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論文摘要:水利是農(nóng)業(yè)的命脈，是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，是社會安定的重要保證。為加強水利建設(shè)、發(fā)展水利事業(yè)，我市在水利工程的投資強度也比較大，這就面臨著大量的資金使用管理工作，能否用好、管好水利資金，關(guān)系到水利工程的建設(shè)、水利工作的開展、水利事業(yè)的發(fā)展。本文從規(guī)范水利工程運作程序、機構(gòu)健全管理、加強施工控制、加大資金管理力度等方面，分析了加強水利工程專項資金管理的新思路、新措施，供大家參考。
一、引言
近幾年來，在中央、省里水利發(fā)展政策的有力推動和水利補助資金的大力支持下，朝陽水利事業(yè)呈現(xiàn)蓬勃發(fā)展的態(tài)勢，水利工程建設(shè)形成了重點突破、全面推進的新格局。同時，水利工程專項資金的使用和管理工作就需要作為重點工作來抓，本文提出了加強水利工程專項資金管理的新思路，從水利工程運作程序、機構(gòu)健全管理、加強施工控制、加大資金管理力度等幾個方面作為分析。
二、規(guī)范水利工程運作程序
水利工程建設(shè)應(yīng)嚴格執(zhí)行建設(shè)項目“四制”，即項目法人責任制、招投標制、建設(shè)監(jiān)理制、合同管理制。
（一）實行項目法人責任制
項目法人系指具有法人資格和地位，依照有關(guān)法律法規(guī)要求設(shè)立或認定，對建設(shè)工程項目負有法定責任的企業(yè)或事業(yè)單位。項目法人責任制是在工程建設(shè)中形成的一套由項目法人擔負相應(yīng)責任的制度，堅定不移地付諸實施，項目法人依照法律、法規(guī)和相關(guān)規(guī)定承擔法律責任。
（二）全面推行招投標制
招投標制是“四制”的中心環(huán)節(jié)，是實行“四制”的基本內(nèi)容。通過招投標選用具備一流素質(zhì)的承建隊伍，以保障工程的質(zhì)量和建設(shè)進度,對于建設(shè)資金的管理是非常關(guān)鍵的。凡是符合招標規(guī)模和條件的建設(shè)項目均實行公開招標，按照合理低標法評標，“好中選優(yōu)、優(yōu)中選強、強中選廉”。通過標段細化，雖然增加了管理難度、協(xié)調(diào)工作量，但有效地節(jié)約了資金，通過項目概算調(diào)整，將有限的資金投入到更多的建設(shè)項目中。附屬工程和零星設(shè)備，按照詢價制度，采用“同等產(chǎn)品比價格、同等價格比質(zhì)量”的原則選用供應(yīng)商。
（三）對工程實施建設(shè)監(jiān)理制
建設(shè)監(jiān)理制是工程質(zhì)量過程控制的重要環(huán)節(jié)。建設(shè)監(jiān)理制是指項目法人通過招標或委托，選用具備相應(yīng)資質(zhì)的監(jiān)理單位，根據(jù)已經(jīng)批準的工程項目建設(shè)文件、監(jiān)理合同、建設(shè)合同等規(guī)定，對工程建設(shè)實施的專業(yè)化監(jiān)督管理。工程建設(shè)過程中，充分授予監(jiān)理“三控制、二管理、一協(xié)調(diào)”的職能，積極為監(jiān)理工程師行使職權(quán)創(chuàng)造條件，樹立和維護監(jiān)理的權(quán)威，對監(jiān)理提出的問題高度重視，及時會同有關(guān)部門研究處理。
（四）以合同管理制規(guī)范業(yè)主與中標單位間的行政行為
合同管理制，就是整個工程建設(shè)施工過程中，依照法律法規(guī)、招投標文件等約定簽訂書面承諾，用以規(guī)范、監(jiān)督和約束業(yè)主與各中標單位間的行政行為。按照合同制要求，管理處與工程的勘測設(shè)計、監(jiān)理、施工、設(shè)備制造、安裝等中標單位依法簽訂了合同協(xié)議，明確質(zhì)量目標、質(zhì)量責任、獎罰措施等。簽訂合同的同時簽訂廉政協(xié)議、安全及消防責任書。
三、健全機構(gòu)，落實管理責任
管理和使用好建設(shè)資金，首先要建立健全管理機構(gòu)，明確分工，落實責任制。一般可分為如下幾個部門：
(1)工程管理部。管理部主要負責施工管理、質(zhì)量監(jiān)督、現(xiàn)場協(xié)調(diào)、政策處理、資金使用、宣傳教育等工作，制定工序驗收參與制度、現(xiàn)場巡檢、重要部位旁站等規(guī)章制度。
(2)工程治安值勤室。及時做好工程的協(xié)調(diào)、治安、安全、保衛(wèi)工作，維護施工秩序，保證工程施工順利進行。
(3)質(zhì)量監(jiān)督項目組。項目組由質(zhì)監(jiān)、設(shè)計、建設(shè)等單位人員組成，定期和不定期開展質(zhì)檢活動，解決質(zhì)量和技術(shù)難題。
(4)各施工和監(jiān)理單位，成立工程項目部，全面推行項目負責人制和項目法人管理。
四、加強施工過程控制
施工質(zhì)量控制也制約著資金的使用，只有保證施工遵循設(shè)計，質(zhì)量保證第一，才不至于到工程后期階段出現(xiàn)超投資的現(xiàn)象發(fā)生。工程在質(zhì)量管理體制上，應(yīng)建立項目法人統(tǒng)一管理、施工單位嚴格自控，監(jiān)理單位認真核查，政府監(jiān)督全面到位，使用單位提前介入的質(zhì)量管理保障體系，嚴格把好“四關(guān)”。
（一）把好材料關(guān)
工程使用的鋼筋、水泥、砂石骨料、膨潤土、石料等主材，全部由施工單位自行采購，材料進場前由建設(shè)、監(jiān)理踏勘考察施工單位選定的廠家，就材料的各項技術(shù)指標、廠家的生產(chǎn)能力和服務(wù)質(zhì)量提出綜合評價，優(yōu)選廠家。材料進場后由施工單位實驗室、監(jiān)理部和工程部對質(zhì)量進行檢查驗收，施工單位嚴格按照規(guī)范要求對材料的各項指標進行檢查，監(jiān)理單位按照不少于施工單位抽檢總數(shù)的20％送第3方檢測單位檢測。并做到不合格材料嚴禁進場，已進場的不合格材料嚴禁使用到本工程中。（二）把好施工隊伍素質(zhì)關(guān)
水利工程往往由于施工面廣，施工班組多，工段間施工隊伍素質(zhì)參差不齊，為確保質(zhì)量，工程隊伍管理上實行樣板法。進場的隊伍必需按照設(shè)計和規(guī)范要求完成樣板段。通過監(jiān)理和業(yè)主驗收合格后，方能繼續(xù)施工。
（三）把好現(xiàn)場驗收關(guān)
嚴格“三檢”制逐級驗收，前道工序未完成通過驗收不得進入下一道工序施工，并按照規(guī)范要求辦理好工序簽證手續(xù)，技術(shù)不達標、資料不全一律不予驗收。對完工的單元工程、分部工程按照水利水電工程質(zhì)量評定規(guī)程和驗收規(guī)程及時組織評定和驗收，各單位工程投入使用前組織階段驗收。
（四）把好建設(shè)過程關(guān)
(1)逐級建立工程質(zhì)量目標責任制、質(zhì)量一票否決制度。明確質(zhì)量目標、責任、權(quán)利和獎罰措施，落實到每個單位工程、單元工程，甚至施工中的每道工序。工程質(zhì)量責任制的建立和逐級督查，強化了工程各參建單位的質(zhì)量意識，促進了工程施工中質(zhì)量保證體系的建立和運行，有力地推動工程建設(shè)的質(zhì)量管理。
(2)處理好工期與質(zhì)量控制關(guān)系。建設(shè)過程中處理好工期控制與質(zhì)量控制的關(guān)系，絕不因工期緊或趕工期而犧牲質(zhì)量；處理好業(yè)主、監(jiān)理和施工單位間的關(guān)系，質(zhì)量控制上推行“小業(yè)主、大監(jiān)理”逐級督查的質(zhì)量管理體制。
五、加大管理力度，確保資金安全
水利工程資金管理應(yīng)作為一項嚴肅的紀律來抓，資金問題是一條高壓線，任何人都不能違規(guī)操作。為此采取以下幾項措施，切實加強財務(wù)和資金管理力度。
（一）健全財務(wù)制度
加強規(guī)章制度建設(shè)，在貫徹國家有關(guān)財務(wù)管理制度的基礎(chǔ)上，嚴格執(zhí)行省、市的相關(guān)制度。
（二）規(guī)范財務(wù)程序
(1)設(shè)置工程財務(wù)管理機構(gòu)，配備了專職工程管理人員和財務(wù)人員負責工程財務(wù)管理與會計核算工作。
(2)按照國債資金管理有關(guān)規(guī)定，在建設(shè)銀行開設(shè)專戶存儲，同時設(shè)立配套資金專戶，專款專用，防止人為滯留、擠占、截留、挪用、串項、置換現(xiàn)象發(fā)生。
(3)嚴格規(guī)范資金支付程序，即根據(jù)進度由施工單位提出申請，經(jīng)監(jiān)理單位審核后報管理處，經(jīng)工程管理部負責人及分管領(lǐng)導(dǎo)審核、法人代表批準后予以支付。
(4)涉及工程任何款項，不得采用現(xiàn)金支付。
(5)積極編好工程建設(shè)項目各種報表，認真做好工程投資成本核算工作。
(6)積極參加各種不定期的培訓，提高財務(wù)管理和會計工作水平，確保資金使用安全，確保建立優(yōu)質(zhì)工程，培養(yǎng)優(yōu)秀人才。
