)保險(xiǎn)、獎(jiǎng)勵(lì)表彰等方面增加社會(huì)工作專業(yè)人才或具有社會(huì)工作職業(yè)資格認(rèn)證的工作人員的收益，使他們能夠在鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理框架內(nèi)找到認(rèn)同感、歸屬感和價(jià)值感，積極主動(dòng)地貢獻(xiàn)力量，從而夯實(shí)并革新鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理創(chuàng)新的人力資源基礎(chǔ)。
(三)推進(jìn)弱勢(shì)群體的權(quán)益保障與基層社會(huì)矛盾的深層化解
1．以社會(huì)工作的介入保障弱勢(shì)群體的權(quán)益，推進(jìn)社會(huì)公平正義照顧弱勢(shì)群體利益，疏導(dǎo)其不滿，防止社會(huì)矛盾集聚爆發(fā)，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理模式創(chuàng)新的關(guān)鍵。社會(huì)工作可通過社會(huì)行政、政策倡導(dǎo)等方法對(duì)社會(huì)保障、社會(huì)福利政策施加影響，協(xié)調(diào)民眾與政府間的關(guān)系，同時(shí)，社會(huì)工作者可通過與弱勢(shì)群體的直接接觸，深入了解他們的需求并及時(shí)反映給政府或有關(guān)組織，從而降低社會(huì)管理風(fēng)險(xiǎn)。［17］我國(guó)的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)轉(zhuǎn)型會(huì)打破既有利益格局而創(chuàng)造新利益格局，往往會(huì)使貧困群體特別是在轉(zhuǎn)型中地位相對(duì)下降的群體產(chǎn)生剝奪感和心理不平衡。社會(huì)工作者一方面可通過澄清與溝通等方式，引導(dǎo)人們認(rèn)識(shí)到因個(gè)人能力和社會(huì)條件限制造成的差別是不可避免的，一定程度上改變?nèi)藗儗?duì)其他階層或群體的認(rèn)知偏見與不滿，減少觀念差異及由此引發(fā)的利益紛爭(zhēng);另一方面可以運(yùn)用優(yōu)勢(shì)視角和賦權(quán)理論，幫助弱勢(shì)群體更清楚地分析環(huán)境及自身優(yōu)勢(shì)，提升其改善生活的主動(dòng)性與能力。2．以社會(huì)工作的理念和方法創(chuàng)新基層社會(huì)矛盾的調(diào)解機(jī)制社會(huì)矛盾往往是由于人的需求未得到滿足而產(chǎn)生，社會(huì)工作特別強(qiáng)調(diào)以人為中心及服務(wù)對(duì)象需求的滿足，它運(yùn)用科學(xué)方法和技能為有困難的人提供服務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可通過購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)等方式促進(jìn)社工機(jī)構(gòu)及專業(yè)人員參與到基層社會(huì)矛盾協(xié)調(diào)中，或者使一線社會(huì)管理工作人員熟悉和掌握社會(huì)工作技能并應(yīng)用于社會(huì)矛盾化解。依靠社會(huì)工作的專業(yè)方法，一方面能夠幫助個(gè)人、家庭、群體解決現(xiàn)實(shí)問題，利用澄清、同理心等溝通技巧使矛盾雙方更理性地對(duì)待矛盾;另一方面還可有效預(yù)防個(gè)人和社會(huì)可能出現(xiàn)的問題。社工機(jī)構(gòu)和人員作為民眾和政府的“中間人”，可通過對(duì)政策的反饋和干預(yù)，引導(dǎo)人們有序而理性地行動(dòng)，優(yōu)化社會(huì)矛盾的協(xié)調(diào)機(jī)制。
(四)促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理舊框架內(nèi)不同利益主體之間的關(guān)系協(xié)調(diào)與革新
關(guān)鍵詞：留守兒童；主體培訓(xùn)；心理干預(yù)
2015年《中國(guó)留守兒童心靈狀況白皮書》（以下簡(jiǎn)稱“《白皮書》”）指出，全國(guó)6100萬留守兒童中，近1000萬（15.1%）常年與父母分離，導(dǎo)致70%存在心理疾病，其中34%有自殺傾向。由于家庭教育缺失、隔代監(jiān)護(hù)不力、教師管理乏力和社區(qū)治理有限，留守兒童存在意外傷害、吸毒、犯罪和自殺等社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。目前，治理留守兒童問題的觀念理念、技術(shù)手段、治理能力等相對(duì)薄弱。英國(guó)學(xué)者佩里?希克斯提出：若要發(fā)揮出整體性治理的力量，應(yīng)進(jìn)行多元治理主體治理功能的整合和公私部門的整合。要治理留守兒童問題，應(yīng)創(chuàng)建多元主體培訓(xùn)體系，提升綜合治理能力，形成“共治”效應(yīng)。
一、留守兒童治理主體功能發(fā)揮障礙
1.留守兒童家長(zhǎng)監(jiān)護(hù)監(jiān)管缺位
據(jù)權(quán)威調(diào)查顯示：如果父母在3個(gè)月內(nèi)都沒有與孩子見面，孩子的“煩亂情緒”會(huì)迅速升溫。兒童與父母長(zhǎng)期隔離，缺少父母的言傳身教，缺少父母的情感陪伴，缺少父母的貼身監(jiān)護(hù)，兒童易出現(xiàn)行為失范、心理失衡、安全意識(shí)差等問題。
2.祖輩隔代監(jiān)護(hù)相關(guān)常識(shí)缺乏
相關(guān)資料顯示，留守兒童中隔代監(jiān)護(hù)占53%。本課題組在重慶市石柱縣某小學(xué)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，隔代監(jiān)護(hù)1457人（50～70 歲），其中1089人（75%）受教育程度只有小學(xué)及以下文化水平，他們僅僅只能滿足馬斯洛需求層次理論中的最低層次――饑餓需求。我國(guó)每年有近5萬兒童死于意外傷害，其中多數(shù)為留守兒童。在緩解留守兒童問題上的一些做法中，往往關(guān)注留守兒童本身，而缺乏對(duì)祖輩隔代教育的培訓(xùn)。
3.學(xué)校教師專項(xiàng)管理培訓(xùn)缺乏
社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)理論指出：若家庭功能缺失，學(xué)校教師和社會(huì)應(yīng)進(jìn)行有機(jī)地整合和補(bǔ)償，使留守兒童的負(fù)面影響最小化。青少年問題研究專家娜妮?J?西格爾指出：由于青少年大部分時(shí)間（60%）在學(xué)校度過，青少年犯罪和學(xué)校存在某種關(guān)聯(lián)是符合邏輯的。
但是，我國(guó)絕大多數(shù)學(xué)校缺乏針對(duì)留守兒童的心理疏導(dǎo)課程，缺乏輔導(dǎo)留守兒童的且具有專業(yè)素養(yǎng)的師資力量，缺乏輔導(dǎo)留守兒童的教育培訓(xùn)體系。
4.基層社區(qū)治理能力缺乏
非洲有一句關(guān)于描述社區(qū)對(duì)兒童發(fā)展影響的格言：“撫養(yǎng)一個(gè)孩子需要整個(gè)村莊。”孟子指出：“出入相友，守望相助，疾病相扶持，則百姓親睦。”現(xiàn)代社會(huì)的兒童照顧與支持應(yīng)強(qiáng)調(diào)社區(qū)這一主體的重要作用。留守兒童活動(dòng)的三大區(qū)域?yàn)榧彝ァW(xué)校和社區(qū)，社區(qū)是兒童最初接觸社會(huì)的區(qū)域。留守兒童是一個(gè)龐大的特殊群體，而基層社區(qū)缺乏對(duì)留守兒童的關(guān)注關(guān)愛，尤其是農(nóng)村社區(qū)，受經(jīng)費(fèi)和傳統(tǒng)落后思想意識(shí)的限制，社區(qū)及其相關(guān)人員對(duì)留守兒童的治理能力受限，無法有效發(fā)揮作用。
5.留守兒童心理輔導(dǎo)相對(duì)缺乏
留守兒童缺乏父母的陪伴，普遍心理素質(zhì)較差，情緒敏感，極易產(chǎn)生心理及行為方面的偏差。而留守兒童這一特殊群體，缺乏具有專業(yè)素養(yǎng)的心理專家或經(jīng)過專門心理訓(xùn)練的專業(yè)隊(duì)伍對(duì)他們進(jìn)行專門的心理培訓(xùn)、輔導(dǎo)，尤其是有針對(duì)性的、一對(duì)一的心理疏導(dǎo)。一旦風(fēng)險(xiǎn)突破兒童承受能力，留守兒童極易產(chǎn)生意外傷害、犯罪、吸毒和自殺等社會(huì)問題。
二、留守兒童問題多元主體培訓(xùn)體系的創(chuàng)建
留守兒童問題多元培訓(xùn)體系的創(chuàng)建，是緩解留守兒童問題極為重要的一個(gè)環(huán)節(jié)。其一方面涉及三個(gè)層面的培訓(xùn)――政府主辦培訓(xùn)、政府購(gòu)買培訓(xùn)和社會(huì)志愿培訓(xùn)；另一方面涉及相關(guān)主體――家長(zhǎng)、祖輩、學(xué)校、社區(qū)和社會(huì)，從而創(chuàng)建一種多元主體共同解決留守兒童問題的機(jī)制。
1.加強(qiáng)留守兒童家長(zhǎng)培訓(xùn)
一是在留守兒童集中地區(qū)，基層相關(guān)職能部門聘請(qǐng)教育心理專家，或通過政府購(gòu)買培訓(xùn)方式，定期地開展親子教育、兒童教育方法等講座，提升家長(zhǎng)的教育監(jiān)管能力，增強(qiáng)家長(zhǎng)監(jiān)護(hù)責(zé)任意識(shí)。二是依托留守兒童家長(zhǎng)務(wù)工相對(duì)集中的企業(yè)，邀請(qǐng)兒童教育專家、心理學(xué)專家，每半年開展一次針對(duì)留守兒童家長(zhǎng)的家庭教育責(zé)任和情感關(guān)愛技巧等培訓(xùn)。三是依托相關(guān)社會(huì)志愿者，開展針對(duì)系列早期教育培訓(xùn)、公益性培訓(xùn)班與家庭教育巡講隊(duì)等。
2.促進(jìn)長(zhǎng)輩隔代監(jiān)護(hù)培訓(xùn)
首先，整合基層政府資源，政府購(gòu)買“隔代教育”培訓(xùn)服務(wù)。對(duì)隔代監(jiān)護(hù)人開展專業(yè)性、多樣化和系統(tǒng)化的教育培訓(xùn)，使他們掌握關(guān)愛兒童的正確方式方法，了解不同階段兒童心理特點(diǎn)等。其次，采用政府購(gòu)買方式，聘請(qǐng)知名教育專家撰寫、出版發(fā)行通俗易懂且圖文并茂的“隔代教育”手冊(cè)。最后，采取政府購(gòu)買或社會(huì)捐贈(zèng)形式，在社區(qū)學(xué)校開設(shè)“祖輩學(xué)堂”“親子學(xué)堂”等專項(xiàng)培訓(xùn)服務(wù)。項(xiàng)目師資來源于各類學(xué)校和社會(huì)各界力量的捐贈(zèng)。
3.健全學(xué)校教師專項(xiàng)培訓(xùn)
一是在留守兒童相對(duì)集中的農(nóng)村地區(qū)，由各級(jí)教委及民政部門主導(dǎo)，針對(duì)中小學(xué)教師，在寒暑假期間進(jìn)行師資培訓(xùn)。二是建議由公益組織牽頭，聘請(qǐng)知名教育專家與專業(yè)心理學(xué)家，開展學(xué)習(xí)交流講座，交流留守兒童治理問題與教育輔導(dǎo)技能、心理發(fā)展特征與特殊群體教育策略等，提高治理留守兒童問題的能力。
4.改進(jìn)基層社區(qū)教育培訓(xùn)方法
首先，擴(kuò)大基層社區(qū)參與留守兒童問題治理的志愿者隊(duì)伍。社區(qū)志愿者一般文化水平較高，可依據(jù)志愿者具體情況進(jìn)行基本的培訓(xùn)，使其勝任基本職責(zé)。其次，建議由基層教委牽頭，聯(lián)合婦聯(lián)、共青團(tuán)、工會(huì)、民政部門等組織，協(xié)同調(diào)配物力資源，對(duì)基層社區(qū)工作人員進(jìn)行專題培訓(xùn)，增強(qiáng)他們關(guān)愛留守兒童的意識(shí)及監(jiān)管留守兒童的能力，形成留守兒童照料長(zhǎng)效機(jī)制。整合社區(qū)人力、物力、財(cái)力和場(chǎng)所資源，為留守兒童撐起一個(gè)“家”。
5.開展留守兒童心理輔導(dǎo)工作
首先，建立地區(qū)留守兒童信息網(wǎng)。建立區(qū)域性“留守兒童心理數(shù)據(jù)庫(kù)”，把握留守兒童整體心理趨勢(shì)，測(cè)試心理數(shù)據(jù)預(yù)警，優(yōu)化疏導(dǎo)資源配置，有序開展心理疏導(dǎo)干預(yù)。鼓勵(lì)各高校志愿者組織及社會(huì)志愿者介入學(xué)校留守兒童心理監(jiān)測(cè)輔導(dǎo)培訓(xùn)。其次，由政府購(gòu)買，聘請(qǐng)教育專家、兒童心理專家，對(duì)留守兒童進(jìn)行專項(xiàng)教育培訓(xùn)，調(diào)適留守兒童心理情緒，引導(dǎo)留守兒童合理宣泄不良情緒。最后，鼓勵(lì)心理管理培訓(xùn)機(jī)構(gòu)面向偏遠(yuǎn)農(nóng)村留守兒童舉辦公益心理講座、心理咨詢和生命教育等培訓(xùn)。
參考文獻(xiàn)：
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關(guān) 鍵 詞：農(nóng)村信用社；改革模式；信息披露；道德風(fēng)險(xiǎn)
中圖分類號(hào)：F830.61 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-3544(2007)01-0022-02
一､農(nóng)村信用社省聯(lián)社的現(xiàn)狀
2003年，中央政府頒布《深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)方案》，并選擇吉林､重慶､陜西､山東､浙江､江西､江蘇､貴州八省市為試點(diǎn)地區(qū)，對(duì)農(nóng)村信用社進(jìn)行了新一輪的改革。2004年，改革鋪開到絕大部分省､市､自治區(qū)，并出臺(tái)了《關(guān)于明確對(duì)農(nóng)村信用社監(jiān)督管理職責(zé)分工指導(dǎo)意見的通知》([2004]48號(hào))､《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)的意見》([2004]66號(hào))､《農(nóng)村信用社省(自治區(qū)､直轄市)聯(lián)合社管理暫行規(guī)定》(銀監(jiān)發(fā)[2003]14號(hào))等一整套的文件､政策，以此對(duì)農(nóng)村信用社改革進(jìn)行指導(dǎo)。改革的內(nèi)容之一就是把農(nóng)村信用社的管理權(quán)交給省級(jí)政府，而大部分省市都采取了建立省聯(lián)社并通過省聯(lián)社來管理農(nóng)村信用社的形式，即通常人們所說的省聯(lián)社模式。
