時間：2023-08-01 09:22:51
緒論：在尋找寫作靈感嗎？愛發(fā)表網(wǎng)為您精選了8篇農(nóng)村土地治理，愿這些內(nèi)容能夠啟迪您的思維，激發(fā)您的創(chuàng)作熱情，歡迎您的閱讀與分享！
農(nóng)村土地亂挖治理工作總體目標就是要做到“三嚴四到位”：要通過嚴禁嚴管嚴查（嚴禁侵占耕地特別是基本農(nóng)田、公路紅線、行洪河道、公益林等，嚴管侵占林地、道路、水土保持地及農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地，嚴查一切土地亂挖行為），杜絕非法“挖山（田）筑塘、挖山取土、切坡建廠、挖路挖渠搭棚建房、毀林毀地采石采礦”等土地亂挖亂象，維護__秀美山水形象；對出現(xiàn)的土地亂挖行為要查處到位、追責到位、復(fù)耕復(fù)綠到位，實現(xiàn)依法依規(guī)管地用地到位，為推動全鄉(xiāng)經(jīng)濟和社會又好又快發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境。
土地亂挖治理的主要內(nèi)容是，2012年以來發(fā)生的土地亂挖違法行為，包括占用耕地（特別是基本農(nóng)田）、公路紅線、行洪河道、公益林等建窯、建房、挖砂、新__庫、池塘、采石、采礦、修路、取土等土地亂挖違法行為，占用林地和其他土地、侵占道路、水土保持地及農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地，擅自建窯、挖砂、采石、采礦、取土、挖塘、修路、筑水庫、建廠房、建臨時棚及農(nóng)民切坡建房等土地亂挖違法行為，以及其他零星的侵占土地的違法行為。
從2015年7月25日至2015年12月31日，分五個階段推進。
㈠宣傳發(fā)動（7月25日至8月5日）。一是召開動員大會，制定實施方案，采取全方位、多層次宣傳形式，營造輿論氛圍，大力宣傳開展農(nóng)村土地亂挖治理的重要意義，激發(fā)廣大干部群眾積極參與治理工作熱情。二是成立土地亂挖治理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，各村分別成立相應(yīng)的治理工作機構(gòu)。
㈡調(diào)查摸底（8月5日至8月15日）。鄉(xiāng)國土規(guī)劃所要認真做好農(nóng)村土地亂挖行為的調(diào)查摸底工作，組織人員分組、分村進行排查，摸清情況，掌握底數(shù)。以2012年以來逐年土地衛(wèi)片數(shù)據(jù)為重點，以村為單位全面開展摸排工作。建立治理臺帳，對排查出的土地亂挖違法行為逐一進行登記。
㈢組織實施（8月16日至11月21日）。鄉(xiāng)國土規(guī)劃所和各村要結(jié)合自身職責，集中精力，組織人員，分解落實責任，采取有效措施，認真扎實開展農(nóng)村土地亂挖治理工作。
1．對排查出的土地亂挖違法行為，逐一進行處理。⑴自行整改階段（8月16日至8月20日）。由各村對經(jīng)鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)小組審核認定的違法行為進行整改。對有關(guān)違法主體下達限期改正違法行為通知書，限期自行改正。⑵集中查處整治階段（8月21日至9月20日）。集中一個月時間，對拒不改正土地亂挖違法行為的違法主體進行嚴肅查處和整治。對占用土地1畝以下的違法宗地，當事人能及時予以改正的，免于行政處罰；對衛(wèi)星拍攝的或1畝以上的違法行為，當事人能及時予以改正的，可以從輕、減輕或免于行政處罰；對違法行為拒不改正的，或行為惡劣影響極壞的，按照職能分工由相關(guān)部門堅決依法進行查處，各村應(yīng)全力支持配合，對重大違法行為將進行聯(lián)合執(zhí)法。
2．加強巡查執(zhí)法，建立巡查臺帳，實現(xiàn)執(zhí)法管理常態(tài)化（8月6日至11月21日）。一是建立土地亂挖治理日常巡查工作制度，落實責任人員，做好巡查登記，及時報告巡查情況，及時制止違法行為，有效減少土地亂挖現(xiàn)象的發(fā)生，從源頭制止違法行為。鄉(xiāng)國土規(guī)劃所要加強對本轄區(qū)內(nèi)土地亂挖的巡查工作，加強鎮(zhèn)村聯(lián)動，每星期對轄區(qū)內(nèi)巡查1次，重點地區(qū)要適時監(jiān)控，確保不留死角。對發(fā)現(xiàn)的違法行為自己無權(quán)處理的，要第一時間向縣領(lǐng)導(dǎo)小組和相關(guān)職能部門報告，納入臺帳管理。二是對2015年新發(fā)生的土地亂挖違法行為，嚴肅進行處理。同樣納入臺賬管理，明確監(jiān)管責任及責任單位，從嚴從快予以查處，決不姑息。
㈣檢查驗收（11月22日至12月12日）。鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)小組將組織對全鄉(xiāng)農(nóng)村土地亂挖治理工作進行全面檢查、驗收、考核、評分、排隊，并進行表彰獎勵和責任追究。檢查驗收評分細則（見附件2）。
1．對2012年—__年已發(fā)生的土地亂挖違法行為臺帳，到實地逐宗進行查驗。對已查處整改到位的，予以稍號。對未查處或未整改到位的，責令限期改正，逐宗進行扣分。
2．對2015年新發(fā)生違法行為，對照2015年衛(wèi)片及日常巡查掌握的情況，對未排查發(fā)現(xiàn)的或未查處整改的，責令限期改正，逐宗進行扣分。
㈤建章立制（12月13日至12月31日）。鄉(xiāng)國土規(guī)劃所和各村要建章立制，把農(nóng)村土地亂挖治理納入規(guī)范化管理軌道，徹底根治農(nóng)村土地亂挖現(xiàn)象。要建立巡查制度、臺帳管理制度、責任分解落實制度、違法行為報告處理制度、聯(lián)合執(zhí)法制度等長效管理制度，實現(xiàn)治理工作的制度化管理和長效管理。
取土挖土要按以下程序辦理審批手續(xù)：首先由當事人提出申請，經(jīng)所在村民小組集體同意，村委會審查，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審核，然后報縣相關(guān)主管部門審批。其中，屬臨時用地的，由縣國土資源局審批，涉及占用林地或其他土地進行采礦、養(yǎng)殖等建設(shè)的，須先經(jīng)林業(yè)等相關(guān)部門審核同意方可。
㈠加強組織領(lǐng)導(dǎo)，層層落實工作責任。一是縣成立農(nóng)村土地亂挖治理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組由鄉(xiāng)
黨委委員、常務(wù)副鄉(xiāng)長曹華榮同志任組長，鄉(xiāng)國土規(guī)劃所所長黃金輝同志任副組長，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，辦公室設(shè)鄉(xiāng)國土規(guī)劃所，由黃金輝同志任辦公室主任。二是土地亂挖治理工作實行屬地管理原則，各村要分村成立工作組，負責本鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)土地亂挖治理的巡查、發(fā)現(xiàn)、制止、報告、處理等監(jiān)管工作，并將有關(guān)工作分解落實到村、到組、到責任人，列入村級年度目標管理考評。三是鄉(xiāng)國土規(guī)劃所要依據(jù)自身職責，依法對土地亂挖違法行為進行監(jiān)管和處理，加強協(xié)調(diào)配合和聯(lián)合執(zhí)法，并指導(dǎo)各村開展治理工作。㈡加強巡查防控力度，嚴肅查處土地亂挖違法行為。一要落實巡查責任，加大對違法行為的防控力度，力爭將違法行為發(fā)現(xiàn)在初始，制止在萌芽。二要突出重點，嚴厲打擊各種違法行為。要按照“零容忍、嚴執(zhí)法”的原則，重點查處違法行為惡劣，占用耕地、林地等面積較大，置政府三令五申于不顧、突擊搶建等違法行為；及在公路干線兩側(cè)挖山切坡，或侵占行洪河道、農(nóng)田水利設(shè)施等違法行為。三要建立相關(guān)部門聯(lián)合執(zhí)法工作機制，對重大復(fù)雜或典型案件由領(lǐng)導(dǎo)小組牽頭進行聯(lián)合執(zhí)法，加大對違法行為的查處力度。
一、政策措施
（一）凡在規(guī)劃用地范圍以外現(xiàn)有耕地連片面積平原地區(qū)100畝、山區(qū)坡度25度以下50畝以上的，均可立項開展農(nóng)村土地整理。農(nóng)村土地整理項目凈增耕地面積須達到整理前耕地總面積的3%以上。
（二）農(nóng)村土地整理投資（包括政策處理、財務(wù)管理費用等），應(yīng)堅持項目總投資與項目產(chǎn)生的折抵指標有償使用費相平衡的原則。農(nóng)村土地整理項目新增耕地率為3％的,耕地畝均投資控制在800元以內(nèi)，在此基礎(chǔ)上新增耕地率每提高1％的,耕地畝均投資增加150元。上述投資幅度控制在±5﹪范圍內(nèi)（耕地畝均投資控制用公式表示為:土地整理耕地畝均投資控制（元）=[800+150×(N-3﹪)×100]×（1±5％）,其中N表示新增耕地率,N≥3﹪），超出土地整理耕地畝均投資控制的，方案會審時一票否決。
（三）農(nóng)村土地整理工程概算須經(jīng)財政部門審定。概算審定價在50萬元或以上的，必須實行招投標；在50萬元以下的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（即項目建設(shè)單位，下同）可按有關(guān)規(guī)定，選擇有資質(zhì)施工隊伍進行議標。
（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與施工單位簽訂施工合同后，市財政預(yù)付概算審定價的20％；工程進度達70％的，支付概算審定價的30％；進度達90％并預(yù)驗通過的，付概算審定價的40％；工程完工經(jīng)竣工驗收合格的，工程經(jīng)決算后，付清其余工程款。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)開設(shè)農(nóng)村土地整理資金專戶，?？顚Ｓ?，嚴禁擠占與挪用。
（五）設(shè)計變更、子項目調(diào)整、建設(shè)標準調(diào)整等須按程序上報市造地改田、土地整理與后備資源保護利用領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室（以下簡稱市造地改田土地整理辦公室）批準，若變更、調(diào)整增加的概預(yù)算超過2萬元，須報經(jīng)市財政部門審批。工程決算耕地畝均投資超出規(guī)定的，超出部分由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自負。
（六）土地整理產(chǎn)生的折抵指標，由市政府統(tǒng)一儲備使用。對于工程竣工驗收合格的項目，其所獲得的土地整理折抵指標（經(jīng)省國土資源廳核撥），按每畝3.8萬元計算,抵扣投入土地整理工程費用后的剩余資金（下稱剩余資金）,返回給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。其中，提取20％，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有關(guān)人員的獎勵資金，其余用于農(nóng)業(yè)開發(fā)項目建設(shè)。該資金在工程決算后，按省國土資源廳核撥指標數(shù)，一次性撥付，在市財政土地整理資金財政專戶中列支。
對于非外力不能抗拒因素造成工程延遲半年完工的，扣除剩余資金的40％，延遲一年完工的，不再返回剩余資金。工期自簽訂施工合同之日起開始計算。
（七）市國土資源部門應(yīng)建立土地整理折抵指標臺賬，定期將產(chǎn)生和使用折抵指標情況反饋給財政部門。財政部門根據(jù)使用情況，將土地整理折抵指標費劃入“土地整理資金財政專戶”。有關(guān)部門要及時足額收繳新增建設(shè)用地土地有償使用費、耕地開墾費，并足額提取土地出讓平均純收益的15%，作為農(nóng)業(yè)土地開發(fā)（含農(nóng)村土地整理）資金。
采用投標拍賣方式獲得土地使用權(quán)的建設(shè)項目，在總地價中單列折抵指標費。
二、管理措施
（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為建設(shè)單位提出農(nóng)村土地整理立項申請，經(jīng)市造地改田土地整理辦公室調(diào)查，并牽頭組織項目方案會審后，由市國土資源局立項。
（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)嚴格執(zhí)行項目法人責任制、招投標制、工程監(jiān)理制、項目會計核算和內(nèi)部稽核制、合同管理制等有關(guān)制度與規(guī)定。同時不得將工程層層轉(zhuǎn)包。
（三）各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負責組建農(nóng)村土地整理項目法人，任命項目法人代表。
