時間：2023-08-16 09:19:36
緒論：在尋找寫作靈感嗎？愛發(fā)表網(wǎng)為您精選了8篇公共管理模式的基本特征，愿這些內(nèi)容能夠啟迪您的思維，激發(fā)您的創(chuàng)作熱情，歡迎您的閱讀與分享！
一、問題的提出
自20世紀(jì)80年代以來，伴隨著第三次工業(yè)全球化浪潮的到來，現(xiàn)代通信和信息技術(shù)的快速發(fā)展，使人類社會受到了前所未有的沖擊，人與自然之間、人與人之間的摩擦加劇，矛盾凸顯，許多經(jīng)濟和社會問題的暴露使得現(xiàn)代政府在作為政治組織的同時還必須作為經(jīng)濟組織承擔(dān)起管理經(jīng)濟和社會問題的職能。傳統(tǒng)的以政治學(xué)和行政學(xué)為理論基礎(chǔ)的公共管理模式已經(jīng)難于滿足公眾對公共服務(wù)的需求，迫切需要一種新的政府管理模式來提高公共管理水平和公共服務(wù)質(zhì)量。
在這種歷史背景下，西方本文由收集整理公共管理學(xué)界出現(xiàn)了一股稱之為“新公共管理”的思潮，并掀起了一場聲勢浩大的政府改革運動。其最大特點就是在公共管理中引入競爭機制，主張運用私營部門的管理來提升政府績效，以市場或顧客為導(dǎo)向調(diào)整政府、市場、社會三者的關(guān)系。作為一種政府改革實踐，新公共管理模式在西方國家已取得了相當(dāng)?shù)某晒Α?/p>
當(dāng)前，我國正處于計劃向市場的轉(zhuǎn)軌時期，社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展特別是加入wto的現(xiàn)實，要求轉(zhuǎn)變政府職能，建立起一個靈活、高效、廉潔的政府，形成新的管理模式。我國行政體制改革的目標(biāo)也正在于此。而改革中最需要解決的問題則是如何進(jìn)一步劃分公共事務(wù)治理中政府、市場和社會等主體的角色，促進(jìn)我國公共服務(wù)的市場化和公共管理的現(xiàn)代化。[1]從這個角度出發(fā)，我國的公共行政改革顯然可以借鑒“新公共管理運動”的經(jīng)驗。
“新公共管理”理論為我國政府經(jīng)濟職能的重塑提供了新的思路，也對我國公共管理學(xué)科建設(shè)提出了新的要求。
二、經(jīng)濟理性與“新公共管理”
一般來說，“新公共管理”不僅指在20世紀(jì)80年代以來發(fā)生于西方國家公共管理領(lǐng)域的改革，一種新的政府管理模式，更為重要的是，在改革實踐中，這種政府管理模式已經(jīng)逐步形成一種彌補傳統(tǒng)行政模式缺陷的新的理論范式。無論以哪一種形式存在，“新公共管理”都是經(jīng)濟理性在公共管理領(lǐng)域的滲透和傳播，是公共管理部門依托經(jīng)濟理性對傳統(tǒng)體制進(jìn)行的一場具有深刻意義的改造。[2]
作為一場政府改革運動，“新公共管理”的基本特征是引入“企業(yè)化政府”的概念，即在公共領(lǐng)域引入競爭機制對公有企業(yè)進(jìn)行私有化改造、政府的權(quán)力分散與下放、公共業(yè)務(wù)的合同外包、政府的績效考核和評估等。[3]作為一種新的管理模式，它包括提高人力資源管理水平、員工參與決策與管理過程、放松管制并推進(jìn)績效目標(biāo)管理、信息技術(shù)的利用、顧客服務(wù)、使用者付費、合同外包、取消壟斷性管制規(guī)定等主要內(nèi)容。[4]作為一種新的理論范式，“新公共管理”以現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)作為理論基礎(chǔ)，不僅從現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)中獲得諸多理論依據(jù)，還借鑒了私營部門的管理方式和手段，如績效管理、目標(biāo)管理、組織發(fā)展等。休斯認(rèn)為，經(jīng)濟學(xué)，特別是公共選擇理論、委托理論和交易成本理論融合到新公共管理中，取代了官僚組織中高層人員信奉的傳統(tǒng)公共行政觀念。[5]
總之，經(jīng)濟學(xué)在理論和實踐上對“新公共管理”有著重要影響。它不僅對“新公共管理”運動起到了重要的指導(dǎo)和推動作用，還為“新公共管理”理論的形成和發(fā)展奠定了堅實的基礎(chǔ)。
三、“新公共管理”視角下經(jīng)濟學(xué)教學(xué)的目標(biāo)定位
在當(dāng)今我國公共行政改革可以借鑒吸收新公共管理理論的背景下，經(jīng)濟學(xué)對于公共管理專業(yè)學(xué)習(xí)和研究的重要性凸顯。然而，長期以來，作為公共管理本科專業(yè)的基礎(chǔ)課，經(jīng)濟學(xué)并沒有得到足夠的重視。其原因在于：首先，經(jīng)濟學(xué)通常在低年級開設(shè)，因此學(xué)生習(xí)慣于把經(jīng)濟學(xué)當(dāng)成類似高等數(shù)學(xué)、英語等的公共基礎(chǔ)課，而沒有認(rèn)識到經(jīng)濟學(xué)和公共管理之間的關(guān)聯(lián)及其對公共管理專業(yè)的指導(dǎo)性作用；其次，從教學(xué)內(nèi)容上看，經(jīng)濟學(xué)具有理論抽象、圖形多且復(fù)雜、數(shù)學(xué)知識運用頻繁等特點，對于文科生占大多數(shù)的公共管理類專業(yè)的學(xué)生而言，對經(jīng)濟學(xué)的懼怕多于興趣。在這種心理下，大部分學(xué)生在學(xué)完這門課程之后，對所學(xué)知識感到既混亂又茫然，根本搞不清楚經(jīng)濟學(xué)究竟要研究什么和解決什么，更不要談經(jīng)濟理性的培養(yǎng)。最后，由于經(jīng)濟學(xué)教學(xué)內(nèi)容多，教學(xué)中往往采用“滿堂灌”的傳統(tǒng)方式，容易造成課堂教學(xué)沉悶枯燥，教學(xué)效果并不好。
為此，必須重新審視公共管理專業(yè)的經(jīng)濟學(xué)教學(xué)目標(biāo)，合理地定位對于“新公共管理視角下”經(jīng)濟學(xué)的教學(xué)工作尤為重要。[6]下面從兩個方面來考查經(jīng)濟學(xué)課程的定位。
1.新公共管理運動對學(xué)科建設(shè)的影響
英國被認(rèn)為是新公共管理運動的先驅(qū)，以1979年英國首相瑪格麗特·撒切爾上臺為標(biāo)志，其改革主題曾被有關(guān)學(xué)者概括為：私有化、分權(quán)化、競爭機制、企業(yè)精神、非管制化、服務(wù)質(zhì)量、對工會力量的限制。[7]這場改革給20世紀(jì)20年代已經(jīng)誕生的公共行政學(xué)科帶來了很大沖擊，以政治學(xué)、法律、社會分析等社會學(xué)課程為主的傳統(tǒng)組合已經(jīng)不能滿足培養(yǎng)具有企業(yè)家精神的公共管理者的需要，英國各大學(xué)的公共行政專業(yè)的課程設(shè)置開始轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟學(xué)為基礎(chǔ)的課程組合，隨著經(jīng)濟學(xué)、公共經(jīng)濟學(xué)、人力資源管理、財務(wù)管理等課程的進(jìn)入，公共管理學(xué)科逐步取代公共行政學(xué)科，成為培養(yǎng)未來政府公務(wù)員的基礎(chǔ)學(xué)科。
2.經(jīng)濟學(xué)理論對公共管理實踐的影響
經(jīng)濟學(xué)理論對公共管理實踐的影響主要表現(xiàn)在對官僚制弊端的分析和以市場為基礎(chǔ)的制度設(shè)計兩個方面。公共選擇理論認(rèn)為由于官僚制的存在使政府組織的供給具有壟斷特性，造成政府面臨組織機構(gòu)規(guī)模的不斷膨脹和效率愈發(fā)低下的困境，解決出路就是打破政府壟斷，引入市場、準(zhǔn)市場機制，通過服務(wù)簽約外包的方式建立公共部門和私人部門之間的競爭，提高公共物品及服務(wù)供給的效率。委托理論被用于分析政治家和下級官僚之間的科層關(guān)系，作為委托人的政治家和作為人的官僚之間存在著利益的不一致性，人有可能為追求個人利益而犧牲委托人利益，而政治家為監(jiān)督雙方利益上的不一致則需付出更多的成本，為此，需建立適當(dāng)?shù)募顧C制。交易成本理論認(rèn)為，官僚組織壟斷公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的模式將會產(chǎn)生巨大的交易成本，從而無法實現(xiàn)資源的最佳配置。因此，應(yīng)引入市場機制將公共產(chǎn)品和服務(wù)轉(zhuǎn)由非官僚組織承擔(dān)，以降低交易成本。同時，經(jīng)濟學(xué)還借鑒了私營部門的管理方法提出了基于市場的公共政策設(shè)計。
綜上，經(jīng)濟學(xué)的理論和分析方法為“新公共管理”實踐開創(chuàng)了思路，“新公共管理”運動的發(fā)展又催生了公共管理學(xué)科的形成。因此，作為公共管理專業(yè)的基礎(chǔ)課程——經(jīng)濟學(xué)應(yīng)該定位在經(jīng)濟理性思維的培養(yǎng)以及經(jīng)濟學(xué)分析方法的學(xué)習(xí)上，這樣的課程定位既是學(xué)科發(fā)展的需要，也是人才培養(yǎng)的需要。
四、“新公共管理”視角下經(jīng)濟學(xué)教學(xué)模式的創(chuàng)新思路
基于以上認(rèn)識，為實現(xiàn)公共管理專業(yè)經(jīng)濟學(xué)教學(xué)目標(biāo)，需對傳統(tǒng)的教學(xué)模式進(jìn)行變革。在借鑒國內(nèi)外大學(xué)應(yīng)用能力培養(yǎng)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，現(xiàn)嘗試提出“新公共管理”視角下公共管理專業(yè)經(jīng)濟學(xué)教學(xué)模式的創(chuàng)新思路。
1.設(shè)計體現(xiàn)“公共管理”特色的教學(xué)內(nèi)容體系
對公共管理類專業(yè)而言，經(jīng)濟學(xué)課程的內(nèi)容設(shè)置應(yīng)在保持其基本內(nèi)容體系不變的基礎(chǔ)上，進(jìn)行必要的增加和刪減處理，從而突出“公共管理”特色。適當(dāng)增加公共政策分析、公共產(chǎn)品的供給、公有資源的管理、稅制的設(shè)計等方面的內(nèi)容，在講述各經(jīng)濟理論的同時，加大對政府出臺的各類經(jīng)濟政策的分析，從而闡明政府在經(jīng)濟發(fā)展中的作用機制。同時，對于較難的理論模型及數(shù)學(xué)推導(dǎo)部分則可以進(jìn)行簡單化處理。經(jīng)濟學(xué)教學(xué)內(nèi)容體系調(diào)整的目標(biāo)在于引導(dǎo)學(xué)生運用經(jīng)濟學(xué)的分析工具分析政府公共政策，提高實際應(yīng)用能力。
