時(shí)間：2023-09-04 09:28:42
緒論：在尋找寫作靈感嗎？愛發(fā)表網(wǎng)為您精選了8篇公共管理的理論，愿這些內(nèi)容能夠啟迪您的思維，激發(fā)您的創(chuàng)作熱情，歡迎您的閱讀與分享！
這一抽象命題在全球化、市場化和分權(quán)化背景下的展開，則是作為國際社會科學(xué)前沿話語的治理理論與實(shí)踐問題。前沿孕育著未來。本文立足于政治科學(xué)知識體系的變革，說明這樣一個(gè)觀點(diǎn)：作為公共管理的治理理論，她是民主政治的一份科學(xué)研究綱領(lǐng)，是現(xiàn)代政治學(xué)本來就應(yīng)該是的樣子。
一
從上述事實(shí)性知識或判斷性知識來審理治理理論，這一理論興起的直接原因來自于公共權(quán)力結(jié)構(gòu)和政府管理的破碎、僵化并出現(xiàn)危機(jī)，反映在治理話語中，則集中體現(xiàn)在三個(gè)論點(diǎn)上。其一是面對越來越復(fù)雜的社會，國家已經(jīng)喪失應(yīng)有的行為能力，也難于預(yù)測自己的行為后果，甚至難于避免產(chǎn)生有害的決策；并受落后的思想束縛，不時(shí)頒布不適宜的或無必要的合法性迫使各種群體接受。其二是社會結(jié)構(gòu)急劇變化，地位危機(jī)、社會一致性分裂和文化分裂，公眾對公共權(quán)力的效能和未來越來越不抱幻想，公眾的心靈世界碎片化，行為邊緣化日趨嚴(yán)重。其三是作為社會一致性中樞的公共行政體系能力衰減，并進(jìn)一步成為公眾的負(fù)擔(dān)，中央集權(quán)、分等論級的控制不再有效；科層系統(tǒng)陷入了的怪圈，公共政策無力承受大量社會需求，無法對太多和太矛盾的公共問題做出裁決，超優(yōu)政策真正的仲裁者是國際市場。對于這一總體性的危機(jī)，治理話語走向了積極的知識重建：在文化上返古希臘之本，在政治上重開自由主義之源，在實(shí)踐出路上擇定新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)，在技術(shù)上親和于管理主義，從而推出具有建設(shè)意義的政治學(xué)理論和分析方法。
從知識論的角度來看，治理理論是人類在尋求解決社會一致和有效性問題上做出的一次深刻的認(rèn)識轉(zhuǎn)折與制度突破，在一定意義上，包括近代以來在內(nèi)的一切政治學(xué)知識都在這一框架下實(shí)現(xiàn)了新的整合，無論是在事實(shí)上還是在判斷上，政治學(xué)知識體系都在悄悄地脫離統(tǒng)治這一核心而轉(zhuǎn)向個(gè)人對公共事物的關(guān)心這一主題，由此導(dǎo)致現(xiàn)代政治類型在三個(gè)維度上發(fā)生重大轉(zhuǎn)向：
第一，從高級政治向低級政治變遷。一般而言，高級政治首先是指那些在國際關(guān)系中意義重大、影響非凡的決策活動，如討論一國是戰(zhàn)爭還是結(jié)盟等等。其次高級政治是指在共同體層次上、有關(guān)民族國家問題的重大決定和政策制定，如號召種族或集團(tuán)一體化，或是與產(chǎn)權(quán)制度有關(guān)的政治關(guān)系的變革，如私人產(chǎn)業(yè)國有化，或者對政府的體制和形式進(jìn)行根本性變革等等。所謂低級政治也是一種政治類型，這類決策不涉及對國家或國際社會中社會、政治和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變革，它涉及次要性的決策，如將大型社會系統(tǒng)保持在某種均衡狀態(tài)。低級政治通常由官員和管理者們在公共行政領(lǐng)域中實(shí)行，一般屬于官僚政治行為，功能是在不干擾社會政治經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀的條件下為貫徹高級政治決策所進(jìn)行的活動。在國內(nèi)層次上，低級政治包括通過有關(guān)防止環(huán)境污染的法規(guī)；決定提高最低工資和社會福利標(biāo)準(zhǔn)；對外貿(mào)易、旅游和投資往來的促進(jìn)等等?，F(xiàn)在應(yīng)當(dāng)已經(jīng)到了把上述思維方式顛倒過來的時(shí)候了。
第二，從暴力政治向規(guī)勸政治變遷。戰(zhàn)爭或以戰(zhàn)爭相威脅，革命及各種規(guī)模的國內(nèi)騷亂等等是暴力政治形式。個(gè)體或國家之所以發(fā)動戰(zhàn)爭或以戰(zhàn)爭相威脅，其目的總是在于改變或控制對手的行為。雖然只要暴力或暴力威脅仍被人們用于實(shí)現(xiàn)政治目的，那么人們就不能否認(rèn)暴力在政治中的地位，但是這種地位應(yīng)當(dāng)是有限的。相反，規(guī)勸政治應(yīng)該是公共政治活動中的基本形式。規(guī)勸政治一般是指倫理的、道德的、合作的和相互依存的和交易性的政治，比如談判、協(xié)商、立法、集體討價(jià)還價(jià)，經(jīng)濟(jì)、社會、文化和科學(xué)合作或激烈的競爭。當(dāng)然，前提是這種競爭是普遍接受的，并且在預(yù)先規(guī)定其法則的基礎(chǔ)上進(jìn)行。
第三，從等級政治向復(fù)合政治變遷。等級政治是權(quán)力和權(quán)能的增殖以金子塔結(jié)構(gòu)為前提的，由等級政治所決定的政治關(guān)系表現(xiàn)為下級單位從屬于上級單位，每個(gè)等級社會當(dāng)中的頂峰都是最高權(quán)威，但這一權(quán)威并不一定總是合法的，權(quán)威的下屬是各級權(quán)力層次，每一下屬權(quán)力層次又控制著更多的下級次層次，這一系統(tǒng)最后通到普通公民，最后為塔基部分決大多數(shù)的人民無所抗辯地承認(rèn)。與之相反，復(fù)合政治是指平等或接等的行為者們之間的政治關(guān)系，在這種關(guān)系當(dāng)中，社會由信息暢通的、積極的和自治的政治單位組成，這些政治單位對維護(hù)自身的獨(dú)立和幸福往往采取十分戒備的態(tài)度，然而它們也承認(rèn)相互合作和秩序井然的共存既對自身利益有利，同時(shí)也是整個(gè)社會的利益所在。復(fù)合政治只有在具備充分的商品和服務(wù)以滿足其成員需求的社會中才能付諸實(shí)踐。進(jìn)一步推斷，復(fù)合政治應(yīng)有一套自由的和競爭性的教育和信息系統(tǒng)，該系統(tǒng)無需依賴于對大眾傳媒介實(shí)行壟斷性控制，而等級政治的目的是通過發(fā)動具有強(qiáng)烈傾向性的宣傳運(yùn)動來造成一種虛假的社會一致感。政治學(xué)知識要具有真理性，她就必須客觀地、全面地、深刻地反映政治生活的本質(zhì)與規(guī)律，但這是一件不太容易做到的事。因?yàn)樗枰紊畹某浞值恼归_，真正成為符合人的本性的而不是同人相異化的日常生活。政治學(xué)知識的發(fā)展與人類思維的進(jìn)步是聯(lián)系在一起的，只有當(dāng)人類的思維已經(jīng)進(jìn)展到能夠充分把握自身生活的程度時(shí)，政治生活的神秘性、彼岸性才會消失。低級政治、規(guī)勸政治和復(fù)合政治的形成，使得政治學(xué)知識發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，并為治理型政治學(xué)代替統(tǒng)治型政治學(xué)提供了基本概念。興起于現(xiàn)實(shí)公共政治生活危機(jī)中的治理理論，它之所以能引起政治學(xué)知識的轉(zhuǎn)向，根本原因就在于它以新的思維回應(yīng)了當(dāng)代人類生活的變革。從近代從統(tǒng)治—解放的政治到治理—生活的政治的變遷，體現(xiàn)了公共權(quán)力運(yùn)動發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，當(dāng)公民權(quán)利真正成為公共權(quán)力唯一合法性源泉時(shí)，治理—生活的政治才真正有利于市場秩序，政府制度才會內(nèi)生于市場秩序。應(yīng)該說這才是民主政治本來應(yīng)該有的樣子，換言之，主流民主政治學(xué)長期以來都未能到位。所以治理理論更體現(xiàn)了現(xiàn)代政治文明精神。
二
從治理型政治學(xué)的應(yīng)用或其實(shí)踐戰(zhàn)略來看，新公共管理的實(shí)踐是其必然的邏輯展開，是治理型政治學(xué)在現(xiàn)實(shí)中的具體表現(xiàn)形態(tài)。如果把治理型政治學(xué)看成是一種新的政治科學(xué)研究綱領(lǐng)，那么按照拉卡托思科學(xué)研究綱領(lǐng)方法論中有關(guān)硬核和保護(hù)帶的理論，治理和新公共管理之間的關(guān)系恰恰體現(xiàn)了科學(xué)研究綱領(lǐng)中硬核和保護(hù)帶的關(guān)系。因此，割裂這兩者之間的關(guān)系，不僅容易降低新公共管理的政治學(xué)科的性質(zhì)，減弱治理理論在回應(yīng)現(xiàn)實(shí)問題時(shí)的力度，而且也使治理理論在學(xué)術(shù)論戰(zhàn)中失去有效的保護(hù)帶。國外有些學(xué)者認(rèn)為，新公共管理之所以和治理理論有關(guān)，是因?yàn)椤罢贫妗笔欠治龉补芾淼暮诵?，而“掌舵”是治理的代名詞，簡略分析一下新公共管理的原則框架，將有助于我們認(rèn)識這一點(diǎn)。
作為新公共管理內(nèi)容的主體，它有兩個(gè)基本學(xué)術(shù)支持：管理主義和新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)。管理主義在這里的應(yīng)用是把私人部門的管理手段引入公共部門，強(qiáng)調(diào)直接的職業(yè)管理、明確的績效標(biāo)準(zhǔn)和評估標(biāo)準(zhǔn)、根據(jù)結(jié)果進(jìn)行管理，以及更晚些時(shí)候所提出的接近消費(fèi)者——公民的觀念。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)則是把交易成本分析和激勵(lì)結(jié)構(gòu)引入公共服務(wù)中，通過新的激勵(lì)制度安排削減官僚機(jī)構(gòu)，通過承包和準(zhǔn)市場的運(yùn)作方式實(shí)現(xiàn)更有效的競爭以及消費(fèi)者選擇。而關(guān)鍵也最具有質(zhì)感的口號是用企業(yè)家精神的政府來代替受統(tǒng)治結(jié)構(gòu)羈旁的官僚政府，以企業(yè)家精神的政府推動服務(wù)提供者之間的競爭，其基本的理論框架大致如下：(1)把控制權(quán)從官僚手中轉(zhuǎn)到社群手中授予公民；(2)推崇市場機(jī)制而不是官僚機(jī)制；(3)驅(qū)動政府管理者前進(jìn)的是自己的目標(biāo)——部門和角色的使命，而不是文本的規(guī)則和規(guī)定；(4)公共管理者重新把自己的公眾定義為消費(fèi)者，并且為它們提供選擇的機(jī)會；(5)把問題解決在萌芽狀態(tài)而不是簡單地提供事后服務(wù)；(6)把精力放在贏利而不是簡單地支付財(cái)政撥款上；(7)實(shí)行分權(quán)制度，主張參與式管理；(8)；公民評估自己的者的績效時(shí)，關(guān)注的不是投入而是結(jié)果(9)關(guān)注的目標(biāo)不僅僅是公共服務(wù)的提供，還包括激勵(lì)所有的部門和公民，為解決他們社群中存在的問題采取行動。顯然，新公共管理的這些觀念和低級政治、規(guī)勸政治及復(fù)合政治都關(guān)心競爭、市場、消費(fèi)者以及結(jié)果，公共部門圍繞這些主題的轉(zhuǎn)變就是脫離統(tǒng)治政治的、更小的政府，而另一方面則是更多的治理。
三
在一個(gè)全球化和不確定性日益增加的大變革時(shí)代，各個(gè)發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家都在尋找一種更好地適應(yīng)環(huán)境的新的治理形式，以便在經(jīng)濟(jì)的競爭中贏得優(yōu)勢并讓社會獲得有質(zhì)量的增長，治理理論正成為回應(yīng)這一變革的強(qiáng)勢政治理論話語，支持這一話語體系的價(jià)值觀和以之相一致的知識文本，修正了主流政治學(xué)的統(tǒng)治理論，并在全球范圍引起政治家、學(xué)者以及官員、實(shí)業(yè)家的共識。立于中國公共管理實(shí)踐理解治理理論時(shí)，我們深感這對重構(gòu)中國民主政治知識體系，尋求善治的制度平臺和有質(zhì)量、有效率的公共政策制定模式，擺脫市場化進(jìn)程中公共管理的低效甚至多方面的失敗，在新的合法性基礎(chǔ)上重建社會信仰，均是十分重要的理論資源。從社會或區(qū)域之間競爭的可持續(xù)性來看，治理理論資源合法充足的利用，應(yīng)當(dāng)是十分重要的社會資本的一種提升途徑。中國正在發(fā)展公共管理制度，開始研究公共管理的知識，以便為有效地治理中國提供基礎(chǔ)性條件，這一努力要趨于最后的成功，可能需要在以下三點(diǎn)達(dá)成共識：
首先要對政治學(xué)的知識類型的實(shí)行轉(zhuǎn)換，尤其在人為秩序與自然秩序、辯證理性與有限理性、意識形態(tài)與實(shí)證主義方法、形式主義運(yùn)作和效率至上原則之間作出整合性選擇，從而使得政治科學(xué)知識在現(xiàn)代社會中的擔(dān)負(fù)真正來自于公民社會而不是意識形態(tài)。因?yàn)橹卫砟Ｊ降倪x擇和善治目標(biāo)的達(dá)成有一定的路徑依賴，而一個(gè)社會知識的狀況或稱之為存量結(jié)構(gòu)總是形成發(fā)展與變革路徑的根本，知識狀況已成為制度學(xué)派分析社會問題時(shí)的一個(gè)重要變量。而不能掌握社會變革所需要的知識，其結(jié)果就會形成社會的創(chuàng)傷。因此當(dāng)代社會發(fā)展的競爭在一定意義上就是知識存量的長期性競爭。
這一抽象命題在全球化、市場化和分權(quán)化背景下的展開,則是作為國際社會科學(xué)前沿話語的治理理論與實(shí)踐問題。前沿孕育著未來。本文立足于政治科學(xué)知識體系的變革,說明這樣一個(gè)觀點(diǎn):作為公共管理的治理理論,她是民主政治的一份科學(xué)研究綱領(lǐng),是現(xiàn)代政治學(xué)本來就應(yīng)該是的樣子。
一
從上述事實(shí)性知識或判斷性知識來審理治理理論,這一理論興起的直接原因來自于公共權(quán)力結(jié)構(gòu)和政府管理的破碎、僵化并出現(xiàn)危機(jī),反映在治理話語中,則集中體現(xiàn)在三個(gè)論點(diǎn)上。其一是面對越來越復(fù)雜的社會,國家已經(jīng)喪失應(yīng)有的行為能力,也難于預(yù)測自己的行為后果,甚至難于避免產(chǎn)生有害的決策;并受落后的思想束縛,不時(shí)頒布不適宜的或無必要的合法性迫使各種群體接受。其二是社會結(jié)構(gòu)急劇變化,地位危機(jī)、社會一致性分裂和文化分裂,公眾對公共權(quán)力的效能和未來越來越不抱幻想,公眾的心靈世界碎片化,行為邊緣化日趨嚴(yán)重。其三是作為社會一致性中樞的公共行政體系能力衰減,并進(jìn)一步成為公眾的負(fù)擔(dān),中央集權(quán)、分等論級的控制不再有效;科層系統(tǒng)陷入了的怪圈,公共政策無力承受大量社會需求,無法對太多和太矛盾的公共問題做出裁決,超優(yōu)政策真正的仲裁者是國際市場。對于這一總體性的危機(jī),治理話語走向了積極的知識重建:在文化上返古希臘之本,在政治上重開自由主義之源,在實(shí)踐出路上擇定新制度經(jīng)濟(jì)學(xué),在技術(shù)上親和于管理主義,從而推出具有建設(shè)意義的政治學(xué)理論和分析方法。
