時(shí)間：2023-10-02 08:55:29
緒論：在尋找寫作靈感嗎？愛發(fā)表網(wǎng)為您精選了8篇農(nóng)村用地管理，愿這些內(nèi)容能夠啟迪您的思維，激發(fā)您的創(chuàng)作熱情，歡迎您的閱讀與分享！
一、當(dāng)前農(nóng)村集體閑置建設(shè)用地和集體控制的農(nóng)用地管理狀況
當(dāng)前農(nóng)村集體建設(shè)閑置用地和集體控制的農(nóng)用地，主要是指集體所有的閑置建設(shè)土地和人均三十年承包地以外的農(nóng)用地。
屬農(nóng)村集體所有的閑置建設(shè)用地主要包括：村內(nèi)空閑地、無人居住的老房屋占用的宅基地、停止使用的學(xué)校用地、廢棄的村辦企業(yè)及老村委用地等。村內(nèi)空閑地及老房屋占用的宅基地，由于傳統(tǒng)觀念影響，基本是誰占有誰控制，多以種樹、圈院等方式個(gè)人占用。停止使用的學(xué)校及廢棄的村辦企業(yè)、老村委所占土地等多以使用者與村委協(xié)商后，承包租賃使用，向村里交納承包費(fèi)；也有的以拍賣方式轉(zhuǎn)到個(gè)人或企業(yè)使用，村里一次性收取費(fèi)用。有的閑置學(xué)校尚待處理。
農(nóng)村集體控制的農(nóng)用地主要包括：機(jī)動(dòng)地，專業(yè)性承包的果園、林地、五荒地、墳地等土地。近年來隨著農(nóng)村土地承包法律法規(guī)和政策的貫徹實(shí)施，對這些土地的管理和發(fā)包越來越規(guī)范，絕大部分村能夠履行民主程序，公開公平發(fā)包。
2010年全市農(nóng)村集體“資金、資產(chǎn)、資源”管理工作會(huì)以來，按照全市的統(tǒng)一要求，各鎮(zhèn)街區(qū)都已成立了農(nóng)村集體資產(chǎn)資源和工程建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)中心，與村委一起，逐步加強(qiáng)了對農(nóng)村閑置建設(shè)用地及集體控制的農(nóng)用地的管理，把這些土地的承包、租賃和處置納入了鎮(zhèn)級招投標(biāo)規(guī)范管理。通過招投標(biāo)，一方面使集體資產(chǎn)資源的價(jià)值得到充分體現(xiàn)，增加了集體的收入；另一方面增加了發(fā)包處置土地的透明度，符合農(nóng)村黨風(fēng)廉政建設(shè)的要求，減少了干群矛盾。目前在這方面做的比較好的有：街道、開發(fā)區(qū)、鎮(zhèn)、鎮(zhèn)、鎮(zhèn)等。
二、存在的問題
從調(diào)研的情況來看，我市對農(nóng)村集體閑置的建設(shè)用地和控制的農(nóng)用地的管理總體情況是好的，但由于各種原因，也存在一些問題，主要表現(xiàn)在以下幾方面：
（一）村內(nèi)空閑地及老房屋占用的宅基地管理不善。由于傳統(tǒng)觀念影響，村內(nèi)空閑地存在誰占有誰控制的現(xiàn)象，農(nóng)村“一戶一宅”制度得不到全面貫徹落實(shí)，面上存在“一戶多宅”和建新不拆舊占用老宅基地的問題。有的村對復(fù)墾土地管理不善，承包不規(guī)范，群眾有意見。
（二）個(gè)別村的機(jī)動(dòng)地，專業(yè)性承包的果園、林地、五荒地、可農(nóng)用的墳地等土地發(fā)包不規(guī)范。農(nóng)村稅費(fèi)改革前，由于種地效益低，群眾對土地的承包熱情不高，個(gè)別村在發(fā)包中沒有按照公開、競價(jià)的原則進(jìn)行，導(dǎo)致了價(jià)格較低，影響了集體收入。當(dāng)前，有的村為了解決眼前經(jīng)濟(jì)困難，超長期限發(fā)包土地，一次性收取多年的承包費(fèi)，影響了村集體長遠(yuǎn)收入。有的村發(fā)包土地沒有經(jīng)過民主程序和納入鎮(zhèn)街區(qū)招投標(biāo)管理范圍，違法私下發(fā)包，不簽承包合同或是合同不規(guī)范。有的村承包合同履約不利，承包費(fèi)收不上來、發(fā)包到期后也收不回土地。
三、下一步抓好管理的意見和建議
（一）加強(qiáng)土地管理及土地承包法律法規(guī)和政策的宣傳，增強(qiáng)農(nóng)村干部群眾依法管理和使用土地的意識。要在農(nóng)村干部群眾中多形式、多渠道地宣傳土地管理及土地承包方面的法律、法規(guī)和政策，讓廣大農(nóng)村干部群眾吃透精神，消除模糊認(rèn)識，增強(qiáng)法律意識和政策觀念，在全社會(huì)形成依法管理、集約節(jié)約用地的輿論氛圍。
（二）摸清底子建好臺賬，打好依法管理的基礎(chǔ)。鎮(zhèn)村兩級要對農(nóng)村集體的村內(nèi)空閑地、無人居住的老房屋占用的宅基地、停止使用的學(xué)校、廢棄的村辦企業(yè)、老村委辦公場所等土地及機(jī)動(dòng)地、專業(yè)性承包的果園、林地、五荒地、墳地等土地進(jìn)行全面清查，徹底摸清每宗土地的底子，建立專門臺賬。為管理好、利用好、經(jīng)營好村集體這些土地資源打下基礎(chǔ)。對上述土地的使用處置都要由鎮(zhèn)級有關(guān)部門實(shí)行把關(guān)管理。
（三）加強(qiáng)農(nóng)村集體資產(chǎn)資源和工程項(xiàng)目招投標(biāo)管理，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體土地經(jīng)營管理規(guī)范化。鎮(zhèn)村兩級要認(rèn)真貫徹落實(shí)全市農(nóng)村集體“三資”管理工作會(huì)議精神，依據(jù)《市人民政府關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村集體資金資產(chǎn)資源管理的意見》和《市農(nóng)村集體資產(chǎn)資源和工程建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)管理暫行辦法》兩個(gè)文件，完善農(nóng)村集體資產(chǎn)資源和工程建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)管理制度，加強(qiáng)對農(nóng)村集體閑置的建設(shè)用地和控制的農(nóng)用地的經(jīng)營管理，要把以上土地的發(fā)包處置全面納入鎮(zhèn)級招投標(biāo)管理范圍，實(shí)行公開、公平、公正發(fā)包，嚴(yán)格實(shí)行合同化管理，維護(hù)村集體的合法權(quán)益。
一、加強(qiáng)宣傳教育
各鎮(zhèn)辦要采取通俗易懂的方式，廣泛深入地開展土地管理特別是農(nóng)村集體建設(shè)用地管理法律法規(guī)的宣傳教育培訓(xùn)，提高依法行政水平，使廣大農(nóng)村基層干部真正知曉并且自覺遵守土地管理法律法規(guī)，在廣大農(nóng)村形成依法依規(guī)管地、節(jié)約集約用地的良好氛圍。尤其是要將保護(hù)耕地、保障發(fā)展作為全區(qū)第八次村委會(huì)換屆選舉結(jié)束后集中培訓(xùn)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，認(rèn)真組織換屆后的村組干部學(xué)習(xí)中、省、市關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)國土資源管理工作的有關(guān)文件精神，通過加強(qiáng)對村組干部的教育和管理，提高轄區(qū)企業(yè)和廣大農(nóng)民群眾的遵紀(jì)守法意識，切實(shí)維護(hù)土地管理政策法規(guī)和土地礦產(chǎn)衛(wèi)片執(zhí)法檢查的嚴(yán)肅性。
二、嚴(yán)明工作紀(jì)律