2.采用引導(dǎo)—互動式教學(xué)法，實現(xiàn)講授和自學(xué)相結(jié)合
“引導(dǎo)—互動式”教學(xué)模式是指通過教師的引導(dǎo)，采用互動方式讓學(xué)生積極參與其中，實現(xiàn)教師講授和學(xué)生自學(xué)相結(jié)合，“聽、說、讀、寫”相結(jié)合的授課方法。教師的引導(dǎo)主要通過講解要點、理清思路、啟發(fā)思考、歸納問題、設(shè)計練習(xí)等來實現(xiàn)，學(xué)生的互動參與主要是通過自讀自學(xué)、問題質(zhì)疑、展開討論、答題寫作、遷移創(chuàng)造等形式完成。為此，在教學(xué)過程中有必要把經(jīng)濟學(xué)理論分成基本理論和由基本理論推演而來的擴展理論兩類。以彈性理論為例，需求的價格彈性部分屬于基本理論，教師需在課堂上進(jìn)行重點講解，而需求的收入彈性、交叉彈性、供給的價格彈性等，則屬于擴展理論，教師完全可采用啟發(fā)式教學(xué)或?qū)W生自學(xué)方式進(jìn)行。
3.制定科學(xué)的教學(xué)計劃——增加輔導(dǎo)課環(huán)節(jié)
在不增加公共管理專業(yè)經(jīng)濟學(xué)課程總學(xué)時的基礎(chǔ)上，在每一章結(jié)束時，增加兩學(xué)時輔導(dǎo)課，用于課程重點、難點、習(xí)題的講解及案例討論。利用輔導(dǎo)課，教師就可以通過案例引導(dǎo)學(xué)生深入討論投資、政府稅收、政府轉(zhuǎn)移支付、進(jìn)出口等因素對國民收入的影響。案例討論是輔導(dǎo)課環(huán)節(jié)的重要內(nèi)容，教師根據(jù)授課內(nèi)容選擇案例，學(xué)生采用小組討論、自由辯論等多種形式就某個問題進(jìn)行深入分析，從而提高學(xué)生的理論運用能力。
4.建立多手段的綜合考核體系
針對公共管理專業(yè)的培養(yǎng)目標(biāo)，學(xué)生考核采用期末考試和平時考核綜合評定，平時考核包括日常作業(yè)完成情況、參與教學(xué)活動的程度、讀書報告（經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域的名著）的撰寫等項內(nèi)容。在各種考核形式權(quán)重的設(shè)置方面，要增加平時考核的權(quán)重。建立多手段的綜合考核體系，可以引導(dǎo)學(xué)生在學(xué)好基礎(chǔ)知識的基礎(chǔ)上，注重技能訓(xùn)練與能力培養(yǎng)。
5.建立突出“公共管理”的特色的實用性的案例庫
公共管理專業(yè)的培養(yǎng)目標(biāo)決定了教師在授課過程中需注重理論與實踐的交融貫通以及實際能力的培養(yǎng)。案例教學(xué)可以將理論知識內(nèi)化為自身的思維，有利于培養(yǎng)學(xué)生的參與意識以及獨立思考、主動求知和應(yīng)變能力。目前，各類經(jīng)濟學(xué)教材中雖然包含很多案例，但較少涉及公共管理部門。對于公共管理專業(yè)的經(jīng)濟學(xué)而言，相應(yīng)的案例選擇就應(yīng)契合學(xué)科和專業(yè)背景，多采用公共部門的管理事件和場景作為案例。
興起于20世紀(jì)70年代的以“新公共管理”為旗幟的政府再造運動使公共管理的概念得到了廣泛傳播。但是張康之教授提出的“公共管理”模式的概念與前者有著本質(zhì)的不同的。從某種意義上說新公共管理運動是“在政府實施干預(yù)市場失靈的政策卻又出現(xiàn)政府失靈時尋求的新出路”。它在研究方法上存在許多觀點、技術(shù)、理論的“生硬拼湊”，在思維方式又陷入了“政府——市場”兩極思維的陷阱，[1]在價值上更多是效率取向的；在技術(shù)手段上則是廣泛的市場化。然而“當(dāng)我們逐漸加強政府活動的民營化的時候，我們事實上是在增加腐敗和不道德行為的傾向”。“政府企業(yè)化（市場化）運作的改革讓我們付出了相當(dāng)大的道德代價。”[2]（P156，158）可見新公共管理運動忽視了公共價值這一“公共行政”的靈魂。片面強調(diào)了社會關(guān)系的權(quán)力和法律向度而忽視了倫理向度，因此可以說它仍是囿于工業(yè)社會的治理模式的建構(gòu)。
張康之教授所提出的公共管理模式是對“后工業(yè)社會治理模式”的全新建構(gòu)?？傮w而言,可將“公共管理”理解為后工業(yè)社會會中的多元管理主體對以倫理關(guān)系為核心的公共管理社會關(guān)系的治理，是基于社會道德制度的德治模式；它倡導(dǎo)服務(wù)精神以及“合作型”的信任關(guān)系，是一種服務(wù)型的治理模式；同時又是一種基于合作理性的合作治理。公共管理治理模式的本質(zhì)是德治。具體而言我們可以從以下幾個方面理解公共管理的治理模式：
首先，管理主體多元化。傳統(tǒng)公共行政模式的一個基本命題是：公共物品只能由公共部門（政府）來提供。[3]（P23）也就是說政府是公共事務(wù)管理的唯一主體，其對公共物品的供給是壟斷性的。隨著后工業(yè)社會的到來，市民社會日益壯大，社會自治的程度愈來愈高，打破了原來的行政主體一元化和公共物品供給的壟斷性。許多社會自治組織和非營利組織也承擔(dān)起了公共物品的供給職能，政府的許多管理職能轉(zhuǎn)移給社會，可以從繁雜的日常公共事務(wù)管理中解脫出來更多的負(fù)責(zé)公共政策的制定、執(zhí)行以及監(jiān)督。隨著公共組織的迅速膨脹，“在政府與社會組織的競爭伙伴關(guān)系中，原先國家與社會的分離開始重新走上了一體化的進(jìn)程?！盵4]（P36）國家權(quán)力日益回歸社會，政府逐漸成為一種與眾多其它公共組織平等競爭的權(quán)威，整個社會在公共管理方面形成了多中心的局面，管理主體呈現(xiàn)多元化。
其次，客體中心主義。傳統(tǒng)的行政管理模式是“主體中心主義”的。因為傳統(tǒng)行政的組織體制是官僚制，權(quán)力的配置呈金字塔型，權(quán)力的運行是自上而下的支配過程。這決定了管理主體必然處于中心地位，而管理客體被置于邊緣性的和受支配的地位。公共管理的社會關(guān)系基礎(chǔ)是開放、平等的倫理關(guān)系，是服務(wù)導(dǎo)向的，其組織形式是網(wǎng)絡(luò)化的任務(wù)型組織。公共管理治理模式下公共政策的制定源于社會成員的服務(wù)需求，即以社會成員的滿意為目標(biāo)。公共管理的服務(wù)模式不是把社會和公共管理客體的服務(wù)期望當(dāng)作壓力，而是動力?？腕w的服務(wù)期望越強，越能強化倫理關(guān)系，推動管理的改善。
第三，服務(wù)型的治理模式。后工業(yè)社會公共權(quán)力日益社會化，眾多的非政府公共管理組織都成為公共權(quán)力的主體。這實際上也意味“管理”的服務(wù)化，即公共管理已成為一種為公眾服務(wù)的活動。因此“服務(wù)”是公共管理的核心價值，公共管理的體系已經(jīng)不再是以權(quán)力為中心，而是以服務(wù)為中心?！霸诠补芾碇?，控制關(guān)系日漸式微，代之而起的是一種日益生成的服務(wù)關(guān)系，管理主體是服務(wù)者，而管理客體是服務(wù)的接受者。所以，這是一種完全新型的管理關(guān)系，在這種管理關(guān)系的基礎(chǔ)上，必然造就出一種新型的社會治理模式，即一種服務(wù)型的社會治理模式。
第四，注重倫理向度的治理模式。完整的社會關(guān)系應(yīng)該是權(quán)力關(guān)系、法律關(guān)系和倫理關(guān)系的統(tǒng)一體。然而在農(nóng)業(yè)社會中權(quán)力關(guān)系處于主導(dǎo)地位。進(jìn)入工業(yè)社會后，法律關(guān)系又成為社會關(guān)系的中心。后工業(yè)社會中的公共管理模式的核心意向是服務(wù)與合作，它通過治理主體的自我約束、自我限制來保證提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù),在這種意向支配下的社會關(guān)系首先必然是倫理關(guān)系。倫理關(guān)系成為社會關(guān)系的核心，這決定了一切治理形式手段都要圍繞“倫理”這一主題來構(gòu)建。公共管理模式就是倫理關(guān)系的制度化，其目標(biāo)是實現(xiàn)德制，是德治與法制相統(tǒng)一的治理模式。由于公共管理模式具有對工業(yè)社會治理模式批判繼承的一面，所以公共管理模式下的公共管理者具有較高的管理素質(zhì)，因此新的治理模式更重視公共管理者的道德能力而非管理能力。后工業(yè)時代人們之間是高度的合作型信任關(guān)系，德治是公共管理模式的本質(zhì)特征。
張康之教授用一系列規(guī)范化的術(shù)語為我們界定了一種全新的“公共管理”治理模式。它使“公共管理”這一全球性的運動有了新的詮釋，這一概念的界定，是從歷史發(fā)展的實際出發(fā)的，也是革命性的。它使我們有理由相信：一切關(guān)于社會治理問題的思考，都會在不遠(yuǎn)的將來歸宗于張康之教授對公共管理這一概念的界定。[5]
二、公共管理模式產(chǎn)生的歷史必然性
公共管理模式的出現(xiàn)是社會歷史發(fā)展的必然趨勢。張康之教授運用歷史現(xiàn)實主義的方法，從社會形態(tài)演進(jìn)的角度給我們闡述了公共管理產(chǎn)生的歷史必然性?！豆补芾韨惱韺W(xué)》所描繪的社會治理模式的演進(jìn)及其相關(guān)因素的變化可以用下面的圖表予以簡單的概括。
社會治理模式及其相關(guān)因素的歷史變遷比較
社會形態(tài)農(nóng)業(yè)社會工業(yè)社會后工業(yè)社會
治理制度權(quán)制法制德制
治理模式權(quán)治
（統(tǒng)治型模式）法治
（管理型模式）德治
（服務(wù)型模式）
社會角色身份契約合作
社會關(guān)系權(quán)力關(guān)系為中心法律關(guān)系為中心倫理關(guān)系為中心
社會領(lǐng)域一體化（同質(zhì)性）公共領(lǐng)域、私人領(lǐng)域、生活領(lǐng)域總體性
信任關(guān)系習(xí)俗型信任
（感性）契約型信任
（工具理性）合作型信任
（實質(zhì)性）
>核心價值秩序效率、公平服務(wù)
權(quán)威類型權(quán)力權(quán)威法律權(quán)威道德權(quán)威