摘要:專項支出在公共支出中所占比例甚高,專項支出使用管理對財政資金使用效率產(chǎn)生直接影響,加強專項資金的管理,將對提高財政資金使用整體效率和效益起到重要影響。
關(guān)鍵詞:行政事業(yè)單位;專項資金;資金管理
在我國行政體制改革過程中,政府職能發(fā)生轉(zhuǎn)換,公共財政體系建設(shè)有新的進展,國庫集中支付、政府采購、部門預(yù)算、財政支出績效評價等一系列改革措施,在財政資金使用及全過程監(jiān)督方面發(fā)揮積極作用。在此背景下,行政事業(yè)單位專項資金管理問題引起人們的普遍關(guān)注。
一、專項資金及其管理環(huán)節(jié)
1.專項資金基本理解
為促進社會經(jīng)濟快速發(fā)展,政府會對國家資金實施合理化運作,專項資金即是其中一項確保資金正確運用的有效手段。從定義上將,專項資金即為完成特定工作或達到某一事業(yè)發(fā)展目標而給出專門用途的資金;從預(yù)算管理角度將,專項資金主要是財政部門或上級單位向行政事業(yè)單位撥付,并用于某一專項工作或工程,同時需單獨報賬結(jié)算的資金項目。由概念分析,專項資金具備三大特點,即源自財政或上級單位及單位自籌部門,專用于特定事項,且須單獨核算。
2.專項資金具體管理環(huán)節(jié)
根據(jù)資金使用的差異,專項資金主要包括發(fā)展性專項和事業(yè)性專項,其資金規(guī)模大、使用影響范圍廣,適用于國民經(jīng)濟發(fā)展的多個方面。隨著國庫集中支付和部門預(yù)算的普遍實行,資金使用單位在對專項資金管理上,具體的規(guī)范環(huán)節(jié)應(yīng)分為:專項資金預(yù)算環(huán)節(jié),如將專項資金預(yù)算納入年度預(yù)算,取得財政撥款;未被納入預(yù)算的突發(fā)項目,須經(jīng)追加申請后爭取財政專項;專項資金使用環(huán)節(jié),如資金近授權(quán)審批、支付金額、支付方式等;專項結(jié)束后的項目決算,如結(jié)余資金管理、項目資金具體使用情況分析等;資金使用效果的績效評價和跟蹤調(diào)查。
二、目前我國行政事業(yè)單位專項資金管理中存在的問題
1.非稅收入使用不合理
根據(jù)相關(guān)規(guī)定,非稅收入中專項收入和基金收入均應(yīng)?？顚Ｓ?單位內(nèi)部財政對其不能加以統(tǒng)籌。近幾年來,財政預(yù)算體系改革不斷深入,行政事業(yè)單位一些收入明顯增加,單純的?？顚Ｓ媚Ｊ揭扬@得不合時宜,其不僅容易造成單位內(nèi)部突擊安排項目,使得項目質(zhì)量難以得到保證,還極易致使資金大量結(jié)余,甚至使諸多政府急需安排的項目缺少可用資金,降低財政性資金使用效益。如此一來,非稅收入使用不盡合理,公共財政功能相對難以充分發(fā)揮。
2.制度約束不夠有力
目前,較多行政事業(yè)單位對專項資金管理缺乏力度,許多專項資金管理部門未明確專項資金管理制度,造成制度落實不到位,制度對專項資金支出行為的監(jiān)管力度不強,當那些不合理、超預(yù)算的支出行為發(fā)生時,領(lǐng)導(dǎo)予以姑息,相關(guān)辦事人員難以實施強有力的監(jiān)督,最終使制度流于形式,制度約束欠佳。
3.專項資金預(yù)算準備工作不到位
預(yù)算是資金管理的基礎(chǔ),對專項資金管理而言尤為如此。從一些行政事業(yè)單位對專項資金預(yù)算的處理可以看出,專項資金預(yù)算工作中前期準備工作十分不充分、不詳細,制定預(yù)算方案時不夠認真、嚴謹,所制定預(yù)算并未細化到具體項目。作為非稅收入的征收主體,行政事業(yè)單位仍然是專項工作的組織單位,也是專項預(yù)算的申報單位,由于其負有日常行政事務(wù)性工作,則行政事業(yè)單位仍然要實施嚴格的申請立項、專家論證以及可行性研究等一系列的工作程序。在上述資金預(yù)算前期準備工作中,往往需要中介機構(gòu)和專項實施單位的介入,但此類機構(gòu)和單位又難免對專項資金預(yù)算的意義和重要性把握不足,結(jié)果導(dǎo)致責任主體缺位、專項資金預(yù)算不到位。
4.績效評價體系及跟蹤機制缺位
完善的績效評價體系是專項資金有效使用的客觀保證。但一些專項資金管理單位抱持“花完錢才算完成任務(wù)”的觀念,對績效評價體系完全忽略,使得項目實施過程中資金不合理列支現(xiàn)象嚴重。此外,專項資金使用方向管理上缺少跟蹤機制,資金流向何處、使用在哪個環(huán)節(jié)、項目實施中哪些地方更需要資金、項目實施仍缺少多少資金等一系列問題,資金管理單位均無法跟蹤了解,對某些領(lǐng)導(dǎo)政績做足表面文章的負面行為亦無法及時掌握,項目正常運行受到極大影響。
5.過程管理及專項成果管理缺失從現(xiàn)有情況下,較多專項資金管理部門并非對應(yīng)的資金使用部門,專項資金經(jīng)上級單位申請后,往往還須按照業(yè)務(wù)所需撥付給下級單位,從賬務(wù)核算到資金管理,上級單位均無法對資金使用狀況做出精確的反映,若下級單位又未及時將相關(guān)信息反饋至上級單位,則容易形成信息交流不暢、擠占乃至挪用專項資金、滋生腐敗等不良現(xiàn)象。在專項資金使用過程中,財務(wù)人員應(yīng)具備過程管理和監(jiān)督管理意識,但較多財務(wù)人員均對專項支出過程管理和專項成果管理甚為忽略,導(dǎo)致超預(yù)算、不合理項目列支等惡屢屢發(fā)生。加上上下級單位間信息交流不暢,資金撥付與項目進度難以一致,則上級單位專項資金則長期滯留,下級單位項目無法開工,即項目資金與項目進展脫節(jié),專項資金管理失控,或者當上級單位其他工作任務(wù)緊張時,下級單位項目實施進度將被一再延誤,項目開始陷入超期狀態(tài)。
三、完善我國行政事業(yè)單位專項資金管理的有效舉措
1.建立健全專項資金預(yù)算編制及管理體系
建立和完善科學的專項資金預(yù)算編制和管理體系,增強專項資金預(yù)算編制的科學性與執(zhí)行的規(guī)范性。首先,應(yīng)針對行政事業(yè)單位項目支出預(yù)算狀況,以標準項目文本方式,實施恰當管理,即通過項目申報、項目審核、項目核定和組織實施、項目監(jiān)督和考核等四個具體階段,對項目支出預(yù)算實行全過程管理,并組織專家組對其做出可行性研究和評審,根據(jù)研究報告和評審結(jié)果,在一定規(guī)定程序下,申報項目支出。然后,要建立部門項目庫,積極采取事前論證、過程監(jiān)督和事后審計,不斷規(guī)范專項資金預(yù)算編制和執(zhí)行,保證預(yù)決算的嚴肅性和權(quán)威性。
2.加強財務(wù)職能和財務(wù)人員角色定位
財務(wù)職能應(yīng)定位為全面參與資金使用及運轉(zhuǎn)過程的決策與控制。一項專項預(yù)算批復(fù)后,財務(wù)管理將在專項資金運作中起到監(jiān)督和控制作用,整個資金流將對行政事業(yè)單位所有業(yè)務(wù)的開展、工作實踐進度等產(chǎn)生重要影響。這要求行政事業(yè)單位應(yīng)提高對財務(wù)部門、財務(wù)工作以及財務(wù)人員的重視程度,一則合理規(guī)范財務(wù)部門分工和崗位職責,保證財務(wù)職能有效實現(xiàn);二則財務(wù)人員正確樹立角色意識,在日常工作中關(guān)注資金管理的全過程,尤其要對資金流向進行統(tǒng)籌規(guī)劃,促進資金使用效率的提高。
3.促進財務(wù)管理制度規(guī)范化建設(shè)
思想上重視財務(wù)管理對專項資金運轉(zhuǎn)的作用僅僅是一個方面,在具體實踐中,還應(yīng)完善規(guī)范化的管理制度,促使資金管理者、使用者、財務(wù)人員對資金申請、下?lián)?、使用、報銷結(jié)算等全過程均十分了解,任何人員均不得違規(guī)辦事。從財務(wù)管理角度分析,應(yīng)建立專項資金申請、使用和評價制度,建立科目設(shè)置、結(jié)轉(zhuǎn)等規(guī)范化財務(wù)管理制度,并根據(jù)《事業(yè)單位會計制度》相關(guān)規(guī)定,將專項資金會計核算納入“撥入專款”、“?？钪С觥笨颇恐泻怂?同時規(guī)定“?？钪С觥钡慕Y(jié)轉(zhuǎn)時間定在項目完成后,由有關(guān)部門單獨列報,年終“撥入專款”余額須向撥款單位單獨報賬且獲得核準項目時,方可予以結(jié)轉(zhuǎn)。通過對專項資金的有效管理和監(jiān)控,專項資金完整性與安全性才得以實現(xiàn)。
4.強化績效評價對專項資金支出的控制
行政事業(yè)單位應(yīng)集中專項資金之財力辦大事、要事,這促使資金管理部門對專項資金的使用實施嚴格控制,以保證專項資金存在的意義。項目績效評價體系的建立與實踐,則是對專項資金使用最優(yōu)的監(jiān)控手段,比如先由各級主管部門通過績效評價機制,充分調(diào)動專項資金使用單位節(jié)約資金的主動性和積極性,然后區(qū)分不同項目的不同特點,構(gòu)建相應(yīng)的評價指標,以科學的方法評價和獎懲專項資金使用狀況,最后根據(jù)考評結(jié)果審批年度專項資金,使財政撥付資金和事業(yè)開展項目盡可能保持進度上的一致性。
參考文獻:
1.劉欣.行政事業(yè)單位專項資金管理的思考.承德民族師專學報,2008第28卷(1).