項目法人對項目建設(shè)全過程負責，對項目工程質(zhì)量、工程進度和資金管理負總責。其主要職責是負責組建土地整理管理機構(gòu)；落實工程建設(shè)計劃和資金；管理和監(jiān)督工程質(zhì)量、進度和資金使用情況；協(xié)調(diào)項目內(nèi)外部關(guān)系。
項目法人應(yīng)按照《中華人民共和國合同法》和《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》的有關(guān)規(guī)定，與勘測設(shè)計單位、施工單位、工程監(jiān)理單位簽訂合同，并明確質(zhì)量終身責任人及其應(yīng)負責任。
（四）市國土資源部門負責對農(nóng)村土地整理項目的預(yù)驗和竣工驗收。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責對農(nóng)村土地整理項目的分項工程、分部工程（一般指橋梁）和單項工程的驗收。
工程竣工驗收前，施工單位要按照水利工程施工規(guī)范規(guī)定，提出施工總結(jié)報告；監(jiān)理單位要按水利工程質(zhì)量評定規(guī)定，提出質(zhì)量監(jiān)理總結(jié)報告；項目法人要根據(jù)基本建設(shè)財務(wù)管理的規(guī)定，提出工程竣工財務(wù)結(jié)算報告。驗收時，發(fā)現(xiàn)不符合質(zhì)量要求的，由項目法人責成施工單位限期返工處理，直至達到質(zhì)量要求。
（五）農(nóng)村土地整理耕地必須列入基本農(nóng)田保護范圍，新增耕地列入年度耕地統(tǒng)計。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)落實新增耕地承包責任制，發(fā)揮新增耕地效益。
三、組織措施
市國土資源局是土地整理業(yè)務(wù)主管部門，每年初要根據(jù)全市資源情況，負責編制土地整理年度計劃，報市政府批準后下達有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實施；市造地改田土地整理辦公室，負責全市農(nóng)村土地整理業(yè)務(wù)指導(dǎo)、技術(shù)咨詢、進度督促與質(zhì)量檢查；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)挖掘當?shù)赝恋卣頋摿?，負責農(nóng)村土地整理的項目實施、政策協(xié)調(diào)、進度管理、質(zhì)量監(jiān)督、財務(wù)管理；財政部門負責工程預(yù)決算審定，工程財務(wù)監(jiān)督；發(fā)展和改革、監(jiān)察、審計等部門負責對土地整理工程項目建設(shè)程序及資金運行等情況實施監(jiān)督。農(nóng)村土地整理列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)目標考核。
隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)的步伐加快，社會經(jīng)濟得到快速的發(fā)展。國家對農(nóng)業(yè)政策進行了大幅調(diào)整，隨著集體土地效益的提升，農(nóng)村土地問題也不斷的增多，嚴重影響了社會主義新農(nóng)村的建設(shè)步伐，阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟的平穩(wěn)、快速的發(fā)展。本文主要探討了在農(nóng)村土地管理中存在的問題，并提出一些解決措施以供參考。
關(guān)鍵詞：
農(nóng)村土地；管理問題；解決措施。
土地是農(nóng)民賴以生存和發(fā)展的生活保障，是農(nóng)民最基本地生產(chǎn)資料。近年來，我國農(nóng)村政策的不斷變革，使土地效益得到了大幅的提升，這使農(nóng)村中的土地問題日益增多并凸現(xiàn)出來。土地和農(nóng)民的利益緊密相連，解決好農(nóng)村的土地管理問題關(guān)系到新農(nóng)村建設(shè)的步伐。因此我們要認真的審視土地管理中存在的問題，努力的找出解決的辦法，以促進農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展。
1、農(nóng)村土地管理中存在的問題。
改革開放以后，我國農(nóng)村土地采取，各項法律法規(guī)也隨之不斷完善，得到了廣大農(nóng)民的擁護，促進了農(nóng)村的發(fā)展。但是，也有一些地方無視法律的存在，有法不依，違背農(nóng)民群眾的意愿，侵害農(nóng)民的合法權(quán)益，影響了農(nóng)村的穩(wěn)定發(fā)展?？偟恼f來，農(nóng)村的土地管理中存在以下幾點不足：
1.1農(nóng)村村民宅基地違法層出不窮。
目前，農(nóng)村宅基地主要存在著以下三類違法現(xiàn)象：一是未經(jīng)批準擅自占地和采取欺騙手段騙取批準宅基地；當前，有不少建房戶采取隱瞞已有房屋、虛報家庭人口、變更戶籍等欺騙手段騙取批準宅基地。二是非法轉(zhuǎn)讓宅基地，利用集體資產(chǎn)進行隱形交易；《中華人民共和國土地管理法》第63條規(guī)定：
“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外”。《中華人民共和國土地管理法》第62條規(guī)定：“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，一律不予批準”。在我縣的土地件案中有很多是反映部分村民通過不正當?shù)氖侄稳〉昧藘商幧踔炼嗵幷兀缓髮⒄氐故洲D(zhuǎn)讓，從中非法獲取暴利。這種現(xiàn)象尤其在縣城結(jié)合部和城鎮(zhèn)郊區(qū)比較突出，無形中建立了土地隱形交易市場，既影響了宅基地管理，也給社會造成了許多社會不安定因素。三是超面積占地、擅自改變農(nóng)村宅基地用途現(xiàn)象時有發(fā)生；《湖南省實施＜中華人民共和國土地管理法＞辦法》第32條規(guī)定：“每一戶用地面積使用耕地不超過130m2，使用荒山荒地不超過210m2，使用其他土地不超過180m2”，而在實際操作中，每戶都大大超出了批準面積。依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》76，77條規(guī)定，對違法建筑的處理是限期拆除建筑物和其他設(shè)施、恢復(fù)土地原狀或沒收新建的建筑物和其他設(shè)施，而法律賦予土地管理部門的執(zhí)法權(quán)力就是單一的制止權(quán)，按照法定程序處罰、申請法院執(zhí)行，還得需要很長的時間，期間違法建筑已成規(guī)模，這時候再去執(zhí)行，群眾抵觸情緒極端強烈，它必定牽扯著農(nóng)民的經(jīng)濟利益。沒收或拆除很不現(xiàn)實，這是當前土地管理中非常棘手的問題，違法占地處理難的問題。因此，對違法占地行為，必須采取合理有效的行政、經(jīng)濟和法律手段綜合處理。
1.2節(jié)約集約用地意識薄弱。
隨著我國工業(yè)的發(fā)展，城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐加快，這使人地關(guān)系呈現(xiàn)緊張的狀況，同時在土地利用方面，資源浪費和資源短缺現(xiàn)象并存。主要體現(xiàn)在三個方面：一是當前的非農(nóng)建設(shè)大量的占用耕地，導(dǎo)致農(nóng)村的土地面積的減少，影響到農(nóng)民的利益。據(jù)調(diào)查，每年的非農(nóng)建設(shè)所減少的耕地面積在整年所有減少的耕地面積中占據(jù)的比例至少為30%，尤其在城鎮(zhèn)周邊或者主要交通干道附近的優(yōu)質(zhì)耕地，這些損失是難以用開發(fā)出的荒地來彌補的。二是截至2010年12月31日，中國耕地面積為18.26億畝，比1997年的19.49億畝減少1.23億畝，保護耕地的壓力不斷增大。中國人均耕地面積由10多年前的1.58畝減少到1.38畝，僅為世界平均水平的40%“，當前，一些地方在房地產(chǎn)開發(fā)、城區(qū)改造和各類園區(qū)建設(shè)中，仍然存在著占用耕地、城郊菜地甚至基本農(nóng)田的現(xiàn)象。雖然各地有序開展農(nóng)村土地整治，對土地實現(xiàn)了”占補平衡“的管理，補充了新增耕地，但是新增耕地的質(zhì)量也不過關(guān)，這必然會影響到農(nóng)民的收入。三是當前城鎮(zhèn)建設(shè)的步伐加快，有些地方為了追求建設(shè)的速度，忽視了建設(shè)的合理安排與規(guī)劃。在建設(shè)中沒有對用地進行合理的規(guī)劃，造成土地閑置現(xiàn)象較多，另外農(nóng)村的居民點不集中，呈現(xiàn)分散狀態(tài)，一戶多宅、空心村以及超標用地現(xiàn)象也造成了土地資源的嚴重浪費。
1.3土地承包經(jīng)營操作不規(guī)范。
農(nóng)村稅費改革以后，農(nóng)村集體經(jīng)濟收入大大地減少，導(dǎo)致集體經(jīng)濟較為薄弱，入不敷出。一些地方的經(jīng)濟來源除了較少機動地承包費以外，幾乎沒有其他收入，甚至出現(xiàn)了新債務(wù)。因此，為了提高集體經(jīng)濟的收入，一些地方的基層干部隨意的變更《土地承包合同》、收回或者調(diào)整農(nóng)民的承包土地，使農(nóng)戶的權(quán)益受到很大的損害。還有一些地方的基層領(lǐng)導(dǎo)為了在城鎮(zhèn)建設(shè)中獲得個人的利益，不經(jīng)承包戶的許可強制流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的承包地，出賣集體土地，或者是通過高價對外出租獲取經(jīng)濟效益，其中挪用農(nóng)民的土地補償費和安置補助費的現(xiàn)象最為突出，造成農(nóng)民的不滿，甚至出現(xiàn)群體上訪事件。
2、解決農(nóng)村土地管理中的對策分析。
2.1嚴把宅基地審批關(guān)，要規(guī)范宅基地審批程序。
新建宅基地由村民個人申請，經(jīng)村民會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意，并張榜公布，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源所負責宅基地的審查申報工作，縣國土資源局統(tǒng)一審核，對符合條件的進行審批，登記確權(quán)，頒發(fā)證書。在審查的過程中，要嚴格執(zhí)行農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，每戶宅基地的面積不得超標。農(nóng)村村民一戶有兩處宅基地的，必須由村民組或村委會將多余的宅基地依法收回，統(tǒng)一安排使用。對經(jīng)村民大會或村民代表會議討論通過，且事實上已形成超標準的建房用地，原則上要尊重農(nóng)民意愿，不得強行拆除。對于房地產(chǎn)繼承等原因形成的多處住宅，村民可以出賣多余的住宅，也可以維持原狀，但不得翻建，房屋損壞后多余的宅基地應(yīng)當依法收回。
對于新建的房屋，要做到建房用地審批結(jié)果公開及審查到場、定點到場、開工放線到場及竣工驗收到場，接受群眾監(jiān)督。
2.2嚴格遵守農(nóng)村土地承包經(jīng)營管理制度，維護農(nóng)民的合法權(quán)益。
由于農(nóng)村普法的大力宣傳，廣大農(nóng)民對我國的土地政策和法律法規(guī)有了充分了解，懂得了自身的權(quán)利和義務(wù)，懂得如何維護自身的合法權(quán)益。基層干部就更應(yīng)當提高法律意識，因此應(yīng)當組織基層干部認真學(xué)習(xí)土地管理的相關(guān)法律法規(guī)，提升他們的法律意識，做到依法執(zhí)政，確保相關(guān)政策、路線以及方針的落實到位。在土地承包期間，村干部不得干預(yù)或強制農(nóng)民進行土地的流轉(zhuǎn)，不能損害農(nóng)民承包土地期間的自主決定權(quán)。農(nóng)民有權(quán)決定土地的流轉(zhuǎn)期限以及流轉(zhuǎn)方式，關(guān)于土地的補償款和標準都應(yīng)當由雙方自行商討決定，堅決抵制通過不法途徑進行土地流轉(zhuǎn)和違反合同的行為。在堅持穩(wěn)定和健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度的前提下，遵循有償、自愿和依法的原則，努力探索土地流轉(zhuǎn)的新機制。
2.3做到保護耕地和經(jīng)濟發(fā)展并重，嚴格土地的補償標準。