各鎮(zhèn)辦要教育、引導(dǎo)和管理好村組干部，切實(shí)落實(shí)鎮(zhèn)辦、村組耕地保護(hù)責(zé)任，并和村委會(huì)層層簽訂耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任書，堅(jiān)持依法依規(guī)用地。對不聽勸阻、知錯(cuò)不改，擅自建房或圈占集體土地的人員，要依法予以嚴(yán)厲打擊；對不履行職責(zé)，默許他人私自圈占、出租集體土地的村組干部，進(jìn)行約談，促其整改；對因姑息遷就、默許縱容、瞞案不報(bào)、壓案不查和糾正整改土地違法違規(guī)行為不力導(dǎo)致土地違法違紀(jì)行為大量發(fā)生且造成嚴(yán)重后果的，將嚴(yán)格實(shí)行責(zé)任追究。
關(guān)鍵詞：農(nóng)村；建設(shè)用地；管理建議
中圖分類號： S-1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A 文章編號： 1674-0432（2013）-22-1
在我國社會(huì)飛速發(fā)展的宏觀環(huán)境帶動(dòng)下，農(nóng)村人口的物質(zhì)生活水平實(shí)現(xiàn)了逐步提升，改善居住條件的期望越來越高，國家和社會(huì)對于新型農(nóng)村的建設(shè)也給予了高度重視和有力支持，并將其列為推動(dòng)和諧社會(huì)建設(shè)的重點(diǎn)工程。對于農(nóng)村建設(shè)用地管理工作而言，如何通過有效的措施使農(nóng)村建設(shè)用地實(shí)現(xiàn)規(guī)范化是其全部工作的核心。秉承實(shí)現(xiàn)農(nóng)村建設(shè)用地管理工作規(guī)范化的思想，提出幾點(diǎn)加強(qiáng)農(nóng)村建設(shè)用地管理的措施與建議，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)的科學(xué)發(fā)展。
1 完善對城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)的規(guī)劃與引導(dǎo)
為了有效落實(shí)國家對于“十分珍惜每寸土地，合理利用每寸土地”的方針政策，加強(qiáng)對農(nóng)村建設(shè)用地的管理，推動(dòng)綜合性開發(fā)建設(shè)工作的發(fā)展，可以采取以下幾點(diǎn)措施。
1.1 進(jìn)行城鎮(zhèn)建設(shè)的綜合性開發(fā)
城鎮(zhèn)建設(shè)的綜合性開發(fā)涵蓋基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、房屋建設(shè)以及舊城改造等一系列開發(fā)活動(dòng)，并且要滿足城鎮(zhèn)總體規(guī)劃的具體要求，達(dá)到“若開發(fā)、即建成、終收效”的目的，使每一寸土地都實(shí)現(xiàn)綜合效益的最大化。
1.2 以國家在非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地方面的計(jì)劃指標(biāo)進(jìn)行城鎮(zhèn)建設(shè)綜合性開發(fā)的控制
國土資源管理單位在進(jìn)行城鎮(zhèn)建設(shè)的綜合性開發(fā)方面的計(jì)劃編制時(shí)，需要以落實(shí)開發(fā)建設(shè)用地計(jì)劃為出發(fā)點(diǎn)，以實(shí)現(xiàn)土地開發(fā)建設(shè)的綜合性平衡為目的。未被劃入年度用地計(jì)劃指標(biāo)的建設(shè)沒有申請用地的資格，絕對禁止先征待用以及未征先用的現(xiàn)象發(fā)生。
1.3 國土資源部門要發(fā)揮協(xié)助作用
國土資源部門需著力宣傳新型農(nóng)村建設(shè)所涉及的土地政策，并且為政府在土地利用方面的總體規(guī)劃的修改發(fā)揮協(xié)助作用，主動(dòng)參與到新型農(nóng)村建設(shè)的有關(guān)規(guī)劃中，保障有關(guān)規(guī)劃的無縫銜接。
2 加強(qiáng)對鄉(xiāng)村建設(shè)用地的管理
對于鄉(xiāng)村建設(shè)用地方面相關(guān)管理制度的改革與創(chuàng)新，應(yīng)從遵守“五個(gè)有利于”的角度出發(fā)，并且以實(shí)現(xiàn)“五個(gè)有利于”為目的。“五個(gè)有利于”的具體內(nèi)容為：有利于節(jié)約土地使用量；有利于土地公有制的持續(xù)；有利于培養(yǎng)和發(fā)展統(tǒng)一的土地市場；有利于為更多的農(nóng)民創(chuàng)造福利；有利于實(shí)現(xiàn)一體化。但是對于當(dāng)前的住宅基地建設(shè)仍存在諸多問題，例如，有些農(nóng)戶出現(xiàn)“一宅多戶”或者通過欺騙方式獲取住宅基地建設(shè)權(quán)；某些交通不通暢的自然村逐漸集中于小城鎮(zhèn)。針對上述問題采取合理規(guī)劃土地使用格局、合理調(diào)整土地使用結(jié)構(gòu)等方式，實(shí)現(xiàn)變廢棄土地為可用土地的目的。
3 加大土地開發(fā)整理力度
在眾多國土資源的管理工作中，土地開發(fā)整理是其中的一項(xiàng)重點(diǎn)工作，在實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡、促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整以及推動(dòng)經(jīng)濟(jì)向可持續(xù)方向發(fā)展等方面具有十分重要的作用。根據(jù)在具體的土地開發(fā)整理過程中出現(xiàn)的狀況，以緩解在非農(nóng)建設(shè)用地方面的緊張局面為目的，以修正的土地利用總體規(guī)劃為導(dǎo)向，完善土地開發(fā)整理相關(guān)規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)由土地開發(fā)的主體地位逐漸過渡到土地整理復(fù)墾的主體地位。此外，應(yīng)著力整治基本農(nóng)田，將零散土地進(jìn)行規(guī)整，并且通過提升配套的水利設(shè)施的數(shù)量、提升土地利用率等措施提升耕地的總體質(zhì)量。
3.1 建立以土地整理為目標(biāo)的審批制度
對于受到自然條件以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件雙重影響的土地來講，首先對其整理目標(biāo)進(jìn)行審批，因此，需建立一套以土地整理為目標(biāo)的審批制度，其中土地整理目標(biāo)需劃分為兩類，改善生態(tài)環(huán)境項(xiàng)目和增加耕地項(xiàng)目。
3.2 對土地項(xiàng)目整理進(jìn)行過程優(yōu)化
無論是項(xiàng)目的前期規(guī)劃、項(xiàng)目施工還是規(guī)劃設(shè)計(jì)工作之間都存在諸多問題，造成了人、財(cái)、物、料的巨大浪費(fèi)，從而影響了項(xiàng)目整體質(zhì)量。對土地項(xiàng)目整理進(jìn)行過程優(yōu)化，需減少各部門間的重疊環(huán)節(jié)，從而縮短工期，實(shí)現(xiàn)人、財(cái)、物、料的節(jié)約，進(jìn)而提升項(xiàng)目整體質(zhì)量。
3.3 加強(qiáng)農(nóng)村土地整理機(jī)構(gòu)的建設(shè)
農(nóng)村土地整理項(xiàng)目是政府統(tǒng)一帶動(dòng)的，由國土、財(cái)政、農(nóng)業(yè)等相關(guān)部門共同參與的，通過對土地整理工作的全局性指導(dǎo)，將農(nóng)村土地工程做成典型的“惠民工程”。
4 對鄉(xiāng)村企業(yè)用地進(jìn)行合理規(guī)劃