主導(dǎo)精神權(quán)力意志法律精神、科學(xué)精神服務(wù)精神
總體上看，人類社會的治理模式經(jīng)歷了一個從“權(quán)治”到“法治”再到“德治”的歷史演進(jìn)過程。權(quán)治是農(nóng)業(yè)社會的基本治理模式，即用權(quán)力去治理社會，屬于統(tǒng)治型的社會治理模式。該模式下法治和德制處于邊緣地位。就人們的社會角色而言，此時人們之間是身份關(guān)系；“法治”是工業(yè)社會的基本治理模式，即人們用法律治理社會，屬于管理型的社會治理模式，該模式也有權(quán)治的內(nèi)容，然而德治是受到排斥的，此時人們的角色是由契約關(guān)系決定的；到了后工業(yè)社會社會治理模式發(fā)展到了“德治”，即人們用道德治理。這是一種服務(wù)型的社會治理模式。這種模式是德治與法治的統(tǒng)一，當(dāng)然也有著權(quán)治的內(nèi)容，但是權(quán)治已經(jīng)被邊緣化了，此時人們之間是實質(zhì)性的合作關(guān)系。
社會治理模式從“權(quán)治”到“法治”再“德治”的變革，是一個客觀的邏輯序列和歷史進(jìn)程，公共管理模式的出現(xiàn)具有歷史和邏輯的必然性。公共管理作為一種新型的社會治理方式，是德治與法治的統(tǒng)一，其本質(zhì)是德治的，并且是人類歷史上第一個在倫理精神、理念和原則基礎(chǔ)上建立起來的社會治理模式。
三、公共管理治理模式的實現(xiàn)途徑：德制
1.公共管理模式下制度設(shè)計的基石：人的道德存在
面對人類面臨的向前的時代，托夫勒堅信：第三次浪潮“將憑借著我們理性的幫助，成為有史以來第一次具有真正人性的文明?！盵6]（P3）這也意味著“公共管理”的治理模式要實現(xiàn)人性的全面發(fā)展。那么人都包括哪些方面呢？縱觀人類的思想史，人們大都徘徊在從人的物質(zhì)存在和精神存在這種二元分立和同構(gòu)的立場上來認(rèn)識人。而張康之教授認(rèn)為：人不僅是物質(zhì)存在和精神存在的同構(gòu)體，而且人還具有道德存在，即人是物理存在（自然方面）、精神存在（心理和精神方面，如思想、意志、情感）和道德存在的三位一體。人的三個存在之間相互聯(lián)系、相互制約、缺一不可。道德存在是人的道德潛能通過直覺的方式與社會理性、群體理性或職業(yè)理性的契合。道德存在是人的社會性本質(zhì)所在，它是人的最深層和最本質(zhì)的存在，道德存在決定了人的道德行為。
人的存在或本質(zhì)是決定制度設(shè)計和制度安排的重要依據(jù)。在農(nóng)業(yè)社會和工業(yè)社會，人們基于人的物理存在和精神存在所設(shè)計的“權(quán)制”和“法治”被歷史證明是不完善的，無法實現(xiàn)人的自由而充分的發(fā)展。根據(jù)歷史的發(fā)展邏輯，后工業(yè)社會，人們將從人的道德存在出發(fā)進(jìn)行制度設(shè)計和制度安排。因此，對人的道德存在的認(rèn)識和把握就構(gòu)成了全部社會生活和活動的基礎(chǔ)。
2.“德治”實現(xiàn)的關(guān)鍵：德制
德治思想古已有之，例如孔子有云：為政以德，譬如北辰，居其位而眾星拱之。但在統(tǒng)治型和管理型的治理模式中德治只能作為一種可望而不可及的理想。歷史經(jīng)驗告訴我們德治絕不可能是一種單單通過道德教化的途徑來實現(xiàn)的社會治理方式。歷史上所有的建立在個人道德修養(yǎng)基礎(chǔ)上的所謂“德治”都最終都只能是“虛幻的德治”。德治的實現(xiàn)最終是人們道德存在的自覺。人的道德存在是客觀的，是不可以教的，只能通過道德潛能與社會理性、群體理性或職業(yè)理性的相契合而覺醒。德治的實現(xiàn)不是靠公共管理主體的道德修養(yǎng)的提升，而是根源于管理客體的服務(wù)需求的刺激和約束。德治是通過認(rèn)識人們之間的倫理關(guān)系并在倫理關(guān)系的基礎(chǔ)上而做出制度設(shè)計和制度安排的結(jié)果。[4]（P108）因此，德治首要的、直接的目標(biāo)是建立起道德化了的制度。這一制度框架能夠?qū)θ似鸬郊詈蛻椭巫饔?，從而給人們以客觀的約束，人們會得到一種客觀化的必然的教育。由于有了道德化的制度，人的行為都會在潛移默化中具有道德的特征。只有制度和體制的道德才是廣泛的，才具有穩(wěn)定的引導(dǎo)功能的行為規(guī)范，在這一點上，是任何個體道德都無法達(dá)到的。[7]（P210）“以制度為師“而非道德說教才是德治實現(xiàn)的根本途徑。只有謀求制度的道德化才能建立穩(wěn)定的德治。
公共管理的治理模式是服務(wù)導(dǎo)向的，其核心價值是服務(wù)。德制建設(shè)是公共管理服務(wù)精神的物化過程[4]（P8），服務(wù)精神催生了德制，反之，公共管理的道德制度也要保證公共管理者忠誠的去貫徹服務(wù)精神，為服務(wù)精神的實現(xiàn)提供保障。
公共管理模式是德治與法治的統(tǒng)一體，新的社會治理模式下，德治與法治實現(xiàn)了真正的統(tǒng)一，二者不僅僅作為社會治理的手段而存在，不再從屬于工具理性，而成為人的本質(zhì)的一部分。因此，德制既是法律的道德化也是道德的法律化。
據(jù)此德制的建設(shè)應(yīng)該至少包括以下幾個原則：其一，在制度安排中有著道德化的合理規(guī)范，包含著道德實現(xiàn)的保障機制；并且已經(jīng)確立的制度應(yīng)當(dāng)是有利于道德因素生成和成長的；[7]（P212）其二，德制要有成為服務(wù)精神貫徹實施的保障；其三，德制應(yīng)該是同時在德治與法治兩種理念指導(dǎo)之下進(jìn)行的制度設(shè)計和制度安排。
德制的確立是實現(xiàn)德治的前提，而不是終極目標(biāo)。德治的確立遵循一個循序漸進(jìn)的邏輯過程。其起點是的道德的制度化。然后通過治理者及其行為的道德化影響整個治理體系中的全體成員，實現(xiàn)一切人的道德化。德制作為整個進(jìn)程的起點具有關(guān)鍵性的作用，是整個社會治理體系道德化能夠穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展的保障。
第三次浪潮的沖擊，意味著人類社會的歷史又在經(jīng)歷一場巨大的變革?；仡櫄v史，我們會發(fā)現(xiàn)每一次重大的社會變革都有一次的宏大的啟蒙運動與之相伴隨。后工業(yè)時代變革呼喚一場建構(gòu)性的啟蒙，如果說工業(yè)社會的啟蒙運動確立了法的精神的話，那么它將確立起一種倫理精神；如果說工業(yè)社會確立了分工—協(xié)作的社會體系的話，那么它將根據(jù)合作理念去進(jìn)行社會建構(gòu)。[8]《公共管理倫理學(xué)》一書描述了公共管理作為一種新型社會治理模式的基本特征和本質(zhì)，并在服務(wù)理念下提出制度設(shè)計的構(gòu)想?！豆补芾韨惱韺W(xué)》本身就是一本關(guān)于第三次浪潮的啟蒙性著作，其所蘊含的思想對社會的成功轉(zhuǎn)型以及新時代治理模式的構(gòu)建有著的重大啟蒙意義。
政府組織機構(gòu)是政府實現(xiàn)對社會公共事務(wù)組織、管理、協(xié)調(diào)、控制、指揮的載體，是行政管理的主體，它的設(shè)置理念直接體現(xiàn)行政管理模式質(zhì)的因素。行政管理通常是指政府(國家行政機關(guān))運用依法獲授的國家公共行政權(quán)力，在法律原則規(guī)定的范圍內(nèi)運用行政裁量權(quán)，以行政效率和社會效益為基本衡量標(biāo)準(zhǔn)，處理公共行政事務(wù)的進(jìn)程和活動。
行政管理模式是政府為管理社會而形成的與社會的互動機制，強調(diào)政府與社會的關(guān)系，意味著政府處于與社會政治、經(jīng)濟、文化水融的狀態(tài)之中，其演變受到多種因素的影響和制約。人類已經(jīng)發(fā)明過兩種行政管理模式:統(tǒng)治行政和管理行政。統(tǒng)治行政是傳統(tǒng)等級社會中的行政管理模式，在現(xiàn)實的公共生活中，統(tǒng)治行政模式在許多國家已經(jīng)成為歷史陳跡;管理行政產(chǎn)生于近代社會，并在本世紀(jì)最終確立起來。管理行政模式的基本特征是:政府是公共管理的主體;公共管理無所不在，公共管理的職能迅速分化為許多專門的領(lǐng)域，機構(gòu)膨脹的趨勢不可遏制，在擔(dān)負(fù)公共管理職能時，往往有公共預(yù)算總額最大化傾向，造成高成本、低效率。
20世紀(jì)70年代以來的行政改革中出現(xiàn)了新的行政模式，即“新公共管理”模式。它的變革意義在于實現(xiàn)了政府公共政策化和公共管理社會化。在歐美等發(fā)達(dá)國家，管理行政模式在經(jīng)過一段時間發(fā)展后，各種弊端逐漸暴露出來，諸如公平與效率的矛盾、政府機構(gòu)膨脹、管理成本無限增長、和腐敗等問題的出現(xiàn)。當(dāng)初，人們試圖通過對“管理行政”進(jìn)行調(diào)試和修補來解決問題，但當(dāng)這些努力受挫之后，一場深刻而廣泛的全球行政改革浪潮掀起，在西方，這場行政改革運動被看作是一場“重新塑造政府”的“新公共管理’，運動了。
二、新公共管理的發(fā)展及理論價值
1.發(fā)展歷程
新公共管理思想在西方的出現(xiàn)不是偶然的。首先，自20世紀(jì)70年代開始，由于石油危機以及福利國家負(fù)擔(dān)過重等因素，西方各國普遍出現(xiàn)了經(jīng)濟衰退，公共財政也因收人減少和福利開支過大等因素出現(xiàn)了持續(xù)的赤字，各國政府都面臨著財政緊張的困境。其次，自二戰(zhàn)以來，由于政府職能的不斷擴張，政府的規(guī)模也在逐漸擴大，這使得西方各國政府機構(gòu)普遍臃腫，效率低下。再次，由于科技革命，特別是信息技術(shù)革命影響，使得各國政府迫切需要建立適合本國經(jīng)濟、社會發(fā)展需要的政府管理模式。這些因素導(dǎo)致了西方各國政府行政與組織的內(nèi)在變革。通過在政府管理中實施企業(yè)化管理，以顧客為導(dǎo)向引進(jìn)競爭機制，推廣民營化等改革措施，西方國家普遍掀起了公共行政管理改革的浪潮，這些現(xiàn)象的出現(xiàn)標(biāo)志著西方國家普遍進(jìn)人了新公共管理時代。
2.理論意義與價值