從知識論的角度來看,治理理論是人類在尋求解決社會一致和有效性問題上做出的一次深刻的認(rèn)識轉(zhuǎn)折與制度突破,在一定意義上,包括近代以來在內(nèi)的一切政治學(xué)知識都在這一框架下實(shí)現(xiàn)了新的整合,無論是在事實(shí)上還是在判斷上,政治學(xué)知識體系都在悄悄地脫離統(tǒng)治這一核心而轉(zhuǎn)向個(gè)人對公共事物的關(guān)心這一主題,由此導(dǎo)致現(xiàn)代政治類型在三個(gè)維度上發(fā)生重大轉(zhuǎn)向:
第一,從高級政治向低級政治變遷。一般而言,高級政治首先是指那些在國際關(guān)系中意義重大、影響非凡的決策活動,如討論一國是戰(zhàn)爭還是結(jié)盟等等。其次高級政治是指在共同體層次上、有關(guān)民族國家問題的重大決定和政策制定,如號召種族或集團(tuán)一體化,或是與產(chǎn)權(quán)制度有關(guān)的政治關(guān)系的變革,如私人產(chǎn)業(yè)國有化,或者對政府的體制和形式進(jìn)行根本性變革等等。所謂低級政治也是一種政治類型,這類決策不涉及對國家或國際社會中社會、政治和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變革,它涉及次要性的決策,如將大型社會系統(tǒng)保持在某種均衡狀態(tài)。低級政治通常由官員和管理者們在公共行政領(lǐng)域中實(shí)行,一般屬于官僚政治行為,功能是在不干擾社會政治經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀的條件下為貫徹高級政治決策所進(jìn)行的活動。在國內(nèi)層次上,低級政治包括通過有關(guān)防止環(huán)境污染的法規(guī);決定提高最低工資和社會福利標(biāo)準(zhǔn);對外貿(mào)易、旅游和投資往來的促進(jìn)等等?，F(xiàn)在應(yīng)當(dāng)已經(jīng)到了把上述思維方式顛倒過來的時(shí)候了。
第二,從暴力政治向規(guī)勸政治變遷。戰(zhàn)爭或以戰(zhàn)爭相威脅,革命及各種規(guī)模的國內(nèi)騷亂等等是暴力政治形式。個(gè)體或國家之所以發(fā)動戰(zhàn)爭或以戰(zhàn)爭相威脅,其目的總是在于改變或控制對手的行為。雖然只要暴力或暴力威脅仍被人們用于實(shí)現(xiàn)政治目的,那么人們就不能否認(rèn)暴力在政治中的地位,但是這種地位應(yīng)當(dāng)是有限的。相反,規(guī)勸政治應(yīng)該是公共政治活動中的基本形式。規(guī)勸政治一般是指倫理的、道德的、合作的和相互依存的和交易性的政治,比如談判、協(xié)商、立法、集體討價(jià)還價(jià),經(jīng)濟(jì)、社會、文化和科學(xué)合作或激烈的競爭。當(dāng)然,前提是這種競爭是普遍接受的,并且在預(yù)先規(guī)定其法則的基礎(chǔ)上進(jìn)行。
第三,從等級政治向復(fù)合政治變遷。等級政治是權(quán)力和權(quán)能的增殖以金子塔結(jié)構(gòu)為前提的,由等級政治所決定的政治關(guān)系表現(xiàn)為下級單位從屬于上級單位,每個(gè)等級社會當(dāng)中的頂峰都是最高權(quán)威,但這一權(quán)威并不一定總是合法的,權(quán)威的下屬是各級權(quán)力層次,每一下屬權(quán)力層次又控制著更多的下級次層次,這一系統(tǒng)最后通到普通公民,最后為塔基部分決大多數(shù)的人民無所抗辯地承認(rèn)。與之相反,復(fù)合政治是指平等或接等的行為者們之間的政治關(guān)系,在這種關(guān)系當(dāng)中,社會由信息暢通的、積極的和自治的政治單位組成,這些政治單位對維護(hù)自身的獨(dú)立和幸福往往采取十分戒備的態(tài)度,然而它們也承認(rèn)相互合作和秩序井然的共存既對自身利益有利,同時(shí)也是整個(gè)社會的利益所在。復(fù)合政治只有在具備充分的商品和服務(wù)以滿足其成員需求的社會中才能付諸實(shí)踐。進(jìn)一步推斷,復(fù)合政治應(yīng)有一套自由的和競爭性的教育和信息系統(tǒng),該系統(tǒng)無需依賴于對大眾傳媒介實(shí)行壟斷性控制,而等級政治的目的是通過發(fā)動具有強(qiáng)烈傾向性的宣傳運(yùn)動來造成一種虛假的社會一致感。
政治學(xué)知識要具有真理性,她就必須客觀地、全面地、深刻地反映政治生活的本質(zhì)與規(guī)律,但這是一件不太容易做到的事。因?yàn)樗枰紊畹某浞值恼归_,真正成為符合人的本性的而不是同人相異化的日常生活。政治學(xué)知識的發(fā)展與人類思維的進(jìn)步是聯(lián)系在一起的,只有當(dāng)人類的思維已經(jīng)進(jìn)展到能夠充分把握自身生活的程度時(shí),政治生活的神秘性、彼岸性才會消失。低級政治、規(guī)勸政治和復(fù)合政治的形成,使得政治學(xué)知識發(fā)生重大轉(zhuǎn)變,并為治理型政治學(xué)代替統(tǒng)治型政治學(xué)提供了基本概念。興起于現(xiàn)實(shí)公共政治生活危機(jī)中的治理理論,它之所以能引起政治學(xué)知識的轉(zhuǎn)向,根本原因就在于它以新的思維回應(yīng)了當(dāng)代人類生活的變革。從近代從統(tǒng)治—解放的政治到治理—生活的政治的變遷,體現(xiàn)了公共權(quán)力運(yùn)動發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律,當(dāng)公民權(quán)利真正成為公共權(quán)力唯一合法性源泉時(shí),治理—生活的政治才真正有利于市場秩序,政府制度才會內(nèi)生于市場秩序。應(yīng)該說這才是民主政治本來應(yīng)該有的樣子,換言之,主流民主政治學(xué)長期以來都未能到位。所以治理理論更體現(xiàn)了現(xiàn)代政治文明精神。
二
從治理型政治學(xué)的應(yīng)用或其實(shí)踐戰(zhàn)略來看,新公共管理的實(shí)踐是其必然的邏輯展開,是治理型政治學(xué)在現(xiàn)實(shí)中的具體表現(xiàn)形態(tài)。如果把治理型政治學(xué)看成是一種新的政治科學(xué)研究綱領(lǐng),那么按照拉卡托思科學(xué)研究綱領(lǐng)方法論中有關(guān)硬核和保護(hù)帶的理論,治理和新 公共管理之間的關(guān)系恰恰體現(xiàn)了科學(xué)研究綱領(lǐng)中硬核和保護(hù)帶的關(guān)系。因此,割裂這兩者之間的關(guān)系,不僅容易降低新公共管理的政治學(xué)科的性質(zhì),減弱治理理論在回應(yīng)現(xiàn)實(shí)問題時(shí)的力度,而且也使治理理論在學(xué)術(shù)論戰(zhàn)中失去有效的保護(hù)帶。國外有些學(xué)者認(rèn)為,新公共管理之所以和治理理論有關(guān),是因?yàn)椤罢贫妗笔欠治龉补芾淼暮诵?而“掌舵”是治理的代名詞,簡略分析一下新公共管理的原則框架,將有助于我們認(rèn)識這一點(diǎn)。
作為新公共管理內(nèi)容的主體,它有兩個(gè)基本學(xué)術(shù)支持:管理主義和新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)。管理主義在這里的應(yīng)用是把私人部門的管理手段引入公共部門,強(qiáng)調(diào)直接的職業(yè)管理、明確的績效標(biāo)準(zhǔn)和評估標(biāo)準(zhǔn)、根據(jù)結(jié)果進(jìn)行管理,以及更晚些時(shí)候所提出的接近消費(fèi)者——公民的觀念。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)則是把交易成本分析和激勵(lì)結(jié)構(gòu)引入公共服務(wù)中,通過新的激勵(lì)制度安排削減官僚機(jī)構(gòu),通過承包和準(zhǔn)市場的運(yùn)作方式實(shí)現(xiàn)更有效的競爭以及消費(fèi)者選擇。而關(guān)鍵也最具有質(zhì)感的口號是用企業(yè)家精神的政府來代替受統(tǒng)治結(jié)構(gòu)羈旁的官僚政府,以企業(yè)家精神的政府推動服務(wù)提供者之間的競爭,其基本的理論框架大致如下:(1)把控制權(quán)從官僚手中轉(zhuǎn)到社群手中授予公民;(2)推崇市場機(jī)制而不是官僚機(jī)制;(3)驅(qū)動政府管理者前進(jìn)的是自己的目標(biāo)——部門和角色的使命,而不是文本的規(guī)則和規(guī)定;(4)公共管理者重新把自己的公眾定義為消費(fèi)者,并且為它們提供選擇的機(jī)會;(5)把問題解決在萌芽狀態(tài)而不是簡單地提供事后服務(wù);(6)把精力放在贏利而不是簡單地支付財(cái)政撥款上;(7)實(shí)行分權(quán)制度,主張參與式管理;(8);公民評估自己的者的績效時(shí),關(guān)注的不是投入而是結(jié)果(9)關(guān)注的目標(biāo)不僅僅是公共服務(wù)的提供,還包括激勵(lì)所有的部門和公? ?，为金q鏊巧縟褐寫嬖詰奈侍獠扇⌒卸O勻唬鹿補(bǔ)芾淼惱廡┕勰詈偷圖墩?、箣芰T渭案春險(xiǎn)味脊匭木赫⑹諧 ⑾顏咭約敖峁?，公共部门围绕諒T魈獾淖渚褪峭牙臚持握蔚?、更小祼俐府，而另噎h(huán)矯嬖蚴歉嗟鬧衛(wèi)懟?/P>
三
在一個(gè)全球化和不確定性日益增加的大變革時(shí)代,各個(gè)發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家都在尋找一種更好地適應(yīng)環(huán)境的新的治理形式,以便在經(jīng)濟(jì)的競爭中贏得優(yōu)勢并讓社會獲得有質(zhì)量的增長,治理理論正成為回應(yīng)這一變革的強(qiáng)勢政治理論話語,支持這一話語體系的價(jià)值觀和以之相一致的知識文本,修正了主流政治學(xué)的統(tǒng)治理論,并在全球范圍引起政治家、學(xué)者以及官員、實(shí)業(yè)家的共識。立于中國公共管理實(shí)踐理解治理理論時(shí),我們深感這對重構(gòu)中國民主政治知識體系,尋求善治的制度平臺和有質(zhì)量、有效率的公共政策制定模式,擺脫市場化進(jìn)程中公共管理的低效甚至多方面的失敗,在新的合法性基礎(chǔ)上重建社會信仰,均是十分重要的理論資源。從社會或區(qū)域之間競爭的可持續(xù)性來看,治理理論資源合法充足的利用,應(yīng)當(dāng)是十分重要的社會資本的一種提升途徑。中國正在發(fā)展公共管理制度,開始研究公共管理的知識,以便為有效地治理中國提供基礎(chǔ)性條件,這一努力要趨于最后的成功,可能需要在以下三點(diǎn)達(dá)成共識:
首先要對政治學(xué)的知識類型的實(shí)行轉(zhuǎn)換,尤其在人為秩序與自然秩序、辯證理性與有限理性、意識形態(tài)與實(shí)證主義方法、形式主義運(yùn)作和效率至上原則之間作出整合性選擇,從而使得政治科學(xué)知識在現(xiàn)代社會中的擔(dān)負(fù)真正來自于公民社會而不是意識形態(tài)。因?yàn)橹卫砟Ｊ降倪x擇和善治目標(biāo)的達(dá)成有一定的路徑依賴,而一個(gè)社會知識的狀況或稱之為存量結(jié)構(gòu)總是形成發(fā)展與變革路徑的根本,知識狀況已成為制度學(xué)派分析社會問題時(shí)的一個(gè)重要變量。而不能掌握社會變革所需要的知識,其結(jié)果就會形成社會的創(chuàng)傷。因此當(dāng)代社會發(fā)展的競爭在一定意義上就是知識存量的長期性競爭。
關(guān)鍵詞：公共管理 市場營銷理念 新公共管理
公共管理是傳統(tǒng)公共行政的規(guī)范取向與一般管理工具取向的結(jié)合體(Perry and Kraemer,1983),注重管理方法與手段的運(yùn)用。經(jīng)過一系列發(fā)展,形成了新公共管理理論、治理理論、國家與社會的關(guān)系理論等,主張引入企業(yè)管理精神,構(gòu)建服務(wù)型政府,在市場化、社會化等方面進(jìn)行了積極探索。針對官僚制,有的學(xué)者提出了“企業(yè)家政府理論”,主張?jiān)诠卜?wù)提供上引入選擇、競爭、激勵(lì)機(jī)制,提高公共組織行政效率。營銷是研究如何讓目標(biāo)受眾接受自己的學(xué)問。大到國家、小到個(gè)人,都需要?jiǎng)e人的認(rèn)同與肯定。本文試圖通過對營銷理念的梳理,找到可以改善或創(chuàng)新公共管理的方法與途徑。將這一思路與大家分享,希望大家批評、指正。
1 市場營銷理論概要
市場營銷,是人們在市場中進(jìn)行產(chǎn)品交換的活動。主要研究消費(fèi)者需要什么,怎樣將其成功地送達(dá)消費(fèi)者手中,如何保持客戶繼續(xù)購買熱情等問題,涉及產(chǎn)品研發(fā)、售后服務(wù)的全過程。而公共管理是行政領(lǐng)域的話題,通過整合社會各種力量,廣泛運(yùn)用政治、經(jīng)濟(jì)、管理、法律的方法,提升政府績效和公共服務(wù)品質(zhì),從而實(shí)現(xiàn)公共的福祉與公共利益。兩者都尋求持續(xù)的從一方送達(dá)另一方某些東西,并渴望獲得接受方的認(rèn)可與忠誠,那么能否運(yùn)用市場營銷中的哲學(xué)來進(jìn)行公共管理活動的指導(dǎo)呢？具體有哪些方面,且如何運(yùn)用呢？
市場營銷過程是一個(gè)復(fù)雜但是有邏輯的整體。它從市場需求及預(yù)測開始,發(fā)現(xiàn)機(jī)遇；通過顧客與行業(yè)競爭分析,明確企業(yè)自身所處的微觀環(huán)境；利用市場細(xì)分,評估企業(yè)在細(xì)分市場的競爭力,找到進(jìn)入市場的突破口；根據(jù)細(xì)分市場進(jìn)行價(jià)值定位與品牌決策；產(chǎn)品組合策略設(shè)計(jì)；根據(jù)價(jià)值定位與目標(biāo)市場的特征,進(jìn)行產(chǎn)品定價(jià)；選擇銷售渠道；選擇促銷策略；直到售后關(guān)系的維護(hù),又是一個(gè)新的營銷活動的開始。
2 營銷理論用于公共管理中的創(chuàng)新
2.1 顧客分析——民眾分析