所謂省聯(lián)社模式，是指將縣聯(lián)社和信用社原來的兩級(jí)法人合并為一級(jí)法人，在縣聯(lián)社的基礎(chǔ)上，出資建立省級(jí)聯(lián)社。對(duì)農(nóng)村信用社的改革進(jìn)行指導(dǎo)的一整套文件一方面規(guī)定省聯(lián)社是由省(自治區(qū)､直轄市)政府授權(quán)的行政管理機(jī)構(gòu)，另一方面又規(guī)定省聯(lián)社是具有獨(dú)立法人資格的地方性金融機(jī)構(gòu)。文件規(guī)定，“經(jīng)省(自治區(qū)､直轄市)政府授權(quán)，省聯(lián)社承擔(dān)對(duì)轄內(nèi)農(nóng)村信用社(含農(nóng)村合作銀行，下同)的管理､指導(dǎo)､協(xié)調(diào)和服務(wù)職能”，“省聯(lián)社不對(duì)公眾辦理存貸款金融業(yè)務(wù)”。也就是說，省聯(lián)社所行使的管理､指導(dǎo)､協(xié)調(diào)和服務(wù)職能都必須經(jīng)省政府的授權(quán)，沒有省政府的授權(quán)，就不能行使。另外，根據(jù)文件規(guī)定，省政府還可以授權(quán)省聯(lián)社行使其他管理職責(zé)。由此可以看出，省聯(lián)社行使的是一種省政府授權(quán)的行政管理權(quán)。而對(duì)另一層面的作為地方金融機(jī)構(gòu)而言，文件又規(guī)定，省聯(lián)社“是由所在省(自治區(qū)､直轄市)內(nèi)的農(nóng)村信用合作社､市(地)聯(lián)合社､縣(市､區(qū))聯(lián)合社､縣(市､區(qū))農(nóng)村信用合作聯(lián)社､農(nóng)村合作銀行自愿入股組成，實(shí)行民主管理，主要履行行業(yè)自律管理和服務(wù)職能，具有獨(dú)立企業(yè)法人資格的地方性金融機(jī)構(gòu)”。省聯(lián)社要依法自主經(jīng)營(yíng)､自負(fù)盈虧､自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)､自我約束，從這個(gè)意義上說，省聯(lián)社又是一個(gè)企業(yè)。
要設(shè)立省聯(lián)社，必須有符合規(guī)定的章程､注冊(cè)資本金，要辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照和金融許可證，而且省聯(lián)社的解散､被接管､被撤銷和被宣告破產(chǎn)，適用《中華人民共和國(guó)公司法》及相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定。另外，根據(jù)規(guī)定，由社員代表組成的社員大會(huì)是省聯(lián)社權(quán)力機(jī)構(gòu)，行使制定和修改章程，選舉理事，審議批準(zhǔn)省聯(lián)社年度財(cái)務(wù)預(yù)算方案､決算方案､利潤(rùn)分配方案和虧損彌補(bǔ)方案等職權(quán)；省聯(lián)社設(shè)有理事會(huì)，對(duì)社員大會(huì)進(jìn)行執(zhí)行和監(jiān)督，行使執(zhí)行社員大會(huì)決議，聘任或解聘省聯(lián)社主任，擬訂省聯(lián)社分立､合并､解散的方案等職權(quán)；主任和副主任構(gòu)成了省聯(lián)社高級(jí)管理層，行使組織實(shí)施理事會(huì)決議，擬訂省聯(lián)社規(guī)章管理制度等職權(quán)。
二､省聯(lián)社模式運(yùn)作過程中存在的問題
盡管省聯(lián)社的成立對(duì)加強(qiáng)農(nóng)村信用社內(nèi)控建設(shè)､網(wǎng)絡(luò)建設(shè)､降低經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)等有積極的意義，而且在省聯(lián)社模式下，農(nóng)村信用社改革迅速推進(jìn)，經(jīng)營(yíng)環(huán)境有了明顯地改善。但經(jīng)過實(shí)踐，這種模式不可避免地出現(xiàn)了一些問題，妨礙了該模式的有效運(yùn)行以及我國(guó)農(nóng)村信用社改革的積極推進(jìn)。
(一)省聯(lián)社“政企合一”的模式不利于建立科學(xué)的信息披露制度
農(nóng)村信用社從一成立就有“官辦”色彩，經(jīng)過多年的改革已有了很大的好轉(zhuǎn)，但是根據(jù)目前對(duì)省聯(lián)社角色的定位，賦予了省聯(lián)社“運(yùn)動(dòng)員”和“裁判員”雙重角色：省聯(lián)社既是市場(chǎng)主體性質(zhì)的地方金融機(jī)構(gòu)，是企業(yè)；又是一個(gè)政府授權(quán)的行政機(jī)關(guān)性質(zhì)的管理機(jī)構(gòu)，是行政機(jī)關(guān)。在這種制度安排下，政府對(duì)省聯(lián)社不可避免地會(huì)進(jìn)行行政控制，而省政府不可能對(duì)基層社也去管理，這樣它可能會(huì)借助地市､縣､鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的力量來管理信用社，政府對(duì)信用社的行政干預(yù)就延伸到了各級(jí)農(nóng)村信用社，從而導(dǎo)致“政企不分”。中國(guó)國(guó)有企業(yè)改革基于主體法律角色單一的原則，經(jīng)過多年的探索，實(shí)行了政企分開，并通過實(shí)踐證明是正確的。但是，現(xiàn)在省聯(lián)社又恢復(fù)了“政企合一”狀態(tài)，必然會(huì)影響到農(nóng)村信用社的市場(chǎng)約束機(jī)制和法人治理結(jié)構(gòu)的完善。
從上述分析可以看出，省聯(lián)社處于市場(chǎng)主體兼行政機(jī)關(guān)的政企合一狀態(tài)，而這種狀態(tài)不利于信用社建立科學(xué)的信息披露制度。在需要對(duì)信息進(jìn)行披露時(shí)，只能是對(duì)信息有選擇的進(jìn)行披露，即只披露那些對(duì)自己有利的信息。對(duì)于那些不利于自己的信息則進(jìn)行掩蓋，如把信用社之間的惡性競(jìng)爭(zhēng)當(dāng)作“家丑”來處理，而這可能會(huì)使一部分經(jīng)營(yíng)不善的信用社繼續(xù)經(jīng)營(yíng)下去，不利于信用社的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和信用社的可持續(xù)健康發(fā)展。
(二)省聯(lián)社不具備真正意義上的獨(dú)立法人地位
文件規(guī)定，現(xiàn)行省聯(lián)社一方面由農(nóng)村信用社等自愿入股，實(shí)行民主管理，具有獨(dú)立企業(yè)法人資格，依法自主經(jīng)營(yíng)､自負(fù)盈虧､自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)､自我約束，對(duì)轄內(nèi)的農(nóng)村信用社承擔(dān)管理､指導(dǎo)､協(xié)調(diào)和服務(wù)職能；而另一方面對(duì)基層社的管理､指導(dǎo)､協(xié)調(diào)和服務(wù)職能必須經(jīng)省政府授權(quán)，省政府負(fù)責(zé)省聯(lián)社的管理，但省聯(lián)社不吸收除信用社以外的其他法人和自然人入股。也就是說，省政府不能入股省聯(lián)社，不能成為省聯(lián)社的股東。從這個(gè)意義上說，省政府不能領(lǐng)導(dǎo)管理省聯(lián)社。但是，按照規(guī)定，省政府又必須管理省聯(lián)社，這樣，省聯(lián)社的獨(dú)立法人地位就受到了管制。在這種領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的行政關(guān)系下，省政府很難不越位管理，而省聯(lián)社的自主管理也很難實(shí)現(xiàn)。
另外，現(xiàn)行體制下社員大會(huì)是省聯(lián)社的權(quán)力機(jī)構(gòu)，并且設(shè)有理事會(huì)來對(duì)社員大會(huì)進(jìn)行執(zhí)行和監(jiān)督，而省聯(lián)社主任則由理事會(huì)聘任和解聘。但在實(shí)際中，高級(jí)管理人員往往由政府任命，政府對(duì)他們的考察提名､任職資格等有很大的發(fā)言權(quán)，而所謂的由信用社選出的代表選舉產(chǎn)生高層管理人員難免走過場(chǎng)，最終這些高層管理人員的任命還是政府說了算。這些人員自然就不會(huì)對(duì)股東負(fù)責(zé)，而是對(duì)決定他們命運(yùn)的上級(jí)負(fù)責(zé)，往往他們的決定體現(xiàn)了政府的意志，而省聯(lián)社也就很難具備完全的獨(dú)立法人地位。
(三)省聯(lián)社模式會(huì)加劇道德風(fēng)險(xiǎn)
這次改革把農(nóng)村信用社的管理交給地方政府負(fù)責(zé)，在這種情況下，政府對(duì)信用社進(jìn)行干預(yù)的可能性會(huì)增加，例如：在地方政府財(cái)政緊張時(shí)，國(guó)有銀行受它影響可能性較小，它就會(huì)重點(diǎn)對(duì)信用社進(jìn)行干預(yù)，以擴(kuò)大對(duì)本地信貸投入或支持其他一些能讓政府出政績(jī)的工程；由于商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)大規(guī)模從農(nóng)村撤出，農(nóng)村信用社在農(nóng)村金融中就發(fā)揮了主力軍作用，這基本上決定了農(nóng)村金融體系必須存在，否則農(nóng)村金融就出現(xiàn)了缺失，支持“三農(nóng)”的重任將無人承擔(dān)，而省聯(lián)社由省內(nèi)各信用社入股組成，它也不能倒，否則它的股東就會(huì)承擔(dān)損失，甚至也會(huì)倒閉。因此，省聯(lián)社即使經(jīng)營(yíng)不善，政府也會(huì)被迫為其“埋單”。有了政府的保底，省聯(lián)社的危機(jī)意識(shí)就會(huì)很淡薄。生存危機(jī)沒有了，就會(huì)失去發(fā)展的動(dòng)力；股東關(guān)注的只是他能獲得的收益，而不會(huì)去關(guān)注信用社是如何經(jīng)營(yíng)的，是不是存在風(fēng)險(xiǎn)以及能不能持續(xù)發(fā)展等等。只要股東能獲得令他滿意的收益，就不會(huì)給信用社增加壓力。這樣，信用社來自股東的壓力就比較??；而省聯(lián)社的高層管理人員往往是由政府任命，他們?yōu)楸Ｗ∽约旱奈恢弥粫?huì)聽命于政府而不是對(duì)股東負(fù)責(zé)。這種層層之間的道德風(fēng)險(xiǎn)也就不可避免了。
(四)省聯(lián)社的決策行為可能影響基層社的正常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)
省聯(lián)社做出的決策往往是面向全省每個(gè)信用社的，而不考慮其具體情況，如地理位置､規(guī)模大小､經(jīng)營(yíng)的好壞等等，這種“一刀切”的決策缺乏大量充分調(diào)研及意見征集，有的決策雖然發(fā)出了意見征集通知但往往只是很少的幾天，基層社的考慮時(shí)間太短，根本不能形成一個(gè)成熟的意見。這更像是為了完成一項(xiàng)任務(wù)流程而不得不發(fā)，而不是真正想征集意見，在具體工作中意義不大。這種情況下做出的決策并不適用每個(gè)信用社，有的社對(duì)這些決策就會(huì)感到無所適從。而且，省聯(lián)社決策做出后，往往基層社必須服從，基層法人社基本上失去了獨(dú)立性。如一些省份撤銷代辦站，給基層社的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)帶來很大不便，有的基層社并不想撤銷，但還是不得不服從省聯(lián)社的決定，從而導(dǎo)致存款減少､人力資源緊張､支農(nóng)工作更加難以開展。
(五)省聯(lián)社很難真正做到協(xié)調(diào)､服務(wù)基層工作
省聯(lián)社工作人員一般有限，而且與基層社的人員之間大多相互不認(rèn)識(shí)，對(duì)基層社的認(rèn)識(shí)基本上是通過開會(huì)､聽匯報(bào)､看報(bào)表等形式形成的，如果這些是有水分的，省聯(lián)社的工作人員就很難真正了解掌握基層社的情況，就很難去具體指導(dǎo)基層社的工作。另外，省聯(lián)社與基層社之間缺乏互動(dòng)?，F(xiàn)在省聯(lián)社的角色之一是管理者，作為管理者面對(duì)基層社的時(shí)候，會(huì)認(rèn)為自己在面對(duì)下級(jí)，下級(jí)對(duì)上級(jí)需要服從，而基層社也認(rèn)為省聯(lián)社是自己的上級(jí)，對(duì)省聯(lián)社的決策即使有意見也不會(huì)提出，兩者之間的溝通橋梁就這樣斷了。省聯(lián)社對(duì)下面的情況不真正了解，只按自己認(rèn)為正確的去指導(dǎo)基層社的工作；基層社不主動(dòng)與省聯(lián)社溝通，卻在背后意見滿腹，影響工作情緒。在這種互動(dòng)不足的情況下，省聯(lián)社要真正做好協(xié)調(diào)､服務(wù)基層工作，可以說是難上加難。
三､對(duì)完善省聯(lián)社模式的建議
(一)減少行政干預(yù)
在目前的省聯(lián)社模式下，省聯(lián)社的管理權(quán)在政府手中，且要求不能把信用社的管理權(quán)下放到地市､縣､鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，但農(nóng)村信用社遍布各地，省政府勢(shì)必會(huì)借助地市､縣､鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的力量來管理，使得信用社不得不聽政府指揮，而省聯(lián)社高層管理人員首先是由政府推薦的，然后經(jīng)法定程序認(rèn)可，也就是通過社員大會(huì)選舉產(chǎn)生，這難免有走過場(chǎng)之嫌，他們的任命的主要決定權(quán)還在政府手中，因此他們可能只聽命于政府，而不是對(duì)社員負(fù)責(zé)?？梢姡m然改革要求省政府堅(jiān)持政企分開原則對(duì)信用社依法實(shí)施管理，不干預(yù)具體業(yè)務(wù)和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，但是政府對(duì)信用社的干預(yù)無處不在。因此，要完善省聯(lián)社模式，我們首先應(yīng)該明確政府的定位。政府的職責(zé)應(yīng)該從管理向監(jiān)管轉(zhuǎn)變，把信用社的管理權(quán)真正交給股東。政府可以在當(dāng)前司法機(jī)制不完善的情況下，幫助信用社清收舊貸､打擊逃廢債，為信用社的發(fā)展創(chuàng)造良好信用環(huán)境；制定一些優(yōu)惠政策，為信用社創(chuàng)造良好的經(jīng)營(yíng)環(huán)境等等，通過這些形式來促進(jìn)信用社的健康穩(wěn)定發(fā)展。省聯(lián)社的高層管理人員不再由黨委､政府提名，而是由全體入股的社員選舉產(chǎn)生。在具體實(shí)行過程中，由于社員人數(shù)較多，且比較分散，可由基層社首先選出代表，再由代表選舉產(chǎn)生省聯(lián)社的高層管理人員。高層管理人員實(shí)行差額選舉，并且候選人員要經(jīng)過監(jiān)管部門的資格審查。這樣，這些管理人員的任命不再受制于政府，而取決于社員，他們就會(huì)轉(zhuǎn)而對(duì)社員負(fù)責(zé)，以社員利益為第一位。
政府對(duì)省聯(lián)社的行政干預(yù)減少后，信用社的管理人員擁有較大的自，在其任命取決于社員的情況下，會(huì)首先以社員的利益為重。這時(shí)，他們就會(huì)考慮如何實(shí)現(xiàn)信用社效益的最大化，其中的一方面就是建立科學(xué)的信息披露制度。并且在披露過程中，注意信息反饋，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)責(zé)任人的監(jiān)督檢查，以確保信息披露制度落到實(shí)處。另外，社員作為信用社的主人，應(yīng)主動(dòng)了解和積極參與信用社的經(jīng)營(yíng)管理，從而有效地督促信用社主動(dòng)披露信息，以切實(shí)維護(hù)自身權(quán)益?？茖W(xué)的信息披露制度建立后，把信用社之間的惡性競(jìng)爭(zhēng)當(dāng)作家丑來處理的事情就不會(huì)再發(fā)生。