一是出臺林業(yè)項目和專項資金管理的規(guī)范性文件?！吨醒胴斦謽I(yè)補助資金管理辦法》出臺以后，為認真貫徹執(zhí)行《辦法》的有關(guān)規(guī)定，我局按照省政府行政審批事項的規(guī)定，及時對林業(yè)方面的規(guī)范性文件進行了全面清理，對過時的、不適應(yīng)林業(yè)專項資金管理需要的文件及時進行廢止。同時，我們在廣泛征求意見并開展廉政風險評估的基礎(chǔ)上，出臺了兩個規(guī)范性文件:《江蘇省林業(yè)項目管理辦法》、《江蘇省林業(yè)項目驗收管理規(guī)定》。明確并規(guī)范了各級林業(yè)主管部門在項目申報、項目和資金監(jiān)管、項目驗收等方面的行為，從制度上防范責任風險和廉政風險。二是完善有關(guān)政策。會同省財政廳對生態(tài)公益林補助資金和綠色江蘇專項資金使用情況進行調(diào)研，對投資結(jié)構(gòu)，資金扶持重點，補助對象，補助標準等進行合理調(diào)整，并以項目申報指南的形式予以落實，使有限的資金發(fā)揮最大的使用效益。三是改進管理方式。商省發(fā)改委、省財政廳簡化項目管理程序，對省級有關(guān)林業(yè)項目采取“以獎代補”、委托驗收等管理方式，提高了工作效率，同時也收到了很好的效果。
二、科學編制預(yù)算，規(guī)范執(zhí)行預(yù)算，林業(yè)財務(wù)管理工作再上新臺階
首先，科學編制好年度預(yù)算。2014年，我省省級部門預(yù)算在政策上做了很大調(diào)整，在嚴控對一般性支出、一般公務(wù)用車購置費、“三公"經(jīng)費、會議費、培訓費實行“零增長”的同時，對2015年省級各部門、單位的專項轉(zhuǎn)移支付數(shù)量壓減1/3，同時整合相同或相近的專項，逐步減少競爭性無償支持專項;實行“部門專項資金管理清單”和“專項轉(zhuǎn)移支付管理清單”制度。為此，我們在編制2015年部門預(yù)算時，重點把握三點:一是依據(jù)“十二五”林業(yè)發(fā)展規(guī)劃，堅持以規(guī)劃為導(dǎo)向;二是堅持有保有壓，確保重點。壓縮一般性支出，保障省委、省政府確定的林業(yè)重點工作所需經(jīng)費和林業(yè)規(guī)劃確定的重點林業(yè)工程所需經(jīng)費支出預(yù)算;三是嚴格審核，確保所編預(yù)算合規(guī)合理。在匯總、編制預(yù)算的過程中，我局林業(yè)計財部門認真履職，嚴格把關(guān)，嚴格審核支出預(yù)算內(nèi)容是否符合預(yù)算管理法規(guī)和相關(guān)政策要求，申報支出預(yù)算與工作任務(wù)和建設(shè)內(nèi)容是否匹配，所擬定的績效目標是否合理。其次，規(guī)范執(zhí)行年度預(yù)算。2013年，中央出臺了“八項規(guī)定”，我省也相繼出臺了“十項規(guī)定”和公務(wù)接待、會議費、培訓費等管理規(guī)定。全面把握政策要點，加強林業(yè)經(jīng)費支出管理，是林業(yè)計財部門義不容辭的責任。一年來，我們以“三公經(jīng)費”支出管理為重點。嚴格按預(yù)算法、會計法以及黨風廉政建設(shè)和反腐敗的規(guī)定要求，嚴把經(jīng)費支出關(guān)，堅決杜絕違反“八項規(guī)定”和財經(jīng)紀律的行為。為此，我們完善了內(nèi)部財務(wù)管理制度，加強了省林業(yè)局系統(tǒng)財會人員的業(yè)務(wù)和法律、法規(guī)知識培訓，提高他們的依法管理水平。今年，局機關(guān)和直屬單位“三公經(jīng)費”、會議費等一般性支出，較上年均有較大幅度的下降。第三，實行預(yù)算和決算公開。按照江蘇省政府總體部署和要求，在省財政廳的統(tǒng)一指導(dǎo)下，我局制定了切合林業(yè)實際的、便于監(jiān)督的財務(wù)預(yù)算和決算公開的程序、方案，并按省財政廳的統(tǒng)一標準，及時將我局2013年財務(wù)決算和2014年預(yù)算情況對社會公開，接受社會監(jiān)督。
三、明確責任，加強林業(yè)項目管理，確保建設(shè)成效
省林業(yè)局明確了林業(yè)項目管理責任。通過出臺《林業(yè)項目管理辦法》，規(guī)定了省、市、縣三級林業(yè)主管部門以及各級林業(yè)主管部門內(nèi)設(shè)職能機構(gòu)在林業(yè)項目管理方面的責任，加強林業(yè)項目的申報管理。省林業(yè)局啟動了林業(yè)項目管理專家?guī)旖ㄔO(shè)，明確規(guī)定了競爭性立項的林業(yè)專項項目必須經(jīng)專家評審，林業(yè)主管部門依據(jù)項目申報指南并結(jié)合專家評審意見申報項目。重大林業(yè)項目申報和資金申請，需由林業(yè)主管部門集體研究決定，并按規(guī)定的程序申報。組織開展項目中期檢查和現(xiàn)場查驗，督促項目建設(shè)單位按預(yù)定的目標、任務(wù)或批準的實施方案實施項目。及時開展項目竣工驗收和績效評價。項目建成后，我省各級林業(yè)主管部門按有關(guān)規(guī)定，并根據(jù)項目資金來源、額度，分別由省、市、縣三級林業(yè)主管部門分工負責項目驗收。省林業(yè)局還根據(jù)省財政廳的要求，設(shè)定綠色江蘇建設(shè)項目績效評價指標，及時開展績效評價，評價結(jié)果良好。
四、強化林業(yè)專項資金監(jiān)管，確保資金安全有效運行
專項資金設(shè)立以來，財政投入已從2007年的1500萬元上升到2014年的1.45億元，累計6.3億元。支持領(lǐng)域逐漸覆蓋了蔬菜、農(nóng)作物、畜牧獸醫(yī)、資源環(huán)境和農(nóng)產(chǎn)品加工安全等12個農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。7年來，項目承擔單位逐年增加，全省范圍內(nèi)累計共有107個單位獲得了專項資金資助，吸納了包括中科院植物研究所、省林科院、省家禽所、省淡水所、南京農(nóng)業(yè)大學、揚州大學、金陵科技學院和淮海工學院等一大批省內(nèi)主要涉農(nóng)研究院所和高校，以及蘇果超市、雨潤集團等大型科技企業(yè)的優(yōu)勢科研力量。不但解決了廣大農(nóng)業(yè)科研人員的后顧之憂，而且在項目選題、立項、資金配置和團隊協(xié)作等方面釋放了較為充分的科研自，真正將自身專業(yè)優(yōu)勢與產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求相結(jié)合，有效提高了科技資源的使用效率。1.2實施成效通過統(tǒng)籌實施，專項資金已成為江蘇省農(nóng)業(yè)科技進步的標志與助推器，有力地支撐了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。一是重點培育了一批具有自主知識產(chǎn)權(quán)的農(nóng)作物新品種，為糧油安全和設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展提供了品種支撐。圍繞保障糧食安全，開展了水稻、小麥、玉米和甘薯等大宗農(nóng)作物的品種創(chuàng)新研究。圍繞高效農(nóng)業(yè)發(fā)展，開展了蔬菜、林果和花卉等園藝作物的品種創(chuàng)新研究。圍繞生活質(zhì)量提高，開展了豬、羊等畜禽和魚類、蟹類等水產(chǎn)品種的創(chuàng)新研究。二是研發(fā)了一批具有大面積應(yīng)用前景的新技術(shù)，為江蘇現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)發(fā)展提供了堅實的技術(shù)儲備。專項資金重點支持的獸用生物制品、植物病蟲防治、循環(huán)農(nóng)業(yè)技術(shù)和農(nóng)產(chǎn)品安全技術(shù)等領(lǐng)域成果豐碩，體系初建，并已跨入國家支持序列，體現(xiàn)了較強的競爭實力和產(chǎn)業(yè)支撐能力。三是建立了生態(tài)養(yǎng)豬、設(shè)施蔬菜和秸稈利用等產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系，引領(lǐng)了江蘇現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；專項資金依托體系整合了全省范圍內(nèi)的科研機構(gòu)、涉農(nóng)高校、龍頭企業(yè)和基地等科技創(chuàng)新資源，這些資源既保證了專項的有效實施，也蘊藏著巨大的發(fā)展?jié)摿Γ哂休^強的后發(fā)效應(yīng)。四是取得了以項目實施帶動人才結(jié)構(gòu)優(yōu)化的明顯成效。專項資金始終圍繞加快創(chuàng)新人才和學科團隊培養(yǎng)的主旨，力主向現(xiàn)代、高效農(nóng)業(yè)領(lǐng)域傾斜，蔬菜、園藝、畜牧、加工和循環(huán)等領(lǐng)域已先后有8個學科團隊被列入“2013年江蘇省現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新團隊”。同時，設(shè)立了探索性項目，為后續(xù)重大項目、重要成果的形成奠定了堅實基礎(chǔ)。五是興建了適應(yīng)不同技術(shù)應(yīng)用主體和成果示范方式的模式創(chuàng)新基地，積極推進地方農(nóng)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與升級轉(zhuǎn)型。借助創(chuàng)新資源內(nèi)聯(lián)外合的組織形式，專項資金統(tǒng)籌各方力量形成了強大的創(chuàng)新合力，提高了自主創(chuàng)新成果的顯示度和應(yīng)用水平。