市場營銷中消費(fèi)者市場購買行為分析主要研究哪些人構(gòu)成市場,他們購買什么,為什么購買,誰參與購買,何時(shí)、何地、如何購買,什么因素刺激消費(fèi)者作出了什么反應(yīng),互聯(lián)網(wǎng)下消費(fèi)者行為特點(diǎn)等。以此可以有針對的開展?fàn)I銷活動,達(dá)到銷售的目的。
企業(yè)對顧客進(jìn)行分析是為了更好地促成交易的達(dá)成。但我認(rèn)為很有必要有一門專門的學(xué)科,像研究消費(fèi)者心理學(xué)與行為學(xué)一樣,研究民眾心理與行為。研究在不同刺激或特定場合下,民眾如何決策、采取什么行動、受什么影響。比如,聚眾哄搶、人肉搜索、冷漠圍觀等,以及公共部門應(yīng)該如何有針對的采取教育宣傳、政策引導(dǎo)等。這樣,將更有利于社會管理與和諧社會的構(gòu)建。政治學(xué)對人的假設(shè)是政治人,以公共利益最大化為目標(biāo)。公共選擇理論以經(jīng)濟(jì)人為假設(shè),認(rèn)為人都是自利的,從自我利益最大化出發(fā)。其實(shí)民眾不是政治人也不是經(jīng)濟(jì)人,而是兩者的結(jié)合,應(yīng)該是社會人。
2.2 價(jià)值定位與品牌化決策
價(jià)值定位、品牌決策是對企業(yè)所提供的標(biāo)的和企業(yè)形象進(jìn)行策劃,通過制定和實(shí)施有效的營銷組合策略,使其在顧客頭腦中建立起獨(dú)特而有價(jià)值的理解與認(rèn)識。政府作為特殊的組織,需要在國際、國內(nèi)樹立良好的形象,維護(hù)國內(nèi)秩序的穩(wěn)定、國際輿論的認(rèn)同。1996年,西蒙•安霍爾特(Simon Anholt)率先提出了國家品牌的概念。我國國家形象的宣傳與推廣也漸漸提上日程。奧運(yùn)會以來逐步放寬了外國記者境內(nèi)采訪的限制,借國際媒體的影響力來客觀報(bào)道中國；2010年年底,CNN亞洲頻道滾動播出時(shí)長30秒的“中國制造”形象廣告,被看成是中國向世界展示“軟實(shí)力”的開始；2011年1月,國家形象宣傳片亮相紐約時(shí)報(bào)廣場,海外專家評論,制作播出“代表中國心、展現(xiàn)中國夢”的系列宣傳片對樹立良好的中國國際形象具有積極意義。但也有學(xué)者認(rèn)為,在制作手法與創(chuàng)意上,中國形象廣告尚有許多亟待改進(jìn)之處：畫面雖然唯美,但構(gòu)思陳舊老套；從不同領(lǐng)域選出50位杰出華人,力求面面俱到,卻使整體形象籠統(tǒng)模糊。如果借助營銷創(chuàng)意,使廣告形式輕松有趣,將更容易深入人心。這也給國家品牌形象的樹立提出了挑戰(zhàn),迫切要求建立一套系統(tǒng)、科學(xué)的國家形象識別體系。
關(guān)鍵詞: 公共管理;稅務(wù)行政管理;借鑒
1新公共管理理念的主要內(nèi)容和基本特征
新公共管理是80年代以來興盛于英、美等西方國家的一種新的公共行政理論和管理模式，也是近年來西方規(guī)?？涨暗男姓母锏闹黧w指導(dǎo)思想之一。它以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)為理論基礎(chǔ)，主張將市場競爭機(jī)制引入公共管理，打破政府對公共產(chǎn)品與服務(wù)的壟斷;更多地注重管理的結(jié)果，而不是只專注于過程，重視政府績效的考核;把公眾視為顧客，將顧客滿意程度作為衡量的標(biāo)準(zhǔn)。新公共管理運(yùn)動首先發(fā)端于英國，以撒切爾夫人上臺為標(biāo)志，隨后波及到澳大利亞、新西蘭、英國、加拿大、荷蘭、法國等經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展組織國家，在相當(dāng)程度上提高了這些國家的公共管理水平，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)與社會的發(fā)展，增強(qiáng)了整個(gè)國家在國際社會中的競爭能力。
新公共管理的的主要特征體現(xiàn)在七個(gè)方面。首先，新公共管理重新對政府職能及其與社會的關(guān)系進(jìn)行定位，即政府不再是高高在上的官僚機(jī)構(gòu)，政府公務(wù)人員應(yīng)該是負(fù)責(zé)任的“企業(yè)經(jīng)理和管理人員”，社會公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務(wù)作為回報(bào)的“顧客”或“客戶”，政府服務(wù)應(yīng)以顧客為導(dǎo)向，應(yīng)增強(qiáng)對社會公眾需要的響應(yīng)力。其次，新公共管理更加重視政府活動的產(chǎn)出和結(jié)果，即重視提供公共服務(wù)的效率和質(zhì)量。第三，新公共管理反對傳統(tǒng)公共行政重遵守既定法律法規(guī)，輕績效測定和評估的做法，主張放松嚴(yán)格的行政規(guī)制，而實(shí)現(xiàn)嚴(yán)明的績效目標(biāo)控制。第四，新公共管理強(qiáng)調(diào)政府廣泛采用私營部門成功的管理方法和手段(如成本-效益分析、全面質(zhì)量管理、目標(biāo)管理等)和競爭機(jī)制，取消公共服務(wù)供給的壟斷性。第五，新公共管理強(qiáng)調(diào)公務(wù)員不必保持中立，而應(yīng)讓他們參與政策的制定過程，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。第六，新公共管理主張對某些公營部門實(shí)行私有化。第七，新公共管理重視人力資源管理，提高在人員錄用、任期、工資及其他人事管理環(huán)節(jié)上的靈活性。
雖然新公共管理也存在其自身的缺陷，比如無視公營部門與私營部門的根本差別，盲目采用私營部門的管理方法;把政府與公共的關(guān)系完全等同于供方與顧客的市場關(guān)系等等。但由于其在一定程度上反映了公共行政發(fā)展的規(guī)律和趨勢，因而對我們進(jìn)一步深化稅收行政管理的理論和實(shí)踐不無借鑒意義。
2新公共管理理念的成功實(shí)踐
新公共管理理念是西方社會特定的政治、經(jīng)濟(jì)、科學(xué)技術(shù)發(fā)展條件下的產(chǎn)物，體現(xiàn)了公共行政發(fā)展的趨勢和方向。公共管理改革的浪潮在傳統(tǒng)的西方國家和新型的工業(yè)化國家中普遍展開，已經(jīng)在相當(dāng)程度上改善了西方國家的公共管理水平，滿足了更多的公共服務(wù)需要，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展。通過國外稅務(wù)管理部門對新公共管理理念的運(yùn)行就可見一般。
美國國內(nèi)收入局在1998年實(shí)施了重組與改革法案，其新使命被描述為“通過幫助納稅人了解和實(shí)現(xiàn)他們的納稅義務(wù)，并通過使稅法公平適用于所有納稅人，來為美國納稅人提供最高質(zhì)量的服務(wù)”。在組織形式上，收入局建立了一個(gè)類似于在私營部門中廣泛應(yīng)用的組織，即面向顧客需求的組織。在這里，稅務(wù)機(jī)構(gòu)的顧客是納稅人。利用先進(jìn)的信息化技術(shù)，收入局同時(shí)減少了管理層次和主要單位數(shù)目，以有利于降低成本，提高效率，促進(jìn)對顧客的培訓(xùn)和服務(wù)。在績效評估方面，美國國內(nèi)收入局建立了一套平衡評價(jià)體系，對收入局內(nèi)部各級組織及其員工進(jìn)行評估。
新加坡國家收入局提出的目標(biāo)是“稅務(wù)管理在國際上要居于領(lǐng)先地位，由受到良好培訓(xùn)的、專心工作的稅務(wù)人員提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)”。新加坡國家收入局從1992年開始改革進(jìn)程，將部門式的收入管理改為獨(dú)立的收入局。獨(dú)立的收入局有利于提高稅務(wù)管理的靈活性，并能雇用到高技術(shù)的職員。同時(shí)，新加坡國家收入局把沒有完整性的以稅收為基礎(chǔ)的組織結(jié)構(gòu)，改為以功能為基礎(chǔ)的為納稅人一站式服務(wù)的組織結(jié)構(gòu)。這一新結(jié)構(gòu)減少了以稅收為基礎(chǔ)的原有機(jī)構(gòu)中存在的功能重復(fù)問題。
韓國國家稅收服務(wù)局保證以1999年9月1日作為一個(gè)新起點(diǎn)，開始為納稅人提供公平、透明的稅務(wù)管理服務(wù)。為此采用功能導(dǎo)向型管理制度進(jìn)行根本性機(jī)構(gòu)改革，并實(shí)施高效、公平的稅務(wù)管理。同時(shí)，采取從外部評價(jià)國家稅收服務(wù)局的績效等措施。
新公共管理理論給西方稅務(wù)機(jī)構(gòu)改革帶來的變化，是西方政府管理改革的縮影，為世界各國特別是向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的國家加強(qiáng)稅務(wù)機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理提供了經(jīng)驗(yàn)。這些經(jīng)驗(yàn)歸納起來有三點(diǎn):一是引入企業(yè)經(jīng)營管理思想，注重結(jié)果、激勵(lì)和績效評估，放松嚴(yán)格的行政規(guī)制，實(shí)行嚴(yán)明的績效目標(biāo)控制;二是把納稅人視為顧客，將政府的職責(zé)定位在根據(jù)納稅人(顧客)的需求向納稅人(顧客)提供服務(wù)，以顧客滿意度作為衡量績效的標(biāo)準(zhǔn);三是重視稅收管理活動的結(jié)果和產(chǎn)出，關(guān)心提供服務(wù)的效率和質(zhì)量，并能夠主動、靈活、低成本地對外界情況的變化做出富有成效的反應(yīng)。
3借鑒新公共管理理念、完善稅務(wù)行政管理的啟示
我國目前正處于經(jīng)濟(jì)全球化的浪潮中，我國的經(jīng)濟(jì)更加深入地融入到全球經(jīng)濟(jì)中。近年來，我國也積極借鑒公共管理理念，作為加快行政管理改革的有益參照，并取得初步的成效。因此，作為政府公共部門的稅務(wù)機(jī)構(gòu)，很有必要借鑒新公共管理理論與實(shí)踐的成果，按照“調(diào)動人力，減少成本，優(yōu)化服務(wù)”的基本方針，逐步推進(jìn)我國的稅務(wù)行政管理改革。
3.1 完善組織機(jī)構(gòu)，進(jìn)行合理布局稅收組織結(jié)構(gòu)是實(shí)現(xiàn)稅收職能的組織保證，沒有科學(xué)的組織結(jié)構(gòu)，就會影響稅收職能的實(shí)現(xiàn)。傳統(tǒng)的稅務(wù)機(jī)構(gòu)體系縱向結(jié)構(gòu)是按行政區(qū)劃設(shè)立的層級制結(jié)構(gòu)，有一級政府就有一級稅務(wù)機(jī)構(gòu);橫向結(jié)構(gòu)則是下一級比照上一級，基本對稱。稅務(wù)部門信息化程度的迅速提高，為組織機(jī)構(gòu)的扁平化奠定了良好的基礎(chǔ)。所謂組織機(jī)構(gòu)扁平化，就是通過減少行政管理層次，裁減冗余人員，從而建立起一種管理層次少、管理幅度大的組織機(jī)構(gòu)。實(shí)現(xiàn)扁平化，就要對目前的組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行改造重組，建立橫向的信息交流機(jī)構(gòu)，便于信息的溝通。要利用依托信息化的稅收管理機(jī)制，減少中間環(huán)節(jié)，壓縮管理層級，按照實(shí)際需要，收縮沒有必要存在的稅收機(jī)構(gòu)，前移各項(xiàng)稅收業(yè)務(wù)，簡化工作程序。按照流程再造理論，摸清稅收信息管理的內(nèi)在規(guī)律，按照信息的流向和結(jié)轉(zhuǎn)的方式歸集稅收業(yè)務(wù)，從而對機(jī)構(gòu)進(jìn)行合理布局，找到效率和制約的最佳平衡點(diǎn)。
3.2 改進(jìn)工作運(yùn)行機(jī)制，保證機(jī)構(gòu)高效運(yùn)轉(zhuǎn)運(yùn)行機(jī)制包括各種崗責(zé)體系、規(guī)章制度、工作流程等。良好的工作運(yùn)行機(jī)制是做好工作的可靠保證，是整個(gè)工作的基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)稅收職能的關(guān)鍵。沒有機(jī)制的保證，稅收職能的實(shí)現(xiàn)就會受阻，甚至難以實(shí)現(xiàn)。因此，必須按照整個(gè)稅收工作的各個(gè)環(huán)節(jié)設(shè)定崗位，因事設(shè)崗，以崗定責(zé)，將各項(xiàng)工作分解落實(shí)到具體工作部門、具體工作環(huán)節(jié)、具體工作崗位、具體工作人員，使每一項(xiàng)工作任務(wù)都有明確指標(biāo)、完成時(shí)限和基本要求;根據(jù)工作實(shí)際的需要，及時(shí)調(diào)整崗責(zé)，確保每一項(xiàng)工作特別是新增工作有人負(fù)責(zé)，有人管理，構(gòu)建專業(yè)化的崗責(zé)體系。完善規(guī)章制度，加強(qiáng)制度建設(shè)，理順工作流程，對工作運(yùn)行的原則、具體工作的程序、手續(xù)做出明確規(guī)定，形成從一般規(guī)則到具體規(guī)則的層級結(jié)構(gòu)和依法、簡約、科學(xué)、高效的制度體系。進(jìn)一步強(qiáng)化內(nèi)部管理，完善具體制度，搞好部門配合，加強(qiáng)部門間信息的傳遞和交接，避免錯(cuò)位、缺位，消除“管理空檔”和“真空地帶”，建立起部門職責(zé)明確、工作程序規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)順暢、文明高效的政務(wù)管理體系。同時(shí)，牢固樹立稅收成本觀念，將稅收成本觀念引入稅收政策制定和實(shí)際征管工作中。盡快建立規(guī)范、系統(tǒng)、科學(xué)的稅收成本核算制度，明確成本開支范圍、成本核算方法、成本管理責(zé)任等內(nèi)容，加強(qiáng)成本控制和成本分析。定期對稅收成本進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，對納稅成本進(jìn)行測算，向社會公開，接收輿論監(jiān)督，構(gòu)建科學(xué)的衡量稅收成本的指標(biāo)體系。
