時間：2023-07-25 09:24:08
緒論：在尋找寫作靈感嗎？愛發(fā)表網(wǎng)為您精選了8篇法律援助的特征，愿這些內(nèi)容能夠啟迪您的思維，激發(fā)您的創(chuàng)作熱情，歡迎您的閱讀與分享！
法律援助是保障經(jīng)濟困難的公民或者特殊案件的當(dāng)事人獲得必要法律服務(wù)的一項法律救濟和保障制度，是貫徹“公民在法律面前一律平等”的憲法原則，保障公民享有平等公正的法律保護的重要舉措，在社會建設(shè)和社會管理中起著極為重要的作用。為進一步加強和改進我縣的法律援助工作，筆者在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，對如何加強和改進我縣的法律援助工作談幾點個人意見：
一、充分認識法律援助在社會建設(shè)和社會管理中的重要作用
(一)法律援助在社會建設(shè)和社會管理中充分體現(xiàn)了以人為本的理念。當(dāng)前，我國正處于社會主義初級階段和社會轉(zhuǎn)型時期，社會矛盾糾紛多、利益多元化的階段性特征比較明顯，這些矛盾和問題是我國發(fā)展的階段性特征在社會建設(shè)和社會管理中的集中反映。而在這種大環(huán)境下，經(jīng)濟困難、能力欠缺的弱勢群體已成為一個規(guī)模龐大、結(jié)構(gòu)復(fù)雜、分布廣泛的群體。弱勢群體是人民群眾的組成部分，是應(yīng)該倍加關(guān)心、重點幫扶、傾斜保護的特殊群體。而法律援助制度具有法制的保障性、受援的廣泛性、服務(wù)的無償性和援助的社會性的優(yōu)勢，直接面向困難群眾提供免費周到的法律服務(wù)，幫助他們依法維護和實現(xiàn)自身合法權(quán)益，使他們能夠共享改革發(fā)展成果。
(二)法律援助在社會建設(shè)和社會管理中起到保障社會公平正義的作用。讓人民群眾平等地享受法律保護，是社會公平正義最集中的體現(xiàn)，實現(xiàn)社會公平正義，是人民群眾對政法機關(guān)最現(xiàn)實、最強烈的呼聲和要求。但是，法律訴訟是一項專業(yè)性、技術(shù)性極強的活動，弱勢群體由于經(jīng)濟、身體、知識等各方面原因，不僅權(quán)利容易受到侵害，而且在尋求法律救濟時，更處于一種實質(zhì)上不平等的地位。法律援助通過以制度化的形式對法律資源進行再分配，保障處于弱勢的困難群體平等地行使訴訟權(quán)利，促進案件公正審理，確保每個公民不因經(jīng)濟困難而請不起律師、打不起官司，使他們的合法權(quán)益得到及時有效維護，這是“法律面前人人平等”憲法原則的具體落實和體現(xiàn)，是形式公正和實質(zhì)公正的有機統(tǒng)一。
(三)法律援助在社會建設(shè)和社會管理中起到促進民生改善、維護社會穩(wěn)定的作用。隨著經(jīng)濟體制的深刻變革，社會機構(gòu)的深刻變動，利益格局的深刻調(diào)整、思想觀念的深刻變化，社會矛盾糾紛不斷凸顯，維護困難群眾合法權(quán)益顯得尤其重要。按照構(gòu)建社會主義和諧社會的要求，大力推進以改善民生為重點的社會建設(shè)和社會管理，積極化解社會矛盾、維護社會和諧穩(wěn)定、促進經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展，是各級黨委政府的責(zé)任。法律援助作為一項扶貧幫困的民生工程，是健全社會救助制度的重要內(nèi)容。通過法律援助幫助困難群眾依法解決就業(yè)、就醫(yī)、就學(xué)等切身利益問題，對于促進社會和諧，溫暖和凝聚民心，充分調(diào)動廣大人民群眾的積極性、創(chuàng)造性具有十分重要的意義。法律援助在維護社會穩(wěn)定中就發(fā)揮著“調(diào)節(jié)器”和“減壓閥”的重要作用，它能使社會成員中的貧困弱勢群體在遇到矛盾和糾紛的時候，能夠獲得法律的有效保護，暢通他們反映合理訴求的渠道，采取理性、制度化的方式來表達訴求，從而實現(xiàn)社會和諧穩(wěn)定。
二、我縣開展法律援助工作的基本情況
近年來，我縣認真貫徹落實《法律援助條例》和《云南省法律援助條例》，堅持“誠信為本、援助為民、大膽創(chuàng)新、扎實工作”的工作原則，以“貧者必援、弱者必幫、殘者必助”為服務(wù)宗旨，不斷健全工作機制，創(chuàng)新工作形式，擴大法律援助覆蓋面，努力維護弱勢群體的合法權(quán)益，贏得了縣委、政府的好評，贏得了群眾的贊譽，為建設(shè)“平安大關(guān)、和諧大關(guān)”作出了積極貢獻。
(一)健全工作機構(gòu)，構(gòu)建法律援助組織網(wǎng)絡(luò)
法律援助是政府為民服務(wù)的“民心工程”，是司法行政部門組織實施的“希望工程”，為保證這項社會系統(tǒng)工程能夠順利實施，我縣以法律援助中心為主體，在全縣9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立法律援助工作站，把法律援助工作延伸至基層一線，從而在全縣構(gòu)建起了以縣法律援助中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律援助工作站為主，以“12348”法律服務(wù)中心、律師事務(wù)所、公證處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所為配套的全縣法律援助網(wǎng)絡(luò)服務(wù)體系，暢通了法律援助申請渠道，有效滿足了基層困難群眾對法律援助的需要。
(二)加強隊伍建設(shè)，提高服務(wù)本領(lǐng)
目前，全縣從事法律援助工作人員有21人，主要由律師、公證員、基層法律服務(wù)工作者組成，他們是我縣法律援助戰(zhàn)線上的主力軍。為實現(xiàn)這支隊伍紀(jì)律嚴(yán)明、作風(fēng)優(yōu)良、業(yè)務(wù)精通，縣司法局切實加大了管理力度：一是統(tǒng)一思想，提高認識。通過深入開展“規(guī)范與質(zhì)量”檢查活動、“樹新風(fēng)、強作風(fēng)”教育活動、“社會主義法治理念教育”和行風(fēng)整頓等系列活動，使全縣法律援助工作者從講政治和踐行“三個代表”重要思想的高度，理解法律援助的深刻內(nèi)涵，充分認識到法律援助在保障群眾合法權(quán)益、維護社會和諧穩(wěn)定和促進經(jīng)濟發(fā)展中的重要作用。二是加大培訓(xùn)力度，全面提高業(yè)務(wù)綜合素質(zhì)。縣法律援助中心通過加強與省、市律師協(xié)會、公證員協(xié)會、基層法律服務(wù)工作者協(xié)會的配合，采取集中培訓(xùn)、經(jīng)驗交流等方式，全面提高隊伍的業(yè)務(wù)素質(zhì)，兩年來共組織參加各種培訓(xùn)5次。三是嚴(yán)格規(guī)范法律服務(wù)市場，樹立正確的執(zhí)業(yè)觀?？h法律援助中心在完善辦案補貼的基礎(chǔ)上，大力倡導(dǎo)行業(yè)奉獻精神，始終強調(diào)把社會效益置于首位，要求全縣法律援助工作者必須以一流的水平、一流的服務(wù)、一流的形象開展工作，不辱使命。通過嚴(yán)格的要求與規(guī)范的運作，努力打造了一支較高水平的法律援助隊伍。
(三)規(guī)范健全制度，認真落實法律援助相關(guān)規(guī)定
1、建立完善審查制度。一是建立申請人經(jīng)濟狀況、案情申報制度。要求援助申請人填寫《法律援助申請書》，如實說明案件基本情況和經(jīng)濟困難程度，并承諾如有弄虛作假行為，可終止法律援助。二是建立書面審查與實地
調(diào)查相結(jié)合的審核制度。目前，政府對公民個人財產(chǎn)監(jiān)控困難，公民隱性財產(chǎn)大量存在，單靠申請人申報，未必可信。因此，縣法律援助中心在書面審查的基礎(chǔ)上采取派人和委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所調(diào)查的方式，掌握申請人真實狀況，嚴(yán)把立案審查關(guān)，確保有限的法律援助資源能用在最需要的對象上。
2、建立案件指派制度。在辦案過程中，由法律援助中心統(tǒng)一援助案件標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一受理法律援助案件、統(tǒng)一指派法律服務(wù)人員辦理援助案件、統(tǒng)一監(jiān)督檢查援助案件質(zhì)量，使全縣法律援助工作納入了制度化、規(guī)范化的管理軌道。
3、建立督查制度。為執(zhí)行好《法律援助條例》和《云南省法律援助條例》關(guān)于“法律責(zé)任”的有關(guān)規(guī)定，縣法律援助中心加大對法律援助案件的監(jiān)督。一是實行政務(wù)公開。將法律援助的職責(zé)、程序、條件及范圍向社會公開，增強透明度，接受群眾監(jiān)督。二是嚴(yán)格執(zhí)行立卷歸檔制度和案件質(zhì)量跟蹤制度。通過對結(jié)案卷宗復(fù)查和跟蹤檢查，確保辦案質(zhì)量。三是建立法律援助工作目標(biāo)考核責(zé)任制，把法律援助案件數(shù)量、工作質(zhì)量、服務(wù)態(tài)度列入法律服務(wù)人員的年度目標(biāo)考核內(nèi)容，落實獎懲措施，促進和推進法律援助工作的健康規(guī)范發(fā)展。
4、建立回訪制度，提高法律援助辦案質(zhì)量 。為擴大法律援助的社會影響，進一步加強機關(guān)作風(fēng)建設(shè)，改善服務(wù)態(tài)度，提高辦案質(zhì)量，縣法律援助中心建立了案件回訪制度，把法律援助工作作為為弱勢群體排憂解難，作為便民、親民的一項具體行動。通過回訪，一是征求受援人對承辦案件的意見;二是對《云南省法律援助條例》進行廣泛宣傳，使社會各界更加關(guān)注法律援助工作;三是讓受援人更加感受到黨和政府的溫暖，密切黨群、干群關(guān)系;四是促進法律服務(wù)人員服務(wù)質(zhì)量的提高和作風(fēng)的轉(zhuǎn)變，增強誠信為民的服務(wù)觀念。
(四)踐行為民宗旨，開創(chuàng)維權(quán)新篇
圍繞“公平與正義”這一主題，縣法律援助機構(gòu)在公民申請法律援助經(jīng)濟困難標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，強化為民服務(wù)意識，進一步降低經(jīng)濟困難的標(biāo)準(zhǔn)，擴大法律援助的覆蓋面，對具有城鎮(zhèn)居民最低生活保障金領(lǐng)取證、農(nóng)村特困家庭救助證、五保供養(yǎng)證、特困職工證、失業(yè)救濟金領(lǐng)取證、再就業(yè)優(yōu)惠證、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府出具的經(jīng)濟困難證明之一的，均可得到法律援助，讓更多弱勢群體得到必要的法律服務(wù)。近兩年來，全縣共辦理法律援助案件241件，提供法律咨詢486人次，法律事務(wù)文書152件。
三、存在的問題
近年來，我縣法律援助工作取得了比較顯著的成績，但距離黨和人民群眾的要求還有一定差距，還存在著一些亟待解決的問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：
(一)各法律援助工作站專業(yè)人員較少，專職律師缺乏。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律援助工作站主要依托司法所開展工作，其人員大多都由司法所工作人員兼任，缺乏具有法律專業(yè)資格的人才，嚴(yán)重阻礙了我縣法律援助工作的開展。
(二)法律援助經(jīng)費投入總量還較低。目前，我縣法律援助經(jīng)費主要依靠財政撥款，社會捐助、行業(yè)及其他方面的經(jīng)費收入均處于零狀態(tài)，經(jīng)費渠道相對單一，與所需援助經(jīng)費之間的差距較大，嚴(yán)重制約著法律援助職能的發(fā)揮。
(三)對法律援助的宣傳還不夠廣泛、深入。一些部門和領(lǐng)導(dǎo)對法律援助了解不多、重視不夠，存在種種誤解，有的認為法律援助只是司法行政部門甚至是律師的事情，與己無關(guān)，因此在復(fù)制材料、查詢檔案等方面配合不夠默契。
(四)法律援助服務(wù)水平和辦案質(zhì)量有待進一步提高。個別援助律師和法律工作者責(zé)任心不夠強，草草閱卷，準(zhǔn)備不夠充分，辦案質(zhì)量不高，沒有盡到應(yīng)盡的職責(zé)。
四、關(guān)于加強和改進法律援助工作的思考和建議
(一)不斷加大法律援助制度的宣傳力度，提高法律援助的社會知曉率。司法行政部門和法律援助工作機構(gòu)要充分運用各種形式，加大對法律援助工作的宣傳力度，使各級領(lǐng)導(dǎo)更加重視和關(guān)心法律援助工作，使社會各界更加關(guān)注和支持法律援助工作，使各級各部門更加認識和理解各自在法律援助工作中所擔(dān)負的職責(zé)，形成全社會都來關(guān)心、支持、參與法律援助事業(yè)的良好氛圍，使更多需要法律幫助的困難群眾了解并實際運用法律援助維護自身合法權(quán)益。