(二)完善管理體制
首先，基層社的高層管理人員不再由省聯(lián)社提名，而由基層社所轄范圍的社員召開社員大會(huì)選舉產(chǎn)生。省聯(lián)社只負(fù)責(zé)基層社高層管理人員的資格審查和對(duì)他們進(jìn)行業(yè)績(jī)考核及評(píng)價(jià)，并且向股東或董事會(huì)､監(jiān)事會(huì)成員披露，以真正發(fā)揮董事會(huì)､監(jiān)事會(huì)和社員大會(huì)的作用，實(shí)現(xiàn)真正的民主，而不是流于形式。其次，督促基層社完善法人治理結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)內(nèi)控建設(shè)，對(duì)基層社的發(fā)展規(guī)劃､業(yè)務(wù)活動(dòng)等進(jìn)行指導(dǎo)，但不干預(yù)基層社的日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。最后，省聯(lián)社應(yīng)重點(diǎn)為信用社搭建業(yè)務(wù)平臺(tái)，優(yōu)化信用社經(jīng)營(yíng)環(huán)境，建立一套行之有效的風(fēng)險(xiǎn)管理體系，探索對(duì)經(jīng)營(yíng)管理層及其他員工的激勵(lì)約束機(jī)制，使管理層真正把信用社的發(fā)展作為第一目標(biāo)，把注意力集中到信用社的可持續(xù)發(fā)展上，而其他員工也積極為信用社的發(fā)展盡自己最大的努力，為信用社的發(fā)展獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，以實(shí)現(xiàn)信用社的穩(wěn)健發(fā)展。
(三)注重調(diào)查研究，進(jìn)行科學(xué)決策
各個(gè)信用社由于所處的地理環(huán)境､所在的經(jīng)營(yíng)環(huán)境的不同，都有自己的特點(diǎn)。在具體經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中需區(qū)別對(duì)待，“一刀切”式的決策不可能適用于所有的信用社。目前，省聯(lián)社所做的決策往往是面對(duì)全省所有的信用社，而不管經(jīng)營(yíng)環(huán)境的好壞､所處地理環(huán)境的不同，基層社在執(zhí)行時(shí)必然會(huì)遇到困難。因此，為了提高工作效率，合理分配利用資源，省聯(lián)社應(yīng)區(qū)別對(duì)待，分類指導(dǎo)，不搞“一刀切”。在做決策之前，首先搞清各社之間的差異，對(duì)癥下藥，使各社的功能得到最大的發(fā)揮。
由于缺乏與基層社的交流互動(dòng)，省聯(lián)社做出的決策往往會(huì)與基層社的實(shí)際操作存在一定的差距，不符合基層社的實(shí)際情況，而基層社盡管有意見，也不向省聯(lián)社提出，導(dǎo)致上下溝通的不順暢。為了避免這種情況的發(fā)生，省聯(lián)社應(yīng)多深入基層，多聽基層的意見，多了解基層存在的困難，搭建與基層溝通的橋梁，并且多做調(diào)查研究。不做調(diào)查就沒有發(fā)言權(quán)，省聯(lián)社作為決策者，它的決策正確與否會(huì)對(duì)下面的信用社產(chǎn)生巨大的影響。因此，省聯(lián)社的工作必須在深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上開展。通過深入基層，聽取基層的意見，了解農(nóng)村信用社之間的差異，了解農(nóng)村信用社發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急，了解農(nóng)村信用社的經(jīng)營(yíng)狀況等等。在此基礎(chǔ)上，認(rèn)真謀劃農(nóng)村信用社的發(fā)展思路，根據(jù)不同信用社的特點(diǎn)提出不同的指導(dǎo)意見。
(四)注重人才隊(duì)伍的建設(shè)
現(xiàn)代社會(huì)已進(jìn)入以人為本的時(shí)代，人才對(duì)一個(gè)企業(yè)的發(fā)展起著至關(guān)重要的作用，有了人才，企業(yè)就擁有了一筆巨大的財(cái)富。信用社要發(fā)展，就需要一批優(yōu)秀的專業(yè)技術(shù)人才來為之服務(wù)。目前制約信用社發(fā)展的瓶頸之一就是人才的缺乏。因此，省聯(lián)社人才隊(duì)伍的建設(shè)已刻不容緩。首先，要注重專業(yè)技術(shù)人才的引進(jìn)。要面向社會(huì)，面向市場(chǎng)，打破人才引進(jìn)的條條框框，加大人才引進(jìn)的力度，使真正德才兼?zhèn)涞娜瞬偶尤氲铰?lián)社隊(duì)伍中來。其次，還要注重提高本身已有員工的素質(zhì)。對(duì)員工多進(jìn)行培訓(xùn)，使他們?cè)谧约旱膷徫簧细玫匕l(fā)揮作用。
參考文獻(xiàn)：
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雖然在法律層面仍然缺乏對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合的規(guī)范，但國(guó)家政策和地方立法出現(xiàn)了有利于農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合的演變。中央財(cái)政安排專項(xiàng)資金扶持的示范社中，聯(lián)合社超過1/5。而中華全國(guó)供銷合作總社先后公布的多批農(nóng)民專業(yè)合作社示范社中，均有一定比例的聯(lián)合社。2009年，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)、農(nóng)業(yè)部出臺(tái)了《關(guān)于做好農(nóng)民專業(yè)合作社金融服務(wù)工作的意見》，將信用貸款和聯(lián)保貸款引入農(nóng)民專業(yè)合作社，對(duì)促進(jìn)合作社聯(lián)合以獲得更高信用等級(jí)和開展貸款聯(lián)保，發(fā)揮了積極作用。2010年，農(nóng)業(yè)部會(huì)同發(fā)改、財(cái)政、科技、水利、商務(wù)、林業(yè)等部委出臺(tái)《關(guān)于支持有條件的農(nóng)民專業(yè)合作社承擔(dān)國(guó)家有關(guān)涉農(nóng)項(xiàng)目的意見》，推動(dòng)一些地區(qū)農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合經(jīng)營(yíng)，申報(bào)項(xiàng)目支持。與《農(nóng)民專業(yè)合作社法》相配套的《農(nóng)民專業(yè)合作社示范章程》等法規(guī)、規(guī)章，為農(nóng)民專業(yè)合作社的聯(lián)合預(yù)留了空間。農(nóng)業(yè)部計(jì)劃在“十二五”期間，依據(jù)《優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品區(qū)域布局規(guī)劃（2008—2015）》和《特色農(nóng)產(chǎn)品區(qū)域布局規(guī)劃（2006—2015）》，重點(diǎn)圍繞糧食、油料、棉花、蔬菜、水果、生豬、奶牛、禽類、淡水養(yǎng)殖、農(nóng)機(jī)等10大行業(yè)培育100家聯(lián)合社，扶持其做大做強(qiáng)，進(jìn)一步指明了農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展方向。從地方來看，越來越多的地方性法規(guī)，如北京、重慶、遼寧、黑龍江、江蘇、山東、湖南、四川等省份的農(nóng)民專業(yè)合作社法實(shí)施辦法，都規(guī)定農(nóng)民專業(yè)合作社可以組成聯(lián)合社，積極引導(dǎo)同類農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合。
對(duì)于農(nóng)民專業(yè)合作社而言，無論將其看作獨(dú)立的企業(yè)，以集體或聯(lián)合行動(dòng)存在的聯(lián)盟，還是一組契約關(guān)系的聯(lián)結(jié)，其積極作用都被眾多學(xué)者證實(shí)。Sexton認(rèn)為，合作社能獲得大量的經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)以達(dá)到規(guī)模經(jīng)濟(jì)[1]。Nourse認(rèn)為，合作社是促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的力量，農(nóng)民只有通過建立規(guī)模較大的合作社才能恢復(fù)力量的平衡[2]。Bijman和Hendrikse（2003）認(rèn)為，農(nóng)民合作組織能形成反市場(chǎng)壟斷的力量，可以減少營(yíng)銷過程中的信息不對(duì)稱以及外部性的影響，保護(hù)專用資產(chǎn)投資免受機(jī)會(huì)主義行為的侵害。Tennbakk也指出，農(nóng)民合作組織能降低經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，改善市場(chǎng)失靈[3]。還有學(xué)者指出，農(nóng)民合作組織能幫助農(nóng)戶節(jié)約交易費(fèi)用（Staatz, 1987; Cook, 1994; Royer, 1995; Bachev, 2008），并在農(nóng)產(chǎn)品營(yíng)銷中起到積極作用，確保農(nóng)民獲得相對(duì)穩(wěn)定的收益。國(guó)內(nèi)眾多文獻(xiàn)也表明，農(nóng)民通過發(fā)展合作社，提高了組織化程度，提升了話語(yǔ)權(quán)，改善了市場(chǎng)地位，提高了生產(chǎn)技術(shù)水平；合作社有利于整合社員資源，形成規(guī)模優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化和產(chǎn)業(yè)化；有利于促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品銷售，在一定程度上遏制了流通環(huán)節(jié)對(duì)農(nóng)民的盤剝，降低了經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，增加了農(nóng)民的收入。
盡管現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社已有廣泛研究，但農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合是一個(gè)較新的課題，文獻(xiàn)比較少見。張曉山探討了農(nóng)民專業(yè)合作社的組織發(fā)展[4]。方玉媚等、方凱等分別對(duì)四川果旺果蔬聯(lián)合社、云南蒙自甜石榴產(chǎn)銷聯(lián)合社進(jìn)行了分析[5][6]；孔祥智和蔣忱忱（2010）對(duì)四川省井研縣聯(lián)合水果合作社的治理機(jī)制進(jìn)行了分析；苑鵬（2008）以北京市密云縣奶牛聯(lián)合社為例，剖析了聯(lián)合社的產(chǎn)生、運(yùn)作以及優(yōu)越性，分析了聯(lián)合社的發(fā)展空間。王藝華、王樹恩指出，農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合發(fā)展可以對(duì)接大市場(chǎng)，延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)程，增強(qiáng)自我服務(wù)功能，提高對(duì)社會(huì)資源的承接和利用能力，是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。也是專業(yè)合作社發(fā)展的必然趨勢(shì)[7]。這些文獻(xiàn)主要通過研究合作社聯(lián)合的典型案例，探討聯(lián)合社的作用和發(fā)展趨勢(shì)。綜合來看，理論界對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合的探討，盡管遠(yuǎn)未達(dá)到條分縷析、引領(lǐng)實(shí)踐，但作為農(nóng)民專業(yè)合作社成長(zhǎng)過程中自發(fā)出現(xiàn)的一種新的產(chǎn)業(yè)組織形式和制度安排，聯(lián)合社已顯示出更強(qiáng)的生命力和活力。在這種情況下，闡析其制度變遷特征，尋求其成長(zhǎng)的內(nèi)在根據(jù)，探討其績(jī)效和治理機(jī)制，可以為聯(lián)合社的規(guī)范發(fā)展提供理論和政策依據(jù)。
一、誘致性制度變遷框架下農(nóng)民專業(yè)合作社的聯(lián)合
新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，有效率的制度變遷主要是誘致性變遷，但強(qiáng)制性變遷的收益有較大的不確定性。農(nóng)民專業(yè)合作社的聯(lián)合，在很大程度上是農(nóng)民專業(yè)合作社制度誘致性變遷的結(jié)果。
（一）農(nóng)民專業(yè)合作社的聯(lián)合源于合作社制度的不均衡
確立了土地集體所有制基礎(chǔ)上以戶為單位的家庭承包經(jīng)營(yíng)的新型農(nóng)業(yè)耕作模式，從而改變了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)格局，調(diào)動(dòng)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的積極性，在農(nóng)業(yè)發(fā)展水平較低，主要是手工勞動(dòng)的歷史條件下，極大地改變了我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活。但是，下的農(nóng)戶小而散，需要獨(dú)自面對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，分散農(nóng)戶和現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系的脫節(jié)，導(dǎo)致其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的交易成本高，經(jīng)濟(jì)效率低。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)程的推進(jìn)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)越來越具有市場(chǎng)導(dǎo)向性，農(nóng)民逐漸轉(zhuǎn)向?qū)I(yè)化生產(chǎn)。雖然農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)接近完全競(jìng)爭(zhēng)，但在一定條件下，提升農(nóng)民的組織化程度，可以提升他們的市場(chǎng)抗衡力。因此，農(nóng)業(yè)專業(yè)化的過程，也是農(nóng)民組織化程度不斷提高的過程。而同一產(chǎn)業(yè)或同一地域的農(nóng)戶只有以一定方式組織起來，專業(yè)化分工才成為可能，且在專業(yè)化和交易費(fèi)用的兩難沖突中，只靠市場(chǎng)進(jìn)行農(nóng)業(yè)分工會(huì)使其協(xié)調(diào)效率受到限制，需要農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織來進(jìn)行農(nóng)業(yè)分工和協(xié)調(diào)，提高交易效率，以獲得更多專業(yè)化經(jīng)濟(jì)。農(nóng)民專業(yè)合作社是一種介于市場(chǎng)與科層之間的制度安排，沒有市場(chǎng)組織較高的市場(chǎng)交易費(fèi)用，又保持著市場(chǎng)的靈活性；沒有科層組織高昂的管理成本，又具備科層組織配置資源的優(yōu)越性，從而很 好地契合了農(nóng)產(chǎn)品交易的特性。它在一定程度上解決了我國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程中集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)不起來、技術(shù)部門包不下來、農(nóng)民單家獨(dú)戶辦不起來的困難，使小規(guī)模分散農(nóng)戶與市場(chǎng)之間、農(nóng)業(yè)與市場(chǎng)之間，形成一種以經(jīng)濟(jì)聯(lián)系為紐帶的組織網(wǎng)絡(luò)。
