時間：2023-04-03 09:48:49
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內(nèi)容摘要
本文從范德海德政策建議談起，對公共政策與制度因素關(guān)系做了粗線條的探討。認(rèn)為：制度制約政策，制度對政策是真包含關(guān)系；同時，政策的特性決定它并非被動適應(yīng)制度，而是對制度具有能動的反作用。另外，本文還認(rèn)為：政策主體對制度有很大影響，在一項(xiàng)制度剛剛被選擇及創(chuàng)立階段，這種影響大部分是正面的；在一項(xiàng)制度已經(jīng)完全成熟和略顯僵化時，政策主體許多時候?qū)χ贫绕鹭?fù)面影響，而這種影響對制度的沖擊力相當(dāng)大。
引言
1902年，在泰國政府供職的一位叫J.霍曼?范德海德的荷蘭著名灌溉工程師提出一項(xiàng)政策建議：在泰國湄南河畔的猜那興建一座大型水壩，并隨之提出方案。湄南河谷中央平原當(dāng)時是泰國出口支柱大米的主要產(chǎn)地。為了進(jìn)一步提高土地生產(chǎn)率，有必要適應(yīng)這塊土地地勢坦蕩但需加強(qiáng)灌溉的特點(diǎn)，修建一座大壩和廣泛的運(yùn)河網(wǎng)。范德海德的政策建議及設(shè)計方案正是適應(yīng)這一需求而提出。但從1902年底到本世紀(jì)末1909年間，雖然他屢次向政府官員闡述建議并輔以一項(xiàng)周密的計劃論證建議，該計劃內(nèi)含政府財政成本和效益（增加了土地稅、水費(fèi)）的估計數(shù)，并用社會成本及效益分析框架作分析，認(rèn)為：該工程能給泰國帶來大量的凈社會利益。但是，直到二戰(zhàn)后，這項(xiàng)政策建議才真正成為泰國的灌溉政策之一。
為什么給社會帶來凈利益的公共政策不能被采用？為什么最終在二戰(zhàn)后這項(xiàng)政策建議最終上升為政策？事實(shí)上，可以提出這種疑問的公共政策建議相當(dāng)多，范德海德的政策建議只不過是眾多命運(yùn)乖蹇政策中的一個例子。在這里，政策不僅僅是政策本身的問題，而是涉及到更大范圍的制度的問題。本文將以范德海德的政策建議為例，分三大部分來探討公共政策與制度因素問題。第一部分將探討制度對公共政策的制約關(guān)系；第二部分是公共政策對制度的影響；第三部分則探討政策主體對制度的作用。
一、制度制約公共政策
在人類社會歷史發(fā)展過程中，從原始社會的氏族公社制度，到今天的市場經(jīng)濟(jì)制度，制度都是人類社會生活中不可或卻的。而政策與制度一樣，也是與人類社會發(fā)展伴始終的。制度、政策都是起源于人類自身利益的需要，但具體的產(chǎn)生方式、作用并不同。
首先，個人作為社會性動物，對自己在現(xiàn)實(shí)生活中的追求目標(biāo)是理性的，他追求利益最大化。從這個意義上說，個人是理性人。但理性人不等于正確的人，再加上諸如信息不對稱、成本損耗等等客觀因素，個人利益最大化往往不能實(shí)現(xiàn)。適當(dāng)?shù)闹贫劝才趴梢詮浹a(bǔ)個人理性的不足，彌補(bǔ)一些客觀因素的負(fù)面作用，使個人利益最大化得到盡可能的實(shí)現(xiàn)。但制度出現(xiàn)，并不意味著馬上就可以起到應(yīng)有的作用，還需在其框架內(nèi)細(xì)化、歸類，制定各種政策來輔助實(shí)施。這樣，政策就產(chǎn)生并發(fā)揮作用了。
其次，個人雖是理性人，但理性并不能彌補(bǔ)他自然性上的缺撼：個人的生命過程及生活過程中不確定性因素太多，他無法預(yù)計生老病死，也無法預(yù)計天災(zāi)人禍。單個人在自然面前是脆弱的，需要合作來減低這種不確定性。而合作使人成為社會人。適當(dāng)?shù)闹贫劝才趴梢允股鐣说暮献鞲吅侠?，更有利于個人在幼年與老年獲得生存保障，更有利于人避免一些天災(zāi)人禍，并使自己有能力應(yīng)付一些不可抗力帶來的災(zāi)難性后果，從而使整個人類社會得以向前發(fā)展。但至于怎樣合作，怎樣使幼年與老年獲得生存保障，怎樣應(yīng)付災(zāi)難，則是政策所面臨的問題了。
那么，到底什么是制度呢？制度如何制約、真包含政策呢？
制度，通俗而言，就是社會中單個人應(yīng)遵循的一整套行為規(guī)則。更確切的說法，本文采用美國的經(jīng)濟(jì)學(xué)家道格拉思?諾思的定義：制度提供框架，人類得以在里面相互影響。制度確立合作和競爭的關(guān)系，這些關(guān)系構(gòu)成一個社會，或者更準(zhǔn)確地說，構(gòu)成一種經(jīng)濟(jì)秩序……制度是一整套規(guī)則、應(yīng)遵循的要求和合乎倫理道德的行為規(guī)范，用以約束個人的行為。在諾思的定義中，制度是一個經(jīng)濟(jì)學(xué)名詞，但同時，制度又是規(guī)則、要求和行為規(guī)范。因此，制度不外乎是各種具體存在的行為規(guī)則、規(guī)范的合體。政策作為規(guī)劃、社會目標(biāo)、議案、政府決策、計劃、項(xiàng)目等多面體的表征詞，自然而然不會脫離制度框架，而是從屬于制度框架。
由于制度并非是單一形式的，具體的羅列會使制度顯得紛繁蕪雜。這種情況并非制度分析家們所愿，因此，制度分類是很有必要的。而政策與制度的真包含關(guān)系也主要體現(xiàn)于此。
諾思的分類方法，是把制度區(qū)分為憲法秩序、操作規(guī)則和規(guī)范準(zhǔn)則三大類。同時，他又指出：這三類并非斷然分開，分界線并不明確。
第一類是規(guī)范準(zhǔn)則。這是比較特殊的一類制度，它們涉及到“文化背景”（拉坦語）與“意識形態(tài)”（諾思語）。它們是憲法秩序、操作規(guī)則的背景材料和淵源。這一類制度包括社會所處的階段、文化傳統(tǒng)、國家意識形態(tài)以及心理因素等等。它們常常是非明文規(guī)定或非條例化規(guī)定的，但卻使社會上的人們在潛在的國家強(qiáng)制力下潛移默化。通過這種潛移默化，憲法秩序和制度安排的合法性得到確定。這類制度的特點(diǎn)是“根深蒂固”，變化緩慢，變動不易。
第二類制度是憲法秩序。諾思認(rèn)為：憲法可以定義為對管理的條款與條件（集體選擇）的規(guī)定，這里的管理包括規(guī)則的制定、規(guī)則的應(yīng)用和規(guī)則的堅持與評判。這一類制度規(guī)定確立集體選擇的條件和基本規(guī)則，這些基本規(guī)則包括“確立生產(chǎn)、交換和分配的基礎(chǔ)的一整套政治、社會和法律的基本規(guī)則?！保―avis與North）。人們一般稱之為立憲規(guī)則。這些制度一經(jīng)設(shè)定，非經(jīng)特殊而謹(jǐn)慎的程序，如集體選擇的條件等等；非經(jīng)特殊的緊急情況，如戰(zhàn)爭、等等，它們不可以變動。當(dāng)然，這種不可變動并非絕對，只是相對一個長遠(yuǎn)期而言的。就長遠(yuǎn)而言，沒有一種制度是不可變動的。
第三類制度是操作規(guī)則。這類制度是在憲法秩序的框架中創(chuàng)立的，是憲法秩序的具體安排。它包括法律、法規(guī)、社團(tuán)、合同以及政策等等。制度制約公共政策也主要體現(xiàn)于此。政策作為依憲法秩序而制定的具體安排，它的產(chǎn)生、制定、執(zhí)行無一不受到憲法秩序的約束。弗農(nóng)。拉坦認(rèn)為：1、憲法秩序可能有助于自由地調(diào)查與社會實(shí)驗(yàn)，或者可能起到根本性的壓制作用。2、憲法秩序直接影響進(jìn)入政治體系的成本和建立新制度的立法基礎(chǔ)的難易度。3、憲法秩序影響到公共權(quán)力運(yùn)用的方式因而影響到由公共政策引入經(jīng)濟(jì)的扭曲的類型。如果這些扭曲很大，則市場便會顯示出引入的制度變化將發(fā)生方向性錯誤。4、一種穩(wěn)定而有活力的憲法秩序會給政治經(jīng)濟(jì)引入一種文明秩序的意識――一種關(guān)于解決沖突的基本價值和程序上的一致性，這種意識會大大減低創(chuàng)新的成本或風(fēng)險。正是由于拉坦的這四個憲法秩序的觀點(diǎn)，政策作為一種操作規(guī)則，必然受制于憲法秩序安排。
由以上的分類我們可以看出：制度對政策是制約關(guān)系，是真包含關(guān)系。在“根深蒂固”的文化與意識形態(tài)下，憲法秩序這一類制度首先得得以安排。由于這些“確立生產(chǎn)、交換、分配的基礎(chǔ)的一整套政治、社會和法律的基本規(guī)則”的指導(dǎo)性、宏觀性及缺乏可操作性，政策就來執(zhí)行操作任務(wù)。各種政策把憲法秩序具體化，并在實(shí)際執(zhí)行中不斷完善，逐漸上升為法律、規(guī)章；體現(xiàn)到人與人的合作關(guān)系，則表現(xiàn)為帶有經(jīng)濟(jì)意味或政治意味的組織、合同、社團(tuán)等等。而各種政策在制定、執(zhí)行時又不可逾越“基本規(guī)則”的限制，它們在制度框架中“生根發(fā)芽”，用具體規(guī)則充實(shí)整個制度。政策是制度的附生物，隨制度的產(chǎn)生而產(chǎn)生，也隨制度的消亡而消亡。同時，由于制度的指導(dǎo)性及難變動性，有些政策建議雖是可行的、有收益的，但由于制度間的相互牽制，建議不能上升為政策。
我們回到前文的范德海德政策建議上去，查看一下當(dāng)時的屬制度范疇的背景材料：19世紀(jì)末全球資本主義經(jīng)濟(jì)一體化已經(jīng)形成，泰國作為帝國主義的原料產(chǎn)地與商品傾銷市場，也是一體化中的一員。國際大米價格的上漲，使泰國水稻種植面積增加，從而引起地價實(shí)際上漲；泰國政府采用農(nóng)業(yè)研究和灌溉投資的對策來干預(yù)地價上漲；同期，泰國一直面臨帝國主義侵略的威脅，軍政機(jī)關(guān)投資和相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施（如鐵路）投資也需增加；另外，當(dāng)時泰國王室及政府高層官員擁有的絕大部分土地在另一Rangsit區(qū)，一旦灌溉政策實(shí)施，農(nóng)民會大批從Rangsit區(qū)遷往湄南河谷中央平原，政府高層官員的既得利益就會失去。
從這份背景材料中，我們可以很清楚地看出泰國當(dāng)時的制度中的兩對矛盾：其一為國家安全制度與國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展制度間的矛盾；其二為保護(hù)社會中上層人物與保護(hù)國家經(jīng)濟(jì)利益之間的矛盾。這兩對矛盾清楚地凸顯出當(dāng)時泰國制度框架中的牽制關(guān)系。安全要高于部分經(jīng)濟(jì)利益，已受益者不會放棄既得利益，二者一結(jié)合，契合點(diǎn)就是給社會帶來凈利益的好政策在制度框架中的牽制作用下被無限期延長。
二、政策影響制度
政策從屬于制度，在制度框架中生成與運(yùn)用。但政策的特性決定了它并非被動的適應(yīng)制度，它也不僅僅只有利于制度框架的完善，它還會積極或消極地在制度框架內(nèi)發(fā)生量變，最終促使制度變遷、達(dá)到制度創(chuàng)新。用一句通俗的話說就是：政策能動的反作用于制度。
至于政策的定義，我們可以這樣認(rèn)為，“凡由一定的主體作出，同時對一定的客體產(chǎn)生了一定影響的要求、希望、規(guī)定、強(qiáng)制等等都可以被視為主體的某種政策”。政策源于人類自身的切身需要，但它產(chǎn)生于人類在解決比較現(xiàn)實(shí)的問題的時候，它是在制度形成后或逐漸形成期中的具體操作。較之制度，它更具有行為特征。而政策的確切定義比較難用精確的語言說明。就眾多公共政策學(xué)家的觀點(diǎn)來看，主要有四種極具代表性的說法：
其一，以哈羅德?拉斯維爾為代表，認(rèn)為政策是一項(xiàng)含有目標(biāo)、價值與策略的大型計劃。這種觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了政策行為的設(shè)計和目標(biāo)功能。但缺乏具體做法來解決實(shí)際問題。
其二，以戴維?伊斯頓為代表，認(rèn)為政策可視為一種權(quán)威性的社會價值分配方案，對某一具體政策而言，這種價值分配將在與政策相關(guān)的目標(biāo)群體范圍內(nèi)進(jìn)行。這種觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)政策的價值分配功能。但忽視了政策的創(chuàng)造功能。
其三，以托馬斯?戴伊為代表，認(rèn)為政策是政府意志的體現(xiàn)，是政府選擇作為與不作為的行為。這種說法強(qiáng)調(diào)政策是一種政治行為，強(qiáng)調(diào)其實(shí)踐性。但忽略了作為不一定是政策，或許只是一種“做法”。
其四，以詹姆斯?安德森為代表，認(rèn)為政策是政府的有目的的活動過程，是一個過程概念，表現(xiàn)在政府為達(dá)到某種目標(biāo)而采取的一系列可操作的活動。這種觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)政策的實(shí)證性和動態(tài)性。但忽視了政策執(zhí)行過程的重要性。