(二)切實擔(dān)負起法律援助的政府責(zé)任，建立健全法律援助經(jīng)費保障機制。法律援助是政府出錢維護社會公正的一項社會事業(yè)，法律援助工作的好壞，直接影響著黨和政府在人民群眾中的形象，同時也影響著社會的和諧與穩(wěn)定。各級政府要把法律援助工作列入重要議事日程，作為政府為民辦實事的一項“民心工程”來抓。要加大對法律援助專項經(jīng)費的投入，根據(jù)我縣法律援助事業(yè)的需求，建立與其相適應(yīng)的法律援助經(jīng)費保障機制。要積極鼓勵社會各界踴躍捐助法律援助事業(yè)，拓寬法律援助經(jīng)費來源，以減輕財政壓力。確保經(jīng)費投入，保障法律援助工作的開展。一是要把法律援助經(jīng)費作為專項經(jīng)費列入地方各級財政預(yù)算，并隨著國民經(jīng)濟的發(fā)展逐步增加。二是拓寬法律援助資金來源渠道。遵循“政府主導(dǎo)，社會參與”的原則，多方籌措資金，采取成立法律援助基金會、建立法律援助資金募集捐獻機制等方式，開展多種形式的社會捐助活動，接受社會團體、企業(yè)及個人捐贈和贊助。
(三)進一步提高法律援助服務(wù)水平，提升法律援助質(zhì)量。司法行政部門要履行好監(jiān)管職能，加強對援助律師和法律服務(wù)工作者的管理。要積極探索建立法律援助案件的質(zhì)量監(jiān)督機制，建立合理的獎懲機制，宣傳、鼓勵和表彰優(yōu)秀法律援助工作者。要堅持通過對結(jié)案材料審查、辦案質(zhì)量反饋、評估、回訪等行之有效的方式，督促律師和法律服務(wù)工作者盡心盡職地開展法律援助工作，確保法律援助服務(wù)的質(zhì)量。
(四)加強配合，密切協(xié)作，為法律援助提供便利條件。法律援助是政府的責(zé)任，不僅僅是政府職能部門的一家之事，而應(yīng)該是政府部門共同之事。各有關(guān)機關(guān)、單位和個人都應(yīng)當(dāng)支持、配合法律援助機構(gòu)和法律援助人員開展法律援助工作。對符合條件的援助案件，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)提供方便，對所涉及的相關(guān)費用應(yīng)依法予以免收，共同降低法律援助成本。
【關(guān)鍵詞】農(nóng)民工 法律援助機制 保障 【中圖分類號】C914 【文獻標(biāo)識碼】A
新生代農(nóng)民有別于傳統(tǒng)的進城務(wù)工農(nóng)民，他們不僅僅是城市的建設(shè)者，更希望通過進城務(wù)工早日融入這個城市，并成為城市的一員。然而新生代農(nóng)民工同樣是弱勢群體，當(dāng)他們的合法權(quán)益被侵害的時候，更需要來自于第三方的法律援助。法律援助機制的構(gòu)建將會發(fā)揮出重要作用，切實維護新生代農(nóng)民工的合法權(quán)益，為推動和諧社會的建設(shè)起到積極作用。 構(gòu)建新生代農(nóng)民工法律援助機制是建設(shè)和諧社會、維護社會公平正義的需要
建O社會主義和諧社會的需要。法律援助作為對弱勢群體的司法保障手段，為弱勢群體的公民權(quán)利提供了有效的途徑。構(gòu)建社會主義和諧社會，就是要讓社會的各個階層能夠充分享有這些權(quán)利。通過新農(nóng)民工法律援助機制的構(gòu)建，能持續(xù)消除來自社會底層的不安定因素，保持社會的和諧與穩(wěn)定，積極創(chuàng)造和諧發(fā)展的新環(huán)境，保證全社會的長期穩(wěn)定和諧健康發(fā)展。
維護社會公平正義的需要。維護社會的公平與正義，是依法治國，建設(shè)社會主義法治社會的根本要求。構(gòu)建新生代農(nóng)民工法律援助機制，就是要通過讓新生代農(nóng)民工無償獲得法律救助，享有和其他公民一樣的法律資源，得到全社會的關(guān)心和愛護，這也充分體現(xiàn)了我黨一直遵循的“立黨為公、執(zhí)政為民”的執(zhí)政理念，更體現(xiàn)了黨和政府心系農(nóng)民工權(quán)益，為新生代農(nóng)民工創(chuàng)建良好維權(quán)環(huán)境，全面維護社會公平正義的信心和決心。 構(gòu)建新生代農(nóng)民工法律援助機制是提高我國人權(quán)保障的需要。推動司法公正，保障公民人權(quán)是我國社會主義法制的根本方針和準(zhǔn)則。構(gòu)建新生代農(nóng)民工法律援助機制，是全面提高我國人權(quán)保障的需要。新生代農(nóng)民工是一個數(shù)量龐大的弱勢群體，也是社會底層人群最為明顯的代表。這一群體的維權(quán)保障，直接體現(xiàn)了我國人權(quán)保障建設(shè)的水平。近幾年來，涉及新生代農(nóng)民工權(quán)益侵害的案件逐年增多，新生代農(nóng)民工法律援助機制的構(gòu)建，有效幫助了他們依法維權(quán)，使他們的人權(quán)得到了保障和實現(xiàn)。 構(gòu)建新生代農(nóng)民工法律援助機制存在立法亟待完善、運行保障有待提升等問題
新生代農(nóng)民工法律援助立法亟待完善。完善的機制需要立法來保證，在我國新生代農(nóng)民工法律援助機制構(gòu)建過程中，涉及相關(guān)的立法工作還有待進一步完善。新生代農(nóng)民工法律援助機制作為我國法律制度實施過程中的重要環(huán)節(jié)，大部分的法律依據(jù)條款是以條例的形式出現(xiàn)的，這和正式的立法有著本質(zhì)的區(qū)別。而在相關(guān)的條款中，對于新生代農(nóng)民工法律援助內(nèi)容的相關(guān)約定并不明顯，很多時候維權(quán)過程中無法可依，法律幫助無法實現(xiàn)，建立一整套專門的法律援助立法迫在眉睫。
新生代農(nóng)民工法律援助運行保障有待提升。雖然近幾年來新生代農(nóng)民工法律援助活動取得了長足進展，但新生代農(nóng)民工法律援助保障還有待提升。首先是新生代農(nóng)民工法律援助的部門之間協(xié)調(diào)機制不暢。在法律援助過程中，各部門、地區(qū)之間沒有建立起完整的溝通協(xié)調(diào)制度，增加了新生代農(nóng)民工維權(quán)成本。其次是新生代農(nóng)民工法律援助基礎(chǔ)保障存在不到位現(xiàn)象。這包括法律援助中的地方勞動合同關(guān)系保障、法律援助機構(gòu)援助能力等一些基礎(chǔ)性的保障，法律援助的效果不明顯，質(zhì)量不高。而在具體的法律援助過程中，援助機構(gòu)主動介入不強，導(dǎo)致以被侵害方單一訴求為主，法律援助機構(gòu)普及宣傳力度明顯不夠。
新生代農(nóng)民工維權(quán)意識相對淡薄。新生代農(nóng)民工的自身維權(quán)意識相對淡薄，是制約法律援助的關(guān)鍵性問題。新生代農(nóng)民工對于專業(yè)的法律知識，特別是自身的法律維權(quán)還處于較低層次狀態(tài)，面對合法權(quán)益受到侵害時，無法用法律武器維護自身的權(quán)益。因此，加強新生代農(nóng)民工的法律知識普及，積極開展法律援助宣傳，是全面提高新生代農(nóng)民工維權(quán)意識的重要措施。
新生代農(nóng)民工法律援助基礎(chǔ)保障不足。我國新生代農(nóng)民工法律援助一直由政府部門主導(dǎo)進行，在實際的工作中，從事法律援助機構(gòu)和援助隊伍并不是專門的單一機構(gòu)，大部分由政府的一些法律事業(yè)單位承擔(dān)，這就造成了援助力量不足的弊端。而且受人員編制等因素的影響，還無法成立專業(yè)的機構(gòu)和配備專業(yè)的人員來從事法律援助，這種現(xiàn)象的存在使新生代農(nóng)民工法律援助工作受到制約，政府部門開展法律援助也明顯感到力不從心，在一定程度上制約了這些地區(qū)法律援助機制的構(gòu)建。 完善專門立法、加大宣傳力度、健全基礎(chǔ)保障是構(gòu)建新生代農(nóng)民工法律援助機制的有效路徑
構(gòu)建新生代農(nóng)民工法律援助機制，是完善社會主義法治、構(gòu)建和諧社會的必然要求，也是關(guān)注民生、服務(wù)民生的具體體現(xiàn)。只有通過構(gòu)建新生代農(nóng)民工法律援助機制，才能更加有效幫助新生代農(nóng)民工依法維權(quán)，使之全身心投入到城市的發(fā)展和建設(shè)中來，為我國社會的發(fā)展發(fā)揮出積極的作用。
完善新生代農(nóng)民工法律援助專門立法。通過健全與新生代農(nóng)民工法律援助機制相關(guān)的法律法規(guī)，才能夠更好的適應(yīng)新形勢下新生代農(nóng)民工法律援助工作，保持援助法律法規(guī)的前瞻性、時效性和可操作性。因此，要積極根據(jù)新生代農(nóng)民工法律援助的類型、特征以及客觀條件，積極推行立法工作，立法要涵蓋新生代農(nóng)民工法律援助的各個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，確保法律法規(guī)的嚴(yán)密性和科學(xué)性，要廣泛開展立法調(diào)研，結(jié)合實際制定適合我國當(dāng)前新生代農(nóng)民工法律援助工作的相關(guān)法律法規(guī)，為新生代農(nóng)民工法律援助工作提供完善的法律法規(guī)依據(jù)和服務(wù)。
加大新生代農(nóng)民工法律援助宣傳力度。新生代農(nóng)民工作為新生的農(nóng)民工主體，具備接受新事物快和適應(yīng)性強的特點。要結(jié)合新生代農(nóng)民工群體的特征，持續(xù)加大新生代農(nóng)民工法律援助宣傳力度，全面提高他們的法律維權(quán)意識，積極主動的接受法律援助。要緊密結(jié)合新生代農(nóng)民工的工作特點，重點宣傳與其自身聯(lián)系緊密的法律知識，鼓勵他們學(xué)會用法律的武器來維護自身合法權(quán)益，讓其在維護自身合法利益的同時，也成為遵紀(jì)守法的好公民，促進社會的進步和發(fā)展。
健全新生代農(nóng)民工法律援助基礎(chǔ)保障。各級政府和法律援助管理部門，要加大新生代農(nóng)民工法律援助工作力度，確保新生代農(nóng)民工法律援助工作的順利開展。同時，要發(fā)動社會力量的積極參與，鼓勵社會法律機構(gòu)積極參與到新生代農(nóng)民工法律援助的公益行動中來，在補充政府法律援助能力不足的基礎(chǔ)上，營造全社會關(guān)心新生代農(nóng)民工，積極開展法律援助的良好社會氛圍。通過與社會法律援助資源的優(yōu)化和整合，創(chuàng)造出政府主導(dǎo)、社會參與的新生代農(nóng)民工法律援助工作新格局。
推動新生代農(nóng)民工法律援助機制創(chuàng)新。創(chuàng)新是發(fā)展的動力，要加快新生代農(nóng)民工法律援助機制創(chuàng)新，實現(xiàn)新生代農(nóng)民工法律援助機制新的突破。要積極轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的法律援助工作模式，實現(xiàn)法律援助工作方式和方法的創(chuàng)新。要積極運用現(xiàn)代的科技技術(shù)力量，打造“互聯(lián)網(wǎng)+法律援助”模式。電子政務(wù)平臺的實施提升了政府服務(wù)工作的效率，在此基礎(chǔ)上，要積極構(gòu)建新生代農(nóng)民工法律援助網(wǎng)上工作平臺，并實現(xiàn)網(wǎng)上維權(quán)信息的共享，為新生代農(nóng)民工法律援助維權(quán)和法律工作者的援助工作，提供更為廣闊的空間，全面提升法律援助的效率和質(zhì)量，適應(yīng)信息時展對法律援助工作的要求，推動我國法律援助工作的發(fā)展。
（作者單位：云南大學(xué)公共管理學(xué)院） 【參考文獻】
①孫路：《新生代農(nóng)民工法律援助機制探析》，《法制博覽》，2016年第32期。
關(guān)鍵詞：法律援助；現(xiàn)狀簡析；對策建議
一、法律援助的含義及其起源
法律援助是指由政府設(shè)立的法律援助機構(gòu)組織法律援助的律師，為經(jīng)濟困難或特殊案件的人給予無償提供法律服務(wù)的一項法律保護制度。廣泛意義上的法律援助是指給在別人需要在涉法事務(wù)上得到指導(dǎo)時，而提供的低于常規(guī)費用或者免費的專業(yè)幫助的事情，狹義上來說來法律援助就是指為不具備聘請律師能力（資格或者經(jīng)濟等原因）的人提供律師服務(wù)的做法，法律援助的作用，在于保護那些法律弱勢群體的利益，貫徹司法精神。
法律援助制度自五百年前在蘇格蘭王國萌芽，目前，世界上已經(jīng)有140多個國家建立了以訴訟法律援助為基礎(chǔ)，涵蓋非訴訟法律服務(wù)領(lǐng)域的現(xiàn)代法律援助制度。法律援助是屬于世界人權(quán)制度的一項基本制度，是全球范圍內(nèi)保護社會弱勢群體的制度保障，也是社會弱勢群體用來保護自己合法權(quán)益的重要法律武器。中國作為社會主義國家，直到上世紀(jì)90年代才始現(xiàn)法律援助。隨著改革開放的深入推進，我國社會經(jīng)濟飛速發(fā)展，社會財富兩極分化日益嚴(yán)重，社會矛盾顯著增多，也催生了更多的弱勢群體，保障這些弱勢群體的合法權(quán)益是迫在眉睫要解決的問題。受經(jīng)濟、傳統(tǒng)觀念等各方面的因素影響，我國基層法律援助建設(shè)正遭遇著很多瓶頸。
二、基層法律援助現(xiàn)狀簡析
我國法律援助具有以下幾個特征：
