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關(guān)鍵詞：大學(xué)生；法律地位；行政向?qū)Ψ剑粍趧诱?/p>
中圖分類號：G641 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1673-2596（2016）09-0119-02
大學(xué)生應(yīng)該是在高等學(xué)校入學(xué)注冊學(xué)籍和接受教育服務(wù)的群體。法律地位應(yīng)該是指法律關(guān)系的主體享受權(quán)利與承擔(dān)義務(wù)的資格，通常用享受權(quán)利和履行義務(wù)的范圍來確定其地位。據(jù)此，大學(xué)生法律地位就應(yīng)該是指大學(xué)生在高校注冊學(xué)籍開始到領(lǐng)取畢業(yè)證書之日至這個時段享有的權(quán)利和應(yīng)該承擔(dān)的義務(wù)的范圍。這個范圍在不同的法律關(guān)系中的體現(xiàn)有所不同。
大學(xué)生一般應(yīng)該是年滿18周歲的公民，按照《民法通則》的規(guī)定，年滿18周歲的公民應(yīng)該是完全民事行為能力的人，依法能夠以自己的行為獨立行使民事權(quán)利和履行民事義務(wù)。大學(xué)生不同于普通的年滿18周歲的公民，在社會關(guān)系首先與學(xué)校發(fā)生行政法律關(guān)系；同時與其他的民事主體發(fā)生民事法律關(guān)系；課程改革引發(fā)了大學(xué)生與實習(xí)單位發(fā)生的勞動法律關(guān)系，在以上多個法律關(guān)系中大學(xué)生享受權(quán)利和履行義務(wù)的范圍如何界定，本文以“大學(xué)生”為主體，闡述在以上三種法律關(guān)系中的權(quán)利和義務(wù)，從而界定大學(xué)生的法律地位。
一、教育行政法律關(guān)系中的大學(xué)生的法律地位
大學(xué)生是在高校入學(xué)注冊學(xué)籍接受教育的群體，那么大學(xué)生與高等學(xué)校應(yīng)該對應(yīng)出現(xiàn)在教育法律關(guān)系中，成為教育法律關(guān)系的雙方當(dāng)事人。
在教育法律關(guān)系中，大學(xué)生與普通高校的法律地位是不平等的，具體體現(xiàn)：
（一）在教育法律關(guān)系中，高等學(xué)校是法律法規(guī)授權(quán)的組織，是作為行政主體出現(xiàn)的
根據(jù)《教育法》第二十八條規(guī)定：“高校有權(quán)組織實施教育教學(xué)活動，招收學(xué)生或者其他受教育者，對受教育者進(jìn)行學(xué)籍管理，實施獎勵或者處分，對受教育者頒發(fā)學(xué)業(yè)證書”。從教育法的規(guī)定不難看出，高等學(xué)校雖然在法人的分類中屬于非企業(yè)法人中的事業(yè)單位法人，不是機關(guān)法人，但是它在對大學(xué)生進(jìn)行獎勵和處分，頒發(fā)學(xué)歷證書等具體法律授權(quán)范圍內(nèi)行使教育行政管理職能，符合法律法規(guī)授權(quán)組織的特征。
（二）在教育法律關(guān)系中，大學(xué)生是接受普通高校管理教育管理的行政相對方
在教育法律關(guān)系中，高校在行使對大學(xué)生的各項紀(jì)律管理、學(xué)籍管理、學(xué)位管理等法律、法規(guī)授權(quán)的各項權(quán)利時，學(xué)校可以單方面做出處理決定并實施，無須征得學(xué)生的同意。如高校有權(quán)決定對不符合畢業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的大學(xué)生拒絕頒發(fā)大學(xué)生學(xué)位證和畢業(yè)證；有權(quán)在大學(xué)生違反學(xué)校紀(jì)律和制度時決定對學(xué)生進(jìn)行處罰。
高等學(xué)校雖然在處罰決定作出時，同時賦予作為行政向相對方大學(xué)生享有申訴的權(quán)利。但是申訴權(quán)利缺乏相應(yīng)的程序保障，更沒有實體權(quán)利的保障。目前，很多大學(xué)生普通高校侵犯其權(quán)利的案件被法院作出駁回或者不予受理的決定，即使受理最為行政相對方的大學(xué)生的權(quán)益又有幾個得到真正的保障。
（三）在教育法律關(guān)系中，有的認(rèn)為學(xué)生與學(xué)校之間是內(nèi)部行政法律關(guān)系
因為學(xué)校作為法律法規(guī)授權(quán)的組織行使一定的行政職能，比如對學(xué)生的處分權(quán)，對學(xué)生可以給予警告、記過、記大過、降級、留校察看、開除學(xué)籍等行政處分，針對這些行政處分，學(xué)生只有向教育行政部門的申訴權(quán)，沒有權(quán)。有的學(xué)生向法院，法院認(rèn)為這是學(xué)校根據(jù)教育法的授權(quán)給予學(xué)生的內(nèi)部行政處分，不能通過訴訟的渠道維權(quán)，只能向教育行政部門申訴。例如：有的大學(xué)生因為學(xué)校不授予學(xué)位而引發(fā)爭議的案件，首先要求學(xué)生向?qū)W校的學(xué)位評審委員會申請復(fù)核，對于學(xué)校的學(xué)位評審委員會的復(fù)核決定不服的，向教育行政部門申訴，因此事項向法院的，法院不予受理。