3.3 優(yōu)化稅收服務(wù)，提高工作實(shí)績首先，創(chuàng)新服務(wù)理念。牢固樹立“服務(wù)就是管理”的觀念，把國家賦予的稅收執(zhí)法權(quán)更好地體現(xiàn)在為納稅人服務(wù)上，實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)執(zhí)法意義上的“執(zhí)法隊(duì)”、“審判長”、“檢察員”向體現(xiàn)全方位納稅服務(wù)的“服務(wù)員”、“導(dǎo)航員”、“裁判員”轉(zhuǎn)變，從而通過優(yōu)質(zhì)的納稅服務(wù)引導(dǎo)納稅人的自覺納稅遵從，創(chuàng)建良好的征納關(guān)系和稅收環(huán)境。其次，創(chuàng)新服務(wù)載體。對現(xiàn)有服務(wù)資源和服務(wù)手段進(jìn)行有效整合，逐步搭建納稅人質(zhì)量認(rèn)證、開業(yè)登記、注銷、稅種劃分及稅款入庫的納稅服務(wù)外部平臺和熱線咨詢、稅收管理、稅務(wù)登記、納稅申報(bào)、稅款劃轉(zhuǎn)及稅務(wù)稽查統(tǒng)一的納稅服務(wù)內(nèi)部平臺，實(shí)現(xiàn)以信息技術(shù)為支撐的服務(wù)手段的新突破。再次，創(chuàng)新服務(wù)內(nèi)容。在依法治稅的前提下，以納稅人的需求為總目標(biāo)，進(jìn)行具體細(xì)化，達(dá)到“六化”的標(biāo)準(zhǔn)，即納稅服務(wù)環(huán)境最優(yōu)化、服務(wù)內(nèi)容的標(biāo)準(zhǔn)化、納稅人辦稅成本最少化、納稅人待遇的公化平、辦稅效能的快捷化和服務(wù)過程的全面化。轉(zhuǎn)貼于
3.4 實(shí)施人本管理，充分調(diào)動人力資源一方面，根據(jù)注重結(jié)果、靈活性和激勵(lì)的原則，在公務(wù)員招聘、工資、培訓(xùn)、晉升和解聘等方面，設(shè)計(jì)強(qiáng)有力的稅務(wù)人員激勵(lì)約束機(jī)制，真正做到“能者上，庸者下”，使稅務(wù)人員的行為與稅務(wù)機(jī)構(gòu)的戰(zhàn)略目標(biāo)統(tǒng)一協(xié)調(diào)起來。創(chuàng)新人才評價(jià)機(jī)制，把品德、知識、能力和業(yè)績等要素作為評價(jià)人才的主要指標(biāo)，完善推薦、測評、評議制度，逐步建立上級考核、同級評比、下級評議、自我評價(jià)相結(jié)合的稅收專業(yè)人才績效考核體系，完善資格考試考核、業(yè)內(nèi)同行評議相結(jié)合的專業(yè)技術(shù)人才評價(jià)體系。創(chuàng)新人才激勵(lì)機(jī)制，建立待遇與貢獻(xiàn)相對應(yīng)的分配制度，采取諸如以崗定級、競爭上崗、崗績結(jié)合等多種方法確定報(bào)酬，逐步完善職務(wù)與能級相結(jié)合的工資、獎(jiǎng)勵(lì)制度，綜合考慮工作職責(zé)、能力、業(yè)績、年功等因素，適當(dāng)拉開收入差距，增強(qiáng)能級的激勵(lì)功能。另一方面，必須充分重視行政管理環(huán)境的培育，加強(qiáng)稅收文化建設(shè)，用先進(jìn)的文化來培育人。有意識地培育適應(yīng)現(xiàn)代社會發(fā)展要求的積極奮發(fā)、健康向上的稅務(wù)行政文化，創(chuàng)造良好的行政管理環(huán)境，在稅務(wù)人員中形成一種共有的思想觀念、價(jià)值觀念、道德觀念、行為標(biāo)準(zhǔn)，使這種文化意識滲透到稅務(wù)機(jī)關(guān)的行政管理中，潛移默化地影響和制約稅務(wù)人員的行政行為。同時(shí)，通過開展豐富多彩、有益身心健康的活動，營造有特色的行政文化氛圍，推動行政機(jī)關(guān)的精神文明建設(shè)，增強(qiáng)全體機(jī)關(guān)人員的群體性和凝聚力，從而更好地開展各項(xiàng)工作，推動行政管理現(xiàn)代化建設(shè)。
3.5 綜合運(yùn)用定性和定量指標(biāo)體系，完善績效評估機(jī)制建設(shè)
績效評估機(jī)制的設(shè)計(jì)要以稅務(wù)機(jī)構(gòu)的戰(zhàn)略目標(biāo)為基礎(chǔ)。具體可分為組織績效評估和個(gè)人績效評估兩套機(jī)制。組織績效評估機(jī)制要設(shè)計(jì)定量指標(biāo)，在內(nèi)部評估的基礎(chǔ)上引入外部力量評估機(jī)制。個(gè)人評估機(jī)制不宜采用定量指標(biāo)，應(yīng)在實(shí)現(xiàn)與人力資源管理的結(jié)合的基礎(chǔ)上，由直接上司和部門負(fù)責(zé)人來評估下屬的績效。要以目標(biāo)管理考核為總抓手，充分發(fā)揮考核的評價(jià)和導(dǎo)向作用，突出抓好對月季工作計(jì)劃及年度工作亮點(diǎn)完成情況的考核。逐步探索建立以工作難度系數(shù)、工作數(shù)量和質(zhì)量及目標(biāo)管理考核為依據(jù)，以定崗定責(zé)，按勞定績，績效結(jié)合的激勵(lì)約束機(jī)制。
參考文獻(xiàn)
Abstract: In this paper,study begins from new content and features of public administration analyzing the application and practice of new public management theory in tax administration in the USA,Singapore,South Korea and other countries and putting forward new public management ideas and specific measures to improve the tax administration.
關(guān)鍵詞: 公共管理;稅務(wù)行政管理;借鑒
Key words: public administration;tax administration;reference
中圖分類號:D035 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1006-4311(2010)05-0212-02
1新公共管理理念的主要內(nèi)容和基本特征
新公共管理是80年代以來興盛于英、美等西方國家的一種新的公共行政理論和管理模式,也是近年來西方規(guī)模空前的行政改革的主體指導(dǎo)思想之一。它以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)為理論基礎(chǔ),主張將市場競爭機(jī)制引入公共管理,打破政府對公共產(chǎn)品與服務(wù)的壟斷;更多地注重管理的結(jié)果,而不是只專注于過程,重視政府績效的考核;把公眾視為顧客,將顧客滿意程度作為衡量的標(biāo)準(zhǔn)。新公共管理運(yùn)動首先發(fā)端于英國,以撒切爾夫人上臺為標(biāo)志,隨后波及到澳大利亞、新西蘭、英國、加拿大、荷蘭、法國等經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展組織國家,在相當(dāng)程度上提高了這些國家的公共管理水平,促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)與社會的發(fā)展,增強(qiáng)了整個(gè)國家在國際社會中的競爭能力。
新公共管理的的主要特征體現(xiàn)在七個(gè)方面。首先,新公共管理重新對政府職能及其與社會的關(guān)系進(jìn)行定位,即政府不再是高高在上的官僚機(jī)構(gòu),政府公務(wù)人員應(yīng)該是負(fù)責(zé)任的“企業(yè)經(jīng)理和管理人員”,社會公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務(wù)作為回報(bào)的“顧客”或“客戶”,政府服務(wù)應(yīng)以顧客為導(dǎo)向,應(yīng)增強(qiáng)對社會公眾需要的響應(yīng)力。其次,新公共管理更加重視政府活動的產(chǎn)出和結(jié)果,即重視提供公共服務(wù)的效率和質(zhì)量。第三,新公共管理反對傳統(tǒng)公共行政重遵守既定法律法規(guī),輕績效測定和評估的做法,主張放松嚴(yán)格的行政規(guī)制,而實(shí)現(xiàn)嚴(yán)明的績效目標(biāo)控制。第四,新公共管理強(qiáng)調(diào)政府廣泛采用私營部門成功的管理方法和手段(如成本-效益分析、全面質(zhì)量管理、目標(biāo)管理等)和競爭機(jī)制,取消公共服務(wù)供給的壟斷性。第五,新公共管理強(qiáng)調(diào)公務(wù)員不必保持中立,而應(yīng)讓他們參與政策的制定過程,并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。第六,新公共管理主張對某些公營部門實(shí)行私有化。第七,新公共管理重視人力資源管理,提高在人員錄用、任期、工資及其他人事管理環(huán)節(jié)上的靈活性。
雖然新公共管理也存在其自身的缺陷,比如無視公營部門與私營部門的根本差別,盲目采用私營部門的管理方法;把政府與公共的關(guān)系完全等同于供方與顧客的市場關(guān)系等等。但由于其在一定程度上反映了公共行政發(fā)展的規(guī)律和趨勢,因而對我們進(jìn)一步深化稅收行政管理的理論和實(shí)踐不無借鑒意義。
2新公共管理理念的成功實(shí)踐
新公共管理理念是西方社會特定的政治、經(jīng)濟(jì)、科學(xué)技術(shù)發(fā)展條件下的產(chǎn)物,體現(xiàn)了公共行政發(fā)展的趨勢和方向。公共管理改革的浪潮在傳統(tǒng)的西方國家和新型的工業(yè)化國家中普遍展開,已經(jīng)在相當(dāng)程度上改善了西方國家的公共管理水平,滿足了更多的公共服務(wù)需要,促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展。通過國外稅務(wù)管理部門對新公共管理理念的運(yùn)行就可見一般。
美國國內(nèi)收入局在1998年實(shí)施了重組與改革法案,其新使命被描述為“通過幫助納稅人了解和實(shí)現(xiàn)他們的納稅義務(wù),并通過使稅法公平適用于所有納稅人,來為美國納稅人提供最高質(zhì)量的服務(wù)”。在組織形式上,收入局建立了一個(gè)類似于在私營部門中廣泛應(yīng)用的組織,即面向顧客需求的組織。在這里,稅務(wù)機(jī)構(gòu)的顧客是納稅人。利用先進(jìn)的信息化技術(shù),收入局同時(shí)減少了管理層次和主要單位數(shù)目,以有利于降低成本,提高效率,促進(jìn)對顧客的培訓(xùn)和服務(wù)。在績效評估方面,美國國內(nèi)收入局建立了一套平衡評價(jià)體系,對收入局內(nèi)部各級組織及其員工進(jìn)行評估。
新加坡國家收入局提出的目標(biāo)是“稅務(wù)管理在國際上要居于領(lǐng)先地位,由受到良好培訓(xùn)的、專心工作的稅務(wù)人員提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)”。新加坡國家收入局從1992年開始改革進(jìn)程,將部門式的收入管理改為獨(dú)立的收入局。獨(dú)立的收入局有利于提高稅務(wù)管理的靈活性,并能雇用到高技術(shù)的職員。同時(shí),新加坡國家收入局把沒有完整性的以稅收為基礎(chǔ)的組織結(jié)構(gòu),改為以功能為基礎(chǔ)的為納稅人一站式服務(wù)的組織結(jié)構(gòu)。這一新結(jié)構(gòu)減少了以稅收為基礎(chǔ)的原有機(jī)構(gòu)中存在的功能重復(fù)問題。
韓國國家稅收服務(wù)局保證以1999年9月1日作為一個(gè)新起點(diǎn),開始為納稅人提供公平、透明的稅務(wù)管理服務(wù)。為此采用功能導(dǎo)向型管理制度進(jìn)行根本性機(jī)構(gòu)改革,并實(shí)施高效、公平的稅務(wù)管理。同時(shí),采取從外部評價(jià)國家稅收服務(wù)局的績效等措施。
新公共管理理論給西方稅務(wù)機(jī)構(gòu)改革帶來的變化,是西方政府管理改革的縮影,為世界各國特別是向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的國家加強(qiáng)稅務(wù)機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理提供了經(jīng)驗(yàn)。這些經(jīng)驗(yàn)歸納起來有三點(diǎn):一是引入企業(yè)經(jīng)營管理思想,注重結(jié)果、激勵(lì)和績效評估,放松嚴(yán)格的行政規(guī)制,實(shí)行嚴(yán)明的績效目標(biāo)控制;二是把納稅人視為顧客,將政府的職責(zé)定位在根據(jù)納稅人(顧客)的需求向納稅人(顧客)提供服務(wù),以顧客滿意度作為衡量績效的標(biāo)準(zhǔn);三是重視稅收管理活動的結(jié)果和產(chǎn)出,關(guān)心提供服務(wù)的效率和質(zhì)量,并能夠主動、靈活、低成本地對外界情況的變化做出富有成效的反應(yīng)。
3借鑒新公共管理理念、完善稅務(wù)行政管理的啟示
我國目前正處于經(jīng)濟(jì)全球化的浪潮中,我國的經(jīng)濟(jì)更加深入地融入到全球經(jīng)濟(jì)中。近年來,我國也積極借鑒公共管理理念,作為加快行政管理改革的有益參照,并取得初步的成效。因此,作為政府公共部門的稅務(wù)機(jī)構(gòu),很有必要借鑒新公共管理理論與實(shí)踐的成果,按照“調(diào)動人力,減少成本,優(yōu)化服務(wù)”的基本方針,逐步推進(jìn)我國的稅務(wù)行政管理改革。
3.1 完善組織機(jī)構(gòu),進(jìn)行合理布局稅收組織結(jié)構(gòu)是實(shí)現(xiàn)稅收職能的組織保證,沒有科學(xué)的組織結(jié)構(gòu),就會影響稅收職能的實(shí)現(xiàn)。傳統(tǒng)的稅務(wù)機(jī)構(gòu)體系縱向結(jié)構(gòu)是按行政區(qū)劃設(shè)立的層級制結(jié)構(gòu),有一級政府就有一級稅務(wù)機(jī)構(gòu);橫向結(jié)構(gòu)則是下一級比照上一級,基本對稱。稅務(wù)部門信息化程度的迅速提高,為組織機(jī)構(gòu)的扁平化奠定了良好的基礎(chǔ)。所謂組織機(jī)構(gòu)扁平化,就是通過減少行政管理層次,裁減冗余人員,從而建立起一種管理層次少、管理幅度大的組織機(jī)構(gòu)。實(shí)現(xiàn)扁平化,就要對目前的組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行改造重組,建立橫向的信息交流機(jī)構(gòu),便于信息的溝通。要利用依托信息化的稅收管理機(jī)制,減少中間環(huán)節(jié),壓縮管理層級,按照實(shí)際需要,收縮沒有必要存在的稅收機(jī)構(gòu),前移各項(xiàng)稅收業(yè)務(wù),簡化工作程序。按照流程再造理論,摸清稅收信息管理的內(nèi)在規(guī)律,按照信息的流向和結(jié)轉(zhuǎn)的方式歸集稅收業(yè)務(wù),從而對機(jī)構(gòu)進(jìn)行合理布局,找到效率和制約的最佳平衡點(diǎn)。