（一）法律援助是國家的行為，由政府負責(zé)。法律援助始于西方，最初是由私人律師、教會、各類慈善團體發(fā)起，帶有明顯的區(qū)別于政府行為的公益性質(zhì)，其產(chǎn)生的基礎(chǔ)是基本的道義。但隨著矛盾的激化，單純依靠這些私人的社會組織已經(jīng)不能滿足廣大弱勢群體的訴求。于是國家開始將其納入社會救助體系，建立了與其適應(yīng)的保障制度。
（二）法律援助的受援助對象為相對弱勢群體，既包括經(jīng)濟困難者、殘者，也包括比如刑事案件中的可能判處無期徒刑以上刑罰的被告人。后一種情況中的受助對象不當(dāng)然與前一種對象相一致，其可能包括經(jīng)濟情況良好的人員，但鑒于其在國家公權(quán)力面前處于相對弱勢的地位，所以也有必要為其提供法律援助。
（三）法律援助機構(gòu)為受助對象減免法律服務(wù)費和案件受理費及其他訴訟費用的方法。前者為受助對象“開源”，后者為受助對象“節(jié)流”，雙管齊下，保證受助人充分享受到法律援助的最大利益。
（四）法律援助的形式有兩種：訴訟法律服務(wù)和非訴訟法律服務(wù)。訴訟法律服務(wù)又包括刑事辯護、刑事和民事、行政訴訟，非訴訟法律服務(wù)則主要包括公證證明、法律咨詢、代為起草合同等。
我國國情復(fù)雜，幅員遼闊，各地區(qū)自然地理環(huán)境不盡相同，經(jīng)濟社會發(fā)展水平也有明顯差異，導(dǎo)致法律援助機構(gòu)的設(shè)立大為不同，特別是東部和西部、經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)和老少邊窮地區(qū)的法律援助建設(shè)有著千差萬別。下面以筆者生活以及前期調(diào)查走訪的安徽省寧國市為例，結(jié)合上文所提的法律援助的幾個特征，淺析我國目前的基層法律援助現(xiàn)狀：
寧國市地處安徽省東南部，皖南山區(qū)東北側(cè)，東鄰浙江杭州，西靠黃山，連接皖浙兩省七個縣市，市域總面積2487平方公里，總?cè)丝?8.38萬人，全市轄6個街道辦事處、8個鎮(zhèn)、五個鄉(xiāng)，其中包含一個畬族民族鄉(xiāng)。寧國市多次入選中國中小城市綜合實力百強縣市，人均GDP居安徽省縣級前列。
截止2015年，寧國市在全市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)都已建立了法律服務(wù)所，擁有基層法律服務(wù)工作人員近50人，除此以外，寧國市司法局法律援助中心在全市19個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道建立了以保護弱勢群體和困難群眾利益為宗旨的法律援助數(shù)據(jù)庫。結(jié)合寧國市法律援助中心工作情況可以看出以下特點：
（一） 法律援助案件逐年遞增。近年來，法律援助工作量明顯增加，且增幅較大，尋求法律援助的人群顯著增多。
（二） 法律援助案件類型較為穩(wěn)定。絕大多數(shù)法律援助案件為民事案件，約占到總數(shù)的80%，刑事與行政案件所占比例較小。
（三） 受援助對象較為明確。從受助對象的身份來看，老年人、殘疾人所占比例最大，其次是外來務(wù)工人員，婦女和兒童所占比例也較小。
綜上所述，可以看出法律援助所存在的幾個問題：
（一） 法律援助點設(shè)立分布不均。經(jīng)濟基礎(chǔ)較發(fā)達的鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律援助點設(shè)立較為完備，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)較多、建有工業(yè)園區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律援助點設(shè)立較為成熟，援助點成員較多，結(jié)構(gòu)合理。經(jīng)濟情況較差的鄉(xiāng)鎮(zhèn)援助點組織機構(gòu)構(gòu)建較為松散，人員不齊，經(jīng)常一人身兼多職，甚至只能一人承擔(dān)援助點的全部工作。
（二） 法律援助人員配備不足，且個別人員法律知識有所欠缺。法律援助力量薄弱，少量的人員難以承擔(dān)日漸增多的法律援助案件，導(dǎo)致部分案件被擱置，受助對象的法律權(quán)益難以得到及時的維護。部分基層法律服務(wù)工作者缺少法學(xué)專業(yè)教育背景，法律援助的質(zhì)量參次不齊。
（三） 從業(yè)人員待遇不高，缺乏積極性。因為法律援助帶有很大程度上的公益性質(zhì)，所以收費較低，導(dǎo)致很多法律人才不愿意加入其中；部分法律援助的服務(wù)工作者對待法律案件案件積極性較低，經(jīng)常擱置拖拉或者敷衍了事，導(dǎo)致法律援助案件辦案效果較差。
（四） 基層群眾，尤其是農(nóng)民群眾法律意識不強。遇到糾紛，老百姓往往第一選擇并不是尋求法律途徑來解決，。主要原因有兩點：1.多數(shù)普通百姓教育程度有限，不能理解法治的內(nèi)涵和意義；2.宣傳工作不到位，普法宣傳有待加強，雖然當(dāng)下各縣市都會舉辦法律宣講會等普法活動，但有很多與人民群眾實際生產(chǎn)生活相脫離，難以引起群眾共鳴，導(dǎo)致群眾參與性不高。
（五） 法律援助的受案范圍狹窄。法律援助的對象主要集中在殘疾人、老年人、外來務(wù)工人員等范圍內(nèi)，這主要是受法律援助資金的限制，接受法律援助的條件較為嚴(yán)苛，導(dǎo)致很多真正需要法律援助的弱勢群體得不到幫助，這在一定程度上影響了法律援助的公正與實效。
三、對策與建議
法律援助是國家的責(zé)任，是政府的行為，是國家和政府對公民應(yīng)盡的義務(wù)，是保護弱勢群體的有力武器，也是保障人權(quán)的一項基本制度。為了使法律更好地服務(wù)于社會的發(fā)展，結(jié)合以上所述法律援助存在的缺陷，筆者提出以下幾點建議：
（一） 建立相應(yīng)的規(guī)章制度和規(guī)范的程序。規(guī)章制度和規(guī)范程序是法律援助的基礎(chǔ)，健全法律援助必須先夯實這一基礎(chǔ)，將法律援助制度化。這里所說的制度化既包括法律援助財政資金投入的制度化，也包括從業(yè)人員的制度化。政府要加大資金投入，可以設(shè)立法律援助專項資金，建立健全最低經(jīng)費保障制度，同時，引入社會力量，拓展資金來源渠道。至于人員的制度化，要提高從業(yè)人員待遇，吸引更多法律專業(yè)人才，落實他們的編制問題，堅持一人一崗，落實人員責(zé)任。
（二） 加強法律宣傳。廣泛開展普法進校園、普法進社區(qū)等活動，也可以結(jié)合群眾喜聞樂見的藝術(shù)形式進行宣傳。運用多媒體、多平臺進行宣傳，拓寬渠道。
（三） 把握個案平衡原則，既要嚴(yán)格把關(guān)，嚴(yán)格審查受援助對象的條件是否合格，也要針對具體案件的特殊情況，適當(dāng)予以變通。這是法治社會的基本要求，也是在踐行法律援助的基本內(nèi)涵。
[參考文獻]
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惠民中心成立后，對鹿泉市法律援助整體工作起到了積極的推動作用，緩解了“六個難題”，起到了“六種效果”。
(一)有效緩解了優(yōu)質(zhì)法律援助服務(wù)資源較為分散、難以統(tǒng)籌調(diào)配的難題，實現(xiàn)了優(yōu)質(zhì)法律援助服務(wù)資源的整合。惠民中心搭建了社會力量參與法律援助工作的平臺，將熱心法律援助事業(yè)、責(zé)任心強、業(yè)務(wù)水平高的律師、法律服務(wù)工作者集中起來，由市法律援助中心統(tǒng)籌調(diào)度，重點辦理法律援助案件和參與法律援助中心安排的其他工作，成為一支社會化的法律援助專職隊伍，實現(xiàn)了優(yōu)質(zhì)法律援助社會資源的整合。
(二)有效緩解了法律援助中心人員編制不足的難題，充實了法律援助工作力量?；菝裰行呐c法律援助中心一起辦公，方便了案件指派和工作協(xié)調(diào)，也就節(jié)省了人力資源;惠民中心的3名專職工作人員協(xié)助法律援助中心做一些咨詢、宣傳等日常辦公業(yè)務(wù)，幫助減輕了工作負擔(dān);在遇到群體性案件、疑難案件時，惠民中心可以一起參與，幫助做好相關(guān)工作。
(三)有效緩解了法律援助中心經(jīng)費不足的難題，提高了法律援助經(jīng)費保障能力?；菝裰行奶岣吡寺谷蟹稍行霓k理法律援助案件特別是彩票公益金法律援助案件的效率，提升了法律援助經(jīng)費使用效率。幫助鹿泉市法律援助中心爭取到了更多的法律援助資金，從而強化了資金保障能力。民辦非企業(yè)成立后，鹿泉市的彩票公益金項目連續(xù)2年提前一半時間完成任務(wù)，為爭取更多的彩票公益金資金提供了前提。鹿泉市司法局2011年申請獲批彩票公益金項目資金9萬元，2012年為11萬元，2013年達到13萬元，連續(xù)三年上升。同時，由于辦案量的快速提升，該局2010和2011年各獲得中央補助地方法律援助辦案?？?萬元，2012年達到11萬元。
(四)有效緩解了法律援助辦案監(jiān)管“兩張皮”的難題，提高了辦案質(zhì)量。在法律援助工作中，很多案件指派出去就成了“自由放牧”狀態(tài)，法律援助中心很難監(jiān)管到案件質(zhì)量辦理的全過程，案件辦理質(zhì)量的好壞很大程度上取決于辦案律師的自覺性，辦案和監(jiān)管成了“兩張皮”，辦案質(zhì)量得不到有效保證?；菝裰行脑谏鐣蓭熤袑訉雍Y選、優(yōu)中選優(yōu)，建立了一支以辦理法律援助案件為主的法律援助專職隊伍，促進了法律援助服務(wù)的專業(yè)化發(fā)展;同時推行“點援制”，建立了“四查、四訪、四評、三掛鉤”的監(jiān)管機制，將業(yè)務(wù)監(jiān)管和群眾監(jiān)督有機結(jié)合起來，有效保證了案件辦理特別是彩票公益金案件辦理的質(zhì)量。
(五)有效緩解了法律援助服務(wù)黨委政府力度不夠的問題，提升了服務(wù)黨委政府的水平，提高了黨委政府對法律援助工作的重視程度。法律援助列了入鹿泉市“十二五規(guī)劃”，列入了政府“為民辦實事”項目，成為黨委政府維護群眾權(quán)益的重要抓手。鹿泉市還在全省率先成立了由市政法委書記任組長，公安、檢察、法院、婦聯(lián)、殘聯(lián)等部門為成員的法律援助工作領(lǐng)導(dǎo)小組，建立了法律援助工作聯(lián)席會制度，研究涉及法律援助的事項。法律援助中心每周同市政法委書記接訪，協(xié)調(diào)解決重大疑難案件。
(六)有效緩解了法律援助工作參與社會活動能力不足的難題，提升了法律援助工作的社會影響力。司法行政機關(guān)作為政府職能部門，在參與社會活動中存在的約束較多，有一定的局限性。而惠民中心作為新社會組織，在參與社會活動中受到的約束較小、靈活度較高，有機會參與弱勢群體維權(quán)相關(guān)的國際組織、社會組織等舉辦的各種活動，能夠以法律援助的專業(yè)身份幫助培訓(xùn)社會人員，在社會宣傳、業(yè)務(wù)培訓(xùn)等方面延伸和拓展了法律援助的社會職能，使法律援助工作參與社會生活的能力大大增強。
二、模式分析
鹿泉市設(shè)立法律援助類民辦非企業(yè)，形成了“法律援助中心+法律援助類民辦非企業(yè)”的發(fā)展模式，對于法律援助整體工作起到較好的推動作用，其做法和經(jīng)驗在縣級法律援助工作發(fā)展中具有典型性?，F(xiàn)從內(nèi)涵和外延兩個方面試作一分析。
(一)內(nèi)涵分析。職能上互為補充。法律援助中心是政府機關(guān)的組成部門，代表政府為弱勢群體提供法律援助服務(wù);法律援助類民辦非企業(yè)是社會組織，代表參與法律援助工作的社會力量。法律援助是一項社會化特征非常明顯的事業(yè)，做好法律援助工作僅僅依靠政府的力量是遠遠不夠的，還需要社會組織和廣大群眾的廣泛支持。法律援助類民辦非企業(yè)的出現(xiàn)和發(fā)展，從本質(zhì)上反映了政府對社會力量參與法律援助工作的認可、期望和推動。法律援助中心與民辦非企業(yè)反映出政府工作與社會力量在推動法律援助發(fā)展中對于彼此的需求，二者在職能上形成了相互的補充。業(yè)務(wù)上資源共享。法律援助中心為民辦非企業(yè)提供辦公場所、基本辦公設(shè)備、業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提供法律援助的業(yè)務(wù)信息，幫助提供與工會、婦聯(lián)、殘聯(lián)等相關(guān)維權(quán)部門交流互動的機會，更重要的是提供彩票公益金項目資金等業(yè)務(wù)資金的支持。民辦非企業(yè)為法律援助中心提供社會優(yōu)質(zhì)法律服務(wù)資源的支持，使法律援助中心在案件指派、業(yè)務(wù)咨詢等業(yè)務(wù)工作中有了更多、更優(yōu)的選擇。發(fā)展上互相促進。法律援助中心對民辦非企業(yè)進行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督管理，指派民辦非企業(yè)律師辦理法律援助案件，幫助民辦非企業(yè)律師進行法律法規(guī)和業(yè)務(wù)技能的培訓(xùn)，并及時傳達上級關(guān)于法律援助工作的要求。民辦非企業(yè)除了辦理法律援助中心指派的案件以外，還提供面向社會的法律援助宣傳和培訓(xùn)，并協(xié)助法律援助中心做好12348法律援助服務(wù)、重大疑難案件辦理、檔案管理等事務(wù)。二者在工作上互相支持、互相補臺，形成了工作的合力。