近年來，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，具有良好工業(yè)基礎(chǔ)的鄉(xiāng)村，要充分發(fā)揮資源優(yōu)勢，加大對于新型農(nóng)村建設(shè)的宣傳，為政府修訂總體規(guī)劃做出協(xié)助，主動(dòng)參與到相關(guān)規(guī)劃中來，并且充分了解當(dāng)?shù)鼐用駥τ谛滦娃r(nóng)村建設(shè)的期望，制定出與實(shí)際情況相吻合的建設(shè)規(guī)劃。與此同時(shí)，包括耕地保護(hù)和基本農(nóng)田數(shù)量等強(qiáng)制性內(nèi)容在內(nèi)的指標(biāo)均要納入考慮范圍，從而實(shí)現(xiàn)土地的節(jié)約使用。
第二條 本市市轄區(qū)范圍內(nèi)的農(nóng)村村民使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地建設(shè)住宅的，適用本規(guī)定。
第三條 市土地行政主管部門負(fù)責(zé)本市農(nóng)村村民住宅建設(shè)用地管理工作和本規(guī)定的組織實(shí)施。
區(qū)土地行政主管部門根據(jù)本規(guī)定具體負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)村村民住宅建設(shè)用地管理工作。
建設(shè)、規(guī)劃、公安等行政主管部門，應(yīng)當(dāng)按各自職責(zé)協(xié)同實(shí)施本規(guī)定。
第四條 農(nóng)村村民建設(shè)住宅，應(yīng)當(dāng)符合各級土地利用總體規(guī)劃、各級城市規(guī)劃和村莊規(guī)劃。
第五條 農(nóng)村村民建設(shè)住宅，應(yīng)當(dāng)盡量使用原有的宅基地和村內(nèi)的空閑地，嚴(yán)格控制使用耕地。
占用耕地建設(shè)住宅的，應(yīng)當(dāng)按國家和省的有關(guān)規(guī)定補(bǔ)充耕地。
第六條 市土地行政主管部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同有關(guān)部門，根據(jù)全市年度農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃指標(biāo)，編制各區(qū)農(nóng)村村民住宅建設(shè)用地年度農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃指標(biāo)，報(bào)市人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施。
沒有農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃指標(biāo)或者超過農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃指標(biāo)的，不予批準(zhǔn)新增建設(shè)用地。
第七條 在市土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)農(nóng)民公寓式住宅。
市人民政府根據(jù)土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃，以及人均居住面積標(biāo)準(zhǔn)和人口增長率等因素，制定并公布各村的人均居住面積和規(guī)劃期內(nèi)建設(shè)用地面積總量。
第八條 在市土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地規(guī)模范圍外、鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)，農(nóng)村村民可以戶為單位申請使用本集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地建設(shè)非公寓式住宅，有條件的村推廣建設(shè)農(nóng)民公寓式住宅。
農(nóng)村村民一戶只能擁有一處住宅建設(shè)用地。新批準(zhǔn)的住宅建設(shè)用地面積按如下標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行：平原地區(qū)80平方米以下；丘陵地區(qū)120平方米以下；山區(qū)150平方米以下。
前款規(guī)定的住宅建設(shè)用地面積不含共用配套建設(shè)用地面積。
第九條 具有本村常住農(nóng)業(yè)戶口的村民，可以申請使用農(nóng)村村民住宅建設(shè)用地。但有下列情形之一的，不予批準(zhǔn)：
（一）以村民委員會(huì)為單位建設(shè)公寓式住宅，簽訂建房協(xié)議的農(nóng)村村民戶人均居住面積超過市人民政府規(guī)定的所在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織人均居住面積的。
（二）以戶為單位建設(shè)非公寓式住宅，農(nóng)村村民戶住宅建設(shè)用地面積超過農(nóng)村村民住宅建設(shè)用地面積限額的。
（三）農(nóng)村村民出賣、出租、贈(zèng)與住宅或?qū)⒆≌糜谄渌猛竞?，再申請住宅建設(shè)用地的。
（四）不符合區(qū)、鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃確定的土地用途的。
（五）占用農(nóng)用地，超出當(dāng)年農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃指標(biāo)的。
（六）法律、法規(guī)規(guī)定不予批準(zhǔn)的其他情形。
第十條 申請建設(shè)農(nóng)民公寓式住宅建設(shè)用地應(yīng)當(dāng)提供下列資料：
（一）申請表。
（二）各申請人戶內(nèi)家庭成員的戶口、身份證明。
（三）各申請人戶內(nèi)家庭成員現(xiàn)居住情況說明。
（四）村民委員會(huì)和各申請人簽訂的農(nóng)村村民建房協(xié)議。
（五）經(jīng)實(shí)地測量繪制的用地界址圖（比例尺1：500）。
（六）城市規(guī)劃行政主管部門核發(fā)的《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》。
第十一條 申請建設(shè)非公寓式住宅建設(shè)用地應(yīng)當(dāng)提供下列資料：
（一）申請表。
（二）申請人戶內(nèi)家庭成員的戶口、身份證明。
（三）經(jīng)鎮(zhèn)土地管理機(jī)構(gòu)審查的申請人現(xiàn)居住情況說明。
（四）經(jīng)實(shí)地測量繪制的用地界址圖（比例尺1：500）。
（五）城市規(guī)劃行政主管部門核發(fā)的《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》。
第十二條 建設(shè)農(nóng)民公寓式住宅，以村民委員會(huì)為單位，按下列程序統(tǒng)一辦理住宅建設(shè)用地手續(xù)：
（一）農(nóng)村村民向所屬村民委員會(huì)提出建房申請，經(jīng)村民會(huì)議或者農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織全體成員會(huì)議討論同意，與村民委員會(huì)簽定農(nóng)村村民建房協(xié)議。
（二）村民委員會(huì)將各申請戶現(xiàn)居住情況及農(nóng)村村民建房協(xié)議送鎮(zhèn)土地管理機(jī)構(gòu)審查，報(bào)鎮(zhèn)人民政府審核。
（三）經(jīng)鎮(zhèn)人民政府審核同意后，村民委員會(huì)向城市規(guī)劃行政主管部門申請選址，取得選址意見書后，向區(qū)土地行政主管部門申請辦理用地手續(xù)。