嚴格按照依法批準的征地方案組織征地，征地拆遷安置補償依法按規(guī)定足額補償?shù)轿唬袑嵶龅较劝仓煤蟛疬w，依法維護被征地農(nóng)民合法權(quán)益，在城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進程中，不僅要看到經(jīng)濟發(fā)展的重要性，還應(yīng)當堅持發(fā)展的可持續(xù)性，保證耕地的合理利用，防止浪費土地。努力實現(xiàn)經(jīng)濟、社會的全面發(fā)展。以嚴格增量、管住總量、盤活存量、集約高效為準則，開源節(jié)流，對舊城老村實施大力改造，盤活閑置基地，努力提高土地利用率。在農(nóng)村的征地問題中，普遍存在的問題就是土地的補償費低，且土地增值分配不科學(xué)的現(xiàn)象嚴重，這也是導(dǎo)致大量耕地被占用的主要原因。因此為了農(nóng)村的持續(xù)發(fā)展，應(yīng)當嚴格征地補償標準，嚴格區(qū)分公益用地與經(jīng)營用地征地補償，結(jié)合當?shù)氐耐恋厥袌鰞r格，使老百姓得到應(yīng)有的補償。全面考慮本地農(nóng)民的生活狀況，并按照最低生活標準賦予土地應(yīng)有的市場價值。
2.4加強執(zhí)法監(jiān)督，嚴肅處查違法占地的行為，為失去土地的農(nóng)民提供必要的社會保障。
關(guān)鍵詞：土地；土地整理；農(nóng)村土地整理
中圖分類號：D912.3 文獻標識碼：A 文章編號：1006-026X（2013）08-0000-01
一、土地整理概述
（一）國外土地整理概述
土地整理作為改進土地利用條件、提高土地利用率和產(chǎn)出率，對土地資源進行集約化、精細化利用的一種方式，在世界上有悠久的歷史。根據(jù)有關(guān)文獻資料記載，“土地整理”一詞最早出現(xiàn)在德國、俄羅斯等歐洲國家。在土地整理的起源和發(fā)展中，在不同國家或不同的發(fā)展階段，土地整理內(nèi)容隨自然、社會和經(jīng)濟發(fā)展的變化，不斷進行調(diào)整和完善，逐步形成了各自相對完整的體系。德國、俄羅斯、荷蘭、法國、加拿大等國將調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和土地關(guān)系，實現(xiàn)土地利用規(guī)劃目標的過程稱為土地整理；日本稱為土地整治和整備；韓國稱為土地調(diào)整。雖然名稱各不相同，但土地整理的主要內(nèi)容基本相同，其中以德國、荷蘭等地最具代表性。①
（二） 我國的土地整理
我國土地整理是指國家為解決人口、環(huán)境和資源問題，對其管轄下的國土資源、空間、環(huán)境的開發(fā)利用、治理保護和建設(shè)布局。我國《憲法》規(guī)定：“國家保障自然資源的合理利用”、“一切使用土地的組織和個人必須合理地利用土地”等土地整理的基本原則。土地整理分為廣義的土地整理和狹義的土地整理：廣義土地整理一般可分為兩大類，即農(nóng)地整理與市地整理。根據(jù)我國國情，現(xiàn)階段土地整理的重點在農(nóng)村地區(qū)；狹義土地整理僅指農(nóng)地整理，包含土地開發(fā)、土地復(fù)墾。本文則只針對狹義的土地整理作簡要研究。
二、農(nóng)村土地整理
（一）農(nóng)村土地整理的概念
如上所述，這里的農(nóng)村土地整理僅指狹義的土地整理，即依據(jù)法律規(guī)定在一定區(qū)域內(nèi)，根據(jù)土地利用總體規(guī)劃的要求，結(jié)合區(qū)域土地利用現(xiàn)狀，調(diào)整土地利用方式、結(jié)構(gòu)與關(guān)系，對土地資源進行重新配置以增加有效耕地面積，并提高耕地質(zhì)量，提高土地的利用率和產(chǎn)出率，從而改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、居住條件和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的活動。
（二）當下進行農(nóng)村土地整理的意義
隨著人口的增長、社會生產(chǎn)力的發(fā)展，人來社會對土地的需求與日俱增。但是不合理的土地利用，大量的土地浪費，引發(fā)了一系列的生態(tài)環(huán)境問題，如何合理地協(xié)調(diào)土地與土地保護，切實保護耕地，就成了當務(wù)之急。農(nóng)村土地整理能夠增加土地的有效利用面積，提高土地利用率和土地質(zhì)量，有利于改善生態(tài)環(huán)境和生產(chǎn)、生活條件，推動城鎮(zhèn)化建設(shè)，提高群眾的生活水平，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化發(fā)展和農(nóng)村經(jīng)濟社會的全面進步；土地整理有利于促進人們轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)用地觀念，樹立節(jié)約用地、集約用地的新觀念，促進土地利用方式和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式向集約型轉(zhuǎn)變。
三、農(nóng)村土地整理立法現(xiàn)實中存在的問題
從宏觀上說，我國土地整理法律規(guī)范還尚不健全，沒有形成完善的體系，指導(dǎo)性較強、操控性較差。微觀上具體表現(xiàn)如下：
（一）關(guān)于土地整理基本內(nèi)容的法律條文本身性質(zhì)不明確
我國《土地管理法》第四十一條規(guī)定：“國家鼓勵土地整理?？h、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)當組織農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，按照土地利用總體規(guī)劃，對田、水、路、林、村綜合整治，提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境。地方人民政府應(yīng)當采取措施，改告中、低產(chǎn)田，整治閑散地和廢棄地”。該條文的表述包括兩個方面：一方面為“國家鼓勵土地整理”，將土地整理規(guī)定為授權(quán)性法律規(guī)范，另一方面規(guī)定“縣鄉(xiāng)政府應(yīng)當組織土地整理工作”，又將土地整理定性為義務(wù)性法律規(guī)范，這兩者之間存在明顯的矛盾沖突，而明確規(guī)定該法律規(guī)范的性質(zhì)、類型，是確定土地整理過程是采用國家強制執(zhí)行，或是采用利益驅(qū)動以引導(dǎo)發(fā)展的方式的關(guān)鍵。
（二）我國目前尚未確立土地集體所有權(quán)主體，農(nóng)村地區(qū)行政管理權(quán)過度干預(yù)普遍存在
（三）現(xiàn)有法律法規(guī)、規(guī)范性文件中缺乏系統(tǒng)化的土地整理程序
在部門規(guī)章及部門規(guī)范性文件這一層級上，已出臺的典型程序性規(guī)定如：《土地開發(fā)整理項目資金管理暫行辦法》、《國土資源部關(guān)于做好土地開發(fā)整理權(quán)屬管理工作的意見》、《國家投資土地開發(fā)整理項目竣工驗收暫行辦法》等。不難發(fā)現(xiàn)，雖然這些程序規(guī)范基本上設(shè)定了土地整理過程中某個階段的啟動程序、實施程序，卻因效力層級低而被地方政府棄之不用，作用極為有限；另一方面是其往往只針對特定問題而作，這就對協(xié)調(diào)各部門之間的關(guān)系及農(nóng)村土地整理各階段的前后銜接造成困難，破壞了農(nóng)村土地整理法定程序應(yīng)有的統(tǒng)一性。②
在地方立法方面，已出臺的有關(guān)農(nóng)村土地整理程序的如《湖南省土地開發(fā)整理條例》、《福建省土地整理暫行辦法》等。由此可見，除條文內(nèi)容上的詳略不一之外，立法稱謂亦不統(tǒng)一、立法體例混亂，再者就是地方政府“各自為政”容易造成法律的“灰色地帶”，給地方保護主義可乘之機，為腐敗行為提供生存空間和可能。③
（四）補充耕地儲備制度尚未形成，建設(shè)占用耕地占補不均、占優(yōu)補劣
四、結(jié)合當下立法現(xiàn)狀，完善我國農(nóng)村土地整理立法機制
對于我國農(nóng)村土地整理立法的完善，筆者認為除了應(yīng)當借鑒個別地區(qū)的實踐經(jīng)驗，如上所述的建立補充耕地儲備制度、實行嚴格的占補平衡原則、鼓勵外來投資者管理土地、健全土地整理的資金保障體系等措施之外，還應(yīng)當結(jié)合本文前述現(xiàn)階段農(nóng)村土地整理的立法現(xiàn)狀做好以下幾個方面的工作：
（一）嚴格執(zhí)行國家十二五規(guī)劃中死守十八億畝耕地的紅線的原則，以基本農(nóng)田建設(shè)和保護為中心，積極開展農(nóng)村耕地管理，并且要依托農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新、推廣和應(yīng)用，提高土地整理的技術(shù)含量。
（二）針對政府的過度干預(yù)，轉(zhuǎn)變政府職能，解開行政管理權(quán)的枷鎖，讓農(nóng)村土地集體所有權(quán)發(fā)揮其自身的調(diào)節(jié)效用。
（三）針對農(nóng)村基層組織民主自治意識薄弱的問題，急需建立農(nóng)民參與制度和權(quán)利救濟制度。如可以倡導(dǎo)有農(nóng)民自發(fā)組成一定形式的組織，適當允許當?shù)赝鈦硗顿Y者參與該組織，或者鼓勵具有專門性知識的志愿者加入，以彌補農(nóng)民低層次的文化知識這塊短板。
綜上所述，在新時期、新形勢下，我們應(yīng)積極建立健全農(nóng)村土地整理立法，以土地整理工作促進農(nóng)村合理地發(fā)展，轉(zhuǎn)變以往“攤大餅”式的擴張發(fā)展模式，積極推進科學(xué)的集中式立體發(fā)展模式，嚴格依照法律程序，把農(nóng)村土地整理工作做成惠民工程，做好做強，為建立和完善我國的農(nóng)村土地整理法律制度，探索成熟的整理經(jīng)驗和方法提供可靠地幫助。
參考文獻
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[5] 赴臺土地重劃研討與考察團.臺灣地區(qū)在土地重劃工作中的幾點做法[J].資源，產(chǎn)業(yè)，2001，（10）.
注解
① 中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所，王小印，經(jīng)濟參考報08年7月18日，第五版
② 趙云芬、趙謙、楊宛德，構(gòu)建我國農(nóng)村土地整理法定程序之思考，P-4
王平剛
廣西玉林 537000
摘要：土地資源作為國家實現(xiàn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化雨農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的基礎(chǔ)，在整個國民經(jīng)濟與資源發(fā)展體系中發(fā)揮著重要的作用。本文在此背景下提出
了農(nóng)村土地管理制度改革方向的研究，通過分析現(xiàn)階段中國農(nóng)村土地管理現(xiàn)狀與影響，有針對性的提出了未來中國農(nóng)村土地管理制度改革與發(fā)展方向，以
充分完善農(nóng)村土地管理制度改革，實現(xiàn)土地資源的科學(xué)合理配置與最大化利用。
關(guān)鍵詞：土地、制度、管理、改革、方向、綜合
引言
科學(xué)的配置土地資源，是有效推動中國實現(xiàn)工業(yè)化、城市化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)
代化的基礎(chǔ)和前提，現(xiàn)階段，只有充分推動農(nóng)村土地管理制度改革，完善
土地資源配置，才能最大限度的發(fā)揮土地資源優(yōu)勢，實現(xiàn)土地資源的充分
發(fā)展。
一、現(xiàn)階段農(nóng)村土地管理存在的問題
1、土地流轉(zhuǎn)制度方面的問題
在農(nóng)村地區(qū)土地的流轉(zhuǎn)中，農(nóng)民手中擁有的土地的使用權(quán)并不是完整
的承包權(quán)，也就是說農(nóng)民對于自身的土地并沒有轉(zhuǎn)包、抵押、租賃等的權(quán)
利，這種情況使得土地流轉(zhuǎn)形成的市場中介以及金融方面的支持不能完善
的建立起來。當前的土地都是按照每戶人家的人數(shù)進行平均分配的，這種
分配形式能夠與現(xiàn)階段農(nóng)村的生產(chǎn)力狀況相適應(yīng)，但還是因為土地產(chǎn)權(quán)的
固定性，在一定規(guī)模之內(nèi)的土地歸并不能真正的實現(xiàn)，這樣就使得農(nóng)村生
產(chǎn)力不能進行自主的分配設(shè)置，農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整也處于比較尷尬
的位置，一方面是對土地承包關(guān)系的重新調(diào)整，一方面就是放棄土地的規(guī)
?；慕?jīng)營，這兩種方法都不能得到有效的發(fā)展，造成了農(nóng)村土地資源配
置的效率非常低下。
2、農(nóng)村土地管理中的違法違規(guī)用地問題
在現(xiàn)階段的農(nóng)村土地管理中，經(jīng)常會出現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)的居民不經(jīng)批準就
擅自占用土地進行建房的行為，這種占用土地的方式屬于違法違規(guī)用地，
由于農(nóng)村地區(qū)土地管理制度的不健全，這種行為一直得不到有效的治理，