(二)外延分析。順應(yīng)了加強和創(chuàng)新社會管理的需要。提高社會管理科學(xué)化水平，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局，對法律援助工作提出了新的要求，即法律援助工作不能僅僅依靠黨委政府，而是要在黨委政府的領(lǐng)導(dǎo)下，充分相信和依靠社會力量，動員社會力量參與進來，加速推動法律援助社會化進程，從而彌補政府力量自身的不足。當(dāng)前，中國社會正在向“大社會、小政府”的轉(zhuǎn)變，更不能冀希望政府把所有的事情都背起來。因此，鹿泉市設(shè)立法律援助類民辦非企業(yè)，提供了社會力量參與法律援助工作的平臺，適應(yīng)了法律援助工作社會化的需要，是法律援助加強和創(chuàng)新社會管理的成功實踐。順應(yīng)了河北省法律援助事業(yè)發(fā)展的需要。近年來，河北省各級司法行政機關(guān)著力構(gòu)建完善以辦案服務(wù)為中心的法律援助發(fā)展格局，法律援助辦案量從2007年的9318件增長到2012年的42261件，年均增幅達到36.2%。在辦案總量持續(xù)快速增長的同時，法律援助服務(wù)質(zhì)量總體水平仍然較低，這在客觀上要求法律援助中心的日常工作重心要由辦案轉(zhuǎn)移到管理上來，不斷提升辦案質(zhì)量和群眾的滿意度。設(shè)立民辦非企業(yè)，從源頭上強化了對社會律師和法律服務(wù)工作者的準(zhǔn)入管理，對加入民辦非企業(yè)的社會律師和法律服務(wù)工作者加大了培訓(xùn)力度，對辦案過程有針對性地加強監(jiān)管，提高了辦案質(zhì)量;同時，民辦非企業(yè)的成立，減輕了法律援助機構(gòu)的行政負擔(dān)、提升了指派效率和行政效能，推動了縣級法律援助工作由辦案向管理的轉(zhuǎn)型升級，順應(yīng)了當(dāng)前法律援助工作由數(shù)量型增長向質(zhì)量型發(fā)展的趨勢。順應(yīng)了縣級法律援助工作開展的需要。編制和經(jīng)費問題是制約縣級法律援助工作發(fā)展最大的瓶頸。特別是新《刑事訴訟法》實施以后，縣級法律援助工作編制缺乏、經(jīng)費不足的問題尤為凸顯。成立民辦非企業(yè)以后，法律援助中心和民辦非企業(yè)一同辦公、一同管理，使民辦非企業(yè)成為法律援助中心的有益補充，實現(xiàn)了政府管理和社會參與的高度統(tǒng)一，有效緩解了縣級法律援助機構(gòu)編制不足帶來的難題。同時，民辦非企業(yè)成立后，鹿泉市的彩票公益金項目連年提前完成任務(wù)，幫助爭取到了更多的彩票公益金項目資金;市法律援助中心把更多的精力用于協(xié)調(diào)辦理重大疑難案件上，提高了黨委政府對法律援助工作的重視程度;由于鹿泉市整體辦案數(shù)量的提升，省廳下?lián)艿闹醒胙a助地方法律援助辦案專款逐年遞增。因此，民辦非企業(yè)的成立，提高了鹿泉市法律援助工作的整體能力，對于鹿泉市法律援助工作的開展起到全面的促進作用。
三、存在的問題
(一)立法上沒有明確。民政部《民辦非企業(yè)單位登記暫行辦法》第4條列出了民辦非企業(yè)的行業(yè)類型，其中第9款為法律服務(wù)業(yè)，但是該款沒有像前八款那樣對每一種行業(yè)進一步列舉了相關(guān)的類型，規(guī)定較為籠統(tǒng)，對于法律援助是否可作為法律服務(wù)業(yè)進行登記未進行明確。
(二)政策上缺少引導(dǎo)。對于法律援助類如何作為一種社會力量參與法律援助工作的有效形式，還沒有出臺專門的規(guī)定，缺少培育性措施。
(三)管理上需要強化。司法行政機關(guān)管理法律援助類民辦非企業(yè)的方式方法還不成熟，如何加強管理和服務(wù)，保證其提供符合標(biāo)準(zhǔn)的法律援助服務(wù)，需要進一步研究。
(四)社會上相對陌生。社會層面對于法律援助類民辦非企業(yè)比較陌生，缺乏最基本的認識和理解，使得法律援助類民辦非企業(yè)還無法離開司法行政機關(guān)獨立開展業(yè)務(wù)工作，影響其發(fā)展壯大。
四、發(fā)展建議
(一)完善立法。制定法律援助類民辦非企業(yè)登記與管理辦法或相關(guān)政策文件，明確法律援助類民辦非企業(yè)單位的設(shè)立條件、方式、組織和活動、資產(chǎn)與財務(wù)管理、管理與監(jiān)督、扶持與獎勵、變更與終止以及違法者的法律責(zé)任，同時爭取在經(jīng)費支持、人員培訓(xùn)等方面制定鼓勵措施，推動各種社會力量積極參與法律援助工作。
(二)積極培育。政府加大對法律援助的經(jīng)費投入，特別要加強對法律援助類民辦非企業(yè)的經(jīng)費支持，保障其參與法律援助工作基本的生存條件。同時，要加強對法律援助類民辦非企業(yè)人員的培訓(xùn)，不斷提高其業(yè)務(wù)理論素養(yǎng)。
(三)強化管理。司法行政機關(guān)要加強與民政部門溝通協(xié)調(diào)，共同做好對民辦非企業(yè)的管理，監(jiān)督其按照法律援助的相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)為社會提供符合要求的法律援助服務(wù)，不斷提高服務(wù)質(zhì)量。
法律援助規(guī)范化就是建立一套符合法律援助職能要求和工作特點的標(biāo)準(zhǔn)體系或長效機制，確保法律援助各項業(yè)務(wù)都按照既定的機制要求進行，避免主觀隨意性，追求運行程序的規(guī)范性。它具有以下三個特征：一是法定性。從規(guī)范化的依據(jù)看，法律援助的基本依據(jù)是國家的法律法規(guī)和規(guī)范性文件，法律援助規(guī)范化建設(shè)應(yīng)以法律法規(guī)為依據(jù)，依法履行法律援助的職責(zé)。二是系統(tǒng)性。從規(guī)范化的內(nèi)容看,涉及法律援助的方方面面,是一個完整的系統(tǒng)，從機構(gòu)定位、人員隊伍、業(yè)務(wù)開展、內(nèi)部管理到經(jīng)費保障等方面,這些內(nèi)容都是相互聯(lián)系的,構(gòu)成一個有機系統(tǒng)。規(guī)范對象的系統(tǒng)性決定了規(guī)范化的系統(tǒng)性。三是制度性。從規(guī)范化建設(shè)的過程來看，法律援助工作的基本依據(jù)是法律法規(guī)，但在具體運行過程中，要通過制定和運用一整套嚴(yán)格、明確、標(biāo)準(zhǔn)的制度和操作程序來保障法律援助的有效實施。
二、地級市法律援助規(guī)范化建設(shè)中存在的問題及原因
（一）機構(gòu)定位比較混亂
地級市法律援助機構(gòu)目前有三類性質(zhì)：行政性質(zhì)、參公管理的事業(yè)單位性質(zhì)、全額撥款事業(yè)單位性質(zhì)。從浙江省的情況看，行政性質(zhì)的占大多數(shù)，浙江共11個地級市，其中行政性質(zhì)的有10個，參照公務(wù)員管理的事業(yè)單位1個，即杭州。從全國范圍看，法律援助機構(gòu)從事業(yè)性質(zhì)向行政性質(zhì)轉(zhuǎn)變的逐漸增加。同時在機構(gòu)體系上，又有以下幾種模式：一是“兩塊牌子、兩套班子”混合編制的模式，例如北京。二是“兩塊牌子、一套班子”行政模式，例如溫州。三是“一塊牌子、一套班子”的行政模式，例如嘉興。四是“一塊牌子、一套班子”參公事業(yè)模式，例如杭州。
（二）業(yè)務(wù)管理各自為政
雖然國務(wù)院和地方的《法律援助條例》對法律援助的范圍、申請和審查、法律援助實施作了規(guī)定，但從調(diào)研情況看，這些規(guī)定還比較原則，缺少細化的操作標(biāo)準(zhǔn)，從而出現(xiàn)業(yè)務(wù)管理不規(guī)范的問題，具體體現(xiàn)在三個方面：一是在法律援助的行政管理上缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。例如一些地區(qū)法律援助工作人員對法律援助范圍的理解存在偏差、咨詢接待行為不規(guī)范、審查批準(zhǔn)隨意性大、數(shù)據(jù)報送口徑不統(tǒng)一、案卷歸檔缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、援助機構(gòu)對案件監(jiān)督不到位等。二是援助律師辦理法律援助案件沒有統(tǒng)一的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。《法律援助條例》僅對此作了原則性規(guī)定，司法部《辦理法律援助案件程序規(guī)定》雖然作了進一步的規(guī)定，但仍缺少細化的操作標(biāo)準(zhǔn)。在實踐中，由于案件補貼標(biāo)準(zhǔn)低等原因，很大一部分援助案件是由執(zhí)業(yè)年限較短的年輕律師辦理。這些律師缺乏經(jīng)驗，遇到業(yè)務(wù)問題缺少可以遵循的規(guī)范；還有一些援助律師，雖然有辦案經(jīng)驗，但不履行必要的程序，使辦案質(zhì)量大打折扣，亟需建立一套統(tǒng)一的案件質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。三是工作站建設(shè)缺乏明確標(biāo)準(zhǔn)。近年來，各地法律援助機構(gòu)為最大限度方便群眾申請法律援助，建立了“縱向到底、橫向到邊”的案件受理體系，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和相關(guān)行業(yè)部門都建立了法律援助工作站。但是由于缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，各工作站建設(shè)程度和業(yè)務(wù)水平參差不齊，工作站標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化建設(shè)相對滯后，制約了工作站作用的發(fā)揮。
（三）經(jīng)費保障差異較大
目前我國法律援助實行的是地方財政保障的經(jīng)費模式，由于各地經(jīng)濟發(fā)展程度不同，全國各地區(qū)法律援助經(jīng)費保障差異較大，不僅東西部有較大差別，即使是東部沿海各地級市的經(jīng)費保障也有不少差距，各城市之間案件補貼標(biāo)準(zhǔn)差距較大，且總體補貼標(biāo)準(zhǔn)過低，與當(dāng)前的經(jīng)濟發(fā)展水平不相適應(yīng)。
三、杭州市法律援助規(guī)范化建設(shè)探索
近年來杭州市法律援助中心致力于規(guī)范化建設(shè)，通過實施“六化”，即工作流程標(biāo)準(zhǔn)化、業(yè)務(wù)管理網(wǎng)絡(luò)化、案件指派規(guī)范化、內(nèi)部管理精細化、質(zhì)量監(jiān)督常態(tài)化、工作站建設(shè)統(tǒng)一化，促使杭州法律援助“量質(zhì)齊優(yōu)”。
（一）工作流程標(biāo)準(zhǔn)化
為解決法律援助工作流程不一致問題，杭州市法律援助中心在總結(jié)近年來工作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，制定了《杭州市法律援助工作標(biāo)準(zhǔn)（試行）》（以下簡稱《標(biāo)準(zhǔn)》）?！稑?biāo)準(zhǔn)》共分9章174節(jié)，近6萬字，涵蓋了法律咨詢、援助案件申請、受理、審批、辦理、結(jié)案、評估到費用發(fā)放整個工作流程，明確了各個環(huán)節(jié)的職責(zé)、任務(wù)、程序、方法、完成期限及質(zhì)量要求，不僅對法律援助機構(gòu)工作人員的行政管理工作進行了規(guī)范，還對法律援助律師承辦各類法律援助案件進行了規(guī)范和指引，既有利于支持律師辦案，也有利于案件質(zhì)量監(jiān)督管理。以同行評估為例，共有11個程序要點，其中的指標(biāo)體系再作進一步細化，分列一級指標(biāo)10項，民事、行政案件細分指標(biāo)27項和刑事案件24項。《標(biāo)準(zhǔn)》關(guān)于法律援助的各個環(huán)節(jié)，用簡潔的文字說明每個階段做什么、怎么做，使從事法律援助的工作人員對具體工作流程了然于胸，從而避免出現(xiàn)以往工作人員無所適從的狀況。
（二）業(yè)務(wù)管理網(wǎng)絡(luò)化
為緩解案件激增帶來的管理壓力,進一步方便當(dāng)事人申請辦理法律援助案件,規(guī)范法律援助各項工作，實現(xiàn)申請便捷、審批簡捷、服務(wù)快捷的法律援助目標(biāo)，自2013年起，杭州市法律援助中心在全市范圍內(nèi)推廣法律援助網(wǎng)上辦公系統(tǒng)。該系統(tǒng)分為內(nèi)網(wǎng)外網(wǎng)兩個通道。法律援助申請或者咨詢者可以通過外網(wǎng)登陸，工作人員通過內(nèi)網(wǎng)反饋、指派案件、發(fā)送電子文書，律師通過外網(wǎng)專門賬戶進入，下載文書，反饋工作進展，通知辯護單位通過外網(wǎng)專門賬戶進入，查看工作進展。法律援助網(wǎng)上辦公系統(tǒng)集咨詢、申請、指派、監(jiān)督、統(tǒng)計、檢索、工作協(xié)作等功能于一體，有效規(guī)范了法律援助的業(yè)務(wù)工作，提高法律援助案件的辦案質(zhì)量和效率。
（三）案件指派規(guī)范化