雖然隨著《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的施行，我國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社迅速發(fā)展起來，但家庭承包經(jīng)營(yíng)、人多地少的基本國(guó)情，使我國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社制度的邊際效用急劇遞減。絕大多數(shù)合作社在目前的制度環(huán)境下，存在著合作社普遍資金困難、帶動(dòng)力不強(qiáng)、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)水平不高等問題。這些問題反映了現(xiàn)行合作社制度的不均衡，而制度的非均衡，也就意味著出現(xiàn)了新的盈利機(jī)會(huì)，進(jìn)而導(dǎo)致了制度變遷的必然。
（二）農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合的發(fā)生和發(fā)展取決于聯(lián)合社的預(yù)期凈收益
從農(nóng)戶和單個(gè)合作社來看，農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合的“外部效益”，主要來自四個(gè)方面：
1.由規(guī)模經(jīng)濟(jì)帶來的利潤(rùn)
通過把若干同類農(nóng)產(chǎn)品專業(yè)合作社聯(lián)合起來組成聯(lián)合社，可以擴(kuò)大加工或產(chǎn)品營(yíng)銷服務(wù)的規(guī)模，在更大程度上實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。通過統(tǒng)一組織生產(chǎn)、運(yùn)輸、冷藏和銷售，統(tǒng)一提供技術(shù)服務(wù)等，降低了基層社的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本，也使得購(gòu)銷業(yè)務(wù)大大集中，購(gòu)銷規(guī)模明顯擴(kuò)大，實(shí)現(xiàn)了外部規(guī)模經(jīng)濟(jì)，有利于提高合作社的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力和市場(chǎng)占有率，也有利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代技術(shù)、組織方式和資金的投入。因此，只要農(nóng)業(yè)生產(chǎn)地域的分散性以及合作社規(guī)模的不均勻性存在，農(nóng)民專業(yè)合作社就有聯(lián)合的必要性。
2.外部經(jīng)濟(jì)內(nèi)部化帶來的利潤(rùn)
聯(lián)合社比分散的單個(gè)合作社具有更強(qiáng)的市場(chǎng)談判能力，整合資源的力量更為強(qiáng)大，通過搭建聯(lián)合社、基層合作社和生產(chǎn)資料供應(yīng)商、農(nóng)產(chǎn)品銷售商的平臺(tái)，既能加強(qiáng)合作社之間的有機(jī)聯(lián)系，避免了合作社之間的不良競(jìng)爭(zhēng)，提高農(nóng)民的組織化程度，又能進(jìn)一步增強(qiáng)自身實(shí)力，提升農(nóng)民的市場(chǎng)談判地位，從而打破了原來基層社和農(nóng)民被動(dòng)接受企業(yè)單方給定的質(zhì)量等級(jí)和價(jià)格的市場(chǎng)格局，可以分享更多加工和流通環(huán)節(jié)的利潤(rùn)。
3.克服風(fēng)險(xiǎn)厭惡帶來的利潤(rùn)
農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的連續(xù)性與長(zhǎng)周期性，無法通過內(nèi)部控制及時(shí)擴(kuò)大或縮小規(guī)模，加上農(nóng)產(chǎn)品的可貯存性差，使農(nóng)業(yè)成為一種冒險(xiǎn)事業(yè)。而農(nóng)戶大多數(shù)是風(fēng)險(xiǎn)厭惡型，在風(fēng)險(xiǎn)普遍存在的制度安排下，風(fēng)險(xiǎn)厭惡無疑會(huì)大大消減經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，克服對(duì)風(fēng)險(xiǎn)厭惡的制度創(chuàng)新能獲得潛在利潤(rùn)。聯(lián)合社通過內(nèi)部協(xié)作提高資源配置效率，提高規(guī)模經(jīng)濟(jì)性，降低經(jīng)營(yíng)中的不確定性，內(nèi)化農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)；通過契約安排，轉(zhuǎn)嫁一定的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，使得基層社抗風(fēng)險(xiǎn)能力得到提升；通過推廣種植、養(yǎng)殖保險(xiǎn)，可以更有效地幫助成員降低生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。
4.交易費(fèi)用的轉(zhuǎn)移和降低帶來的利潤(rùn)
合作社的聯(lián)合所帶來的直接效果，就是擴(kuò)大了單個(gè)合作社的社員數(shù)量和資本規(guī)模，實(shí)現(xiàn)了資金、設(shè)備、原材料和勞動(dòng)力的集中調(diào)配和使用，提高了要素的使用效率，大大節(jié)約了交易成本。同時(shí)，聯(lián)合社彌補(bǔ)了單個(gè)專業(yè)合作社銷售渠道窄、信息來源少等問題，進(jìn)一步整合了資源，增強(qiáng)了合作社的市場(chǎng)對(duì)接能力和競(jìng)爭(zhēng)力，有助于降低交易費(fèi)用。
（三）各地農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合發(fā)展情況
隨著農(nóng)民專業(yè)合作組織的迅猛發(fā)展，全國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合也呈現(xiàn)出較好的發(fā)展勢(shì)頭，以彌補(bǔ)單個(gè)合作社勢(shì)單力薄等不足。但各地區(qū)的農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合的發(fā)展情況仍然存在顯著差異，尤其以東西部差異最為明顯。
1.全國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合的總體情況
隨著農(nóng)民專業(yè)合作社數(shù)量的快速增長(zhǎng)，多數(shù)合作社存在的生產(chǎn)規(guī)模偏小、科技含量低、服務(wù)領(lǐng)域狹窄、市場(chǎng)品牌不響、帶動(dòng)能力弱等問題也日益凸顯，迫切需要通過合作社進(jìn)一步的聯(lián)合來解決單個(gè)合作社解決不了和解決不好的矛盾。而農(nóng)民專業(yè)合作社生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模的擴(kuò)大，自身積累資金的增多，將逐步形成設(shè)立聯(lián)合社的能力和愿望；某些規(guī)模較小的合作社，為了增強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，也可能希望設(shè)立聯(lián)合社開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。近年來，全國(guó)大多數(shù)省市已經(jīng)出現(xiàn)了各種形式的聯(lián)合組織，并在聯(lián)合經(jīng)營(yíng)、開展信息交流和維護(hù)合作社權(quán)益等方面發(fā)揮了積極作用。從表1（見下頁(yè)）可以看出，雖然從全國(guó)來看，單個(gè)的專業(yè)社是目前農(nóng)民專業(yè)合作組織的主要形式，但聯(lián)合社的比例已接近7％。
在農(nóng)民合作社聯(lián)合組織中，不乏由地方政府依托供銷合作社、信用合作社這一類政府主導(dǎo)安排的專業(yè)性合作經(jīng)濟(jì)組織而組建的聯(lián)合社或合作社聯(lián)合會(huì)。例如，河北省、福建省、浙江省及溫州市等地供銷合作社（總社）籌組成立了農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織聯(lián)合會(huì)。這類聯(lián)合社（或聯(lián)合會(huì)）以橫向聯(lián)合為主，將主要職能定位為政府和合作社之間的溝通平臺(tái)，承擔(dān)向政府反饋合作社的意見與需求、政策法規(guī)宣傳、教育培訓(xùn)、營(yíng)銷推廣、對(duì)外交流和行業(yè)自律等工作任務(wù)，帶有很濃的行業(yè)協(xié)會(huì)色彩。與政府主導(dǎo)的聯(lián)合社制度安排不同，民間自發(fā)的誘致性聯(lián)合社制度安排，以同業(yè)聯(lián)合為主。這種民間自發(fā)的聯(lián)合社制度安排，以承認(rèn)合作各方的“私人產(chǎn)權(quán)”和“私人利益”為基礎(chǔ)，其組建而成的聯(lián)合社，并不僅僅是合作社成員數(shù)量的增加和規(guī)模的擴(kuò)大，蘊(yùn)涵了深刻的變化，是合作社制度的深化和發(fā)展。目前，農(nóng)民自發(fā)組織的聯(lián)合社，占了現(xiàn)有合作社聯(lián)合組織的90％以上。
2.農(nóng)民專業(yè)合作社的聯(lián)合發(fā)展存在區(qū)域差異
我國(guó)現(xiàn)階段農(nóng)民專業(yè)合作社的聯(lián)合發(fā)展，是在國(guó)家法律制度供給不足的情況下，主要由外部利潤(rùn)誘導(dǎo)的自發(fā)創(chuàng)新，因而呈現(xiàn)出自發(fā)性、異質(zhì)性和區(qū)域性等特點(diǎn)。各類聯(lián)合社可以大致分為由同類專業(yè)合作社組成的聯(lián)合社和由特定地域內(nèi)各類專業(yè)合作社聯(lián)合組成的聯(lián)合社兩種類型。同業(yè)聯(lián)合和地域聯(lián)合的聯(lián)合社在職能定位方面存在差異。由于國(guó)家法律和政策對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社的聯(lián)合缺乏明確而統(tǒng)一的規(guī)定，即使是同業(yè)聯(lián)合的聯(lián)合社，在不同區(qū)域之間，其業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)范圍、治理結(jié)構(gòu)等也具有明顯的異質(zhì)性（見表2）。對(duì)此，一個(gè)明顯的例證就是各省、市的地方性法規(guī)對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合的規(guī)定大不相同。另一方面，從調(diào)查情況來看，多數(shù)聯(lián)合社都對(duì)經(jīng)典合作社原則有不同程度的修改，但不同區(qū)域的聯(lián)合社的修改方向存在一定的差異：中、西部地區(qū)往往要求基層社具有較大的種植、養(yǎng)殖或營(yíng)銷規(guī)模；東部地區(qū)更加注重資本報(bào)酬，股份化傾向更加明顯，而且合作社的管理者逐漸從社員向擁有專業(yè)知識(shí)的職業(yè)經(jīng)理轉(zhuǎn)變。
從聯(lián)合社的數(shù)量來看，東部地區(qū)聯(lián)合社發(fā)展最為迅速，聯(lián)合社在全部農(nóng)民專業(yè)合作社中所 占的比例最高，為9.90％，遠(yuǎn)高于全國(guó)平均水平；而西部地區(qū)聯(lián)合社發(fā)展較為緩慢，聯(lián)合社在全部組織中所占的比例最低，僅為2.59％，明顯低于全國(guó)平均水平；而中部地區(qū)和東北地區(qū)聯(lián)合社發(fā)展相對(duì)較為平穩(wěn)，均高于全國(guó)平均水平，其中中部地區(qū)聯(lián)合社在全部專業(yè)社中所占的比例為7.99％，東北地區(qū)聯(lián)合社在全部組織中所占的比例為8.25％（見表3）。從四個(gè)區(qū)域平均數(shù)據(jù)比較可看出：中部地區(qū)合作社數(shù)量最多，平均每個(gè)省有8291.7個(gè)農(nóng)民專業(yè)合作社，662.8個(gè)聯(lián)合社，顯著高于全國(guó)平均水平，而西部地區(qū)合作社數(shù)量最少，平均每個(gè)省2982.5個(gè)，77.1個(gè)聯(lián)合社，明顯低于全國(guó)平均水平。
進(jìn)一步分析表3可以看出：東部地區(qū)雖然專業(yè)合作社和聯(lián)合社的絕對(duì)數(shù)量并不領(lǐng)先，但聯(lián)合社占合作社的比例最高，表明東部地區(qū)合作社的發(fā)展步伐較快，質(zhì)量管理水平較高；中部地區(qū)無論是平均每個(gè)省的農(nóng)民專業(yè)合作社總數(shù)量，還是聯(lián)合社的數(shù)量，都比其他三個(gè)區(qū)域明顯偏多；西部地區(qū)農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展相對(duì)較為緩慢，農(nóng)民專業(yè)合作社和聯(lián)合社的數(shù)量比其他三個(gè)區(qū)域明顯偏少。這在一定程度上說明合作組織的發(fā)育程度與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的成熟程度緊密相關(guān)。
二、政府在農(nóng)民專業(yè)合作社誘致性聯(lián)合中的作用及其邊界