并且在經(jīng)濟相對發(fā)達的鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)尤其明顯，人們對于土地管理的制度了解
不足，許多人認為這種行為是理所應(yīng)當?shù)?，有的甚至?xí)霈F(xiàn)濫用職權(quán)、非
法占地的情況。違法違規(guī)占地頻發(fā)的地區(qū)一般工業(yè)發(fā)展比較迅速，需要大
量的土地來建設(shè)廠房，使得土地資源越來越緊張，這種行為也直接導(dǎo)致了
土地價格的上漲，同時也損害了農(nóng)民用地的利益。
3、現(xiàn)階段土地管理制度的法律基礎(chǔ)薄弱
在現(xiàn)階段實施的各種法律中與土地制度相關(guān)的法律條款都比較籠統(tǒng)，
缺乏問題的細致的劃分，這樣就導(dǎo)致的法律條文在實際的實施中存在諸多
的漏洞和問題。尤其是當農(nóng)民在進行土地承包經(jīng)營過程中常常會遇到土地
權(quán)利的侵犯問題，這時并沒有相關(guān)有效的法律可以幫助農(nóng)民維護自身的合
法權(quán)益，失去了法律方面的保護再加上農(nóng)民普遍存在法律意識薄弱的情況，
這使得他們在土地管理的運行中占據(jù)著非常不利的地位，在土地所有權(quán)的
談判上也不占優(yōu)勢，沒有可行的方法來爭取自己合法權(quán)利的實現(xiàn)，這也是
現(xiàn)行土地管理制度法律基礎(chǔ)薄弱的具體體現(xiàn)。
二、農(nóng)村土地管理制度改革的發(fā)展方向
第一，加強宏觀調(diào)控政策落實以及制度的創(chuàng)新。加大宏觀調(diào)控，就是
要充分發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃對土地合理利用的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，發(fā)揮政策
對耕地保護的宏觀指導(dǎo)作用。政府政策的有效落實需要結(jié)合實際情況積極
的采取各種措施，將中央有關(guān)耕地保護的各項方針政策以及保護耕地的各
項制度措施都進行實際的實施執(zhí)行，只有這樣才能取得土地管理的實際效
果。制度上的土地管理的創(chuàng)新，就需要人們在新形勢、新的土地管理任務(wù)
的推動下，不斷進行土地管理新機制、新經(jīng)驗的研究和探索、積累，不斷
創(chuàng)新出新的土地管理手段，維護農(nóng)民的用地權(quán)益。比如加強基本農(nóng)田土地
的整理以及修建水渠等工作的開展，這屬于一項系統(tǒng)的土地管理工程項目，
具有嚴格的法律規(guī)定以及操作步驟，因此在施工之前需要做好科學(xué)的規(guī)劃
和分析，保證工程質(zhì)量的順利達標?；鶎訃敛块T應(yīng)該認真總結(jié)以往小型
開發(fā)整理項目的實踐經(jīng)驗，組織工程技術(shù)人員實地踏勘，反復(fù)論證，認真
編制可行性實施方案[2]。設(shè)計施工中出現(xiàn)問題時應(yīng)該請專門的技術(shù)人員進
行現(xiàn)場指導(dǎo)和維修，這樣才能保證工程質(zhì)量以及進度的順利發(fā)展。
第二、加強違法違規(guī)用地的清查。 當前農(nóng)村土地問題積累比較多、
矛盾也比較突出，因此，要不斷加大對違規(guī)違法用地的清查力度。如果通
過清查發(fā)現(xiàn)土地違法違規(guī)使用的現(xiàn)象，需要進行理智的分析和研究，對事
件進行分類對待，不能簡單籠統(tǒng)的歸為一類，需要根據(jù)土地違規(guī)的具體情
況采取不同的懲罰辦法。如果土地違法違規(guī)的情況符合農(nóng)村土地利用的總
體規(guī)劃以及當?shù)卮彐?zhèn)的實際情況，但是這種形式的用地沒有經(jīng)過正規(guī)的批
準，那么則可以通過后期的補辦手續(xù)、補繳相關(guān)稅費等行為，使這種用地
行為合法化。而對于那些不符合規(guī)劃但是其土地建設(shè)已經(jīng)形成了一定的規(guī)
模的情況，這種行為土地已經(jīng)不能恢復(fù)原來的狀態(tài)，這種時候可以在對相
關(guān)單位和責任人進行經(jīng)濟處罰以及責任追究的基礎(chǔ)上，通過調(diào)整規(guī)劃、補
繳稅費補辦手續(xù)，將涉及到的土地納入正常管理范疇，已經(jīng)建成的公共違
法用地需盡量的補辦手續(xù)，而對于那些圈占囤積土地的行為要堅決予以回
收處理。
第三，不斷突出對征地制度的有效完善。首先要縮小對農(nóng)村土地的征
地范圍，在修改相關(guān)土地征用法律法規(guī)的過程中要充分研究并解決針對農(nóng)
村征地范圍的問題；其次要規(guī)范征地程序，完善法律法規(guī)，對于尊重和保
護農(nóng)民在征地中的話語權(quán)要做出相應(yīng)的規(guī)定；再次要合理的確定征地補償
標準，要按照土地對農(nóng)民的生產(chǎn)資料功能與社會保障功能來分別考慮土地
的增值收益，并參照土地市場價格確定對農(nóng)民的補償標準；最后要切實落
實安置政策，一些地方采取預(yù)留發(fā)展經(jīng)營用地或者部分征地補償款作價入
股參與經(jīng)營的方式進行土地安置，要認真總結(jié)這種安置方式的優(yōu)缺點。
第四，重視對農(nóng)戶宅基地財產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)問題的分析。要穩(wěn)妥的推進宅基
地流轉(zhuǎn)實驗，賦予農(nóng)民宅基地資產(chǎn)屬性，在對其進行嚴格管理的前提下允
許合理流轉(zhuǎn)與有償?shù)氖褂?，在推出宅基地時要能夠獲得合理的收益，以最
大限度的保護農(nóng)民合法土地權(quán)益。
第五，對土地財政問題的分析。土地的收入目前已經(jīng)成為很多地方政
府收入的重要來源，賣地的農(nóng)民透支其土地的未來收益，用地的農(nóng)民投資
未來收益一次性繳納的土地出讓金最終又轉(zhuǎn)嫁給了消費者，因此要處理好
農(nóng)村發(fā)展與城鎮(zhèn)發(fā)展的管理，處理好耕地發(fā)展與國家糧食安全的關(guān)系，處
理好土地收益與農(nóng)民及政府的分配關(guān)系，就需要對現(xiàn)行的土地管理與使用
制度進行有效評估，并不斷完善土地管理制度，實現(xiàn)農(nóng)村土地管理制度的
新改革與新發(fā)展。
第六，突出強調(diào)農(nóng)村耕地紅線問題。首先要建立并不斷完善農(nóng)村農(nóng)民
耕地保護補償機制，加強研究耕地保護機制的定位、補償對象、資助來源
與支付方式，做好制度設(shè)計并嚴格落實；其次，耕地的占補平衡應(yīng)強調(diào)質(zhì)
量與數(shù)量的共同發(fā)展，在嚴格執(zhí)行耕地數(shù)量占補平衡的過程中，還需要強
調(diào)耕地質(zhì)量的提高，并將質(zhì)量狀況作為重要考核指標納入到耕地質(zhì)量管理
辦法中；最后要形成對耕地保護管理的合力，在強化基本農(nóng)田保護的政府
分級負責與管理的基礎(chǔ)上，建立起以國土部門為中心，綜合農(nóng)業(yè)、林業(yè)、
水利等部門共同參與的農(nóng)田保護管理體系，提高對農(nóng)村土地的管理水平。
3、結(jié)論
綜上所述，農(nóng)村土地作為農(nóng)民自身發(fā)展與整個國家經(jīng)濟社會發(fā)展的重
要保證，在很大程度上影響著農(nóng)民與社會的持續(xù)進步與發(fā)展，因此需從農(nóng)
民實際土地發(fā)展與管理狀況出發(fā)，改革農(nóng)村土地管理制度，完善土地管理
模式，實現(xiàn)土地資源的綜合運用
參考文獻
[1]黨國英.農(nóng)村土地管理制度改革現(xiàn)狀思考[J].中國土地.2005(2):12-14.
關(guān)鍵詞：農(nóng)村； 集體土地； 管理制度
隨著我國城市化、工業(yè)化進程的加快，對農(nóng)村集體土地的征用在全國范圍內(nèi)如火如荼地開展。但是在集體土地征用過程中，由于法律與制度的滯后及缺陷，造成土地征用過程中常出現(xiàn)違法亂紀行為，出現(xiàn)征地范圍過大、缺乏公告與登記程序、征地補償標準過低等問題，嚴重損害農(nóng)民利益。因此，加快農(nóng)村集體土地管理制度的改革，完善農(nóng)村集體土地征用立法工作，可適應(yīng)現(xiàn)代社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展，對促進和諧社會及新農(nóng)村建設(shè)具有重要意義。
1、落實土地所有權(quán)的平等
我國憲法中明確規(guī)定，以我國實際國情為出發(fā)點，推行農(nóng)村土地公有制。也就是分為土地國有制與農(nóng)村集體制兩種方式。但是當前的法律與政策來看，對農(nóng)村集體土地的利用存在不平等待遇。農(nóng)村集體作為土地所有者，對土地的占用、處置及權(quán)益等方面，都不能真正實現(xiàn)國有土地所有者的地位，無法與國家土地的占用、處置、權(quán)益等享受相同權(quán)力。因此，在遵循市場經(jīng)濟“公平、公正、公開”原則上，改革當前對農(nóng)村土地所有權(quán)不公平的條款，確保農(nóng)村土地所有權(quán)的完整性，這也是實現(xiàn)農(nóng)村集體土地經(jīng)濟效益的重要保障。
2、提高土地的利用效率
隨著我國農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略的不斷調(diào)整及城市化進程的加快，在農(nóng)村建設(shè)過程中，一些土地逐漸用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)中。但是我國土地肩負著全國約13億人口的糧食安全問題，對我國整體發(fā)展具有重要意義。將農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用途，必將造成可用土地的大面積減少，甚至造成生態(tài)失衡、水土資源破壞；因此，加快農(nóng)村集體土地管理制度改革，必將促進土地與人口增長、環(huán)境資源之間的關(guān)系，嚴格控制用于農(nóng)業(yè)的土地轉(zhuǎn)變成非農(nóng)業(yè)用途，提高農(nóng)村土地的應(yīng)用效益與生態(tài)效益。
3、合理控制征地范圍
目前，我國現(xiàn)有的法律法規(guī)中，沒有對經(jīng)營性用地、公益性用地等進行明確劃分。因此，農(nóng)村集體土地管理制度的改革，必須合理劃分公益用地范圍。對于國家投資建設(shè)的水利、交通、能源等公共設(shè)施、社會福利事業(yè)、環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施等，可以依法征收；城市規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的土地，作為城市發(fā)展的重要載體，也可以適當征收；但是對于城區(qū)規(guī)劃之外的土地，則應(yīng)明確用地性質(zhì)，不得隨意征收。
4、建立健全集體土地所有權(quán)相關(guān)制度
一直以來，所有制問題制約了我國土地的全面發(fā)展。現(xiàn)有的物權(quán)制度在農(nóng)村集體土地管理制度中的應(yīng)用遠遠不夠。制定農(nóng)村集體土地管理制度，根本目標在于發(fā)揮土地應(yīng)有的效益，確保應(yīng)用最大化。而一切改革手段與改革目標都在于不斷提高土地的利用價值與應(yīng)用過程。這就需要通制度與法律來提供保障，發(fā)揮宏觀調(diào)控作用。在我國，土地所有者的利益與土地使用者的利益基本一致，都是為了促進土地利用效率，發(fā)揮土地應(yīng)用價值，而土地價值能否全面發(fā)揮，取決于土地資源的優(yōu)化配置，同時又建立在土地權(quán)利是否健全、流轉(zhuǎn)是否合理基礎(chǔ)上。在我國，不存在土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)問題，而承擔土地資源的客體主要是土地的使用權(quán)。因此建立以土地使用權(quán)為核心的土地管理制度，將成為我國農(nóng)村集體土地管理的發(fā)展方向。
5、完善農(nóng)村集體土地的配套設(shè)施