為了確保法律援助案件辦理質(zhì)量，形成相對固定的法律。援助服務(wù)資源，規(guī)范法律援助案件的指派工作，杭州市法律援助中心積極籌建全市法律援助資源庫。資源庫按照“自愿申請、擇優(yōu)錄用、優(yōu)先分配、動態(tài)管理”的原則，積極吸收法律理論及實務(wù)專家、優(yōu)秀律師事務(wù)所和優(yōu)秀律師參加。通過公開招募、自愿報名和篩選錄用等步驟，最終確定了27家律師事務(wù)所和259名律師為杭州市法律援助資源庫首批志愿律師事務(wù)所和志愿律師。259名志愿律師平均執(zhí)業(yè)年限7.9年，既有從業(yè)20年以上的資深律師，也有刑辯、醫(yī)療、專利等領(lǐng)域的專家律師。志愿律師按專業(yè)特長分為刑事、民事（行政）兩大類，再按律師事務(wù)所名稱、律師個人姓氏筆畫排序。法律援助中心受理案件在資源庫志愿律師名冊中依排序指派。
（四）內(nèi)部管理精細化
為厘清各崗位工作職責(zé)，落實好各項具體工作責(zé)任，逐步實現(xiàn)市法律援助中心內(nèi)部崗位管理的標(biāo)準(zhǔn)化和精細化，中心制訂了《杭州市法律援助中心工作清單》?！豆ぷ髑鍐巍穼⒅行母鲘徫坏穆氊?zé)進行了細致的羅列，使每個崗位“干什么”一目了然。為進一步解決每件事“怎么干”的問題，中心又制定了《杭州市法律援助中心管理清單》，內(nèi)容涵蓋主任辦公會議、會務(wù)組織、培訓(xùn)管理、日?？记凇⑿畔⒐芾?、固定資產(chǎn)管理等27項?！豆芾砬鍐巍穼γ總€管理事項進行了細致的羅列和說明，一方面細化了責(zé)任，做到職能清晰、職責(zé)明確，另一方面為客觀準(zhǔn)確考量工作奠定了基礎(chǔ)。
（五）質(zhì)量監(jiān)督常態(tài)化
為保障法律援助案件質(zhì)量，杭州市法律援助中心建立起“全程跟蹤、旁聽庭審、征求意見、質(zhì)量評估”常態(tài)化的質(zhì)量監(jiān)管體系。每個法律援助案件從申請、審批、指派、承辦、結(jié)案、歸檔都有專人負責(zé)監(jiān)督，實行“全程跟蹤”監(jiān)督。通過隨機抽查、大案要案重點關(guān)注等方式，認真開展“旁聽庭審”工作，及時記錄律師在法庭上辯護、質(zhì)證等情況，并作為案件質(zhì)量評估的依據(jù)。建立當(dāng)事人和法官的“征求意見”機制，通過電話回訪、發(fā)放意見表等方式，向受援人和法官了解律師在會見、閱卷、庭審等階段的工作表現(xiàn)。開展“案件質(zhì)量評估”試點，制訂《法律援助案件質(zhì)量評估標(biāo)準(zhǔn)》，組成評估專家組，通過隨機抽取的方式，對一定數(shù)量的法律援助案件進行質(zhì)量評估，作為全市案件質(zhì)量監(jiān)督的重要依據(jù)。
（六）工作站建設(shè)統(tǒng)一化
結(jié)合全市行業(yè)部門法律援助工作站實際發(fā)展情況，市法律援助中心重點開展全市行業(yè)部門法律援助工作站規(guī)范化創(chuàng)建活動，制定了《杭州市行業(yè)部門法律援助工作站建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》和《杭州市行業(yè)部門法律援助工作站考評細則》，通過創(chuàng)建活動做到全市行業(yè)部門法律援助工作站“五個統(tǒng)一”，即:統(tǒng)一名稱、統(tǒng)一標(biāo)識標(biāo)牌、統(tǒng)一工作職責(zé)、統(tǒng)一服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一評價模式，并確保行業(yè)部門工作站的規(guī)范運作達到“十項標(biāo)準(zhǔn)”，即：依照程序設(shè)立，外觀整齊統(tǒng)一，基本設(shè)施齊全，隊伍建設(shè)到位，工作職責(zé)明確，工作內(nèi)容有量，業(yè)務(wù)制度規(guī)范，運行機制正常，亮點特色明顯，社會影響較好。
四、加強地級市法律援助機構(gòu)規(guī)范化建設(shè)的若干思考
為進一步推進地級市法律援助機構(gòu)的規(guī)范化建設(shè)，應(yīng)逐步實現(xiàn)六個統(tǒng)一：機構(gòu)性質(zhì)統(tǒng)一、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、管理軟件統(tǒng)一、工作站建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、經(jīng)費保障統(tǒng)一、內(nèi)部管理制度統(tǒng)一。
（一）機構(gòu)性質(zhì)統(tǒng)一
地級市法律援助機構(gòu)應(yīng)認定為何種性質(zhì)？從職責(zé)承擔(dān)、事業(yè)單位改革趨勢和國外法律援助發(fā)展趨勢來看，應(yīng)逐步統(tǒng)一為行政性質(zhì)的機構(gòu)，定編制、定職能、定崗位、定人員。如此定性的原因在于三方面的考量：一是從職責(zé)承擔(dān)考量。法律援助機構(gòu)承擔(dān)的主要是受理、審查、指派以及指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督的職責(zé)。這些都是行政職責(zé)。按照依法行政的原則，理應(yīng)由行政機構(gòu)承擔(dān)。二是從事業(yè)單位改革趨勢考量?！蛾P(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》提出：“按照社會功能將現(xiàn)有事業(yè)單位劃分為承擔(dān)行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營和從事公益服務(wù)三個類別。對承擔(dān)行政職能的，逐步將其行政職能劃歸行政機構(gòu)或轉(zhuǎn)為行政機構(gòu)”，因此，承擔(dān)行政職能的事業(yè)性質(zhì)的法律援助機構(gòu)應(yīng)在此次事業(yè)單位改革大潮中，逐步轉(zhuǎn)為行政機構(gòu)。三是從國外法律援助發(fā)展趨勢考量?？疾煊?、德國等西方發(fā)達國家，他們在法律援助的管理上都強化了政府的管理責(zé)任。從律師協(xié)會到獨立的公共機構(gòu)再到政府內(nèi)設(shè)機構(gòu)的變化，可以看出西方發(fā)達國家法律援助管理的行政化趨勢。其目的在于加強政府的監(jiān)管職責(zé)，防止法律援助經(jīng)費被濫用，提高法律援助的工作效率和質(zhì)量。在機構(gòu)體系上，借鑒國外的做法，結(jié)合我們的實際，建議地級市法律援助機構(gòu)采取“一塊牌子，一套班子”的機構(gòu)模式，取消同一層級法律援助管理機構(gòu)和法律援助機構(gòu)的區(qū)分。在具體職能設(shè)置上，應(yīng)考慮如何在不同層級的法律援助機構(gòu)之間劃分事權(quán)。在職能定位上，同一層級的法律援助機構(gòu)要統(tǒng)一職能設(shè)置，地級市法律援助機構(gòu)具體負責(zé)法律援助申請的受理、審查、指派，支付費用以及對區(qū)縣級法律援助機構(gòu)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，區(qū)別于省級機構(gòu)制定政策為主的職責(zé)，較區(qū)縣級機構(gòu)又多了業(yè)務(wù)指導(dǎo)的職責(zé)。
（二）質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一
從現(xiàn)實情況看，現(xiàn)有的質(zhì)量評價標(biāo)準(zhǔn)往往側(cè)重于辦案人員的服務(wù)態(tài)度和形式程序的完整性,比如辦理法律援助手續(xù)是否及時；會見、閱卷、開庭是否及時；是否與受援人及時溝通意見及辦案進展情況；對受援人的權(quán)利是否及時履行了告知義務(wù)；各種法律文書的制作質(zhì)量等。至于涉及案件實質(zhì)內(nèi)容的評判和監(jiān)督，還較欠缺。下一步制定統(tǒng)一的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，既要考慮形式和程序的完整性也要涵蓋實質(zhì)指標(biāo)，主要指法律服務(wù)技能的細化指標(biāo)。其中，形式、程序性指標(biāo)包括（：1）會見受援人及提供咨詢情況；（2）閱卷情況；（3）法律文書制作情況；（4）告知與報告義務(wù)履行情況；（5）辦案效率；（6）服務(wù)態(tài)度等。實質(zhì)性指標(biāo)主要指法律技能、與當(dāng)事人打交道的技能、與法庭的互動、與對方的互動，具體包括（：1）辯護或的觀點是否正確；（2）適用法律是否正確；（3）辯護或意見是否被采納；（4）是否最大限度地維護了受援人的合法權(quán)益；（5）決定案件勝負的關(guān)鍵證據(jù)是否取到；（6）受援人的訴訟風(fēng)險是否得到控制；（7）庭審中的表現(xiàn)情況；（8）法律效果和社會效果；（9）當(dāng)事人評價和相關(guān)機構(gòu)反饋意見等。
（三）管理軟件統(tǒng)一
目前，不少地區(qū)的法律援助機構(gòu)都開發(fā)并應(yīng)用了法律援助的網(wǎng)上辦公系統(tǒng)，但是在實踐中，由于管理軟件不是按照統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)開發(fā)，不同機構(gòu)之間管理軟件中的數(shù)據(jù)無法交換、銜接。因此，應(yīng)逐步建立和推行全國統(tǒng)一的業(yè)務(wù)管理軟件。首先，要成立一個專門的開發(fā)小組，其中既要有精通法律援助業(yè)務(wù)的人員，也要有信息技術(shù)方面的專家。他們應(yīng)對法律援助業(yè)務(wù)有深刻的理解，對網(wǎng)絡(luò)信息的前沿技術(shù)比較熟悉。第二，管理軟件系統(tǒng)的開發(fā)要進行需求分析，但是指望一次性把需求交代清楚，而后全盤托付給軟件開發(fā)商的想法是不現(xiàn)實的。提出需求一方必須以不同的用戶身份進入系統(tǒng)，對各項功能反復(fù)演示，測試數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)性和準(zhǔn)確性。第三，要讓基層的法律援助工作人員參與測試，聽取他們的意見，在不同地區(qū)試行的基礎(chǔ)上再正式投入運行。當(dāng)然建立、應(yīng)用完善的全國統(tǒng)一的業(yè)務(wù)管理軟件不是一蹴而就的，可能需要一年兩年甚至更長的時間，因此，在統(tǒng)一的管理軟件應(yīng)用前，一個比較現(xiàn)實的辦法是，制定統(tǒng)一的技術(shù)規(guī)范，讓有條件的法律援助機構(gòu)按照統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)開發(fā)管理軟件，并在本行政區(qū)域內(nèi)聯(lián)網(wǎng)運行。
（四）工作站建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一
法律援助工作站建設(shè)要在發(fā)揮其實際作用上著力，這就需要對工作站的設(shè)立、職責(zé)、人員、經(jīng)費、制度等關(guān)鍵性因素進行規(guī)范，避免其徒有虛名。一是設(shè)立程序統(tǒng)一。工作站一般按照“行政級別對應(yīng)、統(tǒng)一布局、按需設(shè)置”的原則設(shè)立。具體包括兩方面要求：一要有設(shè)立需求。即管理和服務(wù)的對象為法律援助的工作對象，對法律援助的需求量較大。二要按程序設(shè)立。所在行業(yè)部門向同級法律援助機構(gòu)提出書面申請，法律援助機構(gòu)自收到書面申請后進行書面及實地審查，作出是否同意的批復(fù)。二是工作職責(zé)明確。設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道和行業(yè)部門的工作站在職能設(shè)置上或有不同，但從基本職能上看，應(yīng)有較為統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。工作站主要負責(zé)接待群眾的來訪、來電、來信，解答法律咨詢，代擬法律文書；負責(zé)接受申請并進行初審，并按規(guī)定轉(zhuǎn)送援助機構(gòu)；及時向主管行業(yè)部門和本級法律援助機構(gòu)報告工作情況等。三是人員配備合理。為保障工作站有效開展工作，工作站應(yīng)當(dāng)配備具有法律專業(yè)大專以上學(xué)歷的專職和兼職工作人員若干名，有條件的地方應(yīng)聘請一支相對固定的法律工作者隊伍為主要依靠力量。四是業(yè)務(wù)制度健全。有值班接待制度、服務(wù)承諾制度、首問責(zé)任制度、數(shù)據(jù)統(tǒng)計制度等各項內(nèi)部運行機制，以確保工作站規(guī)范、有序運行。
（五）經(jīng)費保障統(tǒng)一