2專項資金運行中存在的問題
2.1集成創(chuàng)新的目標成果導(dǎo)向模糊
專項資金始終緊緊圍繞全省農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中的重大科技問題，專注于重大公益技術(shù)、產(chǎn)業(yè)共性技術(shù)的研究和攻關(guān)，逐漸形成了品種創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新、模式創(chuàng)新、體系類項目和探索性項目幾大類別，研發(fā)了一大批具有自主知識產(chǎn)權(quán)的新品種、新技術(shù)和新模式。創(chuàng)新項目初期只是將主要成果目標定位于品種、技術(shù)等單一點上的創(chuàng)新，尚未實現(xiàn)由技術(shù)點到技術(shù)面再到全產(chǎn)業(yè)鏈覆蓋的集成創(chuàng)新，集成重大科技成果的目標導(dǎo)向并不突出。隨著農(nóng)業(yè)科技發(fā)展水平的不斷提高與創(chuàng)新需求的不斷升級，這一現(xiàn)狀已不適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技發(fā)展對于集成創(chuàng)新的要求，科研團隊與科技成果分散存在的狀態(tài)，難以從整體上組裝集成出具有影響力和沖擊力的大成果。
2.2缺乏利益趨同引導(dǎo)的組織方式
當前，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)優(yōu)勢技術(shù)研究領(lǐng)域在研究內(nèi)容與學科建設(shè)上普遍存在重疊與交叉，一些能夠體現(xiàn)新興農(nóng)業(yè)發(fā)展趨勢，符合市場發(fā)展規(guī)律的先導(dǎo)、前沿產(chǎn)業(yè)和邊緣領(lǐng)域并不容易獲得支持與重視。而專項資金項目的申報、組織方式相對分散，承擔單位的基本科研單元又普遍較小。因此，在沒有統(tǒng)一科研目標導(dǎo)向與合理利益分配機制引導(dǎo)的狀態(tài)下，各申報主體之間難以形成明確的團隊分工與層次排位，容易將項目的立項與執(zhí)行定位于分“盤子”和搶占資源，進而對自身所掌握資源和信息形成保護意識，加劇彼此之間條塊分割，甚至可能出現(xiàn)惡性競爭。有限的資源難以聚焦，不僅無法促成緊密的學科體系，也難以在團隊建設(shè)中產(chǎn)生聚集優(yōu)勢，同質(zhì)化趨勢將不斷降低科研協(xié)同創(chuàng)新效率。
2.3過程管理與績效考核有待加強
專項資金由財政廳委托省農(nóng)科院組織實施并負責項目的全程管理，此舉解決了科技人員的后顧之憂，激發(fā)了科技創(chuàng)新的原動力。但是專項資金所涉及項目的數(shù)量、領(lǐng)域、單位和專家的體量較為龐大，項目執(zhí)行期間有限的管理人員難以提供全方位的服務(wù)與監(jiān)管，不利于專項資金管理制度的落實與執(zhí)行。另外，目前專門針對專項資金項目特點與目標的績效目標考核機制尚未真正建立，難以調(diào)動科研人員的積極性。若對成果產(chǎn)出與轉(zhuǎn)化的激勵不足以拉大科研人員之間的收入差距，那么思維方式將難以擺脫“重立項、輕過程”的老套路。
3強化專項資金管理模式的建議
經(jīng)過廣大科技人員的共同努力和各方力量的支持，專項資金已經(jīng)走過了6個年頭的光輝歷程，對江蘇省現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展起到了積極的推動作用，帶動了財政支農(nóng)方式的轉(zhuǎn)變，積累了寶貴的管理經(jīng)驗，為全國科技創(chuàng)新方式的探索提供了參考。為了更好地滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的創(chuàng)新需求，根據(jù)專項資金的運行現(xiàn)狀，結(jié)合科研體制機制改革的具體要求，針對性地提出關(guān)于改進專項資金管理運行模式的一些建議如下。
3.1貫徹落實頂層設(shè)計，明確項目管理目標
通過積極創(chuàng)建和宣傳重大科技成果培育的目標導(dǎo)向機制，強化對項目執(zhí)行過程的監(jiān)管，培育具有重要社會影響科研成果的意識已經(jīng)在科研人員中初步形成并得到統(tǒng)一。圍繞這一工作重心，專項資金的項目管理應(yīng)借助科研績效評價、政策傾斜等渠道，最大程度調(diào)動和提升科研人員的主觀能動性與積極性，通過目標管理和績效管理凝聚農(nóng)業(yè)科技自主創(chuàng)新能力和協(xié)同攻關(guān)能力。特別是在重點項目和獎項的服務(wù)支持上，要把專項資金作為推動全省重大科技產(chǎn)出的主要抓手，由省農(nóng)科院牽頭，策劃遴選出重點部署項目予以優(yōu)先支持，并從項目申報、中期檢查和項目驗收等環(huán)節(jié)開展全程化、便捷的項目管理服務(wù)。科研管理部門立項前就要引導(dǎo)科研人員先行一步，緊密圍繞當前國內(nèi)外學科發(fā)展的前沿與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的關(guān)鍵性技術(shù)需求，結(jié)合團隊優(yōu)勢與科技成果的定位和特點積極引導(dǎo)，為提高科研人員對重大項目的占位申報和主持實施能力做好鋪墊與準備工作。
3.2調(diào)整學科結(jié)構(gòu)布局，構(gòu)建交叉型創(chuàng)新團隊
針對創(chuàng)新專項申報主體分散不成體系的現(xiàn)狀，一是建議在全面梳理江蘇省農(nóng)業(yè)科學院學科特點的基礎(chǔ)上調(diào)整學科大類結(jié)構(gòu)，進行統(tǒng)籌分類，按照農(nóng)作物、動物、生命環(huán)境、食品與信息及加工與裝備五大類別設(shè)置一級學科群。再由學術(shù)委員會討論按照領(lǐng)域劃分設(shè)立二級學科組，每個二級學科組內(nèi)部都可以選出一名首席專家（學科帶頭人），由所在團隊根據(jù)當前學科發(fā)展的現(xiàn)狀，提出3～5年的學科發(fā)展規(guī)劃與成果目標方案，經(jīng)學術(shù)委員會討論通過后方可生效。只有通過調(diào)整現(xiàn)有學科結(jié)構(gòu)布局，才有望打破單位內(nèi)部各個小團體的利益堡壘，聚集優(yōu)勢科研資源形成創(chuàng)新的內(nèi)生動力。二是重新組合包裝全院科研力量，打破“專業(yè)所—研究室—項目組”的單一框架設(shè)置，以二級學科組為基本單元，以專項資金為平臺，探索建立以產(chǎn)業(yè)為主線，以學科帶頭人為領(lǐng)導(dǎo)，以重大成果產(chǎn)出為目標，以利益共享，責任共擔為原則的多層級人才培養(yǎng)機制與學科交叉型團隊建設(shè)機制，進而在全省范圍內(nèi)深化有特色農(nóng)業(yè)科研單位之間的聯(lián)合協(xié)作，加快構(gòu)建江蘇現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體系，形成分工合理、功能互補、競爭有序和支撐有力的良性發(fā)展格局。
3.3強化立項審核，規(guī)范評審機制