以我國實際國情為出發(fā)點，農(nóng)村集體土地管理制度的改革是一項系統(tǒng)性工程，需要諸多配套設(shè)施的保障，才能順利實現(xiàn)。其一，建設(shè)新型農(nóng)村集體土地治理體制，例如在我國一些農(nóng)村地區(qū)，已經(jīng)形成了以村民議事為主的決策機構(gòu)，將村委會升級為公共事業(yè)服務(wù)單位，農(nóng)村集體經(jīng)濟則以自主經(jīng)營形式發(fā)展；其二，完善耕地保護制度，提高土地規(guī)劃、管理效益，采取分級保護耕地方式，設(shè)立保護基金，發(fā)揮耕地保護補償手段；其三，設(shè)置農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺，如在農(nóng)村地區(qū)成立土地流轉(zhuǎn)管理中心、教育平臺等；其四，加快農(nóng)村金融體系建設(shè)，改革金融制度，為實現(xiàn)農(nóng)村土地資本化提供保障；其五，完善農(nóng)村土地擔保體系，降低農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易風(fēng)險；其六，完善相關(guān)產(chǎn)權(quán)法律、法規(guī)建設(shè)，為農(nóng)村集體土地管理制度改革提供保障。
6、規(guī)范征地制度與程序
通過完善農(nóng)村集體土地的征地制度、規(guī)范征地程序，提出恰當?shù)恼鞯匮a償標準。加快創(chuàng)新手段，提出“農(nóng)用地基準地價”的綜合作價方法，完善征地的補償標準，改善“同地不同價”現(xiàn)象。所有的用地單位或者個人不得以私自利益，與征地單位或者個人商量補償價格，避免出現(xiàn)私下交易，造成土地市場混亂。另外，通過預(yù)存征地補償款的方式，完善征地的補償爭議，減少矛盾糾紛，確保各項補償款及時落實到位。在征地過程中，應(yīng)確保農(nóng)民利益，提高農(nóng)民參與權(quán)、知情權(quán)，同時保留申訴權(quán)，完善聽政報告制度，實行兩公告、一登記，確保農(nóng)村發(fā)展目標的順利實現(xiàn)。
7、妥善安置渠道
通過渠道的妥善安置，為征地的農(nóng)民解決后顧之憂，確保生計。國家應(yīng)考慮到農(nóng)民生產(chǎn)生活的實際情況，以多元化渠道安排農(nóng)民的就業(yè)及創(chuàng)業(yè)。提高對農(nóng)民的就業(yè)技能培訓(xùn)，實現(xiàn)勞動力優(yōu)質(zhì)轉(zhuǎn)移；對于自主創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民，國家應(yīng)該在場地、稅收及貸款等方面給予支持和優(yōu)惠，從長遠生計為農(nóng)民加強考慮。另外，本著農(nóng)民自愿的原則，安置補助費用可以直接存到社保部門，為被征地農(nóng)民提供個人社會保險賬戶，并購買醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險、失業(yè)保險，保障農(nóng)民今后的生活。
8、發(fā)揮輿論引導(dǎo)作用
農(nóng)村集體土地管理制度的改革，牽扯到社會利益的再分配，同時關(guān)系到來自各方面的利益關(guān)系，必將產(chǎn)生矛盾與沖突。這就需要國家以社會利益為出發(fā)點，敢于創(chuàng)新、敢于嘗試，就像提出“土地有償使用”一樣，以國家絕對的政治領(lǐng)導(dǎo)地位，廣泛開展輿論宣傳，在社會各階層、各單位、各部門形成全新意識，為制度改革提供思想武器，營造良好的社會支持氛圍。
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對于當下農(nóng)村土地問題，如今有兩種思路最有影響，我稱之為“積極思路”和“消極思路”。所謂“積極”“消極”并不含褒貶之意，只是就兩種土地制度改革的目標之樂觀與否而言。前者對中國農(nóng)業(yè)的前景較有信心，認為土地制度演變的目的應(yīng)當是優(yōu)化土地資源配置，擴大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模，以提高生產(chǎn)效率，積極應(yīng)對入世后國際市場競爭的挑戰(zhàn)。當然，要達到這一點又有兩種彼此相反的途徑：一是用行政權(quán)力集中土地，重試計劃經(jīng)濟的“大生產(chǎn)”。但市場改革搞到現(xiàn)在，還持這類主張的人雖有卻肯定不多，因此可略而不提?！胺e極思路”如今主要表現(xiàn)為寄希望于要素市場的配置效果，當然，這種觀點并不否定家庭經(jīng)營，但家庭農(nóng)場也有個適宜規(guī)模問題。人們期望通過市場機制發(fā)展土地流轉(zhuǎn)，推動土地適度集中并逐步以經(jīng)濟的農(nóng)場淘汰“不經(jīng)濟的”農(nóng)業(yè)形式。
而“消極思路”對資源硬約束條件下我國農(nóng)業(yè)的國際競爭力不抱希望，而更多地考慮防止農(nóng)村危機。對持這種觀點的人來說，如果不控制市場的力量而聽任“土地兼并”的發(fā)展，將使農(nóng)民失去“最后的保障”。于是他們主張把土地看成“社會保障”，而社會保障是不可能按市場原則辦的。結(jié)論自然是：地權(quán)不能“固化”，“三十年不變”或“增人不增地，減人不減地”行不通。土地應(yīng)當成為人身所附著的“份地”，應(yīng)定期重分，農(nóng)民不能穩(wěn)定占有，更不能贈送、交易、抵押或繼承。一句話，以要素市場方式配置土地行不通。
然而這里要問的是：它們在邏輯上真的成立嗎？在資源約束寬松的情況下土地市場化就可以意味著提高效率？在形勢嚴峻的情況下“土地福利化”就可以起到緩解社會危機的功效？
當前思考土地政策的出發(fā)點：
農(nóng)民權(quán)利的保障
土地權(quán)是多層次的，到底哪些層次的權(quán)利應(yīng)該歸農(nóng)戶，哪些歸社區(qū)（集體），哪些歸國家，以中國之大，各地情況千差萬別，似不能一概而論。實際上，這些年來“全國統(tǒng)一的土地政策”在各地實行的差異就十分突出。在承包早期的20世紀80年代前半段，盡管當時各地政策多傾向于定期重分，但由于操作的困難事實上地權(quán)多數(shù)未變。
而上世紀90年代全國統(tǒng)一土地政策日益強調(diào)“幾十年不變”，可實際上許多地方的地權(quán)調(diào)整并未停止。
雖然總的來講我國人地關(guān)系緊張，土地日益成為最低生活保障手段而失去資本意義，但相對人少地多之區(qū)，社會保障已建立而不需以土地作為最后屏障之區(qū)也還是存在的。因此，地權(quán)政策中應(yīng)當適當增加因地制宜的成分，給農(nóng)民（而不是官員）以一定程度的民主創(chuàng)制權(quán)。
但不管怎樣創(chuàng)制，以下幾點是應(yīng)當注意的：
一、當前地權(quán)政策的主導(dǎo)方向應(yīng)當是切實保障農(nóng)民（農(nóng)戶）的地權(quán)（不一定是“所有權(quán)”，但至少是現(xiàn)行政策已允許給予的那些層次的權(quán)利）。
保障農(nóng)民地權(quán)的意義何在呢？
首先，在當前條件下侵犯農(nóng)民的公民權(quán)益往往是通過侵犯農(nóng)民的合法土地權(quán)益表現(xiàn)出來的，因而保障農(nóng)民地權(quán)不受侵犯是維護農(nóng)民公民權(quán)的一個重要“底線”。在這個意義上，地權(quán)與其說是“最低福利保障”，不如說是“最低權(quán)利保障”。如果農(nóng)民簽訂的承包合同可以被權(quán)勢者隨意撕毀，農(nóng)民可以被隨意趕出他們享有合法權(quán)利的那塊土地，那么他們還有什么權(quán)利是不可侵犯的？我國目前推行的村民民主自治計劃的提法本身也表明了鄉(xiāng)村民主仍在建設(shè)之中，在這種情況下給農(nóng)民的公民權(quán)設(shè)置一些保障的“底線”，劃定一些行政權(quán)力不宜進入的領(lǐng)域，是十分重要的。哪怕是以犧牲一部分“土地配置最優(yōu)化”效益為代價（是否存在這一代價尚需證明）也是值得的、利大于弊的。而以所謂規(guī)模效益為理由來侵犯農(nóng)民權(quán)利則必須避免。如果擴大干預(yù)農(nóng)民地權(quán)確屬必要，也應(yīng)當在公共權(quán)力運作機制改革后，在法治狀態(tài)下再來考慮這類問題。
其次，盡管保障農(nóng)民地權(quán)未必會導(dǎo)致農(nóng)地資源配置的優(yōu)化，但它在經(jīng)濟上仍然有正面作用。例如受保障的地權(quán)可以作為抵押，有利于建立農(nóng)村信用體系，彌補如今日益突出的鄉(xiāng)村金融服務(wù)真空等等。
至于說到農(nóng)地配置的優(yōu)化，即適當集中土地進行規(guī)模經(jīng)營的問題，在我國目前的條件下它的主要限制條件在于農(nóng)民非農(nóng)化就業(yè)前景，這一前景如果沒有很大的擴展，無論什么樣的規(guī)模經(jīng)營都不可能有多少發(fā)展空間，不管是通過土地“私有化”以市場方式搞規(guī)模經(jīng)營，還是通過“反私有化”以行政方式搞規(guī)模經(jīng)營。而過去20年農(nóng)民非農(nóng)化的進程和如今我國農(nóng)業(yè)人地關(guān)系的現(xiàn)狀都表明，這一前景在近期不可能有突破性的擴展，未來這種擴展的可能性則取決于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民以外的其他因素，因此把推動農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營作為變革土地制度的目的，是不合適的。
二、以發(fā)展規(guī)模經(jīng)營實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的“積極目標”為前提來設(shè)計土地制度不現(xiàn)實，那么從建立社會保障防止社會危機的“消極目標”出發(fā)設(shè)計土地制度行不行呢？這后一思路就是所謂“土地福利化”?！巴恋馗＠钡奶岱ù_有積極意義，因為它指出目前條件下我國多數(shù)農(nóng)區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)營的不經(jīng)濟已使土地喪失了產(chǎn)生“農(nóng)業(yè)利潤”的資本功能，而成為一種生存保障手段，而對于生存保障手段是不應(yīng)征稅的，因此原來具有資產(chǎn)稅性質(zhì)的土地稅（現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅的主要形式）應(yīng)當考慮取消。筆者同意這一說法。
但“土地作為生存保障手段”與把土地制度作為社會保障制度來設(shè)計絕不是一回事，而目前的“土地福利化”思路中的確包含了后一內(nèi)容。例如，有人提出土地福利化意味著必須按“反私有化”的方向調(diào)整土地關(guān)系，因為“社會保障在任何國家都是不能私有化”的。因而農(nóng)民的土地處置權(quán)應(yīng)當弱化，如限制農(nóng)民轉(zhuǎn)讓土地、取消“三十年不變”的承包權(quán)而改為更頻繁的按人口定期重分等等。我認為這種看法是不對的。盡管如前所述，我不認為“土地私有化”就是地權(quán)改革的方向，但這與“土地福利化”不應(yīng)當有什么關(guān)系。
首先，“社會保障不能私有化”的說法似是而非。這里姑且不論傳統(tǒng)的福利國家理念受到的質(zhì)疑和當代不少國家的“社會保障市場化”改革的是非，僅從傳統(tǒng)的社會保障概念而論，所謂“社會保障不能私有化”的含意顯然是指提供保障的義務(wù)不能“私有化”，而決不是指享受保障的權(quán)利不能私有化。道理很簡單：所謂社會保障，是指社會（以政府、社區(qū)、企業(yè)或其他社會組織形式為代表）承擔義務(wù)，向公民提供養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等保障。對于被保障者而言，接受保障則是他的權(quán)利。盡管在許多情況下，被保障者可能也有部分義務(wù)（如在政府、企業(yè)、個人三方統(tǒng)籌的保障制度下必須交納的強制保險金），但這只能是提供保障的社會組織承擔義務(wù)的補充。如果提供保障的全部義務(wù)都只由被保障者自己承擔，社會組織不承擔義務(wù)而只對被保障者行使強制權(quán)力，這樣一種狀態(tài)就根本不能叫做社會保障。
而“土地福利化”正是這樣一種情況：它假定政府、社區(qū)、企業(yè)等等并不向農(nóng)民提供什么，而是由農(nóng)民耕作自己的份地來給自己提供“保障”，“社會”要做的只是行使權(quán)力禁止農(nóng)民自由處置份地、削減農(nóng)民持有份地的年限，強制農(nóng)民承擔“保障”自己的義務(wù)。應(yīng)當說，這種把“社會保障”不是看作政府的義務(wù)、公民的權(quán)利，而是看作政府的權(quán)力、公民的義務(wù)的顛倒看法不僅僅限于“土地福利化”問題，很多人對“義務(wù)教育”的理解也是如此：本來意義上的“義務(wù)教育”原是指國家承擔義務(wù)解決教育費用、公民享受免費教育的權(quán)利。但很多人卻把它理解為：政府有權(quán)強制公民出錢接受教育，卻并無義務(wù)提供足夠的教育經(jīng)費，公民有義務(wù)接受教育，卻沒有享受免費教育的權(quán)利。以致一些傳媒常出現(xiàn)權(quán)力機關(guān)援引《義務(wù)教育法》迫使某公民出錢送子上學(xué)之類的“官逼民智”報道。當然，“官逼民智”未必不好，但它與“義務(wù)教育”并不是一回事，這正如“土地福利化”也許是有道理的，但它與“社會保障制度”并不是一回事一樣。所謂“社會保障不能私有化”實際上就是說政府不能把自己的義務(wù)推卸給農(nóng)民（農(nóng)戶），而“土地福利化”等于是政府讓農(nóng)戶自己保障自己，亦即已經(jīng)把保障義務(wù)“私有化”（而且是強制私有化）了，這種情況下還有什么“不能私有化”的問題存在？