建議探索分級撥款的經(jīng)費保障模式，減少因地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展程度不同導(dǎo)致經(jīng)費保障的巨大差距。進一步探索費用分擔(dān)制，解決財政負擔(dān)沉重的問題。具體舉措如下：一是探索分級撥款經(jīng)費保障模式。由于法律援助經(jīng)費由地方財政保障，因此會出現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的法律援助經(jīng)費多而經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)經(jīng)費少的情況，這不利于資源的公平分配?？疾靽饨?jīng)費管理模式，不少國家采用了分級撥款的方式，例如英國，其法律援助的全部經(jīng)費幾乎都來自中央財政，刑事法律援助案件經(jīng)費完全由中央財政承擔(dān)。地方財政有少量投入，用于社區(qū)服務(wù)。在加拿大，有聯(lián)邦政府和省政府撥款，是兩級政府撥款。參考國外的經(jīng)驗，結(jié)合我國實際，建議進一步探索分級撥款的經(jīng)費保障方式，由中央和地方共同承擔(dān)法律援助經(jīng)費保障，其中中央財政主要用于支付刑事法律援助經(jīng)費，地方政府財政撥款主要支付民事及其他的法律援助經(jīng)費，包括法律援助機構(gòu)的辦公經(jīng)費。二是探索法律援助費用當(dāng)事人分擔(dān)制度。費用分擔(dān)制度有利于提高法律援助經(jīng)費的有效使用率，使有限的法律資源能讓更多困難群眾享用，從而促進法律援助范圍的擴大，同時也能有效解決財政負擔(dān)沉重的問題，有利于實現(xiàn)經(jīng)費保障的統(tǒng)一。費用分擔(dān)一般限于民事、行政領(lǐng)域的法律援助；就刑事法律援助而言，世界各國無論是大陸法系還是英美法系，一般都由國家承擔(dān)費用。
（六）內(nèi)部管理制度統(tǒng)一
根據(jù)司法部法律援助中心提供的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2006到2011年間，政府法律援助的機構(gòu)和工作人員數(shù)量都在保持平穩(wěn)小幅增長。從2010年開始，法律援助經(jīng)費收入與受援人數(shù)大幅增加，2011年老年人受援人與2006年相比增加近一倍，所占比重多年來一直維持在10%左右。
（一）司法行政系統(tǒng)老年人法律援助工作基本經(jīng)驗
《條例》規(guī)定了法律援助是政府責(zé)任，并規(guī)定了法律援助的范圍，同時授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以對《條例》規(guī)定以外的法律援助事項作出補充規(guī)定。在法律援助事業(yè)發(fā)展較成熟、財政保障充足的省份，已經(jīng)認識到僅用經(jīng)濟困難一個標(biāo)準(zhǔn)，無法容納進所有需要法律援助的社會弱勢群體，開始對特殊人群法律援助的探索，根據(jù)各地老年人法律援助的實際做法，總結(jié)了如下幾條共同經(jīng)驗：
1.降低門檻，擴大老年人法律援助范圍。明確老年人作為法律援助事項的特殊主體，不受經(jīng)濟困難標(biāo)準(zhǔn)約束。如河南省規(guī)定殘疾人、未成年人、老年人、婦女維護自身合法權(quán)益的法律事項屬于法律援助范圍。浙江省對低保老人不受援助范圍限制、不分案件類型給予法律援助，對高齡老年人申請法律援助免除經(jīng)濟困難審查。
2.建立、健全老年人法律援助網(wǎng)絡(luò)。根據(jù)全國老齡委公布的《2009年度中國老齡事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，截止2009年底，我國老年人維權(quán)，市、區(qū)（縣）、街（鄉(xiāng)）、居（村）四級法律援助網(wǎng)絡(luò)建設(shè)基本完成，全國共建立各級老年人法律援助中心19909個，老年維權(quán)協(xié)調(diào)組織達135704個。各地法律援助機構(gòu)下設(shè)老年法律援助工作站，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處司法所設(shè)立老年維權(quán)崗，指派專人從事老年維權(quán)工作。
3.簡化申請程序，開辟老年人法律援助綠色通道。對前來咨詢法律問題的老年人予以優(yōu)先接待解答，對提出法律援助申請的老年人優(yōu)先受理，只要符合法律援助條件的，受理后優(yōu)先指派辦理。多省對行動不便、高齡、空巢老人以及患病殘疾的老年人提供電話預(yù)約上門服務(wù)。
4.加強宣傳，增強老年人的維權(quán)意識。組織律師、法律工作者、維權(quán)志愿者不定期進村（社區(qū)）、敬老院等為老年人提供面對面的法律服務(wù)。在老年人活動集中的場所設(shè)置法律援助宣傳欄，介紹法律援助的申請流程，發(fā)放法律援助聯(lián)絡(luò)卡和法律援助宣傳材料。
5.對涉及贍養(yǎng)、婚姻、家庭暴力等家庭內(nèi)部案件，建立多元糾紛化解機制，盡力采取勸導(dǎo)、調(diào)解等非訟方式解決，促進家庭和睦。
（二）司法行政系統(tǒng)老年人法律援助制度現(xiàn)存問題
雖然政府法律援助機構(gòu)已經(jīng)在老年人法律援助方面有很多經(jīng)驗，但由于我國地域差異太大，法律援助地區(qū)發(fā)展不平衡性明顯，總體來看，主要存在以下幾個問題：
1.經(jīng)費保障不足。法律援助對象及范圍的確定取決于政府法律援助的供給能力，具體來說，就是以資金源為條件，設(shè)定法律援助資格條件?！稐l例》為法律援助對象及范圍設(shè)定了下限，具體實施還要依據(jù)各地（省、區(qū)、市）關(guān)于法律援助范圍的補充規(guī)定來執(zhí)行。各地規(guī)定的主要依據(jù)就是地方財政的保障能力。經(jīng)濟發(fā)展情況比較好，當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)對于法律援助事業(yè)重視程度高，經(jīng)費保障充足，對于法律援助范圍的規(guī)定就比較寬泛，針對特殊群體也有優(yōu)待政策，反之可能連法規(guī)規(guī)定的援助范圍內(nèi)的群眾都不能做到應(yīng)援盡援。同時，財政經(jīng)費的不足也導(dǎo)致辦案補貼標(biāo)準(zhǔn)過低，給承辦人的補貼甚至不能覆蓋辦案成本，影響了援助人員的積極性，進而影響案件辦理質(zhì)量。
2.質(zhì)量監(jiān)控機制有待加強。一些法律援助機構(gòu)完成受理、指派之后沒有繼續(xù)跟進案件的辦理情況，對于案件辦理質(zhì)量不了解，一些社會律師和法律工作者自身的收費案件很多，事務(wù)繁忙，對于援助案件沒有熱情，投入的時間精力很有限。
3.法律援助與社會救助、司法救助等機制銜接有待改善。有些法律援助案件同時需要社會救助，比如老年人遭受虐待的案件，需要社會救助機構(gòu)為其提供臨時居留場所；患病、受傷的老人，需要社會救助機構(gòu)為其提供醫(yī)療救治；但法律沒有相關(guān)規(guī)定，僅憑法律援助機構(gòu)自身的力量，不能解決受援人的上述困難。根據(jù)2005年《最高人民法院關(guān)于對經(jīng)濟確有困難的當(dāng)事人提供司法救助的規(guī)定》，正在有關(guān)部門接受法律援助的當(dāng)事人可以向法院申請司法救助。但現(xiàn)實生活中，訴訟、仲裁、鑒定費用一般是緩交、減交，很少有免交的情況，特別是鑒定費用，相當(dāng)一部分老年人即使緩交、減交也負擔(dān)不起。社會救助與司法救助的缺失都會影響法律援助案件辦理的實際效果。
二、彩票公益金法律援助項目
（一）彩票公益金法律援助項目老年人法律援助實施狀況
彩票公益金法律援助項目三年援助的老年人案件通過審核14906起，占項目援助通過案件總數(shù)的13.2%。其中，2009資金年度通過審核的老年人法律案件為3605起，占總數(shù)的13.2%；2010資金年度為3742起，占總數(shù)的13.4%；2011資金年度由于彩票公益金法律援助資金總額由5000萬增至1億元，老年人案件數(shù)量也隨之增長了一倍，為7559起，占總數(shù)的13.0%。三年來為老年人案件補貼2396萬元，占補貼金額總數(shù)的12.7%，為老年人取得利益或挽回經(jīng)濟損失6.89億元，其中2011年度為老年人案件發(fā)放補貼1216萬元，占補貼金額總數(shù)的12.5%，為受援人挽回損失4.21億元。從實施單位類型上來看，法律援助機構(gòu)實施15146件，占總數(shù)的96.6%；民辦非企業(yè)實施202件，占1.3%；律師事務(wù)所實施120件，占0.8%；婦聯(lián)法律幫助機構(gòu)實施166件，占1.1%；直接資助辦案單位實施29件，占0.1%；高校社團實施22件，占0.1%。從承辦人類型上看，法援機構(gòu)工作人員辦理的3070件，占總數(shù)的19.6%；社會律師辦理5138件，占32.8%；基層法律工作者辦理6670件，占42.5%；社會組織和注冊法律援助志愿者辦理806件，占5.1%。從案件類型上看，民事案件14623件，占總數(shù)的93.2%；刑事案件271件，占總數(shù)的1.7%；行政案件151件，占0.9%；刑事附帶民事案件575件，占3.7%；執(zhí)行案件67件，占0.5%。從案由類型看，贍養(yǎng)糾紛4123件，占總數(shù)的26.3%；交通事故糾紛2786件，占17.8%；土地糾紛793件，占5.1%；勞動爭議598件，占3.8%；健康權(quán)、身體權(quán)糾紛575件，占3.7%；繼承糾紛541件，占3.4%；離婚糾紛375件，占2.4%。[3]
（二）彩票公益金法律援助項目老年人法律援助制度特點
1.明確老年人作為項目資助對象之一，放寬援助事項和援助范圍。項目旨在幫助包括老年人在內(nèi)的五類特殊受援主體而不是一般貧困者，體現(xiàn)了特殊人群視角?！吨醒雽ｍ棽势惫娼鸱稍椖繉嵤┡c管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）規(guī)定的項目資助案件范圍從經(jīng)濟困難標(biāo)準(zhǔn)和案件類型上都比《條例》規(guī)定得寬松。具體來說，在案件類型上，老年人多發(fā)的案件類型中，贍養(yǎng)糾紛方面，項目資助贍養(yǎng)費糾紛、變更贍養(yǎng)關(guān)系糾紛等都被納入；項目也資助離婚等多種婚姻財產(chǎn)、婚姻效力糾紛；在人身損害糾紛方面，項目資助道路交通事故、醫(yī)療事故、工傷事故等多種人身損害賠償糾紛，而《條例》對這些都無特別規(guī)定。在經(jīng)濟困難標(biāo)準(zhǔn)上，項目資助經(jīng)濟狀況高于當(dāng)?shù)胤稍?jīng)濟困難標(biāo)準(zhǔn)，但低于當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)職工最低工資標(biāo)準(zhǔn)的老年人，即經(jīng)濟狀況既不屬于絕對貧困、又不能夠負擔(dān)法律服務(wù)費用的“夾心層”困難老人。同時，項目對中西部的法律援助經(jīng)費做了一定補充，規(guī)定可以資助經(jīng)濟狀況和申請事項符合《條例》和本?。▍^(qū)、市）補充規(guī)定的法律援助事項范圍，但當(dāng)?shù)胤稍?jīng)費確實存在困難的案件，但此類案件不超過本地區(qū)使用該項資金辦理案件總數(shù)的1/3。
2.多元實施主體提供專業(yè)化服務(wù)。法律援助是政府責(zé)任，但隨著社會經(jīng)濟生活復(fù)雜化程度的增加、利益分化的加劇，政府法律援助在質(zhì)與量上勢必不能完全滿足不同群體的不同需求，需要社會組織的有益補充。雖然《條例》有規(guī)定，但多年以來，關(guān)于社會組織參與法律援助的地位、性質(zhì)及管理方式一直沒有法律的明確規(guī)定。彩票公益金法律援助項目的多元實施主體為民間組織參與法律援助提供了很多經(jīng)驗。彩票公益金法律援助項目的實施主體包括五大類：政府法律援助機構(gòu)、法律援助類民辦非企業(yè)、婦聯(lián)法律幫助機構(gòu)、全國律師協(xié)會、高等院校法學(xué)院法律援助社團組織。不同的實施主體有不同的特點，能滿足不同人群的需求，不是非此即彼的選擇，而是優(yōu)勢互補，并形成良性競爭關(guān)系，促進法律援助事業(yè)發(fā)展，滿足困難群眾不斷增長的法律援助需求。政府法律援助的優(yōu)點在于經(jīng)費有保障（但不一定充足），機構(gòu)穩(wěn)定，實施法律援助工作能夠形成常態(tài)化運作，利用原有的網(wǎng)絡(luò)化、科層官僚體制，執(zhí)行能力比較強，管理較規(guī)范。其缺點政府機構(gòu)提供的服務(wù)面對全體社會成員，對特殊群體的傾向性不大，且科層體制較為僵硬，立法、政策面對復(fù)雜多變的社會現(xiàn)實不能及時做出回應(yīng)。部分社會成員，特別是與政府發(fā)生糾紛的公民，對于政府機構(gòu)抱有不信任態(tài)度，政府機構(gòu)的官僚屬性與普通民眾有距離感。與民間組織相比，政府法律援助的法律成本較高。民間組織提供法律援助的優(yōu)點在于專業(yè)化，民間組織提供的法律援助服務(wù)受資金、人員的限制，不可能面面俱到，往往形成自己的專業(yè)特色，專門接受某一類人群、某一類事項的法律援助申請，更了解特定類型人群、案件的特點，提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。民間組織一般規(guī)模比較小，靈活性、創(chuàng)新性較強，可以根據(jù)社會生活的變化隨時調(diào)整自己的服務(wù)方向，提供新型服務(wù)。目前彩票公益金法律援助項目的最主要實施主體為政府法律援助機構(gòu)，依托政府原有的機構(gòu)網(wǎng)絡(luò)和人員配置，資金全部用于給承辦人發(fā)放辦案補貼，不另外補助實施單位的辦公費用，體現(xiàn)了彩票公益金法律援助“做事不養(yǎng)人”的項目特征，最大程度地節(jié)約了項目實施成本，把資金全部都用在個案補貼上，真正惠及受援人。項目培育、扶植的民間組織也起到了強有力的補充作用。由政府提供常規(guī)化服務(wù)，民間組織面對特殊群體、特殊案件提供專業(yè)化服務(wù)，多種服務(wù)主體提高了弱勢群體了解并利用法律援助的機會。
