時間：2023-08-16 09:19:53
緒論：在尋找寫作靈感嗎？愛發(fā)表網(wǎng)為您精選了8篇全國基層社會治理系統(tǒng)，愿這些內(nèi)容能夠啟迪您的思維，激發(fā)您的創(chuàng)作熱情，歡迎您的閱讀與分享！
司法所是我國司法行政系統(tǒng)最基層的職能工作部門，承擔著面向基層社會和廣大人民群眾提供法律保障、法律服務、法制宣傳教育等項重要任務。為了保證司法所依法、全面、正確履行各項工作職能，不斷提高司法所業(yè)務規(guī)范化水平，充分發(fā)揮其在基層維護社會穩(wěn)定、保障經(jīng)濟發(fā)展、促進民主法制建設中的重要作用，現(xiàn)就加強司法所業(yè)務規(guī)范化建設問題提出以下意見：
一、充分認識加強司法所業(yè)務規(guī)范化建設的重要意義
(1)加強司法所業(yè)務規(guī)范化建設是實踐依法治國基本方略的需要。貫徹落實黨的十五大和九屆人大一次會議精神，積極推進依法治國，建設社會主義法治國家的進程是今后各級司法行政機關工作的總綱。司法所作為司法行政系統(tǒng)的基層組織，與其他基層政法組織優(yōu)勢互補，密切協(xié)作，共同擔負著推進基層依法治理，加強社會主義法制建設的重要使命。司法所組織開展的人民調(diào)解、基層法律服務、法制宣傳和依法治理以及對刑釋解教人員的安置幫教等各項工作，是我國法制建設的基礎性工作，是現(xiàn)行法治運行機制不可缺少的重要環(huán)節(jié)，是司法行政系統(tǒng)實施依法治國基本方略在基層社會的具體實踐。
(2)加強司法所業(yè)務規(guī)范化建設是司法所依法、全面、正確履行職能的需要。近年來，各地在積極推進司法所機構建設的同時，大力加強司法所業(yè)務規(guī)范化建設，取得了初步成效。但是目前各地司法所業(yè)務發(fā)展得不平衡，有的司法所建立后，片面強調(diào)硬件建設，沒有迅速有效地開展各項業(yè)務工作；有的開展工作很不全面，沒有把司法所承擔的“八項職能”落到實處；有的開展工作很不規(guī)范，在履行職能時不能嚴格依法辦事，甚至超越職權范圍，濫用強制手段，造成了惡劣的影響。這些問題的存在，不僅不利于司法所職能作用的發(fā)揮，還將動搖司法所在基層政法組織建設和法治機制中的地位，影響到它的進一步鞏固和健康發(fā)展。因此，要大力加強司法所業(yè)務規(guī)范化建設，嚴格按照司法所的職能及開展業(yè)務應當遵循的基本原則和要求，建立健全各項工作制度和監(jiān)督制約機制，加強基層司法行政工作人員的職業(yè)道德和工作紀律建設，促使司法所各項業(yè)務在制度化、規(guī)范化、法制化的軌道上運行，保證司法所嚴格依法、全面、正確履行各項職能，更好地為基層服務，為群眾服務。
(3)加強司法所業(yè)務規(guī)范化建設是司法所自身鞏固、提高、發(fā)展的需要。司法所只有不斷加強業(yè)務規(guī)范化建設，全面履行職能，積極開拓業(yè)務，努力地“為一方服務，保一方平安，促一方繁榮”，才能顯示其不可替代的地位和作用，為自身的發(fā)展壯大創(chuàng)造良好的內(nèi)在條件和外部環(huán)境。
(4)加強司法所業(yè)務規(guī)范化建設是強化縣區(qū)司法行政機構地位和職能的需要。司法所作為縣區(qū)司法局的派出機構，它所承擔的各項職能是縣區(qū)司法行政工作職能在鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)的延伸，它所開展的各項業(yè)務工作是縣區(qū)司法行政工作的重要組成部分。加強司法所業(yè)務規(guī)范化建設，保證縣區(qū)司法行政工作有效地落實到基層，是不斷提高基層司法行政工作整體水平和社會效益，強化縣區(qū)司法行政職能的重要環(huán)節(jié)。這對于在地方各級政府即將啟動的新的機構改革中進一步鞏固縣區(qū)司法局的地位顯得尤為重要。
二、要正確認識和全面履行司法所管理基層司法行政工作的各項職能
(5)司法所作為縣區(qū)司法局在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府(街道辦事處)的派出機構，是承擔鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府(街道辦事處)管理司法行政工作的職能部門，必須以依法治國基本方略為綱，以“大服務”思想為指導，正確把握和全面履行《司法部關于加強司法所建設的意見》(司發(fā)通［1996］081號)所規(guī)定的各項職能，充分實現(xiàn)司法行政系統(tǒng)所承擔的法律保障、法律服務、法制宣傳教育等重要職能向基層的延伸和拓展，促進和保障經(jīng)濟發(fā)展與社會進步。
(6)協(xié)助基層政府開展依法治理工作和行政執(zhí)法檢查、監(jiān)督工作。這項工作的重點是，協(xié)助本鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府(街道辦事處)制定依法治理工作規(guī)劃，積極推進和逐步深化依法治鄉(xiāng)(街)、依法治村(居)、依法治廠(礦)等各層次依法治理活動的有效開展；充分發(fā)揮參謀助手作用，主動為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府(街道辦事處)的政務決策、建章立制和行政執(zhí)法提供法律咨詢和建議，協(xié)助基層政府依法處理好本地區(qū)的重大經(jīng)濟、社會事務，特別是事關社會穩(wěn)定和群眾利益的各種涉法的熱點、難點問題；指導轄區(qū)內(nèi)各村(居)委會依法自治，依法制定和實施村規(guī)民約(居民公約)，特別是農(nóng)村地區(qū)要幫助建立健全村民選舉、民主議事、村務公開等各項制度，逐步實現(xiàn)村務管理的民主化、規(guī)范化、法制化；協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府(街道辦事處)建立行政執(zhí)法責任制和行政執(zhí)法檢查、監(jiān)督機制；加強對鄉(xiāng)村基層干部法律培訓，不斷提高其依法行政意識和依法行政的水平。
(7)指導管理人民調(diào)解工作，參與重大疑難民間糾紛調(diào)解工作。這項工作的重點是，指導村(居)委會和轄區(qū)內(nèi)的企事業(yè)單位、城鄉(xiāng)集貿(mào)市場建立健全調(diào)解委員會和三級調(diào)解網(wǎng)絡，在城鄉(xiāng)結合部、廠村(街)結合部和糾紛多發(fā)的毗鄰地區(qū)建立發(fā)展聯(lián)合調(diào)解組織，并指導調(diào)解組織搞好隊伍建設、思想建設、業(yè)務建設和制度建設；堅持調(diào)解主任例會制度，多形式開展對調(diào)解人員的業(yè)務培訓，不斷提高調(diào)解隊伍的法律素質和調(diào)解水平；要及時總結交流人民調(diào)解工作的經(jīng)驗，加強對調(diào)解工作的業(yè)務指導，結合本地區(qū)民間糾紛發(fā)生、發(fā)展的規(guī)律及新情況、新特點，重點抓好防止糾紛激化工作，有針對性地組織開展民間糾紛排查和專項治理活動，積極協(xié)助和參與重大疑難和易激化民間糾紛的調(diào)解，并虛心接受有關部門和群眾的監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)糾正不當和錯誤的調(diào)解；主動向本地黨政領導和有關政法部門反映情況和意見，爭取重視和支持，解決調(diào)解工作遇到的困難，有效維護調(diào)解人員履行調(diào)解職能的正當權利，保障調(diào)解委員會的組織、制度、工作、報酬的落實。
(8)指導管理基層法律服務工作。這項工作的重點是，根據(jù)司法部的有關政策、規(guī)定和本地司法行政機關的部署，負責規(guī)劃、指導、監(jiān)督本鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)的基層法律服務工作，鞏固健全基層法律服務組織，建立健全各項工作制度和內(nèi)部管理與運行機制，爭取基層政府支持，不斷改善辦公用房以及裝備設施建設；指導法律服務所認真充分地履行法律服務職能，圍繞基層工作重心，大力開拓業(yè)務領域，積極探索和實踐新的業(yè)務切入點和增長點，不斷提高服務質量，嚴禁越權或違法執(zhí)業(yè)，并主動爭取本地律師、公證組織的支持和協(xié)作；加強基層法律服務工作者隊伍的思想建設、業(yè)務建設和執(zhí)業(yè)監(jiān)督檢查工作，保障其依法執(zhí)業(yè)，恪守職業(yè)道德和執(zhí)業(yè)紀律。
(9)代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府(街道辦事處)處理民間糾紛。這項工作的重點是，代表基層政府及時受理調(diào)處群眾要求政府解決的糾紛或調(diào)解委員會解決不了的疑難糾紛；在處理民間糾紛中要堅決貫徹調(diào)解為主和依法處理的原則，主動爭取有關部門協(xié)助，努力解決糾紛所涉及的實際問題，對重大疑難糾紛特別是群體性糾紛的調(diào)處要及時向基層政府請示匯報，對隨時可能激化的糾紛應采取必要的措施有效控制事態(tài)的擴大與惡化；對作出處理決定的糾紛，應當監(jiān)督當事人自覺執(zhí)行，對事后反悔拒不執(zhí)行又不的，可以采取法律許可的措施督促執(zhí)行，或動員幫助當事人訴諸司法程序解決。
(10)組織開展普法宣傳和法制教育工作。這項工作的重點是，根據(jù)全國和地方人大普法決議和本地有關普法工作部署，承擔本鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)普法工作的規(guī)劃、組織和實施工作；組織建立基層法制宣傳網(wǎng)絡，負責培訓法制宣傳員隊伍；根據(jù)各時期普法重點并結合本地實際，切實加強有關重點法律的普及宣傳工作，把普法工作與逐步推進依法治理工作緊密結合起來，重點加強對鄉(xiāng)村干部、企業(yè)經(jīng)營管理人員和青少年的法制教育；充分利用廣播、電視、墻(板)報、講臺、夜校等宣傳陣地，大力開展法律講座、以案講法、知識競賽、咨詢解答、文藝表演、巡回演講等豐富多彩、群眾喜聞樂見的法制宣傳教育活動；定期對普法工作進行考核驗收，及時總結交流普法宣傳和法制教育工作的經(jīng)驗，不斷提高普法宣傳和法制教育工作的質量和實效。
(11)組織開展對刑滿釋放和解除勞教人員的過渡性安置和幫教工作。這項工作的重點是，在本地社會治安綜合治理部門領導下，承擔本鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)安置幫教工作的規(guī)劃、組織、實施和有關協(xié)調(diào)工作；組織轄區(qū)內(nèi)的村(居)民組織和企事業(yè)單位建立健全刑釋解教人員過渡性安置幫教隊伍及其組織網(wǎng)絡，并指導其建立健全相應的工作制度和運行機制；要全面掌握本轄區(qū)刑釋解教人員和在押在教人員情況，組織落實接茬幫教措施，建立實施幫教責任制；積極協(xié)調(diào)爭取多方支持和有關部門扶持性政策與經(jīng)費保障，及時解決安置工作中的困難和問題，廣辟安置就業(yè)渠道，有條件的應利用社會企業(yè)發(fā)展過渡性安置基地或創(chuàng)辦安置實體；加強工作調(diào)研、指導和檢查督促，不斷提高安置率和幫教質量。
(12)參與社會治安綜合治理工作。這項工作的重點是，在本地綜治部門領導下，充分利用自身職能優(yōu)勢，通過法制宣傳努力提高廣大群眾遵紀守法和依法維權的自覺性，積極參與對本地區(qū)治安隱患和不安定因素的排查、治理和防范工作，協(xié)助參與對外來流動人口的管理工作，協(xié)助組織開展創(chuàng)建“安全文明小區(qū)”、“治安模范村”和評選“遵紀守法光榮戶”等群眾性活動；按照綜治部門的部署，積極配合、參與本地“嚴打”斗爭和各種專項打擊統(tǒng)一行動。
(13)完成上級司法行政機關和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府(街道辦事處)交辦的其他有關工作。要不斷增強全局意識和組織觀念，認真完成基層政府和上級司法行政機關交辦的有關工作和法律事務，充分運用各項職能手段，自覺地服從服務于基層黨委、政府的中心工作和改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大局。
三、必須嚴格依法行使司法所的工作職責，提高司法所的規(guī)范化建設水平
(14)要正確處理司法所工作與當?shù)攸h委政府中心工作的關系。司法所要增強大局觀念，把業(yè)務工作與基層黨委政府的中心工作緊密結合起來，通過開展本職業(yè)務和發(fā)揮職能優(yōu)勢，為中心工作提供服務和保障，但不得超越職權范圍，更不得以任何理由參與侵犯群眾權益、加重農(nóng)民負擔等違法亂紀活動。要正確處理司法所工作與基層法庭、公安派出所、等有關部門工作的關系。司法所對依法應由其他政法部門處理的事務，既不應越俎代庖、越權辦案，又不可敷衍塞責、一推了事，應當加強與其他政法部門的信息溝通與業(yè)務協(xié)作，實行聯(lián)動服務，優(yōu)勢互補。要正確處理司法所與基層法律服務所的關系。兩所職能既不能交叉，更不能替代混淆。有條件的地方，兩所應當分設，各司其職；不具備條件的，可以保留現(xiàn)行合署辦公的體制，但要分清兩種職能，人員應適當分工，防止以司法所名義開展有償服務或以法律服務所名義行使管理職權的現(xiàn)象發(fā)生。
(15)要嚴格依法開展業(yè)務。司法所在開展各項業(yè)務工作中，必須準確掌握和正確執(zhí)行國家的有關法律、法規(guī)、規(guī)章和政策，嚴格依法行政，依法辦事。在協(xié)助基層政府開展依法治理工作中，要運用審查、修改、咨詢、建議等各種服務手段，充分發(fā)揮法律參謀、助手作用，保障其依法行政，依法建制；在代表基層政府調(diào)處民間糾紛時，要嚴格遵守處理程序，以事實為依據(jù)，以法律為準繩，及時化解糾紛矛盾，嚴禁采用強制壓服手段，嚴禁干涉、妨礙當事人的訴訟權利；在協(xié)助基層政府治理關系群眾利益、容易引發(fā)社會矛盾特別是農(nóng)村工作中的熱點、難點問題時，要嚴格依照法律和政策辦事，主要運用疏導教育和依法定程序處理的方式，嚴禁采取任何違法的強制性手段，嚴禁非法拘禁或變相拘禁(如強制辦班)，嚴禁實施處罰和變相處罰，嚴禁使用警、戒具。
(16)司法所及其工作人員在履行職責時必須恪守職業(yè)道德和工作紀律。司法所工作人員要樹立公仆意識，密切聯(lián)系群眾，全心全意為人民群眾服務，為基層社會服務；要充分履行應盡職責，維護群眾和當事人合法權益，維護法律和政策的正確實施，維護正常的經(jīng)濟、社會和法制秩序；要秉公執(zhí)法，廉潔自律，自覺維護司法所的聲譽和形象；在工作中不得以冷漠、生硬、蠻橫、推諉或拖延的態(tài)度對待當事人，不得利用職權或執(zhí)行職務之便向當事人“吃、拿、卡、要”，不得利用職權強制、壓服甚至打擊報復當事人，不得侵犯或限制當事人的訴訟權利或其他法定權利。