在農(nóng)民專業(yè)合作社誘致性聯(lián)合過程中，政府充當(dāng)著重要角色。但從目前的現(xiàn)實(shí)情況來看，政府參與農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合的程度還不夠深入，在一定程度上影響了農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合，需要政府不斷加大制度供給力度，給農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合提供必要的政策扶持，促進(jìn)農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合進(jìn)一步健康快速發(fā)展。
（一）政府在農(nóng)民專業(yè)合作社誘致性聯(lián)合中的作用不可或缺
在誘致性制度變遷中，往往也需要用政府的行動(dòng)來促進(jìn)變遷過程。一方面，制度變遷需要人們自愿的聯(lián)合行動(dòng)來完成，但集體行動(dòng)常常面臨高成本壁壘。為提高制度供給水平，需要引入政治資源來促成誘致性制度變遷。另一方面，誘致性制度變遷的創(chuàng)新主體來自基層，是一種自下而上的漸進(jìn)發(fā)展的變革過程，所需時(shí)間長(zhǎng)，難以全面實(shí)行，而強(qiáng)制性制度變遷的主體是政府，推動(dòng)力大，但社會(huì)震蕩大、風(fēng)險(xiǎn)高。二者組合的制度設(shè)計(jì)能較好地避免一方單獨(dú)行使的缺陷。加之我國(guó)不同于西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的突出之處是政府力量強(qiáng)大，因此，在我國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合由普遍性市場(chǎng)行為到強(qiáng)行性規(guī)則的程式轉(zhuǎn)換中，政府發(fā)揮著重要作用。其作用范疇主要在兩個(gè)方面：
1.政府對(duì)聯(lián)合社的法律地位予以確認(rèn)
政府是制度的最終供給者，任何正式制度都必須經(jīng)過政府在政治和法律程序上的確認(rèn)，才能夠在全社會(huì)范圍內(nèi)擴(kuò)散和推廣。即使大規(guī)模的市場(chǎng)制度創(chuàng)新需求轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)的制度供給也需要最終得到政府參與。因此，誘致性制度變遷大致包含兩個(gè)階段：首先是市場(chǎng)主體突破既存制度，自發(fā)響應(yīng)獲利機(jī)會(huì)，形成普遍性市場(chǎng)行為；然后是政府進(jìn)行制度供給，對(duì)普遍性市場(chǎng)行為的合法性加以追認(rèn)。在我國(guó)，盡管單個(gè)的農(nóng)民專業(yè)合作社，由于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模和自身實(shí)力的限制，依然擺脫不了抗風(fēng)險(xiǎn)能力差的困境，在參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中仍處于弱勢(shì)地位，有著進(jìn)一步聯(lián)合的制度需求。但聯(lián)合社面臨現(xiàn)行法律制度的剛性約束。聯(lián)合社是多個(gè)合作社作為成員，聯(lián)合成立的新的具有獨(dú)立法人地位的合作社。從法理上說，設(shè)立聯(lián)合社要求農(nóng)民專業(yè)合作社能夠成為合作社的成員。根據(jù)合作社法的規(guī)定，“成員總數(shù)二十人以下的，可以有一個(gè)企業(yè)、事業(yè)單位或者社會(huì)團(tuán)體成員；成員總數(shù)超過二十人的，企業(yè)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體成員不得超過成員總數(shù)的百分之五”，顯然這一比例幾乎無法滿足設(shè)立聯(lián)合社的要求。因此，從現(xiàn)有法律規(guī)定看，尚無合作社聯(lián)社存在的法律空間。另外，在現(xiàn)行法律框架下，雖然仍可以通過社團(tuán)法人登記、組建公司或吸收合并等方式滿足農(nóng)民專業(yè)合作社擴(kuò)張和聯(lián)合的需求，但是和一般意義上的聯(lián)合社仍存在本質(zhì)區(qū)別。社團(tuán)法人登記雖然解決了聯(lián)合社的法律地位問題，卻在很大程度上限制了聯(lián)合社的業(yè)務(wù)范圍，不能從事營(yíng)利性活動(dòng)；成立公司無法享受合作社享有的各種扶持政策，且由于對(duì)股東有最高人數(shù)限制，使得聯(lián)合社的發(fā)展和規(guī)模都受到制約；而吸收合并、新設(shè)合并等手續(xù)較為繁瑣，設(shè)立成本較高。因此，應(yīng)推動(dòng)立法機(jī)關(guān)盡快修改農(nóng)民專業(yè)合作社法，對(duì)聯(lián)合社的法律地位予以確認(rèn)。
2.政府對(duì)聯(lián)合社給予扶持，解決聯(lián)合過程中市場(chǎng)主體不能自行解決的問題和困難
西方合作運(yùn)動(dòng)大多“自下而上”，即先有基層社，待基層社發(fā)展數(shù)目已多、有聯(lián)合的必要時(shí)，才共同組成聯(lián)合社。由于集體行動(dòng)的內(nèi)在矛盾，合作社聯(lián)合往往存在巨大的協(xié)調(diào)成本，同時(shí)，合作社作為弱者的聯(lián)合，與企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)在資金、技術(shù)和管理能力上有可能處于劣勢(shì)。故在各國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展的過程中，政府總是扮演積極角色。在我國(guó)，家庭承包經(jīng)營(yíng)、土地細(xì)碎化的缺陷，使農(nóng)民專業(yè)合作社在集體行動(dòng)方面存在高組織成本，單純依靠農(nóng)民在逐利動(dòng)機(jī)驅(qū)使下自發(fā)行動(dòng)并不能完全實(shí)現(xiàn)誘致性變遷。土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)遲緩，農(nóng)村合作金融不發(fā)達(dá)，農(nóng)業(yè)投資不足，也使農(nóng)民專業(yè)合作社的聯(lián)合發(fā)展受到種種限制。所以，應(yīng)將民間創(chuàng)新主體的自發(fā)創(chuàng)造與政府推動(dòng)相結(jié)合，一方面進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)民在合作社成長(zhǎng)中的主體作用，另一方面，在農(nóng)民專業(yè)合作社自組織的基礎(chǔ)上，政府適時(shí)地進(jìn)行制度供給，提供核心制度安排，協(xié)助民間主體實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新，同時(shí)，加大扶持力度，建立有利于農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合的信貸、財(cái)稅和登記等制度，加強(qiáng)合作社成員的合作教育與培訓(xùn)，不斷提高農(nóng)民的合作意識(shí)和組織能力。
（二）政府參與農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合的程度
1.政府參與程度總體不足，農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合的制度供給滯后，影響了聯(lián)合社的發(fā)展
在有限理性、信息高度不對(duì)稱、傳導(dǎo)反饋的時(shí)差性等因素約束下，制度供給會(huì)呈現(xiàn)一定的滯后性。作為制度環(huán)境的核心因子，法律對(duì)市場(chǎng)變化的反應(yīng)也不可避免地存在一定的時(shí)滯。立法者有時(shí)也會(huì)主動(dòng)地保持緘默，為前瞻性的市場(chǎng)參與者提供試驗(yàn)甚至試錯(cuò)的機(jī)會(huì)。農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合制度供應(yīng)明顯滯后，也使聯(lián)合社在運(yùn)行中遇到一些困境，影響了聯(lián)合社的治理。
第一，無法形成與聯(lián)合社相匹配的有效治理結(jié)構(gòu)。目前的農(nóng)民專業(yè)合作社多是在“能人效應(yīng)”、外部力量帶動(dòng)下成長(zhǎng)起來的，民主管理制度、財(cái)務(wù)管理制度和監(jiān)督機(jī)制都不盡完善。30多年的家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)體制，逐步讓農(nóng)民“原子化”，農(nóng)村 優(yōu)秀人才流失，留守農(nóng)民普遍素質(zhì)較低，缺乏自我組建合作組織的能力。與一般合作社相比，聯(lián)合社成員之間在資源稟賦、參與目的以及承擔(dān)角色等方面的異質(zhì)性明顯增加，成員之間的利益沖突更加突出。聯(lián)合社的核心成員多為兼職，自身精力有限，而隨著聯(lián)合社規(guī)模的擴(kuò)大，成員參與管理的能力不足和興趣減弱，合作社由成員民主控制轉(zhuǎn)向?qū)＜铱刂?，出現(xiàn)了類似IFOs的委托－問題。合作社的剩余索取權(quán)被限定在合作社合約框架下的提供惠顧的群體之中，合作社成員很難促使經(jīng)理人員的運(yùn)作符合成員們的利益，成本明顯偏大。
第二，基層合作社和聯(lián)合社的民主管理體制難以建立?；鶎由绾吐?lián)合社之間經(jīng)濟(jì)實(shí)力對(duì)比懸殊，聯(lián)合社有充分的定價(jià)權(quán)，加之各基層合作社大多直接由農(nóng)民組成，資本普遍稀缺，其角色一般是生產(chǎn)者，而產(chǎn)前和產(chǎn)后的環(huán)節(jié)由聯(lián)合社控制，這樣，在制度供應(yīng)滯后、利益分配機(jī)制不健全的情況下，產(chǎn)前和產(chǎn)后環(huán)節(jié)的利潤(rùn)多與多數(shù)基層合作社無關(guān)。由于聯(lián)合社的股權(quán)比較集中，如果制度約束缺位，聯(lián)合社運(yùn)營(yíng)過度依賴大的基層社也就成為一種必然的趨勢(shì)，內(nèi)部人控制的傾向更加明顯，極易造成聯(lián)合社組織結(jié)構(gòu)及其決策機(jī)制的不正常，從而使聯(lián)合社變成了少數(shù)股東的“富人俱樂部”，聯(lián)合社全體成員特別是農(nóng)民成員的合法權(quán)益難以得到公平保護(hù)①。民主治理局面的實(shí)現(xiàn)與否基本上也就決定了聯(lián)合會(huì)在多大程度上反映成員合作社的主流民意，進(jìn)一步而言也就決定了能在多大程度上反映合作社農(nóng)民成員的主流意見。
第三，聯(lián)合社有排斥小規(guī)模合作社和兼業(yè)農(nóng)戶的傾向。聯(lián)合社普遍為入社成員設(shè)定門檻。從調(diào)查情況來看，同類專業(yè)合作社聯(lián)合組成的聯(lián)合社，主要是以從事該種農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)為主業(yè)的達(dá)到一定生產(chǎn)規(guī)模和商品量的專業(yè)農(nóng)戶的聯(lián)合，并不歡迎小規(guī)模的合作社和兼業(yè)農(nóng)戶。這樣，聯(lián)合社的發(fā)展明顯有利于更具有企業(yè)家特性和境遇較好的農(nóng)民來尋求新的市場(chǎng)機(jī)會(huì)，但創(chuàng)造一種機(jī)制來保護(hù)甚至增進(jìn)弱勢(shì)農(nóng)民的利益越發(fā)困難。
第四，產(chǎn)權(quán)不明晰，滋生機(jī)會(huì)主義行為。大部分合作社在政府部門引導(dǎo)下組建，常常受多個(gè)部門單位支持，在組織資金、技術(shù)培訓(xùn)、產(chǎn)品銷售等方面得到多方資助。合作社的聯(lián)合，進(jìn)一步使聯(lián)合社與基層社之間、基層社相互之間以及合作社與農(nóng)民之間財(cái)產(chǎn)關(guān)系模糊不清。立法粗陋，產(chǎn)權(quán)界定不清晰，加之合作社的新、老成員享有同樣的投資和惠顧權(quán)，不可避免會(huì)激發(fā)了外部人攫取動(dòng)機(jī)，導(dǎo)致機(jī)會(huì)主義行為和“搭便車”行為。
2.政府需要加大對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合的制度供給，明確政府對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合進(jìn)行扶持的職責(zé)，促進(jìn)聯(lián)合社規(guī)范發(fā)展
過去50年，各國(guó)農(nóng)業(yè)合作社企業(yè)的集中趨勢(shì)加速。荷蘭1949年供應(yīng)飼料和肥料的合作社有1160個(gè)，1998年只剩36個(gè)；牛奶加工合作社從426個(gè)，降為6個(gè)。聯(lián)邦德國(guó)1950年共有23842個(gè)農(nóng)村合作社，而到1998年這一數(shù)字縮減到4221個(gè)。但同期的社均成員數(shù)則由137個(gè)增加到711個(gè)，規(guī)模明顯擴(kuò)大。我國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社的聯(lián)合發(fā)展尚處在起步階段，目前政府推動(dòng)合作社聯(lián)合的重點(diǎn)是對(duì)合作社進(jìn)行培訓(xùn)和規(guī)范，主要是建立穩(wěn)定的合作社培訓(xùn)機(jī)制，規(guī)范聯(lián)合社的各項(xiàng)職能、制度和組織架構(gòu)，整合農(nóng)委、農(nóng)辦、科協(xié)、農(nóng)業(yè)局、供銷社等涉農(nóng)部門的資源，明確財(cái)政資金的支持方式，充分發(fā)揮政府的服務(wù)職能，更好地推動(dòng)合作社聯(lián)合發(fā)展。在治理機(jī)制上，聯(lián)合社應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持成員以農(nóng)民為主體、對(duì)成員服務(wù)不以營(yíng)利為目的、民主管理，惠顧返還、資本報(bào)酬適度，以及入社自愿、退社自由等基本原則。雖然聯(lián)合社可以不完全拘泥于國(guó)際“合作社原則”，需要從實(shí)際出發(fā)，適度放寬對(duì)資本權(quán)利的限制，以利于吸引資金，鼓勵(lì)聯(lián)合社向公司化和縱向一體化的方向延伸，并賦予聯(lián)合社內(nèi)部治理機(jī)制一定的包容性，但不能改變其農(nóng)民專業(yè)合作社的基本特征。
3.政府應(yīng)當(dāng)避免對(duì)合作社聯(lián)合進(jìn)行不恰當(dāng)?shù)闹苯痈深A(yù)