事實(shí)上，政策不僅僅是計劃和目標(biāo)，也不等同于價值分配，更不等同于政治行為，同樣也非只是操作性和動態(tài)過程。政策應(yīng)當(dāng)是它們的集合，以上四種觀點(diǎn)只不過是政策不同層次的形態(tài)表征而已。政策是制度框架中的“磚石”，它是“廣義的規(guī)劃”。這種廣義的規(guī)劃是靈活多變的，具有很強(qiáng)的適應(yīng)性。同時，政策由于其“潛移默化”的特征，使它又成為相對恒定而持久的政府決策。這是政策的本質(zhì)屬性。與政策的起源密切相聯(lián)，政策是人與人合作中的一種“契約”，是有關(guān)集體成員的一種默契，是要求所有成員在給定的環(huán)境中能預(yù)測其他成員的行為準(zhǔn)則。但這種政策又不等同于法律、法規(guī)。雖然法律、法規(guī)也近似于一種“契約”，也可以在給定環(huán)境下預(yù)測他人行為，但政策并沒有明確規(guī)定違反契約將會受到多大程度的懲罰。但同時也如第一部分提到的，許多政策會逐漸上升為法律、法規(guī)。懲罰程度會被明確規(guī)定。在大多數(shù)情況下，政策與法律間并沒有明確的區(qū)分，甚至可以說法規(guī)、法律是政策的法律形態(tài)。
很明顯，從上面可以看出，政策具有目標(biāo)特征、行為特征、靈活多變特征、實(shí)證特征以及法律特征，也正是由于這些特征，決定了政策是能動的反作用于制度框架的。
（一）、政策具有很強(qiáng)的目標(biāo)特征。它是為了解決人類自身需要而產(chǎn)生的。任何一項(xiàng)政策，都是在制度框架下細(xì)化的目標(biāo)的指導(dǎo)下，制定其內(nèi)容形式，然后加以執(zhí)行、評估等等。在執(zhí)行過程，要多方考察，看它是否偏離原來的目標(biāo)。也正是由于這種很強(qiáng)的目標(biāo)特征，原有制度得以強(qiáng)化，制度框架得以完善。也同樣是由于很強(qiáng)的目標(biāo)特征，政策在執(zhí)行、反饋中也會波及到原先目標(biāo)，會使政策執(zhí)行主體意識到目標(biāo)的欠缺或偏頗。經(jīng)過一系列程序，使目標(biāo)有所糾正，進(jìn)而鞏固和完善制度的分目標(biāo)。
(二)、政策的行為特征是指政策本身是在實(shí)踐中完善、成型的，具有很強(qiáng)的實(shí)踐性、操作性。任何一項(xiàng)政策制定出來都不是面面俱到、事事料到的。因此政策的最終成形是人們在實(shí)踐中加以操作并完成的。但這種行為特征不僅僅是一種被動執(zhí)行行為，而是根據(jù)實(shí)際情況實(shí)事求是的執(zhí)行的。因此政策雖有目標(biāo)，但為了更趨于理性化，往往在政策執(zhí)行中變動目標(biāo)，甚至影響其他目標(biāo)，為制度增加新鮮“血液”，促進(jìn)制度創(chuàng)新。
(三)、政策的靈活多變特征，是相對于憲法秩序和制度安排的較長期穩(wěn)定性而言的。由于政策是為制度服務(wù)的，制度變遷必然會引起它的變動。但同時由于其靈活多變，也就是執(zhí)行反饋的靈活性，使它更容易促使正處于量變最高點(diǎn)的制度走向質(zhì)變，使制度創(chuàng)新得以實(shí)現(xiàn)。
(四)、政策的實(shí)證特征是指政策作為一個完整的從發(fā)現(xiàn)政策問題――提出解決方案――評價各個方案――選擇最優(yōu)方案――執(zhí)行所選方案的活動過程。由于這個過程的邏輯性很強(qiáng)，大多數(shù)政策相對于制度要求是比較合理和可行的，可以稱之為“好的政策”。但這并不意味著正確發(fā)現(xiàn)問題就可以有正確的解決方案。政策主體往往由于自身的因素，如素質(zhì)、信仰以及心理等等，另外加上信息不對稱、交易成本認(rèn)識等等的不同，政策極有可能是無效率的，是“壞的政策”。只要這個“壞的政策”實(shí)行時間足夠長，就可能嚴(yán)重影響制度安排，不是破壞，便是突變，進(jìn)而影響到制度變遷。（五）、政策的法律特征是指政策逐步完善，逐步合理，可以上升到法的階段，成為法律或法規(guī)。政策的法律特征在人類的政治發(fā)展過程是相當(dāng)普遍的。在相當(dāng)長的一段歷史時期內(nèi)，國家和社會的公共權(quán)力無論在法理上還是現(xiàn)實(shí)中都是為少數(shù)人壟斷的。這少數(shù)人提出的政策甚至不需要任何程序就可上升為國家法律，隨后的資產(chǎn)階級革命，打破了這種“金口玉言”式的立法狀態(tài)，政策更多的以法律、法規(guī)形式出現(xiàn)。這一方面促進(jìn)了制度框架的鞏固，但同時也使得制度框架變得僵化起來。人們的意愿往往不能實(shí)現(xiàn)，而改變起來又不容易，各種制度安排間必然會產(chǎn)生不均衡，從而引起制度變遷或制度創(chuàng)新。用諾曼.尼科爾森的話來說，就是：“制度變化正是依存于政治和經(jīng)濟(jì)力量相互作用的‘政治經(jīng)濟(jì)’事件”。
我們再回頭去看范德海德政策建議。在這項(xiàng)灌溉政策中，目標(biāo)是相當(dāng)明確的：為給湄南河谷中央平原提供灌溉服務(wù)，給泰國帶來大量的凈社會利益；行為特征則體現(xiàn)在這項(xiàng)政策是應(yīng)外部環(huán)境的變化而提出的，即怎樣對付大米出口激增后土地價格的上漲問題；而其動態(tài)或?qū)嵺`性則體現(xiàn)于這項(xiàng)政策從開始到論證結(jié)束后，范德海德設(shè)計方案的出臺。因此，這項(xiàng)灌溉政策建議雖然在1902年到1909年間屢遭否決，但其生命力卻很旺盛。各個制度安排間的相互牽制，雖然有暫時的妥協(xié)――灌溉建議不被接受。但是，在出現(xiàn)新的制度安排，即二戰(zhàn)后世界和平趨勢加強(qiáng)，亞洲地區(qū)民族國家逐漸獨(dú)立，開始謀求自身的發(fā)展，同時，世界銀行也給予相應(yīng)的支持，這項(xiàng)孕育在舊制度內(nèi)的政策建議終于被采納執(zhí)行，范德海德設(shè)計的水利工程也終于得以完成。在這個例子中，我們固然不能說灌溉政策極大地影響了制度，但作為一個“好政策”，它確實(shí)是在影響著關(guān)鍵性的經(jīng)濟(jì)制度的運(yùn)行的。它開始沒有被采納實(shí)施，但在無形中，并沒有人否認(rèn)它的真正價值。
三、政策主體對制度的影響
制度是一個社會中單個人應(yīng)遵循的一整套行為規(guī)范，而政策則是在制度框架下行為規(guī)范的細(xì)化與執(zhí)行。政策體現(xiàn)并執(zhí)行著制度。而政策是由人制定并執(zhí)行的的。一般而言，政府的高層官員以及官方機(jī)構(gòu)是政策制定與執(zhí)行的主體。我們把他們稱之為政策主體。不可避免地，政策主體要對制度框架產(chǎn)生很大影響。這種影響，既可以是正面的，也可以是負(fù)面的。通常情況下，政策主體對制度起正面影響，他們在維護(hù)、鞏固和完善既有制度。然而，一旦負(fù)面影響出現(xiàn)，由于政策主體的特殊地位，將會對制度產(chǎn)生極大沖擊力。本文中主要探討政策主體對制度的負(fù)面影響。
（一）、依據(jù)西奧多?洛伊的類型學(xué)，政策可以分為分配政策、再分配政策、調(diào)控政策、和基礎(chǔ)性政策。諾曼?尼科爾森分析，這種類型劃分的標(biāo)準(zhǔn)有兩個：
（1）、強(qiáng)制的程度。
（2）、對個人影響的直接程度（相對于個人選擇的環(huán)境）
也就是說，個人在運(yùn)用公共權(quán)力對政策進(jìn)行選擇時，他會考慮到這種政策的強(qiáng)制性有多大，更重要的是對他自己直接或間接的收益或限制為多大。這兩個標(biāo)準(zhǔn)，決定了政策主體在制定與執(zhí)行政策時并非是十分順從、一心一意的服務(wù)于大的制度框架的。他們?yōu)榱俗约旱睦婵梢郧饽繕?biāo)，變動執(zhí)行。其后果就是需要有另外的制度安排來協(xié)調(diào)這種不和諧。
制度變異應(yīng)運(yùn)而生。而這種變異可以是好的，也可以是壞的。
（二）、制度對政策具有真包含關(guān)系，使得政策主體與制度的關(guān)系相當(dāng)微妙：政策主體更類似于制度框架中眾多的“建筑工人”，而制度則類似于“建筑工程師”。本來一座大廈的設(shè)計、指揮是由建筑工程師來進(jìn)行的，但由于“制度”在此等于一個盲人工程師，他心中有數(shù)，也會有別的工段長給他介紹情況，但還由于看不到真實(shí)的大廈進(jìn)展情況而有些束手無策。而建筑工人則一方面按工程師的設(shè)計進(jìn)行，以免大廈全傾傷及自己，另一方面又會考慮到各自的利益，或偷工，或減料，這種集體選擇方式產(chǎn)生了異化。再加上集體選擇本身的局限性，如從眾、冒險心態(tài)等等，從而造成“政策主體”中集體選擇相當(dāng)困難，結(jié)果往往是相互妥協(xié)，妥協(xié)的后果就是制度內(nèi)部的不均衡，制度逐漸發(fā)生變遷。
（三）、政策對制度的能動的反作用，使得政策主體在保護(hù)原有制度和反對原有制度上具有很大的主動權(quán)。一個政策問題產(chǎn)生后，由于其觸及到制度框架或制度框架中其他具體制度安排時，政策主體認(rèn)為有必要介入時，政策問題就會被立案及至制定對策并付諸實(shí)施。一般而言，介入的必要性取決于國家本身的費(fèi)用利益計算，其中應(yīng)充分考慮到社會取向。但由于制度本身具體條件的約束，首倡政策的主動權(quán)一般都掌握在政策主體手中，而非一般的看到此項(xiàng)政策優(yōu)勢的普通人手中，所以在一項(xiàng)有利于制度框架穩(wěn)定和逐步創(chuàng)新的政策建議提出來后，由于政策主體的傾向性不同，這項(xiàng)政策建議并不一定能上升為政策并執(zhí)行。可以說，政策主體的作為與不作為對制度變遷也有很大影響。
（四）、制度框架的龐大，制度安排的繁多，必然使各項(xiàng)具體制度間產(chǎn)生一些“真空”地帶。這樣，對那些屬于精英類政策主體而言，就會看到如何使自己制定的政策更有利于自身的利益的機(jī)會。雖然在公共行政領(lǐng)域內(nèi)政府機(jī)構(gòu)應(yīng)以追求社會效益、維護(hù)公平與正義為目的，但作為政策主體的是人。人不可能個個都是高尚的，在一個以維護(hù)上層人員利益為目標(biāo)的制度框架中，政策主體極可能鉆政策“真空”的空子，制定一些貌似合理而事實(shí)上不公平的政策，也會否決一些貌似與大目標(biāo)有沖突而事實(shí)上很合理的政策，進(jìn)行政策“尋租”。這種現(xiàn)象更常見于發(fā)展中國家。產(chǎn)生這種現(xiàn)象的更深層次的制度原因，正如美國政治學(xué)家文森特?奧斯特羅姆等人指出的那樣：
（1）、發(fā)展中國家的執(zhí)政的政治集團(tuán)和軍事集團(tuán)往往具有集立法、行政、司法、經(jīng)濟(jì)、軍事、輿論等權(quán)力于一身的傾向，這一方面使得國家的政府部門迅速膨脹，助長不負(fù)責(zé)任和辦事不求效率的作風(fēng)；另一方面形成政權(quán)部門對于經(jīng)濟(jì)過程的過多干預(yù)，甚至出現(xiàn)政治和軍事集團(tuán)代替經(jīng)濟(jì)部門作出經(jīng)濟(jì)選擇的情形。
（2）、發(fā)展中國家一方面不得不較多考慮滿足社會基本的生活生產(chǎn)需要而實(shí)行無償或低價的物品與服務(wù)的分配，另一方面有往往無暇顧及各方面制度的健全與完善，對于政策主體更多強(qiáng)調(diào)職業(yè)道德自我約束而較少重視法規(guī)的管束。從而為這些人“尋租”提供機(jī)會。
（3）、發(fā)展中國家的公共部門往往過于單一化，不允許具有共同體特色的公共部門或公共組織的存在，即使出現(xiàn)了自發(fā)的共同體公共組織，也常常由于缺乏法律保護(hù)而遭夭折；共同體為自身提供公共物品的努力也可能遭到政策主體的反對而失敗。
以上談?wù)摰亩际钦咧黧w對制度的負(fù)面影響。當(dāng)然，我們不會否認(rèn)政策主體的正面影響是主流。只是政策主體事實(shí)上也是制度創(chuàng)立與選擇的主體。一旦負(fù)面影響產(chǎn)生，就不僅僅是政策本身的問題，而是波及制度本身。研究其負(fù)面影響遠(yuǎn)比說明正面影響有用的多。在制度創(chuàng)立初期，政策主體會通過政策的制定與執(zhí)行維護(hù)和鞏固制度，使制度框架更加完善。但如同任何新事物一樣，一旦制度完全定型，人們就會熟視無睹，他們會尋求一種制度框架中的個人發(fā)展。所以政策主體目標(biāo)異化，政策主體與制度主體（主要指制度的創(chuàng)造、選擇者）已經(jīng)分離，負(fù)面影響不可避免。促使制度變異。
泰國湄南河畔的灌溉建議事實(shí)上就是由非政策主體提出、但遭政策主體否決的一項(xiàng)政策建議。政策主體即泰國政府的高層官員們在Rangsit區(qū)擁有大量土地，在Rangsit區(qū)，政府曾做過大額灌溉投資，興建Pasak水利工程，同時，該區(qū)還是泰國第一座水稻試驗(yàn)站所在地。不言而喻，泰國高層政府官員是原先灌溉政策的受益者，他們對原先的政府采取的提高土地生產(chǎn)率的政策是滿意的。他們對旨在維護(hù)他們上層人員利益的制度的政策是同意并執(zhí)行的。但到范德海德水利工程建議提出后，這項(xiàng)工程雖然有利于全社會收益，但由于它觸動了政策主體的利益，這種干預(yù)影響損及政府要員的利益時，這項(xiàng)政策建議就只能是建議，而不能上升為政策。二次世界大戰(zhàn)的巨大影響，使得泰國原先的制度已經(jīng)變遷，政策主體也不在是Rangsit區(qū)的收益者，權(quán)衡考慮，這項(xiàng)政策建議才真正成為政策。