（四）區(qū)土地行政主管部門對用地申請進(jìn)行審查并同意后，統(tǒng)一報(bào)送市土地行政主管部門進(jìn)行建設(shè)用地預(yù)審，建設(shè)用地預(yù)審?fù)夂?，村民委員會(huì)向城市規(guī)劃行政主管部門申領(lǐng)《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》。
（五）村民委員會(huì)持《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》向市土地行政主管部門申請辦理用地手續(xù)。
（六）建設(shè)用地經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)后，由市土地行政、主管部門向村民委員會(huì)核發(fā)《農(nóng)村村民住宅建設(shè)用地批準(zhǔn)書》，并對審批結(jié)果予以公告。
第十三條 農(nóng)村村民建設(shè)非公寓式住宅的，按下列規(guī)定辦理用地手續(xù)：
（一）申請人向所屬村民委員會(huì)提出用地申請，經(jīng)村民會(huì)議或者農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織全體成員會(huì)議討論同意，由鎮(zhèn)土地管理機(jī)構(gòu)對申請人現(xiàn)居住情況進(jìn)行審查后，報(bào)鎮(zhèn)人民政府審核。
（二）申請人依法向城市規(guī)劃行政主管部門申請《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》。
（三）申請人持《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》向鎮(zhèn)土地管理機(jī)構(gòu)申請辦理用地手續(xù)。
（四）鎮(zhèn)土地管理機(jī)構(gòu)逐級上報(bào)區(qū)、市土地行政主管部門辦理用地審查報(bào)批手續(xù)，經(jīng)市人民政府批準(zhǔn)后，由市土地行政主管部門向申請人核發(fā)《農(nóng)村村民住宅建設(shè)用地批準(zhǔn)書》，并對審批結(jié)果予以公告。
前款第（四）項(xiàng)規(guī)定的用地審查、批準(zhǔn)權(quán)，市人民政府及其土地行政主管部門可以委托區(qū)人民政府及其土地行政主管部門行使。
第十四條 申請農(nóng)村村民住宅建設(shè)用地，占用農(nóng)用地或未利用地的，由村民委員會(huì)統(tǒng)一提出申請，區(qū)土地行政主管部門按照鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃審查后，報(bào)市土地行政主管部門依法辦理審批手續(xù)。
第十五條 《農(nóng)村村民住宅建設(shè)用地批準(zhǔn)書》自批準(zhǔn)之日起兩年內(nèi)有效。
逾期未報(bào)建又不申請延期的，《農(nóng)村村民住宅建設(shè)用地批準(zhǔn)書》自行失效。
第十六條 禁止買賣、出租農(nóng)村村民住宅建設(shè)用地。
第十七條 農(nóng)村村民不按照批準(zhǔn)的用途使用土地的，由市土地行政主管部門依法撤銷《農(nóng)村村民住宅建設(shè)用地批準(zhǔn)書》。
第十八條 農(nóng)村村民應(yīng)當(dāng)在住宅建設(shè)竣工驗(yàn)收合格之日起30日內(nèi)，申請辦理房地產(chǎn)權(quán)登記。
第十九條 未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地建設(shè)住宅的，由市土地行政主管部門責(zé)令退還非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。
超出《農(nóng)村村民住宅建設(shè)用地批準(zhǔn)書》批準(zhǔn)的用地面積，多占的土地以非法占用土地處理。
第二十條 未經(jīng)批準(zhǔn)或采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地建設(shè)住宅的，區(qū)、鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處、村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)及時(shí)制止，并報(bào)市土地行政主管部門依法處理。
第二十一條 非法買賣或以合建形式變相買賣農(nóng)村村民住宅建設(shè)用地的，按《中華人民共和國土地管理法》第七十三條、《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第三十八條的規(guī)定處理。
第二條 本市所轄八區(qū)范圍內(nèi)的農(nóng)村居民住宅建設(shè)使用集體土地的，適用本暫行規(guī)定。
第三條 廣州市國土房地產(chǎn)管理部門是農(nóng)村居民住宅建設(shè)用地的主管機(jī)關(guān)。
區(qū)國土房地產(chǎn)管理部門、鎮(zhèn)國土所負(fù)責(zé)實(shí)施本轄區(qū)農(nóng)村居民住宅建設(shè)用地的管理。
第四條 農(nóng)村居民建設(shè)住宅應(yīng)符合區(qū)、鎮(zhèn)（街道）、村建設(shè)規(guī)劃。
第五條 農(nóng)村居民建設(shè)住宅，應(yīng)當(dāng)使用原有的宅基地和村內(nèi)的空閑地和荒山、荒坡地，嚴(yán)格控制使用耕地。
第六條 農(nóng)村居民建設(shè)住宅用地，限于使用人興建自住房屋，禁止非法買賣、出租或以合作建房的形式變相買賣土地。
第七條 下列人員可申請使用農(nóng)村宅基地：
（一）本村有常住戶口的村民。
（二）離婚后返回本村落戶的原本村村民及其撫養(yǎng)的子女。
（三）回原籍落戶的職工、復(fù)退軍人和離退休干部。
（四）回家鄉(xiāng)定居的華僑和香港、澳門、臺灣同胞。
申請住宅建設(shè)用地，有下列情形之一的，不予批準(zhǔn)：
（一）出售、出租、贈(zèng)與住宅或?qū)⒆≌糜谄渌猛竞螅偕暾埿碌恼氐摹?/p>
（二）不合理分戶超前建房的。
（三）不符合法定結(jié)婚年齡的。
（四）依照法律、法規(guī)規(guī)定不予批準(zhǔn)的其他情形。
第八條 農(nóng)村居民興建住宅，每戶用地最高限額不得超過下列標(biāo)準(zhǔn)：
（一）人均耕地不足0.5畝的地區(qū)：4口人以下戶40平方米；5至7口人戶50平方米；8口人以上戶60平方米。
（二）人均耕地不足1畝的地區(qū)：4口人以下戶50平方米；5至7口人戶60平方米；8口人以上戶70平方米。
（三）人均耕地1畝以上和邊遠(yuǎn)山區(qū)：4口人以下戶60平方米；5至7口人戶70平方米；8口人以上戶80平方米。
第九條 符合本規(guī)定第七條，使用農(nóng)村集體土地建設(shè)個(gè)人住宅的，向所屬村民委員會(huì)申請，按下列規(guī)定辦理：
（一）在城市規(guī)劃發(fā)展區(qū)外，使用村內(nèi)原住宅用地、空閑地或荒山、荒坡地的，由村民委員會(huì)提出意見，鎮(zhèn)國土所審核后報(bào)鎮(zhèn)人民政府批準(zhǔn)；使用耕地和其他土地的，由村民委員會(huì)統(tǒng)一辦理，經(jīng)鎮(zhèn)人民政府、區(qū)國土房地產(chǎn)管理部門審核后，報(bào)區(qū)人民政府批準(zhǔn)。
（二）在城市規(guī)劃發(fā)展區(qū)內(nèi)，使用村內(nèi)原住宅用地、空閑地、荒山、荒坡地、耕地或其他土地的，由村民委員會(huì)統(tǒng)一辦理，經(jīng)鎮(zhèn)人民政府，區(qū)、市國土房地產(chǎn)管理部門審核后，報(bào)市人民政府批準(zhǔn)。
（三）成片規(guī)劃建設(shè)農(nóng)村居民住宅的，參照征用農(nóng)村集體土地的程序辦理審批手續(xù)。