(17)司法所應當建立健全各項工作制度。要根據(jù)司法部的統(tǒng)一規(guī)定和要求，結合當?shù)貙嶋H和工作需要，建立健全有利于不斷提高隊伍素質和執(zhí)法水平的政治、業(yè)務學習制度和培訓、自學的激勵機制；建立健全職責分工與崗位目標責任制度，重大業(yè)務請示報告、集體研討制度以及對突發(fā)、易激化事件的快速反應機制；建立健全體現(xiàn)責權一致原則的定期考評、勤政廉政、獎勤罰懶等人事管理制度和激勵機制；建立健全與開展業(yè)務相配套的登記、統(tǒng)計和檔案管理制度；建立健全司法所工作公開公示制度，做到工作職責、工作程序、工作結果三公開，并通過設置舉報電話、接待群眾來訪、聘請執(zhí)法監(jiān)督員等多種形式，自覺接受群眾和社會的監(jiān)督，同時建立健全自我監(jiān)督制約和執(zhí)法過錯責任追究制度。
(18)司法所應當高度重視和大力加強隊伍素質建設。司法所必須嚴把進人關，切實按照干部任免權限、任職條件和考錄程序，協(xié)助縣區(qū)司法局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)選配好干部；要大力加強思想政治工作，在隊伍中形成講政治、講學習、講正氣、講奉獻的良好風氣；要認真抓好業(yè)務學習和選送培訓，注重智力投資，鼓勵自學成才；要加強對干部的考核、檢查和監(jiān)督，做到獎優(yōu)罰劣，對違章違紀的要嚴肅查處，絕不姑息，對不適宜從事基層司法行政工作的要及時清退。
(19)司法所要積極創(chuàng)造條件不斷改善辦公用房、設施以及裝備建設。各地司法所應當本著量力而行、因地制宜的原則，積極爭取本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府(街道辦事處)的財力、物力的支持，不斷改善辦公用房建設，配置必要的交通、通訊、文印、檔案管理等辦公設施。
四、切實加強對司法所業(yè)務規(guī)范化建設的指導和監(jiān)督
(20)各級司法行政機關要充分認識加強司法所業(yè)務規(guī)范化建設的必要性和重要性，切實把這項工作擺上議事日程，強化指導管理，加大監(jiān)督力度，積極推進司法所業(yè)務規(guī)范化建設進程，不斷提高司法所依法、全面、正確履行各項工作職能的能力和水平。
(21)普遍建立司法所的地區(qū)，司法行政機關應把指導管理工作重點轉移到加強司法所業(yè)務規(guī)范化建設上來。按照本《意見》的規(guī)定和要求，對本地區(qū)司法所業(yè)務工作開展情況及存在問題進行一次認真調(diào)查分析，有針對性地研究制定本地區(qū)司法所業(yè)務規(guī)范化建設發(fā)展規(guī)劃和實施意見。在貫徹實施中，應首先組織力量，下功夫抓好試點，總結經(jīng)驗，樹立標桿，以點帶面，逐步推開。
(22)縣區(qū)司法局對司法所業(yè)務規(guī)范化建設要實行面對面的指導。對司法所各項業(yè)務的開展要提出明確的目標和具體要求，工作指標能量化的應盡可能量化，措施步驟要有可操作性。要深入實際調(diào)查研究，一個所一個所地檢查督促，逐項逐條地檢查業(yè)務規(guī)范化計劃方案的落實情況，及時發(fā)現(xiàn)并認真解決存在的問題，糾正業(yè)務工作中的不良傾向。要積極向基層政府和有關部門宣傳司法所的任務和職責，幫助理順關系，爭取重視支持，確保司法所在職責范圍內(nèi)依法開展各項業(yè)務。
關鍵詞：新媒體 社區(qū)治理 微信
一、呼倫街道微信公眾平臺的基本情況
2013年呼倫街道率先創(chuàng)建了“呼倫街道微信公眾平臺”，打開了黨群、干群溝通的新途徑，榮獲了“第三屆全國基層黨建創(chuàng)新案例優(yōu)秀獎”。目前，呼倫街道微信公眾平臺由兩部分組成，訂閱號提供組織、技術支撐，微網(wǎng)提供應用信息和服務支撐。
二、呼倫街道微信公眾平臺實際中發(fā)揮的作用
（一）充分發(fā)揮了政務公開的職能。平臺在實際工作中就是堅持向群眾“講實情、說真話、辦實事”，保障了公眾的知情權、參與權，也避免了虛假信息所產(chǎn)生的負面影響，方便了居民，提升了民主意識和民眾參與熱情，確保公眾有效監(jiān)督。
（二）充分發(fā)揮了匯聚民意的職能。呼倫街道利用平臺試圖探索創(chuàng)新社區(qū)居民參與社區(qū)治理的新機制。如微信平臺收到居民群眾咨詢、反映問題的意見及時回復，變“單向灌輸”為“雙向溝通”。針對轄區(qū)企事業(yè)單位及居民個人存在的一些常見問題，利用平臺的自動回復系統(tǒng)，及時地、細致地給予解答，搭建了匯集民智新平臺。
（三）充分發(fā)揮了便民的職能。平臺在實際工作中將一些社會謠言及時澄清，對居民關心的國家普惠惠民政策及時，起到了一定的正面效果，在一定程度上遏制了謠言的擴散傳播，避免群眾產(chǎn)生心理恐慌而導致的社會秩序混亂，做到了未雨綢繆，防患于未然。
三、呼倫街道微信公眾平臺社區(qū)治理過程中存在的問題及原因分析
（一）存在問題
1.傳統(tǒng)治理方式的思維慣性。筆者曾在街道等基層單位工作，經(jīng)過對公眾平臺的實際運營及創(chuàng)建過程中，明顯可以看出，新媒體在社區(qū)治理中的應用還薄弱。微信作為一個獨特的公共空間建構了一種新的社會生活模式，對新媒體的應用重視程度還有待進一步增強。
2.推廣應用滯后?；鶎痈刹渴巧鐣卫淼闹匾黧w，他們還不能完全掌握和運用新媒體，還不能成為新媒體參與社會治理的支持者和推動者，制約了新媒體在基層政務上的運用和發(fā)展。
3.運營人才缺乏。雖然以微信等為代表的新媒體平臺在基層政府社會治理中的角色越來越重要，但是懂得新媒體運營的人才缺乏，運營人員缺少必備的知識體系和專業(yè)素質，沒有開發(fā)能力，只能被動應用，不能適應形勢和民眾需求，成為制約新媒體發(fā)展的關鍵。
（二）原因分析
1.新媒體的覆蓋小。新媒體在社區(qū)治理中還是一個新鮮事物，而微信正是新媒體產(chǎn)品代表，它的應用在社區(qū)居民的認同感上還是問題重重，社區(qū)活動、交流方式、情感歸屬、科技自身的問題影響其應用。
2.新媒體的投入不夠。在深化改革時期，對社會建設尤其是對基層社區(qū)治理還沒有納到重要位置，使得基層不能適應社會轉型的社區(qū)治理方式，對于創(chuàng)新社區(qū)治理方式等方面投入也很欠缺，缺乏人、財、物等的投入。
四、完善新媒體在社區(qū)治理中應用的對策建議
（一）新媒體在社區(qū)治理中要搭建平等交流的開放平臺，推動不同主體間實現(xiàn)合作共治。公眾權利的高效有序運行，需要建立公眾利益表達機制，搭建訴求互動表達平臺，通過各方表達自己的利益需求和認真考慮他人的利益訴求，在平等協(xié)商和彼此妥協(xié)的基礎上達成對公共利益、公共政策的共識①。所以，在社區(qū)治理過程中要充分利用新媒體搭建交流自治的開放平臺，保證信息的真實和完整，提升決策的可行性，實現(xiàn)共治與善治。
（二）新媒體在社區(qū)治理中要建立雙向權利運行模式，加強對權利的監(jiān)督制約。利用新媒體建設的互動、監(jiān)督平臺能夠較為充分地實現(xiàn)在均等條件下對所有人的開放，使所有利益相關者自由自愿參與進來，并不受任何歧視與阻礙，全天候、全過程、全方位實現(xiàn)有效監(jiān)督，并通過新媒體傳播的放大效應，形成有效的互相制約機制。
（三）新媒體在社區(qū)治理中要協(xié)調(diào)社會利益關系，形成多元沖突、矛盾激化的緩沖地帶。目前社會轉型期，需要健全和蓬勃發(fā)展的社會，增強社會的構建需要公共領域的培育，國家和社會之間存在極大的張力，而“公共領域”充當了這種張力的緩沖地帶②。新媒體參與社區(qū)治理對于緩解錯綜復雜的社會矛盾，不同階層和利益主體之間找到一個平等平臺，運用新媒體表達對社會的態(tài)度、觀點與立場，政府通過新媒體利用大數(shù)據(jù)云計劃，進行處理分析，搜集社情民意。
（四）新媒體在社區(qū)治理中要不斷開發(fā)新媒體推送便民服務功能，創(chuàng)新社區(qū)治理服務路徑。群眾希望獲得“一站式”且無間斷24小時、零距離的服務，新媒體為這些期待提供了可能。在社區(qū)治理中，互聯(lián)網(wǎng)思維與“網(wǎng)絡化基層管理”已經(jīng)成為了一個新的發(fā)展趨勢③。利用新媒體高效、便捷、傳播網(wǎng)狀等特點，打造為民服務平臺，社區(qū)各項業(yè)務工作及服務流程，提供各類民生服務。新媒體可以通過一系列專門的、有針對性、細分群眾的服務，對服務對象實現(xiàn)興趣愛好、職業(yè)年齡等專業(yè)化細分，滿足各類公眾群體的個性化需求，實現(xiàn)政府與公眾之間的互動溝通，凝聚共識。
五、結語
本文對呼倫街道運用新媒體參與社區(qū)治理過程中發(fā)揮的作用、所遇到的問題和解決辦法，以治理理論和調(diào)查研究為視角，進行了認真的梳理和總結，為推進社會治理能力的現(xiàn)代化提供了參考。
注釋：
①金世斌：《公共權力運行中的公共利益悖論及其消解》，《上海城市管理》，2014年第05期，第11-13頁。
②宋瑞霞：《公共領域：國家與社會之間張力的緩沖地帶》，《法制與社會》，2014年第02期，第9頁。
③楊敏、楊玉宏：《“服務D治理D管理”新型P系與社區(qū)治理新探索》，《思想戰(zhàn)線》，2013年第3期，第23頁。
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[4]宋瑞霞.公共領域：國家與社會之間張力的緩沖地帶[J].法制與社會，2014，（06）.
關鍵詞：社區(qū)管理；標準化；系統(tǒng)設計
1 引言
為實現(xiàn)各級業(yè)務系統(tǒng)與社區(qū)信息管理系統(tǒng)數(shù)據(jù)互通與共享機制，通過設計基于標準化社區(qū)信息管理框架完成。社區(qū)信息化是由多方協(xié)作參與、涉及面較廣的復雜系統(tǒng)，其運作需要各方的相互支持和配合才能實現(xiàn)。為達到多方共享和操控的目標，基于標準化社區(qū)信息管理框架應涵蓋的各個層次內(nèi)容。包括政策法規(guī)、信息化人才兩大支撐，以及應用層、要素層、技術層3個層次。其中，政策法規(guī)、信息化建設和管理人才為實施標準化社區(qū)信息管理提供了平臺保障，而技術層、要素層、應用層是市區(qū)信息化的應用基礎，涉及技術實現(xiàn)、組織環(huán)境、實際應用等方面。
2 社區(qū)信息化兩大支柱
2.1 政策法規(guī)
社區(qū)信息化建設與部署通常有政府部門牽頭，是一種自上而下的電子政務發(fā)展模式。如果缺乏政府的積極助推、政策扶持、標準化構建，社區(qū)信息化將成為無本之木。例如：加拿大的CAP計劃為了建立覆蓋全國的公共社區(qū)互聯(lián)服務，在所有城市和農(nóng)村的信息互聯(lián)的服務點。新加坡位建設全國范圍內(nèi)的電子公民中心，提出了“國家IT計劃”。而我國也于2013年由民政部、國家發(fā)改委、工信部等部委聯(lián)合出臺了《關于推進社區(qū)公共服務綜合信息平臺建設的指導意見》，文件強調(diào)充分發(fā)揮社區(qū)信息化在提升社區(qū)自治和服務功能方面的積極作用，切實滿足居民公共服務需求，推動基層社會服務管理創(chuàng)新。同時，文件要求健全社區(qū)公共服務綜合信息平臺長效運行機制，以社區(qū)居民最關心和最急需的公共服務為抓手，依托信息惠民國家示范省市建設開展社區(qū)公共服務綜合信息平臺建設試點工作，著力推進體制機制革新和制度標準創(chuàng)新。因此，全國范圍內(nèi)的社區(qū)信息化建設大幕即將拉開，為開展社區(qū)信息化創(chuàng)造了有利平臺，也提供了政策支持和保障。
2.2 建設資金和信息化人才保障
社區(qū)信息化建設除了政策的支撐，還需要大量的經(jīng)費投入，經(jīng)費可以是來自于政府投入也可以商業(yè)運作引入社會資金投入，資金是決定社區(qū)信息化是否能建設到位的重要指標。同時，信息化人才缺乏也制約著社區(qū)信息化發(fā)展，人才包括社區(qū)信息化開發(fā)人員和日常維護人員，其中，社區(qū)信息化開發(fā)可以委托或外包給專業(yè)軟件開發(fā)公司實現(xiàn)，也可以購買第三方社區(qū)信息化服務公司獲取相關服務項目。最重要的是落實社區(qū)信息化日常維護人員，目前，部分社區(qū)已開展信息化建設工作，但信息平臺建設完畢，由于缺乏日常維護人員，平臺基本處于空置或半空置狀態(tài)，變成形象工程，未達到預期建設要求和初衷。
3 社區(qū)信息管理標準化規(guī)范
現(xiàn)階段，社區(qū)信息管理的標準都未形成全國統(tǒng)一的設計標準，每個地區(qū)根據(jù)自己社區(qū)管理特點和方式，都建立了自己一套標準，如：上海、深圳、廣州等重點地區(qū)。這些社區(qū)信息化設計標準對基礎數(shù)據(jù)、字段信息、管理模式、系統(tǒng)結構都各有特點，但都存在地區(qū)局限性。深圳地區(qū)的社區(qū)信息化設計標準，對社區(qū)電子政務覆蓋面有限，并未將社區(qū)所有管理事物都拓展到系統(tǒng)中，并且對信息化建設關鍵技術定義方面存在片面性。上海地區(qū)標準覆蓋面廣，但標準定義僅停留在表面。我國為了促進全國社區(qū)信息化的長效建設機制，在鼓勵各地方建設適合于本地需求的社區(qū)信息化系統(tǒng)，同時著手根據(jù)各地推廣情況，設計符合全國推行社區(qū)信息化建設標準。我們通過對上海、深圳、蘇州等信息化建設典型代表性社區(qū)的調(diào)研，梳理和歸納出現(xiàn)階段社區(qū)信息化標準可按技術規(guī)范和應用模塊兩種方式進行劃分。
社區(qū)信息化標準可按技術規(guī)范應涵蓋如下幾個方面：
⑴社區(qū)信息化基本標準：電子政務規(guī)范、信息管理標準、軟硬件采購和設計標準、網(wǎng)絡建設、數(shù)據(jù)安全。
⑵數(shù)據(jù)規(guī)范化標準：數(shù)據(jù)分類代碼資源、數(shù)據(jù)字典、數(shù)據(jù)傳輸與交換結構、數(shù)據(jù)多平臺共享實施規(guī)范。
⑶業(yè)務信息標準：戶籍和人口基礎數(shù)據(jù)庫建設標準、多業(yè)務平臺信息交換接口標準、多業(yè)務系統(tǒng)開發(fā)標準、數(shù)據(jù)管理中心建設標準、基礎數(shù)據(jù)平臺和業(yè)務系統(tǒng)互聯(lián)拓展標準。
⑷社區(qū)信息化管理標準：項目可控管理規(guī)范、信息化管理評估標準、運行與維護實施標準。
⑸信息化集成標準：業(yè)務系統(tǒng)統(tǒng)一開放標準、多類數(shù)據(jù)轉換標準、業(yè)務系統(tǒng)拓展標準、系統(tǒng)代碼維護規(guī)范、用戶使用培訓規(guī)范。