結(jié)論
論文關(guān)鍵詞：高校，貧困生，資助
1993年國務(wù)院關(guān)于《中國教育改革和發(fā)展綱要》的實(shí)施意見指出：積極推進(jìn)高等學(xué)校和中等專業(yè)學(xué)校、技工學(xué)校的招生收費(fèi)改革和畢業(yè)生就業(yè)制度的改革，逐步實(shí)行學(xué)生繳費(fèi)上學(xué)，大多數(shù)畢業(yè)生自主擇業(yè)的制度。此后，上大學(xué)免費(fèi)制度在我國逐漸成為歷史。近些年我國城鄉(xiāng)居民以及行業(yè)之間收入差距進(jìn)一步拉大，高校學(xué)費(fèi)也日漸增長，高校貧困生問題越來越成為社會關(guān)注的焦點(diǎn)。
據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，1996年全國高校貧困生大約有幾十萬，1999年有100萬，2006年有400多萬。2009年達(dá)到了527萬，占全部在校生總?cè)藬?shù)的23.06%；家庭經(jīng)濟(jì)特別困難的學(xué)生有166.1萬，占全部在校生總?cè)藬?shù)的7.27%。從以上數(shù)字可以看出，高校貧困生數(shù)量呈逐年上升的趨勢。
一、高校貧困生問題引起了國家的高度重視，近幾年陸續(xù)出臺了一系列資助貧困生的措施
2007年《國務(wù)院關(guān)于建立健全普通本科高校、高等職業(yè)學(xué)校和中等職業(yè)學(xué)校家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生資助政策體系的意見》（國發(fā)[2007]13號）及其配套辦法頒布實(shí)施后教育管理論文，國家在高等學(xué)校初步建立起了國家獎學(xué)金、國家勵志獎學(xué)金、國家助學(xué)金、國家助學(xué)貸款、勤工助學(xué)等“獎、貸、助、補(bǔ)、減”有機(jī)結(jié)合多元混合的高校貧困生資助政策體系。
1．國家獎學(xué)金和助學(xué)金制度
中央設(shè)立國家獎學(xué)金，用于獎勵高校在校生別優(yōu)秀的學(xué)生，每年獎勵5萬名，標(biāo)準(zhǔn)為每生每年8000元。中央和地方共同設(shè)立國家國家勵志獎學(xué)金，用于品學(xué)兼優(yōu)的家庭困難學(xué)生，資助面平均約占全國高校在校生的3%，資助標(biāo)準(zhǔn)為每生每年5000元。另外專為家庭經(jīng)濟(jì)困難的學(xué)生設(shè)立國家助學(xué)金，資助比例約占全國高校在校生的20%，資助標(biāo)準(zhǔn)為每生每年2000元。
2. 國家助學(xué)貸款和生源地信用助學(xué)貸款
國家助學(xué)貸款和生源地信用助學(xué)貸款是由政府主導(dǎo)、財政貼息、財政和高校共同給予銀行一定風(fēng)險補(bǔ)償金，銀行、教育行政部門與高校共同操作的，幫助高校家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生支付在校學(xué)習(xí)期間所需的學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)及生活費(fèi)的銀行貸款。助學(xué)貸款是信用貸款，學(xué)生不需要辦理貸款擔(dān)?；虻盅?，但需要承諾按期還款，并承擔(dān)相關(guān)法律責(zé)任。
3．勤工助學(xué)
勤工助學(xué)是指學(xué)生在學(xué)校的組織下利用課余時間，通過自己的勞動取得合法報酬，用于改善學(xué)習(xí)和生活條件的社會實(shí)踐活動。國家設(shè)立專項(xiàng)資金用于參加勤工助學(xué)的學(xué)生，參加勤工助學(xué)的學(xué)生工作時間原則上每周不超過8小時，每月不超過40小時。按月計酬的崗位以每月40個工時的酬金原則上不低于當(dāng)?shù)卣蛴嘘P(guān)部門制定的最低工資標(biāo)準(zhǔn)或居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)為計酬基準(zhǔn)，可適當(dāng)上下浮動。按小時計酬的崗位每小時酬金參照學(xué)校當(dāng)?shù)卣蛴嘘P(guān)部門規(guī)定的最低小時工資標(biāo)準(zhǔn)合理確定，原則上不低于每小時8元人民幣。
另外國家資助政策體系還包括“綠色通道”、學(xué)費(fèi)減免、國家助學(xué)貸款風(fēng)險補(bǔ)償、校內(nèi)無息借款、校內(nèi)獎助學(xué)金和特殊困難補(bǔ)助等。
國家資助政策的實(shí)施具有重要的意義，在一定程度上減輕了貧困生家庭的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，緩解了貧困生因較高學(xué)雜費(fèi)造成的生活壓力，基本保證了他們順利完成學(xué)業(yè)。資助政策讓貧困生強(qiáng)烈地感受到黨和政府的“以人為本”的教育關(guān)懷理念，增強(qiáng)了他們?yōu)槿嗣穹?wù)，報效社會的感恩意識。據(jù)筆者做的一份關(guān)于關(guān)于貧困生的調(diào)查顯示，70%以上受資助的貧困生對國家資助政策表示滿意。
二、我國貧困生資助政策需要進(jìn)一步完善
但是，目前我國高校貧困生資助政策體系還不夠完善教育管理論文，仍然停留在“無償資助為主，有償資助為輔”的階段。國家助學(xué)貸款的主體地位沒有得到發(fā)揮，貧困生參加勤工助學(xué)的積極性不高，對國家助學(xué)金的依賴性心理較重，貧困生自我脫貧的“造血功能”不足，另外國家資助政策在具體落實(shí)時也存在偏差，這些都需要進(jìn)行改革和不斷創(chuàng)新，從整體上看，目前我國貧困生資助政策存在以下幾個較為普遍的問題。
第一，貧困生認(rèn)定存在問題。
教育部、財政部在1993年的《關(guān)于對高等學(xué)校生活特別困難的學(xué)生進(jìn)行資助的通知》中提到，所謂貧困生，是指國家招收的普通高等學(xué)校學(xué)生中由于家庭經(jīng)濟(jì)困難，無力支付教育費(fèi)用，或支付教育費(fèi)用很困難的學(xué)生。高校在向新生寄送錄取通知書時，同時寄送《高等學(xué)校學(xué)生及家庭情況調(diào)查表》，在每學(xué)年結(jié)束之前，也向在校生發(fā)放此表。主要內(nèi)容有兩項(xiàng)，一項(xiàng)是家庭成員情況，要求填寫職業(yè)、年收入和健康狀況；另一項(xiàng)是影響家庭經(jīng)濟(jì)狀況有關(guān)信息，內(nèi)容有家庭人均年收入狀況、家庭遭受自然災(zāi)害和突發(fā)意外事件以及家庭成員身體狀況、失業(yè)情況等。如果學(xué)生能夠如實(shí)填寫上述內(nèi)容，學(xué)生家庭所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道民政部門能夠負(fù)責(zé)任地實(shí)地考察后加蓋公章予以確認(rèn)，貧困生的認(rèn)定應(yīng)該不成問題。事實(shí)上，很多學(xué)生不實(shí)事求是地填寫信息，再加上民政部門把關(guān)不太嚴(yán)格，致使學(xué)生入?；蜷_學(xué)后虛假家庭情況調(diào)查表如雪花般飛往學(xué)校，給貧困生的認(rèn)定工作帶來困難，畢竟學(xué)校也沒有條件去學(xué)生的家鄉(xiāng)逐一做調(diào)查。據(jù)筆者做的調(diào)查顯示教育管理論文，65%的學(xué)生都認(rèn)為自己周圍有虛假的“假貧困生”。
另外貧困生資助程序也存在不合理的地方。大部分高校在貧困生認(rèn)定中采取名額分配的方法，學(xué)校將總名額按人數(shù)分配到院系，院系再將指標(biāo)分配到班級，沒有按照所在班級的實(shí)際貧困生數(shù)進(jìn)行資助。這樣勢必造成資源分配的不公，結(jié)果使得原本不需要資助的學(xué)生得到了資助，而較多貧困生的班級卻很多人得不到資助。
第二，勤工助學(xué)崗位缺乏，學(xué)生勤工助學(xué)的收入偏低，報酬未按國家規(guī)定執(zhí)行，校外勤工助學(xué)的資源開發(fā)不足。
據(jù)了解，很多高校勤工助學(xué)的工資每月每生大約200元，有些甚至低于這個數(shù)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國家規(guī)定的當(dāng)?shù)卣蛴嘘P(guān)部門制定的最低工資標(biāo)準(zhǔn)或居民最低生活保障的標(biāo)準(zhǔn)。并且勤工助學(xué)的崗位技術(shù)含量較低，大多為衛(wèi)生清潔崗等“勞務(wù)型”崗位，未能充分發(fā)揮學(xué)生專業(yè)優(yōu)勢和自身特點(diǎn)，因而學(xué)生參加勤工助學(xué)的積極性不高。很多高校還引進(jìn)了物業(yè)公司管理校園，也與勤工助學(xué)的學(xué)生形成了“爭飯碗”的局面。目前貧困生勤工助學(xué)主要利用的是校內(nèi)資源，豐富的社會資源還未得到充分的利用。
第三，貧困生雖然獲得了物質(zhì)資助，但缺乏必要的心理救助。
調(diào)查發(fā)現(xiàn)貧困生普遍存在心理自卑現(xiàn)象，很多貧困生的金錢觀、價值觀和人生觀發(fā)生扭曲，自我調(diào)控、承受挫折、適應(yīng)環(huán)境的能力較差。貧困生在接收物質(zhì)救助的同時，精神上卻無法脫貧。大部分高校都設(shè)有學(xué)生心理咨詢室，但因貧困前來尋求心理救助的人寥寥無幾。貧困生的心理教育工作缺乏穩(wěn)定的機(jī)制保障，很容易造成有事臨時解決，沒事無人過問的被動局面。2007年發(fā)生的云南大學(xué)馬加爵殺人案便是貧困生心理問題引發(fā)的典型案例。
第四，目前我國的貧困生資助體系缺乏全社會的參與。
解決上述存在的問題還需要教育主管部門和高校不斷地摸索教育管理論文，令人可喜的是國家財政性教育經(jīng)費(fèi)在逐年提高，2009年達(dá)到了12231.09億元，比上年增加了0.26個百分點(diǎn)，全國普通高等學(xué)校生均預(yù)算內(nèi)事業(yè)費(fèi)支出為8542.30元，比2008年的7577.71元增長12.73%。2007年國家推行的在教育部直屬師范大學(xué)實(shí)行師范生免費(fèi)教育制度也為千萬貧困學(xué)生帶來了免費(fèi)接受高等教育的福音，可以預(yù)見將來免費(fèi)學(xué)校免費(fèi)專業(yè)的覆蓋面一定會繼續(xù)擴(kuò)大。2006年教育部設(shè)立了全國學(xué)生資助管理中心，現(xiàn)在很多高校都設(shè)立了學(xué)生資助辦公室，建立了貧困生檔案，并成立了評定貧困生的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，這些都是積極有益的探索。
三、結(jié)語
資助優(yōu)秀貧困大學(xué)生成才是我國科教興國和人才強(qiáng)國戰(zhàn)略不可或缺的重要組成部分，對促進(jìn)我國高等教育公平的實(shí)現(xiàn)，促進(jìn)高等教育持續(xù)健康發(fā)展，構(gòu)建和諧校園，創(chuàng)建和諧社會都具有重要的意義。貧困生資助政策體系是一個長期、規(guī)范、系統(tǒng)的制度設(shè)計，是治本之策、長遠(yuǎn)之計。在國家政策的有利扶持下，在全社會的共同努力下，相信未來的資助貧困生政策會更加程序化、法律化和制度化，一個健全完善的高校貧困生資助體系在不久的將來一定會實(shí)現(xiàn)。
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關(guān)鍵詞：新背景；教育管理；體制政策
教育無小事，事事皆育人。在教育發(fā)展的過程中，對教育的管理體制是功不可沒的。教育的管理主要體現(xiàn)于用合適的管理方式對教育資源進(jìn)行合理的分配。使教學(xué)高效的運(yùn)營。而政策的改變是非常有必要性的。是國家的政策制定者根據(jù)世界的形式與環(huán)境，做到與時俱進(jìn)的這一目的。任何國家都是重視教育的，一個良好的教學(xué)環(huán)境是立國之本，是為國家培育棟梁的一個搖籃，所以一個能重視教育的民族是一個不斷進(jìn)步的民族，是一個奮發(fā)的民族。而教育管理體制的不斷創(chuàng)新與改革可以使教育教學(xué)更加高效的運(yùn)行下去，得到一個良好并長足的發(fā)展。這一意義對我國的現(xiàn)代化建設(shè)有著重要的影響。
一、政策調(diào)整的意義與解析
在我國改革開放以來，我黨對其行政管理體制進(jìn)行了不斷的改革與創(chuàng)新，確立了我黨早日步入快車道，并加快進(jìn)程的這一偉大目標(biāo)，而在政策的不斷調(diào)整下，我黨建立了更加高效的親民的政府管理體制，而教育管理體制也在其熏陶下有條不紊的飛速發(fā)展。為我國全面培養(yǎng)人才全面建設(shè)社會主義貢獻(xiàn)了巨大的力量。同時在新的社會時代背景下也可以與時俱進(jìn)不局限于過去。開創(chuàng)新的未來篇章。