專項資金所支持的項目數(shù)量與資金體量在持續(xù)增加，現(xiàn)有科研管理力量難以確保過程管理的全面性。為降低項目風險與成本，提高資金使用效率，管理部門應(yīng)根據(jù)所劃分學科類別建立專家?guī)?，旨在匯集各領(lǐng)域的歸口專家，從源頭上為項目啟動把關(guān)，避免盲目立項。遴選入庫的專家只負責對各自歸口領(lǐng)域內(nèi)項目實施的必要性、可行性、合理性和競爭性進行綜合評判。一般項目可通過問卷或打分的形式完成，重要項目的評審則需會上討論，并全部參加盲審。對于科研人員則要求堅決破除“分盤子、要經(jīng)費”的消極思想，敢想敢干，且能夠提出明確具體的支持要求和保障需要。項目的最終立項必須簽訂合同書與成果責任狀，明確界定實施的具體時間段、負責人和詳細成果，同時啟動責任追究與末位淘汰制。對參與的專家不設(shè)身份限制，政府機構(gòu)、企事業(yè)單位成員均可以自薦或推薦的形式入庫。同時，為提高項目審核的效率與可操作性，所吸納專家除特邀顧問之外均需參加針對專項資金項目管理、考核和成果產(chǎn)出的統(tǒng)一培訓。管理部門可邀請專人對專家進行培訓，培訓后方可參加評審。
3.4調(diào)整項目結(jié)構(gòu)模式，提升集成創(chuàng)新能力
建議專項資金調(diào)整為前瞻性項目、體系類項目、產(chǎn)業(yè)類項目、應(yīng)急性項目和推廣服務(wù)類項目五大類別。設(shè)立前瞻性項目，旨在為原始創(chuàng)新提供一個寬松的探索環(huán)境。專項資金應(yīng)針對制約區(qū)域農(nóng)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵性技術(shù)難題進行長期性的非項目化支持，不設(shè)置目標績效考核，鼓勵嘗試，包容失敗。通過加強高新技術(shù)的前沿跟蹤研究，為新興學科發(fā)展與沖擊高層次獎項打好基礎(chǔ)。其中，也包括設(shè)立為管理體制機制改革和產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究服務(wù)的軟科學課題。設(shè)立體系類項目，旨在圍繞培育重大成果的目標導(dǎo)向，進一步擴大專項資金資助范圍，圍繞產(chǎn)業(yè)發(fā)展重大關(guān)鍵性技術(shù)需求建立全省同類優(yōu)質(zhì)資源協(xié)同攻關(guān)的合作機制。設(shè)立產(chǎn)業(yè)類項目，旨在搭建多元合作創(chuàng)新平臺，集中優(yōu)勢資源加快推動具有較大實際應(yīng)用價值的科技成果產(chǎn)出，提高成果的產(chǎn)業(yè)化程度。建議將該部分項目選題完全向市場與企業(yè)開放，科研單位負責把握研究的大方向，企業(yè)根據(jù)自身需求與市場需要給出具體命題并享有成果最終知識產(chǎn)權(quán)。設(shè)立應(yīng)急性項目，目的在于處置農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程或科研管理過程中遇到的一些急需解決的重大突發(fā)性事件或問題，為高層管理者決策及時提供處置方案或政策建議。根據(jù)緊急程度，可隨時成立應(yīng)急課題組開展工作而不受選題范圍、申報流程等常規(guī)要求的限制。設(shè)立推廣服務(wù)類項目，旨在依托科研項目成果的熟化程度來設(shè)立的一種孵化與推廣應(yīng)用型農(nóng)業(yè)項目，通過其對農(nóng)業(yè)科研成果的中試熟化，客觀、真實地評價研發(fā)成果的穩(wěn)定性、適應(yīng)性和效用性，從而降低大規(guī)模推廣應(yīng)用的使用風險。其承載著農(nóng)業(yè)服務(wù)活動所需的物資、資金和機制等，是溝通科技創(chuàng)新與實際生產(chǎn)需求的橋梁，是破解農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化度低的重要途徑，是培養(yǎng)實用型人才的重要平臺，是提高科技服務(wù)實效的主要抓手。
3.5搭建立體監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，拓展全方位服務(wù)
眾所周知，事業(yè)單位的財政專項資金就是用來建設(shè)特定的項目，事業(yè)單位需要在項目建設(shè)的過程中將指定的資金應(yīng)用到指定的項目中，這樣才是符合國家撥款的初衷，也是將財政專項資金用到實處的表現(xiàn)。但是在實際的應(yīng)用中，一些事業(yè)單位反其道而行之，將財政專項資金應(yīng)用到其他的項目中。這些項目并沒有申請財政專項資金，這就是較為普遍的財政專項資金挪用的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象的出現(xiàn)不僅失去了財政專項資金的作用，同時還直接影響到指定項目的建設(shè)效率和進度，危及到國家的財產(chǎn)和社會的利益，更不利于事業(yè)單位的長足發(fā)展?？梢?，財政專項資金挪用的問題比較嚴重，需要相關(guān)的工作人員加強監(jiān)督和管理。從目前事業(yè)單位財政專項資金管理工作的現(xiàn)狀上看可以看出，財政專項資金管理工作受到制度方面的影響較大。首先執(zhí)行力問題比較明顯，其中執(zhí)行力不夠使得具體的資金管理工作沒有落到實處，只是管理者或者是領(lǐng)導(dǎo)者一筆帶過，久而久之就會使得管理制度逐漸落后，降低工作的操作能力和管理制度的控制力。其次，資金管理制度不健全，沒有明確的目的性。在實際的工作中出現(xiàn)了相關(guān)條款指代模糊或者是比較籠統(tǒng)，沒有任何針對性和具體性。這樣就會財政專項資金管理工作無章可循。最后，財政專項資金管理制度的實施力度不到位，直接導(dǎo)致管理形式和內(nèi)容過于形式化，并沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用，只是形同虛設(shè)。
二、解決事業(yè)單位財政專項資金管理問題的對策
(一)加強財務(wù)管理力度，加強財務(wù)控制意識
在事業(yè)單位業(yè)務(wù)工作中，財務(wù)管理工作是必不可少的環(huán)節(jié)。事業(yè)單位業(yè)務(wù)工作的開展過程實際上也是事業(yè)單位資金流的運作過程，通過財務(wù)管理可以明顯看出業(yè)務(wù)工作中的資金支出是否符合相關(guān)要求。因此，為了提高事業(yè)單位各項資金管理水平，應(yīng)采取積極有效的措施加強單位財務(wù)部門的監(jiān)督與管理。首先，應(yīng)健全完善財務(wù)管理制度，提高資金使用者的責任感，同時使財政專項財務(wù)匯報制度化、財政專項財務(wù)資金使用檢查專題化。其次，加強財務(wù)對資金使用的控制職能。明確財務(wù)職能定位，實現(xiàn)全面參與到資金使用的控制與決策，規(guī)范財務(wù)部門內(nèi)部崗位職責，明確分工。最后，加強財務(wù)管理人員財務(wù)控制意識，使其重視財務(wù)管理工作，全面參與到資金管理過程當中，并予以系統(tǒng)、全而的規(guī)劃，同時應(yīng)加強資金支持管理的控制力度，確保資金使用效益。
(二)健全完善財政財政專項資金管理制度
事業(yè)單位應(yīng)健全完善財政專項資金管理制度，使財政專項資金管理更為規(guī)范與科學。同時應(yīng)健全財政專項資金跟蹤反饋制度，加強財政專項資金購置固定資產(chǎn)的管理力度，及時、準確辦理好財政專項資金購置固定資產(chǎn)的決算與驗收工作，按照相關(guān)規(guī)定程序，移交產(chǎn)權(quán)與財產(chǎn)物質(zhì)并做好入賬登記手續(xù)，進行資產(chǎn)統(tǒng)一管理。事業(yè)單位還應(yīng)嚴格遵守?？顚Ｓ迷瓌t，建立完善財政專項資金審查與監(jiān)督制約機制，加強單位內(nèi)部對財政專項資金的管理與監(jiān)督工作。
(三)健全完善項目管理制度
第一，加強項目申報與立項審核工作。在財政專項資金項目管理前提下，建立財政專項資金項目庫，根據(jù)實際財政專項資金使用情況，將通過嚴格篩選與審核后的項目納入到相應(yīng)的項目庫管理當中，并依據(jù)項目資金使用的輕重緩急進行相應(yīng)的劃分歸類，以方便預(yù)算部門參考。
第二，明確各項項目支出范圍及相關(guān)標準，同時編制項目的明細表，將項目資金實際使用情況填列到明細表中，使預(yù)算合理化，提高預(yù)算的透明度。
關(guān)鍵詞:高職院校;財政專項資金;管理改進建議