其中，上述標準化中最核心的就是數(shù)據(jù)規(guī)范化標準，直接影響到社區(qū)信息化能否在全國范圍內(nèi)鋪開。黨的十以來，國家在推廣“大數(shù)據(jù)”平臺建設，目標就是要實現(xiàn)全國基礎信息共享和統(tǒng)一管理，而在每個社區(qū)部署全國統(tǒng)一標準化數(shù)據(jù)分類代碼結構是數(shù)據(jù)共享和管理的基礎。數(shù)據(jù)分類代碼主要應包含：房屋數(shù)據(jù)、單位數(shù)據(jù)、人口數(shù)據(jù)、戶籍數(shù)據(jù)、社區(qū)綜合治理數(shù)據(jù)、社區(qū)組織結構數(shù)據(jù)、社區(qū)計生數(shù)據(jù)、社區(qū)衛(wèi)生數(shù)據(jù)、社區(qū)文化教育數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)、綜合查詢索引等社區(qū)服務和管理以及社區(qū)信息化建設中所包含的各類業(yè)務數(shù)據(jù)。與之配套的數(shù)據(jù)字典包含：名稱、英文名、說明、數(shù)據(jù)類型、數(shù)據(jù)結構、大小、定義域等。數(shù)據(jù)傳輸與交換結構要求各業(yè)務系統(tǒng)在數(shù)據(jù)傳輸和交換時，各系統(tǒng)的數(shù)據(jù)庫能相互兼容，并達到數(shù)據(jù)交換的要求，如：社區(qū)戶籍信息管理業(yè)務系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫與社區(qū)計劃生育管理業(yè)務系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫類型不同，需要構建之間數(shù)據(jù)傳輸與交換方法，確保能實現(xiàn)兩個業(yè)務系統(tǒng)相互共享對方數(shù)據(jù)庫資源。數(shù)據(jù)多平臺共享實施規(guī)范提出社區(qū)信息化建設中數(shù)據(jù)共享的基本要素、規(guī)則和方法，規(guī)定社區(qū)管理與服務信息系統(tǒng)的各業(yè)務數(shù)據(jù)共享功能，以及共享安全性要求，同時對系統(tǒng)數(shù)據(jù)共享接口、垂直權限數(shù)據(jù)共享、區(qū)域權限數(shù)據(jù)共享進行了規(guī)范。
社區(qū)信息化標準可按應用模塊劃分應考慮上級政府與社區(qū)之間信息往來、社區(qū)內(nèi)各部門之間的業(yè)務信息往來，根據(jù)部門職能設計與之對口應用模塊，包括如下幾個方面：
⑴居民信息管理：包含居民基本信息管理（如：姓名等）、居民擴展信息管理（如：政治面貌等）、居民關系管理（如：父子關系等）、暫住居民信息管理（如：租房客等）、家庭信息管理（如：家庭包含成員）
⑵民政業(yè)務信息管理：包含特別人群管理（如：宗教人士）、社會捐贈信息管理、殯葬信息管理、收養(yǎng)信息管理、低保信息管理。
⑶社區(qū)經(jīng)濟事物管理：包含社區(qū)內(nèi)企業(yè)信息管理、社區(qū)組織業(yè)務管理（如：社團等）
⑷勞動保障信息管理：包含就業(yè)人員信息管理、就業(yè)培訓管理、失業(yè)人員管理、離退休人員管理、外出務工人員信息管理。
⑸計劃生育管理：包含育齡婦女信息管理、計生專門信息管理（如：是否獨生子女等）、查環(huán)查孕管理、孕產(chǎn)信息管理。
⑹社區(qū)綜合治理信息管理：包含綜治對象管理（如：拆遷戶）、社區(qū)經(jīng)營信息管理（如：社區(qū)攤位）、違章建筑信息管理、衛(wèi)生信息管理、消防安全管理、糾紛和調(diào)解信息管理、社區(qū)安全信息管理。
⑺衛(wèi)生防疫信息管理：包含預防服務管理、保健服務管理、社區(qū)醫(yī)療服務管理。
⑻基礎設施管理：包含房屋信息管理、設施信息管理。
⑼社區(qū)組織管理：包含黨建管理、社區(qū)資產(chǎn)管理、制度管理、會議管理。
⑽社區(qū)文化與教育信息管理：包含科普教育管理、文體教育管理。
通過對國內(nèi)社區(qū)信息化代表性地區(qū)的應用情況調(diào)研，并對社區(qū)管理的各項職能深入分析，結合信息化應用技術要求，對社區(qū)管理應用的各組成模塊進行了細化，從業(yè)務需求和數(shù)據(jù)標準兩方面對社區(qū)信息化標準進行了描述與規(guī)范，形成了具有廣泛應用價值的實施和建設標準，對社區(qū)信息化的推廣具有良好的實際參考價值。
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1、積極構建完善的社區(qū)衛(wèi)生服務體系。今年我區(qū)共設置社區(qū)衛(wèi)生服務機構28個（社區(qū)衛(wèi)生服務中心7個，社區(qū)衛(wèi)生服務站21個）。加快社區(qū)衛(wèi)生服務中心規(guī)范化、標準化建設，積極探索建立“全科醫(yī)生簽約服務”、“家庭醫(yī)生團隊”的新模式，著力為轄區(qū)居民提供主動、方便、連續(xù)的健康管理服務，居民健康檔案規(guī)范、兒童保健、孕產(chǎn)婦保健水平進一步提高，堅持便民服務、特色服務，不斷增強社區(qū)衛(wèi)生服務的發(fā)展動力。社區(qū)衛(wèi)生服務水平步入全省先進行列（__橋中心、南瑞中心獲“全國示范社區(qū)衛(wèi)生服務中心”稱號，魯港中心獲得省級示范中心，今年上半年__中心、__中心、__中心、__中心又獲得“__市示范衛(wèi)生服務中心”稱號（全市只有5個示范中心）。
2、重大傳染病病人救助和救治落實到位。積極開展結核病、晚期血吸蟲病、艾滋病等病人醫(yī)療救治與救助工作。上半年共實施醫(yī)療救治結核病病人25 人（任務數(shù)33人），救助資金22500元，救治救助艾滋病病人8人（任務數(shù)9人），救助資金35000元。對于重大傳染病病人，我局在嚴格保密其個人隱私的基礎上，以一對一的形式主動上門為其服務并積極幫助這些特困人群提高生活質量和水平，全區(qū)重大傳染病醫(yī)療救治和生活救助保障有力。
3、婦女兒童健康水平不斷提升。認真落實《中華人民共和國母嬰保健法》等法律法規(guī)，按照“兩綱”要求，大力發(fā)展婦幼衛(wèi)生事業(yè)，完善服務體系，健全保障制度，為兒童、婦女提供有效、優(yōu)質服務?；榍搬t(yī)學檢查便民、實效，一站式服務，截止目前,共免費婚檢1820人（任務數(shù)2600人、婚檢完成率達70%），婚檢率達70%。認真實施擴大國家免疫規(guī)劃，適年兒童各規(guī)劃疫苗接種率均達省頒標準。不斷完善各衛(wèi)生服務中心接種門診的條件和管理，強化流動兒童的預防接種工作，健全婦幼保健和預防接種網(wǎng)絡，婦女兒童健康水平不斷提升。
4、敬老工程惠及非戶籍老人?！熬蠢瞎こ獭钡膶嵤┦且环N“尊老惠老”的大愛之舉，我局將敬老工程落到實處，出臺《__區(qū)敬老工程實施方案》，召開專題會議，廣泛動員部署。今年，我局將常住我區(qū)非戶籍65歲以上老人也納入了免費體檢范疇，惠及廣泛群眾。截止6月16日，已為轄區(qū)內(nèi)65歲以上老年人免費體檢10489人（魯港1510人、__1286人、__1129人、__橋1344人、南瑞1600人、__崗1860人、__1760人）。
1、完善和修訂基層醫(yī)療機構績效考核方案。在以往績效考核各項機制的基礎上，首次將社區(qū)衛(wèi)生服務站和村衛(wèi)生室的績效成績計入社區(qū)衛(wèi)生服務中心績效考核成績，意在為中心/服務站（村衛(wèi)生室）的一體化管理打下基礎。同時，增加了家庭醫(yī)生簽約服務和中醫(yī)藥服務相關內(nèi)容。
2、加強藥品和醫(yī)用耗材管理力度。為加強我區(qū)實施基本藥物制度的基層醫(yī)療機構的監(jiān)管，切實讓老百姓得到實惠，上半年出臺了《關于加強社區(qū)衛(wèi)生服務中心藥品管理工作的通知》以及《__區(qū)社區(qū)衛(wèi)生服務中心基本藥物制度考核評分細則》，改變以往基本藥物零差率補助經(jīng)費不經(jīng)考核一律撥付的做法，目的在于提高零差率補助經(jīng)費的使用效益。同時，為理順全區(qū)社區(qū)衛(wèi)生服務機構的醫(yī)用耗材管理，還出臺了《關于進一步規(guī)范和完善社區(qū)衛(wèi)生服務中心醫(yī)用耗材管理工作的通知》，要求所有中心的醫(yī)用耗材全部由區(qū)醫(yī)院統(tǒng)一進行采購，在一定程度上進一步規(guī)范了全區(qū)醫(yī)用耗材的采購和使用。
3、強化村衛(wèi)生室管理。今年初，我局首次組織全區(qū)村衛(wèi)生室參觀先進村衛(wèi)生室并舉辦了現(xiàn)場座談會，就今年如何提高村衛(wèi)生室公共衛(wèi)生服務水平廣泛征求了村醫(yī)的意見和建議。上半年將為21個一體化管理的村衛(wèi)生室配置電腦、打印機等設備，目前正在招標采購中。
4、啟動基層衛(wèi)生綜合改革重點聯(lián)系點工作。今年我區(qū)被國家衛(wèi)計委確定為全國基層衛(wèi)生綜合改革重點聯(lián)系點之一，意在過去幾年基層醫(yī)改的基礎上進一步深化基層衛(wèi)生改革。目前，我局按照國家衛(wèi)計委的要求和部署，已經(jīng)初步擬定了《__區(qū)基層衛(wèi)生綜合改革重點聯(lián)系點總體方案（20__-2016）》以及《
__區(qū)基層衛(wèi)生綜合改革重點聯(lián)系點20__年工作安排》。同時，我區(qū)正積極配合國家衛(wèi)計委衛(wèi)生發(fā)展研究中心開展__區(qū)基線調(diào)查工作。1、提高公共突發(fā)應急事件處置能力。扎實推進基層衛(wèi)生應急能力建設。健全衛(wèi)生應急指揮與決策系統(tǒng)，加強突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測預警和綜合分析，針對人感染H7N9禽流感開展防控工作：強化宣傳工作，發(fā)放各類應急宣傳材料5萬余份，更新健康教育宣傳欄94期。對全區(qū)基層醫(yī)務工作人員開展突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急處置培訓2場，培訓人數(shù)200余人。配備應急搶救設備，加強突發(fā)公共衛(wèi)生應急實地演練，確保各項突發(fā)公共衛(wèi)生應急防控工作的落實。
2、均等化衛(wèi)生服務項目實施卓有成效。認真落實市政府關于《促進基本公共衛(wèi)生服務逐步均等化實施意見》，繼續(xù)促進基本公共衛(wèi)生服務均等化。我局，今年在實施基本公共衛(wèi)生服務均等化項目的有效保障機制和實施途徑上進行有效探索，出臺《__區(qū)20__年基本公共衛(wèi)生服務實施辦法》，建立了基層醫(yī)療機構參與公共衛(wèi)生服務的激勵機制。每季度考核組對公共衛(wèi)生服務項目實施情況進行公正的考核并嚴格獎懲，對考核排名末五位的服務站（村衛(wèi)生室）進行約談，幫助整改，努力實現(xiàn)基本公共衛(wèi)生服務均等化的制度化、系統(tǒng)化、規(guī)范化和標準化。截止目前，城市居民健康檔案建檔人數(shù)260029人，建檔率83.88%；規(guī)范化電子建檔人數(shù)238151人，建檔率76.82%。其余各項公共衛(wèi)生服務項目均扎實開展。20__年，我區(qū)基本公共衛(wèi)生服務項目的落實得到了國家衛(wèi)生計生委基層衛(wèi)生司的認可，我區(qū)被確定為國家基本公共衛(wèi)生服務聯(lián)系區(qū)(國衛(wèi)基層保便函[20__]61號，全國僅6個區(qū)）。
1、加大艾滋病預防力度。積極落實艾滋病“四免一關懷”政策，加大艾滋病防治宣傳教育力度，免費提供自愿咨詢檢測。對高危人群艾滋病行為進行干預，對艾滋病病人開展抗病毒藥物治療。到建筑工地、街道社區(qū)、公共場所利用播放、咨詢臺、發(fā)宣傳材料、張貼標語宣傳畫等多種形式，廣泛開展艾滋病防治知識宣傳教育。上半年共對娛樂場所服務人員行為干預1065人次，對社區(qū)、工地、高校宣傳2570人次，免費抽取血樣1100份，發(fā)放宣傳材料 4700份，發(fā)放安全套12006只。加大艾滋病防治力度，完善政府組織領導，部門各負其責，全社會共同參與的防治工作機制。
2、開展結核病防治。做好結核病歸口管理、健康教育和病人督導管理工作。加強對痰檢點的管理。主動和市結防科溝通，切實落實結核病人服藥督導工作。完成市疾控交給的結核病人追蹤任務，按時發(fā)放各種補助經(jīng)費，規(guī)范結核病患者的發(fā)現(xiàn)、治療、追蹤和全程督導管理。
3、強化免疫規(guī)劃管理。加強業(yè)務培訓和常規(guī)接種管理。每季度定期對接種單位常規(guī)檢查指導，并對檢查結果進行通報。規(guī)范疫苗貯存和運輸過程的冷鏈管理。繼續(xù)做好各類免疫規(guī)劃監(jiān)測工作。
4、加強血防防治。繼續(xù)鞏固血防阻斷省級達標成果，利用板報、展板、宣傳櫥窗、圖片、標語、發(fā)放資料等多種形式在群眾中宣傳血防健康知識，繼續(xù)聘用禁牧協(xié)管員6人并簽訂了聘用協(xié)議（任務數(shù)6人），協(xié)管員認真履職。上半年全區(qū)未發(fā)生急性血吸蟲病病例。
5、強化母嬰保健工作。繼續(xù)實施“母嬰安全”項目，加強婦幼保健人員培訓，不斷提高服務能力，切實提高住院分娩率，確保孕產(chǎn)婦生育安全，落實婦幼管理，積極開展婦幼保健規(guī)范化服務。上半年，孕產(chǎn)婦產(chǎn)前檢查率達96.8%，7歲以下兒童保健管理率達96%,住院分娩率100%，孕產(chǎn)婦死亡率0/10萬，高危孕產(chǎn)婦管理率100%，進一步實現(xiàn)降低出生缺陷和殘疾，提高人口素質目標。積極與鎮(zhèn)辦協(xié)作，利用墻報、宣傳欄等多種形式,開展母嬰保健法律法規(guī)宣傳和婦幼保健知識教育。
1、加強公共衛(wèi)生監(jiān)管。認真落實衛(wèi)生部《關于衛(wèi)生監(jiān)督體系建設的實施意見》，構建了區(qū)級監(jiān)督、辦事處協(xié)助管理的衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法體系。深入開展食品衛(wèi)生、飲用水、公共場所專項整治工作。加大飲用水衛(wèi)生日常性監(jiān)督管理力度，加強機構改革期間的食品藥品安全工作并順利完成食品藥品職能的移交。
2.嚴格規(guī)范醫(yī)療市場。全面貫徹落實《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》、《醫(yī)療機構管理條例》、《護士管理辦法》和《醫(yī)療機構管理辦法》，堅持醫(yī)療機構按規(guī)劃設置、按法律管理、按標準評審，有效促進了醫(yī)療機構和醫(yī)護人員的規(guī)范化、法制化管理。積極開展“依法治區(qū)”等普法宣傳，提高衛(wèi)生法律法規(guī)的普及率，嚴厲打擊非法行醫(yī)，截止目前，打擊非法行醫(yī)立案3起，有效凈化了我區(qū)醫(yī)療服務市場。