二、教育管理體制改革的必要性
在我國歷年來的教育管理體制的變動中教育體制是最佳的受益者，我們可以觀察到其中的規(guī)律，隨著教育管理體制的不斷改革，教育不在集中于其中一點(diǎn)，開始變得不斷的權(quán)利下方于地方，對其管理以及教育權(quán)限進(jìn)行不斷的擴(kuò)大，給予了地方權(quán)利的不斷擴(kuò)大，使其更加有自主教學(xué)教育的培訓(xùn)能力，更多的可以體現(xiàn)在教育模式的不斷改變之中。良好的更教育模式可以使教育變得更加個性化，正應(yīng)了那句老話“因材施教”，根據(jù)不同的學(xué)生可以定制不同的學(xué)習(xí)計劃。使學(xué)生們的生活變得更加完善，不會因?yàn)閼?yīng)試教育而變得視野狹窄，并磨滅了學(xué)生對學(xué)習(xí)的興趣。并且對老師的工作量也有所減輕。
三、教育管理體制改革注意事項(xiàng)
雖然我國的教育管理體制在國家的發(fā)展，與社會的關(guān)注下，已經(jīng)得到較大的進(jìn)步，但仍然存在與些許注意事項(xiàng)。發(fā)展必然伴隨著改革，而改革必然時期進(jìn)行變化，變化就會有新舊矛盾問題的產(chǎn)生。由于政府下放了權(quán)利，使教學(xué)不在全部依賴于政府，讓教育進(jìn)行多元化多樣化的發(fā)展，所以出現(xiàn)了一些民辦學(xué)校。但是有些學(xué)校的出現(xiàn)極大的增添了教育的無序性質(zhì)。變相的收取高額的學(xué)費(fèi)，做出“出國”承諾等。這些學(xué)校缺乏有效的管理，破壞了教育教學(xué)的秩序。所以有關(guān)部門應(yīng)該把握尺度對其進(jìn)行改良，改善。增強(qiáng)其教育的有序性。保證教育可以良好的貫徹與落實(shí)于基層人民和廣大群眾。使教育的普及率得到提高，增加國民教育教學(xué)的素質(zhì)，提高國民的文化水平以及道德修養(yǎng)。
四、加強(qiáng)對地方教育體制改革的落實(shí)
教育的普及已經(jīng)傳播到了我國的各個角落，但是省級以下的教育體制改革還應(yīng)該有待加強(qiáng)，應(yīng)該對地方上的教育體制進(jìn)行完善和充實(shí)，使其擁有地方特色。旗幟化鮮明。責(zé)任分化更為明確。遵守教育法律的前提下完成個性發(fā)展這一轉(zhuǎn)變。為學(xué)生的多元化學(xué)習(xí)奠定基礎(chǔ)。改變應(yīng)試教育所帶來的缺陷。
五、其他國家對教育體制改革給我們帶來的啟示
在一些其他的國家里學(xué)校與政府是分開管理的。政府依照法律法規(guī)來制定，其他則有學(xué)校的法律負(fù)責(zé)人進(jìn)行統(tǒng)一管理。讓正規(guī)社會群體對其進(jìn)行督促和檢查。雖然我國的體系可能和其他國家的體系不盡相同，但是也有其參考的價值。我國也對其進(jìn)行了部分的調(diào)整，把學(xué)校變成事業(yè)。我認(rèn)為這是解決目前教育秩序混亂的一計良藥。督促了學(xué)校的辦學(xué)效率，提高了辦學(xué)質(zhì)量。減輕了政府壓力與負(fù)擔(dān)。更可以通過市場機(jī)制來對教育進(jìn)行一個良好的運(yùn)行。以少量的經(jīng)費(fèi)投入就可以回報更多的高標(biāo)準(zhǔn)與高質(zhì)量的學(xué)校進(jìn)行良性的競爭與參與。
六、教育體制改革需要進(jìn)行的完善
雖然我們的教育事業(yè)已經(jīng)進(jìn)入了快車道，高速發(fā)展與運(yùn)營階段，但仍有個別欠缺需要完善比如說信息系統(tǒng)的完善便是尤為重要的。在信息化不斷發(fā)展的今天，大數(shù)據(jù)時代所帶來的便捷也讓人們感受到了他所帶來的好處，于是也應(yīng)用于各個行業(yè)當(dāng)中，在國外的有些地區(qū)已經(jīng)使用信息化教學(xué)。并且發(fā)展的如火如荼。事實(shí)已經(jīng)向我們證明這一定是未來教育的必要發(fā)展趨勢之一。所以對信息化平臺的建設(shè)與完善也需要盡早落實(shí)，并且貫徹實(shí)施。同時檢查督辦機(jī)構(gòu)的完善與監(jiān)理對教育改革也很有幫助作用。加強(qiáng)對學(xué)校的監(jiān)督與檢查，提高辦學(xué)質(zhì)量與辦學(xué)效率，減少錯誤的發(fā)生，所以說對監(jiān)督設(shè)施的完善也非常重要。顯然上述需要完善的完善的問題需要一步步的去落實(shí)，不可以貪功求快。要穩(wěn)扎穩(wěn)打完成這一偉大的發(fā)展目標(biāo)。
七、結(jié)束語
教育是立國之本，人們受教育的程度關(guān)系著未來國家的強(qiáng)大與否，而大數(shù)據(jù)時代到來為教育事業(yè)的多元化個性化進(jìn)行了更加豐富的渲染，填充了我國應(yīng)試教育下所遺留的空白，增強(qiáng)多元化的教育事業(yè)發(fā)展，對現(xiàn)有的問題進(jìn)行及早的分析與解決。對教育改革所欠缺的漏洞可以盡早的完善，更加高效的提高管理水平，以增加教育教學(xué)質(zhì)量，讓學(xué)生可以享受更科學(xué)管理所帶來的高效教學(xué)。增加學(xué)生們對學(xué)習(xí)的積極性，早日實(shí)現(xiàn)我國教育強(qiáng)國這一主要目的。為我國現(xiàn)代化建設(shè)增光添彩。
作者:趙明旭 單位:趙明旭，西京學(xué)院
參考文獻(xiàn)：
1價值理念的缺失
政策的出臺尤其是公共政策的出臺一定要全面考慮其出發(fā)點(diǎn)，遵循的價值理念既要有效率的追求又要符合公共管理的基本原則，即公共性。要以社會公共利益作為出發(fā)點(diǎn)，全面考慮公共政策出臺的合理性及其影響。顯然重大節(jié)假日免收小型客車通行費(fèi)在當(dāng)前我國并不合時宜。首先，沒有考慮效率的原則，顯然在出行的高峰時期進(jìn)行免費(fèi)通行進(jìn)一步導(dǎo)致?lián)頂D，也間接導(dǎo)致交通事故的增加。此外，這項(xiàng)政策的收益者也并非大多數(shù)的老百姓，而是有車一族。這樣，其公共政策的效率原則和公共性的價值理念都有所缺失。
2收益主體的偏失
公共政策的主體可以廣義的包含制定主體和受益主體，即政策的制定者和政策的受益者。公共政策是關(guān)乎絕大多數(shù)人的，顯然，一項(xiàng)公共政策的出臺應(yīng)該考慮到大多數(shù)人的利益，并且在公共政策的制定上也應(yīng)該盡可能的進(jìn)行聽證、民調(diào)，獲取普通民眾對于政策的態(tài)度，并讓普通民眾參與到政策的制定和實(shí)施過程中去。顯然重大節(jié)假日免收小型客車通行費(fèi)的這一政策并沒有考慮公共政策主體公共性的問題，而是單純的由政府制定政策，收益對象也并非絕大多數(shù)的普通百姓。
3制定-實(shí)施的系統(tǒng)偏差
2012年7月24日，在毫無征兆的情況下中國政府網(wǎng)《國務(wù)院關(guān)于批轉(zhuǎn)交通運(yùn)輸部等部門重大節(jié)假日免收小型客車通行費(fèi)實(shí)施方案的通知》，國務(wù)院已同意交通運(yùn)輸部、發(fā)展改革委、財政部、監(jiān)察部、國務(wù)院糾風(fēng)辦制定的《重大節(jié)假日免收小型客車通行費(fèi)實(shí)施方案》，對重大節(jié)假日免收小型客車通行費(fèi)。這一政策的突然出臺顯然是部門高層探討的結(jié)果。我們姑且不討論其他方面的合理性，但就這一政策的制定、出臺而言，我們很難看到聽證、民調(diào)這樣的修飾，換句話說，這樣政策完全屬于所謂的“密室政策”，由幾個決策人或者決策部門單方面的制定了決策。同時在實(shí)施的過程中并沒有循序漸進(jìn)，先進(jìn)行試點(diǎn)再鋪開，這也不符合政策制定的邏輯，這樣的政策從制定到實(shí)施出現(xiàn)的單方面的行為，顯然是違背公共政策公共性的。
4利益-結(jié)果的偏差
我們強(qiáng)調(diào)人都是理性人，理性人的一個重要標(biāo)準(zhǔn)就是通過利益或者結(jié)果來評判行為。同樣，我們對于公共政策的公共性的評判也應(yīng)考慮利益-結(jié)果這一標(biāo)準(zhǔn)，即誰獲得了實(shí)際利益，有什么樣的實(shí)際結(jié)果。重大節(jié)假日我國收費(fèi)公路免費(fèi)通行這一公共政策的實(shí)施就熱議不斷。毋庸置疑，這項(xiàng)政策的出臺是一項(xiàng)惠民政策，是一個好的政策，但是我們從公共管理的公共性角度而言，尤其是考慮其利益和結(jié)果后，我們發(fā)現(xiàn)不能如此簡單的進(jìn)行評價。首先我們考慮這項(xiàng)政策的利益獲得者，毫無疑問是有車一族，在重大節(jié)假日普通百姓出行不會因?yàn)檫@一政策得到任何實(shí)惠，而普通的無車族才是這個社會的主體，相對而言卻是明顯的弱勢群體，一項(xiàng)政策的出臺不考慮大多數(shù)人的利益，不考慮弱勢群體的利益，而考慮少部分上層社會人士的利益，那么這項(xiàng)政策的出發(fā)點(diǎn)就值得商榷了。我們再來看這一政策導(dǎo)致的結(jié)果，中秋、國慶雙節(jié)疊加，道路嚴(yán)重負(fù)荷，原本的收費(fèi)公路這一排他性的公共產(chǎn)品變成了擁擠性的公共產(chǎn)品，開車上路的人所獲得的效益遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有平時收費(fèi)時的水平，這顯然是對公共產(chǎn)品規(guī)律的扭曲，一項(xiàng)不代表大多數(shù)人利益的、扭曲了公共產(chǎn)品規(guī)律的政策，其公共性已經(jīng)發(fā)生了偏失。
二公共政策公共性的矯正
1價值體系的重新確立
公共政策應(yīng)該始終堅持公共管理的效率原則也應(yīng)不失公共性的根本。始終明確公共政策的出臺應(yīng)該以社會公共利益作為第一考慮要素。在觀念層面，要樹立為人民服務(wù)的理念，促使各級政府部門和公務(wù)員個人將公共性和公共利益作為政策執(zhí)行的出發(fā)點(diǎn)，并成為規(guī)范自由裁量行為的指導(dǎo)精神。
2民主參與機(jī)制與良好的政策執(zhí)行途徑
公共政策制定和實(shí)施過程的公共性決定公民應(yīng)該讓盡可能的參與公共政策的制定和實(shí)施過程，這就需要民主參與機(jī)制與良好的政策執(zhí)行途徑。公共政策制定前可以進(jìn)行聽證和立項(xiàng)調(diào)查，政策實(shí)施中要不斷進(jìn)行反饋調(diào)查，以保證公共政策公共性不發(fā)生偏失。
3監(jiān)督評估和反饋機(jī)制
本文認(rèn)為，上述現(xiàn)象的出現(xiàn)確實(shí)可能使我們吸引外資的過程進(jìn)入一個新的轉(zhuǎn)折期，但不能把引進(jìn)外資的問題與中國市場結(jié)構(gòu)、中國本地企業(yè)的發(fā)展問題割裂開來考慮。引進(jìn)外資的問題不是孤立的，因此解決問題的思路也就不僅僅在外資政策的單一方面。本文意在借鑒國際FDI(外商直接投資)溢出效應(yīng)研究成果的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國的實(shí)際情況，深入探討我國吸引外資出現(xiàn)轉(zhuǎn)折的內(nèi)在理由，從而為進(jìn)一步的政策制定提供依據(jù)。
我國外資溢出效應(yīng)充分時期的內(nèi)在原因
雖然在宏觀層面外資的作用也存在一定的問題，但總體來講，外資對我國經(jīng)濟(jì)增長、外貿(mào)增長以及就業(yè)等方面的貢獻(xiàn)仍然會持續(xù)，因此，問題的焦點(diǎn)主要凸顯在行業(yè)層面和企業(yè)層面。為了從機(jī)制上探討吸引外資轉(zhuǎn)折期的可能出現(xiàn)，我們認(rèn)為有必要對2004年前外資溢出效應(yīng)非常充分的時期進(jìn)行剖析，從而理解出現(xiàn)轉(zhuǎn)折的內(nèi)在理由。我們認(rèn)為，外資對我國的行業(yè)與企業(yè)產(chǎn)生充分的溢出效應(yīng)有其深刻的市場背景和企業(yè)競爭能力變遷以及政策限制等方面的內(nèi)在原因。
第一，市場環(huán)境：需求層次限制了外資優(yōu)勢，降低了本地企業(yè)的進(jìn)入門檻