隨著國家供給側(cè)改革不斷深化，產(chǎn)業(yè)升級和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整需要越來越多高素質(zhì)技能人才。高職院校作為培養(yǎng)高素質(zhì)技能人才的基地，迎來了大發(fā)展時期。財政對高職院校的投入不斷增加。生均撥款和財政專項資金撥款是高職院校財政撥款收入的主要來源。其中，財政專項資金是指為支持社會各項事業(yè)發(fā)展，通過一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算安排的，具有專門用途和績效目標的財政資金［1］，具有特定性、多樣性和時效性等特征［2］。目前，廣東省高職院校財政專項資金包括基本建設(shè)專項撥款、教育發(fā)展專項資金、科技創(chuàng)新戰(zhàn)略專項資金和學生資助金等4大類。規(guī)范化管理財政專項資金有利于高職院校切實落實深化高職教育改革方案，提高財政資金使用績效。
一、財政專項資金管理存在的問題
(一)項目申報內(nèi)容模糊，預(yù)算編制不科學。項目申報通常是由學校領(lǐng)導(dǎo)決策后布置職能部門或者相關(guān)的二級院系編寫申報材料，再由職能部門或者二級院系部門負責人組織相關(guān)教師具體負責編寫項目申報材料。編寫人員可能因?qū)訉觽鬟_或者政治站位較低，領(lǐng)會不到學校領(lǐng)導(dǎo)層的戰(zhàn)略規(guī)劃而導(dǎo)致申報內(nèi)容空泛，建設(shè)目標不明確;部分申報人員則考慮到項目實施過程中有更多改變支出方向的余地，有意將申報書中的項目建設(shè)內(nèi)容模糊化。建設(shè)內(nèi)容不明晰，必然導(dǎo)致項目績效目標量化指標缺乏，定性指標不明確。同時，部分申報人員仍存在“爭項目、爭資金”的觀念，忽視項目建設(shè)是否符合實際教學科研需求和學校中期規(guī)劃，甚至部分項目存在投入產(chǎn)出比明顯不對稱現(xiàn)象。大部分項目申報人在申報階段并未進行詳盡調(diào)研，預(yù)算編制往往依靠主觀認識和經(jīng)驗，預(yù)算缺乏科學性和合理性。再者，由于沒有財會基礎(chǔ)，項目申報人對經(jīng)濟科目的分類不清晰，造成經(jīng)濟科目預(yù)算不準確，而財務(wù)人員對項目具體的建設(shè)任務(wù)和需求不甚了解，審核項目預(yù)算時難以對預(yù)算的合理性進行判斷。前期申報工作存在的問題，往往給后續(xù)項目實施造成困難。(二)項目支出進度滯后，資金使用不規(guī)范。大部分財政專項資金下達至學校零余額賬戶時間為每年三四月，資金下達后，各財政專項項目還需根據(jù)制度規(guī)定進行項目啟動的校內(nèi)審批與公示，正式實施時間往往要到五六月;部分項目采購業(yè)務(wù)屬于招標范圍且達到招標規(guī)模標準的，還需進行招標采購，從項目申購到簽訂采購合同通常需要兩到三個月時間，耗時較長;教室、實訓室和學生宿舍翻新改造項目為了不影響日常教學與師生校園生活，通常安排在暑假期間進行，以上原因都將導(dǎo)致前期項目支出進度無法達到序時進度要求。另外，項目經(jīng)辦人員大部分為一線教師，他們身兼教學、科研等多項職責，用于辦理項目業(yè)務(wù)的時間非常有限，而項目從采購到付款需要經(jīng)過一系列煩瑣的流程，項目執(zhí)行拖拉現(xiàn)象較為突出。等到臨近支出進度考核節(jié)點或者年底，部分項目人員為達到支出進度或者避免資金被財政收回，會申請?zhí)崆案犊罨蛘哂幸饽：龑ｍ椯Y金預(yù)算支出界限，在財政專項資金中列支不相關(guān)的支出。(三)項目管理效率低下，執(zhí)行信息傳遞不及時。財政專項資金通常由財務(wù)部門根據(jù)上級主管部門要求或者學校預(yù)算工作需要組織申報，大多數(shù)情況由學校管理層決策后由職能部門或者二級院系布置相關(guān)人員進行申報，小部分由項目申報人自行申報，項目申報存在被動性和方向不明確性現(xiàn)象。同時，職能部門在項目申報業(yè)務(wù)中處于被動配合狀態(tài)，主要是對屬于其職能范圍內(nèi)的項目申報材料進行審核，財務(wù)部門則對所有申報項目的預(yù)算進行審核，申報人員、職能部門和財務(wù)人員各司其職，但未進行充分溝通，容易造成項目申報材料內(nèi)容上前后矛盾。組織申報工作效率較低。財政專項資金管理是一項系統(tǒng)工作，需要項目負責人或執(zhí)行部門、職能管理部門、財務(wù)部門和紀檢審計部門相互協(xié)調(diào)。項目負責人或執(zhí)行部門負責項目申報和實施，職能管理部門負責實施過程的協(xié)調(diào)和事項審批，財務(wù)部門負責會計核算和資金監(jiān)督;紀檢審計部門負責資金使用和事項的監(jiān)督。實務(wù)中，一些經(jīng)濟業(yè)務(wù)從采購到申請付款的過程中存在不規(guī)范操作，但由于各部門職責劃分不清，掌握的信息不完整、不及時，往往在付款環(huán)節(jié)才被發(fā)現(xiàn)。(四)缺乏事中監(jiān)督檢查，事后績效評價機制不完善。廣東省委省政府的《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的若干意見》指出到2020年省級基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系。目前仍有部分高職院校存在“重資金申請輕過程監(jiān)督，重結(jié)果輕績效”的現(xiàn)象。項目實施過程中，只有財務(wù)部門注重審核資金使用的規(guī)范性和安全性，職能管理部門極少關(guān)注項目業(yè)務(wù)流程及事項的規(guī)范性、預(yù)算執(zhí)行情況和階段性績效目標完成情況，審計部門更是缺少事中監(jiān)督檢查和糾偏。項目資金使用完畢，項目后續(xù)的完成情況很少有人關(guān)注，財政專項資金結(jié)題驗收處于被動狀態(tài)，上級主管部門要求驗收的項目則由項目負責人或經(jīng)辦人員按照要求報送相關(guān)材料，上級主管部門沒有要求驗收的則在資金支出完畢時視同結(jié)題。項目績效考核同樣處于被動報送自評材料和接收上級審計部門審計狀態(tài)。高職院校本身缺乏對已結(jié)題項目進行驗收和績效考評的機制，具體體現(xiàn)在績效考評牽頭組織部門不明晰，考評結(jié)果運用機制不完善。
二、財政專項資金管理改進建議
(一)優(yōu)化項目申報流程，提高預(yù)算編制科學性。項目申報啟動工作由財務(wù)部門牽頭，各職能部門充分與上級主管部門業(yè)務(wù)處室溝通掌握專項資金設(shè)立意圖及支持方向，然后由學校領(lǐng)導(dǎo)層與各職能部門領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)人員開會討論項目申報方向。職能部門根據(jù)會議精神進一步明確項目申報范圍及指引，組織二級院系開展項目申報工作。二級院系自行確定申報項目清單，由相關(guān)人員編寫申報材料。通過積極與上級主管部門溝通明確項目申報方向，提高項目申報的精準性;通過提高各部門和人員的工作參與度，調(diào)動項目申報工作積極性。預(yù)算編制方面，在討論項目建設(shè)內(nèi)容環(huán)節(jié)，項目申報部門或人員可以請學校財務(wù)人員參與進來，以便財務(wù)人員在充分了解項目建設(shè)任務(wù)和具體需求的前提下為項目預(yù)算編制工作提供專業(yè)建議，使預(yù)算更加科學規(guī)范，測算依據(jù)更加細致合理。同時，財務(wù)部門還可以通過定期開展預(yù)算與績效管理、財政專項資金管理等相關(guān)培訓業(yè)務(wù)，或者通過“送教上門”等方式宣傳財政專項資金管理相關(guān)政策和規(guī)章制度，讓更多教職工了解最新的財政資金管理理念和規(guī)章制度，提高財政專項資金管理效率。(二)優(yōu)化工作崗位設(shè)置，提升財政專項資金執(zhí)行效率。相比于一線教師兼職負責財政專項項目實施與管理，由行政管理人員負責項目管理工作能大大提高項目管理水平和管理效率?；趯π姓芾碇贫群蜆I(yè)務(wù)流程的熟悉程度，以及固定的坐班時間，能夠更好地保障項目實施進度和業(yè)務(wù)規(guī)范性，同時還能讓一線教師有更多精力從事教科研工作。人事部門要明確項目管理為行政管理人員主要負責，并將崗位職責寫入各部門“三定”方案。同時，高職院校要加強對這部分行政管理人員的業(yè)務(wù)培訓，培養(yǎng)他們的專業(yè)能力和綜合素質(zhì)，加強風險管理意識，規(guī)范辦理采購、招投標、驗收和付款等各流程業(yè)務(wù);提高自我審視和自我管控意識，及時收集和整理有效的項目過程材料，確保工作的嚴謹性。