第十條 申請農(nóng)村居民住宅建設(shè)用地，必須提供下列證件：
（一）戶主身份證明。
（二）住宅建設(shè)用地申請表。
（三）經(jīng)實(shí)地測量繪制的用地界址圖（比例尺1∶500）。
（四）審核批準(zhǔn)機(jī)關(guān)認(rèn)為需要的其他文件。
在城市規(guī)劃發(fā)展區(qū)內(nèi)申請農(nóng)村居民住宅建設(shè)用地新建住宅的，還須具備市規(guī)劃行政管理部門核發(fā)的《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》。
第十一條 農(nóng)村居民依法批準(zhǔn)使用農(nóng)村集體土地建設(shè)住宅的，領(lǐng)取由市國土房地產(chǎn)管理部門統(tǒng)一印制的《農(nóng)村居民住宅建設(shè)用地批準(zhǔn)書》。
第十二條 《農(nóng)村居民住宅建設(shè)用地批準(zhǔn)書》、房屋報(bào)建的批復(fù)文件和圖紙，是辦理農(nóng)村集體土地房地產(chǎn)權(quán)登記的合法憑證。
第十三條 農(nóng)村居民在集體所有的土地上建造的住宅進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，必須符合《廣州市土地管理規(guī)定》第三十八條規(guī)定的條件，憑《房地產(chǎn)證》到房地產(chǎn)管理部門辦理有關(guān)手續(xù)。
受讓人不屬于本規(guī)定第七條規(guī)定范圍的，由雙方到房屋所在地的區(qū)國土房地產(chǎn)管理部門申辦土地征用、出讓手續(xù)后，到廣州市房地產(chǎn)交易所辦理交易手續(xù)。
農(nóng)村居民興建的合法住宅可以依法繼承，繼承人憑《房地產(chǎn)證》辦理繼承公證。
第十四條 超出批準(zhǔn)的用地面積建房或進(jìn)行違法建筑，一律按違法用地和違法建筑處理。
第十五條 《農(nóng)村居民住宅建設(shè)用地批準(zhǔn)書》自領(lǐng)取之日起2年內(nèi)必須建設(shè)住宅。逾期該證自行失效，由發(fā)出批準(zhǔn)書的機(jī)關(guān)注銷。
凡失效的《農(nóng)村居民住宅建設(shè)用地批準(zhǔn)書》不能申請辦理建房報(bào)建手續(xù)。
第十六條 農(nóng)村居民未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)文件，非法占用土地建房的，由區(qū)以上國土房地產(chǎn)管理部門責(zé)令退還非法占用的土地、限期拆除或者沒收在非法占用的土地上建造的房屋及其附屬設(shè)施。
第十七條 城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民和國家工作人員未經(jīng)批準(zhǔn)，或采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)文件，非法占用土地興建住宅的，鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處、村民委員會(huì)應(yīng)及時(shí)制止，由區(qū)以上國土房地產(chǎn)管理部門責(zé)令退還非法占用的土地，限期拆除或者沒收在非法占用的土地上建造的房屋。
第十八條 非法買賣或以合建形式變相買賣《農(nóng)村居民住宅建設(shè)用地批準(zhǔn)書》，由鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處、村民委員會(huì)及時(shí)制止，區(qū)以上國土房地產(chǎn)管理部門吊銷其《農(nóng)村居民住宅建設(shè)用地批準(zhǔn)書》、沒收非法所得、限期拆除或者沒收在非法買賣土地上建造的房屋及其附屬設(shè)施。
第十九條 當(dāng)事人對行政處罰決定不服的，可以在接到處罰決定書之日起15日內(nèi)，向作出行政處罰決定書機(jī)關(guān)的上一級機(jī)關(guān)申請復(fù)議，也可以直接向人民法院起訴。期滿不申請復(fù)議、不起訴、又不履行處罰決定的，作出處罰決定的機(jī)關(guān)可以申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。
第二十條 本規(guī)定實(shí)施前區(qū)人民政府頒發(fā)給農(nóng)村居民的宅基地證書，按有關(guān)規(guī)定處理。
第二十一條 縣級市的農(nóng)村居民建設(shè)住宅用地管理，可參照本規(guī)定執(zhí)行。
當(dāng)前一些人利用現(xiàn)行法律法規(guī)制定的不盡完善，鉆法律空子，打政策球。其中在集體建設(shè)用地管理上就存在這樣問題，我國現(xiàn)行《土地管理法》第43條規(guī)定：任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地除外。以上法律規(guī)定我們不難看出實(shí)際上只有三個(gè)限定的情況可以使用集體建設(shè)用地，即農(nóng)民建住房；鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村興建公共設(shè)施和公益事業(yè)需用土地的；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地。實(shí)際上鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地存在數(shù)量大、問題多、管理難度大的特點(diǎn)。國家為發(fā)展扶持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，在用地上給予了一定的優(yōu)惠政策。因此，《土地管理法》第60條又規(guī)定：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個(gè)人以土地所有權(quán)入股、聯(lián)營等形式共同興辦企業(yè)的，應(yīng)當(dāng)持有關(guān)批準(zhǔn)文件，向縣級以上地方人民政府土地行政主管部門提出申請，按照省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限，由縣級以上地方人民政府批準(zhǔn)；其中，涉及占用農(nóng)用地的，依照本法第四十四條的規(guī)定辦理審批手續(xù)。從《土地管理法》第60條不難看出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)可以使用本鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的集體建設(shè)用地的，也可以直接以其集體建設(shè)用地土地所有權(quán)作價(jià)入股合辦企業(yè)。然而隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)都已發(fā)生了轉(zhuǎn)制，真正由鄉(xiāng)鎮(zhèn)村集體經(jīng)濟(jì)控股的企業(yè)少之又少，而絕大部分都已轉(zhuǎn)化為民營股份制企業(yè)。而民營企業(yè)用地原則上應(yīng)通過出讓方式取得國有土地使用權(quán)。而實(shí)際操作中現(xiàn)在有很大一部分這樣的企業(yè)仍以鄉(xiāng)鎮(zhèn)村企業(yè)名義直接使用集體建設(shè)用地，以此來逃避國家有關(guān)稅費(fèi)。