3.嚴(yán)格辦案流程，確保案件質(zhì)量。彩票公益金法律援助項目對于法律援助流程有一套獨特的規(guī)定。在案件受理階段，對承辦人和受援人進行書面的權(quán)利義務(wù)告知。在案件辦理過程中，規(guī)定對重大、復(fù)雜、疑難的法律援助案件，項目實施單位、案件承辦單位應(yīng)當(dāng)研究，確定承辦方案，確保辦案的質(zhì)量和效果。在案件辦結(jié)后，要定期回訪，檢驗受援人滿意度。彩票公益金法律援助項目更加嚴(yán)格、規(guī)范的管理流程也促進了法律援助機構(gòu)工作管理的規(guī)范化。項目的回訪制度、補貼發(fā)放方式等管理方式也被法律援助機構(gòu)進行常規(guī)工作時所采納，項目制責(zé)任具體化、流程規(guī)范化的優(yōu)點帶動了法律援助機構(gòu)日常工作的發(fā)展。
（三）彩票公益金法律援助項目老年人法律援助的發(fā)展方向
1.增強實施主體的專業(yè)化。針對農(nóng)民工、未成年人、婦女，彩票公益金法律援助項目都有專門的社會組織作為實施單位去承辦相應(yīng)的法律援助案件，但目前全國范圍內(nèi)尚沒有專門針對老年人法律援助的民間組織，尚未發(fā)揮多元主體的優(yōu)勢。老年人的法律援助案件主要還是由政府法律援助機構(gòu)承擔(dān)，有些老年人可能具有多重身份（如婦女、殘疾人、農(nóng)民工），這部分案件由相應(yīng)的民間組織（婦聯(lián)、殘聯(lián)、勞動法律援助民辦非企業(yè)）去承辦。彩票公益金法律援助項目若過多依靠政府法律援助機構(gòu)，很難體現(xiàn)項目特色，應(yīng)鼓勵、孵化、扶植一批體現(xiàn)人群視角、擅長辦理老年人法律援助案件的民間組織，或?qū)⒗淆g委系統(tǒng)納入項目實施主體，依托已有的老年人維權(quán)網(wǎng)絡(luò)，培養(yǎng)一批善于和老年人交流、在老年人法律事務(wù)方面有專長、責(zé)任心強的律師、法律工作者及維權(quán)志愿者，開展針對老年人身心特點、滿足老年人特殊需要的專業(yè)法律援助服務(wù)。
2.提高資金使用的科學(xué)化。目前彩票公益金法律援助的資金總額還遠遠不能滿足老年人對于法律援助的需求量，在現(xiàn)有條件下，還需不斷探索如何使有限的資金資助更多的困難老年人、讓資金使用發(fā)揮最大效益。彩票公益金法律援助項目的補貼標(biāo)準(zhǔn)和一般司法行政系統(tǒng)法律援助案件補貼相比相對較高，這在一定程度上提高了承辦人辦理法律援助案件的積極性，也有利于提高案件質(zhì)量，但在資金總量一定的情況下，個案補貼標(biāo)準(zhǔn)高就意味著能夠援助的案件總量相對少。所以，要將有限的資金用于最需要援助的老年人。首先，應(yīng)進一步細化《暫行辦法》第六條規(guī)定的項目案件資助類型，明確不予援助的案件類型。其次，進一步細化案件補貼標(biāo)準(zhǔn)?！稌盒修k法》第三十條規(guī)定了對案情簡單、工作量小的案件降低補貼標(biāo)準(zhǔn)，筆者在北京郊區(qū)農(nóng)村的調(diào)研過程中，發(fā)現(xiàn)一些案情特別簡單、爭議金額不大的案件，仍按照一般標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放案件補貼。所以，應(yīng)不斷細化補貼標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)案件難易程度、承辦人付出的勞動劃定不同檔次的補貼標(biāo)準(zhǔn)，提高資金使用的科學(xué)化程度。
三、結(jié)論
（一）法律援助的對象應(yīng)分為一般對象和特殊對象
一般對象是指一般經(jīng)濟困難者，即經(jīng)濟條件達到國家設(shè)定的經(jīng)濟困難標(biāo)準(zhǔn)、確無能力按市場價格購買法律服務(wù)的公民。特殊對象是指因生理、心理、文化等非經(jīng)濟因素陷入貧困狀態(tài)的社會弱者，如老年人、婦女、殘疾人、未成年人、農(nóng)民工等，這幾類人群的弱勢狀態(tài)是由于自身生理、心理等特點以及社會條件造成的，與一般經(jīng)濟困難者相比體現(xiàn)出了特殊的人群特征。老年人是法律援助的特殊對象，老年人法律援助具有必要性和特殊性。老年人由于自身的生理、心理、文化、經(jīng)濟特點造成了其社會弱者的角色，其自身權(quán)益容易受到侵害，法律服務(wù)的需求很大，而依靠自身購買法律服務(wù)的能力極為有限。所以，老年人需要法律援助，發(fā)展老年人法律援助事業(yè)具有必要性。老年人的自身特點也為老年人法律援助服務(wù)提出了特殊的要求，需要專門的機構(gòu)和人員保障，老年人法律援助具有特殊性。
（二）司法行政系統(tǒng)的老年人法律援助體系積累了一定經(jīng)驗，但仍不能滿足老年人不斷增長的法律援助需求
雖然中國的法律援助制度、老年人權(quán)益保障工作經(jīng)歷了近二十年的發(fā)展，各地司法行政系統(tǒng)在老年人法律援助工作方面積累了一定的經(jīng)驗，但地方法律援助工作的開展受制于財政、人員，甚至是領(lǐng)導(dǎo)重視程度等多種因素，地區(qū)發(fā)展存在很大差異性。在相當(dāng)多地區(qū)，仍未認識到老年人法律援助的特殊性，不熟悉老年人法律援助工作的特點，未把老年人作為法律援助特殊對象加以特別優(yōu)待。
（三）彩票公益金法律援助項目本身具有很強烈的人群意識
關(guān)鍵詞：公設(shè)辯護人制度；刑事法律援助；有效辯護；司法公正
現(xiàn)代意義上的公設(shè)辯護人制度于1914年誕生于美國，指由國家設(shè)立的公共機構(gòu)或者以非盈利組織形態(tài)出現(xiàn)，并通過公設(shè)辯護人辦公室的形式，雇傭全職或者兼職公設(shè)辯護人，為貧困犯罪嫌疑人、被告人提供辯護服務(wù)的制度體系[1] 。
一. 在我國設(shè)立公設(shè)辯護人制度的必要性
（一） 公設(shè)辯護人制度對保障犯罪嫌疑人、被告的訴訟辯護權(quán)的重要作用
訴訟辯護權(quán)是憲法賦予公民的基本權(quán)利。我國新《刑事訴訟法》第34條、第267條已經(jīng)將律師辯護介入的時間提前至偵查階段，并對法律援助的對象范圍進行擴充和調(diào)整，為保障犯罪嫌疑人和被告人的刑事辯護權(quán)提供了法律上的依據(jù)，在此基礎(chǔ)上全面引進公設(shè)辯護人制度有望解決律師辯護普遍性與有效性的問題。一方面，公設(shè)辯護人制度最大的優(yōu)勢在于律師團隊的專業(yè)性，能為貧弱犯罪嫌疑人、被告人提供高質(zhì)量的刑事辯護；另一方面，公設(shè)辯護人制度從本質(zhì)上具有穩(wěn)定性，能為貧弱的犯罪嫌疑人、被告人提供更持續(xù)的刑事辯護。這些因素使公民在刑事訴訟程序中不因貧富尊卑的差距或其他特殊原因都能公平地享有并行使訴訟辯護權(quán)，體現(xiàn)了“法律面前人人平等”的原則。
（二）公設(shè)辯護人制度對明確國家責(zé)任與實現(xiàn)司法公正的重要意義
現(xiàn)代法律援助的標(biāo)志性特征之一是國家為犯罪嫌疑人及被告人提供免費的法律幫助，而從我國目前的刑事法律援助實施狀況來看，律師承擔(dān)了絕大部分的刑事法律援助義務(wù)，國家在這個過程中只是扮演著一個管理者、監(jiān)督者的角色[2]。公設(shè)辯護人制度的設(shè)立，確立了政府作為法律援助的義務(wù)主體，從財政上對刑事法律援助以全力支持，同時明確公設(shè)辯護人的法律地位，提高了刑事法律援助律師團體的專業(yè)性與職業(yè)性，保障刑事法律援助的案件質(zhì)量，實現(xiàn)了司法程序的公平與公正。
二. 美國公設(shè)辯護人制度的特色及對我國的啟示
美國刑事法律援助與民事法律援助是相對獨立的兩個系統(tǒng)，刑事法律援助是以公設(shè)辯護人模式為主導(dǎo)，具有獨特的優(yōu)越性：第一，美國因地制宜，在較大城市和經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)設(shè)立公設(shè)辯護人辦公室，聘請一些經(jīng)驗豐富的專職律師對適格對象提供刑事法律援助，而在人口較分散的地方或者經(jīng)濟相對不太發(fā)達的較小城市，則主要通過私人律師模式或合同制模式等開展刑事法律援助活動。第二，美國的公設(shè)辯護人具有公職身份，他們和檢察官一樣，是政府雇員，且同時為全職辯護律師，是國家承擔(dān)刑事法律責(zé)任與義務(wù)的體現(xiàn)。第三，公設(shè)辯護人的薪水來源于政府財政撥款，領(lǐng)薪性是其首要特征，也是它與私人律師制度、合同制律師制度最大的區(qū)別之一。第四，公設(shè)辯護人精通刑事辯護業(yè)務(wù)[3]，且主要刑事辯護服務(wù)，這使得他們?yōu)榉缸锵右扇?、被告人進行刑事辯護的有效性大大增強。
分析美國公設(shè)辯護人制度在理論與實踐上的特點對我國建立公設(shè)辯護人制度有著重要的啟發(fā)意義，比如對公設(shè)辯護人應(yīng)當(dāng)如何定性，是辯護律師還是政府雇員？什么樣的機制可以保證公設(shè)辯護人全面代表被告人與犯罪嫌疑人的訴訟權(quán)？如何加強公設(shè)辯護人制度的有效辯護及質(zhì)量保障？處理好了這些最基本的問題，我們的公設(shè)辯護人制度才能在一開始就發(fā)揮正面效果。
三. 關(guān)于在我國建立公設(shè)辯護人制度的幾點思考
（一） 對公設(shè)辯護人基本屬性的探討
公設(shè)辯護人具有雙重身份，首先，公設(shè)辯護人受雇于國家，這表明其具有公務(wù)員身份，體現(xiàn)了法律援助的國家責(zé)任。其次，公設(shè)辯護人為犯罪嫌疑人、被告人提供刑事辯護，擔(dān)任著辯護律師的角色，維護的是犯罪嫌疑人與被告人的利益。討論公設(shè)辯護人的基本屬性是為了司考公設(shè)辯護人雙重身份是否會引發(fā)職業(yè)倫理沖突的問題。筆者認為，在刑事訴訟活動中，公設(shè)辯護人的性質(zhì)是為貧弱的犯罪嫌疑人、被告人提供刑事辯護的代有公職身份的律師，應(yīng)當(dāng)首先遵守律師的行業(yè)規(guī)范，并對當(dāng)事人負有保密義務(wù)與忠實義務(wù)，在這個過程中他們不是基于公務(wù)人員的立場維護政府的利益。
（二） 公設(shè)辯護人援助案件的范圍及介入時間
依照我國新《刑事訴訟法》第34條、第267條，國家應(yīng)當(dāng)為下列四種情形下沒有委托辯護人的犯罪嫌疑人、被告人提供刑事法律辯護：①因經(jīng)濟困難或其他原因；②盲、聾、啞人，或者是尚未完全喪失辨認或者控制自己行為能力的精神病人；③可能被判處無期徒刑、死刑的；④未成年的。上述立法規(guī)定較之于我國先前的法律援助對象范圍有了很大的擴充，它是與我國目前政府的財政承受能力相適應(yīng)的，因此公設(shè)辯護人辦公室的受理案件范圍完全可以以此為依據(jù)，不宜在短期內(nèi)進一步擴大，否則會導(dǎo)致辦案經(jīng)費的短缺與刑事辯護效率的低下。同時我國新刑訴還將律師介入辯護的時間從原來的審判階段提前到了偵查階段。
（三） 公設(shè)辯護人的外部監(jiān)督及?？兛荚u
任何機構(gòu)工作的開展都應(yīng)該有相應(yīng)的監(jiān)督機構(gòu)，公設(shè)辯護人辦公室的運作可以由法律援助中心在結(jié)案后進行辦案程序是否合法的監(jiān)督，還可以由當(dāng)事人對援助的滿意度進行評價，并將監(jiān)督結(jié)果與評價結(jié)果都列入到公設(shè)辯護人薪津的獎罰體系中去。公設(shè)辯護人時具有公職身份、從政府領(lǐng)取薪水的專職從事刑事辯護服務(wù)的工作人員，與其他的法律援助工作人員靠政府補貼是完全不同的，因此評價其工作的標(biāo)準(zhǔn)也不應(yīng)與普通法律援助的律師相提并論，而應(yīng)該按照國家正式公務(wù)人員的標(biāo)準(zhǔn)對待。
參考文獻
[1]謝佑平，吳羽.刑事法律援助與公設(shè)辯護人制度的構(gòu)建—以新《刑事訴訟法》第34條、第267條為中心[J].Tsinghua Law Journal，2012，（3）.