(三)建設(shè)財務(wù)信息化系統(tǒng)，實現(xiàn)項目全程管控。大部分高職院校的信息化管理水平仍處于初級階段，項目申報、資金下達、業(yè)務(wù)流程和預(yù)算執(zhí)行情況互相獨立，部分項目負責人和經(jīng)辦人對負責項目資金使用情況不了解，易造成實際支出偏離預(yù)算。管理部門對項目實施過程的信息掌握也不全面，管理效率低下。高職院校要加強財務(wù)信息化建設(shè)，建立一個包括項目申報、立項論證、項目執(zhí)行(含采購申請、合同管理、業(yè)務(wù)報銷等流程)、項目驗收及績效評價等全過程的統(tǒng)一的財務(wù)管理系統(tǒng)，使相關(guān)人員能夠及時了解項目執(zhí)行情況和支出進度。通過信息化加強管理部門和項目負責部門之間的信息溝通，提高項目執(zhí)行效率，降低項目支出偏離預(yù)算、業(yè)務(wù)操作不規(guī)范的風險。(四)完善項目績效評價機制，加強事中監(jiān)督檢查。高職院校的內(nèi)部審計部門完善項目考核驗收和績效評價制度，牽頭制定各類型財政專項資金的績效評價體系，從預(yù)算執(zhí)行、業(yè)務(wù)操作、支出進度、項目成果、量化績效指標和定性績效指標考核等方面進行評價，并將績效評價結(jié)果應(yīng)用到項目負責部門、項目負責人年度評優(yōu)，并作為以后安排資金的重要參考。同時，審計部門要重視項目中期檢查，通過及時檢查項目預(yù)算執(zhí)行和業(yè)務(wù)操作規(guī)范性，降低項目執(zhí)行過程中的違規(guī)風險。
三、結(jié)語
財政專項資金是高職院校深化教育改革、強化辦學特色的重要資金來源，合法、合規(guī)、高效地用好每一筆財政專項資金，創(chuàng)造其應(yīng)有的價值，對高職院校發(fā)展意義重大。
參考文獻:
［1］廣東省人民政府．廣東省人民政府關(guān)于印發(fā)廣東省省級財政專項資金管理辦法(試行)的通知［Z］．2018－12－24．
“維修資金”由誰管，一直是人們關(guān)注的問題，而政府代管是當前最為普遍的管理方式。那么，業(yè)主的錢為什么一定要政府介入管理？
1.政府管理的理論基礎(chǔ)
“維修資金”是住房的保障資金，更是社會保障體系中的重要部分。其不僅關(guān)系到開發(fā)單位、物業(yè)服務(wù)企業(yè)、業(yè)主等多方主體的利益，更關(guān)系到人身安全、社會穩(wěn)定。政府介入“維修資金”管理的合理性與必要性來自政府職能的轉(zhuǎn)變。“責任政府”要求政府要負責市場監(jiān)督、社會管理和公共服務(wù)。而社會保障的公共屬性、市場失靈、制度環(huán)境因素、新公共管理理論等各種因素，都決定了政府必須介入管理。隨著“服務(wù)政府”的提出，政府的介入管理還要有“顧客至上”的服務(wù)意識，優(yōu)化行政服務(wù)，適應(yīng)市場化社會的需要。
2.政府管理存在政策依據(jù)
《辦法》規(guī)定：業(yè)主大會成立前，商品住宅業(yè)主、非住宅業(yè)主交存的住宅專項維修資金，由物業(yè)所在地直轄市、市、縣人民政府建設(shè)（房地產(chǎn)）主管部門代管。這為政府管理維修資金提供了政策上的支撐。不僅如此，《辦法》還對政府管理維修資金提出了一些政策性的指導(dǎo)：一是政府主管部門代管維修資金時，要委托一家商業(yè)銀行進行專戶專存。二是在業(yè)主申請使用維修資金時，政府主管部門有責令改正權(quán)和審核同意權(quán)；審核同意后，應(yīng)通知銀行劃出維修資金。三是政府主管部門每年至少一次與專戶管理銀行核對維修資金賬目，并向業(yè)主公布相關(guān)情況。四是政府主管部門對開發(fā)建設(shè)單位、業(yè)主、銀行等個人和單位的違規(guī)行為有責任追究權(quán)。
3.政府管理存在現(xiàn)實需要
從“維修資金”管理的內(nèi)容看，交存方面單純依靠業(yè)主自覺性歸集“維修資金”不可能不大，而政府的歸集能力無疑是最強的，政府可借助強制性措施完成歸集。從“維修資金”的使用方面看，業(yè)主由于缺乏工程維修知識，因此選擇維修方案也往往較困難。物業(yè)公司畢竟是以盈利為目的的企業(yè)，在使用從“維修資金”中難以避免不合規(guī)現(xiàn)象。而政府的經(jīng)驗更豐富，可在保障資金安全的基礎(chǔ)上實現(xiàn)“維修資金”的維修功能。從“維修資金”涉及眾多業(yè)主，資金的安全和公平使用都是業(yè)主特別關(guān)心的問題，而政府的信息公開程度大，監(jiān)督力度也更強。從“維修資金”的管理主體看，小區(qū)成立業(yè)主大會后，可選擇自行管理維修資金或委托物業(yè)服務(wù)企業(yè)管理。但由于業(yè)主公共權(quán)利意識缺失、民主參與意識淡薄，小區(qū)業(yè)主大會成立比例較低，大量“維修資金”處于無人監(jiān)管而政府不得不管的狀態(tài)。即使有的小區(qū)成立了業(yè)主大會，業(yè)主自治和物業(yè)服務(wù)企業(yè)管理模式受諸多因素制約，難以有效運行，還需要政府必要的介入管理。
二、政府在住宅專項維修資金管理中存在的問題
在討論了政府介入管理合理性與必要性之后，回歸“維修資金”的現(xiàn)實管理問題。政府在“維修資金”的管理中，可發(fā)揮哪些作用？在資金的代管上，政府首先要保障資金的安全，同時可合理選擇投資方式實現(xiàn)閑置資金的保值增值。在資金的使用上，由于涉及單位較多、流程較繁瑣，政府應(yīng)在保障資金合理公平使用的同時，高效管理資金。在資金的監(jiān)管上，政府可通過信息公開，監(jiān)督不合規(guī)現(xiàn)象，借助公共權(quán)力追究違規(guī)單位法律責任。但目前政府在“維修資金”的管理上還存在一些不足之處。
1.“維修資金”投資過于保守，難以實現(xiàn)保值增值
為了確保“維修資金”的安全，政府管理部門目前主要以活期存款方式存放維修資金，少數(shù)城市將“維修資金”轉(zhuǎn)向定期存款或購買國債。但是，面對近年較高的通貨膨脹率，這些投資方式過于保守，“維修資金”難以實現(xiàn)保值增值。由于我國法制尚不健全，缺乏誠信體系，若在建筑物需要維修、更新和改造時再籌集“維修資金”太困難，容易貽誤維修時機。因此“，維修資金”的歸集基本在業(yè)主入住前就完成。結(jié)果必然是大量資金處于閑置狀態(tài)。“維修資金”數(shù)額理論值巨大，動輒幾千萬元、上億元，個別城市甚至達到了幾十億元、上百億元，如此一筆巨額資金若管理不善，將會引發(fā)一系列社會問題。
2.信息管理系統(tǒng)缺失，管理效率低下
目前，大部分城市政府管理部門對“維修資金”的管理并未形成一個完整的信息管理系統(tǒng)，導(dǎo)致資金的管理效率低下。在整個“維修資金”的管理中，業(yè)主信息極其重要，可以說貫穿管理始終。從業(yè)主交存到銀行專戶專存，從業(yè)主申請使用到政府身份審核再到銀行劃款，以及政府對資金情況的監(jiān)管，幾乎每一個環(huán)節(jié)都涉及業(yè)主信息。而信息管理系統(tǒng)的缺失必然會帶來業(yè)主信息管理不善、工作效率低、執(zhí)法遇阻等問題。“維修資金”使用難就是最為典型的管理問題之一?！掇k法》、《中華人民共和國物權(quán)法》均規(guī)定“維修資金”的使用申請要達到面積、人數(shù)雙重“三分之二”業(yè)主同意的要求。而采用傳統(tǒng)的紙質(zhì)方式投票，不僅工作量大、耗時久、成本高，如果業(yè)主不在還無法投票表決，很難實現(xiàn)預(yù)期效益。此外，信息管理系統(tǒng)的缺失導(dǎo)致業(yè)主身份識別困難。當前，住宅小區(qū)規(guī)模往往較大，動輒成百上千人，若要申請使用“維修資金”，政府管理部門在審核申請時識別業(yè)主信息就要耗時很久，大大降低了“維修資金”的使用效率。
3.政府監(jiān)督不力，業(yè)主利益受損而束手無策
“維修資金”的安全和依法使用是其管理的根本要求。而目前由于政府監(jiān)管不到位，資金安全存在潛在威脅。自“維修資金”制度實行以來，物業(yè)服務(wù)企業(yè)挪用盜用“維修資金”的案例層出不窮。例如，鄭州“豐樂花苑”的業(yè)主發(fā)現(xiàn)，2013年2月20日“維修資金”被扣除100多元，咨詢后才知是物業(yè)公司申請“維修資金”達40多萬元，且第一筆資金已到賬，而業(yè)主們對這筆資金的使用毫不知情。這反映出政府在審核、監(jiān)督上不力。不僅如此，政府對維修期內(nèi)房地產(chǎn)開發(fā)商對房屋維修責任的監(jiān)督力度也不夠。“維修資金”是用于保修期滿后的維修、更新、改造。如果維修期內(nèi)房屋出現(xiàn)問題，應(yīng)由開發(fā)商承擔責任。但當房屋出現(xiàn)問題時，很多開發(fā)商將責任推給施工方或一拖再拖，業(yè)主也沒辦法。此時也無法動用“維修資金”，這就使得很多維修期內(nèi)的房子得不到及時的維修。