可以說，民營企業(yè)直接使用集體建設(shè)用地帶來了嚴(yán)重的后果：首先是造成不平等競爭。相對于以出讓方式取得土地使用權(quán)的企業(yè)來說，他們?nèi)〉猛恋氐某杀镜土?，不利于企業(yè)之間的公平競爭。二是容易造成經(jīng)濟(jì)秩序和管理秩序的混亂。大量廉價(jià)集體建設(shè)用地直接進(jìn)入土地市場必然給土地一級市場帶來沖擊，使土地價(jià)格長期在低位徘徊。從長遠(yuǎn)來看，不利于地方經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展。同時(shí)也容易造成管理的混亂。三是不利于保護(hù)耕地。集體土地直接進(jìn)入市場，容易造成耕地大量流失。四是容易造成違法行為發(fā)生。一些企業(yè)私下與村里或農(nóng)民簽下用地協(xié)議后，以租代征，不辦理任何用地審批手續(xù)，助長土地違法案件的發(fā)生。
為保障我省經(jīng)濟(jì)發(fā)展建設(shè)依法有序快速發(fā)展，可以從以下幾個(gè)方面加強(qiáng)管理：
1．嚴(yán)格執(zhí)行2006年9月份國務(wù)院下發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》規(guī)定。農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地必須符合土地規(guī)劃，納入年度計(jì)劃，并依法辦理轉(zhuǎn)用審批手續(xù)；農(nóng)民集體所有用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，必須符合規(guī)劃并嚴(yán)格限定在依法取得的建設(shè)用地范圍內(nèi)。
2．對于新增集體建設(shè)用地應(yīng)本著從嚴(yán)管理的原則，一方面從總量上和用地方向（從規(guī)劃角度）控制；另一方面在用地主體審查資格上控制。原則上除對農(nóng)民建房和鄉(xiāng)鎮(zhèn)興辦的公共設(shè)施和公益事業(yè)需用土地的符合條件供應(yīng)土地外，對于當(dāng)前股份制企業(yè)一律進(jìn)行市場化運(yùn)作，即先辦理征轉(zhuǎn)用地手續(xù)，變?yōu)閲型恋睾螅僖猿鲎尫绞焦┙o。
關(guān)鍵詞:集體土地;宅基地;利用;管理
中圖分類號:S-9 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A 文章編號:1674-0432(2010)-10-0035-2
1 農(nóng)村宅基地現(xiàn)狀及存在的問題
近年來,我省按照中央和省人口資源環(huán)境會(huì)議精神,開展了數(shù)次農(nóng)村宅基地利用和管理情況調(diào)研。如早在2001年,就曾在全省選擇10個(gè)縣(市)的10鄉(xiāng)鎮(zhèn)116個(gè)行政村進(jìn)行樣點(diǎn)調(diào)研。我省是一個(gè)農(nóng)業(yè)大省,農(nóng)村宅基地面積比較大,宅基地350多萬宗。在外業(yè)調(diào)查取得第一手資料的基礎(chǔ)上,從管理經(jīng)驗(yàn)和統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、典型案例分析入手,研究農(nóng)村宅基地利用現(xiàn)狀、發(fā)展規(guī)律。結(jié)果表明,我省農(nóng)村宅基地利用和管理存在很多問題。
1.1 宅基地超占面積現(xiàn)象嚴(yán)重
按照《吉林省土地管理?xiàng)l例》規(guī)定,農(nóng)村宅基地面積最大不得超過330km2。但是,現(xiàn)實(shí)中宅基地超占面積現(xiàn)象極其普遍,如10個(gè)樣點(diǎn)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))調(diào)查顯示超占面積約為村莊規(guī)劃總面積的23%,初步統(tǒng)計(jì)人均占地約370km2,戶均宅基地約800km2,遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn),其中超占面積在100km2以上的有3萬多戶。具體分布情況,從東部到西部超占面積越來越大,從城鄉(xiāng)結(jié)合部到偏遠(yuǎn)村莊超占面積逐漸增大,經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)比相對落后地區(qū)超占的少。
1.2 宅基地利用不合理甚至空置
抽樣調(diào)查結(jié)果表明,在宅基地布局方面分別零星、散亂,利用不合理,村莊作為宅基地比較集中的地方在土地利用方面十分粗放,每戶宅基地之間有大量的土地被閑置、浪費(fèi),利用率非常低,特別是人均土地面積比較多的地區(qū)更為明顯。由于各方面原因?qū)е潞芏嗾爻霈F(xiàn)空置,如人口的減少和流動(dòng),舊宅基地的廢棄等等,這種空置現(xiàn)象在偏遠(yuǎn)、落后的地區(qū)較為突出,有的空置率達(dá)到0.4%以上,而且這種現(xiàn)象還呈現(xiàn)出逐年增長的趨勢。另外,在我省部分地區(qū)由于土地堿化因素的影響,甚至出現(xiàn)了“光屁股”屯、空心屯狀況。
1.3 一戶多宅增加,非法轉(zhuǎn)讓普遍
隨著農(nóng)村人口增長率的降低以及農(nóng)村人口向城市流動(dòng),農(nóng)村人口特別是欠發(fā)達(dá)地區(qū)出現(xiàn)負(fù)增長趨勢,很多空置的農(nóng)村住房出現(xiàn)了轉(zhuǎn)讓情況;一些農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)條件變好之后購買地點(diǎn)、環(huán)境等均比較好的宅基地建房,也造成一戶多宅現(xiàn)象發(fā)生;有的舊宅基地破舊、倒塌后不在原地重建而直接購買他人房屋居住,還有的通過繼承、贈(zèng)與等途徑將多個(gè)宅基地過到一人名下,出現(xiàn)一戶多宅現(xiàn)象。另外,許多農(nóng)民將房屋轉(zhuǎn)讓時(shí)不依照規(guī)定及時(shí)進(jìn)行變更過戶,對土地使用證重視不夠,還有的將宅基地轉(zhuǎn)賣給城鎮(zhèn)工業(yè)戶居住或建廠等使用,土地使用權(quán)卻無法通過合法方式進(jìn)行轉(zhuǎn)移,導(dǎo)致非法轉(zhuǎn)讓現(xiàn)象普遍發(fā)生。
1.4 宅基地用途發(fā)生轉(zhuǎn)變
隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,宅基地已不僅僅局限于居住。在城鄉(xiāng)結(jié)合部家庭作坊發(fā)展較快,出現(xiàn)前店后廠、前廠后宅等混合用地類型;偏遠(yuǎn)地區(qū),主要由于家庭種植、養(yǎng)殖乃至加工等個(gè)體或規(guī)模經(jīng)營模式的發(fā)展等原因,致使一些宅基地變成了養(yǎng)殖場、種植場或加工廠等,改變了原居住用途。目前農(nóng)村宅基地在使用功能上,基本被劃分為住宅區(qū)、生活輔助區(qū)、生產(chǎn)區(qū)三個(gè)大致用途和區(qū)域。還有很多宅基地在非法買賣后改變居住用途,特別是城鄉(xiāng)結(jié)合部的城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村宅基地多用于商業(yè)或工業(yè)等用途。
2 問題產(chǎn)生的原因
2.1 歷史原因
1986年《土地管理法》頒布以前,對土地的重視程度不夠高,農(nóng)村宅基地管理制度不健全,完全由生產(chǎn)大隊(duì)自主分配,宅基地面積普遍偏大。特別是在1982年至1986年間,農(nóng)村出現(xiàn)建房高峰,農(nóng)民爭相超占宅基地,這一時(shí)期超占的數(shù)量占超占總數(shù)的50%左右。有的偏遠(yuǎn)地區(qū)一般在80%左右,東部山區(qū)以及發(fā)達(dá)地區(qū)低于50%。
2.2 管理方面的原因