法律人文主義所堅持的“人是目的”、“人是標(biāo)準(zhǔn)”的道德原則以及尊重人的尊嚴(yán)、確認人的價值的理念，內(nèi)在必然地要求對農(nóng)民的法律援助權(quán)給予應(yīng)有的關(guān)懷和尊重。在康德看來，人類的任何行為都應(yīng)當(dāng)以人為目的，不應(yīng)該把人（包括自己）當(dāng)作手段，這樣才能體現(xiàn)人的真正的絕對的價值，也就是說，生命存在———成為人———被他視為了一種道德義務(wù)的德行存在，生命本身是價值的客觀標(biāo)準(zhǔn)，它是一種價值載體（權(quán)利）而非任何功利的載體，因而沒有一個人可以合法地被用來當(dāng)作實現(xiàn)另一個人目的的手段。任何人都是目的而不是手段，不是其他人的手段，也不是所謂社會政策、社會福利的手段。馬克思承認認識最高價值，即人的價值是終極和至高無上的，“人就是人的世界”，“人是人的最高本質(zhì)”，“人的根本就是人本身”。對農(nóng)民法律援助權(quán)保障的思想已深深鑲嵌于康德等諸多體現(xiàn)人文主義精神的表述中。在其中，農(nóng)民法律援助權(quán)保障獲得了人性基礎(chǔ)和道德基礎(chǔ)，同時馬克思的表述也表明了對農(nóng)民法律援助權(quán)保障的人性和道德上的必然性?！叭宋木褚院霌P人的主體性和價值性。對人的權(quán)利的平等尊重和關(guān)懷為特質(zhì)”[3]。人文主義中所指的人是所有的人，強調(diào)人存在目的和意義是世界的平等性。對農(nóng)民法律援助權(quán)的保障正是對法律人文主義的彰顯和確證。它表明，法律把每一個人當(dāng)作平等的人給予應(yīng)有的關(guān)懷和尊重，對農(nóng)民的關(guān)懷足以表明這樣的法律是以全體公民的自由和全面的發(fā)展作為求索目標(biāo)的。法律并非外在于人類的強加之物和異化之物，法律本身就是人類追求美好幸福生活的方式，即人的法律的生活方式。這樣的法律是以人為本的法律，這種狀態(tài)下的人是在法律的世界里追尋生命意義和價值意義的人，人和法律已經(jīng)融合在一起了。對農(nóng)民法律援助權(quán)的保障同時表明，在全體公民的精神家園里，總是彌漫著濃重的“類”的情懷。任何對社會某些群體、某些人、某個人尊嚴(yán)的漠視和踐踏，都是對全體公民尊嚴(yán)的漠視和踐踏。愛己之心，應(yīng)當(dāng)推及同類，這是人類特有的人文情結(jié)。
二、完善農(nóng)村法律援助制度是實現(xiàn)社會正義的要求
正義始終是人類社會所追求的最美好理想?！罢x是政府的目的。正義是人類文明社會的目的。無論過去或?qū)硎冀K都追求正義，直到獲得它為止，或者直到在追求中喪失自由為止”[4]。追求正義是現(xiàn)代文明社會共同追求的目標(biāo)。制度正義是一個國家文明、進步與發(fā)展程度的刻度表和指示器。羅爾斯在其《正義論》中反復(fù)強調(diào)“：正義的主要問題是社會的基本結(jié)構(gòu)，或更準(zhǔn)確地說，是社會主要制度分配基本權(quán)利和義務(wù)，決定由社會合作產(chǎn)生的利益之劃分的方式?！盵5]權(quán)利是規(guī)則的靈魂，因而也是制度的本質(zhì)內(nèi)核。制度的主要功能在于分配權(quán)利義務(wù)，決定社會利益的劃分，那么制度的正義就在于這種權(quán)利的分配，利益的劃分是否具有內(nèi)在的合理性。農(nóng)民的存在作為一種客觀的社會現(xiàn)象，主要表現(xiàn)為社會保障水平低。農(nóng)民社會保障水平低的深層原因是權(quán)利分布的失衡。既然權(quán)利的失衡是造成農(nóng)民社會保障水平低的根本原因，那么只有認真對待農(nóng)民的社會保障權(quán)才能真正找到問題的癥結(jié)。在權(quán)利分配中一個重要的原則就是對農(nóng)民的社會保障權(quán)給予傾斜性的保護，因為唯有這樣才能提高農(nóng)民實現(xiàn)社會利益的能力。對農(nóng)民社會保障權(quán)的傾斜性保護貌似不平等，實為實現(xiàn)社會正義的應(yīng)有之義。
三、我國農(nóng)村法律援助的現(xiàn)狀
現(xiàn)代社會，大多數(shù)國家都把法律援助看作政府對訴訟中的貧困當(dāng)事人所承擔(dān)的國家責(zé)任作為法治社會的重要人權(quán)保障，法律援助體現(xiàn)在許多國家的法律、憲法或憲法性文件之中。具有現(xiàn)代意義的我國法律援助制度始于20世紀(jì)90年代。1996年3月，《刑事訴訟法》首次在立法上使用了“法律援助”的概念，規(guī)定人民法院有權(quán)在經(jīng)濟困難的被告人，盲、聾、啞和未成年的被告人，可能被判處死刑的被告人沒有委托被告人時，為其指定承擔(dān)法律援助義務(wù)的律師提供辯護。1997年1月實施的《律師法》第一次將法律援助寫入法條，作為法律制度予以確認。該法第四十一條規(guī)定：“公民在贍養(yǎng)、工傷、刑事訴訟、請求國家賠償和請求依法發(fā)給撫恤金等方面需要法律幫助，但無力支付律師費用的，可以按照國家規(guī)定獲得法律援助。”1997年5月，司法部頒布《關(guān)于開展法律援助工作的通知》，標(biāo)志著我國法律援助制度框架初步形成。實際上，我國迄今并未形成真正現(xiàn)代意義上的法律援助制度。首先，從立法上看，國家在法律援助中的責(zé)任不明確，不論是《刑事訴訟法》，還是《律師法》，都沒有規(guī)定國家在法律援助中的責(zé)任，且實施法律援助的規(guī)則、程序、機構(gòu)、標(biāo)準(zhǔn)也不明確；其次，我國基本上處于由律師協(xié)會和律師提供免費法律援助的階段，而現(xiàn)代法律援助制度的主要特征就是國家出資，包括支付律師的援助費及相應(yīng)報酬?，F(xiàn)代西方法治國家，法律援助經(jīng)費都依法納入國家財政預(yù)算，由國家財政支付。我國由于未將法律援助經(jīng)費納入國家財政，國家財政支出的法律援助經(jīng)費很少。因此，作為社會弱勢階層的農(nóng)民在維護社會保障權(quán)益過程中獲得法律援助將受到很大限制[6]。
四、完善我國農(nóng)村法律援助制度的具體措施
1.進一步完善現(xiàn)有法律援助機構(gòu)，加強對農(nóng)民的法律援助職能
現(xiàn)有的專職法律援助機構(gòu)、司法組織和其他社會團體在法律援助中應(yīng)主動對農(nóng)民給予更多的關(guān)注，尤其是對在城市從事務(wù)工的農(nóng)民工群體給予更多的關(guān)注，變被動服務(wù)為主動服務(wù)。我國農(nóng)民普遍接受教育的程度較低，加之傳統(tǒng)文化的影響，主動維權(quán)的意識不強；有些農(nóng)民雖然有維權(quán)的意識，但由于缺乏法律知識和經(jīng)驗，不知向何處申訴，或因經(jīng)濟條件所限，無力申訴，有些甚至對法律援助制度也缺乏了解，因而客觀上造成法律援助資源的分配對農(nóng)民的欠缺和不平衡。因此，當(dāng)前各級各類法律援助機構(gòu)和法律服務(wù)機構(gòu)應(yīng)加強對農(nóng)民的法律援助職能，有重點地為農(nóng)民提供專項法律援助。
2.法律援助機構(gòu)和組織向農(nóng)村全面延伸
2003年7月16日國務(wù)院通過的《中華人民共和國法律援助條例》第五條規(guī)定：“直轄市、社區(qū)的市或者縣級人民政府司法部門根據(jù)需要確定本行政區(qū)域的法律援助機構(gòu)?！薄胺稍鷻C構(gòu)負責(zé)受理、審查法律援助申請，指派或者安排人員為符合本條例規(guī)定的公民提供法律援助?！睆纳鲜鲆?guī)定來看，我國法律援助機構(gòu)的設(shè)置對于滿足城市法律援助的需求在法律上是不成問題的，但對于農(nóng)村地區(qū)來說，仍然有遠水不解近渴之難。居住在廣大農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)民，尤其是交通不便的山區(qū)農(nóng)民，尋求法律援助仍然是一件非常困難的事情。因此，筆者認為，法律援助機構(gòu)在有條件的地方，如市場經(jīng)濟比較發(fā)達、法律援助事務(wù)較多的農(nóng)村，應(yīng)允許設(shè)置到鄉(xiāng)、鎮(zhèn)一級，在法律援助事務(wù)相對較少的地方，應(yīng)允許在鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村設(shè)立聯(lián)絡(luò)站或派出機構(gòu)，以盡量方便經(jīng)濟困難的農(nóng)民和特殊案件的當(dāng)事人能夠及時申請和獲得法律援助。
3.國家與社會結(jié)合，加強對農(nóng)村法律援助的資金保障
我國正處于社會主義初級階段，各類法律援助的任務(wù)較大。從社會主義國家的本質(zhì)來看，法律援助制度應(yīng)更能體現(xiàn)其維護社會公平和正義的優(yōu)越性，但從經(jīng)濟發(fā)展水平、承受能力和法律援助的需求量來看，又只能對法律援助逐步推進和展開，不宜簡單照搬某一種模式。根據(jù)我國的實際情況，目前宜采取以國家財力支持為主，同時輔之以社會各界人士慈善捐助的模式。這樣，既強調(diào)和體現(xiàn)了國家責(zé)任原則，又有助于解決在國家財力有限的情況下制約法律援助事業(yè)發(fā)展的問題，使我國農(nóng)村法律援助事業(yè)健康發(fā)展。
4.加強對農(nóng)村法律援助的管理