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3.2 改進(jìn)工作運(yùn)行機(jī)制,保證機(jī)構(gòu)高效運(yùn)轉(zhuǎn)運(yùn)行機(jī)制包括各種崗責(zé)體系、規(guī)章制度、工作流程等。良好的工作運(yùn)行機(jī)制是做好工作的可靠保證,是整個(gè)工作的基礎(chǔ),是實(shí)現(xiàn)稅收職能的關(guān)鍵。沒有機(jī)制的保證,稅收職能的實(shí)現(xiàn)就會受阻,甚至難以實(shí)現(xiàn)。因此,必須按照整個(gè)稅收工作的各個(gè)環(huán)節(jié)設(shè)定崗位,因事設(shè)崗,以崗定責(zé),將各項(xiàng)工作分解落實(shí)到具體工作部門、具體工作環(huán)節(jié)、具體工作崗位、具體工作人員,使每一項(xiàng)工作任務(wù)都有明確指標(biāo)、完成時(shí)限和基本要求;根據(jù)工作實(shí)際的需要,及時(shí)調(diào)整崗責(zé),確保每一項(xiàng)工作特別是新增工作有人負(fù)責(zé),有人管理,構(gòu)建專業(yè)化的崗責(zé)體系。完善規(guī)章制度,加強(qiáng)制度建設(shè),理順工作流程,對工作運(yùn)行的原則、具體工作的程序、手續(xù)做出明確規(guī)定,形成從一般規(guī)則到具體規(guī)則的層級結(jié)構(gòu)和依法、簡約、科學(xué)、高效的制度體系。進(jìn)一步強(qiáng)化內(nèi)部管理,完善具體制度,搞好部門配合,加強(qiáng)部門間信息的傳遞和交接,避免錯(cuò)位、缺位,消除“管理空檔”和“真空地帶”,建立起部門職責(zé)明確、工作程序規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)順暢、文明高效的政務(wù)管理體系。同時(shí),牢固樹立稅收成本觀念,將稅收成本觀念引入稅收政策制定和實(shí)際征管工作中。盡快建立規(guī)范、系統(tǒng)、科學(xué)的稅收成本核算制度,明確成本開支范圍、成本核算方法、成本管理責(zé)任等內(nèi)容,加強(qiáng)成本控制和成本分析。定期對稅收成本進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析,對納稅成本進(jìn)行測算,向社會公開,接收輿論監(jiān)督,構(gòu)建科學(xué)的衡量稅收成本的指標(biāo)體系。
3.3 優(yōu)化稅收服務(wù),提高工作實(shí)績首先,創(chuàng)新服務(wù)理念。牢固樹立“服務(wù)就是管理”的觀念,把國家賦予的稅收執(zhí)法權(quán)更好地體現(xiàn)在為納稅人服務(wù)上,實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)執(zhí)法意義上的“執(zhí)法隊(duì)”、“審判長”、“檢察員”向體現(xiàn)全方位納稅服務(wù)的“服務(wù)員”、“導(dǎo)航員”、“裁判員”轉(zhuǎn)變,從而通過優(yōu)質(zhì)的納稅服務(wù)引導(dǎo)納稅人的自覺納稅遵從,創(chuàng)建良好的征納關(guān)系和稅收環(huán)境。其次,創(chuàng)新服務(wù)載體。對現(xiàn)有服務(wù)資源和服務(wù)手段進(jìn)行有效整合,逐步搭建納稅人質(zhì)量認(rèn)證、開業(yè)登記、注銷、稅種劃分及稅款入庫的納稅服務(wù)外部平臺和熱線咨詢、稅收管理、稅務(wù)登記、納稅申報(bào)、稅款劃轉(zhuǎn)及稅務(wù)稽查統(tǒng)一的納稅服務(wù)內(nèi)部平臺,實(shí)現(xiàn)以信息技術(shù)為支撐的服務(wù)手段的新突破。再次,創(chuàng)新服務(wù)內(nèi)容。在依法治稅的前提下,以納稅人的需求為總目標(biāo),進(jìn)行具體細(xì)化,達(dá)到“六化”的標(biāo)準(zhǔn),即納稅服務(wù)環(huán)境最優(yōu)化、服務(wù)內(nèi)容的標(biāo)準(zhǔn)化、納稅人辦稅成本最少化、納稅人待遇的公化平、辦稅效能的快捷化和服務(wù)過程的全面化。
3.4 實(shí)施人本管理,充分調(diào)動人力資源一方面,根據(jù)注重結(jié)果、靈活性和激勵(lì)的原則,在公務(wù)員招聘、工資、培訓(xùn)、晉升和解聘等方面,設(shè)計(jì)強(qiáng)有力的稅務(wù)人員激勵(lì)約束機(jī)制,真正做到“能者上,庸者下”,使稅務(wù)人員的行為與稅務(wù)機(jī)構(gòu)的戰(zhàn)略目標(biāo)統(tǒng)一協(xié)調(diào)起來。創(chuàng)新人才評價(jià)機(jī)制,把品德、知識、能力和業(yè)績等要素作為評價(jià)人才的主要指標(biāo),完善推薦、測評、評議制度,逐步建立上級考核、同級評比、下級評議、自我評價(jià)相結(jié)合的稅收專業(yè)人才績效考核體系,完善資格考試考核、業(yè)內(nèi)同行評議相結(jié)合的專業(yè)技術(shù)人才評價(jià)體系。創(chuàng)新人才激勵(lì)機(jī)制,建立待遇與貢獻(xiàn)相對應(yīng)的分配制度,采取諸如以崗定級、競爭上崗、崗績結(jié)合等多種方法確定報(bào)酬,逐步完善職務(wù)與能級相結(jié)合的工資、獎(jiǎng)勵(lì)制度,綜合考慮工作職責(zé)、能力、業(yè)績、年功等因素,適當(dāng)拉開收入差距,增強(qiáng)能級的激勵(lì)功能。另一方面,必須充分重視行政管理環(huán)境的培育,加強(qiáng)稅收文化建設(shè),用先進(jìn)的文化來培育人。有意識地培育適應(yīng)現(xiàn)代社會發(fā)展要求的積極奮發(fā)、健康向上的稅務(wù)行政文化,創(chuàng)造良好的行政管理環(huán)境,在稅務(wù)人員中形成一種共有的思想觀念、價(jià)值觀念、道德觀念、行為標(biāo)準(zhǔn),使這種文化意識滲透到稅務(wù)機(jī)關(guān)的行政管理中,潛移默化地影響和制約稅務(wù)人員的行政行為。同時(shí),通過開展豐富多彩、有益身心健康的活動,營造有特色的行政文化氛圍,推動行政機(jī)關(guān)的精神文明建設(shè),增強(qiáng)全體機(jī)關(guān)人員的群體性和凝聚力,從而更好地開展各項(xiàng)工作,推動行政管理現(xiàn)代化建設(shè)。
3.5 綜合運(yùn)用定性和定量指標(biāo)體系,完善績效評估機(jī)制建設(shè)
績效評估機(jī)制的設(shè)計(jì)要以稅務(wù)機(jī)構(gòu)的戰(zhàn)略目標(biāo)為基礎(chǔ)。具體可分為組織績效評估和個(gè)人績效評估兩套機(jī)制。組織績效評估機(jī)制要設(shè)計(jì)定量指標(biāo),在內(nèi)部評估的基礎(chǔ)上引入外部力量評估機(jī)制。個(gè)人評估機(jī)制不宜采用定量指標(biāo),應(yīng)在實(shí)現(xiàn)與人力資源管理的結(jié)合的基礎(chǔ)上,由直接上司和部門負(fù)責(zé)人來評估下屬的績效。要以目標(biāo)管理考核為總抓手,充分發(fā)揮考核的評價(jià)和導(dǎo)向作用,突出抓好對月季工作計(jì)劃及年度工作亮點(diǎn)完成情況的考核。逐步探索建立以工作難度系數(shù)、工作數(shù)量和質(zhì)量及目標(biāo)管理考核為依據(jù),以定崗定責(zé),按勞定績,績效結(jié)合的激勵(lì)約束機(jī)制。
參考文獻(xiàn):
[1]周敏,彭驥鳴.稅務(wù)行政管理學(xué)[M].北京:社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社,331-346.
關(guān)鍵詞： 新公共管理 高校學(xué)生干部隊(duì)伍 管理啟示
隨著我國高等教育飛速發(fā)展，高等教育類學(xué)校進(jìn)入到大眾化發(fā)展階段，越來越多的學(xué)生選擇進(jìn)入高等教育學(xué)校，因此這類校園開始擴(kuò)招，一方面使越來越多的優(yōu)秀學(xué)生進(jìn)入大學(xué)接受高等教育，另一方面培養(yǎng)大學(xué)生良好的心態(tài)及個(gè)性特點(diǎn)，隨著社會發(fā)展，我國各高校學(xué)生工作面臨前所未有的挑戰(zhàn)和壓力，因此高校對學(xué)生干部的管理應(yīng)學(xué)習(xí)新公共管理理論，才能對管理事業(yè)實(shí)現(xiàn)重要現(xiàn)實(shí)意義。
一、新公共管理理論
1.新公共管理理念在提出初期，人們普遍意識到其概念是強(qiáng)調(diào)管理中員工的責(zé)任及業(yè)績，這些都關(guān)系到企業(yè)市場競爭問題，公共管理概念革新改變政府與群眾之間的關(guān)系，政府從曾經(jīng)的發(fā)號施令者變成為群眾提供服務(wù)的人，這也是新公共管理理論受到大家擁護(hù)的原因。
2.新公共管理理論非常強(qiáng)調(diào)以人為本的概念，因此在我國高校發(fā)展初期，校領(lǐng)導(dǎo)意識到要改革對學(xué)生干部隊(duì)伍的管理方法，新公共管理理論反映出現(xiàn)代管理團(tuán)隊(duì)需要的方法，要求管理者具有先進(jìn)思想、技術(shù)和管理方式，需要管理者與時(shí)俱進(jìn)，堅(jiān)持學(xué)習(xí)，這樣才能保證對團(tuán)隊(duì)擁有合理的管理方式[1]。
1.現(xiàn)今社會很多高校對學(xué)生管理方式都采用父母式管理方法，對學(xué)生的社交、生活、學(xué)習(xí)、課外活動過多干涉，并且對沒有按照要求做的學(xué)生采用各種方式進(jìn)行懲罰，這些都非常不利于學(xué)生成長。
2.校園選拔出優(yōu)秀的學(xué)生作為學(xué)生干部，主要是在老師和校領(lǐng)導(dǎo)管理疏忽的時(shí)候，由學(xué)生干部管理學(xué)生，但是這種做法存在一定弊端，很多學(xué)生干部由于自身心理狀態(tài)不端正，導(dǎo)致對其他學(xué)生出現(xiàn)以權(quán)壓人的情況，還有的學(xué)生干部自身做得不夠好，其他學(xué)生并不服從管理，這些都是學(xué)校對學(xué)生干部隊(duì)伍管理疏忽造成的影響。
3.長期以來，我國高校管理方式一直都是以學(xué)生平安，成績優(yōu)秀，在校期間不出任何事情為原則，對學(xué)生進(jìn)行管理和壓榨，學(xué)生一旦做出影響校園風(fēng)氣的行為，必然會受到嚴(yán)厲懲罰，而學(xué)生干部一旦出現(xiàn)錯(cuò)誤，會比普通學(xué)生接受更嚴(yán)格的懲罰。這些情況非常不利于學(xué)生在大學(xué)期間形成良好的心理狀態(tài)，甚至導(dǎo)致學(xué)生在未來發(fā)展道路上出現(xiàn)唯唯諾諾的情況[2]。
4.近年來我國高校還出現(xiàn)這樣的問題，就是老師的教學(xué)環(huán)節(jié)和學(xué)生干部工作脫軌，對于高校而言，校園就是培養(yǎng)人才，教給學(xué)生知識的地方，大部分校園都以教學(xué)為中心，對校園中學(xué)生干部的管理出現(xiàn)很多漏洞，學(xué)生參加干部選舉，就是為了鍛煉能力，為以后工作打下基礎(chǔ)，但由于老師和校方不重視，導(dǎo)致學(xué)生干部積極性消失，這一點(diǎn)非常不利于學(xué)生成長。
三、新公共管理理論對學(xué)生干部管理產(chǎn)生的影響
1.校方首先要學(xué)會尊重學(xué)生，了解學(xué)生內(nèi)心最真實(shí)的想法，并且把學(xué)生干部當(dāng)成獨(dú)立個(gè)體培養(yǎng)，學(xué)生并不是依附于學(xué)校的成年人，而是和學(xué)校平等的，因此校園要無條件為學(xué)生創(chuàng)造好的學(xué)習(xí)環(huán)境，并且給予優(yōu)質(zhì)服務(wù)，同時(shí)學(xué)生干部要了解學(xué)生多方面需求，代表學(xué)生和校方溝通，保證學(xué)生在校期間得到應(yīng)有服務(wù)，保證良好的學(xué)習(xí)環(huán)境。
2.要讓學(xué)生意識到自己所處的位置，充分了解自己的發(fā)展情況，在校方支持下展開自主學(xué)習(xí)，并且對自己的學(xué)習(xí)情況和發(fā)展情況付出應(yīng)有努力及承擔(dān)后果，這些都是對學(xué)生的一種新的培養(yǎng)方式。
3.盡量避免教育與學(xué)生能力培養(yǎng)脫軌的情況，保證學(xué)生在學(xué)習(xí)狀態(tài)下依舊能夠充分培養(yǎng)出自己的管理和執(zhí)行能力，學(xué)生干部選拔不應(yīng)該形同虛設(shè)，校方要充分利用這一團(tuán)體，在老師和學(xué)生之間做好溝通工作，摒棄對犯錯(cuò)學(xué)生嚴(yán)格懲罰的情況，遵守新公共管理理論中“以人為本”的觀念，為學(xué)生發(fā)展打下良好基礎(chǔ)[3]。
4.高校對學(xué)生的管理更應(yīng)該采用法制化手段，在國家頒布的法律條令的保護(hù)下保證學(xué)生自身權(quán)益，并且在這些條件下保證學(xué)生對自身合法權(quán)益的維護(hù)，鼓勵(lì)學(xué)生有效利用法律保護(hù)表達(dá)自己的意見和想法，并且在自身犯錯(cuò)時(shí)，第一時(shí)間想到法律的約束，引導(dǎo)學(xué)生在未來做一個(gè)遵紀(jì)守法的公民。
5.很多學(xué)校對學(xué)生工作者的身份沒有明確定位，這一點(diǎn)將在根本上影響學(xué)生工作者團(tuán)隊(duì)的合理發(fā)展，嚴(yán)重打擊學(xué)生工作者的工作積極性，因此對于這一點(diǎn)校方要有明確合理的表示，并且對學(xué)生工作者團(tuán)隊(duì)給予充分肯定，這樣才能培養(yǎng)學(xué)生干部的工作積極性，使其意識到自身價(jià)值，并且使學(xué)生工作者清楚地了解到未來工作道路的發(fā)展方向。這才是高校學(xué)生干部團(tuán)隊(duì)管理方式需要參照新公共管理理論的重要原因。
綜上所述，對于高校大學(xué)生干部管理問題，我們應(yīng)該清晰地意識到大學(xué)生已經(jīng)是獨(dú)立個(gè)體，他們可以充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，一旦高校對所有學(xué)生實(shí)行統(tǒng)一管理，就會出現(xiàn)學(xué)生無法發(fā)展個(gè)人特點(diǎn)的后果，所以校方要打破傳統(tǒng)管理觀念，使學(xué)生充分認(rèn)識到自身長處，培養(yǎng)學(xué)生興趣和能力，最終成為社會棟梁之才，為國家發(fā)展作出應(yīng)有貢獻(xiàn)。
參考文獻(xiàn)：
[1]孔令文.新公共管理范式對高校學(xué)生管理的影響[J].中國成人教育，2009，10：22-23.