在此需要說明的是學(xué)生不是高等學(xué)校的職工，就這一點是不是足以說明學(xué)生與學(xué)校之間不是教育行政內(nèi)部法律關(guān)系，而是教育行政外部關(guān)系。明確了高等學(xué)校是根據(jù)《高等教育法》授權(quán)的組織，行使一定的行政職能，作為行政主體出現(xiàn)，那么學(xué)生是行政向?qū)Ψ剑咧g一定是教育行政法律關(guān)系。
綜合以上觀點不難看出，教育法律關(guān)系是行政法律關(guān)系的一中，具有行政法律關(guān)系的特征，主體地位不平等，大學(xué)生處于行政相對方的劣勢地位，應(yīng)該健全大學(xué)生權(quán)益保護相關(guān)的法律法規(guī)，《教育法》在賦予高等學(xué)校行政權(quán)力的同時應(yīng)該完善權(quán)力監(jiān)督機制和相對方權(quán)益保護機制，避免給大學(xué)生權(quán)益帶來不必要的傷害。
二、高校課程改革中的大學(xué)生的法律地位
目前高等學(xué)校正在以提高教學(xué)質(zhì)量為目標(biāo)的課程改革，課程改革的核心是理論課程與實踐課程的有機融合，提高學(xué)生專業(yè)實踐操作能力。而理論與實踐融合的最佳途徑就是產(chǎn)學(xué)研一體的教學(xué)模式，而大學(xué)生進(jìn)入企業(yè)生產(chǎn)實踐中實習(xí)無疑是最佳途徑，從而在高等學(xué)校與大學(xué)生教育行政法律關(guān)系基礎(chǔ)之上，產(chǎn)生了高等學(xué)校與企業(yè)、大學(xué)生與企業(yè)的兩種法律關(guān)系。
高等學(xué)校與企業(yè)的關(guān)系應(yīng)該是平等互助的民事法律關(guān)系，學(xué)校為企業(yè)提供技術(shù)支持和人力保障，企業(yè)為實現(xiàn)學(xué)校的教育目標(biāo)提供實習(xí)場所。
大學(xué)生與企業(yè)之間的法律關(guān)系應(yīng)該是什么性質(zhì)的哪？是勞動關(guān)系還是勞務(wù)關(guān)系？大學(xué)生的法律地位應(yīng)該如何確認(rèn)和保障？
大學(xué)生實習(xí)期間合法權(quán)益受到侵害的比例很高，關(guān)鍵問題是法律地位缺位。因為大學(xué)生實習(xí)不能提供持續(xù)的不間斷的勞動，所以，不能依法取得勞動者的地位，無法受到《勞動法》和《勞動合同法》的保障。
大學(xué)生實習(xí)期間的法律地位缺位原因：
(一)行政合同違約責(zé)任現(xiàn)狀
我國的行政合同理論起步很晚，至今沒有形成一個完整的理論體系和制度保障機制。但是隨著改革開放和社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，以政府為代表的行政主體基于國家和社會公共利益的需要和實現(xiàn)行政管理的目的，不斷地與公民、法人和其他組織形成各種形式的合作與利益關(guān)系，而在此之中，行政合同作為一項重要的合作手段被越來越多的運用于日常行政管理工作之中。由此引發(fā)的各種合同責(zé)任也成為了理論和實踐中不可忽視的重要問題。目前，我國對于行政合同沒有專門的立法，這一立法上的空白使得合同當(dāng)事人在一方違約時難以采用有效的手段維護自身的合法權(quán)益。而基于行政合同的特殊性，現(xiàn)有的民商事立法中關(guān)于合同的規(guī)定難以行之有效的對其進(jìn)行有效規(guī)制。因此，行政合同當(dāng)事人權(quán)利救濟的制度構(gòu)建還有很長的路要走。下面我將僅就行政主體違約責(zé)任進(jìn)行簡單的性質(zhì)研究。
(二)行政主體違約責(zé)任性質(zhì)的性質(zhì)研究
關(guān)于行政主體的違約責(zé)任的性質(zhì)，理論界有三種不同的觀點:第一種觀點從民事侵權(quán)理論的角度出發(fā)，認(rèn)為行政主體違反合同約定時對合同相對方的公民、法人或其他組織的合法權(quán)益造成了損害，因此，應(yīng)認(rèn)定為一種民事侵權(quán)責(zé)任。第二種觀點認(rèn)為行政合同從本質(zhì)上講為一種合同，行政主體違反合同約定應(yīng)視為一種民事上的違約責(zé)任。第三種觀點將行政合同視為一種特殊的行政行為，行政主體侵害相對人合法權(quán)益的行為應(yīng)認(rèn)定為一種行政侵權(quán)行為。通過對行政合同的性質(zhì)分析，我認(rèn)為以上三種觀點均不能準(zhǔn)確說明行政合同違約責(zé)任的性質(zhì)。首先，行政合同基于其主體的特殊性以及當(dāng)事人雙方地位的不平等性，使其有別于民法上基于平等民事主體之間的侵權(quán)行為而產(chǎn)生的侵權(quán)法律責(zé)任和基于平等主體之間經(jīng)過協(xié)商合意形成的民商事合同責(zé)任。其次，行政主體的違約責(zé)任多產(chǎn)生于享有特權(quán)的行政主體，導(dǎo)致合同無法履行或者無法適當(dāng)履行，使得相對人的權(quán)益受到損害，而這一特征又使得行政主體的違約行為與一般意義上的行政侵權(quán)行為相區(qū)別。綜上所述，行政合同的違約責(zé)任不同于民商事法律意義上的違約責(zé)任，也不屬于一般意義上的行政侵權(quán)責(zé)任，其性質(zhì)應(yīng)認(rèn)為是一種行政法律責(zé)任。下面將對行政主體的違約責(zé)任與行政違法進(jìn)行比較研究，以確定其性質(zhì)。