農(nóng)民專業(yè)合作組織的發(fā)展是一個(gè)水到渠成的過程，不可能超越階段、跨越式地發(fā)展。在規(guī)制聯(lián)合社的法律規(guī)范缺位的情況下，尋求政府的支持和保護(hù)，不失為一種理性的選擇。但政府部門的過度干預(yù)可能影響合作社的自主性和生命力，最終合作社很難做到可持續(xù)發(fā)展。調(diào)查表明，政府不恰當(dāng)?shù)母深A(yù)使一些合作社的聯(lián)合出現(xiàn)異化。在政府的制度供給過程中，政績(jī)往往被作為一個(gè)重要變量而引入了政府的效用函數(shù)。在進(jìn)行聯(lián)合社制度設(shè)計(jì)時(shí)，一些地方政府在農(nóng)村市場(chǎng)資本化和農(nóng)民專業(yè)合作社扶持政策的刺激下，以實(shí)現(xiàn)政績(jī)?yōu)轭A(yù)期，過度干預(yù)合作社的聯(lián)合和發(fā)展，導(dǎo)致了農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合的異化，結(jié)果一些聯(lián)合社的定位不準(zhǔn)，職能不明，體制不順。有的聯(lián)合社是“公司十合作社”，以套取政府的優(yōu)惠政策；有的是假借聯(lián)合之名義，投資大量資金入股控制合作社；更多的是供銷社為完成工作指標(biāo)，導(dǎo)致聯(lián)合社只是形式上的表面文章，起不到應(yīng)有的作用。因此，政府在扶持過程中，應(yīng)注意充分尊重農(nóng)民群眾的選擇權(quán)和決定權(quán)，不能采取強(qiáng)迫命令的方式推動(dòng)合作社聯(lián)合，同時(shí)，要求擺正政府與市場(chǎng)的關(guān)系，做到凡是市場(chǎng)能做好的事，都由市場(chǎng)來做，政府不必干預(yù)；即使政府有必要干預(yù)，也應(yīng)更多采用經(jīng)濟(jì)手段和法律手段，而不是行政手段。
三、結(jié)論與對(duì)策建議
通過以上分析和研究，可得出以下結(jié)論：
第一，農(nóng)民專業(yè)合作社的聯(lián)合發(fā)展具有歷史必然性。制度變遷是一種效益更高的制度對(duì)另一種制度的替代過程，也是從一種制度均衡狀態(tài)向更高的制度均衡狀態(tài)轉(zhuǎn)化的過程。理論和實(shí)踐都表明，在農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織促進(jìn)農(nóng)業(yè)專業(yè)化發(fā)展的過程中，合作社成員對(duì)合作內(nèi)容、合作形式、合作層次必然會(huì)提出越來越高的要求，為此，合作社有必要走向聯(lián)合，實(shí)現(xiàn)在更大規(guī)模和更高層次上的合作經(jīng)營(yíng)。這不僅僅是因?yàn)楣膭?lì)聯(lián)合是國(guó)際合作社聯(lián)盟確定的合作社基本原則，更是因?yàn)楹献魃绲穆?lián)合存在明顯的“外部利潤(rùn)”。成立農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合組織，可以最大限度地降低合作社的交易成本、提高議價(jià)能力，擴(kuò)大合作社的業(yè)務(wù)范圍，解決合作社依靠自身力量無法解決的問題，推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。
第二，我國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合發(fā)展的區(qū)域差異，表明了同一制度安排在不同制度環(huán)境下，具有不同的比較效用。聯(lián)合社的發(fā)展，從一個(gè)側(cè)面反映了農(nóng)民專業(yè)合作社的制度績(jī)效，說明制度安排的移植不僅會(huì)受到非正式制度環(huán)境的約束，而且也會(huì)受到產(chǎn)業(yè)特性的約束。而經(jīng)濟(jì)組織的績(jī) 效，既取決于組織內(nèi)部的制度安排，也取決于組織制度安排與環(huán)境的相容性。因此，聯(lián)合社的制度安排是否有效率，不僅取決于該項(xiàng)制度安排是否滿足制度需求，還取決于其他制度安排實(shí)現(xiàn)他們功能的完善程度。這種差異的存在，決定了政府在農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合中的重要作用，也表明了對(duì)制度變遷進(jìn)行引導(dǎo)和控制的必要。
可見，要使農(nóng)民專業(yè)合作社的聯(lián)合健康發(fā)展，并加強(qiáng)政府引導(dǎo)作用，并從以下三個(gè)方面著手：
第一，政府應(yīng)加快制定推動(dòng)合作社聯(lián)合發(fā)展的法律規(guī)范，即設(shè)立發(fā)展聯(lián)合社的制度裝置，幫助實(shí)現(xiàn)誘致性變遷。這些規(guī)范應(yīng)從農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)土地規(guī)模小且高度均等化這一基本農(nóng)情出發(fā)，對(duì)合作社聯(lián)合發(fā)展中的一些問題，如資本聯(lián)合與勞動(dòng)聯(lián)合，基層社與聯(lián)合社之間的民主管理，土地的集中投入和使用等，通過聯(lián)合社治理機(jī)制的創(chuàng)新來努力解決。
第二，堅(jiān)持誘致性制度變遷，關(guān)鍵在于基層社是否存在聯(lián)合的需求，在于聯(lián)合社的運(yùn)行能否堅(jiān)持獨(dú)立、自治、民主的合作精神。政府參與聯(lián)合社的創(chuàng)建隱藏著風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)通過宣傳、教育、示范等方式培育人們對(duì)新制度的需求，如果合作社的聯(lián)合并非基層社社員的要求，高昂的阻滯成本可能使制度變遷得不償失。農(nóng)民專業(yè)合作社的聯(lián)合，就整體而言，不是政府推行的強(qiáng)制性制度變遷，而是農(nóng)民在逐利動(dòng)機(jī)驅(qū)使下自發(fā)創(chuàng)新的誘致性變遷。制度的設(shè)計(jì)應(yīng)該是自下而上的，不是政府強(qiáng)制推動(dòng)。
第三，政府只扮演一個(gè)基本行為規(guī)范的保障者和制度變遷合法性的最終確認(rèn)者角色，從而保證市場(chǎng)創(chuàng)新主體在一定限度內(nèi)有足夠的自由進(jìn)行制度創(chuàng)新，并通過仿效、接受或拒絕的方式對(duì)其試驗(yàn)或加強(qiáng)。
*該標(biāo)題為《改革》編輯部改定標(biāo)題，作者原標(biāo)題為《基于誘致性制度變遷視角的農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合》。
注釋：
在社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深入過程中，家庭結(jié)構(gòu)和人口結(jié)構(gòu)的變化，勞動(dòng)力重新組合，就業(yè)問題以及價(jià)值觀轉(zhuǎn)變等，使人們的精神衛(wèi)生狀況不可能不受到影響，這就出現(xiàn)新的精神和行為問題，精神衛(wèi)生工作的任務(wù)將更加繁重［1］。隨著城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保障制度和格局基本形成，社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)發(fā)展變?yōu)橥怀?，而基層社區(qū)精神衛(wèi)生服務(wù)的現(xiàn)狀與發(fā)展方向更需引起各級(jí)政府和各部門的密切關(guān)注。
1 基本情況
1.1 精神疾病的流行病學(xué) 據(jù)有關(guān)報(bào)道我國(guó)目前嚴(yán)重精神疾病患者約1600萬人，還有約600萬癲癇患者。全國(guó)每年約25萬人死于自殺，估計(jì)自殺未遂者不少于200萬人。根據(jù)第二次全國(guó)殘疾人抽樣調(diào)查結(jié)果，臨沂有精神殘疾人4.14萬，占全市殘疾人總數(shù)的6.29%。而這部分精神病患者的基本生存面臨著許多困難和問題，急需得到有效的治療和康復(fù)服務(wù)［2］。
1.2 臨沂市貧困精神病人救助情況 為落實(shí)《臨沂市精神病防治康復(fù)“十一五”實(shí)施方案》，加大對(duì)貧困精神病患者康復(fù)醫(yī)療救助，我市自2007-2010年選擇8個(gè)縣實(shí)施貧困精神病患者康復(fù)醫(yī)療救助項(xiàng)目，其中為800名貧困精神病患者免費(fèi)提供精神病治療基本藥品，120人減免3600元治療費(fèi)用進(jìn)行住院治療。
2 基層社區(qū)精神衛(wèi)生服務(wù)存在的問題
2.1 醫(yī)療機(jī)構(gòu)設(shè)置不健全，配套措施不到位
2.1.1 據(jù)了解我市到目前為止還有許多縣未設(shè)置一所縣級(jí)的精神衛(wèi)生醫(yī)療機(jī)構(gòu)，在縣級(jí)綜合醫(yī)院更是見不到精神衛(wèi)生康復(fù)門診。而全縣精神衛(wèi)生服務(wù)的公益活動(dòng)則是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)醫(yī)院的精神科負(fù)擔(dān)，其工作量、服務(wù)范圍、服務(wù)質(zhì)量可想而知。
2.1.2 精神?？漆t(yī)生稀缺 據(jù)2009年6月全國(guó)第九次精神病院管理學(xué)術(shù)會(huì)議在山西太原市召開。大會(huì)報(bào)告我國(guó)各類疾病大約15%，重性精神疾病發(fā)病率1 ‰, 而精神科醫(yī)生16383人，相當(dāng)10萬人有1.26名精神科醫(yī)生，與3.96名國(guó)際水平相差很遠(yuǎn)。據(jù)筆者調(diào)查有的縣注冊(cè)精神科醫(yī)生只有3-5名。
2.1.2.1 補(bǔ)償機(jī)制不完善 許多縣的精神科是設(shè)置在綜合醫(yī)院里，由于其專業(yè)的特殊性以及服務(wù)人群的特殊，所以在管理上，業(yè)務(wù)提升、經(jīng)濟(jì)效益、科室職工工資補(bǔ)助與同等醫(yī)院綜合科室相比懸殊很大。一些公共衛(wèi)生項(xiàng)目具體落實(shí)到精神科上多是提供無償服務(wù)，這就很容易挫傷職工的積極性。
2.1.2.2 職業(yè)厭倦 因?yàn)榫癫∈且环N慢性疾病，病人服藥依從性差，家人配合不到位，導(dǎo)致許多病人病情反復(fù)發(fā)作，最后治療效果不明顯，則會(huì)招致來自病家無休止追問：為何一個(gè)月還治不好？為什么又犯了？這是什么??？為什么不能除根？使得本來就沒有成就感的醫(yī)生很容易對(duì)職業(yè)產(chǎn)生厭倦，最后紛紛改行，另謀發(fā)展。
2.1.2.3 多重風(fēng)險(xiǎn)行業(yè) 精神衛(wèi)生行業(yè)流行這樣一句話“意外不可避免，風(fēng)險(xiǎn)是絕對(duì)的”。精神科醫(yī)護(hù)人員與其他科室相比確實(shí)是高風(fēng)險(xiǎn)職業(yè)，高情感負(fù)擔(dān)職業(yè)。同時(shí)面臨著健康風(fēng)險(xiǎn)、醫(yī)療風(fēng)險(xiǎn)、特殊法律風(fēng)險(xiǎn)等多重風(fēng)險(xiǎn)。住院期間精神病患者在癥狀的支配下會(huì)做出常人難以想象的事，造成各種意想不到的嚴(yán)重后果，但家屬往往認(rèn)為把病人送到醫(yī)院就萬事大吉了，一旦出事往往首先認(rèn)為醫(yī)生沒有起到很好的監(jiān)護(hù)責(zé)任，一紙?jiān)V狀告到法院要求賠償。病人的權(quán)益充分體現(xiàn)了，而醫(yī)護(hù)人員的身心受到精神病人的傷害時(shí)，其權(quán)益保障根本無從談起。另外，由于精神衛(wèi)生知識(shí)普遍缺乏，有些媒體有意無意歪曲精神醫(yī)生的形象，導(dǎo)致精神科醫(yī)護(hù)工作者的社會(huì)地位一直難以提升。
2.2 管理落后，儀器陳舊，設(shè)施簡(jiǎn)陋 基層社區(qū)精神病院的管理絕大多數(shù)仍是封閉式管理，各類精神病患者住在一起，長(zhǎng)期封閉在病房?jī)?nèi)，沒有戶外活動(dòng)場(chǎng)所，更無從進(jìn)行一些體療、音療、娛療等康復(fù)治療，這對(duì)他們回歸社會(huì)，保持社會(huì)功能很不利。另外，醫(yī)院儀器陳舊跟不上臨床需求，無法及時(shí)準(zhǔn)確監(jiān)測(cè)精神病藥物的血藥濃度。眾所周知，精神病藥物反應(yīng)個(gè)體差異很大，病人又無法客觀提供主訴，這給臨床的治療埋下很大隱患。
2. 3 基本知識(shí)缺乏，造成歧視隔膜 在廣大的農(nóng)村精神衛(wèi)生知識(shí)宣傳普及教育不夠，現(xiàn)在仍存在嚴(yán)重封建迷信，當(dāng)家中出現(xiàn)精神病人時(shí)，他們首先定位為“虛病”尋求江湖游醫(yī)、燒香還愿、求神拜佛，或狂熱信教，就是不主動(dòng)送病人到正規(guī)的專科醫(yī)院進(jìn)行就診治療，從而錯(cuò)過了最佳治療時(shí)機(jī)，造成許多重性精神病患者。正是由于精神病基本知識(shí)缺乏，對(duì)重性精神病恐懼和歧視，又造成社會(huì)對(duì)病人隔膜，加重病情，導(dǎo)致惡性循環(huán)。
2.4 家庭貧困 由于各種原因?qū)е虏∪瞬∏榉磸?fù)發(fā)作加重，給家庭經(jīng)濟(jì)造成沉重負(fù)擔(dān)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)臨沂市有的縣有5%重性精神病家庭，因無力支付醫(yī)療費(fèi)用將他們的病人關(guān)鎖在家中，致使這部分有肇事肇禍的精神病人處于醫(yī)療管理失控狀態(tài)。
3 發(fā)展對(duì)策
3.1 加強(qiáng)精神衛(wèi)生基本知識(shí)宣傳和健康教育，提高全社會(huì)對(duì)精神衛(wèi)生工作重要性認(rèn)識(shí)，提高人民群眾的精神健康水平［3］。正確評(píng)價(jià)精神醫(yī)護(hù)人員的形象，提高精神疾病 的識(shí)別率,迫在眉睫［4］。
3.2 加快制定精神衛(wèi)生相關(guān)法律法規(guī)相關(guān)政策，初步建立與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)的精神衛(wèi)生工作保障體系［3］。
3.3 倡導(dǎo)在綜合醫(yī)院建立精神衛(wèi)生服務(wù)和心理咨詢工作，爭(zhēng)取一縣有一所正規(guī)精神衛(wèi)生醫(yī)療機(jī)構(gòu)。
3.4 各部門聯(lián)合行動(dòng)，綜合治理減少心理和行為發(fā)生，對(duì)肇事肇禍的精神病人由公安等司法部門協(xié)調(diào)精神衛(wèi)生機(jī)構(gòu)人員進(jìn)行管理治療，以確保社會(huì)安全，減少社會(huì)不和諧因素。
3.5 引導(dǎo)完善配套政策，建立落實(shí)精神衛(wèi)生公共服務(wù)補(bǔ)償機(jī)制。一是改善基層社區(qū)精神衛(wèi)生基本設(shè)施，進(jìn)行培訓(xùn)精神專科服務(wù)人員。二是各方面提升精神?？漆t(yī)護(hù)人員經(jīng)濟(jì)地位和社會(huì)地位。在他們工資待遇、職稱晉升時(shí)給予政策傾斜。留住人才，壯大精神衛(wèi)生?？漆t(yī)護(hù)人員隊(duì)伍。三是與時(shí)俱進(jìn)，改善封閉式管理模式，盡量給病人提供一定自由空間，體現(xiàn)人性化管理，為他們?cè)缛照一刈晕一貧w社會(huì)創(chuàng)造條件。
參考文獻(xiàn)
［1］ 沈漁,《中華精神科雜志》,1996年，第1期
［2］ 王遠(yuǎn)玉,《臨沂市精神病防治培訓(xùn)》,2009.2.20 （2-4）
［3］ 記者朱玉、劉奕湛 新華網(wǎng),《中國(guó)精神衛(wèi)生工作規(guī)劃（2002-2010年）》2002年印發(fā).