論文摘要 公共管理可以從理論和實(shí)踐兩個(gè)層面來理解，公共管理實(shí)踐指政府制定公共政策，提供公共服務(wù)的活動，公共管理理論則是指探究政府及其他公共組織活動規(guī)律的學(xué)科體系?，F(xiàn)階段，伴隨著市場化、信息化以及知識經(jīng)濟(jì)時(shí)代的來臨，我國的公共管理實(shí)踐面臨著諸多挑戰(zhàn)。在此背景下，我國的公共管理理論應(yīng)當(dāng)不斷推進(jìn)其在信息化、社會化、本土化及全球化等方面的研究，以更好地服務(wù)于我國的公共管理實(shí)踐。
論文關(guān)鍵詞 公共管理實(shí)踐 公共管理理論 公共服務(wù) 全球化 本土化
一、引言
公共管理既是一種實(shí)踐，也是一種研究。作為一種實(shí)踐的公共管理是指政府制定公共政策，與其他公共組織一起處理公共事務(wù)，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的活動；作為一種研究的公共管理是指探究政府及其他公共組織的價(jià)值定位和活動規(guī)律的一門學(xué)科體系。
改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)社會迅速發(fā)展，綜合國力不斷提升，人民生活水平不斷提高，并初步確立了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制。正是在這種背景之下，我國包括行政管理專業(yè)在內(nèi)的公共管理學(xué)科得到了恢復(fù)和發(fā)展。進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國進(jìn)一步深化行政體制改革，信息技術(shù)飛速發(fā)展，社會利益主體日益多元化；此外，與西方國家相比，受我國社會文化環(huán)境的影響，我國的公共管理問題漸趨個(gè)性化。日益復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境對我國的公共管理實(shí)踐提出了挑戰(zhàn)，這些挑戰(zhàn)為公共管理學(xué)科的發(fā)展提供了空前的歷史機(jī)遇，并進(jìn)一步指明了我國公共管理學(xué)科的發(fā)展趨勢。
二、我國公共管理實(shí)踐面臨的挑戰(zhàn)
上世紀(jì)八九十年代以來，伴隨著市場化、信息化以及知識經(jīng)濟(jì)時(shí)代的來臨，我國的公共管理得到迅速發(fā)展。在新的形勢下，我國的公共管理實(shí)踐面臨著諸多挑戰(zhàn)。
（一）電子政務(wù)等新興科技興起，公共管理日趨公開、透明
互聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)的發(fā)展為電子政務(wù)提供了技術(shù)支持，電子政務(wù)進(jìn)一步推動了公共管理的公開性、透明性。20世紀(jì)八九十年代以來，西方發(fā)達(dá)國家進(jìn)入了運(yùn)用信息技術(shù)進(jìn)行政府公共管理的新階段。進(jìn)入21世紀(jì)，隨著互聯(lián)網(wǎng)的深入普及，電子政務(wù)逐漸成為公共管理的新形式和新手段。
以互聯(lián)網(wǎng)為代表的信息技術(shù)為我國公共管理的方式和理念提出了新的要求，在信息社會中，政府不能再像過去那樣壟斷信息，這對公民的民主意識和參與意識也起到了促進(jìn)作用。我國的信息技術(shù)發(fā)展非常迅速，互聯(lián)網(wǎng)在公共管理領(lǐng)域的運(yùn)用也日益增多。1999年，我國開啟了“政府上網(wǎng)工程”，各級政府門戶網(wǎng)站逐步建立，公開的內(nèi)容也不斷增加。電子政務(wù)的發(fā)展要求對我國的公共管理實(shí)踐提出了挑戰(zhàn)。
（二）社會發(fā)育程度不斷提高，公共管理的參與主體日益多元化
我國傳統(tǒng)的公共管理實(shí)踐是政府包攬一切，公共管理的主體主要是各級政府部門，作為客體的社會公民缺少選擇和參與公共管理的權(quán)利與途徑，處于“被動接受”的地位。20世紀(jì)八九十年代以來，隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)的不斷深入，社會主體多元化的利益格局逐漸形成。在政府與社會的關(guān)系方面，我國進(jìn)行一系列的社會改革，社會的主體和參與意識不斷增強(qiáng)；在政府與市場的關(guān)系方面，我國建立了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，明確了市場配置資源的基礎(chǔ)性地位，作為生產(chǎn)經(jīng)營主體的各類企業(yè)不斷發(fā)展。
社會發(fā)育程度的不斷提高，使得公共管理的參與主體日益多元化，既包括作為核心主體的政府，也包括由非營利組織、社區(qū)自治組織等第三部門，還包括企業(yè)和公民。在新的歷史條件下，政府如何不斷地進(jìn)行自我革新，提高服務(wù)水平，滿足各類社會主體的參與意愿成為公共管理實(shí)踐的重大挑戰(zhàn)。
（三）加入世貿(mào)組織以來，全球化對我國的公共政策與公共服務(wù)提出新的挑戰(zhàn)
二十一世紀(jì)以來，經(jīng)濟(jì)全球化更加深入發(fā)展，資本、知識、勞動力等生產(chǎn)要素在全球范圍內(nèi)的自由流動日益加快，世界各國在經(jīng)濟(jì)、政治、文化等方面相互滲透、相互依存。全球化的發(fā)展趨勢對各國的公共管理能力提出了新的要求，尤其是2001年我國正式加入世界貿(mào)易組織，對我國的公共政策制定和公共服務(wù)能力提出了新的挑戰(zhàn)。
在公共政策制定方面，我國傳統(tǒng)的公共政策大多是按照國內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的狀況而制定，缺少對國際環(huán)境的考察；加入世貿(mào)組織后，我國在制定公共政策時(shí)就必須遵循世貿(mào)組織的規(guī)則和要求，在此環(huán)境下制定符合本國實(shí)際需求的各項(xiàng)政策。在公共服務(wù)方面，我國傳統(tǒng)的公共服務(wù)壟斷現(xiàn)象嚴(yán)重，服務(wù)效率低下；加入世貿(mào)組織后，我國就必須按照WTO的規(guī)則開放某些服務(wù)領(lǐng)域，打破公共部門的壟斷，創(chuàng)新公共服務(wù)提供的方式和手段。
（四）我國的經(jīng)濟(jì)社會有其特殊性，公共管理實(shí)踐應(yīng)講求本土特色
滿足社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，解決不斷出現(xiàn)的實(shí)際問題，是公共管理的要義所在?，F(xiàn)代公共管理的理論與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)多來源于西方發(fā)達(dá)國家，是對這些國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展歷程的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。對于各國的公共管理實(shí)踐，既有其共性，也有其個(gè)性。
與西方國家相比，我國實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)體制，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況有相似之處，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的公共管理實(shí)踐因此也有其共性，這些問題基于公共管理的一般理論可以得到很好地解決；然而在政治等領(lǐng)域，我國又有其特殊性，公共管理實(shí)踐因此也有其個(gè)性。此外，我國幅員遼闊，東中西部發(fā)展十分不均衡，差異很大，因此我國的各區(qū)域之間也都有其自身的特殊性。這就要求我國的公共管理應(yīng)理論與實(shí)踐當(dāng)講求本土特色，將公共管理的一般理論與我國的具體實(shí)際相結(jié)合。
（五）社會問題日益復(fù)雜，公共管理創(chuàng)新成為我國面臨的重要課題
就國內(nèi)環(huán)境來看，隨著經(jīng)濟(jì)體制和政治體制改革的深入，我國各種公共問題日益復(fù)雜多變，并呈現(xiàn)出網(wǎng)絡(luò)化、技術(shù)化等的新特點(diǎn)；就國際環(huán)境來看，隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，世界各國的經(jīng)濟(jì)合作與政治聯(lián)系日益緊密。此外，隨著科技的發(fā)展，信息技術(shù)已滲透到社會生活的多個(gè)層面，對我國的公共管理實(shí)踐提出了新的要求。在此背景下，我國公共管理實(shí)踐面臨的形勢和任務(wù)發(fā)生了巨大變化。為順應(yīng)時(shí)代的發(fā)展要求，為社會公眾提供良好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，就需要我國對公共管理的方式、手段等方面進(jìn)行創(chuàng)新。
三、我國公共管理理論的發(fā)展趨勢
面對電子政務(wù)的興起、社會發(fā)育程度的不斷提高、全球化以及公共管理的本土性要求，我國的公共管理理論應(yīng)當(dāng)不斷推進(jìn)其在信息化、社會化、全球化以及本土化等方面的研究，以更好地服務(wù)于我國的公共管理實(shí)踐。
（一）公共管理理論的信息化研究
電子政務(wù)等信息技術(shù)的發(fā)展對公共管理的實(shí)際運(yùn)作方式及社會民主制度將產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。一方面，信息技術(shù)的發(fā)展提高了政府公共服務(wù)和機(jī)構(gòu)運(yùn)行的效率；另一方面，電子政務(wù)也增進(jìn)了公共組織、公眾與政府之間的信息交流。
在信息化的新形勢下，傳統(tǒng)的公共管理理論和研究方法都將面臨重大的變化。一方面，公共管理理論要深入研究信息化將如何更好地提高公共服務(wù)的效率；另一方面，深入分析如何充分利用信息技術(shù)提高公民參與公共管理的質(zhì)量和水平。在電子政務(wù)成為公共管理新方式的背景下，公共管理的信息化研究變得日益緊迫。
（二）公共管理理論的社會化研究
公共管理參與主體的多元化使得政府的公共管理方式發(fā)生根本改變。一方面，政府要改變大包大攬的傳統(tǒng)做法，將一些政府職能通過向社會轉(zhuǎn)移或公共組織轉(zhuǎn)移；另一方面，政府的公共決策以滿足社會公共利益為目的，因此應(yīng)促進(jìn)多元主體以多樣化的方式進(jìn)行合作。
公共管理理論的社會化研究對傳統(tǒng)的以政府為單一主體的公共管理理論構(gòu)成了挑戰(zhàn)。一方面，社會化研究要求對政府公共事務(wù)的類型和性質(zhì)進(jìn)行深入分析，探究公共管理社會化的基本原則和程序；另一方面，公共管理社會化本質(zhì)是公共管理民主化，這就要求在新形勢下對民主、公民權(quán)利進(jìn)行剖析，并對如何提高多元主體的參與能力進(jìn)行分析。
（三）公共管理理論的全球化研究
經(jīng)濟(jì)全球化的深入發(fā)展，對我國公共政策的制定與公共服務(wù)的提供提出了新的要求，我國的公共管理實(shí)踐需要進(jìn)行深刻的變革。相應(yīng)地，在公共管理的理論研究中，我國應(yīng)重視公共管理的全球化研究，推動理論的革新與發(fā)展。
首先，在全球化背景下，有效維護(hù)我國的國家主權(quán)和人民利益，積極參與全球化的政治參與體制，是我國公共管理理論研究的重大議題。其次，全球化推動我國傳統(tǒng)公共政策理論的變革，在政策環(huán)境研究時(shí)，要更加注重對國際政治、經(jīng)濟(jì)環(huán)境的分析。再者，公共管理理論要進(jìn)一步深化對各類公共服務(wù)提供主體及其能力的分析，推動公共服務(wù)提供方式及手段等方面的理論發(fā)展。
（四）公共管理理論的本土化研究
公共管理理論的本土化研究有著重大意義。一方面，本土化研究有助于在我國特殊的政治社會背景下促進(jìn)公共管理實(shí)踐的成功；另一方面，公共管理的本土化研究有助于豐富公共管理的理論體系，促進(jìn)學(xué)科水平的豐富和發(fā)展。
為促進(jìn)我國公共管理理論的本土化研究，一方面，要認(rèn)真把握公共管理的一般理論，尤其要學(xué)習(xí)公共管理理論的最新成果，這是進(jìn)行本土化研究的基礎(chǔ)和前提；另一方面，在我國的公共管理實(shí)踐中總結(jié)具有中國本土化特征的公共管理理論，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行理論建構(gòu)，形成公共管理研究領(lǐng)域的“中國風(fēng)格”。
（五）公共管理理論的創(chuàng)新與發(fā)展
在國際、國內(nèi)的政策環(huán)境下，面對日益復(fù)雜的社會問題，以及公共管理理論信息化、社會化、全球化和本土化的發(fā)展趨勢，我國的公共管理必須進(jìn)行理論創(chuàng)新，并通過理論的創(chuàng)新和指導(dǎo)公共管理實(shí)踐的發(fā)展。
一方面，要注重包括公共政策、公共行政、社區(qū)治理等公共管理基礎(chǔ)理論的研究，為公共管理理論的創(chuàng)新與發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)；另一方面，面對我國日益復(fù)雜的公共管理問題，結(jié)合公共管理的發(fā)展趨勢，要在明確核心價(jià)值的基礎(chǔ)上不斷拓展公共管理的研究領(lǐng)域，不斷創(chuàng)新公共管理的方式、方法，為我國的公共管理實(shí)踐提供理論基礎(chǔ)。
二、“公共性”的由來及演變過程