3、開展醫(yī)療機構綜合執(zhí)法監(jiān)督檢查，確保醫(yī)療安全。上半年，我局依據(jù)相關法律法規(guī)，對全區(qū)醫(yī)療機構依法執(zhí)業(yè)方面、傳染病防治方面、母嬰保健等方面進行了一次全面的綜合執(zhí)法監(jiān)督檢查，對發(fā)現(xiàn)的問題，及時反饋，并責令、督查、幫助整改到位，為我區(qū)醫(yī)療安全提供了有效保障。
4、加強衛(wèi)生監(jiān)督協(xié)管工作。 上半年，在各中心聘用衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法協(xié)管員18名，每季開展一次衛(wèi)生監(jiān)督協(xié)管督查，不定期召開衛(wèi)生監(jiān)督協(xié)管員會議，加強衛(wèi)生監(jiān)督協(xié)管員培訓，并為衛(wèi)生監(jiān)督協(xié)管員配備了檢查服，衛(wèi)生監(jiān)督協(xié)管工作步入常態(tài)化，確保了全區(qū)衛(wèi)生監(jiān)督協(xié)管工作的全覆蓋。
1.落實國家基本藥物制度，緩解“看病貴”問題。將《__省基層醫(yī)療衛(wèi)生機構用藥目錄》內(nèi)的藥品全面納入?yún)^(qū)基本醫(yī)療保障目錄，不設自付比例；針對一些價格低、療效好的基本藥物實行直接掛網(wǎng)采購和零差率銷售；推行藥品統(tǒng)一招標、跟標采購，全區(qū)社區(qū)衛(wèi)生服務中心、村衛(wèi)生室已全部采購、使用全省統(tǒng)一招標的藥品，20__年上半年藥品招投標、跟標 22.9萬元，占醫(yī)療使用藥品100％，緩解群眾看病貴問題。組織醫(yī)藥費用控制情況檢查，及時對每人次門診收費，對每季度開展抽查醫(yī)療費用執(zhí)行情況、大處方、大金額、用藥量大的前10種藥品和前5位醫(yī)生，將檢查結果與績效考核獎金掛鉤，并予以公示等，確保群眾的利益得到落實。
2、 公平合理醫(yī)療資源配置，解決“看病難”問題。想方設法籌集、爭取資金，加快區(qū)醫(yī)院新大樓裝修工程，按三級醫(yī)院要求進行配置，新醫(yī)院將開通預約診療服務，患者可撥打預約電話進行預約，由醫(yī)院導診臺負責具體辦理預約掛號手續(xù)、登記聯(lián)絡、領取預約就診號、提供咨詢等服務；區(qū)醫(yī)院新大樓即將投入使用，將設立收費處及西藥房自動排隊叫號系統(tǒng)。設立病人自動服務系統(tǒng)：新建HIS系統(tǒng)化驗結果自助查詢系統(tǒng)即將投入使用。區(qū)醫(yī)院已實行《門診病歷》通用。開展推行醫(yī)學檢驗、檢查互認工作，推行節(jié)假日門診。將區(qū)醫(yī)院努力打造成__市特色眼科醫(yī)院，緩解“看病難”問題。
3、 醫(yī)療糾紛預防體系進一步完善。 切實提高醫(yī)務人員對醫(yī)療糾紛防范與應對能力，提升安全責任意識和防范意識。完善醫(yī)患糾紛預防與處置預案，__區(qū)醫(yī)患糾紛專業(yè)調(diào)解委員會，建立預防和處置醫(yī)患糾紛的“五位一體”機制，推行醫(yī)療責任
保險，多方位創(chuàng)造和諧醫(yī)患關系。1.中醫(yī)藥先進單位創(chuàng)建工作全面完成。全國基層社區(qū)中醫(yī)藥工作先進單位創(chuàng)建任務的各項工作業(yè)已全部到位，目前等待上級驗收。
2、 無償獻血工作持續(xù)推進。今年我局一如既往高度重視無償獻血工作，多措并舉，廣泛動員，力爭順利完成今年目標任務數(shù)。據(jù)統(tǒng)計，截止__月31日，全區(qū)參加無償獻血人數(shù)累計達84人，完成比例為6.23%。
3.行業(yè)形象展現(xiàn)新面貌。認真開展創(chuàng)先爭優(yōu)活動，努力建設一支“服務好、質量好、醫(yī)德好，群眾滿意”的衛(wèi)生隊伍。全面推行黨風廉政建設責任制，切實加強衛(wèi)生行業(yè)作風、效能建設，強化職工教育和隊伍管理，從制度建設著手，加強行業(yè)自律。認真辦理兩案工作。加強衛(wèi)生信息化管理，及時答復辦理市民有關衛(wèi)生的咨詢、投訴。認真抓好安全生產(chǎn)教育，落實安全生產(chǎn)目標責任制，堅持定期召開安全生產(chǎn)工作例會，開展安全生產(chǎn)檢查，杜絕安全事故。截止目前，全區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)未發(fā)生一起安全責任事故。
4.衛(wèi)生系統(tǒng)人口和計劃生育綜合治理扎實開展。 認真開展打擊“兩非“行動，加強了對各級保健機構的管理與監(jiān)督。健全了出生實名登記、報告制度。對轄區(qū)內(nèi)開展計劃生育手術及設有B超的醫(yī)療保健機構進行了計劃生育綜合治理專項檢查。
1、關于局醫(yī)政科建設問題：
區(qū)境目前有102家醫(yī)療機構，現(xiàn)只有1名干部且非專業(yè)人員在對各醫(yī)療機構監(jiān)管（實際只是組織培訓和辦理各類相關證照），存在很多安全隱患。行政許可是一項很嚴肅的政府工作職能，目前，因醫(yī)政科人手緊張且無專業(yè)人員，執(zhí)業(yè)醫(yī)師證和護士證辦理，委托區(qū)醫(yī)院全權負責材料受理和審核工作，衛(wèi)生局只負責蓋章。這種做法著實欠妥，而且不符合衛(wèi)生行政許可有關規(guī)定。此問題也多次反映，至今未果。
2。關于衛(wèi)生專業(yè)人才問題：
各衛(wèi)生服務中心缺少執(zhí)業(yè)醫(yī)師，醫(yī)護比嚴重失調(diào)。區(qū)醫(yī)院缺乏副高專業(yè)人才。人才問題也嚴重制約了我區(qū)衛(wèi)生事業(yè)的進一步發(fā)展，成為我區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生發(fā)展的瓶頸，現(xiàn)行的用人機制很難覓得衛(wèi)生專業(yè)人才，急需改革。
3. 關于無償獻血工作進展緩慢問題：
截止目前，全區(qū)無償獻血只完成全年任務的6.23%，工作進展極其緩慢。究其原因：無償獻血工作沒有得到各單位主要領導的高度重視；各街道辦宣傳動員招募公民參與無償獻血力度不足、缺乏得力措施；動員招募的公民身體素質很多不符合獻血要求，成功獻血比例小；區(qū)衛(wèi)生局只能督促，缺少應有的抓手。對此，區(qū)政府若不引起足夠的重視，全年的獻血任務又將無法完成，直接影響政府目標考核。
1、加強公共衛(wèi)生服務體系建設，認真做好衛(wèi)生監(jiān)督、疾病預防、婦幼保健、群眾健康宣傳教育，遏制重、特大傳染病暴發(fā)流行和醫(yī)療安全事故；
2、深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，提高醫(yī)療服務質量和服務水平；加強衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法，做好飲用水、醫(yī)療、公共衛(wèi)生等方面的安全保障工作；
3、認真做好基層衛(wèi)生綜合改革聯(lián)系點工作。積極提升區(qū)醫(yī)院“龍頭”地位，努力構建無院級化管理模式；
4、夯實村衛(wèi)生室、衛(wèi)生服務站“網(wǎng)底”基礎，進一步健全社區(qū)衛(wèi)生服務體系；
5、積極開展愛國衛(wèi)生運動和衛(wèi)生創(chuàng)建工作，提高全區(qū)城鄉(xiāng)整體衛(wèi)生水平；
6、健全機制，改進作風，進一步提升我區(qū)醫(yī)療、公共衛(wèi)生服務能力，做好國家基本公共衛(wèi)生聯(lián)系區(qū)工作；
一、我市基層法律服務發(fā)展歷程
我市的基層法律服務工作是從1985年開展起來的,主要是彌補當時律師、公證人員不足，難以滿足日益增長的群眾法律服務需求。初期成立的法律服務所依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道司法科，除開展基層法律服務業(yè)務外，還承擔著基層司法行政的職責，負責指導人民調(diào)解，進行法制宣傳，開展綜合治理等工作。1993年，隨著我市司法行政工作改革的不斷深入，我市基層法律服務突破了單純依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道司法科的辦所模式，扶植、發(fā)展了一批不占國家編制、不要國家經(jīng)費、自收自支、自負盈虧、自我約束、自我發(fā)展的“兩不四自”所，形成了基層法律服務所多種體制并存、相互競爭的局面。
*年3月31日，司法部59號、60號令，即《基層法律服務所管理辦法》和《基層法律服務工作者管理辦法》，對基層法律服務工作的組織機制、建所模式、運行機制、執(zhí)業(yè)準入、執(zhí)業(yè)監(jiān)督等做出了有關規(guī)定。
*年10月，我們根據(jù)國務院關于清理整頓經(jīng)濟鑒證類社會中介機構的部署和司法部《關于基層法律服務機構脫鉤改制實施意見》的通知精神，結合我市的具體情況，本著積極、慎重、區(qū)別對待的原則，精心組織實施街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務所與所在街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)；有掛靠單位的直管所與所掛靠的單位實行脫鉤改制工作，對于尚未實現(xiàn)自收自支的基層法律服務所可暫不實行脫鉤改制，維持原管理運作體制。為配合此項工作，對基層法律服務所和基層法律服務工作者進行了重新登記。全市有271家所條件合格，準予登記，1394名按要求實行了脫鉤的基層法律服務工作者經(jīng)申請，審核領取了《基層法律服務工作者執(zhí)業(yè)證》。
20*年8月，司法部召開全國大中城市社區(qū)法律服務工作會議。會議提出法律服務工作要從多方面進行規(guī)范，以律師工作與大中城市基層法律服務工作為重點，并提出了“一個調(diào)整，兩個加強”的指導方針，作為大中城市社區(qū)法律服務工作調(diào)整規(guī)范的方向?！耙粋€調(diào)整”即街道法律服務所要從訴訟領域逐步調(diào)整出來；“兩個加強”即加強律師、公證、基層法律服務和法律援助工作面向基層、面向社區(qū)、面向群眾服務的功能，加強律師為社區(qū)居民提供訴訟法律服務的功能。按照會議精神，我們對全市基層法律服務進行了調(diào)整規(guī)范。231家基層法律服務所、1300余名基層法律服務工作者立足街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)，面向基層社區(qū)群眾開展法律服務業(yè)務。
從基層法律服務工作發(fā)展歷程看，它的產(chǎn)生確與當時律師公證力量不足、法律服務供求緊張有直接關系。但它在發(fā)展起來后經(jīng)長期實踐探索，已逐步形成有別于其他法律服務工作的職能特色和優(yōu)勢。一是它的服務基本履蓋了農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)和城市社區(qū)，為農(nóng)村群眾和城市居民處理簡單、小額的法律事務提供了一種就近便利及時的法律服務渠道，特別是在穩(wěn)定和完善農(nóng)村中發(fā)揮著法律保障作用。其業(yè)務總量和服務受眾面逐年增長，與律師業(yè)、公證業(yè)初步形成一種拾遺補缺、優(yōu)勢互補的格局。二是由于它貼近群眾，服務便捷，且收費低廉，在便利滿足城鄉(xiāng)低收入階層和弱勢群體獲取法律服務方面發(fā)揮著特殊作用，為他們排憂解難，成為彌補我國法律援助不發(fā)達的重要舉措。三是它自創(chuàng)立以來，就在協(xié)助基層政權組織推進依法治理、依法行政、開展法制宣傳、整治熱點問題、開展社區(qū)法律服務等方面扮演了越來越重要的角色，發(fā)揮著參謀助手的作用并成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所的得力助手。
二、當前狀況及問題
我市目前基層法律服務所共222家，法律服務工作者1160人。其中城八區(qū)89家所，556人；郊區(qū)133家所，604人（根據(jù)2005年度執(zhí)業(yè)檢查統(tǒng)計）。城八區(qū)基層法律服務工作者中，離退休人員150人左右，其余400多人均為前些年脫鉤改制人員，年齡以40、50歲為絕大多數(shù)，這部分人員文化程度以大專為主，從業(yè)時間較長，是城區(qū)基層法律服務的主流力量。從總體情況看，基層法律服務適應了現(xiàn)階段郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會經(jīng)濟發(fā)展的需要。它所起到的為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展保駕護航、為基層政權和村民自治組織充當參謀助手、為廣大農(nóng)民群眾提供法律服務的作用是不可替代的。它的特色和優(yōu)勢隨市場的擴大和需求的增長更加顯現(xiàn)無遺。它以其低成本提供方便、及時的服務贏得了相當?shù)姆湛臻g，并協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所落實普法宣傳、法律咨詢服務，開展人民調(diào)解，推進依法治理等工作，在一定程度上緩解了司法行政基層工作的壓力，從而在實踐中印證了其現(xiàn)階段存在的合理性。在城區(qū)由于律師服務業(yè)相對發(fā)達，基層法律服務作為“簡易和初級”的法律服務雖然仍有一定的服務市場但總的講已較難參與服務市場的競爭，加上人員構成復雜、兼職人員過多過濫，現(xiàn)行的行政管理手段也難以實施有效的管理，以至產(chǎn)生了跨街道跨地區(qū)亂設分支機構和接待站點、單純追求經(jīng)濟效益違規(guī)開展有償服務、冒稱律師名義誤導群眾或以不正當手段與律師爭攬業(yè)務甚至惡性競爭的現(xiàn)象。在這種情況下不僅難保服務質量，違反執(zhí)業(yè)紀律、侵害當事人權益的問題也時有發(fā)生。在相當程度上沖擊和擾亂了法律服務市場秩序，也損害了法律服務隊伍的整體形象。這些情況的出現(xiàn)給我們的管理工作提出了新的課題，迫切需要我們研究新思路、考慮新對策，采取切實可行的新方法，進一步歸納問題分析原因予以引導和規(guī)范。對于問題可歸納為：