與工業(yè)社會相適應(yīng)的官僚政府體制金字塔式的科層官僚架構(gòu)，無法對社會做出靈活快速反應(yīng)，而且行政機構(gòu)規(guī)模和公共預(yù)算最大化的傾向，易于導(dǎo)致政府高成本、低效率。為提高政府效率，在20世紀(jì)80年代，西方發(fā)達(dá)國家以新公共管理理論為導(dǎo)向，先后開展公共行政體制改革[’二。新公共管理理論主張，將政府的政策職能和管理職能分開，將金字塔式科層官僚政府改造成扁平式組織機構(gòu)，要求政府應(yīng)該從公共服務(wù)的提供者變?yōu)楣卜?wù)的監(jiān)督者，公共服務(wù)應(yīng)以顧客為導(dǎo)向，利用績效合同作為主要管理手段，評價政府的績效要重產(chǎn)出，而不是投人，從而最終降低公共部門的成本，提高其工作效率。新公共管理開闊了傳統(tǒng)公共行政學(xué)的研究范疇，傳統(tǒng)公共行政學(xué)理論以威爾遜、古德諾的政治行政二分法以及韋伯的科層制理論為基礎(chǔ)，其理論研究的范疇主要集中在官僚組織、行政主體、行政行為、行政監(jiān)督、行政效率等，而新公共管理把當(dāng)代西方經(jīng)濟學(xué)、公共選擇學(xué)、政治學(xué)、社會學(xué)等學(xué)科的理論、原則和方法及技術(shù)融合進(jìn)公共部門的研究之中，具有一系列的創(chuàng)新研究主題。
三、新公共管理的理論與實踐模式
新公共管理基本主張強調(diào)經(jīng)濟價值的優(yōu)先性與市場機能，強調(diào)運用企業(yè)管理的哲學(xué)和技術(shù)，強調(diào)顧客導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向的行政風(fēng)格等?；谶@些核心理念，在各國新公共管理改革的政策反映和實踐趨勢的基礎(chǔ)上，從不同視角可以總結(jié)出新公共管理的理論與實踐模式，包括企業(yè)型政府模式、行動中的新公共管理模式、政府未來的治理模式等，在比較系統(tǒng)、規(guī)范的層次上，形成了新公共管理理論的模型化。
1.企業(yè)型政府模式
“新公共管理”有時被當(dāng)作單一模式概念，有時則被當(dāng)作包含不同模式的類概念。由奧斯本提出的“企業(yè)型政府”模式是一種單一模式14履，其主要內(nèi)容為:l)起催化作用的政府，掌舵而不是劃槳;2)社區(qū)擁有的政府，授權(quán)而不是服務(wù);3)競爭性政府，把競爭機制注人到提供服務(wù)中去;4)有使命的政府，改變照章辦事的組織;5)講究效果的政府，按效果而不是按投人撥款;6)受顧客驅(qū)使的政府，滿足顧客的需要而非官僚政治需要;7)有事業(yè)心的政府，有收益而不浪費;8)有預(yù)見的政府，預(yù)防而不是治療;9)分權(quán)的政府，從等級制到參與和協(xié)作;10)以市場為導(dǎo)向的政府，通過市場力量進(jìn)行變革。企業(yè)型政府的理念并非要求政府的運作完全與私人企業(yè)一樣，而是認(rèn)為政府必須在市場機制下，引進(jìn)競爭機制，使政府更具活力。企業(yè)型政府的理論給傳統(tǒng)公共行政帶來了新的變化，企業(yè)型政府引起的公共行遷見。
2.行動中的新公共管理模式
有些學(xué)者如英國學(xué)者費利耶則認(rèn)為，并不存在統(tǒng)一的“新公共管理”模式，而僅僅存在有各種不同類型的“新公共管理”模式仁創(chuàng)。在當(dāng)代西方政府改革運動中，至少有過四種不同于傳統(tǒng)公共行政模式的新公共管理模式，它們都代表了建立新公共管理理想類型的幾種初步嘗試。
(1)效率驅(qū)動模式。這是西方政府改革運動中最早出現(xiàn)的模式，它在20世紀(jì)80年代初中期居于支配地位，但目前受到挑戰(zhàn)。這種模式代表了將私人部門管理方法和技術(shù)引人公共部門管理的嘗試，強調(diào)公共部門與私人部門一樣要以提高效率為核心。
(2)小型化與分權(quán)模式。這種模式在20世紀(jì)80年代雖然沒有像效率驅(qū)動模式那樣處于支配地位，但其影響力正在不斷增強。它與20世紀(jì)組織結(jié)構(gòu)的變遷密切相關(guān)，組織發(fā)展形成了新的趨勢，包括組織的分散化和分權(quán)，對組織靈活性的追求，日益加強的戰(zhàn)略和預(yù)算責(zé)任的非中心化，小的戰(zhàn)略核心與大的操作邊緣的分離等。這些趨勢既出現(xiàn)在私人部門，也同樣出現(xiàn)在公共部門。
(3)追求卓越模式。這種模式與20世紀(jì)80年代興起的企業(yè)文化管理新潮相關(guān)，部分反映了強調(diào)組織文化重要性的人際關(guān)系管理學(xué)派對公共部門管理的影響。該模式強調(diào)價值、文化、習(xí)俗和符號等在形成人們的實際行為中的重要性，它對組織及管理的變遷與革新具有強烈的興趣。
(4)公共服務(wù)取向模式。這是目前最不成熟的模式，但仍展現(xiàn)出無窮的潛力。它代表了一種將私人部門管理觀念和公共部門管理觀念的新融合，強調(diào)公共部門的公共服務(wù)使命，但又采用私人部門的“良好的實踐”中的質(zhì)量管理思想。
3.政府未來的治理模式
美國一些公共管理學(xué)者提出了當(dāng)代西方行政改革及公共管理實踐中正在出現(xiàn)的以新公共管理定向的四種治理模式〔71:市場化政府模式、參與型政府模式、彈性政府模式、解制政府模式。筆者主要從組織結(jié)構(gòu)、管理過程、政策制定等方面刻畫和比較這些模式的特征(見)。
雖然新公共管理的理論與實踐模式有著不同的含義與特點，但它們的核心理念是一致的，即強調(diào)職業(yè)化管理，有明確的績效標(biāo)準(zhǔn)與績效評估，實行項目預(yù)算與戰(zhàn)略管理，強調(diào)顧客至上，實現(xiàn)公共服務(wù)機構(gòu)的分散化和小型化，引人競爭機制，采用私人部門的管理方式，改變管理者與政治家、公眾的關(guān)系。這些要點既是當(dāng)代西方政府改革的基本取向，又是新公共管理理論與實踐模式的最主要特征。
四、借鑒新公共管理思想，推進(jìn)改革
新公共管理思想是西方社會特定的政治、經(jīng)濟、科學(xué)技術(shù)發(fā)展條件下的產(chǎn)物，體現(xiàn)了西方公共行政的發(fā)展趨勢。新公共管理改革浪潮在西方國家的普遍開展，已在相當(dāng)程度上改善了西方國家的公共管理水平，促進(jìn)了其經(jīng)濟與社會的發(fā)展，增強了其在國際社會中的競爭力。
隨著全球一體化的發(fā)展趨勢，如何進(jìn)一步發(fā)揮我國政府在完善社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)中的作用，政府如何運用市場的方法來管理公共事務(wù)，如何提高公共行政服務(wù)的效率，實現(xiàn)公共行政管理的現(xiàn)代化，對此，有必要進(jìn)行深人的研究。
(1)強調(diào)政府的企業(yè)化管理與管理的高效率。我國政府機構(gòu)長期以來一直存在效率低下的現(xiàn)象，新公共管理強調(diào)政府公共管理應(yīng)像企業(yè)管理那樣，將效率放在首要地位，這一思想值得借鑒。為了提高效率，政府管理人員應(yīng)該樹立效率意識，用有限的資源創(chuàng)造更多的公共產(chǎn)品，提供更好的服務(wù)。
(2)將科學(xué)的企業(yè)管理方法，如目標(biāo)管理、績效評估、成本核算等引人公共行政領(lǐng)域。盡管政府公共管理與企業(yè)管理在各自目的、對象和方法上有差異，完全采用企業(yè)管理的方法來管理公共事務(wù)并不合適，但企業(yè)管理的科學(xué)性、重視市場需求和顧客的反饋等可以為公共管理所借鑒。通過將企業(yè)管理重視投人和產(chǎn)出、重視成本核算的做法引人政府公共管理之中，既可提高政府管理人員的責(zé)任感，又可更
為科學(xué)地衡量管理人員的工作業(yè)績。
(3)將競爭機制引人政府公共服務(wù)領(lǐng)域，提高公共服務(wù)的效率和質(zhì)量。為了提高我國政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的水平，在加強對提供公共服務(wù)宏觀管制的同時，可以將競爭機制引人公共服務(wù)領(lǐng)域，開放公共服務(wù)市場，并在一定范圍內(nèi)允許私營部門進(jìn)人提供公共服務(wù)的領(lǐng)域。如在具有壟斷性質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)中進(jìn)行這些方面的改革，從而改變我國長期以來在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中存在的“瓶頸”現(xiàn)象。這有利于形成公共服務(wù)供給的競爭機制，提高公共服務(wù)的有效供給，產(chǎn)生更好的經(jīng)濟和社會效益。
(4)公平、效率的價值協(xié)調(diào)。公平與效率是人類社會發(fā)展的兩個坐標(biāo)，同時也是公共管理追求的理想狀態(tài)。西方新公共管理變革于傳統(tǒng)行政管理，由于制度模式慣性，很大程度上依然把效率放在很重要的位置上。就整個近代公共行政管理的歷史來看，當(dāng)公共管理應(yīng)社會要求追求公平時，往往犧牲了效率;當(dāng)它突出效率時，又往往喪失了公平。就公共管理的本質(zhì)而言，對有效地增進(jìn)與公平地分配社會公共利益，都應(yīng)認(rèn)真考慮。在政府與市場的關(guān)系上，市場機制主要解決效率問題，政府的政策機制主要解決公平問題。這啟示著在今后的公共管理實踐中要更好地平衡兩者之間的關(guān)系。
(5)防止權(quán)力腐敗的趨向。新公共管理的服務(wù)定位將導(dǎo)致特權(quán)的消失和特權(quán)意識的弱化，其顧客至上的理念改變了傳統(tǒng)行政體系的主體中心主義，這種主體的邊緣化使腐敗喪失了發(fā)生的根據(jù)。由于把公眾的滿意度作為追求的目標(biāo)和評價標(biāo)準(zhǔn)，行政行為就必須滿足公眾的要求和意志，以公共利益為中心。同時，新公共管理由于實行公開競標(biāo)，將增加行政行為的透明度，把行政行為放在公眾的監(jiān)督之下，使公共權(quán)力不僅在制約機制之內(nèi)得到監(jiān)督，而且必須接受整個社會的普遍監(jiān)督和制約，從而降低了權(quán)力異化和謀取私利的行為。
“新公共管理”是上世紀(jì)70年代至今西方政府行政改革中的一種新的行政管理模式，也是近年來西方規(guī)?？涨暗男姓母锏闹黧w指導(dǎo)思想之一。它主張運用市場機制和借鑒私人部門的管理經(jīng)驗來提高政府績效，又被稱為“企業(yè)化政府”。新公共管理理論以現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)和私營企業(yè)的管理理論與方法作為理論基礎(chǔ)，不強調(diào)利用集權(quán)、監(jiān)督以及加強責(zé)任制的方法來改善行政績效，而是主張在政府管理中采納企業(yè)化的管理方法來提高管理效率，在公共管理中引入競爭機制來提高服務(wù)質(zhì)量和水平，強調(diào)公共管理以市場或顧客為導(dǎo)向來改善行政績效。