根據(jù)《辭?！返慕忉?，“公”的中文含義為“公共；共同”，與“私”相對?！抖Y記·禮運(yùn)》所言“大道之行也，天下為公”，即為此意?！稘h語大辭典》中，“公共”意為“公有的，公用的，公眾的，共同的”。因此，自古以來，“公共”的中文語義強(qiáng)調(diào)多數(shù)人共同或公用。也有人認(rèn)為“公眾”一詞有兩個(gè)起源：一是起源于古希臘詞匯(pubesormaturity)，強(qiáng)調(diào)個(gè)人能超出自身利益去理解并考慮他人的利益。同時(shí)意味著具備公共精神和意識是一個(gè)人成熟并且可以參加公共事務(wù)的標(biāo)志。二是源于古希臘詞匯(Koinon)，英語詞匯“共同”(common)就起源于該詞，意為人與人之間在工作、交往中相互照顧和關(guān)心的一種狀態(tài)。在古希臘社會里，公共是一種所有成年男子都可以參加的政治共同體，其主要職責(zé)是建立一些永久的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，目的是為了獲取最大之善。因此，從起源上看，“公共”更多地意指社會層面的非個(gè)體性，在古希臘政治社會里與早期民主相關(guān)聯(lián)。這也應(yīng)證了，隨著時(shí)展，當(dāng)代的“公共”概念已發(fā)生很大改變，公共成為政府和政治的同義詞的觀點(diǎn)。
哈貝馬斯考察了另外一種公共性起源。在哈貝馬斯的理論中，公共性或公共領(lǐng)域不是指行使公共權(quán)力的公共部門，而是指一種建立在社會公／私二元對立基礎(chǔ)之上的獨(dú)特概念，它誕生于成熟的資產(chǎn)階級私人領(lǐng)域基礎(chǔ)上，并具有獨(dú)特批判功能。關(guān)于公共性的演變，哈貝馬斯認(rèn)為，自古希臘以來，社會有明確的公私劃分，公代表國家，私代表家庭和市民社會。例如在古希臘、羅馬，公私分明，所謂的公共領(lǐng)域是公眾發(fā)表意見或進(jìn)行交往的場所，那時(shí)雖有公共交往但不足以形成真正的公共領(lǐng)域。在中世紀(jì)，公私不分，公吞沒私，不允許私的存在，公共性等同于“所有權(quán)”。直到近代（17、18世紀(jì)）以來，在私人領(lǐng)域之中誕生了公共領(lǐng)域，才有了真正意義上的公共性（注：［德］哈貝馬斯著、曹衛(wèi)東等譯：《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》，學(xué)林出版社1999年版。）。
受到國外對這一問題研究的啟發(fā)，國內(nèi)也有學(xué)者從社會領(lǐng)域分化的角度分析公共性的產(chǎn)生。他們認(rèn)為，公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域，國家與市民社會，政治生活與經(jīng)濟(jì)活動具有對應(yīng)的相關(guān)性。整個(gè)近代社會發(fā)展史的客觀進(jìn)程，都在于使公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域日益分化，這樣一來，整個(gè)社會就成了公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的整合體。在社會分化為公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的過程中，國家的職能也開始了分化的歷程，除出現(xiàn)了國家職能的多樣化趨勢，其中統(tǒng)治職能與管理職能是最為基本的兩大職能。由于國家統(tǒng)治職能是在統(tǒng)治集團(tuán)和被統(tǒng)治集團(tuán)的關(guān)系中實(shí)現(xiàn)的，所以，雖然它表現(xiàn)出一定的現(xiàn)代公共性的內(nèi)容，但本質(zhì)上是與公共性相悖的。而在管理職能中，公共性則是其最為根本的特性，甚至可以斷言：歸咎于管理職能的是一個(gè)純粹的公共性的領(lǐng)域。因此，社會領(lǐng)域的分化引發(fā)國家職能的分解，從而導(dǎo)致公共性的彰顯。
在論及公共性在近代的演變時(shí)，國內(nèi)外學(xué)者都傾向于用“公共性喪失”一詞。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，在近代功利哲學(xué)和市場經(jīng)濟(jì)的趨利傾向共同催生下，古希臘公共性的含義進(jìn)一步喪失，現(xiàn)時(shí)情況是，“通過集體的方式尋求更大的善已被個(gè)人的計(jì)算、功利以及成本和利益所替代。政府的目的在實(shí)踐中已是私有的福利(privatewell-being)。我們憑借官僚、技術(shù)和科學(xué)的手段來決定福利、幸福和功用。這里沒有公共的原初含義，有的只是原子個(gè)人的集合體；這里沒有公共利益，有的只是許多私人利益的聚合體。”雖然美國公共行政對于如何實(shí)現(xiàn)公共性有過幾種理論，包括以利益集團(tuán)形式表現(xiàn)出來的公共（多元主義視角）；以理性選擇人形式表現(xiàn)出來的公共（公共選擇視角）；以代議的形式表現(xiàn)出來的公共（立法的視角）；以消費(fèi)者形式表現(xiàn)出來的公共（提供服務(wù)的視角）；以公民權(quán)形式表現(xiàn)出來的公共（公民權(quán)視角）等，但這些理論都不能真正代表公共。真正的公共理論架構(gòu)應(yīng)是以憲法為基礎(chǔ)，公共概念必須建立在公民權(quán)、仁慈和愛之上，此外還需要聽證系統(tǒng)和程序的保持及發(fā)展，及對集體公共群體和弱勢群體的關(guān)懷，等等。
哈貝馬斯也認(rèn)為，隨著資產(chǎn)階級社會的發(fā)展變化，出現(xiàn)了公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型（哈貝馬斯理論中的公共性一詞，可以譯成公共性，也可以譯為公共領(lǐng)域，二者沒有實(shí)質(zhì)差異。但傾向于用公共性指稱政治層面，而用公共領(lǐng)域指稱社會層面。——筆者注），由此導(dǎo)致公共性喪失?！皟煞N相關(guān)的辯證趨勢表明公共性已經(jīng)瓦解：它越來越深入社會領(lǐng)域，同時(shí)也失去了其政治功能，也就是說，失去了讓公開事實(shí)接受具有批判意識的公眾監(jiān)督的政治功能。”在這里，哈貝馬斯把公共性的喪失歸于公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的相互滲透（注：［德］哈貝馬斯著、曹衛(wèi)東等譯：《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》，學(xué)林出版社1999年版。）。
在我看來，關(guān)于“公共性”本源及演變，其實(shí)離不開整個(gè)社會環(huán)境的變化背景，這一背景包括社會的、經(jīng)濟(jì)的和政治的因素。首先，最早意義上產(chǎn)生的“公共性”代表一種樸素的全民性，如古希臘民主制。其次，在古代社會，由于沒有明確的公／私領(lǐng)域劃分，在政治領(lǐng)域，代表國家權(quán)力的“公”吞沒了“私”，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，表現(xiàn)為國家對經(jīng)濟(jì)生活的全面控制，因而公共性等同于國家權(quán)力。再次，按照哈貝馬斯的看法，直到近代，“公”與“私”才截然分離，各有自己的獨(dú)有領(lǐng)域，與此同時(shí)，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域盛行自由主義和市場經(jīng)濟(jì)理論，在政治領(lǐng)域采取國家放任主義，公共行政在政治與行政“二分法”的影響下，熱衷于對純粹管理技術(shù)和效率的追求，從而形成對公共行政的公共精神和公共價(jià)值的沖擊，于是就有新公共行政學(xué)強(qiáng)調(diào)公平與參與及同期的政策分析理論中的民主因素等。最后，現(xiàn)代社會“公”與“私”出現(xiàn)相互融合的趨勢，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域表現(xiàn)為國家干預(yù)與自由經(jīng)濟(jì)并存，而在政治領(lǐng)域，以第三部門為核心的公民社會成長壯大，社群主義盛行，引發(fā)大規(guī)模的公民參與和公共行政改革浪潮，“公共性”問題再一次被重視起來，此時(shí)，突出“公共性”不僅是公共部門的內(nèi)在要求，同時(shí)也是公民社會外力推動的結(jié)果。
三、公共管理的“公共性”內(nèi)涵
在對國內(nèi)外關(guān)于“公共性”起源和演變問題的相關(guān)論述做一番考察之后，我們?nèi)匀徊坏貌幻媾R一個(gè)根本性的問題，即什么是“公共性”？什么是公共管理的“公共性”？在沒有給出自己明確的答案之前，我們發(fā)現(xiàn)，對公共性問題的闡述可以有很多角度，不同學(xué)科也有不同的認(rèn)可。僅從公共行政與哲學(xué)等角度對“公共性”的內(nèi)涵進(jìn)行闡述的觀點(diǎn)，就可以歸納為以下六個(gè)方面：
1.作為一種分析工具的“公共性”。該理論認(rèn)為，“公共性”是用于描述現(xiàn)代政府活動基本性質(zhì)和行為歸宿的一個(gè)重要分析工具。在一般情況下，是指政府作為人民權(quán)力的授予者和委托權(quán)力的執(zhí)行者，應(yīng)按照社會的共同利益和人民的意志，從保證公民利益的基本點(diǎn)出發(fā)，制定與執(zhí)行公共政策。具體表現(xiàn)為：從基本理念上講，“公共性”指政府組織應(yīng)著眼于社會發(fā)展長期、根本的利益和公民普遍、共同的利益來開展其基本活動。由此，衡量政府活動是否達(dá)到公共性的基本標(biāo)準(zhǔn)是，公共政策及其執(zhí)行是否堅(jiān)持和維護(hù)了公民的基本權(quán)利，是否在輿論中充分體現(xiàn)和表達(dá)了公民的意志，政策與執(zhí)行的出發(fā)點(diǎn)是否超越了政府的自利傾向，而考慮更為普遍的社群利益和社會長遠(yuǎn)利益等。在道德層面上，“公共性”應(yīng)是每一個(gè)政府公職人員的職業(yè)態(tài)度、觀念和信仰。它要求公職人員以此信念竭誠為民服務(wù)，明確政府組織與公職人員的行為必須在道德上、倫理上滿足公共性的基本要求，并在政策制定與執(zhí)行過程中，防止部門和個(gè)人偏私的利益驅(qū)動。在政治過程層面上，“公共性”意味著在涉及公共物品提供等集體行動上，存在著有效的決策參與通道和決策選擇機(jī)制。在這里，“公共性”的獲取及其保證，具體化為政府政策利益導(dǎo)向的選擇過程，它包含政府的政策制定與執(zhí)行是否具有開發(fā)性，以使公民能夠充分了解有關(guān)政策的信息，并能夠與政策制定者進(jìn)行磋商；公民的利益能否通過民主的程序得到表達(dá)與整合；公民依靠怎樣一組規(guī)則來決定政治決策的選擇，決定政府公共物品或服務(wù)的提供等。在政府的財(cái)政活動中，評價(jià)“公共性”價(jià)值是否滿足的核心要素，應(yīng)是政府提供各種類型的公共物品行為和與此相關(guān)的政府收支行為的基本取向和政策目標(biāo)，以及相關(guān)的財(cái)政制度和規(guī)則的安排（注：孫柏瑛：《公共性：政府財(cái)政活動的價(jià)值基礎(chǔ)》，《中國行政管理》2001年第1期。）。
2.作為一種公共精神的“公共性”。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，公共行政的“公共性”內(nèi)涵可以歸結(jié)為公共精神?，F(xiàn)代公共行政的公共精神應(yīng)包括四個(gè)方面：民主的精神，即人民的意愿是政府合法性的唯一來源；法的精神，它意味著政府的一切活動應(yīng)受到預(yù)先確定并加以宣布的規(guī)則制約；公正的精神，即承認(rèn)社會公民應(yīng)具有平等的權(quán)利并不受公共權(quán)力所侵害；公共服務(wù)的精神，即政府的公共服務(wù)應(yīng)盡可能公平分配，政府的施政過程應(yīng)平等、公正和透明。這四種公共精神在公共行政活動中的實(shí)現(xiàn)方式應(yīng)是：逐步實(shí)現(xiàn)政府與公民平等化；行政權(quán)力既受到保護(hù)又受到制約；行政活動既有效率又有責(zé)任；公共行政是由民眾驅(qū)動的、積極的、合作主義的、參與的過程，等等（注：張成福：《論公共行政的“公共精神”》，《中國行政管理》1995年第5期。）。
3.作為一種最新理念的“公共性”。把“公共性”看成是公共管理的最新理念：它揭示了管理目的的公益性，強(qiáng)調(diào)了為公眾服務(wù)的出發(fā)點(diǎn)；它明確了管理的范圍是那些公共事務(wù)，揭示了管理所依據(jù)的權(quán)力為公民所授予，因而其行使必須接受公民的監(jiān)督，以公民認(rèn)定的是非為是非，不能違背公民的意志；它體現(xiàn)著行政過程中的責(zé)任，要求行政行為必須對其后果無條件承擔(dān)責(zé)任；它強(qiáng)調(diào)了行政過程中必須有公民參與，強(qiáng)調(diào)注意聽取公民的意見，這就要求行政過程中的公開性與透明性；它強(qiáng)調(diào)公共行政的結(jié)果必須取得公民的認(rèn)可，這就要求有向公民報(bào)告的制度，工作一定周期后，政府應(yīng)按程序向公民報(bào)告，以接受公民審查并予以通過，等等（注：劉熙瑞：《理念·職能·方式——我國地方行政機(jī)構(gòu)改革面臨的三個(gè)轉(zhuǎn)變》，《人民論壇》2000年第7期。）。