（一）組織形式定位不明，開展訴訟服務缺乏法律依據(jù)，對未來發(fā)展的認識不統(tǒng)一。關于基層法律服務所的組織形式司法部頒布的兩個管理辦法中規(guī)定對“基層法律服務所按照事業(yè)法人體制進行管理和運作”，在當前法制不斷健全，依法行政的要求不斷提高的形勢下，這種摸棱兩可的說法顯然已不符合法律的要求，在實際操作中也帶來了一定的混亂。任何一個社會組織都必須經(jīng)法定程序登記設立，基層法律服務所在進行機構法人代碼登記和納稅申報時就面臨了對其組織形式界定不明的情況，給我們的管理工作造成了很大困難；在服務方面，基層法律服務所承擔訴訟服務在法律上沒有依據(jù)。我國的訴訟法律制度由三大訴訟法規(guī)定，刑事訴訟法規(guī)定，只有律師、單位推薦的人及監(jiān)護人、親友才能接受委托，擔任辯護人；民事訴訟法和行政訴訟法的規(guī)定與刑事訴訟法基本一致，只是范圍上稍有擴大，即經(jīng)法院許可的其他公民可以受委托擔任訴訟人。這里所謂其他公民，是在法院許可的情況下一種臨時性的、個人性的不收取費用的活動，不是專門的職業(yè)性活動。顯然，三大訴訟法都沒有賦予基層法律服務所以自己的名義訴訟的資格；三是管理機關內(nèi)部認識不一。鑒于外部環(huán)境壓力，在我系統(tǒng)內(nèi)部，對基層法律服務長期存在著不同看法及較大爭議。有的認為它是特定時期的產(chǎn)物，是彌補律師不足的權宜之計，在律師業(yè)壯大后應逐步萎縮消亡；有的則堅持它作為律師制度的有益補充，同時是基層法治的重要輔助力量，應促其規(guī)范，長期穩(wěn)定發(fā)展；還有的認為它是一種過渡形態(tài)，基于目前國情和律師業(yè)現(xiàn)狀，它可以在農(nóng)村保留發(fā)展，但應先從城市退出，并創(chuàng)造條件逐步向律師業(yè)并軌。這種認識上的分歧不僅造成對其發(fā)展模式、走向等重大問題長期形不成共識，而且導致相關政策不時處于搖擺、步調(diào)不一和不確定狀態(tài)。這些年外部的法律、政策環(huán)境也不時對基層法律服務的發(fā)展造成沖擊和影響，特別是在全國大中城市社區(qū)法律服務工作會議之后對我市基層法律服務的影響不小，同時又缺乏明晰的規(guī)范政策和措施使管理中的一些問題一時難以解決。
（二）當前可依據(jù)的相關政策文件和監(jiān)管力量已經(jīng)不適合新時期基層法律服務管理的需求。我們對基層法律服務的監(jiān)督管理依據(jù)主要是司法部于*年3月31日以59號、60號令的《基層法律服務所管理辦法》和《基層法律服務工作者管理辦法》兩個辦法對基層法律服務工作的組織機構、建所模式、運行機制、執(zhí)業(yè)準入、執(zhí)業(yè)監(jiān)督等做了原則性規(guī)定。北京市司法局根據(jù)兩個辦法配套出臺了《北京市基層法律服務所登記和年檢管理辦法（試行）》和《北京市基層法律服務工作者管理辦法（試行）》，并就基層法律服務所的輔助人員管理、業(yè)務檔案管理、執(zhí)業(yè)廣告管理等提出了規(guī)范性要求。但從實際管理角度看，部頒兩個管理辦法雖然對基層法律服務的基本構架、人員要求、執(zhí)業(yè)條件、內(nèi)部制度等做了相應規(guī)定，但存在過于原則、可操作性差的問題，況且部頒規(guī)章的法律效力較低，難以全面規(guī)范作為法律服務業(yè)中一個類別的基層法律服務，國家行政許可法的實施更對其產(chǎn)生諸多限制。尤其是現(xiàn)階段我們執(zhí)行的有資格但不能在城區(qū)執(zhí)業(yè)、城八區(qū)嚴格控制不能轉入從業(yè)人員、停辦兼職人員執(zhí)業(yè)以及停批設立新所等具體限制措施都是根據(jù)上級領導講話精神和指示而行，缺少相關的法律或政策文件依據(jù)。這是我們規(guī)范管理工作中最關鍵的問題，也是我們工作的軟肋。
從監(jiān)督管理的組織機構看，司法部作為全國基層法律服務的最高管理機關，原由基層工作司基層法律服務指導處負責，不過兩三個工作人員?，F(xiàn)交由公證律師司負責，一個工作人員。北京市由市局基層工作處基層法律服務科負責，工作人員兩名。作為具體實施監(jiān)督管理的區(qū)縣司法局，承擔此項工作的基層工作科由于負責的工作項目多、涉及面廣、人員編制有限，能有一個人兼職負責此項工作已屬不易，難以實現(xiàn)對基層法律服務的監(jiān)督管理職能，只能是有了文件發(fā)一發(fā)，年檢注冊蓋個章，遇到投訴應付應付息事寧人而已。而且現(xiàn)有的監(jiān)督管理手段也多為事后監(jiān)督，在實施上既缺乏法律依據(jù)，又沒有組織保證，多流于形式上的走過場。
（三）落實街道基層法律服務所退出訴訟領域的難度較大。根據(jù)司法部全國大中城市社區(qū)法律服務會議和2005年3月下發(fā)的《進一步規(guī)范基層法律服務工作的意見》（征求意見稿）精神，街道基層法律服務所要調(diào)整出訴訟領域，向公益性社區(qū)法律服務組織過渡和轉型。對此，我們認為目前在我市全面落實此項工作有很大難度。
1、城區(qū)街道法律服務所要逐步退出訴訟領域的可操作性不大、不實際。僅靠司法行政機關的力量“退出”環(huán)節(jié)操作十分困難，首先，我們沒有撤消基層法律服務所的權力，如果原組建單位不配合，我們將難有作為。其次，假如城區(qū)基層法律服務機構或基層法律服務工作者私下接案做，我們無法及時了解，也不能保證“退出”的有效落實。在法院認可基層法律服務工作者可以作訴訟的現(xiàn)狀下，我們不能完全杜絕上述這種違規(guī)操作。
2、根據(jù)部發(fā)關于《基層法律服務所管理辦法》（修訂草案）及相關說明中提到的“明確基層法律服務所按事業(yè)單位進行管理的模式…….”。就北京市的情況來看，長久以來基層法律服務所的性質一直沒有統(tǒng)一的界定。如果現(xiàn)在統(tǒng)一改為行政事業(yè)單位進行管理，其編制、經(jīng)費等具體問題都無法得到落實，必然影響今后基層法律服務管理工作的開展。
3、如果執(zhí)行城區(qū)街道法律服務工作者退出訴訟領域的意見，我市基層法律服務工作者的安置問題難以解決。這些人由于年齡和現(xiàn)有素質、學歷等條件的制約，極少能夠具有申辦律師事務所或轉為從業(yè)律師的資格。他們在退出訴訟領域后必將面臨主要生計斷絕、生活難以為繼的困難局面。如此則不免引發(fā)上訪、或其他過激行為，勢必對首都的社會政治穩(wěn)定、生活安定造成不利影響。
三、對策及建議
以上這些問題和可能出現(xiàn)的情況，我們已反饋給司法部有關部門，并請上級領導機關能夠進一步提出具體、穩(wěn)妥的指導意見，分階段、有步驟地解決基層法律服務的規(guī)范和發(fā)展問題。針對上述問題，我們從現(xiàn)階段加強基層法律服務管理的角度出發(fā)提幾點建議：
第一、應該承認基層法律服務目前仍有存在的必要。不論在城區(qū)還是在郊區(qū)縣律師法律服務仍有缺口，基層法律服務以其自身的特點可以拾遺補缺，滿足民眾低層次的法律需求。尤其是在當前構建和諧社會、社會主義新農(nóng)村的大形勢下基層法律服務可以其自身的優(yōu)勢發(fā)揮出顯著的作用。
第二、建立健全有關的法律、法規(guī)、規(guī)章，使管理工作有法可依?，F(xiàn)階段基層法律服務監(jiān)督管理的基礎法律依據(jù)的欠缺是管理環(huán)節(jié)薄弱的致命傷，沒有一套法律效力高、操作性強、完備、規(guī)范的制度，難以實現(xiàn)對基層法律服務有效的管理。
首先，基層法律服務作為現(xiàn)階段社會法律服務體系的組成部分，應有其相應的法律地位，這也是一個法治社會必然的要求?，F(xiàn)在的基層法律服務上位依據(jù)只有兩個部頒規(guī)章，不論是對其訴訟地位還是其社會法律服務職能的體現(xiàn)都沒有一個明確的法律界定。
其次，基層法律服務管理涉及的范圍較廣，既有機構的又有人員的；既有內(nèi)部的又有對外的；既有業(yè)務管理又有行政管理。對任何一項內(nèi)容的管理都需要一個評價的標準，只靠兩個管理辦法是根本達不到的，需制定不同范圍、不同級階、不同效力的一整套科學完備的法律、法規(guī)、規(guī)章、制度。特別是對現(xiàn)行的一些限制性政策規(guī)定，迫切需要按照有關部頒規(guī)章明確實施依據(jù)，保障有章可循，措施有據(jù)，管理到位。
第三、明確我市基層法律服務城、郊區(qū)不同的發(fā)展思路。如果城區(qū)不再發(fā)展已是既定方針的話，就需要考慮如何引導現(xiàn)有城區(qū)從業(yè)人員向郊區(qū)農(nóng)村過渡，除去利用行政的還應運用市場的經(jīng)濟的方式或手段引導并在一段時間內(nèi)維持城區(qū)機構、人員和業(yè)務范圍的現(xiàn)狀，以滿足現(xiàn)階段城區(qū)低層的法律服務市場需求。在不斷加強日常監(jiān)督管理和嚴格控制不增加從業(yè)人員的基礎上待其自變。同時著重做好政策依據(jù)方面的工作，以備因申請執(zhí)業(yè)、轉所等問題引發(fā)的詢問和質疑。對于八城區(qū)以外的郊區(qū)縣應形成宏觀的發(fā)展思路，制定配套規(guī)章制度，促進基層法律服務的健康發(fā)展。
目前，我國各級政府的財政職能劃分還不夠明確，面臨事權與財權不對等的問題，并在各級政府間出現(xiàn)了“事權層層下放、財權和財力層層上收”的現(xiàn)象［2］。這使得縣鄉(xiāng)基層政府面臨著自身的財政能力無法承擔為農(nóng)村提供公共服務的重任的困境。我國的公共財政體系受計劃經(jīng)濟體制的影響較大，暫時還未能形成城鄉(xiāng)一體化的公共財政體系。在公共服務資金籌集體制上，城市和農(nóng)村存在很大差異的。我國城市的基本公共服務資金幾乎完全由政府提供，但農(nóng)村仍然運行的是制度內(nèi)與制度外籌資并存的模式［3］。農(nóng)村供給通過“一事一議”方式籌資的比例依然很大。我國自2006年取消農(nóng)業(yè)稅后，縣鄉(xiāng)政府的制度內(nèi)收入進一步縮減，縣鄉(xiāng)政府一度陷入財政困境?？h鄉(xiāng)政府政府只能借助于制度外資金來保證經(jīng)濟運行，甚至在一定時間段內(nèi)出現(xiàn)了亂收費、亂罰款等現(xiàn)象。雖然這種現(xiàn)象由于近年來國家對農(nóng)村發(fā)展的大力扶持已有所改善，但尚未從根本上解決縣鄉(xiāng)財政短缺的問題。我國在中央財政支農(nóng)專項資金使用上，存在環(huán)節(jié)重復、資金分散的問題，并且在資金管理上甚至出現(xiàn)存在扣留、挪用的現(xiàn)象，致使支農(nóng)專項資金的投入與使用效率低下。轉移支付制度是平衡城鄉(xiāng)間公共產(chǎn)品差異、促進社會公平、實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品統(tǒng)籌供給的有效途徑，但目前我國轉移支付制度并沒有很好地發(fā)揮財政平衡功能［3］。
2國外城鄉(xiāng)基本公共服務均等化實踐
2．1國外推行的各種有效的基本公共服務均等化政策在國外，各國依據(jù)本國國情制定了眾多有效的推進基本公共服務均等化的政策。美國的政策實踐主要致力于基本公共服務內(nèi)容。在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等基本公共服務均等化方面采用了多種補助相結合的模式。水平補助、基數(shù)補助、保證稅基等補助模式各有特色并相互補充。同時，美國對廣大農(nóng)村地區(qū)實施免稅和減稅優(yōu)惠政策。德國致力于保障全體享受相同生活條件的權利，并在全國范圍內(nèi)落實統(tǒng)一的生活標準;同時，德國設有財政均等化項目，富裕州繳納累進稅后通過財政均等化項目向弱勢州提供一定的資金補貼［4］。加拿大為保障國內(nèi)基本公共服務均等化實行了強有力的財政轉移支付政策。聯(lián)邦政府對財政收入低的省份實行有效的財政轉移支付，具體措施如下:取全國稅收收入水平居2～6位的省份的均值作為全國的財政補助標準，依據(jù)此標準對財政水平較低的省份或地區(qū)給予補助，補助數(shù)額=(全國的財政補助標準－該地區(qū)的財政水平)*該地區(qū)的人口數(shù)［5］。另外，加拿大在全國范圍內(nèi)實施統(tǒng)一的基本公共服務標準。這兩大政策能夠保障省域間財政支出能力的相對均等和省域之間資源的流動性，促進各區(qū)域發(fā)展機會的均等。在日本，中央直接對47個都、道、府、縣和3300個左右的市、町、村的收入和支出進行分配。同時，為提高公共服務供給的效率，日本實行公共服務的民間委托和民營化，并在2006年頒布了《關于引入競爭改革公共服務的法律》［6］。這些政策確保了日本地區(qū)間財力分配的橫向均衡，并提高了基本公共服務的質量和效率。這些政策在各國實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務均等化的過程中都發(fā)揮了較大作用，并且取得了較好的成效。
2．2采用多元化的基本公共服務供給模式國外農(nóng)村地區(qū)的公共服務供給模式各具特色，但從供給主體方面分析，主要存在如下兩種模式。一是在經(jīng)濟和社會發(fā)展較快、市場經(jīng)濟體系完備的歐美等發(fā)達國家，地方政府和基層社會組織有著長期自治的經(jīng)驗和能力，因此逐步形成了由政府、企業(yè)和社會組織多方協(xié)同提供農(nóng)村公共服務的供給模式［7］。例如，在美國國防領域的公共服務主要由聯(lián)邦政府提供，而其他類的農(nóng)村公共服務主要由各州政府和社會組織共同提供。美國的部分農(nóng)村醫(yī)院便是由社會慈善組織籌建的。二是在經(jīng)濟發(fā)達但地方政府自治能力不強的日本、韓國等國家，以中央政府為主導、各級農(nóng)村合作組織實施的農(nóng)村公共服務供給模式［7］。在日本，農(nóng)村的公共服務主要是由政府和農(nóng)協(xié)組織提供的。中央政府對農(nóng)業(yè)的高度支持和保護是日本農(nóng)村能享有均等化公共服務的重要保障。
2．3重視城鄉(xiāng)公共教育資源的均等化配置在美國，農(nóng)村與城市的義務教育體系由聯(lián)邦政府進行統(tǒng)一管轄，農(nóng)村義務教育已經(jīng)覆蓋全國。美國建立有較為完備的財政轉移支付制度，用于消除各州之間以及城鄉(xiāng)之間教育不均衡的狀況。教育支出經(jīng)費主要來自公民的財產(chǎn)稅，并形成了以州級政府為主，聯(lián)邦政府、州級政府和學區(qū)共同承擔義務教育經(jīng)費的義務教育供給模式。為確保城鄉(xiāng)能享有均等化的義務教育，日本頒布了《偏遠地區(qū)教育振興法》、《孤島振興》等法律法規(guī)保障農(nóng)村教育的發(fā)展，并建立了城鄉(xiāng)一體化的義務教育財政體制，由中央、都道府縣和市町村三級政府共同承擔農(nóng)村義務教育經(jīng)費［8］。韓國在教育資源分配側重于對農(nóng)村發(fā)展的支持和保護，推行“先農(nóng)村后城市”的基礎教育政策。農(nóng)村的義務教育經(jīng)費主要來自于政府，而大中城市的教育經(jīng)費多來自于地方政府與私人。