保障不能僅靠土地
在社會無法承擔“社會保障”義務(wù)的情況下，農(nóng)民依靠自己的土地維持生存是很自然的，問題是，這些土地真能提供“保障”嗎？
人們往往想當然地認為，農(nóng)民流離失所、形成流民群都是因為沒有土地，有了土地就有了“保障”。上文已經(jīng)指出這種看法純屬誤解。事實上，歷代的社會危機中常見的并不是很多農(nóng)民無法獲得土地，而是相反的情景：沉重的負擔、惡劣的吏治以及種種天災(zāi)人禍使農(nóng)民有地不種、棄地而逃。所謂“福字從田”變成了“累字從田”、“受田者與田為仇”、“村野愚懦之民以有田為禍”、“至欲以地白付人而莫可推”、“地之價賤者畝不過一兩錢，其無價送人而不受者大半”。即使在民國年間，當時神州大地上遍及南北的逃荒者、流民中仍然是以有地農(nóng)民為主的。據(jù)當時南京中央農(nóng)業(yè)實驗所調(diào)查，1931－1933年間22個省的離村農(nóng)戶中，無田產(chǎn)者僅占17％，其他佃農(nóng)（自有部分土地的佃農(nóng)）占35％，自耕農(nóng)占29％，而地主也占到19％。所有這些人中有地5畝或更多的占到近五分之三，而有地百畝或更多的竟然也占到1．8％，而且一般說來，當時土地分散自耕農(nóng)較多的華北農(nóng)村農(nóng)民流亡率明顯高于土地集中、租佃率更高的長江流域農(nóng)村。在1925年，華北農(nóng)村的農(nóng)戶出走率達5．49％，而江浙皖等省只有3．85％；到了30年代初，甘、綏、察、陜四省農(nóng)戶出走率達到10．5％、9．8％、8．2％、7．2％，而浙、贛、蘇、川四省只有6．7％、6．0％、4．3％、2．7％。事實上，今天的情況也大體類似：在東部富裕地區(qū)農(nóng)民的社會保障在很大程度上不太依靠土地（土地在這里更多的是資本），而西部貧困地區(qū)土地也無法提供社會保障（土地在這里更多的成了負擔）。換言之，無論歷史還是現(xiàn)實，無論現(xiàn)實中的富裕地區(qū)還是貧困地區(qū)，“土地社會保障論”都是難以成立的。
關(guān)鍵詞：土地資產(chǎn)；勞動力遷移；戶籍制度；城市化
中圖分類號：F301.24 文獻標識碼：A 文章編號：1003—0751（2013）09—0036—07
在農(nóng)民工市民化問題上，不少學(xué)者都將研究視角定位在城市戶籍制度的簡單廢棄上，而沒有進一步思考為什么現(xiàn)行制度下城市戶籍的福利制度不僅沒有廢止，反而日益凸現(xiàn)。其實，農(nóng)民工遷移和戶籍制度改革必須思考兩個問題：第一，城市經(jīng)濟的運行離不開對公共產(chǎn)品的供給，在我國目前經(jīng)濟的轉(zhuǎn)軌過程中，公共產(chǎn)品提供的缺口巨大，但地方政府財力有限，怎么解決？第二，在一個土地資源十分稀缺的國家，如果僅強調(diào)對土地財產(chǎn)的占有權(quán)，而不強調(diào)土地的利用效率、社會外部效應(yīng)以及社會公平等問題，是否更加有利于中國經(jīng)濟的發(fā)展？我們認為，這兩個問題必然涉及到土地資產(chǎn)的處置問題，即房地產(chǎn)稅和土地資產(chǎn)置換。房地產(chǎn)稅收可以為城市政府解決公共產(chǎn)品供給的資金來源，土地資產(chǎn)的置換能夠解決農(nóng)村勞動力城市化的安置成本，降低城市化移民的門檻。同時，城鄉(xiāng)土地財產(chǎn)稅的設(shè)置還能促使人們提高對土地的利用效率，將沉淀的土地財富轉(zhuǎn)化為運行的社會資本。本文將從這一角度探討土地資產(chǎn)置換與農(nóng)村勞動力城市化遷移以及中國城市化的健康發(fā)展。
一、是戶籍還是資產(chǎn)阻隔了勞動力的遷移
從社會經(jīng)濟發(fā)展的過程來看，城市化與人口的遷移相聯(lián)系，城市空間擴張、人口積聚與城市經(jīng)濟發(fā)展是一個同步過程，而且，三者之間共同決定了城市的邊界和規(guī)模效應(yīng)。但目前中國的城鎮(zhèn)化是一種不協(xié)調(diào)的城鎮(zhèn)化：一是城市建設(shè)用地過度擴張，人口積聚相對不足，土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化；二是人口
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收稿日期：2013—05—05
*基金項目：國家社會科學(xué)基金項目《差異化視角下農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場形成機理及其政策分類設(shè)計研究》（11BJY085）、《城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)地非農(nóng)化問題研究》（10BJY071）、河南省哲學(xué)社會科學(xué)重大招標項目《現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展與新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)：中原經(jīng)濟區(qū)加快城鄉(xiāng)一體化發(fā)展研究》（2012A007）的階段性成果。
作者簡介：程傳興，男，河南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院教授（鄭州 450002）。
張良悅，男，河南農(nóng)業(yè)大學(xué)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與管理學(xué)院副教授（鄭州 450002）。
趙翠萍，女，河南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院副教授（鄭州 450002）。
與產(chǎn)業(yè)集聚不協(xié)調(diào)，產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化；三是城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)，城鄉(xiāng)居民收入差距呈擴大趨勢。同時，中國的城鎮(zhèn)化又是一種典型的不完全城鎮(zhèn)化：一方面，農(nóng)民工“被城市化”，“遷而不轉(zhuǎn)”；另一方面則是“轉(zhuǎn)而不遷”，大量農(nóng)民工雖然到城市就業(yè)，但其身份、社保、住房等生活方式?jīng)]有發(fā)生根本性變化，不能享受城市提供的基本公共產(chǎn)品。從本質(zhì)上說，房產(chǎn)是一個社會公民財產(chǎn)的基礎(chǔ)，住房的空缺必然限制人們的消費和相關(guān)投資，進而嚴重阻礙城市化的進程以及城市勞動力的供給。所以，農(nóng)民工不能享受城市經(jīng)濟適用房和廉租房待遇，無異于將農(nóng)民工的生活排斥在城市經(jīng)濟社會之外，形不成城市化的內(nèi)需。這些情況表明，中國的城鎮(zhèn)化在空間區(qū)域上沒有邊界約束，而在城市化的內(nèi)容上（人口的城市化）卻有嚴重的隱性制約，農(nóng)村勞動力的城市化移民已成為中國城市化健康發(fā)展的一個瓶頸。
人口城市化的隱性約束與戶籍制度有著重要的聯(lián)系?，F(xiàn)行的二元戶籍制度將居民的遷徙自由、接受教育和享受社會福利等方面的基本權(quán)利限定在戶籍所在地的區(qū)域內(nèi)，將大量有落戶要求的外來人口阻隔在城市之外。在這種情況下，如果外來人員遷入城市，則增加了其安置成本，包括私人消費成本、住房成本和享受公共產(chǎn)品如教育等方面的成本。為此，不少學(xué)者認為，戶籍制度改革的取向應(yīng)該是取消它與社會公共產(chǎn)品之間的聯(lián)系，賦予城鄉(xiāng)居民同等的福利待遇。然而，在實際中我們卻看到，城鄉(xiāng)戶籍制度與社會公共產(chǎn)品分享數(shù)量和質(zhì)量上的差別，某種程度上是政府在供給不足條件下的無奈選擇。所以，盡管大家都認識到戶籍制度的“阻隔”，但到目前階段，戶籍制度改革基本沒有改變其“高門檻、高待遇”特征，尤其是教育資源和住房保障成為城市化移民的最大瓶頸。
上述分析表明，表面上戶籍制度阻礙了人口的自由遷移，但要從根本上解決這一問題，則城市化的人口遷移就由戶籍制度轉(zhuǎn)化為土地財產(chǎn)問題。第一，城市化的擴張必須為積聚的城市人口提供必需的基礎(chǔ)設(shè)施，必須為積聚的人口提供必要的就業(yè)和社會保障，才能保證城市經(jīng)濟和生活的正常運轉(zhuǎn)。第二，遷移人口如何將自己的資產(chǎn)進行置換，如果遷移的勞動力不能將自己在農(nóng)村中的土地資產(chǎn)順利地轉(zhuǎn)入城市，就會有退出成本。這種制度安排使農(nóng)民既不愿種地，也不愿放棄土地，無法徹底脫離農(nóng)村土地到城市生活，特別是普遍的“空心村”和“閑置住宅”已經(jīng)造成了嚴重的資源浪費，并固化了城鄉(xiāng)之間的二元特征。
如果跳出戶籍制度的視野從發(fā)展的角度去認識，則需要在發(fā)展戰(zhàn)略和政策設(shè)計上加以反思。首先，在勞動力的遷移上，目前的政策還是基于農(nóng)民工只是暫時地在城市工作、生活而設(shè)計的，沒有將農(nóng)民工城市生活的融入作為城市化的根本內(nèi)容，城市政府自然不會去考慮農(nóng)民工享受的社會保障，尤其是保障性住房。這可以說是戶籍福利制度的問題。其次，與此相適應(yīng)，唐茂華和黃少安認為，均分化的農(nóng)地制度使得中國勞動力的遷移決策，有別于其他國家無地或少地農(nóng)民的“受迫型”遷移，而是有地農(nóng)民的“自主型”遷移；有別于他國農(nóng)地經(jīng)營和進入工資經(jīng)濟的替代性決策，而是將二者互補，共同維持生活。這表明沒有將農(nóng)村人口的減少作為經(jīng)濟發(fā)展的重要內(nèi)容，仍然是基于城鄉(xiāng)二元的格局去推動城市化的發(fā)展。這應(yīng)該說是發(fā)展戰(zhàn)略問題，有悖于經(jīng)濟發(fā)展是不斷減少農(nóng)民過程的基本規(guī)律。再次，張良悅認為，在考慮戶籍制度的福利時，不僅要看到城市戶籍的公共福利，也要認識到農(nóng)村戶籍的公共資源，如社區(qū)農(nóng)民無償?shù)貙ν恋氐恼加袡?quán)和使用權(quán)，農(nóng)村勞動力的城市化移民需要戶籍對價。這說明在城市化的發(fā)展中沒有充分地考慮到資源約束的困難，沒有重視土地資產(chǎn)存量的運作，涉及到城市化的發(fā)展對土地資源社會總體利用的問題。最后，在中國的勞動力跨區(qū)域流動中，真正因為戶籍、基本公共服務(wù)和社會保障的歧視而受到流動限制的是技能較低的勞動者，而恰恰是這一部分才是城市化進程中所要解決的移民問題，這是城市化的工作重心。
總之，從根本上說是土地資產(chǎn)而不是戶籍阻礙了農(nóng)村勞動力的遷移。城市化的健康發(fā)展、農(nóng)民工市民化、地方政府資源配置與土地資產(chǎn)的有效處置才是解決問題的根本出路。
二、土地財產(chǎn)置換與農(nóng)村勞動力的城市化遷移
如何為城市政府尋找一種對外來移民提供城市住宅的解決方法和激勵措施，是農(nóng)村勞動力城市化移民的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。我們的基本思路是，將農(nóng)村勞動力移民的土地資產(chǎn)進行置換來解決移民的城市住宅，對城市居民的所有住宅實施房產(chǎn)稅收作為城市公共產(chǎn)品供給的基礎(chǔ)。我們首先從產(chǎn)權(quán)的角度對土地財產(chǎn)的置換進行理論分析；之后對農(nóng)村勞動力遷移的啟動條件加以分析。
（一）土地產(chǎn)權(quán)及其資產(chǎn)處置①
某種意義上說，房地產(chǎn)資源不僅僅是一個物質(zhì)產(chǎn)出，而是自然資源與人類社會制度的完美結(jié)合。人們對土地資源有一種貪婪，并希望自己占有和享用。為了限制這一行為，便設(shè)計出了制度安排，允許個人和集團實施某一特定的具有排他性的房地產(chǎn)資源的所有權(quán)、占有權(quán)和使用權(quán)，從而為土地資源的利用和配置提供了一個標準和基礎(chǔ)。但是，這并不表明財產(chǎn)所有者在土地資源利用上的“為所欲為”，而仍要受到財產(chǎn)制度、土地利用規(guī)劃和資源稀缺的外部性約束。
1.政府政策對土地資源利用的制約