4.作為一種價(jià)值基礎(chǔ)的“公共性”。該理論認(rèn)為，由于行政體系的價(jià)值基礎(chǔ)是其公共性，因而政府的制度安排所要重建的價(jià)值觀念就在于明確公共行政的公共性。也就是說，政府把自我表達(dá)存在的公共性作為至高無上的原則，政府的組織機(jī)構(gòu)、行為方式、運(yùn)行機(jī)制、政策規(guī)范等，都無條件地體現(xiàn)出其公共性。政府組織是掌握公共權(quán)力的實(shí)體，但這個(gè)實(shí)體卻沒有自己的獨(dú)立的利益要求和政治愿望，也不是任何一個(gè)社會集體的利益要求和政治愿望的代表，它所體現(xiàn)出來的是整個(gè)社會的公共利益和政治要求。政府價(jià)值公共性最直接的表現(xiàn)是政府的規(guī)范體系和行政行為系統(tǒng)的公正性，而且這種公正性是一種制度公正，是包含在行政行為機(jī)制之中的，有法律法規(guī)和公共政策體系提供的，是一種制度安排（注：張康之：《行政改革中的制度安排》，《公共行政》2000年第4期。）。5.作為一種公平與正義的“公共性”。針對傳統(tǒng)公共行政過分追求理性與效率的傾向，新公共行政主張：(1)社會公平。強(qiáng)調(diào)所有公民平等的政治和社會機(jī)會。它同樣代表著對所有公民而不是對公共機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，以及對公共部門經(jīng)決策和實(shí)施項(xiàng)目負(fù)責(zé)。(2)代表性。盡管大眾并沒有影響代表決策的直接權(quán)力，但相信代表性肯定是新公共行政的重要組成部分。這不是唯一的激勵(lì)因素，需要考慮其他價(jià)值觀的積極參與。(3)響應(yīng)性。主張政府需要更多地響應(yīng)公眾的需求。(4)參與。新公共行政提供在公共事務(wù)中廣泛程度的公民與公務(wù)員參與。(5)社會責(zé)任感。公共管理者被視作以公眾的利益而不是他們的自我利益去創(chuàng)造高效率同時(shí)又是平等的服務(wù)（注：參見［美］張夢中等《尋求社會公平與民主價(jià)值》，《公共行政》2001年第3期。）。
6.作為一種理性與法的“公共性”。這里指哈貝馬斯重點(diǎn)探討的資產(chǎn)階級公共性的本質(zhì)。他認(rèn)為，“公共性應(yīng)當(dāng)貫徹一種建立在理性基礎(chǔ)上的立法”，從而“公共性成為國家機(jī)構(gòu)本身的組織原則”。他進(jìn)一步提出，在資產(chǎn)階級哲學(xué)那里（霍布斯、盧梭、洛克和康德），公共性等同于理性，甚至是良知，依靠公共輿論表達(dá)出來。而在法哲學(xué)那里，公共性需要法律和道德元素支撐，所以“康德所說的公共性是唯一能夠保障政治與道德同一性的原則。公共性既是法律秩序原則，又是啟蒙方法”。而“默格爾根據(jù)18世紀(jì)的范型把公共性的功能界定為統(tǒng)治的合理化”。由此我們不難看出，哈貝馬斯指出了公共性作為市民社會獨(dú)立領(lǐng)域的批判力量和促進(jìn)資產(chǎn)階級統(tǒng)治合法化的獻(xiàn)身精神（注：［德］哈貝馬斯著、曹衛(wèi)東等譯：《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》，學(xué)林出版社1999年版。）。
綜合起來，有關(guān)“公共性”內(nèi)涵的觀點(diǎn)主要集中在以下方面：首先，在倫理價(jià)值層面上，“公共性”必須體現(xiàn)公共部門活動的公正與正義。其次，在公共權(quán)力的運(yùn)用上，“公共性”要體現(xiàn)人民和政府行為的合法性。第三，在公共部門運(yùn)作過程中，“公共性”體現(xiàn)為公開與參與。第四，在利益取向上，“公共性”表明公共利益是公共部門一切活動的最終目的，必須克服私人或部門利益的缺陷。第五，在理念表達(dá)上，“公共性”是一種理性與道德，它支持公民社會及其公共輿論的監(jiān)督作用（哈貝馬斯）?？傊?，傾向于把“公共性”作為公共部門管理活動的最終價(jià)值觀，在此之下，才有公正、公平、公開、平等、自由、民主、正義和責(zé)任等一系列價(jià)值體系。
盡管在公共性問題上，不同時(shí)期、不同角度的理解存在差異，但對于公共管理，基于它是一種為實(shí)現(xiàn)公共利益而進(jìn)行的公共部門管理活動，我們把這種管理活動的公共性內(nèi)涵歸納為以下四個(gè)方面：一是公共管理主體的公共性。國家、政府和社會公共組織共同構(gòu)成公共管理的主體（這里的國家、政府與社會都是從狹義的意義上說的）。作為公共管理主體，這些組織具有不同于其他私域組織的根本特征，主要表現(xiàn)在組織的代表性、行為的公務(wù)性、宗旨的公益性、權(quán)力的法定性等方面。二是公共管理價(jià)值觀的公共性。與一般意義上的管理把如何經(jīng)濟(jì)地和富有效率地實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)不同，公共管理的價(jià)值觀更主要體現(xiàn)在平等、正義、公平、民主、倫理以及責(zé)任心等方面。私人管理建立在個(gè)人本位主義和自利性本質(zhì)之上，把追求個(gè)人效率或利益最大化作為目標(biāo)取向。與其迥然不同的是，公共管理注重在民主政治理念上去實(shí)現(xiàn)公眾的高度參與、社會公平以及承擔(dān)為公眾謀求福利的責(zé)任。三是公共管理手段的公共性。權(quán)力是政治社會的基石，是理解一切政治現(xiàn)象的基礎(chǔ)。就如霍布斯所言，“契約，沒有刀劍，就是一紙空文”。恩格斯也認(rèn)為，國家本質(zhì)上是同人民大眾相分離的公共權(quán)力。公共管理是管理主體運(yùn)用公共權(quán)利實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)的社會活動，因此，公共權(quán)力是公共管理活動的后盾和基礎(chǔ)，公共力的公共性充分體現(xiàn)了公共管理手段的公共性。四是公共管理對象及目標(biāo)的公共性。公共管理的客體或?qū)ο笫枪彩聞?wù)，即國家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社會公共事務(wù)，無疑它們均具有鮮明的公共性。公共管理主體對公共事務(wù)的管理首先從公共問題入手，公共問題是公共管理的邏輯起點(diǎn)。同時(shí)，由于對公共事務(wù)的管理，最終要達(dá)到的目標(biāo)或宗旨是實(shí)現(xiàn)社會公眾的公共利益，因此，公共事務(wù)、公共問題和公共利益的公共性正是公共管理公共性的題中應(yīng)有之意。
四、公共管理的公共性與社會性的異同
“公共性”作為公共管理的一種基礎(chǔ)性內(nèi)涵，與公共管理在本質(zhì)上是一種社會治理活動之間存在怎樣的聯(lián)系，這是個(gè)至關(guān)重要的問題。它涉及到我們對于公共管理研究的基本價(jià)值取向，即它是實(shí)證的過程還是規(guī)范的研究，或是兩者兼而有之。
我們認(rèn)為，就總體而言，作為公共管理的本質(zhì)內(nèi)涵，公共性與社會性既有區(qū)別又有聯(lián)系。在階級與國家產(chǎn)生之前的原始社會時(shí)期，公共性與社會性在最廣泛意義上是一致的或領(lǐng)域是重合的；隨著階級與國家的產(chǎn)生，國家成為公共性的代表，公共性逐漸從社會領(lǐng)域中凸顯并獨(dú)立出來；而在階級與國家消亡之后，公共性與社會性又再次融為一體。因此，本文所討論的公共性，是指處于從階級與國家產(chǎn)生到消亡這一歷史時(shí)期的特定概念。另外，從上述公共性的自然發(fā)展過程可以得出，社會性是公共性的存在基礎(chǔ)，公共性則是社會性的特殊體現(xiàn)；社會性具有量的規(guī)定性，公共性則有質(zhì)的規(guī)定性。隨著人類社會不斷發(fā)展，公共性將不斷擴(kuò)張與壯大，最后發(fā)展成為社會性。
1.公共性與社會性的區(qū)別
首先，從概念的定義上看，社會是具有多重性含義的。在現(xiàn)代漢語詞典中，社會有兩層意思，一是指由一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑構(gòu)成的整體；二是泛指由于共同物質(zhì)條件而互相聯(lián)系起來的人群。我們平常所說的社會，既可以指最廣義的“人類社會”，也可以指狹義的社會性事務(wù)，如與人們生活息息相關(guān)的教育、文化、衛(wèi)生等事務(wù)。因此，理論上對社會這個(gè)概念作界定并不簡單，從不同的角度都可以定義社會。認(rèn)為，物質(zhì)實(shí)踐創(chuàng)造了社會，社會本質(zhì)上是一種人與人之間的關(guān)系，“生產(chǎn)關(guān)系總和起來就構(gòu)成所謂社會關(guān)系，構(gòu)成所謂社會，并且是構(gòu)成一個(gè)處于一定歷史發(fā)展階段上的社會，具有獨(dú)特的特征的社會?！保ㄗⅲ簩O曉莉：《中國現(xiàn)代化進(jìn)程中的國家與社會》，中國社會科學(xué)出版社2001年版，第9頁。）
政治科學(xué)常用的社會概念，最初在思想家眼里是與國家等同的，例如盧梭就把國家、社會共同體和社會契約混用起來。直到19世紀(jì)以后，大多數(shù)資產(chǎn)階級理論家才開始把社會當(dāng)作與國家對立的社會領(lǐng)域，即市民社會或公共社會。摩爾根較早指出，“我們可以在這里提出一個(gè)前提：即一切政治形態(tài)都可歸納為兩種基本方式，此處使用方式(plan)一詞系就其科學(xué)意義而言。這兩種方式的基礎(chǔ)有根本的區(qū)別。按時(shí)間順序說，先出現(xiàn)的第一種方式以人身、以純?nèi)松黻P(guān)系為基礎(chǔ)，我們可以名之為社會。這種組織的基本單位是氏族；第二種方式以地域和財(cái)產(chǎn)為基礎(chǔ)，我們可以名之為國家。這種組織的基礎(chǔ)或基本單位是用界碑劃定范圍的鄉(xiāng)或區(qū)及其所轄之財(cái)產(chǎn)，政治社會即由此而產(chǎn)生?！保ㄗⅲ海溃┠柛骸豆糯鐣?，楊東莼等譯，商務(wù)印書館1995年版，第6頁。）把社會性看成是人的本質(zhì)屬性，并認(rèn)為社會的產(chǎn)生先于國家，因而國家代表的公共性與社會性不能如早期思想家所認(rèn)為的那樣可以等同或渾然一體。
其次，在公共管理實(shí)踐中，公共與社會各有所指。平常說的“小政府、大社會”模式，是我們區(qū)分政府所代表的“公共性”與社會性的實(shí)際體現(xiàn)，表明在政府與社會二元對立的情況下，政府代表的公共性與社會所代表的社會性相互關(guān)系的狀況。一般而言，公共性表示一種權(quán)力或權(quán)威，而社會性則代表公開性、參與性和非國有化等意思。
2.公共性與社會性的聯(lián)系
其主要表現(xiàn)在于：公共性來源于社會性，在一定條件下它們是一致的，比如在非階級社會里，公共性實(shí)際上和群體性是等同的。然而，公共管理的公共性從根本上抽象并升華了社會性（群體性），比如建立在契約之上的“公意”，體現(xiàn)出公共管理區(qū)別于其他管理的本質(zhì)特征。因而在一定條件下，公共性又不完全等同于社會性。二者的聯(lián)系具體表現(xiàn)在：
首先，從起源看，早期的思想家對公共性與社會性是分不清的或認(rèn)為等同的，表現(xiàn)在政治上就是國家與社會根本混淆。如柏拉圖認(rèn)為，國家起源于人類生活的自然需要。國家就是達(dá)到正義或公道的手段。在這里，他是把國家與社會等同起來，混淆了兩者界限。因此他的國家充其量是群體的結(jié)合，因?yàn)檫€沒有出現(xiàn)與人民相分立的公共權(quán)力（注：鄒永賢主編：《國家學(xué)說史》上，福建人民出版社1987年版，第9頁。）。直到亞里士多德那里，才區(qū)分了國家與社會，認(rèn)為國家起源于社會，是社會自然發(fā)展的結(jié)果。恩格斯肯定國家源于社會說，同時(shí)指出，“在這里，國家是直接地和主要地從氏族社會本身內(nèi)部發(fā)展起來的階級斗爭中產(chǎn)生的”（注：《馬克思恩格斯選集》第4卷，人民出版社1972年版，第165頁。）。因此，我們認(rèn)為，國家所代表的公共性與整個(gè)社會所代表的社會性是具有產(chǎn)生的異時(shí)性的。
其次，從哲學(xué)意義上講，社會性與公共性是一般與特殊的關(guān)系。公與私是相比較而存在的，公共性與私人性也是如此。只是公共性與私人性并沒有截然分開，二者有交叉之處，即所謂“公中有私（局部和個(gè)人），私中也有公（共同事務(wù)和利益）”（注：夏書章：《現(xiàn)代公共管理概論》，長春出版社2000年版，第3頁。）。正是公共性與私人性及二者交叉的部分構(gòu)成了廣義的社會性。與此同時(shí)，公共性作為共性是對社會群體中的個(gè)性的一種提煉和升華，是建立在一定條件（契約等）基礎(chǔ)上的群體一致的意志或者意識表達(dá)，因此，公共性脫離了社會個(gè)體的雜亂無章和無序，成為一定團(tuán)體的集中意志。還應(yīng)看到，在發(fā)展趨勢上，隨著社會自治的完善和國家作為統(tǒng)治工具的最后消亡，公共性與社會性將再次趨同，達(dá)到終級目標(biāo)的社會性，實(shí)現(xiàn)古人所稱頌的社會大同。如《禮記·禮運(yùn)》所說，“大道之行也，天下為公。選賢與能，講信修睦，……故外戶而不閉，是謂大同。”公共性與社會性由混沌統(tǒng)一到分離對立，再到在新的社會領(lǐng)域內(nèi)的統(tǒng)一，體現(xiàn)了公共性與社會性及其相互關(guān)系具體的和歷史的辯證演進(jìn)過程。
再次，在具體實(shí)踐中，公共管理的公共性以社會性為參考坐標(biāo)。表現(xiàn)為公共部門的活動越是接近社會，其公共性越明顯；越遠(yuǎn)離社會，其公共性越弱。如公共管理從權(quán)力中心向社會中心轉(zhuǎn)變，從管理中心向服務(wù)中心轉(zhuǎn)變，管理原則從對上負(fù)責(zé)向?qū)ο仑?fù)責(zé)轉(zhuǎn)變，如此等等，其結(jié)果都使公共管理活動更趨向民主，更能保障公平，并盡可能給公眾帶來效益。
五、公共管理的公共性及其與社會性關(guān)系問題研究的現(xiàn)實(shí)意義
公共性與社會性是各有其特定內(nèi)涵的復(fù)雜概念，同時(shí)二者的異同在一定程度上體現(xiàn)出國家（政府）與社會之間的相互關(guān)系，由此我們可以用它們作為分析現(xiàn)實(shí)問題的理論工具，從而使得對這一問題的研究不僅具有理論上的意義，更有實(shí)踐上的方法論意義。
首先，認(rèn)為，人類社會生活中的問題或現(xiàn)象都具有自然和社會雙重屬性。公共管理既是一項(xiàng)主觀見諸客觀的管理過程，又是一種現(xiàn)實(shí)狀態(tài)，因此我們在分析這一現(xiàn)象時(shí)，就必須既看到它自然發(fā)展的演變過程，又要注意這一過程的社會屬性。針對這種社會屬性，人們的態(tài)度、方法不是企圖超越或跨過它，而應(yīng)該是在承認(rèn)它的前提下，不斷根據(jù)時(shí)展和環(huán)境變化的需要，探索公共管理不同的運(yùn)行模式。