2．4重視城鄉(xiāng)之間公共基礎設施的均等化20世紀90年代中期起，日本政府每年撥款約10億日元用于補貼農(nóng)業(yè)基礎設施等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設，援助農(nóng)村興建水利、整治土地、修造公路等［9］。日本城鄉(xiāng)基礎設施水平差別不大，農(nóng)村居民享受著與城鎮(zhèn)居民一樣的水、電、氣、空調(diào)等基礎設施。美國農(nóng)村基礎設施由政府和社會組織共同提供，在農(nóng)村地區(qū)建有非常發(fā)達的社會化服務體系。美國在城市與郊區(qū)之間，建有良好的市內(nèi)公共交通體系，將城鄉(xiāng)經(jīng)濟緊密相連，隨著其他基礎設施的進一步完善，越來越多的富裕居民從城市中心遷往郊區(qū)。在歐盟，城鄉(xiāng)一體化融合已經(jīng)完成，建成了現(xiàn)代化的農(nóng)村基礎設施網(wǎng)絡。大部分村鎮(zhèn)均修建有高等級公路與通達的高速公路網(wǎng)絡密切連接，水利工程、集中供水、污水處理、垃圾處理、農(nóng)村用電、道路和土地改良等設施完備。這得益于歐盟框架下，發(fā)達地區(qū)對落后地區(qū)、富裕的成員國對較貧窮成員國發(fā)展基礎設施和服務的共同扶持政策。
2．5確保農(nóng)村公共服務的財政投入為保證農(nóng)村基本公共服務的持續(xù)性，各國均傾向于加大農(nóng)村公共服務事業(yè)的資金投入。美國在農(nóng)村地區(qū)實施稅收優(yōu)惠和財政補貼。農(nóng)民稅種較少且納稅額較低，總體而言減免力度比較大。美國每年約有1/4的農(nóng)民免交所得稅，有約一半的農(nóng)民僅按最低稅率交稅，并且農(nóng)村地區(qū)在生產(chǎn)、儲備、出口、休耕等環(huán)節(jié)均有一定的財政補貼［7］。日本的農(nóng)業(yè)補貼所涉及的范圍非常廣泛，對水利建設、基礎設施、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料購置和農(nóng)地整治等方面均有財政補貼。同時，日本還為農(nóng)民提供低息貸款。日本城鄉(xiāng)基礎設施水平差別不大也主要緣于政府對農(nóng)村建設的巨大投入和完善的財政轉移支付制度，這些舉措保證了全國各地方政府都能為本地居民提供最低限度的公共服務。法國在政府預算中專門設立了農(nóng)村發(fā)展整治基金，專門用于治理和改善農(nóng)村環(huán)境。并且法國會給予購買農(nóng)業(yè)機械及配件的農(nóng)民一定的財政補貼。2013年底，歐盟各成員批準未來共同農(nóng)業(yè)政策改革方案，預計2014－2020年再投入4083億歐元，約占歐盟同期總預算的38%。這些連續(xù)性扶植政策把改善基礎設施和提供基本公共服務作為其中兩大重點［9］。
2．6完善的基本公共服務均等化的監(jiān)督管理國外很多國家建立有完善的基本公共服務均等化績效評估機制，以確保公共服務均等化取得實效。早在1999年，英國聯(lián)邦政府已運用現(xiàn)代信息技術構建了跨部門的網(wǎng)絡化信息系統(tǒng)，并將對基本公共服務的績效評估與部門的日常管理相結合。英聯(lián)邦政府對基本公共服務實施績效評估20a來，基本公共服務均等化的效率和質量有了顯著的提高。美國國家績效評價委員會提出以公民意愿為導向對基本公共服務進行績效評估，并逐步形成了多元化主體的評估體系。1998年，美國專門頒布規(guī)定，要求所有政府公共服務部門都必須要做績效報告，并要求向各方反饋績效評估結果［10］。這些績效評估報告在一定程度上推動了公共部門工作效率的提高和基本公共服務質量的改善。澳大利亞的基本公共服務績效評估主體由政府內(nèi)部評估機構、政府外部評估機構和國家公民三部分組成。在基本公共服務績效評估環(huán)節(jié)引入公民參與，不僅引導公共部門更加注重公民的基本公共服務訴求和基本公共服務的質量，而且能夠確?；竟卜张c公民的意愿相一致［11］。
3我國實現(xiàn)公共服務均等化的建議
與歐美及日本等發(fā)達國家相比，我國基本公共服務的均等化水平明顯偏低。我國應自覺地吸取他國實現(xiàn)基本公共服務均等化的理念和經(jīng)驗，并積極摸索適合我國特點的推進基本公共服務均等化路徑。
3．1創(chuàng)建多元化的城鄉(xiāng)公共服務供給模式我國作為人口大國，基本公共服務的需求與日俱增，單純依靠政府供給，很難在短期內(nèi)實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化。我國可以借鑒別國所采用的多元化公共服務供給模式，拓寬公共服務的供給渠道。我國的市場經(jīng)濟體制正在逐步完善，實現(xiàn)公共服務市場化供給是可行的且必然的。因此，我國應該吸引各種非政府組織加入到公共服務供給中來，建立以政府供給為主體，多方參與的多元化供給模式［12］。可以在我國廣大農(nóng)村地區(qū)開展政府購買公共服務的試點工作，通過購買合的方式將公共服務的供給承包給其他社會主體，從而提高公共服務的效率和質量。但是必須依據(jù)各種基本公共服務的特點選擇適合的供給主體。例如義務教育、公共安全、公共衛(wèi)生等純民生公共服務必須由政府作為供給主體，而例如公共基礎設施、供水供電等不易造成壟斷或擁擠的準公共服務產(chǎn)品可以引入社會組織作為其供給主體。
3．2深化公共財政體制改革，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化財政在促進城鄉(xiāng)公共服務均等化進程中處于舉足輕重的位置。我國應借鑒美國、日本、歐盟等國家，為確保農(nóng)村公共服務的持續(xù)性和城鄉(xiāng)公共服務的均等化，必須加快推進地方公共財政體制改革。首先，我國必須糾正之前在提供公共服務上對城鄉(xiāng)的差別化對待，盡快改變城鄉(xiāng)財政投入失衡的局面。這就要求我國必須調(diào)整財政支出結構，把提高農(nóng)村基本公共服務水平作為重中之重［13］，確保農(nóng)村公共服務事業(yè)的財政投入。其次，必須明確各級財政在提供各類公共服務中的職責和作用。消除中央財政和地方財政在推進城鄉(xiāng)公共服務均等化進程中“缺位”和“越級”的現(xiàn)象，并將各級財政在公共服務事業(yè)中的職責逐步納入法制化管理的范疇。與此同時，我國應該建立完善的轉移支付制度。在美國、日本、韓國的國，國家財政的轉移支付對實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務的均等化具有強大的推動作用。我國可以通過法律的形式開規(guī)范我國的財政轉移支付制度體系;在此基礎上我國應當增大對縣鄉(xiāng)財政的一般性轉移支付比例;另外，必須規(guī)范并加強對專項轉移支付資金的管理，加大對農(nóng)村基礎公共設施、道路交通、河流改造、醫(yī)療條件等方面的專項轉移支付比例，縮小城鄉(xiāng)公共服務差距［13］。
3．3加強政府公共服務信息化體系建設英國的政府信息化網(wǎng)路建設對本國實現(xiàn)基本公共服務均等化做出了卓越的貢獻，這值得深處城鄉(xiāng)公共服務非均等化的中國學習和借鑒。政府城鄉(xiāng)一體化的信息化建設既可以促進政府自身行政能力的提升，又可以穩(wěn)步推進城鄉(xiāng)基本公共服務提供均等化的進程，實現(xiàn)公平與效率雙贏的局面［14］。首先，我國應該建立公開與合作的公共服務信息化體系，致力于推動政府與民眾、上級政府與下級政府以及不同地區(qū)政府之間的信息交流與合作;其次，政府具有向社會公眾提供公共信息的責任，且政府具有獲取社會各方面信息的能力，政府可以通過信息化建設達到公各類信息上傳下達的目的，民眾可以通過政府信息化平臺享受到公共信息服務;另外我國應致力于建立完善人民公共服務信息獲取機制，充分宣傳中央級地方政府所出臺的關于基本公共服務的政策，確保廣大民眾能夠及時獲取政府的基本公共服務信息，有助于加深民眾對政府政策的理解與支持。
3．4改善城鄉(xiāng)基本公共服務的績效評估體系英國和美國基本公共服務均等化的實現(xiàn)離不開兩國在公共服務事業(yè)中有效的績效評價。因此，我國可以借鑒他國的成功經(jīng)驗，把城鄉(xiāng)基本公共服務均等化納入各級政府的政績考核指標體系，建立城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的問責制。我國各級政府必須堅持以城鄉(xiāng)居民滿意度作為衡量公共服務供給水平的根本標準，探索科學的績效評估方法。同時，可以效仿澳大利亞，在績效評估中引入公民參與機制，建立全方位、協(xié)調(diào)互補的考評體系，監(jiān)測和評估城鄉(xiāng)基本公共服務一體化的全進程，將城鄉(xiāng)基本服務均等化程度作為黨政領導干部績效考核的重要依據(jù)。另外，各級政府還應建立激勵與約束并存的引導調(diào)節(jié)機制，確保城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的穩(wěn)步推進。
4結束語
[關鍵詞]社會保險 經(jīng)辦機構 作用發(fā)揮
一、賦予社保經(jīng)辦機構的新內(nèi)涵
2011年7月1日，國家頒布實施的《社會保險法》提及了保險經(jīng)辦內(nèi)容，對社會保險經(jīng)辦管理服務作出了專門規(guī)定。由此可見，社會保險經(jīng)辦機構在貫徹落實《社會保險法》中承擔著法定職責和重要使命。
社會保險經(jīng)辦機構是指具有法定授權，實施社會保險服務管理的職能機構，是社會保險經(jīng)辦的主體。社會保險經(jīng)辦是指由法定主體，依照法律授權，籌集管理社會保險基金，辦理社會保險事務，支付社會保險待遇，提供社會保險服務的所有公共管理和服務活動的總稱。《社會保險法》關于社會保險經(jīng)辦內(nèi)容，歸納起來，體現(xiàn)在以下四個方面：
1.在立法原則上，體現(xiàn)了服務公立的理念
《社會保險法》的立法宗旨總體上貫穿了服務和保障民生、關注個體和弱勢群體、強化基本公共服務的供給等思想，與服務型政府建設的目標是高度一致的?？倓t中明確強調(diào)社會保險經(jīng)辦機構要提供社會保險服務：用人單位和個人有權要求社會保險經(jīng)辦機構提供社會保險咨詢等相關服務。
2.在立法內(nèi)容上，體現(xiàn)了經(jīng)辦工作完整性
《社會保險法》涉及到經(jīng)辦機構的設立、主要職能、工作條件和經(jīng)費保障、工作要求和法律責任等各個方面，第一次從法律上對經(jīng)辦機構的責任、權利、義務等做出了比較完整、清晰、全面的描述和規(guī)定，為推動經(jīng)辦工作提供了有利的條件。
3.在法律關系方面，體現(xiàn)了權責的一致性
《社會保險法》在規(guī)定社會保險經(jīng)辦機構職能、責任、工作條件和權利方面的對應、協(xié)調(diào)、平衡和一致性。經(jīng)辦機構的人員經(jīng)費和經(jīng)辦發(fā)生的基本運行費用、管理費用，由同級財政按照國家規(guī)定予以保障。同時又規(guī)定社會保險行政部門和其他有關行政部門，應當依法為用人單位和個人的信息保密，不得以任何形式泄露。
4.在法律制度設計上，體現(xiàn)了前瞻性
《社會保險法》在有關制度設計和規(guī)定上，具有一定的前瞻性，為未來發(fā)展留出充裕的空間。如：統(tǒng)籌地區(qū)設立社會保險經(jīng)辦機構。社會保險經(jīng)辦機構根據(jù)工作需要，經(jīng)所在地的社會保險行政部門和機構編制管理機關批準，可以在本統(tǒng)籌地區(qū)設立分支機構和服務網(wǎng)點。
二、確定經(jīng)辦購機的主要職能
《社會保險法》系統(tǒng)地規(guī)定了經(jīng)辦機構的職能。
1.提供社會保險服務
該法律規(guī)定：社會保險經(jīng)辦機構提供社會保險服務，負責社會保險登記、個人權益記錄、社會保險待遇支付等工作。社會保險經(jīng)辦機構應當及時為用人單位建立檔案，完整、準確地記錄參加社會保險的人員、繳費等社會保險數(shù)據(jù)，妥善保管登記、申報的原始憑證和支付結算的會計憑證。
2.管理社會保險事務
核定社會保險繳費基數(shù)、確定用人單位工傷繳費費率、與定點服務機構簽訂協(xié)議等。（用人單位）未辦理社會保險登記的，由社會保險經(jīng)辦機構核定其應繳納的數(shù)額。社會保險經(jīng)辦機構根據(jù)用人單位使用工傷保險基金、工傷發(fā)生率和所屬行業(yè)費率檔次等情況確定用人單位費率。社會保險行政部門、衛(wèi)生行政部門、社會保險經(jīng)辦機構、社會保險費征收機構和財政部門、審計機關對屬于本部門、本機構職責范圍內(nèi)的舉報投訴，應當依法處理。
3.管理社會保險基金
負責征收社會保險費，編制基金預決算草案，負責會計核算和財務管理，并及時向有關方面公布或提供相關信息，定期向社會公布參加社會保險情況以及基金的收入、支出、結余和收益情況，投資運營社會保險基金，在保證安全的前提下，按照國務院規(guī)定投資運營實現(xiàn)保值增值。
4.執(zhí)行社會保險政策和相關法律規(guī)定
要包括強制征收社會保險費、向第三人追償墊支的社會保險基金等。用人單位未按時足額繳納社會保險費的，由社會保險費征收機構責令其限期繳納或補足。用人單位和第三人不償還墊付的基金的，由社會保險經(jīng)辦機構負責追償。用人單位侵害個人社會保險權益的，個人也可以要求社會保險行政部門或者社會保險征收機構依法處理。
三、強化經(jīng)辦機構的工作保障
1.機構設立
統(tǒng)籌地區(qū)設立社會保險經(jīng)辦機構。社會保險經(jīng)辦機構根據(jù)工作需要，經(jīng)所在地的社會保險行政部門和機構編制管理機關批準，可以在本統(tǒng)籌地區(qū)設立分支機構和服務網(wǎng)點。
2.工作手段
明確有關機構應及時向經(jīng)辦機構通報情況；要求有關單位和個人及時提供相關數(shù)據(jù)；賦予了經(jīng)辦機構強制征收的手段；明確要強化信息化建設。
3.保障條件
要求保障經(jīng)辦機構人員和工作經(jīng)費。
4.相關法律責任
明確了經(jīng)辦機構不作為或不依法作為的責任，法律首次對經(jīng)辦機構以欺詐、偽造證明材料或者其他手段騙取社會保險基金支出，不履行相關法定職責，擅自修改社會保險繳費基數(shù)和費率，導致少收或者多收社會保險費的情況都明確了相應法律責任和處罰措施。這些規(guī)定有利于維護基金的安全與完整，遏制經(jīng)辦機構和工作人員違法行為的發(fā)生。
5.工作要求
法律對經(jīng)辦機構加強風險管理和保密等工作提出了新的明確要求。如：第七十三條規(guī)定：社會保險經(jīng)辦機構應當建立健全業(yè)務、財務、安全和風險管理制度。第八十一條規(guī)定：社會保險行政部門和其他有關行政部門、社會保險經(jīng)辦機構、社會保險費征收機構及其工作人員，應當依法為用人單位和個人信息秘密，不得以任何形式泄露。
四、經(jīng)辦管理存在的問題
1.經(jīng)辦機構設置多樣化格局依然存在
關于機構的性質，《社會保險法》沒有明確提及。目前，機構設置多樣化格局依然存在，有名稱不一致，規(guī)格不一致，性質不一致的現(xiàn)象，由此帶來服務參保對象公信力不高、資源管理分散、成本增加，服務不到位。
2.人員配備不足的矛盾依然突出