一、案件專項(xiàng)治理工作的指導(dǎo)思想
本次開展的嚴(yán)控操作風(fēng)險(xiǎn)、嚴(yán)防案件發(fā)生的專項(xiàng)治理工作，在深刻領(lǐng)會(huì)銀監(jiān)會(huì)和安徽銀監(jiān)局領(lǐng)導(dǎo)同志的講話精神基礎(chǔ)上，把嚴(yán)控操作風(fēng)險(xiǎn)、防范各類案件，同加強(qiáng)制度建設(shè)和深化體制改革有機(jī)結(jié)合起來；把嚴(yán)控操作風(fēng)險(xiǎn)、防范各類案件，同加強(qiáng)員工行為管理和實(shí)施以人為本教育有機(jī)結(jié)合起來；堅(jiān)持“橫向到邊、縱向到底”的原則，排查風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)操作風(fēng)險(xiǎn)控制、案件查防工作的緊迫感和責(zé)任感，從嚴(yán)治社，強(qiáng)化管理，緊盯風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，控制住關(guān)鍵崗位、關(guān)鍵人，原創(chuàng)：有效遏制案件的發(fā)生，全面提升內(nèi)控和風(fēng)險(xiǎn)管理水平，為××聯(lián)社改革和發(fā)展，創(chuàng)造良好環(huán)境。
二、加強(qiáng)案件專項(xiàng)治理工作的組織領(lǐng)導(dǎo)
聯(lián)社成立專項(xiàng)治理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由×××理事長(zhǎng)任組長(zhǎng)，××副主任、×××監(jiān)事長(zhǎng)任副組長(zhǎng)，××、×××以及聯(lián)社各部門主要負(fù)責(zé)人為小組成員，全面加強(qiáng)專項(xiàng)治理工作的領(lǐng)導(dǎo)。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，由×××監(jiān)事長(zhǎng)任辦公室主任，負(fù)責(zé)日常管理工作。
三、案件專項(xiàng)治理工作的實(shí)施步驟
本次專項(xiàng)治理工作分三個(gè)步驟實(shí)施：
1、組織動(dòng)員階段。在聯(lián)社專項(xiàng)治理工作領(lǐng)導(dǎo)小組的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，3月下旬召開專項(xiàng)治理工作動(dòng)員大會(huì)，認(rèn)真搞好思想發(fā)動(dòng)和組織動(dòng)員，讓全體員工都參與到此項(xiàng)工作中；制定工作計(jì)劃，列出專項(xiàng)治理工作時(shí)間表；明確專項(xiàng)治理工作領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室、聯(lián)社各部門和各基層信用社的工作職責(zé)。使廣大干部職工充分認(rèn)識(shí)本次專項(xiàng)治理工作的重要意義，形成強(qiáng)烈的工作氛圍。
2、貫徹實(shí)施階段。聯(lián)社將按照電視電話會(huì)議的要求，4—5月份，積極開展專項(xiàng)治理的各項(xiàng)工作，全面完善規(guī)章制度，認(rèn)真開展各項(xiàng)檢查，嚴(yán)格操作風(fēng)險(xiǎn)防范，嚴(yán)肅查處各類案件，積極推進(jìn)業(yè)務(wù)工作，努力用業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)的業(yè)績(jī)，體現(xiàn)專項(xiàng)治理工作的實(shí)際效果。
3、整改總結(jié)階段。6—7月份，對(duì)本次專項(xiàng)治理工作中發(fā)現(xiàn)的問題和隱患，聯(lián)社將進(jìn)一步加大整改力度，制定出詳實(shí)的整改方案，明確各級(jí)責(zé)任，積極進(jìn)行整改，并對(duì)整改情況進(jìn)行跟蹤檢查，并于9月底形成專題報(bào)告，及時(shí)上報(bào)××銀監(jiān)辦和滁州銀監(jiān)分局。
四、案件專項(xiàng)治理工作的目標(biāo)和內(nèi)容
專項(xiàng)治理工作的總體目標(biāo)：狠抓治標(biāo)，立足治本，力求標(biāo)本兼治，加強(qiáng)制度建設(shè)，強(qiáng)化行為管理，各類操作風(fēng)險(xiǎn)得到有效控制，各類違法違規(guī)案件得到有效遏制，已發(fā)案件得到完全查處，案件數(shù)量不斷下降，風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的有效控制率100%，案件發(fā)案率控制為零。工作的主要內(nèi)容有：
1、全面開展規(guī)章制度專項(xiàng)清理。結(jié)合“內(nèi)控管理年”活動(dòng)的開展，聯(lián)社在4月底前，對(duì)現(xiàn)有的規(guī)章制度進(jìn)行專項(xiàng)清理，制定規(guī)范的操作規(guī)程，切斷管理“斷層”和風(fēng)險(xiǎn)控制“盲區(qū)”；對(duì)已經(jīng)不適應(yīng)的現(xiàn)有規(guī)章制度，及時(shí)進(jìn)行修訂完善，確保管理的連續(xù)性和風(fēng)險(xiǎn)的可控性，用科學(xué)的、完善的、剛性約束力強(qiáng)的內(nèi)控制度，規(guī)范員工的行為，管好我們的業(yè)務(wù)。
2、積極開展制度執(zhí)行情況大檢查。聯(lián)社將在5月份，組織一次規(guī)模較大的綜合檢查活動(dòng)，檢查的主要內(nèi)容包括：業(yè)務(wù)規(guī)章制度的落實(shí)和執(zhí)行情況，包括授權(quán)授信、信貸資產(chǎn)管理、資金管理、會(huì)計(jì)結(jié)算管理、計(jì)算機(jī)系統(tǒng)管理等。重點(diǎn)檢查各項(xiàng)規(guī)章制度是否能夠覆蓋到所有部門、業(yè)務(wù)領(lǐng)域、崗位和操作環(huán)節(jié)，各項(xiàng)業(yè)務(wù)是否制訂了詳細(xì)的操作規(guī)程和細(xì)則；各項(xiàng)規(guī)章制度是否得到有效貫徹，差錯(cuò)和事故是否能夠得到及時(shí)有效糾正；崗位責(zé)任制是否明確有效并真正執(zhí)行。屆時(shí)我們將制定出詳細(xì)的檢查方案，認(rèn)真組織實(shí)施，確保檢查工作取得實(shí)實(shí)在在的效果。
3、扎實(shí)開展防范各類操作風(fēng)險(xiǎn)的專項(xiàng)檢查。一是聯(lián)社信貸管理部門將組織力量，對(duì)超時(shí)效貸款逐筆查明原因，對(duì)大額貸款管理是否到位。二是聯(lián)社財(cái)務(wù)部門對(duì)對(duì)帳管理制度貫徹情況開展檢查，重點(diǎn)檢查信用社與客戶、信用社與銀行以及信用社內(nèi)部業(yè)務(wù)帳與會(huì)計(jì)帳之間是否按要求及時(shí)進(jìn)行對(duì)帳；對(duì)未達(dá)帳和差錯(cuò)處理是否有流程控制，是否做到對(duì)未達(dá)帳和帳款差錯(cuò)有查核工作不返原崗處理，記帳崗位和對(duì)帳崗位是否嚴(yán)格分開；是否嚴(yán)格執(zhí)行印章、密押、憑證的分管與分存及銷毀制度；是否對(duì)可能發(fā)生的帳外經(jīng)營(yíng)行為進(jìn)行監(jiān)控，對(duì)新客戶大額存款和開設(shè)帳戶是否遵循“了解你的客戶”“了解你的客戶業(yè)務(wù)”的原則，對(duì)大額出帳和走帳中是否設(shè)立了不同的額度控制并由基層社雙人驗(yàn)核和聯(lián)社獨(dú)立復(fù)審；會(huì)計(jì)人員是否向有關(guān)部門和負(fù)責(zé)人直接報(bào)告違規(guī)行為和問題，報(bào)告的問題是否得到有效處理；三是聯(lián)社人事、監(jiān)察、稽核部門，要對(duì)目前引發(fā)案件的主要部位、關(guān)鍵崗位和關(guān)鍵人員進(jìn)行重點(diǎn)檢查，內(nèi)容包括：是否建立員工行為失范監(jiān)察制度，嚴(yán)格規(guī)范重要崗位和敏感環(huán)節(jié)工作人員八小時(shí)以外的行為；崗位輪換、干部交流、強(qiáng)制休假等制度的建立及執(zhí)行情況，員工參與黃、賭、毒行為、參與股票買賣、經(jīng)商辦企業(yè)的行為是否得到有力糾正；安全保衛(wèi)各項(xiàng)管理制度是否執(zhí)行到位，是否對(duì)疑點(diǎn)和薄弱環(huán)節(jié)進(jìn)行持續(xù)跟蹤檢查，及時(shí)整改到位。
4、加大對(duì)大額貸款的檢查。聯(lián)社各相關(guān)部門將按照銀監(jiān)部門的要求，強(qiáng)化市場(chǎng)定位，明確控制目標(biāo)，防范關(guān)聯(lián)交易，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)，對(duì)大額貸款的合規(guī)性和風(fēng)險(xiǎn)性逐個(gè)排查，建立定期分析報(bào)告制度。信貸管理部門定期檢查判斷是否存在集團(tuán)客戶和關(guān)聯(lián)企業(yè)的大額貸款，已發(fā)放的大額貸款是否落實(shí)了風(fēng)險(xiǎn)防范措施，是否及時(shí)對(duì)信貸資金的使用情況進(jìn)行跟蹤檢查。
五、案件專項(xiàng)治理的工作要求
相關(guān)各部室及基層社要高度重視本次專項(xiàng)治理工作。單位負(fù)責(zé)人要親自組織，制定出詳細(xì)的工作計(jì)劃，長(zhǎng)計(jì)劃短安排，明確相關(guān)責(zé)任，并督促相關(guān)人員認(rèn)真落實(shí)；職能部室負(fù)責(zé)同志要分工合作，一級(jí)抓一級(jí)，多到一線檢查、多到問題集中的地方，深入調(diào)研，仔細(xì)檢查，幫助基層社解決問題，發(fā)揮三線監(jiān)督的作用。聯(lián)社將出臺(tái)問題舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法，依靠和發(fā)動(dòng)一線員工，鼓勵(lì)檢舉違規(guī)違紀(jì)問題。在本次專項(xiàng)治理中要做到檢查處理到位、責(zé)任追究到位、問題整改到位，控制和杜絕案件隱患，堅(jiān)決遏制案件高發(fā)勢(shì)頭。
六、案件專項(xiàng)治理工作做到“六結(jié)合”
一是自我檢查與聯(lián)社檢查相結(jié)合。在信用社和員工自查的基礎(chǔ)上，聯(lián)社組織有關(guān)職能科室進(jìn)行全面檢查。在這次案件防范治理工作中，劃分一個(gè)界限標(biāo)準(zhǔn)：2006年6月30日前對(duì)信用社和員工自查出或主動(dòng)交待的問題，聯(lián)社將酌情處理；對(duì)聯(lián)社檢查出問題或群眾舉報(bào)出的問題從嚴(yán)從重處理。
二是發(fā)現(xiàn)問題與及時(shí)整改相結(jié)合。對(duì)于防范、治理過程中，不論自查、檢查或舉報(bào)所發(fā)現(xiàn)的一切問題，嚴(yán)格按照有關(guān)法規(guī)、政策、規(guī)定進(jìn)行認(rèn)真糾改，堅(jiān)決做到不放過一筆大的，不遺漏一筆小的，且堅(jiān)決做到“措施嚴(yán)、行動(dòng)快”。對(duì)問題得不到及時(shí)糾改解決的單位，要從嚴(yán)追究有關(guān)人員責(zé)任。
三是防范風(fēng)險(xiǎn)與穩(wěn)定發(fā)展相結(jié)合。操作風(fēng)險(xiǎn)是信用社的基礎(chǔ)風(fēng)險(xiǎn)和主要風(fēng)險(xiǎn)，與其它風(fēng)險(xiǎn)一樣長(zhǎng)期存在于信用社的經(jīng)營(yíng)發(fā)展之中，必須時(shí)刻警惕，常抓不懈。這次開展的防范操作風(fēng)險(xiǎn)、加強(qiáng)案件專項(xiàng)治理工作非常及時(shí)、非常必要，其目的是為了更好地促進(jìn)信用社穩(wěn)健發(fā)展。
【關(guān)鍵詞】社會(huì)管理創(chuàng)新；地方實(shí)踐
目前，各地積極開展了豐富多彩的社會(huì)管理創(chuàng)新實(shí)踐活動(dòng)，這些實(shí)踐活動(dòng)在激發(fā)社會(huì)活力的同時(shí)，不斷夯實(shí)著社會(huì)和諧穩(wěn)定的基石。充分歸納和提煉這些創(chuàng)新實(shí)踐的典型模式和典型經(jīng)驗(yàn)，有助于從戰(zhàn)略性、全局性的角度把握社會(huì)管理創(chuàng)新的方向，從而推動(dòng)社會(huì)管理創(chuàng)新實(shí)踐向縱深發(fā)展，同時(shí)，對(duì)于構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)管理創(chuàng)新模式和創(chuàng)新理論具有重要作用。
一、社會(huì)管理創(chuàng)新的地方實(shí)踐探索
1.以人為本。各地在社會(huì)管理創(chuàng)新實(shí)踐中，把以人為本、服務(wù)為先的理念貫穿工作的全過程，以群眾利益為重，以群眾期盼為念，以群眾需求為導(dǎo)向，贏得了群眾的信任和擁護(hù)，提高了社會(huì)管理服務(wù)水平，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展注入了不竭的動(dòng)力。比如，建立社區(qū)服務(wù)中心。各地積極加大資源投入力度，著眼于方便社區(qū)群眾，建設(shè)社區(qū)服務(wù)中心，開展各種愛心服務(wù)工作，為居民帶來了實(shí)實(shí)在在的好處。如山東淄博的淄川區(qū)般陽(yáng)路街道推行“三維數(shù)字社會(huì)管理平臺(tái)”，這個(gè)平臺(tái)將街道轄區(qū)內(nèi)的居民樓、企事業(yè)單位、商鋪等搬上網(wǎng)絡(luò)，形成一個(gè)真實(shí)的三維實(shí)景立體街區(qū)，實(shí)施人口信息動(dòng)態(tài)化管理，開通“民情通”呼叫服務(wù)中心，完善“三位一體視頻監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)”，創(chuàng)建五件制辦件系統(tǒng)，通過這些措施構(gòu)筑起了數(shù)字化基層政務(wù)服務(wù)新體系，促進(jìn)街道社區(qū)工作由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。
2.社會(huì)協(xié)同。社會(huì)管理創(chuàng)新一方面要充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，同時(shí)也要充分發(fā)揮其他社會(huì)管理主體的協(xié)同作用，從而形成推動(dòng)社會(huì)和諧發(fā)展、保障社會(huì)安定有序的合力。近年來，各地積極改革并完善社會(huì)組織管理體制，促進(jìn)社會(huì)組織健康有序發(fā)展，各級(jí)各類社會(huì)組織在社會(huì)的各個(gè)角落發(fā)揮著積極作用。比如，北京市探索樞紐型社會(huì)組織管理模式，“樞紐型”社會(huì)組織，是對(duì)同類別、同性質(zhì)、同領(lǐng)域社會(huì)組織進(jìn)行聯(lián)系、服務(wù)和管理的聯(lián)合型組織，主要在政治上發(fā)揮橋梁紐帶作用；在業(yè)務(wù)上發(fā)揮引領(lǐng)聚合作用；在日常服務(wù)管理上發(fā)揮平臺(tái)作用，促進(jìn)本領(lǐng)域社會(huì)組織健康有序發(fā)展。上海市通過“政府購(gòu)買服務(wù)”方式，大力推動(dòng)社會(huì)組織的發(fā)展壯大，政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目主要集中于養(yǎng)老服務(wù)、慈善救助、社區(qū)青少年和外來人員服務(wù)等領(lǐng)域，已形成了“項(xiàng)目制”、“招標(biāo)制”等多種運(yùn)作形式，并且逐漸趨于成熟。
3.社區(qū)管理。當(dāng)前社會(huì)管理創(chuàng)新的一大特色就是各地對(duì)城鄉(xiāng)社區(qū)管理體制和管理方式進(jìn)行了有益的探索，社區(qū)網(wǎng)格化即是其中之一。網(wǎng)格化管理的核心理念是把社區(qū)劃分成若干個(gè)網(wǎng)格，分別建立功能齊全、相對(duì)獨(dú)立的社區(qū)管理服務(wù)體系，有專職人員在網(wǎng)格范圍內(nèi)對(duì)社區(qū)實(shí)施24小時(shí)動(dòng)態(tài)的全方位管理和服務(wù)，承擔(dān)網(wǎng)格內(nèi)的居民信息收集、矛盾化解、環(huán)境衛(wèi)生、治安維護(hù)等各項(xiàng)事務(wù)，努力實(shí)現(xiàn)“小事處置不出網(wǎng)格，大事化解不出社區(qū)”，從而實(shí)現(xiàn)社區(qū)管理服務(wù)的全覆蓋。如浙江舟山推行的“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”，把全市劃分為2360個(gè)網(wǎng)格，每個(gè)網(wǎng)格成立一個(gè)黨小組，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、社區(qū)（村）干部、轄區(qū)民警中的黨員組成，同時(shí)吸收教師、醫(yī)生、老干部、漁農(nóng)科技人員等參與，組成一支6至8人的“網(wǎng)格管理服務(wù)團(tuán)隊(duì)”，2360支網(wǎng)格團(tuán)隊(duì)織起了一張基層“公共管理服務(wù)網(wǎng)”，這樣及時(shí)掌握了解每個(gè)網(wǎng)格內(nèi)發(fā)生的事關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生民計(jì)和社會(huì)穩(wěn)定的大小事件，并及時(shí)反饋與妥善處理，變被動(dòng)應(yīng)對(duì)為主動(dòng)服務(wù)，變宏觀管理為精細(xì)服務(wù)。