中國改革開放帶來的經(jīng)濟(jì)增長創(chuàng)造了內(nèi)需市場的繁榮，這種擁有十幾億人口的消費(fèi)市場無疑對跨國企業(yè)是極具誘惑力的。然而，雖然我們擁有8％以上的經(jīng)濟(jì)增長速度，但就實(shí)際的消費(fèi)水平而言，與國際市場需求相比，仍有明顯的差距。國內(nèi)研究FDI的學(xué)者江小涓對我國制造業(yè)的研究發(fā)現(xiàn)，1997年跨國公司對中國轉(zhuǎn)移母公司最先進(jìn)產(chǎn)品和技術(shù)的比例很低，直到2001年以后這種狀況才發(fā)生了轉(zhuǎn)變。這種水平較低的技術(shù)也被稱為“適用技術(shù)”，其適用性無疑是適用于我國當(dāng)時的市場需求層次?？梢韵胍?，在當(dāng)時的市場環(huán)境下，即使外資有能力采用更先進(jìn)甚至是最先進(jìn)的技術(shù)，我國的市場有效需求也難以消化相應(yīng)的產(chǎn)品，于是，在這種狀況下，外資所展現(xiàn)的技術(shù)優(yōu)勢受到了我國市場需求水平的限制。與此同時，從我國本地企業(yè)的角度來看，雖然受外資企業(yè)的威脅，但外資企業(yè)在本地市場展現(xiàn)的優(yōu)勢并不是高不可攀的。例如，我國電視機(jī)行業(yè)，經(jīng)過了1978年至1990年間大規(guī)模國外成熟技術(shù)的引進(jìn)以及90年代以來對引進(jìn)技術(shù)的消化、吸收與創(chuàng)新，產(chǎn)生了如TCL、康佳、長虹等大型的本地彩電生產(chǎn)企業(yè)，目前在CRT彩電的國內(nèi)市場，雖然也有老牌的外資彩電企業(yè)的參與，但我國的大型本地企業(yè)已占據(jù)了市場的絕對優(yōu)勢。由此看來，我國本地市場較低的需求層次，事實(shí)上不僅限制了外資企業(yè)先進(jìn)水平的發(fā)揮，同時也降低了我國本地企業(yè)的進(jìn)入門檻，有助于我國本地企業(yè)的快速起步。
第二，競爭態(tài)勢：外資企業(yè)的競爭劣勢相對于內(nèi)資企業(yè)的競爭優(yōu)勢
正如國際管理理論所闡述的，投資于東道國的國際企業(yè)與東道國的本地企業(yè)在競爭能力方面各有優(yōu)勢。一般而言，國際企業(yè)相對于東道國的本地企業(yè)往往具有(技術(shù)和資本)所有權(quán)優(yōu)勢(Dunning，1993)；而相對于國際企業(yè)，東道國的本地企業(yè)也因熟悉本地市場、擁有本地渠道和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)等具有一定的本地優(yōu)勢。這一早在80年代就被國際管理學(xué)界的學(xué)者們發(fā)現(xiàn)的基本規(guī)律，對于進(jìn)入中國的外資企業(yè)也毫不例外。中國市場雖然廣大，但內(nèi)部結(jié)構(gòu)非常復(fù)雜，收入差距、條塊分割、習(xí)俗多樣，hn之我國轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)等多種因素都構(gòu)成了市場環(huán)境的復(fù)雜性，對于任何跨國企業(yè)，這些都是需要學(xué)習(xí)和了解的，這種學(xué)習(xí)和了解都需要相當(dāng)?shù)臅r間。例如，沃爾瑪進(jìn)入中國市場，需要花大量的時間詳盡地考察當(dāng)?shù)厝藗儗ι畋匦杵返男枨?，否則就無法使在其超市出售的幾萬種商品滿足中國老百姓“一次性購物”的需求。事實(shí)上，當(dāng)沃爾瑪剛進(jìn)入深圳的時候，這一方面表現(xiàn)得并不出色。其主要原因，還是中國超市琳瑯滿目的消費(fèi)品更加貼近市民生活的需要。與此相類似，本地銷售渠道的建設(shè)是進(jìn)入中國時間不久的外資企業(yè)的又一軟肋。2000年以來，國人目睹了我國手機(jī)制造業(yè)的迅速興起，其中我國本地企業(yè)最值得炫耀的就是其分布廣泛并且經(jīng)營有效的銷售網(wǎng)絡(luò)。盡管我國的手機(jī)行業(yè)是在外資企業(yè)進(jìn)入后才發(fā)展起來的，像諾基亞、摩托羅拉等外資品牌也已家喻戶曉，但如TCL和波導(dǎo)等民族品牌的手機(jī)企業(yè)仍然是一飛沖天，其銷售網(wǎng)絡(luò)的成功運(yùn)作為其打下中國市場的半壁江山立下了汗馬功勞。事實(shí)證明，本地企業(yè)對本地市場的了解以及本地銷售網(wǎng)絡(luò)的優(yōu)勢確實(shí)是與外資企業(yè)競爭過程中的制勝法寶，如果用中國人的思想解釋，其道理與古時“田忌賽馬”如出一轍。
第三，外資政策：外資競爭優(yōu)勢難以迅速發(fā)揮
在我國的開放初期和中期，為了一方面達(dá)到引進(jìn)外資先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)的目的，另一方面又使外資不至于對我國的行業(yè)和企業(yè)造成太大的沖擊，我國采取了逐步開放的外資政策。如果從競爭分析的角度來考察這種政策的現(xiàn)實(shí)作用，我們不難發(fā)現(xiàn)，這種政策客觀上限制了外資企業(yè)競爭優(yōu)勢的發(fā)揮。我們知道，像沃爾瑪這樣的世界零售巨頭，相對于國內(nèi)的零售企業(yè)，它巨大的競爭優(yōu)勢源于其擁有超強(qiáng)的資本實(shí)力、全球零售業(yè)運(yùn)作的成熟管理經(jīng)驗(yàn)以及出色的IT系統(tǒng)的支持。對于超市這樣一種商業(yè)運(yùn)作模式，從單店經(jīng)營來看，似乎并不需要太多的資本和太復(fù)雜的管理技術(shù)，然而，其綜合的競爭優(yōu)勢則體現(xiàn)為在資本能力支持下的開店數(shù)目，以及由于規(guī)模經(jīng)濟(jì)和IT系統(tǒng)支持下的整體有效運(yùn)作所創(chuàng)造的成本與價格的優(yōu)勢。我國外資政策對外資企業(yè)開店地區(qū)以及在同一地區(qū)內(nèi)開店數(shù)目的嚴(yán)格限制，恰恰割斷了這種經(jīng)營模式中資本聯(lián)系的紐帶，從而致使外資企業(yè)的資本實(shí)力難以發(fā)揮。
第四，綜合效果：內(nèi)外資綜合能力差距較小，適于充分競爭和學(xué)習(xí)，便于外資企業(yè)產(chǎn)生溢出效應(yīng)
綜合以上各個方面，我們發(fā)現(xiàn)，在我國開放初期和中期，雖然外資企業(yè)的進(jìn)入對我國的本地企業(yè)造成了競爭的威脅，但由于我國市場需求環(huán)境和政府外資政策，限制了外資自身競爭優(yōu)勢在我國市場的發(fā)揮；與此同時，外資進(jìn)入到我國這樣一個既廣闊又復(fù)雜的大市場，其本地市場知識的缺憾和本地銷售網(wǎng)絡(luò)的欠缺又進(jìn)一步弱化了他們在我國市場上的競爭實(shí)力。其綜合的效果表現(xiàn)為：我國本地企業(yè)與進(jìn)入的外資企業(yè)在綜合競爭能力方面的實(shí)際差距是比較小的。根據(jù)國際、國內(nèi)關(guān)于外商直接投資溢出效應(yīng)的研究，當(dāng)內(nèi)外資綜合競
爭能力差距較小時，一方面適于內(nèi)、外資企業(yè)展開充分而適度的競爭，這種充分而適度競爭的結(jié)果不僅不會把內(nèi)資企業(yè)逐出市場，相反會有利于內(nèi)資企業(yè)在競爭壓力下迅速提高自身的競爭能力；另一方面內(nèi)、外資企業(yè)競爭能力差距較小也有利于內(nèi)資企業(yè)向外資企業(yè)的有效學(xué)習(xí)，從而汲取外資企業(yè)產(chǎn)生的溢出效應(yīng)。
我國吸收外資出現(xiàn)轉(zhuǎn)折期的可能性
自我國采取對外開放政策以來，一方面外資在我國的長期經(jīng)營使之對中國的了解在不斷地積累；另一方面，在我國2002年加入WTO之后，對外開放政策也進(jìn)一步寬松，據(jù)我們分析，近幾年我國吸收外資轉(zhuǎn)折期的出現(xiàn)是有可能的。
第一，市場環(huán)境：高端需求被啟動，外資技術(shù)實(shí)力得以展現(xiàn)
如果說在改革開放的初期和中期由于我國市場的需求層次較低，外資企業(yè)只將成熟的技術(shù)應(yīng)用于我國就足以滿足市場需求的話，在開放十幾年的今天，這種狀況已經(jīng)發(fā)生了根本的變化。隨著如北京、上海、廣州等大都市的迅速發(fā)展，隨著大量外資的不斷涌入以及一大批中國本土的跨國企業(yè)的產(chǎn)生，在中國一大批高收入的人群也應(yīng)運(yùn)而生，我國城市的高端需求已經(jīng)明顯被啟動。在這種情況下，同樣根據(jù)江小涓的研究，2001年以后外資企業(yè)向中國轉(zhuǎn)移技術(shù)的速度明顯加快，使用母公司最先進(jìn)技術(shù)的外資企業(yè)達(dá)到了41％。如果我們從技術(shù)積累、R&D(研究與開發(fā))水平，特別是對高新技術(shù)、核心技術(shù)的把握方面來看，普遍的情況是，外資企業(yè)明顯優(yōu)于本地企業(yè)。例如，根據(jù)我國著名投行的分析報告，在我國高端冰箱的市場上國外品牌的銷售量所占份額高達(dá)65％，銷售份額高達(dá)70％，其主要原因正是由于他們掌握相應(yīng)的高新技術(shù)，比我國本地企業(yè)領(lǐng)先進(jìn)入這些新的發(fā)展領(lǐng)域。由此分析，我們認(rèn)為，在我國市場的高端需求被啟動的情況下，外資企業(yè)的技術(shù)實(shí)力以及創(chuàng)新能力在新的形勢下得到了較為充分的發(fā)現(xiàn)，從而使剛剛成長起來的本地企業(yè)在技術(shù)與創(chuàng)新方面的弱點(diǎn)相對凸顯出來。
第二，競爭態(tài)勢：外資適應(yīng)環(huán)境、競爭能力增強(qiáng)
對于外資企業(yè)，在進(jìn)入中國的初期對中國市場和消費(fèi)者缺乏了解是不可避免的，但在進(jìn)入中國的一段時間后，他們對中國市場的經(jīng)驗(yàn)在不斷地積累；特別是，在建設(shè)學(xué)習(xí)型企業(yè)、本地化人才方面，許多外資企業(yè)進(jìn)行了大量的、艱苦的工作，從而使其進(jìn)入初期水土不服的狀況得到很大的改善。如果現(xiàn)在走進(jìn)沃爾瑪和家樂福超市，我們就會發(fā)現(xiàn)它與幾年前的狀況大為不同。外資手機(jī)制造企業(yè)在2004年后的反戈一擊也反映了同樣的狀況。這些年中，外資企業(yè)在與本地企業(yè)的競爭中調(diào)整了其銷售渠道與方式，其營銷力度與效率都有顯著的提高。2004年外資手機(jī)企業(yè)奪回半壁江山的現(xiàn)實(shí)情況，清晰地反映了外資企業(yè)已在很大程度上克服了初始的弱點(diǎn)，在我國本地企業(yè)原有的競爭優(yōu)勢領(lǐng)域縮小了差距，從而整體競爭能力明顯加強(qiáng)。
第三，外資政策：進(jìn)一步開放，使外資競爭優(yōu)勢得以釋放
在2002年我國加入WTO以后，我國對外進(jìn)一步擴(kuò)大開放的態(tài)勢已經(jīng)不可逆轉(zhuǎn)，多數(shù)行業(yè)都在原有的開放程度上進(jìn)一步放松限制，給進(jìn)入我國的外資企業(yè)更大的運(yùn)作空間。仍以我國零售業(yè)為例，加入WTO規(guī)定我國在3年內(nèi)取消外商投資地域和數(shù)量的限制，5年內(nèi)取消外商在零售業(yè)和批發(fā)業(yè)投資的持股形式及比例的限制。在此政策下，2004年，我國商務(wù)部新批準(zhǔn)設(shè)立外資商業(yè)企業(yè)32個(包括批發(fā)企業(yè)11個)，批準(zhǔn)原有外資商業(yè)企業(yè)新開分店299個，批準(zhǔn)設(shè)立各類大小門店1473個；截至2004年底，國內(nèi)共有295家外資零售企業(yè)及其4800家分店。至此，外資商業(yè)企業(yè)在華發(fā)展態(tài)勢已經(jīng)呈現(xiàn)從點(diǎn)到面的戰(zhàn)略發(fā)展格局。實(shí)際上，無論是外資企業(yè)還是內(nèi)資企業(yè)，在這幾年中都在實(shí)施快速擴(kuò)張戰(zhàn)略，在多個城市布點(diǎn)并且在同一城市增加開店數(shù)目，有“跑馬圈地”的味道。然而，在此過程中，內(nèi)外資企業(yè)的快速擴(kuò)張能力體現(xiàn)了明顯的差距。一邊是資本實(shí)力雄厚、管理經(jīng)驗(yàn)豐富的國際商業(yè)巨頭，隨著開放，政策的進(jìn)一步寬松，其原有的競爭實(shí)力得以充分地彰顯；而另一邊則是剛剛成長起來、資本與人才都相對短缺的本地商業(yè)企業(yè)發(fā)展的步伐忽快忽慢，像華聯(lián)超市這樣在擴(kuò)張過程中遭遇困境的企業(yè)不在少數(shù)。
第四，綜合效果：綜合差距有拉開的趨勢；外資的進(jìn)入程度加深，擠出效應(yīng)有出現(xiàn)的跡象
據(jù)上述多方面的分析，無論是高端需求的啟動還是外資政策的進(jìn)一步放開都有利子外資企業(yè)原有競爭優(yōu)勢的充分展現(xiàn)；與此同時，外資在中國運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)的積累也幫助其在較大程度上克服了對市場了解不足以及銷售渠道薄弱的競爭劣勢。綜合分析的結(jié)果表明，在一些行業(yè)中內(nèi)外資企業(yè)的綜合競爭實(shí)力的差距確實(shí)有拉開的趨勢和可能性。借鑒國內(nèi)外針對外商直接投資溢出效應(yīng)的經(jīng)驗(yàn)研究，當(dāng)內(nèi)外資企業(yè)的綜合競爭實(shí)力差距較大時，激烈的競爭會超出“適度”的范圍，一方面技術(shù)差距大或資本差距大可能導(dǎo)致本地企業(yè)向外資企業(yè)學(xué)習(xí)的能力不足；同時由于競爭實(shí)力的懸殊，也可能致使本地企業(yè)在競爭中受挫，以至于發(fā)生擠出效應(yīng)?？疾煳覈默F(xiàn)實(shí)情況，除了現(xiàn)有行業(yè)中內(nèi)外資企業(yè)的綜合競爭實(shí)力在發(fā)生變化，典型行業(yè)中有能力差距拉大的趨勢；同時外資對中國的持續(xù)涌入也在一定程度上強(qiáng)化了問題出現(xiàn)的可能性。因此，為防止充分的“溢出效應(yīng)”逐步被“擠出效應(yīng)”所替代，我們認(rèn)為，當(dāng)前特別有必要關(guān)注我國引進(jìn)外資可能出現(xiàn)的“轉(zhuǎn)折期”。