隨著社會保險事業(yè)改革發(fā)展，經(jīng)辦機構業(yè)務量不斷加大。2010年全國基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、工傷、生育、失業(yè)五項社會保險參保人數(shù)12.51億人次，比上年10.22億人增長22.41%；工作人員與參保人員比達到1：6480，比上年增加121人（有的達到1：11000以上）；五項保險基金征收1.86萬多億元，比上年增長15.53%，而工作人員的編制比上年僅增長6.1%，工作壓力進一步加大，工作人員經(jīng)常加班加點，疲于工作。
3.經(jīng)費保障機制尚不完善
《社會保險法》從法律方面肯定了現(xiàn)行《企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金實行收支兩條線管理暫行規(guī)定》，社會保險經(jīng)辦機構開展業(yè)務工作所需要經(jīng)費，由財政部門在預算中安排。第七十二條規(guī)定：社會保險經(jīng)辦機構的人員經(jīng)費和經(jīng)辦社會保險發(fā)生的基本運行費、管理費用，由同級財政按照國家規(guī)定予以保障。但在實際工作中，現(xiàn)行經(jīng)費保障模式存在一些需要解決的問題：一是經(jīng)辦管理工作與行政工作有很大的差別。不能簡單套用行政機構的經(jīng)費保障模式和保障標準。比如信息系統(tǒng)建設和維護費用，一次性投入和日常費用都很高，相當一部分地方財政無力承受。又比如經(jīng)辦機構的工作經(jīng)費應當與服務人群規(guī)模和服務量相匹配并動態(tài)調(diào)整，這種經(jīng)費需求的彈性與現(xiàn)行保障方式的剛性在實際工作中很難加以協(xié)調(diào)。二是各級經(jīng)辦機構的經(jīng)費保障水平受制于同級政府的財政保障能力，有明顯的不均衡性。即使財政撥付了業(yè)務經(jīng)費，由于標準低也難以滿足工作需要，造成很多經(jīng)辦機構經(jīng)費缺口較大，全國缺14.3%，甘肅省與經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)經(jīng)費差距在7倍以上。
4.社會保險基金管理主體不明確
《勞動法》規(guī)定：社會保險基金經(jīng)辦機構按照法律規(guī)定收支、管理和運營社會保險基金，并負有使基金保值增值的責任。事實上是明確了經(jīng)辦機構作為社會保險基金管理主體的法律地位。進入新世紀以來，由于基金征收管理模式的調(diào)整，社會保險經(jīng)辦機構作為社會保險基金管理主體的地位受到了一定影響。目前，部分地區(qū)實行社會保險費由稅務機關代征，社會保險基金納入財政專戶管理，出現(xiàn)了人力資源社會保障、財政和稅務部門多個機構參與基金管理的局面。從積極的角度看，新的治理模式提高了基金的安全、但由于模糊了基金的管理主體，沒有那個機構對基金的安全、保值增值和制度的可持續(xù)發(fā)展承擔直接的責任，其結果必然會危及制度的長遠和可持續(xù)發(fā)展。因此，有關基金管理的主體問題不能回避，必須盡早加以明確。
5.社會保險信息化建設滯后
信息化是實現(xiàn)人本管理、精確管理的最重要的技術手段， 也是應對工作日益繁重，解決人員編制不足的措施之一，是提高社會保險管理水平的根本出路。由于甘肅省社會保險信息化建設位于全國最后，直接影響了各項工作的開展。
6.社會保險經(jīng)辦能力不強
社會保險統(tǒng)籌層次低，相關政策標準不一致，經(jīng)辦流程不健全，難以適應為群眾提供方便、快捷服務的要求，工作人員的服務意識、服務能力有待進一步加強和提高。
五、努力提高依法經(jīng)辦能力
社會保險經(jīng)辦工作已進入依法經(jīng)辦、精確經(jīng)辦的新階段，認真落實好《社會保險法》，提高依法經(jīng)辦能力，做好各項社會保險經(jīng)辦服務工作，讓城鄉(xiāng)居民生活的更加美好幸福。
1.抓好學習貫徹
《社會保險法》的頒布實施，無疑為推動社會經(jīng)辦事業(yè)發(fā)展提供了新的契機，也注入了新的動力。當前各級社會保險經(jīng)辦機構要學好法律，深刻把握法律的精神實質，充分認清經(jīng)辦機構所承擔的法定職責和重要任務，增強貫徹落實相關法律法規(guī)的自覺性和主動性，抓住機遇，迎難而上，推動社會保險經(jīng)辦事業(yè)實現(xiàn)新的更快地發(fā)展。
2.建立健全制度
一是建立社會保險登記制度。由各級社會保險經(jīng)辦機構應實行屬地管理，通過法律規(guī)范、政策引導、主動服務等動員組織渠道，承擔社會保險參保登記。二是建立社會保險業(yè)務檔案制度。加強社會保險業(yè)務檔案規(guī)范化管理，以推進社會保險檔案管理標準為手段，以維護好廣大群眾的合法權益為目標，確保政策落實到位。三是強化內(nèi)控制度。切實加強內(nèi)控制度落實，尤其要對財務制度執(zhí)行，崗位設置、關鍵崗位人員管理等方面加強監(jiān)督。四是建立社會保險關系轉移接續(xù)制度。加快轉移接續(xù)信息化步伐，建立社會保險關系轉移接續(xù)制度，確保關系轉續(xù)工作順暢進行。五是建立醫(yī)療保險經(jīng)辦管理制度。積極解決異地就醫(yī)問題，努力實現(xiàn)同城無異地。對跨省安置的退休人員，可采取郵寄報銷、設立服務點、協(xié)商代辦等措施，方便他們異地就醫(yī)結算，有條件的地方要實現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)結算；加強定點醫(yī)療機構的服務協(xié)議管理和分級管理，激勵定點醫(yī)療機構積極主動地加強管理服務。
3.理順管理體制
要結合新法律的實施，主動協(xié)調(diào)和爭取相關部門的理解和支持，進一步理順經(jīng)辦管理體制，加強基層社會保險公共網(wǎng)絡建設，整合經(jīng)辦資源，優(yōu)化經(jīng)辦模式，提升服務手段，充實工作人員，努力為廣大參保人員提供更加優(yōu)質、高效、便捷的服務。
社會管理是政府的一項重要職能，是政府部門為了保證社會秩序的穩(wěn)定和社會系統(tǒng)的正常運轉而采取的一系列組織、溝通、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等行政行為的總稱。社會管理的能力也是政府能力的重要方面，包含政府部門對于社會的控制力和導向力，直接影響到政府職能的實現(xiàn)。長期以來，如何創(chuàng)建一個能實現(xiàn)社會良好治理的社會管理模式，一直都是我國各級政府面臨的重大課題。從改革開放前采用的單位制，到八九十年代采用的街居制，都是我國政府追求良好社會管理模式的探索。近年來，在全面建成小康社會以及全面深化改革戰(zhàn)略的實施過程中，各種各樣的社會問題也頻繁出現(xiàn)，中國的社會管理面臨著“失范”的風險。為了控制社會風險，保證良好的社會秩序，當前我國很多地方采取了網(wǎng)格化社會管理的模式，其成效不能低估，但其中也存在一些值得注意的問題，本文擬就此作一些分析。
一、單位制：社會管理的傳統(tǒng)模式
（一）單位制的特征
單位制是中國在20世紀50年代以后實行的，以企事業(yè)組織為單位，承擔政府的社會分工目標，并對其成員進行全面管理的制度。執(zhí)行這種制度的企事業(yè)組織稱為單位。[1]單位制有以下幾個特征：
首先，單位制中的國家壟斷控制資源的供給。單位制具有強烈的中國特色，是計劃經(jīng)濟體制的產(chǎn)物?！霸谟媱澖?jīng)濟體制下，國家控制了幾乎所有的資源，大多數(shù)社會成員都被國家組織到一個個具體的由國家所建立的‘單位組織’中，由這些單位給予他們社會行為的權利、身份和合法性，滿足他們的各種需求，代表和維護他們的利益，控制他們的行為?！盵2]單位制下的“單位”也可以看作是政府的延伸，承擔了政府的分配資源的功能，而政府本身則是一切資源的壟斷者，是個無所不包的全能政府。
其次，單位制的組織機理是國家與單位、單位與個人雙重的依附與庇護。單位依附于國家，國家為單位提供庇護。同時，個人必須依附于單位，而單位為個人提供庇護。美國學者Andrew. G. Walder曾提出研究20世紀中后期中國城市基層社會的嶄新視角――單位和單位依附理論。該理論認為，“社會主義國家的公有制體系屬于再分配體制，所有的資源都由國家來統(tǒng)一分配，單位的資源來源于國家，但國家再分配的功能也必須依賴于單位來實現(xiàn)，單位和國家之間形成了依附與庇護的關系；在短缺經(jīng)濟以及單位占有和使用資源的條件下，職工所需的生活必需品是通過單位來分配的，職工與單位之間也形成了依附與庇護的關系?！盵3]
第三，單位制中的單位承擔了無限的社會功能?！皬膯挝坏纳鐣δ艿慕嵌葋砜?，單位作為‘小福利國家’，向單位人提供了最基本的生活福利保障。一個人一旦進入單位， 單位就有代表國家對其生老病死、吃喝拉撒負責的無限義務?！盵4]在這個意義上講，單位成為社會的代名詞，單位的概念與社會的概念無限重合。
（二）單位制的執(zhí)行效用
首先，單位制的實施使得單位與其成員之間形成了一種特殊的“保護――束縛”機制。單位給城市居民提供了相對充足的物質和社會資源，保證了他們的生活，但是后者付出的代價卻是選擇自己工作和生活方式的自由，最終形成了一種依附性的人格，限制了人性中的創(chuàng)造力。因為一旦離開了單位的庇護，個人就是孤獨的和無所依托的，根本無法獲取生活所需的必要資源。同時，“單位所控制的資源不僅包括以貨幣和實物體現(xiàn)的物質生活資源， 而且包括無形而重要的‘制度性資源’”，[5] 如機會、權利、社會身份等等。如果個人希望從單位中獲取這種制度性資源，那就必須在日常生活的方方面面接受單位的束縛和控制。
其次，單位制的實施促進了社會生活組織化的實現(xiàn)，保證了社會生活的秩序。單位制下的個人必須做好單位所賦予的角色，遵循單位中的秩序而無法脫離單位自主行事。這樣一來就形成了一種組織化的社會生活，這種組織化自由度極低，但卻保證了社會生活的極端穩(wěn)定，克服了傳統(tǒng)中國“一盤散沙”式的結構性危機。同時，“單位制度也建立起了一種高效率的社會政治動員機制，有效地滿足了黨和政府運用自上而下的行政手段，大規(guī)模地組織群眾投入各種政治運動，以實現(xiàn)黨和政府的各項戰(zhàn)略意圖的需要?！盵4]
第三，單位制的實施有效地實現(xiàn)了社會控制?！叭珖嗣駧缀醵急患{入了行政權力的控制范圍之內(nèi)，國家的觸角延伸到了全國的每一個角落和社會生活的每一個領域，整個社會實現(xiàn)了高度的整合?！盵6]中央政府借由單位制運用行政權力塑造了一個“無縫隙”的政府，每個人都在社會中有自己的一席之地，國家經(jīng)由單位對每一個體制內(nèi)的人負責，從而在最大限度上減少了社會失范的可能性，實現(xiàn)了社會控制。
二、網(wǎng)格化社會管理：當前社會管理的新模式
網(wǎng)格化社會管理是一種數(shù)字化社會管理模式，主要是運用地理編碼技術、網(wǎng)絡地圖技術、現(xiàn)代通信技術，將不同街道、社區(qū)劃分成若干網(wǎng)格，使其部件、事件數(shù)字化，同時將部件、事件管理與網(wǎng)格單元進行對接。形成多維的信息體系，一旦發(fā)現(xiàn)問題，都能及時傳遞到指揮平臺，通過指揮平臺通知相應職能部門解決問題，實現(xiàn)社會管理空間和時間的無縫銜接。
（一）網(wǎng)格化社會管理的運行流程
圖1網(wǎng)格化社會管理運行流程圖1.信息收集。網(wǎng)格長對本網(wǎng)格區(qū)域內(nèi)各類不穩(wěn)定因素、治安隱患、事故隱患、居民矛盾進行隨時排查，監(jiān)督員在若干單元網(wǎng)格內(nèi)巡視，在縣級的社會管理服務中心接受社會公眾的舉報。上報需要解決的問題或者領導批轉的問題，由監(jiān)督員進行核實。對于能在自然村（社區(qū)）解決的問題，解決后登記備案；需要上報處理的問題由自然村（社區(qū)）或監(jiān)督員提交鄉(xiāng)鎮(zhèn)（居委會）處理并備案；需上報縣級指揮中心處理的問題由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（居委會）上報或監(jiān)督員直接上報，真正做到“全覆蓋、全方位、全動態(tài)、全過程”。
2.案卷建立。縣級網(wǎng)格化社會管理協(xié)調(diào)服務中心的坐席人員接收各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（社區(qū)）或監(jiān)督員上報的問題和各類信息，根據(jù)部件、事件的處理預案進行立案，并報值班班長審核。
3.任務派遣?？h級網(wǎng)格化社會管理協(xié)調(diào)服務中心值班班長將立案的案卷進行分解，確定責任單位，并交由坐席人員派遣至相關責任單位進行處置。
4.任務處理。相關責任單位按照網(wǎng)格化社會管理協(xié)調(diào)服務中心的指令，按規(guī)定組織力量到現(xiàn)場進行處置。涉及多個部門聯(lián)合答復解決的問題，由責任單位協(xié)調(diào)各協(xié)辦單位答復或解決，并由網(wǎng)格化社會管理協(xié)調(diào)服務中心督促落實。
5.結果反饋。各相關責任單位對問題處理完畢之后，要通過社會管理網(wǎng)格化監(jiān)督指揮系統(tǒng)及時將處理結果反饋給網(wǎng)格化社會管理協(xié)調(diào)服務中心。
6.核查結案。網(wǎng)格化社會管理協(xié)調(diào)服務中心的坐席人員利用短信和網(wǎng)絡等方式通知相應區(qū)域的監(jiān)督員到現(xiàn)場核查問題處理情況，并將信息反饋至網(wǎng)格化社會管理協(xié)調(diào)服務中心，經(jīng)坐席人員核查、值班班長審核后，若上報的核查信息與問題處置標準一致，協(xié)調(diào)服務中心將進行結案處理；若未達到處置標準，將由網(wǎng)格化社會管理協(xié)調(diào)服務中心立案督辦。如督辦未果將轉交縣效能辦追究有關人員的責任。
7.綜合評價。在社會管理網(wǎng)格化監(jiān)督指揮平臺系統(tǒng)中設置績效評價模塊，自動生成評價結果。同時，社會管理監(jiān)督指揮中心定期問題處置情況和各責任單位的績效評分，接受社會監(jiān)督。
（二）網(wǎng)格化社會管理的配套機制
1.“網(wǎng)格化管理”問題流轉機制。在網(wǎng)格化社會管理協(xié)調(diào)服務中心領導組與部門、部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（居委會）、部門與行政村（社區(qū)）之間建立問題流轉辦理機制。每半月召開一次工作例會，監(jiān)督員匯報工作情況、群眾生產(chǎn)生活情況及矛盾糾紛排查情況；每月底進行經(jīng)驗總結和下月工作部署。網(wǎng)格化社會管理協(xié)調(diào)服務中心建立基礎臺賬，統(tǒng)一登記、造冊、分類，真正做到“全覆蓋、全方位、全動態(tài)、全過程”。對群眾反映需要解決的問題，由行政村（社區(qū)）通過社會管理網(wǎng)格化監(jiān)督指揮信息平臺提交鄉(xiāng)鎮(zhèn)（居委會），鄉(xiāng)鎮(zhèn)（居委會）再通過社會管理網(wǎng)格化監(jiān)督指揮信息平臺通知縣直相關職能部門；縣直各部門要及時答復或解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)（居委會）通過社會管理網(wǎng)格化監(jiān)督指揮信息平臺提交的問題。