(三)行政主體違約責(zé)任與行政違法的比較研究
關(guān)于行政違法的概念，我國理論界存在幾種不同的觀點，雖在違法主體認(rèn)定上存在不同，但均承認(rèn)行政違法是違反行政法規(guī)的行為。此處為將行政主體的違約責(zé)任與行政違法進(jìn)行比較，特將行政違法的主體限定為行政主體或經(jīng)行政主體授權(quán)的組織及其工作人員。因此，我們可以將行政違法定義為行政主體以及經(jīng)行政主體授權(quán)的組織及其工作人員違反行政管理法律法規(guī)的行為。從上述定義中可以總結(jié)出行政違法行為具有如下特點:第一，行政違法的行為主體為行使國家權(quán)力的行政機關(guān)或者經(jīng)國家機關(guān)授權(quán)的其他單位或組織。第二，必須有違反行政法律法規(guī)以及其他規(guī)范性法律文件的規(guī)定行為。第三，行政違法應(yīng)承擔(dān)行政法律責(zé)任。通過對于行政違法行為的概念和特征的表述，我們可以分析得出行政主體的違約責(zé)任與行政違法責(zé)任具有很多的相同點。首先，其主體均為行政機關(guān)以及經(jīng)行政機關(guān)授權(quán)的組織。其次，從性質(zhì)上講，兩種責(zé)任的產(chǎn)生都是基于一定的行政行為，均為一種行政法律責(zé)任。再次，其行為對相對人造成了不利影響或使得當(dāng)事人的人身及財產(chǎn)權(quán)利收到額直接或間接損害。最后，均應(yīng)承擔(dān)由此行為而帶來的不利后果。通過對行政違約責(zé)任與行政違法責(zé)任的對比，可以看出兩者具有很多的共性。那么，我們會產(chǎn)生如此疑問:行政主體的違約行為可否認(rèn)定為行政違法行為的一種?從前面的分析論述中，我們認(rèn)為行政違法行為必須違反行政法律法規(guī)或者其他規(guī)范性文件。但目前我國在行政合同領(lǐng)域存在著立法上的空白，不僅沒有專門的行政合同立法，就連其他相關(guān)的現(xiàn)行行政法律法規(guī)中也沒有對行政合同作出相關(guān)的規(guī)定，正在籌劃中的《行政程序法》雖然對行政合同做出了規(guī)定，但其尚處于草擬階段，何時能夠施行還沒有結(jié)果。因此，基于這一立法上的缺失，行政合同在制定、履行以及權(quán)利救濟方面便無法可依。這也使得行政主體在違反合同約定的義務(wù)而損害合同另一方當(dāng)事人利益時，無法認(rèn)定其行為為行政違法行為，其賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)也只能依照民商事合同的賠償標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行。
對于行政合同中行政相對人權(quán)利救濟的思考
(一)一般救濟方式
對于行政合同的糾紛解決機制，理論界通過結(jié)合傳統(tǒng)民商事合同的糾紛解決機制，認(rèn)為包括協(xié)商、仲裁、行政復(fù)議與行政訴訟。協(xié)商與仲裁作為傳統(tǒng)民商事合同中較為常用的糾紛解決方式，對于合同糾紛的解決起到了很大的作用。但協(xié)商的實現(xiàn)是基于傳統(tǒng)民商事主體地位平等，而行政合同由于主體的特殊性使得合同當(dāng)事人雙方處在一種不平等的地位。行政主體在行政合同上的優(yōu)益權(quán)使得其在設(shè)立、履行、變更、中止行政合同的過程中處于絕對主導(dǎo)的地位，這種地位上的不平等也使得通過平等協(xié)商的方式解決糾紛無法實現(xiàn)。對于采用中立第三方的方式進(jìn)行的仲裁方式，由于目前我國仲裁僅限于民商事法律關(guān)系，對于行政合同方面沒有相關(guān)的規(guī)定。若采用傳統(tǒng)的仲裁方式，仲裁機關(guān)裁決基于自身強制力不足的弱點，對于國家權(quán)力行使者的行政機關(guān)難以產(chǎn)生有效拘束。因此，若要采用仲裁方式解決爭議，必須建立起針對行政合同以及其他行政行為的仲裁機制。行政復(fù)議與行政訴訟是目前我國行政相對人權(quán)利救濟制度中最為行之有效的救濟手段。《行政復(fù)議法》與《行政訴訟法》均未將行政合同糾紛明確列為其受案范圍，但是都在一定程度上默認(rèn)了行政合同爭議可以成為其受案范圍。如《行政復(fù)議法》第6條第11項規(guī)定了“認(rèn)為行政機關(guān)的其他具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的”可提起行政復(fù)議和《行政訴訟法》第11條第一款第八項“認(rèn)為行政機關(guān)侵犯其他人身權(quán)財產(chǎn)權(quán)的”可以提起行政訴訟。這兩個兜底條款的規(guī)定為行政合同爭議采取行政復(fù)議和行政訴訟的方式進(jìn)行解決提供了可能，但由于沒有具體的制度設(shè)置，其在具體運行中還存在著很多阻礙。完善我國的行政合同救濟制度，應(yīng)當(dāng)將行政合同明確規(guī)定為行政復(fù)議與行政訴訟的收案范圍。
發(fā)生“醫(yī)療事故”的主體是醫(yī)療機構(gòu)及其醫(yī)務(wù)人員。這里說的“醫(yī)療機構(gòu)”是指按照國務(wù)院1994年2月的《醫(yī)療機構(gòu)管理條例》取得《醫(yī)療機構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》的機構(gòu)。這里所說的“醫(yī)務(wù)人員”是指依法取得執(zhí)業(yè)資格的醫(yī)療專業(yè)技術(shù)人員,如醫(yī)師和護士等,他們必須在醫(yī)療機構(gòu)執(zhí)業(yè)。