可持續(xù)發(fā)展的出路探索
事實(shí)上，當(dāng)前引進(jìn)外資的轉(zhuǎn)折期并沒有明顯出現(xiàn)，但提出引進(jìn)外資轉(zhuǎn)折期概念是一個有現(xiàn)實(shí)意義的預(yù)警。它是在認(rèn)真研究外資進(jìn)入我國的發(fā)展規(guī)律基礎(chǔ)上提出的，因此，如前所述，轉(zhuǎn)折期的可能出現(xiàn)不是單一的政策所致，它的可能出現(xiàn)有其特定的社會環(huán)境和自身發(fā)展的內(nèi)在邏輯。如果說我們曾經(jīng)經(jīng)歷了引進(jìn)外資并充分汲取其溢出效應(yīng)的時期那么我們也有理由在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上克服轉(zhuǎn)折期的困擾，在擁有大量外資的環(huán)境中爭取可持續(xù)發(fā)展的機(jī)會。我們認(rèn)為，這需要同時依靠企業(yè)與政府雙層面的共同努力。
1．企業(yè)層面：立足國內(nèi)市場，學(xué)習(xí)合作競爭，開拓海外市場，培養(yǎng)創(chuàng)新能力
首先，如前所述，相對于進(jìn)入東道國的外資企業(yè)，本地企業(yè)具有熟悉本地市場、擁有本地銷售渠道與網(wǎng)絡(luò)的本地優(yōu)勢。當(dāng)前雖然這一優(yōu)勢在外資進(jìn)入一段時間后會伴隨外資企業(yè)的學(xué)習(xí)過程而相對減弱，但這一優(yōu)勢仍然也必須是我國本地企業(yè)的立足之本。事實(shí)上，我國內(nèi)需市場的快速發(fā)展仍然是我國本地企業(yè)賴以生存和發(fā)展的市場空間，對本地市場需求的前瞻與引導(dǎo)能力是把握增長機(jī)會的根本：廣泛而有效的渠道條件是獲取發(fā)展機(jī)會的保障。
其次，經(jīng)過了這么多年的發(fā)展，在強(qiáng)大的國內(nèi)市場能力和渠道能力的支持下，我國大型本地企業(yè)已經(jīng)具備了與
國際大型跨國企業(yè)進(jìn)行合作競爭的能力。在產(chǎn)業(yè)全球化的發(fā)展態(tài)勢下，無論是核心技術(shù)還是關(guān)鍵零部件生產(chǎn)廠商往往都不具備獨(dú)家壟斷的地位，這就為我國本地企業(yè)提供了選擇合適的國際合作伙伴的機(jī)會；與此同時，對于那些垂涎于中國市場但又是后來者的外資企業(yè)，合作競爭也是他們敲開中國市場大門的捷徑。因此，依托本地優(yōu)勢，學(xué)習(xí)合作競爭，是我國本地企業(yè)在技術(shù)、資本能力有限的狀況下獲取重要資源的有效途徑。
其三，對于具有國際化特點(diǎn)的行業(yè)，開拓海外市場是在全球化市場中得以生存和發(fā)展的必由之路。如果說在開放初期由于我國市場需求層次較低造成我國市場游離于國際市場之外的階段性特點(diǎn)，那么在我國高端需求市場被啟動，消費(fèi)需求與國際市場接軌的條件下，沒有海外市場的支持與補(bǔ)充，我國本地企業(yè)將最終無法與享有廣大國際市場的大型外資企業(yè)比拼規(guī)模。
其四，在當(dāng)前的情況下，盡管我國企業(yè)尚可以依賴國內(nèi)市場的強(qiáng)大市場能力和渠道能力；盡管我國企業(yè)尚可以通過合作競爭獲得部分技術(shù)資源；盡管我國企業(yè)在前十年的發(fā)展中進(jìn)行了一定的資本原始積累；但缺乏自身的創(chuàng)新能力仍然是阻礙未來高速發(fā)展的核心缺憾。當(dāng)前國家關(guān)于“培養(yǎng)自主創(chuàng)新能力”的提出是非常適時的，也是非常及時的。
2．政府層面：堅持開放政策、創(chuàng)造公平競爭環(huán)境、提高綜合管理能力、扶持創(chuàng)新與海外拓展能力
首先，中國作為在國際上已頗負(fù)名望的大國，改變開放政策、對外資加大限制力度的做法顯然是不明智、不可取的。更重要的是，通過前面的分析，我們理解當(dāng)前吸引外資轉(zhuǎn)折期的可能出現(xiàn)，也不是單一的外資政策所造成的，因此，可以肯定，單純地改變開放政策不是解決問題的根本途徑。
其次，區(qū)別于開放初期我們急于吸引大量外資進(jìn)入的情況，我國目前已是一個擁有大量外資企業(yè)的國家，在這種情況下，一個公平的競爭環(huán)境對于各種不同性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)體都是非常重要的。我們發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前無論是在稅收方面還是在跨地區(qū)的發(fā)展方面，外資企業(yè)都優(yōu)于內(nèi)資企業(yè)，前者是我們當(dāng)初在吸引外資的前提下提供的優(yōu)惠政策；而后者則是我國條塊分割的體制痼疾造成的。這種不平等的競爭環(huán)境只有通過政府的努力才能夠得到改善。
其三，提高政府的綜合管理能力。在我國采取對外開放政策以來的今天，外資也成為我國國民經(jīng)濟(jì)的一個組成部分，因此，任何關(guān)于外資的問題都會與我國的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市規(guī)劃以及社會進(jìn)步等問題緊密相關(guān)，這就要求我們的政府換一種角度看待外資，要把有關(guān)外資的問題看成國民經(jīng)濟(jì)的綜合管理問題。例如，在歐洲的一些國家，為了扶持小的本地商業(yè)企業(yè)的發(fā)展和保障就業(yè)機(jī)會，政府會在城市規(guī)劃中明確限制大的商業(yè)企業(yè)(無論是內(nèi)資的還是外資的)的壟斷性擴(kuò)張行為。對比我國，我們思考，當(dāng)前國際商業(yè)巨頭的快速發(fā)展是否也應(yīng)合理納入我國的城市規(guī)劃呢?
最后，從扶持民族產(chǎn)業(yè)發(fā)展的角度，政府有必要有針對性地支持我國本地企業(yè)的創(chuàng)新活動和海外拓展。從前面的分析中可以看出，企業(yè)的創(chuàng)新能力和海外拓展能力是制約我國企業(yè)在世界市場上發(fā)展壯大的瓶頸環(huán)節(jié)，在這兩個方面加大政府的支持力度會幫助本地企業(yè)較快地縮小與外資企業(yè)的能力差距，從而扶持本地企業(yè)迅速走上與外資企業(yè)充分競爭、互利發(fā)展的軌道。
股份公司分紅是向股東按其所持有的股份發(fā)放公司的盈余，可以采用派現(xiàn)（現(xiàn)金股利）、送股（股票股利）、送實(shí)物等多種形式，也可以通過在二級市場上回購本公司的股票達(dá)到同樣的目的。從我國的實(shí)際情況來看，由于《公司法》禁止股票回購（因減少注冊資本、公司兼并的除外）這種變相分紅的方式，目前上市公司分紅主要采用的是派現(xiàn)和送股這兩種形式。這兩種方式對公司財務(wù)狀況的影響是不同的：派現(xiàn)使公司的資產(chǎn)和所有者權(quán)益同時減少，而股東手上的現(xiàn)金增加；送股則對公司資產(chǎn)和所有者權(quán)益的總額不會產(chǎn)生影響，它只是改變了所有者權(quán)益的結(jié)構(gòu)。送股使流通在外的股份數(shù)增加，每股賬面價值和每股收益同比例下降，同時公司賬面上的未分配利潤減少，股本增加。
股利分配政策實(shí)質(zhì)上是一個向股東返還現(xiàn)金的方法選擇問題。一般處于發(fā)展階段，需要大量資金投入的公司傾向于采用送股的方式，而當(dāng)公司及其所在行業(yè)進(jìn)入成熟期，投資機(jī)會減少，增長速度放慢，現(xiàn)金充裕時則傾向于采取派現(xiàn)的方式。因此，隨公司發(fā)展速度的不同，現(xiàn)金股利發(fā)放比例可以或高或低，但是證券市場的不斷發(fā)展，其所占比重應(yīng)該逐步上升。例如在美國，股利大約占稅后利潤的50%，相當(dāng)于公司現(xiàn)金流量（稅后利潤加上折舊）的20%左右。然而，在我國股票市場上股息支付率長期低于銀行利率，股息率收益率的極度低下使投資者只注重股票的資本利得，希望通過二級市場的低買高賣獲取投資收益，而真正出于投資分紅目的的投資者很少，從而極大地刺激了市場上的投機(jī)行為。
同時存在的另外一種現(xiàn)象是上市公司對配股融資有著強(qiáng)烈的偏好，而且常常將配股與分配方案一同公布，由于配股價一般低于市價，容易造成配股也是分紅的假象。事實(shí)上，配股是公司向老股東按照其所持股票的比例發(fā)行新股，是公司的一種權(quán)益性籌資行為，它與公司首次發(fā)行股票和增發(fā)新股的區(qū)別在于發(fā)行的對象不同，前者面向老股東，而后者面向所有投資者。上市公司的配股資格是一種權(quán)利，上市公司達(dá)到配股資格的公司也利用關(guān)聯(lián)交易包裝利潤，極力創(chuàng)造條件進(jìn)行配股。很多公司在配股時根本不考慮公司的長遠(yuǎn)發(fā)展，而是把配股當(dāng)作一種“圈錢”運(yùn)動。
要促使我國的證券市場健康發(fā)展，就必須及時糾正這種不正常的現(xiàn)象。中國證監(jiān)會考慮將把現(xiàn)金紅利分配作為配股的必要條件，正是希望使現(xiàn)金紅利在分配方式中的比重逐步加大，吸引長期投資者進(jìn)入股票市場，形成以長期投資者為主體的投資者結(jié)構(gòu)，控制過度投機(jī)，增強(qiáng)中國股票市場的投資性。
現(xiàn)金紅利與信號揭示
MM理論認(rèn)為在理想市場的條件下，公司的股利政策與企業(yè)市場價值無關(guān)，也就是說企業(yè)的股利政策無關(guān)緊要。但理想市場在現(xiàn)實(shí)中并不存在，在信息不對稱的情況下，股利政策有信號揭示的作用。企業(yè)可以通過公告向投資者傳遞公司的信息，而現(xiàn)金紅利比語言更有說服力，可以傳遞公告所未能提供的信息。所以，現(xiàn)金紅利在某種程度上可以看作企業(yè)未來經(jīng)營狀況的指示器。
我國股票市場上信息不對稱的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。我國股權(quán)融資成本較低，在上市公司普遍盈利不佳、留存利潤較少的情況下，企業(yè)競相爭取配股資格。由于會計制度本身的缺陷，使得上市公司有可能為了獲得配股資格而粉飾利潤。更有甚者，一些上市公司通過編造虛假財務(wù)指標(biāo)、作假賬、編制假報表來蒙騙股東和監(jiān)管機(jī)構(gòu)。目前我國證券市場信息披露制度還不完善，廣大中小股東無法了解公司經(jīng)營的真實(shí)狀況，也就不可能對配股資金的使用效率做出合理的判斷，這就造成一些上市公司濫用配股資金的惡果，導(dǎo)致資源配置的低效率。
現(xiàn)金紅利是真正的現(xiàn)金流出，沒有一定盈利能力和足夠現(xiàn)金的公司是不可能發(fā)放的。其他的分紅方式不需要企業(yè)資金的流出，上市公司可以通過更改會計政策等手段，在公司實(shí)際經(jīng)營情況沒有改變的情況下虛增企業(yè)利潤，然后通過賬面上的處理，向股東“分紅”，所以其他分紅方式所能反映的信息不如現(xiàn)金紅利的可靠。通過現(xiàn)金股利可以較為真實(shí)地向市場傳遞公司經(jīng)營狀況和發(fā)展前景的信息，也可以保證配股資金的有效利用。下面通過實(shí)證分析，進(jìn)一步驗(yàn)證現(xiàn)金紅利作為公司經(jīng)營能力和配股資金使用效率的信號。
實(shí)證分析與結(jié)果
我們對滬市上市公司1998、1999年度以及2000年度中期的分配政策與公司經(jīng)營業(yè)績之間的關(guān)系進(jìn)行了分析，考察現(xiàn)金紅利是否能作為公司經(jīng)營好壞的信號。為了方便比較，我們選取的是1998至2000年一直在滬市掛牌交易的上市公司，共計417家。
1、全部公司
首先，根據(jù)這些公司在1998年年報中公布的分配政策，將它們分為派現(xiàn)公司（105家）和不派現(xiàn)公司（312家）兩大類（某些公司可能同時采用兩種或多種分配方式），分別考察這些公司在1998、1999和2000年中期的凈資產(chǎn)收益率、兩年相比的凈利潤增長率。
可以明顯地發(fā)現(xiàn)，1998年采取派現(xiàn)分配政策的公司在當(dāng)年以及后面幾年的凈資產(chǎn)收益率和凈利潤增長率都要顯著高于不派現(xiàn)的公司。從中我們至少可以得到以下結(jié)論：第一，派現(xiàn)公司當(dāng)期的盈利能力優(yōu)于不派現(xiàn)公司，這是顯然的，因?yàn)橹挥心切┙?jīng)營業(yè)績好的公司才會有充足的盈利和現(xiàn)金，向股東支付現(xiàn)金紅利；而那些業(yè)績滑坡，盈利越來越少甚至虧損的公司自然無力派現(xiàn)；第二，派現(xiàn)公司未來的盈利能力比不派現(xiàn)公司強(qiáng)，而且這種差距越來越大。1998年兩類公司凈資產(chǎn)收益率的差距只有4.036%，而1999年、2000年中期分別上升到5.180%、6.229%，第三，派現(xiàn)公司盈利增長能力高于不派現(xiàn)公司，這可以從兩類公司凈利潤的增長情況中看出。所以，我們有理由相信派現(xiàn)公司的盈利能力和增長潛力都要優(yōu)于不派現(xiàn)公司。