新公共管理的基本特征：第一，政府不再是高高在上的官僚機構(gòu)，政府服務(wù)應(yīng)以顧客為導(dǎo)向，以公民為顧客，強調(diào)顧客的價值，政府為服務(wù)組織，向顧客提供最佳服務(wù)，以顧客滿意度作為衡量績效的標(biāo)準(zhǔn)；第二，重視提供公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，改變過去只關(guān)心投入而不關(guān)心產(chǎn)出的做法，重視組織的戰(zhàn)略目標(biāo)和長期計劃，強調(diào)政策、規(guī)劃、項目的成本效益關(guān)系；第三，更多地注重管理的結(jié)果、激勵和績效評估，反對傳統(tǒng)公共行政重遵守既定法律法規(guī)，輕績效測定和評估的做法，主張實行嚴(yán)明的績效目標(biāo)控制；第四，強調(diào)采用私營部門成功的管理方法和競爭機制，取消行政服務(wù)供給的壟斷性。
二、新公共管理理論對我國稅務(wù)行政管理的啟示
近年來，我國積極借鑒公共管理理念，作為加快行政管理改革的有益參照，并取得初步成效，如建設(shè)“服務(wù)型政府”、“問責(zé)型政府”、“企業(yè)型政府”、“學(xué)習(xí)型機關(guān)”等都是發(fā)源于新公共管理相關(guān)理論。新公共管理理論的確立和傳播對作為政府公共部門的稅務(wù)機構(gòu)完善行政管理職能，按照“調(diào)動人力，減少成本，優(yōu)化服務(wù)”的基本方針，建立服務(wù)理念和制度、服務(wù)精神和形式高度統(tǒng)一的，稅務(wù)機關(guān)與納稅人和諧互動的，稅務(wù)人員激勵約束機制趨于完善的，稅務(wù)機關(guān)服務(wù)和中介機構(gòu)有機結(jié)合的管理模式有著重要意義。
（一）增強納稅服務(wù)意識
思想是行動的先導(dǎo)，思想觀念的更新和轉(zhuǎn)變是優(yōu)化納稅服務(wù)的關(guān)鍵，納稅服務(wù)觀念要努力實現(xiàn)以下兩個方面轉(zhuǎn)變：
1.由被動服務(wù)向主動服務(wù)轉(zhuǎn)變。淡化權(quán)利意識，充分認(rèn)識到搞好服務(wù)是提高征管水平的重要手段，把尊重納稅人、理解納稅人、關(guān)心納稅人貫穿征管工作始終，積極、主動、及時地為納稅人提供優(yōu)質(zhì)高效、便捷經(jīng)濟的服務(wù)。
2.由“監(jiān)督打擊型”向“管理服務(wù)型”轉(zhuǎn)變。從稅收管理實踐看，以往強調(diào)“剛性”管理，而忽視“柔性”服務(wù)，應(yīng)站在管理者的立場，改變注重對納稅人防范、檢查和懲罰的觀念，相信大多數(shù)納稅人能夠依法誠信的履行納稅義務(wù)，將服務(wù)基點從對納稅人的不信任轉(zhuǎn)變到相信納稅人、尊重納稅人、服務(wù)納稅人，牢固樹立“服務(wù)就是管理”的思想，以服務(wù)促管理，寓管理于服務(wù)之中，通過優(yōu)化納稅服務(wù)來預(yù)防涉稅犯罪，使管理執(zhí)法和優(yōu)質(zhì)服務(wù)相互融合、互相促進(jìn)，在一定程度上積極引導(dǎo)了納稅遵從，優(yōu)化了稅收秩序，提高了征管效率和質(zhì)量。
（二）建立有利于提高納稅服務(wù)效率與效能的服務(wù)體系
稅收工作應(yīng)把“經(jīng)濟、效率、效能”作為納稅服務(wù)追求的目標(biāo)，具體包括以下四個方面：
1.應(yīng)用網(wǎng)絡(luò)和信息技術(shù),加快建立規(guī)范的納稅信息服務(wù)體系,整合稅務(wù)信息資源,提供涉稅公共信息和個性化信息服務(wù)、稅收征收管理服務(wù)和實時在線服務(wù)，實現(xiàn)全天候的“一站服務(wù)”或“無站服務(wù)”，減少納稅服務(wù)的中間環(huán)節(jié),降低服務(wù)費用,提高服務(wù)效率，實現(xiàn)足不出戶就能獲得納稅服務(wù)。
2.運用流程再造理論，開展結(jié)果導(dǎo)向的管理，深化稅務(wù)行政審批改革，使程序運作現(xiàn)代化，解決辦稅程序繁瑣、效率不高的現(xiàn)象。
3.加強過程控制，把優(yōu)化服務(wù)滲透到稅收征管的每項工作、每個崗位、每道環(huán)節(jié)，建立以納稅人滿意度為衡量標(biāo)準(zhǔn)的納稅服務(wù)質(zhì)量評價體系。
4.納稅服務(wù)更多的通過市場化方式進(jìn)行，稅務(wù)機關(guān)雖然是納稅服務(wù)的核心主體，但并不是唯一的主體，在納稅人需求日益多元化的市場經(jīng)濟條件下，構(gòu)建以稅務(wù)機關(guān)為主導(dǎo)，多種服務(wù)組織共同參與的納稅服務(wù)體系，將具體的納稅服務(wù)事項交由社會中介機構(gòu)或民間非贏利組織通過市場化方式進(jìn)行。
（三）綜合運用定性和定量指標(biāo)體系，完善績效評估機制建設(shè)
績效評估機制的設(shè)計要以稅務(wù)機構(gòu)的戰(zhàn)略目標(biāo)為基礎(chǔ)，制定明確的績效考核目標(biāo)，并以此制定出客觀可衡量的績效指標(biāo)，避免管理者盲目管理、工作人員失去工作方向。稅務(wù)機關(guān)的績效評估可分為組織績效評估和個人績效評估兩套機制。組織績效評估機制要設(shè)計定量指標(biāo)，引入外部力量進(jìn)行評估，定期根據(jù)綜合效能考核指標(biāo)對內(nèi)部部門進(jìn)行綜合效能考核；個人績效評估機制不宜采用定量指標(biāo)，部門內(nèi)部根據(jù)崗責(zé)指標(biāo)考核到人，由直接上司和部門負(fù)責(zé)人來評估下屬的績效。一個完整的績效評估應(yīng)該有五個階段，即制定績效目標(biāo)、指標(biāo)實施考核評估評估對象對評估報告的反饋公布評估報告績效改進(jìn)反饋，目前的稅務(wù)績效考核中后三項比較缺乏。
“新公共管理”是上世紀(jì)70年代至今西方政府行政改革中的一種新的行政管理模式，也是近年來西方規(guī)?？涨暗男姓母锏闹黧w指導(dǎo)思想之一。它主張運用市場機制和借鑒私人部門的管理經(jīng)驗來提高政府績效，又被稱為“企業(yè)化政府”。
新公共管理理論以現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)和私營企業(yè)的管理理論與方法作為理論基礎(chǔ)，不強調(diào)利用集權(quán)、監(jiān)督以及加強責(zé)任制的方法來改善行政績效，而是主張在政府管理中采納企業(yè)化的管理方法來提高管理效率，在公共管理中引入競爭機制來提高服務(wù)質(zhì)量和水平，強調(diào)公共管理以市場或顧客為導(dǎo)向來改善行政績效。
新公共管理的基本特征：第一，政府不再是高高在上的官僚機構(gòu)，政府服務(wù)應(yīng)以顧客為導(dǎo)向，以公民為顧客，強調(diào)顧客的價值，政府為服務(wù)組織，向顧客提供最佳服務(wù)，以顧客滿意度作為衡量績效的標(biāo)準(zhǔn)；第二，重視提供公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，改變過去只關(guān)心投入而不關(guān)心產(chǎn)出的做法，重視組織的戰(zhàn)略目標(biāo)和長期計劃，強調(diào)政策、規(guī)劃、項目的成本效益關(guān)系；第三，更多地注重管理的結(jié)果、激勵和績效評估，反對傳統(tǒng)公共行政重遵守既定法律法規(guī)，輕績效測定和評估的做法，主張實行嚴(yán)明的績效目標(biāo)控制；第四，強調(diào)采用私營部門成功的管理方法和競爭機制，取消行政服務(wù)供給的壟斷性。
二、新公共管理理論對我國稅務(wù)行政管理的啟示
近年來，我國積極借鑒公共管理理念，作為加快行政管理改革的有益參照，并取得初步成效，如建設(shè)“服務(wù)型政府”、“問責(zé)型政府”、“企業(yè)型政府”、“學(xué)習(xí)型機關(guān)”等都是發(fā)源于新公共管理相關(guān)理論。新公共管理理論的確立和傳播對作為政府公共部門的稅務(wù)機構(gòu)完善行政管理職能，按照“調(diào)動人力，減少成本，優(yōu)化服務(wù)”的基本方針，建立服務(wù)理念和制度、服務(wù)精神和形式高度統(tǒng)一的，稅務(wù)機關(guān)與納稅人和諧互動的，稅務(wù)人員激勵約束機制趨于完善的，稅務(wù)機關(guān)服務(wù)和中介機構(gòu)有機結(jié)合的管理模式有著重要意義。
（一）增強納稅服務(wù)意識
思想是行動的先導(dǎo)，思想觀念的更新和轉(zhuǎn)變是優(yōu)化納稅服務(wù)的關(guān)鍵，納稅服務(wù)觀念要努力實現(xiàn)以下兩個方面轉(zhuǎn)變：
1.由被動服務(wù)向主動服務(wù)轉(zhuǎn)變。淡化權(quán)利意識，充分認(rèn)識到搞好服務(wù)是提高征管水平的重要手段，把尊重納稅人、理解納稅人、關(guān)心納稅人貫穿征管工作始終，積極、主動、及時地為納稅人提供優(yōu)質(zhì)高效、便捷經(jīng)濟的服務(wù)。
2.由“監(jiān)督打擊型”向“管理服務(wù)型”轉(zhuǎn)變。從稅收管理實踐看，以往強調(diào)“剛性”管理，而忽視“柔性”服務(wù)，應(yīng)站在管理者的立場，改變注重對納稅人防范、檢查和懲罰的觀念，相信大多數(shù)納稅人能夠依法誠信的履行納稅義務(wù)，將服務(wù)基點從對納稅人的不信任轉(zhuǎn)變到相信納稅人、尊重納稅人、服務(wù)納稅人，牢固樹立“服務(wù)就是管理”的思想，以服務(wù)促管理，寓管理于服務(wù)之中，通過優(yōu)化納稅服務(wù)來預(yù)防涉稅犯罪，使管理執(zhí)法和優(yōu)質(zhì)服務(wù)相互融合、互相促進(jìn)，在一定程度上積極引導(dǎo)了納稅遵從，優(yōu)化了稅收秩序，提高了征管效率和質(zhì)量。
（二）建立有利于提高納稅服務(wù)效率與效能的服務(wù)體系
稅收工作應(yīng)把“經(jīng)濟、效率、效能”作為納稅服務(wù)追求的目標(biāo)，具體包括以下四個方面：
1.應(yīng)用網(wǎng)絡(luò)和信息技術(shù),加快建立規(guī)范的納稅信息服務(wù)體系,整合稅務(wù)信息資源,提供涉稅公共信息和個性化信息服務(wù)、稅收征收管理服務(wù)和實時在線服務(wù)，實現(xiàn)全天候的“一站服務(wù)”或“無站服務(wù)”，減少納稅服務(wù)的中間環(huán)節(jié),降低服務(wù)費用,提高服務(wù)效率，實現(xiàn)足不出戶就能獲得納稅服務(wù)。