在《土地管理法》出臺后,由于各地土地管理機(jī)關(guān)還在初步建設(shè)階段,許多工作人員是臨時(shí)招聘的,加上鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府的審核較松,對宅基地的管理不夠規(guī)范和嚴(yán)格,超面積批準(zhǔn)現(xiàn)象依然存在。在《吉林省土地管理?xiàng)l例》出臺后,個(gè)別地方仍制訂了土地政策,甚至自行規(guī)定宅基地面積可為600km2。在農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊規(guī)劃上缺乏有效性、科學(xué)性,甚至沒有規(guī)劃,加上執(zhí)行不到位,也導(dǎo)致宅基地面積超占現(xiàn)象發(fā)生。
2.3 法律法規(guī)方面原因
現(xiàn)行法律、法規(guī)對宅基地方面的規(guī)定非常少,主要散見于在《憲法》《物權(quán)法》《土地管理法》《擔(dān)保法》《繼承法》等法律條文中,甚至連宅基地的概念也沒有在法律上予以準(zhǔn)確界定,對宅基地尚沒有一個(gè)比較系統(tǒng)、規(guī)范和全面的法律規(guī)定體系和管理體系,而這些現(xiàn)有的法律法規(guī)規(guī)定又基本限定宅基地為農(nóng)用地范疇,在市場經(jīng)濟(jì)的今天,把宅基地限定在農(nóng)用地管理的規(guī)定顯然已不能適應(yīng)社會(huì)的現(xiàn)實(shí)要求,在加上關(guān)于宅基地的不同法律對宅基地的法律關(guān)系存在一定差異,法律關(guān)系還不夠順暢,使宅基地的管理在實(shí)際操作上困難很多。
2.4 市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的原因
隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,農(nóng)村宅基地的原始居住用途已悄然發(fā)生變化,市場經(jīng)濟(jì)在農(nóng)村特別是城郊地區(qū)發(fā)展活躍,勢必導(dǎo)致將宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)樯虡I(yè)、工業(yè)、娛樂等用途,與之相適應(yīng)的法律規(guī)定以及關(guān)于集體土地使用制度的改革上卻相對滯后,在法律、法規(guī)規(guī)定方面缺乏操作性,在具體執(zhí)行上缺乏足夠的空間,盡管各地從集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的角度進(jìn)行了一定探索,但還是沒能夠從根本上得以有效解決這一普遍性問題。
3 加強(qiáng)宅基地利用和管理的對策
3.1 完善宅基地管理制度
一是加強(qiáng)規(guī)劃管理,凡是不符合土地利用總體規(guī)劃和集鎮(zhèn)村莊規(guī)劃的宅基地,堅(jiān)決不允許翻建、改建、擴(kuò)建和改變用途。二是加強(qiáng)轉(zhuǎn)讓管理,加大對違法轉(zhuǎn)讓的查處和處罰力度,制止非法轉(zhuǎn)讓行為的發(fā)生。三是嘗試集體建設(shè)用地有償使用,對宅基地改變用途的一律參照國有土地實(shí)行有償管理,如加工、養(yǎng)殖等生產(chǎn)需要使用建設(shè)用地的,一律另行申請。四是完善宅基地審批,嚴(yán)格控制宅基地標(biāo)準(zhǔn),明確宅基地專門用于居住生活用地,不允許改變用途。五是完善宅基地登記制度,通過宅基地清查和村莊地籍調(diào)查,全面摸清宅基地利用情況,區(qū)分和劃出生產(chǎn)區(qū)或者農(nóng)用地等區(qū)域。
3.2 強(qiáng)化宅基地建設(shè)規(guī)劃控制
這是加強(qiáng)宅基地管理的重點(diǎn)環(huán)節(jié)?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定,集鎮(zhèn)和村莊規(guī)劃必須與土地利用總體規(guī)劃相銜接,集鎮(zhèn)和村莊規(guī)劃要有全局觀念,合理調(diào)整布局,體現(xiàn)重點(diǎn)合并自然村、建設(shè)中心村、發(fā)展小城鎮(zhèn)的思路。把優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu),調(diào)整土地利用功能,提高土地利用率,促進(jìn)已有建設(shè)用地和村內(nèi)空閑地高效利用作為重點(diǎn),詳細(xì)規(guī)劃集鎮(zhèn)和村莊各類建設(shè)用地,做到節(jié)約、集約用地。在很大程度上宅基地的建設(shè)和布局實(shí)際是由城鎮(zhèn)和村莊建設(shè)規(guī)劃決定的,只有在建設(shè)規(guī)劃上提高計(jì)劃和管理水平,宅基地的有效利用和管理才能得以實(shí)現(xiàn)。
3.3 發(fā)揮經(jīng)濟(jì)調(diào)控作用
農(nóng)村宅基地只是集體經(jīng)濟(jì)組織分配給村民的一種福利性待遇,屬于無償使用。但對超出標(biāo)準(zhǔn)部分在予以行政處理的同時(shí)采用經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行調(diào)節(jié)。對在集體土地建設(shè)用地流轉(zhuǎn)嘗試中基地地用于工業(yè)、商業(yè)或娛樂等用途的,在登記管理上予以區(qū)分和確定,同時(shí)也要在經(jīng)濟(jì)上通過有償使用方式進(jìn)行調(diào)控和管理,如此,即嚴(yán)格了管理又適應(yīng)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要,還能夠增強(qiáng)農(nóng)村集體組織的實(shí)力,提高農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入。
3.4 制定合理的宅基地管理政策
一是在不發(fā)達(dá)地區(qū)推行“遷村并屯”計(jì)劃,積極發(fā)展小城鎮(zhèn)和“中心村”,政府要在資金和政策上予以積極扶持。二是在經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)地區(qū)特別是城鄉(xiāng)結(jié)合部和小城鎮(zhèn)實(shí)行住宅統(tǒng)建,國家、集體、個(gè)人三方按比例負(fù)擔(dān)費(fèi)用。三是鼓勵(lì)農(nóng)民主動(dòng)讓出多余的宅基地,參照國有土地價(jià)格予以足額補(bǔ)償。四是開展農(nóng)村宅基地復(fù)墾治理,將村莊內(nèi)的宅基地及空閑地、廢棄地進(jìn)行綜合整理,通過經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)和政策鼓勵(lì)等辦法,提高土地利用率,對復(fù)墾為耕地的可考慮優(yōu)先給予農(nóng)民使用。
4 小結(jié)
宅基地管理和利用,是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展到現(xiàn)階段需要迫切解決的大事,它事關(guān)九億農(nóng)民的切身利益,是解決“三農(nóng)”問題的重要環(huán)節(jié),必須予以高度的重視,相關(guān)部門更是要解放思想,提高認(rèn)識,采取得力措施,在不斷深入推進(jìn)土地管理制度改革的大前提下,徹底轉(zhuǎn)變農(nóng)村宅基地管理松散、利用粗放、系統(tǒng)不健全的不良狀況,通過制定科學(xué)的農(nóng)村宅基地管理辦法和措施,利用政策和手段,全面推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、市場化進(jìn)程,促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速和健康發(fā)展,提高農(nóng)民生活水平,維護(hù)社會(huì)的和諧穩(wěn)定,為早日實(shí)現(xiàn)農(nóng)村小康社會(huì)的建設(shè)努力營造最良好的基礎(chǔ)管理環(huán)境。