我們進(jìn)一步將公司分為1998和1999兩年連續(xù)派現(xiàn)（56家）和連續(xù)不派現(xiàn)（244家）兩類，考察的指標(biāo)與前面相同。
通過比較，可以發(fā)現(xiàn)兩極分化的現(xiàn)象更加明顯，即派現(xiàn)傾向越高的公司，其經(jīng)營業(yè)績越好，而越不傾向于派現(xiàn)的公司，其經(jīng)營業(yè)績越差。這說明現(xiàn)金紅利派發(fā)與否確實(shí)可以作為考察公司素質(zhì)的一個指標(biāo)。
2、配股公司
為了進(jìn)一步驗(yàn)證現(xiàn)金紅利與公司配股行為的關(guān)系，我們對1998年下半年和1999年上半年滬市發(fā)生配股行為的公司進(jìn)行了實(shí)證檢驗(yàn)?？紤]到配股資金產(chǎn)生效益需要一定的時間，我們將時間分為兩段，并用隨后一年內(nèi)公司經(jīng)營狀況的變化來近似衡量公司配股資金的使用效率。具體分段情況如下：
以除權(quán)日為基準(zhǔn)，98年下半年滬市配股的公司共有49家，由于鄭百文無99年的數(shù)據(jù)，所以可用樣本數(shù)48個，99年上半年配股公司共有13家，這樣總計樣本數(shù)為61個。我們將上述61家公司按照其近兩年派現(xiàn)情況分為兩類：派現(xiàn)公司（29家）與不派現(xiàn)公司（32家），近兩年是指配股發(fā)生前的兩年內(nèi)，分別考察凈資產(chǎn)收益率的變動率、凈利潤增長率和主營業(yè)務(wù)利潤增長率。
無論是從凈資產(chǎn)收益率變動率還是從凈利潤增長率和主營業(yè)務(wù)利潤增長率
來看，派現(xiàn)公司明顯優(yōu)于不派現(xiàn)公司，這與前面的結(jié)論是一致的。雖然兩類公司的凈資產(chǎn)收益率的變動率均為負(fù)值，但這是由宏觀經(jīng)濟(jì)面所決定的，盡管如此，派現(xiàn)公司凈資產(chǎn)收益率的下降幅度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于不派現(xiàn)公司。這從某種程度上反映了派現(xiàn)公司配股資金的使用效率高于不派現(xiàn)公司。
【關(guān)鍵詞】行政事業(yè)單位 財務(wù)管理 問題 對策
自我國改革開放以來，國內(nèi)行政事業(yè)單位的機(jī)制改革也在不斷深化，這意味著對行政事業(yè)單位財務(wù)管理工作的要求不斷提升，以提高財政資金的使用率，確保創(chuàng)造社會服務(wù)利益最大化的原則。眼下大部分的行政事業(yè)單位自身的財務(wù)管理上還存在很多缺陷與不足，需要不帶完善與創(chuàng)新。
一、國內(nèi)行政事業(yè)單位的財務(wù)管理上存在的問題
（一）大部分行政事業(yè)單位缺乏財務(wù)管理的理念
行政事業(yè)單位不同于一般企業(yè)，其的運(yùn)營管理不是以經(jīng)濟(jì)營利為目的，而是以服務(wù)社會為運(yùn)營目標(biāo)的。行政事業(yè)單位的財務(wù)資金都是由政府直接撥款或者相關(guān)補(bǔ)貼得來的，屬于無償性的資金，所以在行政事業(yè)單位分配以及使用過程中，往往會忽略對資金的科學(xué)合理管理。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制的改革，很多行政事業(yè)單位在為社會服務(wù)的同時，也會通過經(jīng)營國有資金來獲取更多的資金收入，但是行政事業(yè)單位對于財務(wù)風(fēng)險分析較少，所以行政事業(yè)單位的財務(wù)資金存在很大的風(fēng)險。
（二）行政事業(yè)單位的資金使用率較低
行政事業(yè)單位在財務(wù)管理方面，存在著預(yù)算不規(guī)范，經(jīng)費(fèi)分配不合理、費(fèi)用的支出無計劃且無記錄，或者是費(fèi)用支出計劃得不到落實(shí)。財務(wù)管理部門對于經(jīng)費(fèi)的管理基本都是在使用后進(jìn)行核算與記錄，這樣的管理模式導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)支出往往超出，規(guī)定項(xiàng)目的資金使用經(jīng)常被挪用等等。最重要的是，行政事業(yè)單位在財務(wù)管理時，只追求收支平衡，不考慮資金使用率問題。目前很多行政事業(yè)單位的財務(wù)管理直接就理解為單位資金狀況的管理，忽略了最為重要的固定資產(chǎn)管理，很多固定資產(chǎn)的閑置，重復(fù)購買等都造成了資金使用率較低。由于缺乏對資金使用率的考核，行政事業(yè)單位的運(yùn)營效率也會隨之受到影響，進(jìn)而導(dǎo)致整個行政事業(yè)單位的社會服務(wù)效益降低。
（三）缺乏科學(xué)有效的財務(wù)預(yù)測與控制管理
財政撥款作為行政事業(yè)單位的資金主要來源，所以預(yù)算在行政事業(yè)單位財務(wù)管理中有著重要作用。但在日常的行政事業(yè)單位財務(wù)管理中，對于預(yù)算及控制管理的重要性認(rèn)識不夠。從預(yù)算編制開始，行政事業(yè)單位準(zhǔn)備不夠，編制的時間較短，不從行政事業(yè)單位的需求出發(fā)，這樣的預(yù)算編制通常都不夠準(zhǔn)確合理，對于實(shí)際的資金使用以及財務(wù)管理沒有任何約束力。
除此之外，還有一個重要問題就是財務(wù)預(yù)算只是紙上談兵，預(yù)算資金撥下來之后，行政事業(yè)單位不會根據(jù)預(yù)算來進(jìn)行合理分配使用。所以，實(shí)際資金使用往往超出預(yù)算，還會出現(xiàn)專項(xiàng)資金被挪用到其他項(xiàng)目上，從而導(dǎo)致財務(wù)管理混亂。
（四）行政事業(yè)單位不具備專門的財務(wù)管理部門以及相關(guān)專業(yè)人才
行政事業(yè)單位的資金來源的特殊性，一般事業(yè)單位只設(shè)立了會計崗位，負(fù)責(zé)單位收支計算等，缺乏管理知識與經(jīng)驗(yàn)，大部分的單位由于未設(shè)立財務(wù)管理部門，所以會計人員兼職財務(wù)管理工作。由于自身所擁有的相關(guān)知識經(jīng)驗(yàn)缺乏，再加上自身工作職務(wù)繁忙，導(dǎo)致財務(wù)管理工作得不到落實(shí)，或則管理出現(xiàn)偏差，從而影響財務(wù)管理效果。
（五）缺乏完善的財務(wù)管理制度
盡管目前行政事業(yè)單位都構(gòu)建了相關(guān)的財務(wù)管理制度，但是還是存在很多漏洞以及在執(zhí)行過程中效果不佳的問題。其中，很多單位經(jīng)費(fèi)支出的控制管理上不夠嚴(yán)格，造成了超支現(xiàn)象嚴(yán)重；還有行政事業(yè)單位對于票據(jù)等管理制度不完善，往往造成了工作人員報銷超出實(shí)際使用資金的情況，造成了國有資產(chǎn)的流失；對于固定資產(chǎn)的管理制度缺乏，行政事業(yè)單位大量的設(shè)備閑置，或者被單位、個人私自處理轉(zhuǎn)讓等等現(xiàn)象都是導(dǎo)致了國有資產(chǎn)以及國家資源的浪費(fèi)；最重要的是缺乏監(jiān)管制度，這導(dǎo)致了財務(wù)管理制度的執(zhí)行力較低，并沒有起到提高財務(wù)管理效率的作用。
二、新形勢下如何提高行政事業(yè)單位的財務(wù)管理效率
（一）轉(zhuǎn)變行政事業(yè)單位的財務(wù)管理理念
行政事業(yè)單位盡管不是以盈利為目的的，作為社會服務(wù)性機(jī)構(gòu)，也應(yīng)該考慮到國有資產(chǎn)的使用效率，主張應(yīng)用科學(xué)創(chuàng)新的財務(wù)管理理念，來提高行政事業(yè)單位的運(yùn)營效率，提高社會影響力，在同樣的資金條件下，為人民、為社會創(chuàng)造更多的利益、服務(wù)與財富。不僅提高了行政事業(yè)單位的社會聲譽(yù)，同時確保了國有資產(chǎn)的充分合理利用。
（二）構(gòu)建完善的財務(wù)管理制度
制度是規(guī)范人們行為的重要手段，為了確保行政事業(yè)單位的財務(wù)管理工作有序高效進(jìn)行，政府相關(guān)部門應(yīng)該出善的財務(wù)管理制度，其中應(yīng)該包括資金管理、收支審批、稽核以及監(jiān)督管理制度。要求所有費(fèi)用收支都必須要經(jīng)過管理部門的審批，在核算過程中，所有收支費(fèi)用都應(yīng)該有相應(yīng)的票據(jù)、原始憑證作為收支憑證。規(guī)定統(tǒng)一的核算標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)中包括固定資產(chǎn)的估價、折舊等。監(jiān)督管理制度是為了加強(qiáng)財務(wù)管理力度以及國有資產(chǎn)的安全，行政事業(yè)單位應(yīng)該定期向政府部門遞交財務(wù)說明，對于日常收支等等可以采用公開透明的方式來公布，接受社會大眾的監(jiān)督，提高資金使用效率。還應(yīng)該每年對行政事業(yè)單位的財務(wù)管理狀況進(jìn)行考核，確保預(yù)算控制管理得當(dāng)，固定資產(chǎn)有效利用，經(jīng)費(fèi)收支平衡，財務(wù)會計賬真實(shí)可靠等等。
（三）設(shè)立專門的財務(wù)管理部門，提高財務(wù)管理人員素質(zhì)
隨著行政事業(yè)單位自身財務(wù)管理工作的加強(qiáng)，應(yīng)該設(shè)立專門的財務(wù)管理部門，來提高工作效率，同時為了確保財務(wù)管理工作的有效進(jìn)行，應(yīng)該配備專業(yè)的財務(wù)管理人員。選用的財務(wù)管理人員必須具備扎實(shí)的財務(wù)管理專業(yè)知識，擁有一定的相關(guān)工作經(jīng)驗(yàn)，如果是原單位財務(wù)會計人員的聘用，則應(yīng)該進(jìn)行財務(wù)管理相關(guān)專業(yè)知識的培訓(xùn)，確保財務(wù)管理部門的工作人員具備較高的財務(wù)管理知識以及業(yè)務(wù)技能。除此之外，由于財務(wù)管理的特殊性，還應(yīng)該對財務(wù)管理人員進(jìn)行職業(yè)道德宣傳，要求做到細(xì)心、用心、忠心。也就是工作要求細(xì)致努力，同時應(yīng)該不受金錢誘惑而做出有損國家利益的事。由于當(dāng)下市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛，行政事業(yè)單位應(yīng)該定期對財務(wù)管理人員進(jìn)行財務(wù)新知識以及新業(yè)務(wù)技能的培訓(xùn)，確保財務(wù)管理工作與時俱進(jìn)。
（四）提高預(yù)算管理效率
提高預(yù)算管理是財務(wù)管理工作的重要內(nèi)容之一。首先，應(yīng)該從預(yù)算的編制開始就應(yīng)該把好關(guān)，從行政事業(yè)單位的日常工作以及以往的資產(chǎn)使用情況出發(fā)，將固定與不確定因素分開考慮，從而最終分析總結(jié)出預(yù)算，在編制預(yù)算時還應(yīng)該做到詳細(xì)具體，以便日后的執(zhí)行。相關(guān)部門審核批準(zhǔn)后，嚴(yán)格根據(jù)預(yù)算編制執(zhí)行，不得隨意調(diào)整或更改。財務(wù)管理部門應(yīng)該加強(qiáng)對預(yù)算執(zhí)行的考核與評估，確保國有資金的安全、有效、科學(xué)使用。
（五）嚴(yán)格管理固定資產(chǎn)
固定資產(chǎn)作為行政事業(yè)單位的重要資產(chǎn)之一，其管理效率也直接關(guān)系到財務(wù)管理的效果。所以，財務(wù)管理部門應(yīng)該嚴(yán)格管理固定資產(chǎn)，將已有的固定資產(chǎn)進(jìn)行登記，并根據(jù)新舊程度進(jìn)行估價，將使用不到的陳舊設(shè)備進(jìn)行合理處置，并記錄在案。對于所需購買設(shè)備數(shù)量進(jìn)行計算，確保不會造成固定資產(chǎn)閑置。固定資產(chǎn)日常的使用與保養(yǎng)也應(yīng)該嚴(yán)格把關(guān)，不能刻意破壞或者替換。
三、結(jié)束語
行政事業(yè)單位擔(dān)負(fù)著為社會服務(wù)的重要職責(zé)，其財務(wù)管理對于各項(xiàng)工作的順利展開影響較大，不僅關(guān)系到國有資金的安全使用，對社會的安定以及發(fā)展等都有著積極作用。行政事業(yè)單位應(yīng)該轉(zhuǎn)變財務(wù)管理理念，不斷完善財務(wù)管理制度，提高工作人員綜合素質(zhì)，加強(qiáng)對財務(wù)預(yù)算以及固定資產(chǎn)的監(jiān)管，從而提高行政事業(yè)單位的財務(wù)管理效率。
參考文獻(xiàn)
[1]絳明林.淺析行政事業(yè)單位財務(wù)分析狀況.[J]財政監(jiān)督.2009，（22）.