4.風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。近年來，因各種社會(huì)矛盾引發(fā)的群眾上訪和多樣多發(fā)，已經(jīng)成為影響社會(huì)穩(wěn)定的重要因素。對(duì)房屋拆遷、土地征用、環(huán)境保護(hù)、教育醫(yī)療、安全生產(chǎn)、食品藥品安全等容易引發(fā)社會(huì)矛盾的行業(yè)和領(lǐng)域，各地積極開展社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，對(duì)于關(guān)系人民群眾根本利益的重大政策、重大項(xiàng)目等重大事項(xiàng)在實(shí)施或出臺(tái)之前，采取科學(xué)的預(yù)測(cè)方法，對(duì)可能出現(xiàn)的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行先期預(yù)測(cè)、先期評(píng)估、前期化解，把矛盾化解在萌芽狀態(tài)，將不和諧因素減少到最低限度。同時(shí)，在評(píng)估過程中，充分征求群眾意見和建議，為政府決策提供參考，從而提高了決策的科學(xué)化、民主化。
二、社會(huì)管理創(chuàng)新實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)思考
各地社會(huì)管理創(chuàng)新的成功經(jīng)驗(yàn)表明，社會(huì)管理是一項(xiàng)綜合工作，需要統(tǒng)籌兼顧，理順各種關(guān)系，發(fā)揮多種力量，改革和完善體制機(jī)制，從源頭上減少社會(huì)矛盾，以增強(qiáng)地區(qū)活力和凝聚力，全面促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。
1.完善社會(huì)管理新格局。社會(huì)管理不是單向的政府對(duì)社會(huì)的管理，而是政府與社會(huì)的合作和共治。長(zhǎng)期以來，“全能型政府”的社會(huì)管理模式擠壓了社會(huì)發(fā)展的空間，造成了社會(huì)自治能力薄弱，無論是社會(huì)組織的發(fā)展，還是公民自我管理和服務(wù)的能力都難以適應(yīng)新形勢(shì)的要求。因此，社會(huì)管理創(chuàng)新既要堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)和政府負(fù)責(zé)，也要充分發(fā)揮社會(huì)組織的作用和人民群眾的參與，實(shí)現(xiàn)社會(huì)協(xié)同、公眾參與，最大限度激發(fā)社會(huì)活力。黨的十七大提出，健全“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的社會(huì)管理新格局，這是適應(yīng)新時(shí)期社會(huì)管理形勢(shì)的戰(zhàn)略部署。這個(gè)新格局改變了傳統(tǒng)的以政府為中心的單一治理結(jié)構(gòu)，更加注重社會(huì)各主體的協(xié)同作用，是多元主體共同治理的管理模式。社會(huì)管理的多元主體治理首先可以適應(yīng)多元的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，為公眾提供多樣化、多層次的社會(huì)公共服務(wù)。其次，可以最大限度激發(fā)社會(huì)創(chuàng)造活力。第三，有助于緩解政府壓力、轉(zhuǎn)變政府職能，使政府將精力和資源集中用于宏觀調(diào)控領(lǐng)域。
2.堅(jiān)持“以人為本”的管理理念。社會(huì)管理，說到底是對(duì)人的管理和服務(wù)，涉及廣大人民群眾切身利益，必須始終堅(jiān)持以人為本、執(zhí)政為民，全心全意為人民服務(wù)，不斷實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民群眾的根本利益。從這個(gè)意義上說，社會(huì)管理既是治理更是服務(wù)，管理不是目的，服務(wù)才是根本。因此，在管理定位上，政府的角色不再是單一的管理者，而是把滿足群眾的公共需求作為主要職責(zé)，提供基本公共服務(wù)，著力保障和改善民生，使發(fā)展成果更好地惠及全體人民。在管理體制上，各級(jí)政府不斷加快職能轉(zhuǎn)變，推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)；在管理理念上，實(shí)現(xiàn)由防范、控制型向人性化、服務(wù)型的轉(zhuǎn)變；在管理方式手段上，從重管制控制、輕協(xié)商協(xié)調(diào)，從重行政手段，輕法律道德，向多種方式協(xié)調(diào)發(fā)展，多種手段綜合運(yùn)用轉(zhuǎn)變。
3.促進(jìn)社會(huì)組織健康有序發(fā)展。社會(huì)組織與政府組織、企業(yè)組織共同構(gòu)成現(xiàn)代社會(huì)的三大組織體系，是穩(wěn)定社會(huì)的“鐵三角”。政府組織是公共組織，是非營(yíng)利性的，是“以行政求公益的組織”；企業(yè)是營(yíng)利性的，是“以志愿求私益的組織”；光有這兩個(gè)范圍是不夠的，二者無法覆蓋其他大量的公益和互益服務(wù)范圍，因此就必須要有“以志愿求公益”的非政府非營(yíng)利性組織。目前，我國(guó)社會(huì)組織的力量還相對(duì)薄弱，不僅數(shù)量少，實(shí)力較強(qiáng)、影響廣泛的社會(huì)組織也不多，難以承擔(dān)起政府轉(zhuǎn)移職能、參與社會(huì)管理的任務(wù)。十報(bào)告提出，要加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制。因此，促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展，徐亞奧政府部門進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，向社會(huì)組織開放更多的公共資源和領(lǐng)域，通過公開競(jìng)標(biāo)，讓有能力的社會(huì)組織來承擔(dān)。
4.加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)。創(chuàng)新社會(huì)管理，重點(diǎn)在基層，難點(diǎn)也在基層。基層具有“春江水暖鴨先知”的獨(dú)特便利，群眾的利益訴求，基層能最先捕捉到。因此，一定意義上講，基層社會(huì)管理水平的高低直接反映出社會(huì)管理的整體績(jī)效。俗話說，基礎(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖?，F(xiàn)階段，我國(guó)社會(huì)矛盾多樣多發(fā)，而這些矛盾糾紛大多發(fā)生在基層特別是城鄉(xiāng)社區(qū)。隨著 “單位人”向“社會(huì)人”、“社區(qū)人”轉(zhuǎn)變，社區(qū)成為社會(huì)管理的重要載體，但同時(shí)，由于新的社會(huì)管理體制機(jī)制沒有完全建立起來，社區(qū)管理服務(wù)沒有及時(shí)跟上，導(dǎo)致群眾的多元化需求在社區(qū)得不到及時(shí)有效的回應(yīng)和解決。因此，完善基層社會(huì)管理，工作的著力點(diǎn)應(yīng)該放在社區(qū)。十報(bào)告提出，加強(qiáng)基層社會(huì)管理和服務(wù)體系建設(shè)，增強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)功能，寓管理于服務(wù)之中，增強(qiáng)基層活力和凝聚力。
參 考 文 獻(xiàn)
[1]龔維斌.基層社會(huì)管理創(chuàng)新的探索與思考[J].國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào).2012（3）
一、持續(xù)完善社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系
加大養(yǎng)老服務(wù)供給。優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)供給。推進(jìn)萬里社區(qū)15-2養(yǎng)老院建設(shè)；三源路福利院、滬嘉北養(yǎng)老院投入運(yùn)營(yíng)；推進(jìn)上海城投養(yǎng)老院建設(shè)施工。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)能力顯著提升。完成2020年度新建助餐場(chǎng)所建設(shè)，預(yù)申報(bào)15個(gè)；探索引進(jìn)和培育中央廚房參與老年助餐工作；計(jì)劃新建10家社區(qū)老年人日間服務(wù)中心，5家社區(qū)綜合為老服務(wù)中心，10個(gè)標(biāo)準(zhǔn)化老年活動(dòng)室，10個(gè)社區(qū)睦鄰點(diǎn)，50個(gè)養(yǎng)老顧問點(diǎn)。強(qiáng)化養(yǎng)老服務(wù)政策支撐。推進(jìn)長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)試點(diǎn)工作，落實(shí)“兩項(xiàng)”補(bǔ)貼政策，研究制定本區(qū)長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入準(zhǔn)出門檻。有序推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼與長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)的平穩(wěn)銜接，完善養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼監(jiān)督管理機(jī)制。健全養(yǎng)老服務(wù)保障。開展養(yǎng)老服務(wù)人員專業(yè)化、精準(zhǔn)化培訓(xùn)，堅(jiān)持100%持證上崗率。完善養(yǎng)老服務(wù)信息化建設(shè)，推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)“時(shí)間銀行”試點(diǎn)工作。加強(qiáng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)監(jiān)管。進(jìn)一步做好養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)考核相關(guān)工作，促進(jìn)服務(wù)質(zhì)量全面提升。落實(shí)養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目化配送。持續(xù)開展2020年度“老吾老”計(jì)劃、“適老房”改造、“老伙伴”計(jì)劃、老年教育、老年維權(quán)等綜合老年幫困項(xiàng)目。推進(jìn)康復(fù)輔具進(jìn)社區(qū)試點(diǎn)工作。
二、全面提升社會(huì)救助水平
持續(xù)提升救濟(jì)救助水平。繼續(xù)開展基層社會(huì)救助規(guī)范化檢查活動(dòng)，進(jìn)一步規(guī)范本區(qū)基層社會(huì)救助工作。堅(jiān)持例會(huì)制度，采用案例演講、交流、分析等以會(huì)代訓(xùn)的形式，切實(shí)增強(qiáng)基層干部對(duì)社會(huì)救助政策的理解和掌握，夯實(shí)基層隊(duì)伍建設(shè)，增強(qiáng)服務(wù)群眾的能力。做好2020年春節(jié)慈善幫困工作。開展生活無著的流浪乞討人員救助管理服務(wù)質(zhì)量大提升專項(xiàng)行動(dòng)。居民經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)工作有序推進(jìn)。做好新增核對(duì)項(xiàng)目應(yīng)對(duì)工作。建立街道、鎮(zhèn)核對(duì)員互查機(jī)制，完善業(yè)務(wù)檢查機(jī)制。慈善事業(yè)穩(wěn)步發(fā)展。依托慈善超市平臺(tái)持續(xù)開展“慈善四送”活動(dòng)（慈善
進(jìn)機(jī)關(guān)、慈善進(jìn)學(xué)校、慈善進(jìn)樓宇、慈善進(jìn)社區(qū)）。完成慈善超市標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)工作。逐步加重物資幫困在慈善幫困工作中的比重。繼續(xù)提升兒童福利工作。推進(jìn)殘疾人福利保障工作。落實(shí)2019年度社保補(bǔ)貼工作。開展新形態(tài)扶殘幫困活動(dòng)。
三、持續(xù)推進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新
加強(qiáng)社區(qū)工作者隊(duì)伍建設(shè)。繼續(xù)開展“四百”競(jìng)賽活動(dòng)。做好2021年居委會(huì)換屆屬地化人選的分析、排摸和儲(chǔ)備工作。持續(xù)開展社區(qū)工作者“遠(yuǎn)航計(jì)劃”，提升工作能力。推進(jìn)居委會(huì)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。落實(shí)10家試點(diǎn)居委會(huì)的osm現(xiàn)場(chǎng)管理項(xiàng)目。指導(dǎo)相關(guān)居委會(huì)開展自治家園建設(shè)。創(chuàng)新社會(huì)治理。深化社區(qū)治理云平臺(tái)建設(shè)，做好監(jiān)督管理工作。進(jìn)一步加強(qiáng)社區(qū)事務(wù)受理服務(wù)中心標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，做好受理中心人員在線培訓(xùn)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)。持續(xù)發(fā)揮區(qū)運(yùn)管中心效能，保障受理中心“一網(wǎng)通辦”服務(wù)順利開展。
四、強(qiáng)化社會(huì)組織服務(wù)監(jiān)管
加強(qiáng)社會(huì)組織黨建工作，發(fā)揮社聯(lián)會(huì)黨委統(tǒng)領(lǐng)引導(dǎo)作用，著力建設(shè)社會(huì)組織黨建服務(wù)基地，提升社會(huì)組織黨建質(zhì)量。有序推進(jìn)社會(huì)組織登記管理改革工作，嚴(yán)格登記審查，強(qiáng)化社會(huì)組織發(fā)起人責(zé)任；加強(qiáng)部門協(xié)同，落實(shí)對(duì)社會(huì)組織負(fù)責(zé)人、資金、活動(dòng)的管理。貫徹落實(shí)《慈善法》，依法開展慈善組織認(rèn)定和監(jiān)督管理。完善社會(huì)組織服務(wù)支持體系建設(shè)，加強(qiáng)社會(huì)組織培育孵化基地建設(shè)，優(yōu)化社會(huì)組織發(fā)展結(jié)構(gòu)；支持社會(huì)組織能力和品牌建設(shè)，提升社會(huì)組織數(shù)量和質(zhì)量。舉辦上海市公益伙伴日相關(guān)活動(dòng)，整合社會(huì)資源，促進(jìn)跨界合作，傳播公益慈善理念。進(jìn)一步完善社會(huì)組織扶持政策，配合有關(guān)部門落實(shí)政府購(gòu)買服務(wù)政策。進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)組織服務(wù)中心和社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)區(qū)、街道鎮(zhèn)聯(lián)動(dòng)，深化社會(huì)組織樞紐式服務(wù)管理，促進(jìn)社會(huì)組織創(chuàng)新發(fā)展。推動(dòng)社區(qū)基金會(huì)規(guī)范運(yùn)作發(fā)展，與公募基金會(huì)對(duì)接，提升資金籌集和項(xiàng)目運(yùn)作能力，推動(dòng)政府、企業(yè)、社會(huì)組織等各類主體跨界融合，實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治共
治。推進(jìn)社區(qū)基金會(huì)品牌影響力建設(shè)，擴(kuò)大社區(qū)基金會(huì)影響力。加強(qiáng)自身能力建設(shè)和自律自治，促進(jìn)社區(qū)基金會(huì)規(guī)范運(yùn)作。加強(qiáng)社會(huì)組織人才隊(duì)伍建設(shè)，開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)，加強(qiáng)社會(huì)組織人才培養(yǎng)，強(qiáng)化社會(huì)組織服務(wù)人員能力建設(shè)。發(fā)揮社會(huì)組織園區(qū)及街鎮(zhèn)孵化園地的集聚品牌效應(yīng)，注重培育一批品牌社會(huì)組織和優(yōu)秀社會(huì)組織領(lǐng)軍人物，增強(qiáng)我區(qū)社會(huì)組織影響力。加強(qiáng)社會(huì)組織綜合監(jiān)管體系建設(shè)，加強(qiáng)社會(huì)組織事中事后監(jiān)管。提高規(guī)范化建設(shè)等級(jí)評(píng)估參與積極性和覆蓋率。加大社會(huì)組織信息公開力度。加大社會(huì)組織執(zhí)法監(jiān)察力度，加強(qiáng)社會(huì)組織預(yù)警網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，完善社會(huì)組織監(jiān)督反應(yīng)機(jī)制。