2.運用流程再造理論，開展結(jié)果導(dǎo)向的管理，深化稅務(wù)行政審批改革，使程序運作現(xiàn)代化，解決辦稅程序繁瑣、效率不高的現(xiàn)象。
3.加強過程控制，把優(yōu)化服務(wù)滲透到稅收征管的每項工作、個崗位、每道環(huán)節(jié)，建立以納稅人滿意度為衡量標(biāo)準(zhǔn)的納稅服務(wù)質(zhì)量評價體系。
4.納稅服務(wù)更多的通過市場化方式進(jìn)行，稅務(wù)機關(guān)雖然是納稅服務(wù)的核心主體，但并不是唯一的主體，在納稅人需求日益多元化的市場經(jīng)濟條件下，構(gòu)建以稅務(wù)機關(guān)為主導(dǎo)，多種服務(wù)組織共同參與的納稅服務(wù)體系，將具體的納稅服務(wù)事項交由社會中介機構(gòu)或民間非贏利組織通過市場化方式進(jìn)行。
（三）綜合運用定性和定量指標(biāo)體系，完善績效評估機制建設(shè)
績效評估機制的設(shè)計要以稅務(wù)機構(gòu)的戰(zhàn)略目標(biāo)為基礎(chǔ)，制定明確的績效考核目標(biāo)，并以此制定出客觀可衡量的績效指標(biāo)，避免管理者盲目管理、工作人員失去工作方向。稅務(wù)機關(guān)的績效評估可分為組織績效評估和個人績效評估兩套機制。組織績效評估機制要設(shè)計定量指標(biāo)，引入外部力量進(jìn)行評估，定期根據(jù)綜合效能考核指標(biāo)對內(nèi)部部門進(jìn)行綜合效能考核；個人績效評估機制不宜采用定量指標(biāo)，部門內(nèi)部根據(jù)崗責(zé)指標(biāo)考核到人，由直接上司和部門負(fù)責(zé)人來評估下屬的績效。一個完整的績效評估應(yīng)該有五個階段，即制定績效目標(biāo)、指標(biāo)實施考核評估評估對象對評估報告的反饋公布評估報告績效改進(jìn)反饋，目前的稅務(wù)績效考核中后三項比較缺乏。
（四）設(shè)計科學(xué)的激勵機制，完善人力資源管理機制
【摘要】隨著中國改革開放的不斷深入，中國的公共管理而對著更為復(fù)雜的外在環(huán)境和內(nèi)在機理規(guī)律，加強分析中國的公共管理理論研究的前沿問題具有重人現(xiàn)實意義。本文章重點分析了當(dāng)前公共管理的前沿核心，在此基礎(chǔ)上對公共管理當(dāng)中的行政生態(tài)問題與公共管理中公共政策的前沿問題進(jìn)行了研究，最終對公共管理未來的發(fā)展方向進(jìn)行概括和展望。
【關(guān)鍵詞】公共管理 中國 前沿問題 行政生態(tài)
人類具備鮮明的群體性特征，而群體的聚集最終產(chǎn)生凌駕于社會人眾之上的公共權(quán)力。公共權(quán)力無論是通過暴力手段獲得的，或是以代表廣大人民執(zhí)行權(quán)力的，都應(yīng)該納入到一定的群體性協(xié)調(diào)當(dāng)中，這種協(xié)調(diào)就是公共管理。公共管理包含了權(quán)力的施行模式、影響的范圍、政策的擬定等。隨著中國特色社會主義建設(shè)的深入發(fā)展，中國的公共管理的研究探討，就面臨更多新的前沿問題。
一、公共管理的前沿核心：公共管理過程中主導(dǎo)者的問題
自改革開放以來，中國對于公共管理的理論和實踐是十分廣泛的，改革開放三十多年的時間中，中國在公共管理方而開展了富有意義的研究以及實踐。這些相關(guān)的研究和實踐取得了一定的成績，但還存在一定的改進(jìn)空間，對于具備特質(zhì)性的公共管理探究上仍然不夠。
就一般狀況上分析，公共管理的主要功能仍然是社會公共權(quán)力集合者實施管理的過程，因此，公共管理在社會范圍內(nèi)產(chǎn)生影響的對象主要還是公共事務(wù)。而對不同性質(zhì)的公共事務(wù)，則會產(chǎn)生不同的公共管理模式和方式。社會的公共事務(wù)的本質(zhì)是逐漸產(chǎn)生變化的，具備了動態(tài)性，所以其呈現(xiàn)出的表現(xiàn)更為無限性。因此，社會公共事務(wù)的不斷變化的狀況對于公共管理的基本特征和基本概念范疇等會產(chǎn)生更多的變化和影響，而這種共存關(guān)系當(dāng)中，公共管理主體仍然還是整個公共管理理論和行為中的核心要素，也就是由誰來主導(dǎo)公共管理的各種行為，這方而存在三種研究情形。
（一）公共管理者多元并存的問題
如公共管理行為的實施者是政府，或者是公民其參與的層而的差異，或者是第三部門非政府性的公共管理。公共管理的主導(dǎo)行為當(dāng)中，非政府性公共管理以及公民參與容易出現(xiàn)忽視政府主導(dǎo)性的狀況，雖然在公共管理理論中也有多中心治理的觀點，但是這一種研究并不能夠忽視或者淡化政府在公共管理的主導(dǎo)性。
（二）公共管理者多元功能化
第二種狀況是針對多元公共管理理論，提出一種結(jié)合的研究方向，即政府、民眾參與以及非政府性的公共組織這三者的結(jié)合，認(rèn)為新型的公共管理模式應(yīng)該是政府、民眾參與以及非政府性的公共組織聯(lián)系在一起，形成一種新穎的公共管理體系。這種研究觀點認(rèn)為公共管理不能夠和政府的管理劃上等號，也不能夠把多元卞體作為整個公共管理行為的絕對主導(dǎo)。這種觀點認(rèn)為公共管理行為應(yīng)該是民眾、非政府性的公共管理組織以及政府三者形成三個公共管理行為的卞體進(jìn)行功能性分析，然后功能性分解之后，由其主導(dǎo)傾向劃分出公共管理的模式類型。由政府進(jìn)行主導(dǎo)的通常有中央集權(quán)的公共管理模式，也有民卞化或者社會化的管理模式。而另外一種則是非政府公共組織進(jìn)行平等合作，如社會公共事務(wù)治理自卞化的方式，產(chǎn)生多個管理中心。
由此可見，政府主導(dǎo)的公共管理，無論是集權(quán)式的還是民主式的，都屬于一種從上到下的管理，和被管理方相互之間就是一種“父子關(guān)系”。而公民參與以及非政府組織則是互相合作的關(guān)系。從這種方向上看，公共管理的整體而貌更加清晰，整個框架也更貼合公共管理實施過程當(dāng)中彼此的關(guān)系，并且梳理了政府管理、社會治理以及公共管理之間的概念范疇，整合了非政府組織和公民參與的力量，整體脈絡(luò)更為清晰。如果從客觀的角度上看，這種研究模式主要還是希望走共同管理的模式，和實際的公共管理仍然存在一定的差距。
（三）公共管理的三元體系
第三種狀況是提出了三元的公共管理體系。第一種就是國家機關(guān)對于社會實施的政府主導(dǎo)型的公共管理行為；第二種是非公共性的管理和行政結(jié)合之下的公共管理；第三種是非國家機關(guān)，也就是公共的社會組織所實施的公共管理。這三種不同類型的公共管理行為最終在社會和國家的整體當(dāng)中得到統(tǒng)一，整合之后就是一種整體性的公共管理行為。不過，這三種不同類型的公共管理實際上不能夠完全劃上等號，更不是一種三等分的結(jié)構(gòu)，其管理領(lǐng)域的邊界是十分清晰的。第一種類型的公共管理行為是政府以及國家機關(guān)所實施的行為，這種行為的影響是整個社會以及整個國家的，其具備多樣性以及廣泛性，在國家的范疇當(dāng)中具備一定的權(quán)威性。第二種類型是從私人組織的公共管理當(dāng)中放人而來，它本質(zhì)上就是政府的組織以委托的形式，或者部分公共權(quán)力的讓渡，讓部分人型私人組織擁有部分的公共管理權(quán)力。最后一種類型實際上是一種公共性和私人性的結(jié)合，這種結(jié)合就是除了非政府公共管理組織之外的公共管理行為。這種管理有時是一種政府性的公共管理，有時是具備較為明顯的私人性質(zhì)，這兩種不同性質(zhì)互相之間交疊在這一種類型之中。
二、公共管理當(dāng)中的行政生態(tài)問題
通過以上分析可以看出，中國的公共管理和政府的行政管理實際上是密不可分的。政府作為公共管理的主體因素，其發(fā)展的健康程度是公共管理理論以及實踐層而所需要關(guān)注的一個重要問題。而如果把政府這個公共管理的主體作為一個完備的系統(tǒng)來看，那么政府自身是具備一定的生態(tài)的，這種生態(tài)從政府的行政行為當(dāng)中產(chǎn)生，因此也可以稱為一種行政生態(tài)。
【關(guān) 鍵 詞】新公共管理/公共服務(wù)/傳統(tǒng)公共行政
【 正 文】
從本世紀(jì)70年代開始,曾經(jīng)主導(dǎo)西方公共行政領(lǐng)域近一個世紀(jì)之久,并被譽為是行之有效、甚至是最佳的傳統(tǒng)或稱主流的公共行政,遭受到新的外部環(huán)境的越來越嚴(yán)峻的挑戰(zhàn),其近乎刻板、僵化的科層體制愈來愈不能適應(yīng)迅速變化的信息和知識密集型社會和經(jīng)濟生活,其賴以建立的兩大理論基礎(chǔ)——威爾遜和古德諾的政治—行政二分論和韋伯科層管理論均無法回答和解決政府所面對的日益嚴(yán)重的問題和困難:政府財政危機,社會福利政策難以為繼,政府機構(gòu)日趨龐大臃腫,效率低下,公眾對政府能力失去信心,“政府失敗”論開始占主導(dǎo)地位。
正是在這樣的歷史背景下,一種新的公共行政理論、管理模式——新公共管理(NewPublic Management)在80年代的英美兩國應(yīng)運而生,并迅速擴展到西方各國。與以往傳統(tǒng)的公共行政框架內(nèi)進(jìn)行的變革不同,新公共管理不是對現(xiàn)存行政管理體制和方式進(jìn)行某種程度的局部調(diào)整,或僅僅是為了降低行政管理的成本,減少行政費用開支,更重要的是,它是對傳統(tǒng)的公共行政模式的一種全面清算和否定。
一、新公共管理的理論基礎(chǔ)