關(guān)鍵詞：市政工程；預(yù)算；管理；對策
中圖分類號：TU99 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：
市政工程
市政工程指的是城市建設(shè)中的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括道路、橋梁、給排水、燃?xì)狻崃σ约罢彰鞴こ痰?。這些基礎(chǔ)設(shè)施是城市存在和發(fā)展的必要組成部分，長期以來備受政府和社會的重視。市政工程項(xiàng)目的建設(shè)一般具有以下特點(diǎn)：一、除了少部分零星配套項(xiàng)目外，普遍投資較大；二、絕大部分項(xiàng)目是公益性的，不以盈利為目的；三、在資金方面，由政府負(fù)責(zé)；四、和人們的生活息息相關(guān)，工程質(zhì)量的好壞將對人民生命財產(chǎn)造成直接的影響。
市政工程項(xiàng)目預(yù)算管理也就是所建工程的造價管理，是整個項(xiàng)目管理中一個極其重要的組成部分，具體表現(xiàn)在三個方面：一、企業(yè)計劃管理的有效依據(jù)；二、組織施工的重要工具；三、施工企業(yè)成本管理以及經(jīng)濟(jì)核算的基礎(chǔ)所在。所以，做好市政工程項(xiàng)目預(yù)算管理是十分必要的。
市政工程項(xiàng)目預(yù)算管理中存在的一些問題
2.1各地標(biāo)準(zhǔn)存在差異
隨著我國城市化進(jìn)程的不斷加快，市政工程項(xiàng)目的日益增多，設(shè)計單位、施工單位也在逐年增多。我國幅員遼闊，導(dǎo)致市政工程項(xiàng)目在預(yù)算定額、取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、取費(fèi)基礎(chǔ)以及預(yù)算編制等方面表現(xiàn)出了一定的地區(qū)差異。設(shè)計單位、施工單位由于沒能及時地、詳細(xì)地了解市政工程項(xiàng)目所在地的相關(guān)規(guī)定，因而導(dǎo)致預(yù)算發(fā)生較大偏差或者錯誤。[2]
2.2工程項(xiàng)目預(yù)算管理模式和方法落后
當(dāng)前的預(yù)算管理大部分屬于階段性的管理模式，缺乏一種全局意識，沒能在市政工程項(xiàng)目的整個過程中展開綜合管理。在招投標(biāo)階段，沒能準(zhǔn)確估價工程項(xiàng)目的標(biāo)底與標(biāo)價，導(dǎo)致施工階段出現(xiàn)資金不足或者管理不嚴(yán)等情況，進(jìn)而造成投資和管理失控的局面。工程項(xiàng)目進(jìn)度滯后，不能如期完成，再加上銀行貸款利息的持續(xù)增加，資金問題便會陷入惡性循環(huán)。施工企業(yè)、國家政府以及金融機(jī)構(gòu)都會受此拖累，蒙受巨大的損失。
我國目前使用的市政工程預(yù)算方法中有很大一部分屬于靜態(tài)的或者滯后的方法。定額單價所參考的資料過于陳舊，甚至是多年之前的人工、材料以及機(jī)械臺班價格的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。另外，新增補(bǔ)的單價定額也常常出現(xiàn)不具代表性的情況，給市政工程項(xiàng)目計算取費(fèi)埋下了隱患。靜態(tài)的或者滯后的價格取定方法難以滿足當(dāng)前市政工程項(xiàng)目的實(shí)際需要。
2.3設(shè)計工作和招投標(biāo)制度存在漏洞
限額設(shè)計制度沒能做到徹底推行，設(shè)計工作一方面沒有受到應(yīng)有的重視，另一方面也沒有得到有效的監(jiān)督。大部分市政工程項(xiàng)目沒能開展設(shè)計招標(biāo)，在設(shè)計環(huán)節(jié)缺少一個優(yōu)勝劣汰的過程。部分設(shè)計單位經(jīng)營理念存在問題，過分重視設(shè)計的工作量以及經(jīng)濟(jì)效益，不具備精品意識。在招投標(biāo)管理中，部分承發(fā)包單位在編制標(biāo)底或者投標(biāo)報價時，人為地抬高或者降低工程項(xiàng)目的預(yù)算造價，使其造價和正常平均水平之間出現(xiàn)了較大的偏差。[3]
2.4預(yù)算管理人員素質(zhì)不高
大中型施工企業(yè)才配備專業(yè)的預(yù)算管理人員，絕大多數(shù)施工企業(yè)不具備這樣的條件。通常做法是在工程項(xiàng)目建設(shè)時才招募相關(guān)人員，組建一支臨時的預(yù)算管理隊伍。這樣臨時組建起來的隊伍是很難高效開展工程項(xiàng)目預(yù)算管理工作的。工程項(xiàng)目的預(yù)算管理效果自然不盡人意。
2.5施工階段設(shè)計改動較大
部分市政工程項(xiàng)目工期緊迫，因而常常出現(xiàn)準(zhǔn)備不足的情況。投資額度、設(shè)計深度、招標(biāo)文件以及承包合同等環(huán)節(jié)沒有做到嚴(yán)格把關(guān)，造成施工階段設(shè)計改動較大，同時對改動也缺乏必要的科學(xué)論證，從而導(dǎo)致市政工程項(xiàng)目預(yù)算管理工作的混亂局面，增加了一些本不必要的工程預(yù)算成本。所以，施工企業(yè)應(yīng)該做好預(yù)算管理工作，提高自己在市政工程方面的競爭力。
3.加強(qiáng)市政工程項(xiàng)目預(yù)算管理的對策
3.1建立并完善動態(tài)造價信息管理系統(tǒng)
通過建立并完善動態(tài)造價信息管理系統(tǒng)可以有效地控制市政工程項(xiàng)目的投資。就現(xiàn)狀而言，我國市政工程項(xiàng)目投資控制環(huán)節(jié)超資超額現(xiàn)象頻繁發(fā)生，一般都是由于信息工作沒有落到實(shí)處造成的，相關(guān)信息資料不僅在完整性和精準(zhǔn)性方面較差，而且時效性也有待提高。市政工程項(xiàng)目大多屬于長期工程，受到國家宏觀調(diào)控和地方規(guī)定的雙重影響。工程造價受上述二者的影響，在投資要素、利潤以及風(fēng)險費(fèi)等方面會發(fā)生相應(yīng)的變化與調(diào)整。所以，造價部門應(yīng)該充分利用造價信息管理系統(tǒng)這個有效工具，深入研究工程項(xiàng)目量價分離的相關(guān)問題。統(tǒng)一工程量有利于開創(chuàng)一個公平競爭的局面，另外，在價格方面應(yīng)完成指導(dǎo)定價到市場定價的轉(zhuǎn)變。招投標(biāo)階段，預(yù)算管理人員在控制工程造價的過程中，一方面要充分參考市場的動態(tài)信息，另一方面還要深入研究招投標(biāo)方式、合同條件以及工程環(huán)境等各大要素。施工階段，預(yù)算管理人員不僅要做好工程計量計價的工作，還要對工程項(xiàng)目的一些變更進(jìn)行詳細(xì)、準(zhǔn)確的記錄，按照規(guī)定編制詳細(xì)、準(zhǔn)確的月工程預(yù)結(jié)算書。[4]
3.2推行工程項(xiàng)目全程造價預(yù)算管理模式
對竣工工程項(xiàng)目各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)進(jìn)行測算，從而確定科學(xué)的工程投資估算指標(biāo)以及設(shè)計概算基礎(chǔ)。對投資估算加大管控力度并積極推行限額設(shè)計，平衡并處理好靜態(tài)投資和動態(tài)投資，確保在建的市政工程項(xiàng)目不存在資金問題。在設(shè)計階段就應(yīng)該及時展開造價的控制工作。施工階段和竣工階段，要做好工程項(xiàng)目實(shí)際與設(shè)計方案的比較分析，發(fā)現(xiàn)較大的設(shè)計變更，要追查相關(guān)手續(xù)是否齊全，如果屬于未經(jīng)批準(zhǔn)的情況，則在審查造價環(huán)節(jié)不予認(rèn)可，并對相關(guān)部門和人員追究責(zé)任。
3.3優(yōu)化設(shè)計取費(fèi)辦法
推廣并落實(shí)設(shè)計質(zhì)量獎優(yōu)罰劣質(zhì)制度。設(shè)計單位在已經(jīng)獲得批準(zhǔn)的工程項(xiàng)目投資限額范圍內(nèi)，通過對價值工程相關(guān)原理的有效運(yùn)用，開展多種方案的技術(shù)經(jīng)濟(jì)比對，在不影響工程項(xiàng)目的使用功能以及安全性前提下，采用新方案、新技術(shù)、新材料收到了節(jié)約工程投資的效果。這種情況下，可以參考節(jié)約的工程投資額，給予設(shè)計單位一定的獎勵；反之，則給予設(shè)計單位一定的懲罰。[5]
3.4嚴(yán)格審查預(yù)算管理人員的資質(zhì)
市政工程項(xiàng)目預(yù)算管理中，預(yù)算管理人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)是極為重要的一個方面。預(yù)算管理人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)不過關(guān)，就無法滿足市政工程項(xiàng)目預(yù)算管理工作的實(shí)際需要，難以有效解決錯綜復(fù)雜的工程技術(shù)經(jīng)濟(jì)難題，不能協(xié)調(diào)好工程項(xiàng)目各大主體之間的關(guān)系，影響是十分巨大的。所以，施工企業(yè)有必要對市政工程項(xiàng)目預(yù)算人員進(jìn)行必要的、嚴(yán)格的資質(zhì)審查。那些不具備管理監(jiān)督能力卻又需要進(jìn)行工程項(xiàng)目建設(shè)的施工企業(yè)，應(yīng)該委托有能力、有資質(zhì)的機(jī)構(gòu)代為行使這方面的權(quán)力，或者成立一個建設(shè)監(jiān)理組織。成立該組織時應(yīng)注意以下兩點(diǎn)：一、獲得相關(guān)部門核實(shí)批準(zhǔn)；二、組成人員要專業(yè)且經(jīng)驗(yàn)豐富。成立該組織不僅可以節(jié)省一定的人力、物力，也促進(jìn)了施工企業(yè)預(yù)算管理水平的進(jìn)一步提升。[6]
3.5強(qiáng)化市政工程項(xiàng)目預(yù)算管理的監(jiān)督
市政工程項(xiàng)目預(yù)算出現(xiàn)誤差是在所難免的，為了將誤差控制在合理的范圍之內(nèi)，強(qiáng)化市政工程項(xiàng)目預(yù)算管理的監(jiān)督很有現(xiàn)實(shí)的必要。校審是工程項(xiàng)目預(yù)算管理的重要組成部分，是工程造價控制和管理目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的有力保障。開展市政工程項(xiàng)目預(yù)算校審工作時應(yīng)注意以下幾個方面：一、劃分階段和重點(diǎn)；二、明確各方職能和責(zé)任；三、落實(shí)到位，防止形式主義；四、校審人員業(yè)務(wù)素質(zhì)過關(guān)，能較好地完成市政工程校審工作。[7]
4.結(jié)語
市政工程關(guān)系到國計民生，做好市政工程項(xiàng)目預(yù)算管理不僅有現(xiàn)實(shí)的需要，而且刻不容緩。通過上述分析可知，預(yù)算管理工作帶有極強(qiáng)的政策性，對技術(shù)要求較高，工作量大且繁瑣，同時還存在諸多問題，如各地標(biāo)準(zhǔn)存在差異、工程項(xiàng)目預(yù)算管理模式和方法落后、設(shè)計工作和招投標(biāo)制度存在漏洞、預(yù)算管理人員素質(zhì)不高、施工階段設(shè)計改動較大等。這些問題的存在給市政工程項(xiàng)目預(yù)算管理工作帶來了一定的困擾。探索新的解決對策，應(yīng)對新的問題，仍然是市政工程項(xiàng)目預(yù)算管理工作中的一個極為重要的主題。
參考文獻(xiàn)：
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