通常意義上的財產(chǎn)被界定為對某一事物排他性的占有、使用和處置，但從土地政策和管理上看，土地產(chǎn)權(quán)卻十分“殘缺”。某種程度上說，幾乎土地資源的所有和使用都會受到公共政策的制約和土地管理的限制?？偟膩砜?，基于公共利益的性質(zhì)，有四個重要的權(quán)利束從來不包括在完全的所有權(quán)中，它們是稅收的公共權(quán)力、公共使用的征收權(quán)、管制的權(quán)利和無繼承人的國家轉(zhuǎn)歸權(quán)。特別是，土地稅可用來鼓勵對土地更廣泛和有效地利用，達到土地保護和環(huán)境保護的目標，提高作為私人占有的所有權(quán)的保護，引導(dǎo)某一類型的投資，或者提升產(chǎn)權(quán)價值。同樣，稅收也可以作為大棒和處罰措施使人放棄或禁止與上述目標相反情況的土地開發(fā)。
2.政府在土地資源管理和開發(fā)上的警察權(quán)
在今天，土地利用的政治經(jīng)濟學(xué)問題正變得越來越重要。隨著人口的增加和經(jīng)濟的發(fā)展，越來越多的人“被迫”從他們的土地上分開，土地潛在的利用者和現(xiàn)有使用者之間的競爭越來越激烈，且導(dǎo)致土地利益上的沖突。顯然，其結(jié)果是對土地利用“公共利益”導(dǎo)向的需求越來越多；同樣，也會出現(xiàn)這樣的趨勢，隨著公共利益實施的擴展，政府對土地私有利用的約束會帶來土地財產(chǎn)權(quán)的明顯改變，因為絕大多數(shù)的公共土地利用規(guī)劃，規(guī)劃者很少涉及自己的土地資源。所以在這種情況下，有效地按規(guī)劃實施就會受到“公共權(quán)力”指導(dǎo)的約束：開發(fā)者在土地資源的利用上受到規(guī)劃措施的影響、指導(dǎo)或者對決策的控制。特別是，在土地的開發(fā)和利用上，如果不能由市場規(guī)則達成協(xié)議，國家就會動用至高無上的“警察權(quán)”，直接進行征收和處置。警察權(quán)是政府為了土地改善、土地保護和對公共衛(wèi)生、安全、道德、福利等公共利益而由立法賦予的內(nèi)在權(quán)力②。
3.土地資源稀缺性及其公共利用的最大福利
在土地資源的利用上，公共和私人的目標是多元的，但對共同使用的追求是長期的。如果我們想要享受對土地的各種開發(fā)帶來的利益和產(chǎn)出，對我們的土地資源有序、高效和有成果的利用感到滿足，那么，共同體和其土地擁有者的公民就必須為了共同的目標而一同承擔責任。所以，為了使土地最有效地利用和社會福利最大化，對公眾進行教育強調(diào)人類與土地之間的重要關(guān)系，強調(diào)土地財產(chǎn)權(quán)以社會為基礎(chǔ)的法律權(quán)利的性質(zhì)，就成為一個重要的內(nèi)容。這在我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程中顯得尤為重要，因為人們往往在土地產(chǎn)權(quán)上“各持一束”而相互沖突。無論土地政策的內(nèi)容是什么，必須確定這樣一個原則，即對土地資源的開發(fā)、管理、使用和保護的方式對于國家、社區(qū)和全體公民的福利有著重要的意義。社會授予其公民確定的私人財產(chǎn)所有權(quán)是非常重要的，但對這些權(quán)利的擁有并不僅僅代表一種優(yōu)先使用權(quán)，它還涉及到責任，這種責任不僅是個人所有者，也同樣在社區(qū)和社會對土地的利用上。
以上三方面的內(nèi)容表明：土地財產(chǎn)涉及一系列社會制度規(guī)則，國家有責任保護公民和團體的土地財產(chǎn)；對土地資源的利用和開發(fā)必須兼顧效率和社會公共福利，不能對稀缺的土地資源造成浪費。在對土地的利用開發(fā)上，土地財產(chǎn)稅收是促使土地資源集約利用的一種有效的經(jīng)濟方式，警察權(quán)是對土地管理的一種重要手段?；谶@樣的認識，中國城市化的健康發(fā)展在推進城市化的移民過程中應(yīng)該對土地資產(chǎn)進行合理的制度安排與處置。首先，賦予農(nóng)村居民“宅基地財產(chǎn)權(quán)”，通過產(chǎn)權(quán)的界定結(jié)束農(nóng)村居民宅基地“無償取得、無期限使用、無成本持有”的模糊狀態(tài)，從而使農(nóng)村居民“沉淀”于土地資源的投資顯現(xiàn)出“財富效應(yīng)”。其次，基于中國土地稀缺的現(xiàn)實背景，城鄉(xiāng)所有土地的使用都應(yīng)設(shè)置財產(chǎn)稅收；城市房地產(chǎn)稅收的設(shè)置，應(yīng)提高對城市土地的有效利用和更好地對城市公共產(chǎn)品的供給；農(nóng)村房地產(chǎn)稅收的設(shè)置，除提高和改善農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給外，還可以從根本上遏制“一戶多宅”和超標準住宅問題。再次，必須對城市化移民的農(nóng)村居民的土地財產(chǎn)進行合理的資產(chǎn)置換，使其主動退出農(nóng)村宅基地及其房產(chǎn)，從而有效地解決農(nóng)村的“空置住宅”問題。
（二）土地資產(chǎn)的置換與城市化移民
1.農(nóng)村勞動力城市化遷移的分層及資產(chǎn)置換模型
托達羅在對發(fā)展中經(jīng)濟城鄉(xiāng)勞動力遷移的分析中認為，只要遷移者城市的工資性收入高于農(nóng)村的農(nóng)業(yè)收入，就會導(dǎo)致農(nóng)村勞動力向城市的遷移。但在中國，這種啟動條件還有許多制度性的障礙，需要不斷地去調(diào)適。由于各種制度因素的制約，目前中國的城市移民僅僅表現(xiàn)為一種工作場所的變化，而不是生活方式的轉(zhuǎn)變，所以，他們被稱之為農(nóng)民工，而不是城市居民。但在這些農(nóng)民工中，有些已經(jīng)具備城市居民的資格，而有些仍是處于兼職化的狀態(tài)。如果能夠消除一些制度因素，一些農(nóng)民工就會舉家遷入城市，融入城市社會，成為城市居民。所以，對城市化的移民應(yīng)該給予分層次、有序遷移的制度安排。為了分析問題的方便，我們這里僅僅分析那些具備城市化移民的農(nóng)民工的遷移情況，并作如下假設(shè)：（1）在城市有穩(wěn)定的就業(yè)，家庭主要依靠工資性收入，有條件進行舉家城市化遷移的農(nóng)村移民；（2）城鄉(xiāng)戶籍福利制度保持不變，即城市戶籍可以獲得城市公共產(chǎn)品，農(nóng)村戶籍能夠保障對所在社區(qū)土地的占有和使用；（3）由于土地資源稀缺，城鄉(xiāng)土地資源都給予一定的財產(chǎn)稅收；城市土地財產(chǎn)稅主要用于城市公共產(chǎn)品的供給，農(nóng)村土地財產(chǎn)稅收主要用于對土地有效利用的激勵；（4）城市生活優(yōu)越于農(nóng)村生活，城市生活效用大于農(nóng)村，主要的移民趨勢是農(nóng)村轉(zhuǎn)入城市；（5）為了分析問題的方便，不考慮城鄉(xiāng)居民生活水平和房地產(chǎn)資產(chǎn)價值的差異。在上述假設(shè)條件下，我們借鑒托達羅模型建立如下農(nóng)民遷移的資產(chǎn)置換模型：
設(shè)t時期農(nóng)民農(nóng)村勞動的收入為：
VR（0）=∫nt=oYR（t）e-ndt
（1）
其中，VR（0）代表t時期內(nèi)期望的從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的實際收入現(xiàn)值，YR（t）為t時期內(nèi)土地帶給農(nóng)民的收入，r為貼現(xiàn)因子。
設(shè)t時期農(nóng)民農(nóng)村宅基地的資產(chǎn)為：
VRP（0）=∫nt=oYRP（t）e-ndt
（2）
其中，VRP（0）代表t時期內(nèi)市場化條件下農(nóng)村居民住宅帶來的預(yù)期收入現(xiàn)值，YRP為t時期內(nèi)農(nóng)村居民住宅在市場化條件下帶給農(nóng)民的資產(chǎn)預(yù)期收入，這一收入反映農(nóng)民對土地資產(chǎn)的擁有。
設(shè)t時期內(nèi)城市就業(yè)的農(nóng)民工可支配的凈收入為：
Vu（0）=∫nt=oP（t）Yu（t）e-ndt-C（0）
（3）
其中，Vu（0）代表t時期城市凈實際收入的現(xiàn)值，為從事非農(nóng)就業(yè)的工資期望收入，Yu（t）表示由農(nóng)村遷往城市的資產(chǎn)置換成本，即將農(nóng)村的土地資產(chǎn)轉(zhuǎn)換為城市資產(chǎn)的成本。P（t）是農(nóng)民能夠獲取城市工作的就業(yè)概率。
2.農(nóng)村勞動力城市化遷移的啟動分析
比較（1）、（3）式，我們可以發(fā)現(xiàn)：按照一般的發(fā)展經(jīng)濟學(xué)的遷移理論，只要Vu（0）VR（0），就會順利實現(xiàn)農(nóng)村居民向城市的遷移，我們稱之為農(nóng)村勞動力城市化移民的一般啟動條件。但是，在我國由于制度的約束，農(nóng)村土地的資產(chǎn)從法律上只有使用的權(quán)利，沒有資產(chǎn)置換的訴求。這就是說，如果農(nóng)村勞動力移民到城市，那么農(nóng)村的土地經(jīng)營權(quán)和宅基地資產(chǎn)就必須放棄。如果說農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)可以流轉(zhuǎn)的話，那么，農(nóng)村居民的宅基地資產(chǎn)則是完全被沉淀的，居民在農(nóng)村居住只能顯示出其建設(shè)成本，而在遷移時則顯示不出其資產(chǎn)的價值。這樣，作為一個理性的農(nóng)村居民，這一塊資產(chǎn)就成為其轉(zhuǎn)移到城市的退出資本。由此我們得出如下結(jié)論。
結(jié)論1：在現(xiàn)有制度約束下，由于農(nóng)民工城市化遷移有退出成本，即使在城市就業(yè)獲取的現(xiàn)值收入大于在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)獲取的現(xiàn)值收入，也不會正常遷入城市。
由于農(nóng)村居民住宅資產(chǎn)不能被置換到城市去，這樣，農(nóng)村移民到城市的安置成本就會大大提升，不再表現(xiàn)為資產(chǎn)置換的成本，而是表現(xiàn)為對城市住宅的重新購置。
設(shè)t時期內(nèi)移民城市住宅的資產(chǎn)價值為：
VCP（0）=∫nt=oYCP（t）e-ndt
（4）
其中，VCP（0）代表t時期內(nèi)農(nóng)村移民城市購置住宅的現(xiàn)值，YCP（t）為t時期內(nèi)農(nóng)村移民城市對住宅的現(xiàn)金支出，這一價值反映農(nóng)村移民對城市住宅資產(chǎn)擁有的購置成本。
如果將這些因素考慮進去，則農(nóng)村勞動力向城市移民的啟動條件就變?yōu)椋篤u（0）-VCP（0）VR（0）+VRP（0）。這個啟動條件表明，農(nóng)村向城市移民增加了城市房地產(chǎn)的購置，同時，又有了農(nóng)村土地資產(chǎn)的退出成本。從而增加了農(nóng)村勞動力遷入城市的困難，也增加了農(nóng)村勞動力退出農(nóng)村的困難。顯然，非常不利于農(nóng)村勞動力的遷移，即使能夠長期在城市打工，也不會改變農(nóng)村的生活方式。另一方面，從土地資源的利用效率上看，一個農(nóng)村勞動力到城市打工或者移民便擁有了城市和農(nóng)村兩處土地資產(chǎn)，增加了對房產(chǎn)投資的持有成本，無論是對個人，還是社會都是一種土地資源的低效利用。在這一分析的基礎(chǔ)上，我們得到如下結(jié)論：
結(jié)論2：農(nóng)民工在其土地資產(chǎn)不能置換的情況下，大大增加了其遷入城市的安置成本，且由于農(nóng)民工在城鄉(xiāng)兩處擁有土地（房產(chǎn)）資產(chǎn)，造成土地資源的低效利用。
當然，從上面的啟動條件分析來看，如果鼓勵農(nóng)村勞動力向城市移民，則必須首先將農(nóng)民的住宅資產(chǎn)進行置換。如果能夠進行資產(chǎn)置換，則農(nóng)村勞動力向城市移民的啟動條件就回到正常的狀態(tài)，即VU（0）VR（0）。但另一方面，城市政府是否愿意提供這種置換條件？在現(xiàn)有的財政制度下，讓城市政府為農(nóng)村移民提供城市住宅并提供相應(yīng)的公共產(chǎn)品很難滿足，也不樂意為移民創(chuàng)造條件。所以，在對低收入階層提供住房保障上一般不把農(nóng)民工納入覆蓋范圍。這也是為什么城市戶籍福利制度不可能取消，即使“單方面取消”也不能帶來大規(guī)模城市移民的真正原因之所在。
現(xiàn)在的問題是，如何激勵地方政府為農(nóng)村移民提供住宅產(chǎn)品及相應(yīng)的公共服務(wù)。從目前的城市政府來看，缺少的是提供城市移民的住房保障和公共產(chǎn)品的資金來源，而不是土地空間，土地只是預(yù)算外收入的主要來源。在住房保障建設(shè)上，現(xiàn)在的政策是，土地出讓收入的10%要用于保障房建設(shè)，為籌集更多的建設(shè)資金，政府還會求助于“土地財政”，繼續(xù)擴張土地，導(dǎo)致城市空間的擴張。所以，要解決這一問題是，必須改變城市保障房的受益主體和城市公共產(chǎn)品資金的來源方式。