(二)行為的違法性
“醫(yī)療事故”是醫(yī)療機構(gòu)及其醫(yī)務(wù)人員因違反醫(yī)療衛(wèi)生管理法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章和診療護理規(guī)范、常規(guī)而發(fā)生的事件。目前我國已經(jīng)頒布的醫(yī)療衛(wèi)生管理方面的法律、行政法規(guī)主要有:傳染病防治法及其實施辦法、母嬰保健法及其實施辦法、獻(xiàn)血法、職業(yè)病防治法、藥品管理法、精神藥品管理辦法、麻醉藥品管理辦法、血液制品管理條例、醫(yī)療機構(gòu)管理條例等。衛(wèi)生部門以及相關(guān)部門還制定了一大批部門規(guī)章和診療護理規(guī)范、常規(guī)。這些法律法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范是醫(yī)療機構(gòu)和醫(yī)務(wù)人員的工作依據(jù)和“指南”,醫(yī)療機構(gòu)和醫(yī)務(wù)人員在自己的有關(guān)業(yè)務(wù)活動中應(yīng)當(dāng)掌握相應(yīng)的規(guī)定,并遵循規(guī)定,以確保其執(zhí)業(yè)的合法。從醫(yī)療實踐看,最常用、最直接的是部門關(guān)于醫(yī)療機構(gòu)、醫(yī)療行為管理的規(guī)章、診療護理規(guī)范、常規(guī)。
(三)過失造成患者人身損害
“過失”造成的,即,是醫(yī)務(wù)人員的過失行為,而不是有傷害患者的主觀故意;對患者要有“人身損害”后果。這是判斷是否是醫(yī)療事故至關(guān)重要的一點。
在進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化運作之前，需要對科技行為的范圍進(jìn)行有效界定，研判其標(biāo)準(zhǔn)化對象的內(nèi)核，僅對共同使用和重復(fù)使用的事項進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化體系重構(gòu)。鑒于科技管理具有行政法學(xué)意義上的行政行為屬性，可借鑒行政行為的分類制度予以研析。
1.1科技行政行為的分類研究
通過對照《行政法》《行政許可法》等關(guān)于行政行為的法律法規(guī)，結(jié)合我國科技管理和服務(wù)事務(wù)，尤其是針對上海市科學(xué)技術(shù)委員會的職責(zé)和權(quán)限，對科技管理與服務(wù)行為的分類原則進(jìn)行研究，分別按照行政相對人是否特定、科技主管部門是否可以主動實施科技管理與服務(wù)行為、法律是否對科技管理與服務(wù)行為嚴(yán)格拘束、行為結(jié)果是否對行政相對人有利等4項維度對科技行政行為進(jìn)行切分。在與標(biāo)準(zhǔn)化對象對接的過程中，按照行政相對人是否特定為標(biāo)準(zhǔn)可將科技行政行為分為具體行政行為和抽象行政行為，這種分類方式一方面符合行政法的要求，迎合職能部門的工作習(xí)慣，使構(gòu)建的標(biāo)準(zhǔn)框架可有效融入已經(jīng)建立的法律體系和制度體系；另一方面也盡可能窮盡科技管理行為，保證標(biāo)準(zhǔn)體系的全覆蓋，最終形成上海市科委科技管理與服務(wù)行為結(jié)構(gòu)圖（如圖1所示）。
1.2科技行政行為的標(biāo)準(zhǔn)化對接
根據(jù)“標(biāo)準(zhǔn)化對象”的定義，“科技管理標(biāo)準(zhǔn)化對象”可以理解為“科技管理領(lǐng)域需要標(biāo)準(zhǔn)化的主題”，是科技管理領(lǐng)域共同使用的和重復(fù)使用的事物或活動。通過對科技管理領(lǐng)域重復(fù)性事物或活動制定標(biāo)準(zhǔn)，作為指導(dǎo)科技管理實踐的依據(jù)，促使科技管理活動實現(xiàn)最佳秩序。可見，標(biāo)準(zhǔn)化對象并非涵蓋上述科技行政行為的所有事項，具體分析如下。（1）科技行政立法建議及制定科技管理規(guī)范性文件等事項有《立法法》等相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和方針、政策予以規(guī)范和指引，要求和程序相對比較成熟，不需要另外制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。（2）科技規(guī)劃及戰(zhàn)略發(fā)展研究等內(nèi)容具有時效性和創(chuàng)新性，難以形成成熟的路徑和經(jīng)驗，難以用標(biāo)準(zhǔn)予以固化和優(yōu)化。（3）其他具體行政行為，盡管有《行政許可法》《行政處罰法》等予以規(guī)范，但部分行為（尤其是科技服務(wù)行為）仍處于空白或灰色地帶，急需標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步承接和細(xì)化。（4）除了上述行政行為，還有科技主管部門的內(nèi)部管理行為，例如物質(zhì)保障、評價考核等內(nèi)容，作為標(biāo)準(zhǔn)化工作的一部分，也應(yīng)該納入標(biāo)準(zhǔn)體系。綜上，在科技行為分類的研究基礎(chǔ)上，結(jié)合標(biāo)準(zhǔn)化對象的理念，明確了科技管理標(biāo)準(zhǔn)體系的范圍和內(nèi)涵，為構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)體系提供了有效輸入，確保標(biāo)準(zhǔn)體系的完整性和實用性。