如果說傳統(tǒng)的公共行政以威爾遜、古德諾的政治—行政二分論和韋伯的科層制論為其理論支撐點的話,新公共管理則以現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)和私營企業(yè)管理理論和方法作為自己的理論基礎(chǔ)。首先,新公共管理從現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)中獲得諸多理論依據(jù),如從“理性人”(人的理性都是為自己的利益,都希望以最小的付出獲得最大利益)的假定中獲得績效管理的依據(jù);從公共選擇和交易成本理論中獲得政府應(yīng)以市場或顧客為導(dǎo)向,提高服務(wù)效率、質(zhì)量和有效性的依據(jù);從成本—效益分析中獲得對政府績效目標(biāo)進(jìn)行界定、測量和評估的依據(jù)等等。其次,新公共管理又從私營管理方法中汲取營養(yǎng)。新公共行政管理認(rèn)為,私營部門許多管理方式和手段都可為公共部門所借用。如私營部門的組織形式能靈活地適應(yīng)環(huán)境,而不是韋伯所說的僵化的科層制;對產(chǎn)出和結(jié)果的高度重視(對私營部門來說,產(chǎn)出就意味著利潤,而在高度競爭的市場環(huán)境中,要獲取利潤就必須給顧客提供高質(zhì)量的服務(wù),同時盡可能地降低成本),而不是只管投入,不重產(chǎn)出;人事管理上實現(xiàn)靈活的合同雇傭制和績效工資制,而不是一經(jīng)錄用,永久任職,等等?？傊?新公共管理認(rèn)為,那些已經(jīng)和正在為私營部門所成功地運用著的管理方法,如績效管理、目標(biāo)管理、組織發(fā)展、人力資源開發(fā)等并非為私營部門所獨有,它們完全可以運用到公有部門的管理中。
二、新公共行政管理的基本特征
新公共管理是個非常松散的概念,它既指一種試圖取代傳統(tǒng)公共行政學(xué)的管理理論,又指一種新的公共行政模式,還指在當(dāng)代西方公共行政領(lǐng)域持續(xù)進(jìn)行的改革運動。其名稱在西方各國也不盡相同,如在英國叫“管理主義”,在美國則稱為“企業(yè)家的政府”或“新公共管理”,在其他一些國家又稱為“市場導(dǎo)向型公共行政”等等,但它們都具有大體相同的特征。
首先,新公共管理改變了傳統(tǒng)公共模式下的政府與社會之間的關(guān)系,重新對政府職能及其與社會的關(guān)系進(jìn)行定位:即政府不再是高高在上、“自我服務(wù)”的官僚機構(gòu),政府公務(wù)人員應(yīng)該是負(fù)責(zé)任的“企業(yè)經(jīng)理和管理人員”,社會公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務(wù)作為回報的“顧客”或“客戶”,政府服務(wù)應(yīng)以顧客為導(dǎo)向,應(yīng)增強對社會公眾需要的響應(yīng)力。近年來,英、德、荷蘭等國政府采取的簡化服務(wù)手續(xù)、制訂并公布服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、在某一級行政區(qū)域和某些部門或行業(yè)開辦“一站商店”服務(wù)等,就是在這種新的政府—社會關(guān)系模式下所施行的一些具體措施。
其次,與傳統(tǒng)公共行政只計投入,不計產(chǎn)出不同,新公共管理更加重視政府活動的產(chǎn)出和結(jié)果,即重視提供公共服務(wù)的效率和質(zhì)量,由此而重視賦予“一線經(jīng)理和管理人員”(即中低級文官)以職、權(quán)、責(zé),如在計劃和預(yù)算上,重視組織的戰(zhàn)略目標(biāo)和長期計劃,強調(diào)對預(yù)算的“總量”控制,給一線經(jīng)理在資源配置、人員安排等方面的充分的自主權(quán),以適應(yīng)變化不定的外部環(huán)境和公眾不斷變化的需求。
第三,與上一點緊密相聯(lián),新公共管理反對傳統(tǒng)公共行政重遵守既定法律法規(guī),輕績效測定和評估的做法,主張放松嚴(yán)格的行政規(guī)制(即主要通過法規(guī)、制度控制),而實現(xiàn)嚴(yán)明的績效目標(biāo)控制,即確定組織、個人的具體目標(biāo),并根據(jù)績效示標(biāo)(performance indicator)對目標(biāo)完成情況進(jìn)行測量和評估,由此而產(chǎn)生了所謂的三E,即經(jīng)濟(economy)、效率(efficency)和效果(effect)等三大變量。
第四,與傳統(tǒng)公共行政排斥私營部門管理方式不同,新公共管理強調(diào)政府廣泛采用私營部門成功的管理方法和手段(如成本—效益分析、全面質(zhì)量管理、目標(biāo)管理等)和競爭機制,取消公共服務(wù)供給的壟斷性,如“政府業(yè)務(wù)合同出租”、“競爭性招標(biāo)”等,新公共管理認(rèn)為,政府的主要職能固然是向社會提供服務(wù),但這并不意味著所有公共服務(wù)都應(yīng)由政府直接提供。政府應(yīng)根據(jù)服務(wù)內(nèi)容和性質(zhì)的不同,采取相應(yīng)的供給方式。如圖所示:
市場狀況/憲法職責(zé)模式
附圖
1、此項服務(wù)活動是由憲法明文規(guī)定的屬政府職責(zé)范圍之內(nèi),同時也沒有其他競爭者,如國防,應(yīng)由政府承擔(dān)。
2、雖屬憲法規(guī)定的政府職責(zé),但同時有其他競爭者的存在,即其他非政府部門也在從事此項活動,如醫(yī)院,在這種情況下,政府并非一定要親自提供此項服務(wù),而大可通過招標(biāo)、合同出租等形式,將其出租給其他公營或私營部門,政府只要對其績效目標(biāo)進(jìn)行測定和評估,并提供相應(yīng)的報酬,便不失為一種提高服務(wù)質(zhì)量和效率的有效途徑。這也就是《重塑政府》一書的作者奧斯本和蓋布勒所說的政府應(yīng)該“掌舵而不是劃槳”。
3、憲法沒有規(guī)定是政府的職責(zé),而又存在著市場競爭者,如影視業(yè),這時政府就完全可以不從事此項活動,而完全由私營部門承擔(dān)。
4、憲法既沒有規(guī)定是政府的職責(zé),同時又沒有或缺乏從事此項活動的競爭者,如高等院校,這時政府就應(yīng)積極培育市場,鼓勵人們參與此項活動,以提高此項服務(wù)的效率、質(zhì)量和有效性。
需要說明的是,上述只是典型的四種公共服務(wù)類型,在現(xiàn)實中,更多是介于這四種之間的混合型服務(wù)領(lǐng)域,因此,政府應(yīng)根據(jù)具體情況,而決定自己是否直接介入以及介入的程度、范圍、方式和力度。
第五,在看待文官與政務(wù)官的關(guān)系上,新公共管理與傳統(tǒng)公共行政存在著明顯的分野。傳統(tǒng)公共行政強調(diào)政治與行政的分離,強調(diào)文官(包括高級文官)保持政治中立和匿名原則;新公共管理則正視行政所具有的濃厚的政治色彩,強調(diào)文官與政務(wù)官之間存在著密切的互動和滲透關(guān)系,特別是對部分高級文官應(yīng)實行政治任命,讓他們參與政策的制定過程,并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任,以保持他們的政治敏感性,因此不應(yīng)將政策制定和行政管理截然分開。事實上傳統(tǒng)公共行政的政治—行政二分法在現(xiàn)實中也根本行不通,因為國會、總統(tǒng)等政治機構(gòu)及政務(wù)官對于政策問題往往只是提出原則性目標(biāo),而具體的政策方案是由行政機構(gòu)及文官制定并加以落實的,這本身就是一個社會價值的權(quán)威性分配即政治決策的過程,其間不可避免地?fù)诫s著文官的個人信仰和價值觀。當(dāng)文官對政務(wù)官制定的政策心存疑慮甚至不滿時,他們甚至?xí)钜庾钃蠄?zhí)行。除此以外,文官所擁有的五大優(yōu)勢決定了文官能夠在很大程度上影響甚至支配政務(wù)官的決策,一是任期優(yōu)勢,事務(wù)有的任期長,而政務(wù)官隨政府更換任期短(美國政務(wù)官平均任期僅22個月)。二是專業(yè)知識優(yōu)勢,這是事務(wù)官長期在一個部門任職而政務(wù)官調(diào)動頻繁的必然結(jié)果。三是信息優(yōu)勢。送達(dá)政務(wù)官的信息由事務(wù)官篩選加工,而篩選加工信息大有文章可做。四是時間優(yōu)勢。事務(wù)官主要精力放在部內(nèi)工作上,而政務(wù)官主要精力放在應(yīng)付議會質(zhì)詢、內(nèi)閣會議、聯(lián)系選民等事務(wù)上。五是人數(shù)現(xiàn)模優(yōu)勢,政務(wù)官與事務(wù)官的比例嚴(yán)重失調(diào),美國聯(lián)邦政府現(xiàn)有文官250萬,而政務(wù)官僅4000人左右,這使得“兩官”力量失去平衡,政務(wù)官基本上沒有能力控制自己的部門。如英國衛(wèi)生和社會保險部的七位政務(wù)官實際上根本無法控制他們的96850名文官。在這種情況下,若硬性規(guī)定文官的政治中立,既不可行,也不合理,它只會使文官失去政治敏感性和對公眾要求的響應(yīng)力,只有正視行政機構(gòu)和文官的政治功能,才能提高他們的自覺意識,即除了盡職盡責(zé)地執(zhí)行政策外,更以主動的態(tài)度設(shè)計政策議程,并善用裁量權(quán)發(fā)展公共政策,使政策更加有效地解決社會問題。
第六,與傳統(tǒng)公共行政熱衷于擴展政府干預(yù),擴大公共部門規(guī)模不同,新公共管理主張對某些公營部門實行私有化,讓更多的私營部門參與公共服務(wù)的供給,即通過擴大對私人市場的利用以替代政府公共部門。需要說明的是,許多新公共管理的擁護、支持者也認(rèn)為,公營部門的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。
第七,與傳統(tǒng)公共行政模式下的僵硬的人事管理體制不同,新公共管理重視人力資源管理,提高在人員錄用、任期、工資及其他人事管理環(huán)節(jié)上的靈活性,如以短期合同制取代常任制,實行不以固定職位而以工作實績?yōu)橐罁?jù)的績效工資制等等。
三、對新公共管理的批評
新公共管理在西方各國日趨流行的同時,也遭受到許多批評和指責(zé),主要有以下幾方面。
【關(guān) 鍵 詞】新公共管理/公共服務(wù)/傳統(tǒng)公共行政
【 正 文】
從本世紀(jì)70年代開始,曾經(jīng)主導(dǎo)西方公共行政領(lǐng)域近一個世紀(jì)之久,并被譽為是行之有效、甚至是最佳的傳統(tǒng)或稱主流的公共行政,遭受到新的外部環(huán)境的越來越嚴(yán)峻的挑戰(zhàn),其近乎刻板、僵化的科層體制愈來愈不能適應(yīng)迅速變化的信息和知識密集型社會和經(jīng)濟生活,其賴以建立的兩大理論基礎(chǔ)——威爾遜和古德諾的政治—行政二分論和韋伯科層管理論均無法回答和解決政府所面對的日益嚴(yán)重的問題和困難:政府財政危機,社會福利政策難以為繼,政府機構(gòu)日趨龐大臃腫,效率低下,公眾對政府能力失去信心,“政府失敗”論開始占主導(dǎo)地位。
正是在這樣的歷史背景下,一種新的公共行政理論、管理模式——新公共管理(NewPublic Management)在80年代的英美兩國應(yīng)運而生,并迅速擴展到西方各國。與以往傳統(tǒng)的公共行政框架內(nèi)進(jìn)行的變革不同,新公共管理不是對現(xiàn)存行政管理體制和方式進(jìn)行某種程度的局部調(diào)整,或僅僅是為了降低行政管理的成本,減少行政費用開支,更重要的是,它是對傳統(tǒng)的公共行政模式的一種全面清算和否定。