2.聯(lián)合執(zhí)法工作機制。對于各部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村在職權范圍內(nèi)無法解決的重點和難點問題，縣級政府建立了聯(lián)合執(zhí)法工作機制，采取聯(lián)合執(zhí)法形式予以解決。
3.“五個每天”管理機制。管理機制以網(wǎng)格化社會管理監(jiān)督員即網(wǎng)格員上報案件為切入點，監(jiān)督員在負責區(qū)域內(nèi)不間斷巡邏，對各責任主體履行職責的情況進行監(jiān)督，形成新的城市管理體制，即“五個每天”：責任主體“每天維護”；城市管理監(jiān)督員“每天監(jiān)督”；社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等“每天管理”；縣城市管理監(jiān)察大隊“每天執(zhí)法”；數(shù)字化管理平臺對五類主體（產(chǎn)權主體、責任主體、監(jiān)督主體、管理主體、執(zhí)法主體）“每天評價”。通過“五個每天”管理體制，有效推進各方認真履行職責，實現(xiàn)管理的社會化和常態(tài)化運作，提高城市（農(nóng)村）問題的及時解決率，改善城市（農(nóng)村）面貌和秩序。
4.建立量化績效考評體制。將社會管理網(wǎng)格化工作納入縣級政府年度目標考核的指標體系，進行量化打分，考核結果作為單位和個人年終評優(yōu)的重要依據(jù)。同時將考核評價結果在政府網(wǎng)站以及報紙等媒體和信息平臺進行公示，逐步推進監(jiān)督方式的社會化和公開化。
（三）網(wǎng)格化社會管理模式的特點
1.組織架構特點：打破部門區(qū)隔，建立部門協(xié)調(diào)聯(lián)動機制。以往的社會管理之所以沒有效率，原因是社會管理的職能分散在各個政府部門當中而沒有形成合力，社會管理的問題卻往往是復雜多元的，遠遠不是單個政府部門憑借自己的力量就可以解決的，這時候部門分立區(qū)隔的劣勢就凸顯出來了，各個政府部門之間基本缺乏協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，出了問題之后互相扯皮，誰也沒有勇氣和決心去處理問題。而網(wǎng)格化社會管理的模式在一定程度上可以解決這個問題。網(wǎng)格化社會管理的模式其實創(chuàng)建了一個社會問題的分揀和處置平臺，通過網(wǎng)格化社會管理協(xié)調(diào)服務這個平臺統(tǒng)一把收集到的問題加以歸類和分揀。這樣不僅避免了各個橫向的職能部門自己分類和處置問題所可能帶來的不科學和不積極的情況，而且形成了一個處理問題的協(xié)調(diào)和監(jiān)督機制。不僅可以協(xié)調(diào)有關的部門來共同處理這個問題，而且可以對問題處理的最終結果形成監(jiān)督和控制。
2.管理技術特點：將現(xiàn)代化信息技術和網(wǎng)格技術應用于政府的社會管理事業(yè)當中，實現(xiàn)精細化管理。網(wǎng)格化社會管理的又一大特點是現(xiàn)代化信息技術和網(wǎng)絡技術的廣泛運用，可以說網(wǎng)格化社會管理的模式就是信息技術和網(wǎng)絡技術運用到政府社會管理之后的產(chǎn)物。社會管理所一直面臨的問題就是社會管理的幅度問題，也就是說我們的政府所面對的社會是一個高度分散而且異質化的社會，社會管理所面臨的問題非常龐雜，而且我們社會管理的中心――政府也很難保證自身所有的政策都能覆蓋到社會的邊緣，社會控制、社會管理、社會秩序維護的能力也并非那么強。不過，當網(wǎng)絡技術、信息技術應用到社會管理當中之后，事情發(fā)生了變化。雖然整個社會的分散性和異質性依然沒有改變，但是政府通過運用網(wǎng)絡技術和信息技術可以顯著地增強自身社會管理和社會秩序維護的能力。尤其是在網(wǎng)格化社會管理中，網(wǎng)格化社會管理協(xié)調(diào)服務中心可以通過建立網(wǎng)格化社會管理信息平臺，顯著地增強信息收集和傳遞的效率，把社會管理的范圍擴展到社會生活的每一個角落。
3.行政流程特點：被動處理與主動吸納并重，實現(xiàn)了社會管理的雙向互動。傳統(tǒng)的社會管理模式往往是一種被動的社會管理模式，被動性主要體現(xiàn)在社會管理問題的發(fā)現(xiàn)主要依靠群眾的舉報和反映，而且問題的解決和處理還依賴于群眾的反映是否找到了正確的接受單位，并且相關單位對于問題的解決還必須是熱心盡責的。而在實際的社會管理實踐中，這些條件也不一定能夠完全具備。網(wǎng)格化社會管理的模式則創(chuàng)建了一個社會問題的收集和歸納平臺，通過網(wǎng)格員的努力把社會問題發(fā)現(xiàn)和收集起來，而不是讓單個的老百姓去尋求政府部門的幫助和介入。這樣社會問題的收集就擁有了兩種方式，一種是根據(jù)網(wǎng)格員的主動吸納和收集，另一種是根據(jù)群眾的反映。而且這兩種方式并不是割裂的，而是雙向互動的，網(wǎng)格員也需要對群眾反映的問題進行調(diào)研和分析，群眾也可以對網(wǎng)格員的工作進行監(jiān)督。
三、社會控制思維的延續(xù)――單位制與網(wǎng)格化的相通之處
網(wǎng)格化社會管理的模式雖然是一種新出現(xiàn)的社會管理模式，但是這種社會管理的模式卻并非是完全創(chuàng)新的，其中仍然包含著單位制社會控制模式的基因，二者之間仍然有內(nèi)在邏輯繼承性。
（一）社會管理的核心推動力：政府及其擁有的行政權力
單位制中的企事業(yè)單位部分承擔了社會管理職能，而這部分社會管理的職能是由政府賦予的，而且從根本上來看應該由政府來承擔?？梢哉f是政府借由單位這只手實現(xiàn)了對單位中的個人的管理，雖然單位是個人的直接管理者，但是從根本上說政府才是最終的控制者，單位只是一個實現(xiàn)社會管理的中介工具。網(wǎng)格化社會管理模式中，雖然不是由單個的單位來承擔社會管理的職能，但卻是由一個統(tǒng)一的網(wǎng)格化社會管理協(xié)調(diào)服務中心來承擔社會管理的職能，這個大型“單位”的職能基本上是無限的，幾乎所有的社會上的問題都可以由它去組織協(xié)調(diào)。這個網(wǎng)格化協(xié)調(diào)服務中心卻并不是一個社會性質的組織，而是由政府創(chuàng)建的一個行政性質的組織，它的運行依賴行政資源，耗費公共財政?？梢姡W(wǎng)格化的社會管理模式的推動力還是政府及其擁有的行政權力。
（二）社會管理的方式：社會管理行政化的路徑依賴
“‘社會管理’在中國基本上就是政府管理社會，是行政對于社會管理的吸納和化解。似乎社會管理工作只能通過行政化方式來進行。無論何種需求都必須被吸納到行政運作機制中才能得到化解與解決?！盵7]在單位制中，社會管理的方式主要采用行政手段，工作單位基本上就是一個小型社會，單位負責職工的薪資、升遷、調(diào)動等一切管理活動，員工需求的回應也只在單位內(nèi)部進行。到現(xiàn)在，網(wǎng)格化的社會管理方式依然是一種行政化的社會管理方式?？h級政府建立一個網(wǎng)格化社會管理協(xié)調(diào)服務中心來推動網(wǎng)格化社會管理這項涉及到社會整體運行的公共事業(yè)，出發(fā)點無非是維持整個社會的良好秩序。但是采取的方式依然是行政化的，不是通過社會自身和自發(fā)的力量去維護社會秩序，而是通過再設立一個政府部門去統(tǒng)籌協(xié)調(diào)社會反饋的各種問題，而且對于反映的問題往往一股腦地通過網(wǎng)格化這一統(tǒng)籌平臺加以分揀，然后分配到各個政府部門加以解決，在必要的時候還充當各個政府部門之間的橋梁和中介。整個運行流程就是一個收集社會問題然后通過行政手段加以解決的過程，很少考慮其它利益主體的意見。這種處理社會問題的方式與之前單位制下應對社會需求的方法沒有本質區(qū)別，是一種行政化路徑依賴的結果。
（三）社會管理依賴“中介組織”：單位抑或網(wǎng)格
在單位制的社會管理模式中，單位的角色就是國家與個人之間的中介。國家如果直接面向個人提供和分配資源，會造成行政成本高、執(zhí)行效率低，所以國家通過單位來實現(xiàn)資源的分配，從這個角度來看，國家其實是依賴單位進行社會管理的。不過與此同時，由于國家對于資源的壟斷，個人也只能依附于單位才能從國家那里得到較良好的社會資源，形成了一種雙重的依附與庇護的關系。個人依附單位，單位依附國家，反過來講，國家庇護單位，單位庇護個人，于是，單位就充當了國家進行社會管理的中介組織。而新的歷史條件下，國家再也不可能去壟斷社會資源的分配，個人也無需一定通過單位才能獲得足夠的社會資源，于是這種依附與庇護的關系也就解體了。但是，與此同時也產(chǎn)生了國家對于社會的管控力的下降，整個社會的失范行為增多。這時候國家就通過建立網(wǎng)格的方式來增強對社會狀況的了解程度，進一步增強社會管理和社會控制的能力。在這個過程中，網(wǎng)格也充當了一個中介組織的作用，既要向政府部門反映社會的問題，也要幫助公民個人解決社會生活中遇到的問題。
（四）社會管理的目的：社會控制導向重于社會發(fā)展導向
“社會控制是指通過社會力量保證人們遵守社會規(guī)范、確立和維護社會秩序的過程?！盵8]從這個角度來進行分析，采用單位制的社會管理模式和網(wǎng)格化社會管理模式都可以實現(xiàn)社會控制和維護良好的社會秩序的目標。單位制的社會管理模式通過單位包辦和控制一切的手段把個人牢牢地與單位連接在一起，單位成為個人與外界聯(lián)系的唯一依托，個人必須通過單位才能獲取必要的社會資源。這樣一來，社會控制就實現(xiàn)了，國家可以通過單位來控制個人，進而控制社會秩序。網(wǎng)格化社會管理的模式也是同樣的目的，通過建立網(wǎng)格的方式把每一個公民個人都框到一個網(wǎng)格當中去，由網(wǎng)格員來負責向政府反映網(wǎng)格內(nèi)民眾的意見和問題，然后由一個統(tǒng)一的網(wǎng)格化管理協(xié)調(diào)服務中心來協(xié)調(diào)處理社會問題，進而通過社會問題的解決來實現(xiàn)社會控制和社會秩序的維護。簡而言之，不管是單位制還是網(wǎng)格化的管理模式，社會控制的意味在其中都體現(xiàn)得較為明顯，都強調(diào)運用行政的力量來實現(xiàn)穩(wěn)定的社會秩序，而單位制和網(wǎng)格化則是兩種維持穩(wěn)定社會秩序的管理模式。但是這兩種模式都沒有強調(diào)社會本身的自主性和活力，推動社會本身的良性發(fā)展并不是這兩種管理模式的主要目標。
四、超越單位制：網(wǎng)絡化治理的生發(fā)
（一）網(wǎng)絡化治理應運而生
網(wǎng)格化社會管理方式有一些單位制社會管理模式的基因，但是并不能因此認為網(wǎng)格化社會管理就一點優(yōu)點也沒有，是一種應該被拋棄的社會管理模式。網(wǎng)格化社會管理模式在一定程度上打破了政府內(nèi)部橫向的部門區(qū)隔，構建了一個統(tǒng)籌協(xié)調(diào)政府各部門，讓它們聯(lián)合起來去解決某一個問題的協(xié)調(diào)機制，提高了政府部門處理社會事務的效率。但是，政府部門內(nèi)部的協(xié)調(diào)和聯(lián)合還是很難達到社會事務的良性治理，因為政府雖然強大卻并不具有完全控制社會的能力，社會的事務單靠社會中的某一組織――政府去處理是遠遠不夠的。要想更好地處理社會事務，實現(xiàn)優(yōu)良的社會秩序，必須依靠各個社會組成部分的協(xié)調(diào)和聯(lián)合，于是，“網(wǎng)絡化治理”便應運而生了。
斯蒂芬?戈德史密斯和威廉?D?埃格斯合著的《網(wǎng)絡化治理――公共部門的新形態(tài)》 提出了 “網(wǎng)絡化治理”的概念。網(wǎng)絡化治理是“管理非營利性和營利性供應商網(wǎng)絡的政府管理”，當“政府橫向聯(lián)合并縱向推行服務的時候”，[9]政府經(jīng)常會遇到各種復雜的供應服務問題。 通常的解決辦法是政府將各種復雜的問題組合在一起，然后將需要提供的服務安排給各個組織，這樣就可以創(chuàng)造一個廣泛的、互相連接的、以顧客為導向的網(wǎng)狀服務網(wǎng)絡?！熬W(wǎng)絡化管理主要表現(xiàn)是高程度的公私合作， 又意味著政府有效地管理公私合作網(wǎng)絡。 網(wǎng)絡化治理針對的是公共治理，除了傳統(tǒng)的層級治理外， 還必須依靠各種合作伙伴建立起橫向的行動線。”[9]
（二）網(wǎng)絡化治理對于網(wǎng)格化社會管理模式的補構和超越
1.治理主體的轉變：從單主體到多主體?，F(xiàn)在推行的網(wǎng)格化社會管理的模式主張政府通過信息化的手段收集社會信息然后加以整合分配到各個職能部門，治理的主體依然局限在政府這個單一的主體。而網(wǎng)絡化治理的模式則認識到了在現(xiàn)代社會只依靠政府這個單一主體是不夠的，任何單一主體都不具備獨力建立良善社會的資源和能力，每個治理主體都只在自己特定的領域內(nèi)有比較優(yōu)勢。所以，社會的良好治理一定是各個治理主體“各得其所、各盡所能”的結果。具體來說，治理主體主要有政府、企業(yè)、非營利組織和個人等四種不同類型的主體。政府只是治理網(wǎng)絡中的一個中心和節(jié)點，并不負有處理所有社會事務的無限責任。
2.治理工具的運用：從強力管控到平等溝通?，F(xiàn)在所實施的網(wǎng)格化的社會管理模式在某種意義上講是把每個人公民個體都框到一個網(wǎng)格中去，由這個網(wǎng)格來收集和處理問題，采取的手段主要是管控式的。這種管控式的手段在現(xiàn)代社會的效用必然會呈現(xiàn)遞減的趨勢。而網(wǎng)絡化治理則減少了這種管控手段的使用，著重采用溝通協(xié)商的手段來達成意見的整合。而且政府在其中依然需要發(fā)揮比較大的作用?！罢鳛樵谡呔W(wǎng)絡中具有‘駕馭’能力的主體，靈活地運用各種治理工具，影響和協(xié)調(diào)其他主體的行為，發(fā)揮‘領航’的作用，實現(xiàn)對目標群體行為的改變，達到預期目的。”[10]
3.治理流程的再造：從單向度推進到螺旋式上升。網(wǎng)格化社會管理模式中，治理的流程主要是單向度推進的，網(wǎng)格員反映情況，政府部門解決問題。網(wǎng)絡化治理則實現(xiàn)了政府的流程再造，“以業(yè)務過程為中心，擺脫傳統(tǒng)組織分工理論的束縛，提倡公民導向、組織變通、向基層授權及正確地運用信息技術，達到適應快速變動的環(huán)境的目的，以期政府組織績效的顯著提高，進而推動整個組織結構的優(yōu)化?！盵11]可見，網(wǎng)絡化治理的流程不是單線的，而是實現(xiàn)了治理主體和治理對象的雙向互動，是個螺旋式上升的運行過程。