2科技管理標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)建
2.1標(biāo)準(zhǔn)體系定位
2.1.1頂層設(shè)計，覆蓋科技管理整體工作
標(biāo)準(zhǔn)體系具有系統(tǒng)性、前瞻性等要求，需要和業(yè)務(wù)職能有效對接和彌合，科技管理部門應(yīng)當(dāng)從提升科技管理效能為著手點，按照綜合標(biāo)準(zhǔn)化思路進(jìn)行一體化體系構(gòu)建，從系統(tǒng)、結(jié)構(gòu)和功能3個方面建立內(nèi)在聯(lián)系，橫向上兼顧科技管理、科技服務(wù)、內(nèi)部運維等工作職能；縱向上考慮項目立項、評審、驗收、轉(zhuǎn)化等流程，有利于更加清晰地劃分科技管理的工作條線，為分步實施標(biāo)準(zhǔn)化工作提供依據(jù)。
2.1.2體系下沉，充分發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)的可操作性
科技管理標(biāo)準(zhǔn)并非運營在上海市科委一層，而是將末端延伸至具體操作部門的每一位工作人員，直接下沉到人員管理、硬件配置、信息化建設(shè)、工作流程、評價改進(jìn)等層面。標(biāo)準(zhǔn)一方面作為上級對下級的考核指標(biāo)，一方面也是下級履行上級工作安排的操作手冊，同時也是人流、物流和信息流的交互作用下的產(chǎn)物，標(biāo)準(zhǔn)的細(xì)致程度要求標(biāo)準(zhǔn)體系必須滿足基層實際需求。
2.1.3擴展升級，不斷適應(yīng)工作發(fā)展需求
科技管理具有很強的科學(xué)性和時效性，須順應(yīng)科技發(fā)展的趨勢和市場的價值取向，為了保證標(biāo)準(zhǔn)體系的生命力和可持續(xù)性，一是體系的開放性，在整合科技管理、科技服務(wù)等主要工作職能的同時為其他工作條線預(yù)留接口和空間；二是結(jié)構(gòu)的靈活性，體系的框架、構(gòu)成、位置和內(nèi)在聯(lián)系不是固定一成不變的，可根據(jù)工作的輕重緩急進(jìn)行調(diào)整；三是體系的擴展性，在每一個業(yè)務(wù)條塊中都可以根據(jù)工作需要增添標(biāo)準(zhǔn)，有效對接新標(biāo)準(zhǔn)的接入；四是內(nèi)容的前瞻性，標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容不應(yīng)囿于當(dāng)下的工作流程，對現(xiàn)有的工作進(jìn)行固化，而應(yīng)在體系設(shè)計和標(biāo)準(zhǔn)制定時考慮標(biāo)準(zhǔn)的引領(lǐng)性，有效預(yù)見未來的發(fā)展趨勢。
2.2標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)建依據(jù)
2.2.1標(biāo)準(zhǔn)體系常用模式說明
標(biāo)準(zhǔn)體系并無完全固定的格式和要求，按照不同的工作目標(biāo)、適用主體和業(yè)務(wù)內(nèi)容，標(biāo)準(zhǔn)體系可大致分為集成模式、板塊模式、簡易模式和作業(yè)序列模式四類，前三類分別由GB/T13017《企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系表編制指南》、GB/T15496～15498《企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系》予以規(guī)范，適用于大規(guī)模工業(yè)企業(yè)、實施過專業(yè)管理體系的組織及傳統(tǒng)制造業(yè)企業(yè)；作業(yè)序列模式由GB/T24421.1～24421.4《服務(wù)業(yè)組織標(biāo)準(zhǔn)化工作指南》予以規(guī)范，適用于各類型、各行業(yè)服務(wù)組織。
2.2.2科技管理標(biāo)準(zhǔn)體系模式
構(gòu)建科技管理標(biāo)準(zhǔn)體系，主要考慮以下幾點：一是科技管理工作的性質(zhì)、權(quán)屬、職能等決定了它的社會管理屬性，其工作要點、目標(biāo)、運行管理模式與制造業(yè)企業(yè)存在明顯差異，不適宜從技術(shù)、管理和工作這樣的維度進(jìn)行體系構(gòu)建；二是出于強化管理和服務(wù)的工作需求，按照GB/T13016-2009《標(biāo)準(zhǔn)體系表編制原則和要求》，構(gòu)建由基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)（導(dǎo)則、術(shù)語、分類及代碼）與專用標(biāo)準(zhǔn)（科技管理、科技服務(wù)、科技支撐系統(tǒng)及監(jiān)督與改進(jìn)）組成的標(biāo)準(zhǔn)體系，滿足目標(biāo)明確、全面成套、層次適當(dāng)、劃分清楚的體系要求；三是不拘泥于標(biāo)準(zhǔn)體系的現(xiàn)有架構(gòu)，可以根據(jù)實際業(yè)務(wù)和工作需要進(jìn)行調(diào)整和升級，例如在開展標(biāo)準(zhǔn)化試點時可結(jié)合GB/T24421系列標(biāo)準(zhǔn)的要求予以變形和適用。