三、對政府管理住宅專項維修資金的建議
對上述問題，政府管理部門首先要弄清楚自身在“維修資金”管理中應(yīng)起到的作用。目前，“維修資金”管理制度還處于發(fā)展初期，政府在提供必要引導(dǎo)與監(jiān)督的同時，面對“維修資金”管理中的難題應(yīng)積極應(yīng)對，疏通管理的各個環(huán)節(jié)，提高工作效率，推動“維修資金”制度健康快速發(fā)展。
1.評估維修準備金，拓寬保值增值渠道
面對“維修資金”保值增值的壓力，政府首先要做的就是協(xié)調(diào)好“維修資金”的維修功能和保值增值。建議采用“維修準備金+增值投資”的管理模式，即一部分資金作為維修準備金以活期存款方式存在銀行，以保障住宅小區(qū)日常的簡單維修，其余閑置資金用于保值增值的投資。一是在維修準備金上，政府要投入必要的力量衡量合理的額度或比例，進而小范圍試點，最后推廣應(yīng)用。二是政府應(yīng)積極拓寬保值增值渠道，可通過加強與銀行、保險等金融機構(gòu)的合作，加速開發(fā)專項維修資金適用的保值增值產(chǎn)品。在尊重業(yè)主意愿的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)多渠道保值增值。例如，針對“維修資金”數(shù)額巨大且具有特殊性，可與商業(yè)銀行協(xié)議存款，充分利用協(xié)議存款流動性強、收益率高等優(yōu)勢，實現(xiàn)“維修資金”的保值增值。
2.開發(fā)“維修資金”信息管理系統(tǒng)，提高管理效率
要緩解“維修資金”使用難的問題，建立“維修資金”信息管理系統(tǒng)成為必然。但是建立信息系統(tǒng)不是一天兩天的事，需要政府管理部門牽頭。政府管理部門一是要注重業(yè)主檔案信息的管理，建立檔案管理系統(tǒng)。在業(yè)主交存“維修資金”時，就做好業(yè)主信息的錄入和整理工作。同時，政府管理部門應(yīng)加大“維修資金”管理制度的宣傳力度，強化業(yè)主信息更新的重要性。二是在系統(tǒng)設(shè)計上，可建立電子投票子系統(tǒng)來解決投票難的問題。例如，2008年，廈門率先推出了電子投票系統(tǒng)，隨后深圳、北京、廣州、上海、長沙、南京等城市也開啟了電子投票系統(tǒng)。在南京物業(yè)網(wǎng)首頁就可找到“業(yè)主表決平臺”，小區(qū)業(yè)主可通過用戶名、密碼進行公共決策。通過電子投票系統(tǒng)投票不僅便民、準確度高，而且更加高效透明，易于管理部門進行存檔。因此，政府管理部門可借鑒這些城市的成功經(jīng)驗，采用電子投票系統(tǒng)，一定程度上緩解“維修資金”使用難的問題。
3.建立行業(yè)誠信系統(tǒng)，促進市場監(jiān)督不良企業(yè)
住宅專項維修資金，是指專項用于住宅共用部位、共用設(shè)施設(shè)備保修期滿后的維修和更新、改造的資金。已售公有住房住宅專項維修資金（以下簡稱公房維修資金）是公有住房售房時根據(jù)相關(guān)規(guī)定歸集的維修資金，由于其來源和歸屬的特殊性，相對于整個維修資金管理體系，有其特點。在公房維修資金管理和運行中的監(jiān)管、賬務(wù)、使用等環(huán)節(jié)，分別有業(yè)主、售房單位、物管單位、賬目管理單位、監(jiān)管部門等多個工作主體，厘清各主體在其中的責、權(quán)定位和相互關(guān)聯(lián)關(guān)系，決定著管理機制的科學構(gòu)建和有效運行。物權(quán)法的頒布，國家和地方相關(guān)法規(guī)、規(guī)章的相繼出臺，為明確這些關(guān)系提供了法律和政策依據(jù)?，F(xiàn)根據(jù)國家和地方相關(guān)政策的相關(guān)表述，對各主體在公房維修資金管理體系的幾個主要環(huán)節(jié)中的地位和作用、權(quán)力和義務(wù)，以及運行中的相互關(guān)系作一梳理和解讀。
一、公房維修資金權(quán)屬的歸屬。相關(guān)主體為業(yè)主（購房人）、售房單位。在建設(shè)部、財政部《住宅專項維修資金管理辦法》（165號令）中，關(guān)于公房維修資金交存有這樣兩個規(guī)定：一是由業(yè)主和售房單位按照相應(yīng)標準分別繳存，業(yè)主交存的維修資金屬于業(yè)主所有，售房單位從公有住房售房款中提取的維修資金屬于公有住房售房單位所有。二是維修資金是專項用于住宅共用部位、共用設(shè)施設(shè)備保修期滿后的維修和更新、改造的資金。由這兩個規(guī)定可以得出以下結(jié)論，維修資金的所有權(quán)分屬業(yè)主和售房單位，專項供相關(guān)業(yè)主用于住房維修養(yǎng)護。明確了這層關(guān)系，就為理解、把握業(yè)主及其它各主體在維修資金管理體系中的地位及相互關(guān)系奠定了基礎(chǔ)：業(yè)主對于包括售房單位提取的資金部分在內(nèi)的全部資金（除了發(fā)生房屋滅失的情形），在政策規(guī)定的范圍內(nèi)，擁有決策權(quán)、支配權(quán)和收益權(quán)等權(quán)益，因此在各環(huán)節(jié)中處于核心地位，其它各主體的工作在政策規(guī)定的范圍內(nèi)圍繞其展開。
二、維修資金賬目管理。相關(guān)主體為業(yè)主、賬目管理單位和監(jiān)管部門。在公有住房出售的相關(guān)政策中規(guī)定，已售公有住房共用部位、共用設(shè)施設(shè)備的維修管理由原產(chǎn)權(quán)單位負責，《物權(quán)法》、《物業(yè)管理條例》、《住宅專項維修資金管理辦法》等法律、行政法規(guī)的出臺，使這一責任具體、明確，在當前維修資金管理體制下，主要體現(xiàn)在賬目管理和使用申報中的作用。清楚準確的賬目是維修資金管理的基礎(chǔ)，在賬目管理方面，又有基礎(chǔ)賬目建立和業(yè)主大會成立前、后的賬目管理這三個環(huán)節(jié)，相關(guān)政策對這三個環(huán)節(jié)的維修資金賬目管理工作做出了相應(yīng)的規(guī)定。在基礎(chǔ)賬目建立環(huán)節(jié)，由于出售公有住房時，業(yè)主和單位共同繳存的維修資金基礎(chǔ)信息在售房單位，做好基礎(chǔ)賬目建立工作，是售房單位的主要責任和重要工作。其后賬目管理工作，在業(yè)主大會成立前，相應(yīng)的工作責任由售房單位擔當，是賬目管理單位，負責做好日常管理工作，及時記賬、對賬，定期公布賬目、接受業(yè)主查賬。業(yè)主大會成立并具備維修資金管理能力后，經(jīng)業(yè)主大會申請、監(jiān)管部門同意，向業(yè)主大會移交維修資金賬目管理工作。售房單位應(yīng)向其交出一本清楚準確的賬目，而后由業(yè)主大會履行賬目管理的責任，建立管理制度，接受劃轉(zhuǎn)的維修資金，決定賬目管理單位。
三、維修資金的使用。相關(guān)主體為業(yè)主、賬目管理單位、物管單位和監(jiān)管部門。管好維修資金的根本目的是為了用好維修資金，維修資金的使用是維修資金管理工作中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，明確責、權(quán)關(guān)系尤為重要。165號令中規(guī)定：住宅專項維修資金列支范圍內(nèi)專有部分占建筑物總面積三分之二以上的業(yè)主且占總?cè)藬?shù)三分之二以上的業(yè)主討論通過使用建議。即相關(guān)業(yè)主是使用維修資金時做出決策和決定實施方案的主體，其它主體須依據(jù)相關(guān)業(yè)主的意見，履行各自相應(yīng)的職能，而不能本末倒置、越俎代庖。而業(yè)主要發(fā)揮主人翁精神，切實履行好業(yè)主自治的責任，只要是應(yīng)該進行的維保項目，不論與自己的關(guān)聯(lián)度如何，為了維持房屋整體的使用狀態(tài)，都應(yīng)積極參與，對使用決策、施工單位選擇、項目預(yù)決算發(fā)表意見，而不能對選擇性地表態(tài)，對自己影響積極推動、影響小的消極推諉。
物管單位、賬目管理單位根據(jù)業(yè)主意見，分別辦理維修資金使用申報手續(xù)和賬務(wù)處理工作。