一、新公共管理的理論基礎(chǔ)
如果說傳統(tǒng)的公共行政以威爾遜、古德諾的政治—行政二分論和韋伯的科層制論為其理論支撐點的話,新公共管理則以現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)和私營企業(yè)管理理論和方法作為自己的理論基礎(chǔ)。首先,新公共管理從現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)中獲得諸多理論依據(jù),如從“理性人”(人的理性都是為自己的利益,都希望以最小的付出獲得最大利益)的假定中獲得績效管理的依據(jù);從公共選擇和交易成本理論中獲得政府應(yīng)以市場或顧客為導(dǎo)向,提高服務(wù)效率、質(zhì)量和有效性的依據(jù);從成本—效益分析中獲得對政府績效目標(biāo)進(jìn)行界定、測量和評估的依據(jù)等等。其次,新公共管理又從私營管理方法中汲取營養(yǎng)。新公共行政管理認(rèn)為,私營部門許多管理方式和手段都可為公共部門所借用。如私營部門的組織形式能靈活地適應(yīng)環(huán)境,而不是韋伯所說的僵化的科層制;對產(chǎn)出和結(jié)果的高度重視(對私營部門來說,產(chǎn)出就意味著利潤,而在高度競爭的市場環(huán)境中,要獲取利潤就必須給顧客提供高質(zhì)量的服務(wù),同時盡可能地降低成本),而不是只管投入,不重產(chǎn)出;人事管理上實現(xiàn)靈活的合同雇傭制和績效工資制,而不是一經(jīng)錄用,永久任職,等等?？傊?新公共管理認(rèn)為,那些已經(jīng)和正在為私營部門所成功地運用著的管理方法,如績效管理、目標(biāo)管理、組織發(fā)展、人力資源開發(fā)等并非為私營部門所獨有,它們完全可以運用到公有部門的管理中。
二、新公共行政管理的基本特征
新公共管理是個非常松散的概念,它既指一種試圖取代傳統(tǒng)公共行政學(xué)的管理理論,又指一種新的公共行政模式,還指在當(dāng)代西方公共行政領(lǐng)域持續(xù)進(jìn)行的改革運動。其名稱在西方各國也不盡相同,如在英國叫“管理主義”,在美國則稱為“企業(yè)家的政府”或“新公共管理”,在其他一些國家又稱為“市場導(dǎo)向型公共行政”等等,但它們都具有大體相同的特征。
首先,新公共管理改變了傳統(tǒng)公共模式下的政府與社會之間的關(guān)系,重新對政府職能及其與社會的關(guān)系進(jìn)行定位:即政府不再是高高在上、“自我服務(wù)”的官僚機構(gòu),政府公務(wù)人員應(yīng)該是負(fù)責(zé)任的“企業(yè)經(jīng)理和管理人員”,社會公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務(wù)作為回報的“顧客”或“客戶”,政府服務(wù)應(yīng)以顧客為導(dǎo)向,應(yīng)增強對社會公眾需要的響應(yīng)力。近年來,英、德、荷蘭等國政府采取的簡化服務(wù)手續(xù)、制訂并公布服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、在某一級行政區(qū)域和某些部門或行業(yè)開辦“一站商店”服務(wù)等,就是在這種新的政府—社會關(guān)系模式下所施行的一些具體措施。
其次,與傳統(tǒng)公共行政只計投入,不計產(chǎn)出不同,新公共管理更加重視政府活動的產(chǎn)出和結(jié)果,即重視提供公共服務(wù)的效率和質(zhì)量,由此而重視賦予“一線經(jīng)理和管理人員”(即中低級文官)以職、權(quán)、責(zé),如在計劃和預(yù)算上,重視組織的戰(zhàn)略目標(biāo)和長期計劃,強調(diào)對預(yù)算的“總量”控制,給一線經(jīng)理在資源配置、人員安排等方面的充分的自主權(quán),以適應(yīng)變化不定的外部環(huán)境和公眾不斷變化的需求。
第三,與上一點緊密相聯(lián),新公共管理反對傳統(tǒng)公共行政重遵守既定法律法規(guī),輕績效測定和評估的做法,主張放松嚴(yán)格的行政規(guī)制(即主要通過法規(guī)、制度控制),而實現(xiàn)嚴(yán)明的績效目標(biāo)控制,即確定組織、個人的具體目標(biāo),并根據(jù)績效示標(biāo)(performance indicator)對目標(biāo)完成情況進(jìn)行測量和評估,由此而產(chǎn)生了所謂的三E,即經(jīng)濟(economy)、效率(efficency)和效果(effect)等三大變量。
第四,與傳統(tǒng)公共行政排斥私營部門管理方式不同,新公共管理強調(diào)政府廣泛采用私營部門成功的管理方法和手段(如成本—效益分析、全面質(zhì)量管理、目標(biāo)管理等)和競爭機制,取消公共服務(wù)供給的壟斷性,如“政府業(yè)務(wù)合同出租”、“競爭性招標(biāo)”等,新公共管理認(rèn)為,政府的主要職能固然是向社會提供服務(wù),但這并不意味著所有公共服務(wù)都應(yīng)由政府直接提供。政府應(yīng)根據(jù)服務(wù)內(nèi)容和性質(zhì)的不同,采取相應(yīng)的供給方式。如圖所示:
市場狀況/憲法職責(zé)模式
附圖
1、此項服務(wù)活動是由憲法明文規(guī)定的屬政府職責(zé)范圍之內(nèi),同時也沒有其他競爭者,如國防,應(yīng)由政府承擔(dān)。
2、雖屬憲法規(guī)定的政府職責(zé),但同時有其他競爭者的存在,即其他非政府部門也在從事此項活動,如醫(yī)院,在這種情況下,政府并非一定要親自提供此項服務(wù),而大可通過招標(biāo)、合同出租等形式,將其出租給其他公營或私營部門,政府只要對其績效目標(biāo)進(jìn)行測定和評估,并提供相應(yīng)的報酬,便不失為一種提高服務(wù)質(zhì)量和效率的有效途徑。這也就是《重塑政府》一書的作者奧斯本和蓋布勒所說的政府應(yīng)該“掌舵而不是劃槳”。
3、憲法沒有規(guī)定是政府的職責(zé),而又存在著市場競爭者,如影視業(yè),這時政府就完全可以不從事此項活動,而完全由私營部門承擔(dān)。
4、憲法既沒有規(guī)定是政府的職責(zé),同時又沒有或缺乏從事此項活動的競爭者,如高等院校,這時政府就應(yīng)積極培育市場,鼓勵人們參與此項活動,以提高此項服務(wù)的效率、質(zhì)量和有效性。
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需要說明的是,上述只是典型的四種公共服務(wù)類型,在現(xiàn)實中,更多是介于這四種之間的混合型服務(wù)領(lǐng)域,因此,政府應(yīng)根據(jù)具體情況,而決定自己是否直接介入以及介入的程度、范圍、方式和力度。
第五,在看待文官與政務(wù)官的關(guān)系上,新公共管理與傳統(tǒng)公共行政存在著明顯的分野。傳統(tǒng)公共行政強調(diào)政治與行政的分離,強調(diào)文官(包括高級文官)保持政治中立和匿名原則;新公共管理則正視行政所具有的濃厚的政治色彩,強調(diào)文官與政務(wù)官之間存在著密切的互動和滲透關(guān)系,特別是對部分高級文官應(yīng)實行政治任命,讓他們參與政策的制定過程,并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任,以保持他們的政治敏感性,因此不應(yīng)將政策制定和行政管理截然分開。事實上傳統(tǒng)公共行政的政治—行政二分法在現(xiàn)實中也根本行不通,因為國會、總統(tǒng)等政治機構(gòu)及政務(wù)官對于政策問題往往只是提出原則性目標(biāo),而具體的政策方案是由行政機構(gòu)及文官制定并加以落實的,這本身就是一個社會價值的權(quán)威性分配即政治決策的過程,其間不可避免地?fù)诫s著文官的個人信仰和價值觀。當(dāng)文官對政務(wù)官制定的政策心存疑慮甚至不滿時,他們甚至?xí)钜庾钃蠄?zhí)行。除此以外,文官所擁有的五大優(yōu)勢決定了文官能夠在很大程度上影響甚至支配政務(wù)官的決策,一是任期優(yōu)勢,事務(wù)有的任期長,而政務(wù)官隨政府更換任期短(美國政務(wù)官平均任期僅22個月)。二是專業(yè)知識優(yōu)勢,這是事務(wù)官長期在一個部門任職而政務(wù)官調(diào)動頻繁的必然結(jié)果。三是信息優(yōu)勢。送達(dá)政務(wù)官的信息由事務(wù)官篩選加工,而篩選加工信息大有文章可做。四是時間優(yōu)勢。事務(wù)官主要精力放在部內(nèi)工作上,而政務(wù)官主要精力放在應(yīng)付議會質(zhì)詢、內(nèi)閣會議、聯(lián)系選民等事務(wù)上。五是人數(shù)現(xiàn)模優(yōu)勢,政務(wù)官與事務(wù)官的比例嚴(yán)重失調(diào),美國聯(lián)邦政府現(xiàn)有文官250萬,而政務(wù)官僅4000人左右,這使得“兩官”力量失去平衡,政務(wù)官基本上沒有能力控制自己的部門。如英國衛(wèi)生和社會保險部的七位政務(wù)官實際上根本無法控制他們的96850名文官。在這種情況下,若硬性規(guī)定文官的政治中立,既不可行,也不合理,它只會使文官失去政治敏感性和對公眾要求的響應(yīng)力,只有正視行政機構(gòu)和文官的政治功能,才能提高他們的自覺意識,即除了盡職盡責(zé)地執(zhí)行政策外,更以主動的態(tài)度設(shè)計政策議程,并善用裁量權(quán)發(fā)展公共政策,使政策更加有效地解決社會問題。
第六,與傳統(tǒng)公共行政熱衷于擴展政府干預(yù),擴大公共部門規(guī)模不同,新公共管理主張對某些公營部門實行私有化,讓更多的私營部門參與公共服務(wù)的供給,即通過擴大對私人市場的利用以替代政府公共部門。需要說明的是,許多新公共管理的擁護、支持者也認(rèn)為,公營部門的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。
第七,與傳統(tǒng)公共行政模式下的僵硬的人事管理體制不同,新公共管理重視人力資源管理,提高在人員錄用、任期、工資及其他人事管理環(huán)節(jié)上的靈活性,如以短期合同制取代常任制,實行不以固定職位而以工作實績?yōu)橐罁?jù)的績效工資制等等。
三、對新公共管理的批評
新公共管理在西方各國日趨流行的同時,也遭受到許多批評和指責(zé),主要有以下幾方面。