2.3科技管理標(biāo)準(zhǔn)體系分析
在對科技行政行為進(jìn)行分類以及科技管理標(biāo)準(zhǔn)化對象、內(nèi)涵及其特征進(jìn)行研究分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合上海市科技管理與服務(wù)的特點，構(gòu)建了上?？萍脊芾順?biāo)準(zhǔn)體系框架（如圖2所示）。上?？萍脊芾順?biāo)準(zhǔn)體系框架由科技管理相關(guān)法律法規(guī)及規(guī)范性文件和科技管理標(biāo)準(zhǔn)共同構(gòu)成，二者相互補充、相輔相成。圖2中最上層所列的“科技管理相關(guān)法律法規(guī)及規(guī)范性文件”對科技管理標(biāo)準(zhǔn)體系具有指導(dǎo)關(guān)系。標(biāo)準(zhǔn)框架分為基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)、專用標(biāo)準(zhǔn)兩個層次。
2.3.1基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)
基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)是科技管理工作實踐中應(yīng)遵循的一些通用性的標(biāo)準(zhǔn)，包括導(dǎo)則、術(shù)語、分類及代碼3個部分。
2.3.2專用標(biāo)準(zhǔn)
專用標(biāo)準(zhǔn)對科技管理、科技服務(wù)、科技支撐系統(tǒng)、監(jiān)督與改進(jìn)等4個部分科技管理標(biāo)準(zhǔn)化對象提出具體的標(biāo)準(zhǔn)化要求，實現(xiàn)程序性和管理性要求。
3科技管理標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)建的若干思考
3.1標(biāo)準(zhǔn)體系與法律體系的關(guān)系
標(biāo)準(zhǔn)體系有GB/T13016、GB/T13017、GB/T15496～15498、GB/T24421.1～24421.4等一系列專門的標(biāo)準(zhǔn)予以引導(dǎo)，體系本身和內(nèi)部子體系乃至各項標(biāo)準(zhǔn)之間有非常豐富且科學(xué)的聯(lián)結(jié)，體系自我修復(fù)和提升的空間較大；而法律體系由于法律位階、內(nèi)容側(cè)重、制定程序等因素，具有極強的穩(wěn)定性，較難適應(yīng)科技飛速發(fā)展的趨勢。其次，標(biāo)準(zhǔn)體系在法律體系的框架下運作，本身滿足了法律法規(guī)的各項要求，在追求最佳秩序和效益的同時補充法律體系的空白，反哺法律體系追求公平、正義的價值體現(xiàn)。最后，科技管理涉及管理程序和步驟等方面的塑造和引導(dǎo)，單憑法律法規(guī)很難將其固化，科技管理需要標(biāo)準(zhǔn)和法律法規(guī)的共同支撐。例如科技評價方面，國家科技部于2000年了《科技評估管理暫行辦法》，2009年我國了GB/T22900-2009《科學(xué)技術(shù)研究項目評價通則》國家標(biāo)準(zhǔn)，二者共同對科技評價的開展提供了依據(jù)和支撐?？萍脊芾順?biāo)準(zhǔn)是集科學(xué)性、技術(shù)性和經(jīng)驗性于一身的柔性規(guī)則，在遵守法律法規(guī)的前提下，可借助標(biāo)準(zhǔn)化手段，從技術(shù)和操作層面對科技管理進(jìn)行細(xì)化和拓展。
3.2標(biāo)準(zhǔn)體系與制度建設(shè)的關(guān)系
關(guān)于科技管理工作，科委等相關(guān)部門已經(jīng)建立起了較為全面和詳細(xì)的規(guī)范和制度（包括內(nèi)部適用的制度、手冊等），經(jīng)過書面研究和實地調(diào)研，發(fā)現(xiàn)制度建設(shè)過程中存在以下若干問題：一是制度建設(shè)和組織建設(shè)同時開展，制度體系的構(gòu)建依賴于職能部門的劃分，與部門條線相重合，沒有以業(yè)務(wù)工作為主體，割裂了工作的流程設(shè)置；二是制度體系顆粒度不均，部分制度細(xì)小而瑣碎，部分制度卻“大而全”，包含了若干事項，涉及眾多部門和人員，需要進(jìn)行拆分和梳理。標(biāo)準(zhǔn)體系從頂層設(shè)計出發(fā)，按照工作內(nèi)容為主線，打破了職能處室的劃分，避免工作中出現(xiàn)推諉、空缺或重疊等情況；另外，由于標(biāo)準(zhǔn)遵循“一事一議”的研制規(guī)則，保證其體量和顆粒度的均衡，在實際工作中更具有可操作性，也利于考核評估工作的具體開展。
3.3標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)建的方法和技巧