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關(guān)鍵詞 宅基地 集約利用 問題
中圖分類號：F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A
宅基地粗放利用在我國各地普遍存在，尤以中部地區(qū)為最，為提高農(nóng)村宅基地利用效率，充分挖掘農(nóng)村宅基地利用潛力，實(shí)現(xiàn)土地節(jié)約集約利用，必須建立完善的宅基地退出機(jī)制，合理的引導(dǎo)農(nóng)民退出閑置、多余宅基地。近年來，各地都在積極開展宅基地退出試點(diǎn)工作，探索宅基地集約利用方式，本文以湖北省的實(shí)地調(diào)研為基礎(chǔ)，分析了宅基地退出實(shí)踐過程中存在的普遍性問題，可以為國家制定合理的宅基退出政策提供參考依據(jù)。
一、宅基地置換后產(chǎn)權(quán)難落實(shí)
近郊農(nóng)村，依托城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)和農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目，農(nóng)民以“宅基地置換”的方式獲得安置房，原則上維持原有土地權(quán)屬不變；依法調(diào)整土地的，按照調(diào)整協(xié)議確定集體土地權(quán)利歸屬，并依法及時(shí)辦理土地變更登記手續(xù)。但在實(shí)際操作過程中，新建房屋前期一般要占用一部分農(nóng)用地或者其他涉及到農(nóng)轉(zhuǎn)用指標(biāo)的土地，常常因村鎮(zhèn)農(nóng)轉(zhuǎn)用指標(biāo)有限，導(dǎo)致新區(qū)宅基地使用權(quán)難以落實(shí)，遷村騰地后農(nóng)民集中新建的房屋大部分都沒有宅基地使用權(quán)證書，影響農(nóng)村居民參與宅基地整治的積極性。
二、宅基地騰退指標(biāo)收益分配不均
指標(biāo)收益如何在土地所有者、使用者及政府之間進(jìn)行合理分配，目前缺乏相關(guān)政策引導(dǎo)和規(guī)范。主要包括：第一、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在地區(qū)差異。經(jīng)濟(jì)條件較好，新增建設(shè)用地指標(biāo)補(bǔ)償較高的地區(qū)為3萬元/畝，經(jīng)濟(jì)落后的地區(qū)不足1萬元/畝。第二，難以確定政府、村集體和農(nóng)村居民之間收益分配比例。雖然，目前重慶市明確規(guī)定“地票”交易的凈收益的85%直接補(bǔ)貼農(nóng)民，剩余15%歸于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，但卻并未其分配標(biāo)準(zhǔn)確定的原則、方法等理論依據(jù)。第三，結(jié)余指標(biāo)收益分配方式不同。返還農(nóng)村居民主要通過房屋拆遷補(bǔ)償、宅基地退出補(bǔ)償、宅基地復(fù)墾費(fèi)用、中心村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)福利完善等方式；返還政府的新增建設(shè)用地指標(biāo)轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，但是新增建設(shè)用地指標(biāo)補(bǔ)償費(fèi)用不到城鎮(zhèn)建設(shè)用地出讓費(fèi)的5%；對于村集體通過將新增建設(shè)用地指標(biāo)就地轉(zhuǎn)移也能夠?qū)崿F(xiàn)一定的經(jīng)濟(jì)效益。
調(diào)研中也存在成功的案例，以湖北省鐘祥市彭墩村為例，該村實(shí)施三批遷村騰地工程，騰退建設(shè)用地指標(biāo)約1800畝，新增建設(shè)用地指標(biāo)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為28000元/畝，獲得約5000萬元的補(bǔ)償，補(bǔ)償由村集體統(tǒng)一管理，進(jìn)一步引導(dǎo)農(nóng)民開展鄉(xiāng)村建設(shè)。村集體具有較強(qiáng)的經(jīng)營、管理和運(yùn)營的能力，使收益的分配方式在多方協(xié)商之下能夠達(dá)成一致。
三、宅基地退出機(jī)制缺失
現(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定了宅基地“一戶一宅”、面積限額、嚴(yán)格審批、限制流轉(zhuǎn)的基本特征。對于農(nóng)村宅基地退出，僅規(guī)定由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織加以收回。實(shí)際管理過程中缺乏宅基地收回程序、宅基地價(jià)值測度標(biāo)準(zhǔn)和退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等。一方面，從管理者角度出發(fā)，宅基地退出管理工作無據(jù)可依；另一方面，宅基地退出政策不明朗，宅基地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，同時(shí)土地的保值和增值性，使得部分村民認(rèn)為持有宅基地優(yōu)于退出宅基地。
四、政策建議
1、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤與土地綜合整治規(guī)劃緊密結(jié)合；增減掛鉤專項(xiàng)規(guī)劃服務(wù)于土地綜合整治規(guī)劃，相互協(xié)調(diào)建設(shè)用地指標(biāo)。保證落實(shí)農(nóng)戶安置區(qū)宅基地及房屋的相關(guān)的權(quán)屬，保障農(nóng)村居民的合法權(quán)益。
2、宅基地騰退指標(biāo)收益分配以農(nóng)民為主、村集體和政府為輔；農(nóng)村居民作為宅基地直接使用者得到較多的收益分配，有利于提高農(nóng)村居民參與的積極性。村集體和政府引導(dǎo)農(nóng)民使用指標(biāo)收益，反哺村莊建設(shè)、引導(dǎo)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展和完善村集體成員社會(huì)福利保障。村集體經(jīng)濟(jì)在指標(biāo)收益的推動(dòng)下，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)、經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。
3、建立健全宅基地退出機(jī)制及配套制度；宅基地退出機(jī)制應(yīng)當(dāng)建立在完備的配套制度的基礎(chǔ)上，例如，農(nóng)村社會(huì)福利保障體制、城鎮(zhèn)社保體系、城鎮(zhèn)住房保障體系、就業(yè)培訓(xùn)體系等，使農(nóng)村居民退出宅基地后，生活就有一定的保障。
（作者：華中農(nóng)業(yè)大學(xué)土地管理學(xué)院碩士研究生，主要研究方向：土地資源利用與管理）
參考文獻(xiàn)：
[1]薛哲.85%“地票”凈收益直補(bǔ)農(nóng)民――建成2500個(gè)農(nóng)民新村，利用“地票”交易制度等辦法拓寬農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入渠道.重慶日報(bào).2011-7-26(A05).