經(jīng)過十多年的城市住房改革，應(yīng)該說城市居民的住房已經(jīng)有了很大的改觀，目前的城市商品房的空置率相對較高，即使保障性住房也出現(xiàn)空置現(xiàn)象。如果再將保障性住房局限于城市低收入階層，帕累托效率改進的空間不大，所以，應(yīng)該將受益對象主要給予城市低收入移民階層。另一方面，隨著城市居民的增加，城市公共產(chǎn)品的供給必然增加，如果仍然讓所有居民享受幾乎免費的城市公共產(chǎn)品，將會嚴重增加城市政府的財政負擔，其結(jié)果是公共產(chǎn)品的供給要么短缺，要么限制消費主體。所以，要保障城市公共產(chǎn)品的有效供給，必須實行居民的付費制，即房地產(chǎn)稅。
根據(jù)上面的分析，我們認為，住宅權(quán)的解決可以將農(nóng)村移民對農(nóng)村土地資產(chǎn)的使用權(quán)轉(zhuǎn)換為城市保障房住宅的使用權(quán)和城市土地的發(fā)展權(quán)，并且要與城市低收入住房的建設(shè)相掛鉤。移民退出農(nóng)村宅基地的資產(chǎn)，可以相應(yīng)地獲取城市住宅的置換權(quán)，其權(quán)證價值依據(jù)不同的城市規(guī)模設(shè)置不同的價值等級，讓移民自由選擇城市。移民退出農(nóng)村宅基地的土地發(fā)展權(quán)要與城市建設(shè)開發(fā)相結(jié)合，只有接納城市移民，才能獲取相應(yīng)的城市土地的發(fā)展權(quán)，進行城市建設(shè)和開發(fā)③。這就為城市土地的開發(fā)設(shè)置了城市移民的約束條件，要比單純的城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤更具有針對性和城市化的實質(zhì)內(nèi)容，也有利于對土地更有效地利用。城市公共產(chǎn)品供給應(yīng)該采用財產(chǎn)稅的方法。采用財產(chǎn)稅之后，一方面可以為城市政府提供公共產(chǎn)品的財政來源，從而減少地方政府對土地財政的過度依賴；另一方面，隨著城市政府對土地出讓收入依賴的減少，加之房地產(chǎn)稅對房產(chǎn)投機的抑制，城市房產(chǎn)的價格就會相應(yīng)地回落，從而進一步降低城市移民的門檻。
當然，也有這樣的情況，即使在：Vu（0）-VCP（0）VR（0）+VRP（0）移民啟動條件下，也有一部分農(nóng)村勞動力成功移入城市。在這樣的情況下，城市移民就會占有城鄉(xiāng)兩處地產(chǎn)，導(dǎo)致土地資源的低效利用，目前農(nóng)村大面積的空心村就反映了這一狀況。甚至還有一種情況是，一些農(nóng)村居民在城市購置房產(chǎn)，一些城市居民在農(nóng)村購置別墅，例如小產(chǎn)權(quán)房。盡管在一定程度上反映出房地產(chǎn)的市場價值，但對稀缺的資源卻不是有效地利用。因此，我們主張對農(nóng)村的土地財產(chǎn)也應(yīng)該設(shè)置財產(chǎn)稅，尤其是對閑置的宅基地可以設(shè)置懲罰性稅收。這樣，就會迫使有能力移民城市的勞動力放棄農(nóng)村土地資產(chǎn)，完全融入城市。這時城市移民的啟動條件就會變?yōu)椋篤u（0）-[VCP（0）+TC]VR（0）+[VRP（0）-TR]，其中，TC表示城市房地產(chǎn)稅收，TR表示農(nóng)村房地產(chǎn)稅收。在這樣的條件下，城市房產(chǎn)的持有成本增加，可以減少對房產(chǎn)的投機需求，一定程度上會促使房產(chǎn)價格回落。農(nóng)村房產(chǎn)的持有成本使其退出成本減少，直至VRP（0）-T趨于零甚至為負資產(chǎn)。從而，迫使移民“主動”放棄農(nóng)村土地資產(chǎn)，盡快進行資產(chǎn)置換。綜合以上分析可得出如下基本結(jié)論：
結(jié)論3：城市化移民中對農(nóng)民土地財產(chǎn)的置換有利于農(nóng)民有序地分化、退出土地和城市遷移，有利于城市土地資產(chǎn)有序、合理地開發(fā)，有利于城市政府稅收來源的合理過度和公共產(chǎn)品的有效供給，進而促使城市化的健康發(fā)展。
（三）土地資產(chǎn)化還是農(nóng)地非農(nóng)化的政策工具：有關(guān)試點地區(qū)的辨析
在中國土地所有權(quán)和土地利用管理制度未根本變化的大制度背景下，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展過程中，為了取得更多的建設(shè)用地、促進城市人口的增長以及對“空心村”的有效治理，部分地區(qū)依據(jù)各自的情況出臺了相關(guān)措施進行試驗。例如，成都、重慶的“地票”交易制度、嘉興、蘇州的“土地換保障”制度、天津的“宅基地換房”制度、以及全國更廣范圍內(nèi)的“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”等措施。其共性的特點是：（1）農(nóng)村居民放棄農(nóng)村土地資產(chǎn)；（2）城市移民獲取城市保障住房；（3）城市移民獲取城市相應(yīng)的社會保障（公共產(chǎn)品）。應(yīng)該說這些都是城市化推進的重要嘗試，其基本思路值得肯定，但在一些具體操作上確有許多不妥之處，應(yīng)進一步加以改進和制度完善。首先，改革設(shè)計的目的是人口的城市化，還是農(nóng)地非農(nóng)化的政策工具？如果改革設(shè)計的目的是為了更好地推進人口的城市化，則可能在土地資產(chǎn)的處置上更加注重市場化的原則，注重城市移民的能力和條件，比如能否在城市實現(xiàn)完全的工資性收入，應(yīng)該是有選擇地進行，而不是強制性的被迫城市化。再如，成都城鄉(xiāng)一體化對農(nóng)民土地財產(chǎn)進行的“還權(quán)賦能”，重慶的“地票”交易制度都是為農(nóng)民土地資產(chǎn)的置換創(chuàng)造條件，值得進一步探索。如果改革的目的是為了另辟蹊徑尋找農(nóng)地非農(nóng)化的工具，則這些操作就會壓低農(nóng)民的土地資產(chǎn)，不去充分考慮農(nóng)民城市化的就業(yè)能力。因為政策的目的主要是為了獲取農(nóng)民的建設(shè)用地，進行資產(chǎn)的置換和再開發(fā)，進而獲得土地收入，所以農(nóng)民的資產(chǎn)可能只是名義上的城市社保和公共產(chǎn)品。其次，城市化的財政來源是土地增量，還是土地存量？從目前的情況看，各地在對城市移民的住房保障和公共產(chǎn)品的提供上，仍然依賴土地開發(fā)的增量收入，而不是城市已有土地的存量資產(chǎn)（財產(chǎn)稅）。這樣的方法和操作是不可持續(xù)的，也不具有進一步推廣的借鑒意義。因為，這種發(fā)展方式仍是城市蔓延，沒有對城市發(fā)展的邊界約束，到頭來會進一步增加城市運行的負擔。第三，城市移民的生活方式有沒有轉(zhuǎn)變？如果僅僅是為了獲取建設(shè)用地，僅僅是將農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘腥丝冢珱]有相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，沒有帶來城市集聚效應(yīng)，不考慮農(nóng)村移民的分層問題，那么，這些移民的就業(yè)如何解決？其生活來源如何保障？如果僅僅靠城市救濟保障措施，則無疑是將農(nóng)村原有的生活方式轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘械摹柏毨А鄙罘绞健４送?，這種置換僅僅是考慮城市建設(shè)用地，沒有考慮原有土地的復(fù)耕和相應(yīng)的土地流轉(zhuǎn)，偏離了城市化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的協(xié)調(diào)發(fā)展。
四、結(jié)論與啟示
中國城市化的健康發(fā)展必須以農(nóng)村勞動力的城市化遷移為突破點，并圍繞勞動力的遷移進行相應(yīng)的制度建設(shè)。本文研究的基本結(jié)論是：（1）中國城市公共產(chǎn)品的供給沒有解決好財政來源問題，導(dǎo)致了中國城市化空間的無邊界約束和城市人口的增長滯緩及公共產(chǎn)品供給的不足，進而形成城市戶籍的福利價值。（2）農(nóng)村勞動力城市化遷移的主要障礙并不是城市戶籍的福利制度，而是遷移者城市住宅獲取的困難及其土地資產(chǎn)置換的困難。單靠廢除城市戶籍的福利制度并不能有效解決農(nóng)村勞動力的城市化遷移，必須從土地資產(chǎn)的置換上降低城市移民的進入門檻，減輕城市政府的財政負擔。（3）城市化的健康發(fā)展和勞動力的城市化遷移需要與土地資產(chǎn)制度有效地結(jié)合。中國目前土地十分稀缺，在土地的利用上必須兼顧效率和社會公平，無論是城市土地，還是農(nóng)村土地都大量存在著低效利用和閑置現(xiàn)象，應(yīng)該盡快設(shè)置土地財產(chǎn)稅提高土地的利用效率。房地產(chǎn)稅是城市公共產(chǎn)品供給的財政來源，必須盡快實施；城市化農(nóng)村移民的土地財產(chǎn)必須給予保障，并通過資產(chǎn)置換的方式加以合理解決。
本文的研究帶給我們?nèi)缦碌膯⑹竞退伎迹海?）城市化的健康發(fā)展必須考慮其約束條件。經(jīng)濟學(xué)最一般的哲學(xué)意義告訴我們：人們的經(jīng)濟活動是約束條件下的最大化。中國加速城市化的一個最大問題是沒有考慮其約束條件（資源和人口），從而在城市化的推進中，將土地作為城市化的發(fā)展工具，而將人口作為城市化的一種“負擔”。這是中國目前城市化不健康發(fā)展的根源所在，所以，未來城市化發(fā)展的所有措施必須充分考慮資源和人口的約束條件。（2）城市化的主要內(nèi)容是人口的城市化。城市化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展的本質(zhì)在于促進農(nóng)村勞動力的城市化移民，通過城市化來形成真正的內(nèi)需市場，進而促進經(jīng)濟的進一步發(fā)展；通過現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展來縮小城鄉(xiāng)之間的差距，進而取得城市化移民的一個平衡點。（3）城市移民住宅的解決是人口城市化的關(guān)鍵。城市化的住房保障必須盡快取消城市化偏向，主要面向城市移民的低收入階層；城市移民住宅的獲取應(yīng)以農(nóng)村土地資產(chǎn)的退出為前提，城市保障房的建設(shè)應(yīng)以城市宅基地的發(fā)展權(quán)為基礎(chǔ)，將城市移民和城市空間的開發(fā)結(jié)合起來，真正做到城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，并在此基礎(chǔ)推動土地流轉(zhuǎn)，促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。
基于以上的分析，我們給出如下的政策建議：（1）應(yīng)加快對農(nóng)民土地資產(chǎn)的確權(quán)，特別是農(nóng)民“宅基地財產(chǎn)權(quán)”的確權(quán)，便于農(nóng)民“土地財富”的顯現(xiàn)和“土地資產(chǎn)”的運作；（2）以農(nóng)村集體為實施主體，盡快制定農(nóng)民土地資產(chǎn)置換的交易規(guī)則，鼓勵有條件的農(nóng)民徹底脫離土地，完全融入城市；（3）在全國范圍內(nèi)實施“土地發(fā)展權(quán)證”的交易制度，做到土地資產(chǎn)的置換必須將農(nóng)村移民宅基地的退出與城市土地的開發(fā)相結(jié)合，城市空間的擴張必須與人口的集聚相結(jié)合。（4）在全國城鄉(xiāng)范圍內(nèi)盡快實施房地產(chǎn)稅制度，提高土地的利用效率，并為城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品的供給提供財稅來源。
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注釋
①這一部分主要參考了Barlowe Raleigh，“ Land Resource Economics”相關(guān)內(nèi)容。②這是政府獨特的功能，即在其由立法給予的支配中，為了保護和推進公共福利可以實施的權(quán)力。但這一權(quán)力必須是合理的，不能沒有法律程序或者是平等的法律保護就剝奪他人的權(quán)力，法律程序和平等保護限制了其實施的“隨意性”。③某種程度上說，相當于土地發(fā)展權(quán)的轉(zhuǎn)讓和購買。土地發(fā)展權(quán)是發(fā)達國家，特別是美國在土地利用上的一種制度安排。土地發(fā)展權(quán)是對土地開發(fā)的一種限制，某一宗地想進行開發(fā)，即使符合土地規(guī)劃，但是沒有得到開發(fā)權(quán)也不能進行開發(fā)。設(shè)置開發(fā)權(quán)的目的主要是為了提高土地的利用效率以及平衡地區(qū)間土地開發(fā)的利益分配。
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