標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)建除了按照上述相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的要求，還應(yīng)結(jié)合標(biāo)準(zhǔn)化主體的屬性和工作特征，例如：上海市科委在開展標(biāo)準(zhǔn)化工作時，明確了以科技管理和科技服務(wù)為主要標(biāo)準(zhǔn)化對象的工作思路，以標(biāo)準(zhǔn)化手段促進(jìn)工作效能的提升，充分發(fā)揮科技管理部門科技引領(lǐng)的保障和示范作用。故在標(biāo)準(zhǔn)體系的邊界做了大量研究，結(jié)合法學(xué)、管理學(xué)和標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)科的研究思路，保證標(biāo)準(zhǔn)體系滿足頂層設(shè)計的需求，也符合基層工作實際操作的要求；與此同時，標(biāo)準(zhǔn)體系更強調(diào)“小而精”的實用精神，擯棄了以往“大而全”的體系構(gòu)建思路，標(biāo)準(zhǔn)體系和現(xiàn)有的法律體系及制度體系相融合，提升了組織開展標(biāo)準(zhǔn)化工作的接受程度，也為今后標(biāo)準(zhǔn)明細(xì)表的編制及標(biāo)準(zhǔn)的實施奠定了“一張皮、一層網(wǎng)”的指導(dǎo)思想。
作者:韓晶 晏紹慶 康俊生 單位:上海市質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)化研究院
參考文獻(xiàn)
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一、指導(dǎo)思想
以“三個代表”重要思想和黨的十七大、十七屆四中、五中全會精神為指導(dǎo)，全面貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，緊緊圍繞市政府關(guān)于2011年法制宣傳教育和依法治市工作要點，結(jié)合“六五”普法工作目標(biāo)任務(wù)，加強城管執(zhí)法的法律法規(guī)知識學(xué)習(xí)，全面提高行政執(zhí)法人員的法律素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平，努力打造一支素質(zhì)高、業(yè)務(wù)精、能力強的城管執(zhí)法隊伍。
二、學(xué)習(xí)培訓(xùn)內(nèi)容
(一)國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》、《關(guān)于加強市縣政府依法行政的決定》和《關(guān)于加強法制政府建設(shè)的意見》。
(二)行政法基本知識以及《行政處罰法》、《行政許可法》、《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》等常用法律知識及相關(guān)司法解釋。
(三)城管執(zhí)法基礎(chǔ)常識、執(zhí)法技巧及《省城鎮(zhèn)容貌和環(huán)境衛(wèi)生管理辦法》、《市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理辦法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《國有土地上房屋征收與補償條例》等常用法律知識和其他與城管執(zhí)法相關(guān)的法律法規(guī)。
(四)我大隊編制的《城管執(zhí)法職責(zé)與城管執(zhí)法常見違法行為適用法律條文》、《中華人民共和國行政監(jiān)察法》小冊子。
(五)行政處罰、行政許可案卷的制作及歸檔管理等。
(六)規(guī)范性文件的制定、通告、協(xié)議書及便民提示的擬定等內(nèi)容。
三、培訓(xùn)形式
(一)堅持自學(xué)。以個人能夠熟悉及熟練運用為目標(biāo)，抓緊抓好對城管行政執(zhí)法相關(guān)法律、法規(guī)的學(xué)習(xí)。以《行政處罰法》、《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《省城鎮(zhèn)容貌和環(huán)境衛(wèi)生管理辦法》、《市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理辦法》、《國有土地上房屋征收與補償條例》等法律、法規(guī)為主要內(nèi)容，安排好個人學(xué)習(xí)。
(二)中隊組織。以中隊、科室自行組織、自學(xué)為主的形式，了解并掌握國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)依法行政、加強法治政府建設(shè)的相關(guān)意見、市政府關(guān)于依法治市、“法治”建設(shè)的工作思路及“六五”普法工作的目標(biāo)任務(wù)，全面加強我大隊法制建設(shè)。
(三)執(zhí)法培訓(xùn)。由法制科組織，大隊領(lǐng)導(dǎo)及其他中隊、科室負(fù)責(zé)人參加授課，講解相關(guān)執(zhí)法知識、執(zhí)法行為、執(zhí)法技巧，以此提高執(zhí)法效果。
(四)集中授課。定期邀請部分法律專家專題授課，講解相關(guān)法律法規(guī)知識。
(五)座談交流。結(jié)合本單位工作實際，適時組織中隊、科室負(fù)責(zé)人及業(yè)務(wù)骨干針對城管執(zhí)法工作中遇到的突出問題、工作經(jīng)驗、執(zhí)法案例以及隊伍建設(shè)中好的經(jīng)驗和做法進(jìn)行討論，加強溝通、相互交流、取長補短、共同提高。
(六)定期考試。針對學(xué)習(xí)及培訓(xùn)情況，結(jié)合執(zhí)法工作實際，定期組織集中閉卷考試或開卷考試，以此提高學(xué)習(xí)培訓(xùn)效果。
四、具體要求
1、加強日常學(xué)習(xí)和法律法規(guī)培訓(xùn)是提高執(zhí)法效能、推進(jìn)城管執(zhí)法各項工作順利開展的有效途徑和重要保障，各中隊、科室要進(jìn)一步提高認(rèn)識，加強領(lǐng)導(dǎo)，充分利用各種機會，采取多種有效措施，大張旗鼓的開展學(xué)習(xí)培訓(xùn)活動，在大隊上下營造講學(xué)習(xí)、愛學(xué)習(xí)、都學(xué)習(xí)的濃厚氛圍，形成良好的學(xué)習(xí)習(xí)慣和風(fēng)氣，全力打造“書香機關(guān)”品牌。
2、各中隊、科室要制定學(xué)習(xí)計劃，合理安排學(xué)習(xí)時間，確保學(xué)習(xí)質(zhì)量，要建立個人學(xué)習(xí)筆記和學(xué)習(xí)檔案，法制科將定期對各中隊、科室的學(xué)習(xí)情況進(jìn)行抽查或檢查，對敷衍了事、弄虛作假和學(xué)習(xí)記錄不全的中隊、科室，將根據(jù)考核實施細(xì)則酌情扣分。
依法治教是高校行政管理法治化的基本內(nèi)涵，要求按照法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定組織開展教育活動，由依法設(shè)立的行政機關(guān)來擔(dān)任教育行政的主題。此外，規(guī)定教育行政機關(guān)行政活動的權(quán)限，要求其行為符合教育法律法規(guī)的規(guī)定，各類教育活動都不得違背法律法規(guī)的基本精神和具體規(guī)定，并明確教育行政機關(guān)的權(quán)責(zé)。高校行政管理是國家行政管理的重要組成部分，建立完善的教育行政管理法律法規(guī)體系、明確界定教育法律的合理管理范圍、實現(xiàn)高校教育行政管理的法治化建設(shè)、提高高校教育行政管理的效率和成效等十分重要。
二、高校行政管理法治化存在的問題
（一）落后的教育行政管理理念，法律意識淡薄
法律應(yīng)當(dāng)成為高校行政管理工作的最高準(zhǔn)則，但現(xiàn)實情況中很多高校缺乏依法治教的意識、觀念和手段，當(dāng)學(xué)校出現(xiàn)糾紛時沒有形成用法律解決的習(xí)慣，學(xué)校部分規(guī)定和國家現(xiàn)行法律存在矛盾現(xiàn)象。此外，在日常的行政管理工作中，尤其在做出處罰決定時，忽略正當(dāng)程序的現(xiàn)象十分嚴(yán)重。例如，在做出開除學(xué)生學(xué)籍、勒令學(xué)生退學(xué)等決定時，并沒有按照相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定尊重當(dāng)事人對執(zhí)行裁定的異議權(quán)，學(xué)生的權(quán)利沒有得到尊重和維護。這種現(xiàn)象是對法治精神的嚴(yán)重違法，十分不利于高校行政管理的法治化建設(shè)。
（二）不健全的行政管理規(guī)章制度
盡管我國針對高校的行政管理工作出臺了一系列法律法規(guī)，但這些法律法規(guī)都只在原則、方向等宏觀問題上做出規(guī)定，對高校和學(xué)生之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系等細(xì)節(jié)則并未詳述。這使得高校規(guī)章制度的制定缺乏明晰的法律依據(jù)，制定結(jié)果不符合高校實際情況，甚至出現(xiàn)規(guī)章制度與現(xiàn)行法律法規(guī)相矛盾、抵觸的現(xiàn)象。由于相關(guān)規(guī)章制度不健全，高校的行政管理失范現(xiàn)象嚴(yán)重，尤其體現(xiàn)在學(xué)籍管理之中，近年來，在學(xué)生受到高校的學(xué)籍處分決定這一焦點領(lǐng)域中，出現(xiàn)了許多學(xué)生訴高校的案件。大部分高校利用學(xué)生手冊的方式將行政管理制度呈現(xiàn)出來，對行政管理的主體、內(nèi)容、程序等進(jìn)行介紹。盡管學(xué)生手冊里的種種規(guī)定對學(xué)生、教師和學(xué)校的利益都有很大影響，但這些規(guī)則辦法缺乏明確的法律依據(jù)，且往往流于形式、大都是空泛條文，對具體的實施細(xì)則則未作詳述。另外在行政管理的過程中，聽證制度及申訴制度方面明顯缺失，導(dǎo)致學(xué)生沒有有效渠道維護自己的權(quán)益，不能滿足高效率行政管理的需要。
（三）高校行政管理中，某些處分決定不適度、不合理
在高校對學(xué)生進(jìn)行處罰時，尤其是涉及到學(xué)生的人身權(quán)、受教育權(quán)等基本權(quán)利之時，應(yīng)當(dāng)堅持適度、合理的原則，在涉及實質(zhì)性損害權(quán)利或剝奪權(quán)利時，尤其要遵循正當(dāng)性原則和最低損害原則，把維護學(xué)生基本權(quán)利放在重要位置。盡管高校在行政管理事務(wù)上擁有較大的自，但在具體的管理行為上，必須依據(jù)法律設(shè)置正當(dāng)?shù)某绦虼偈棺灾鞴芾頇?quán)的合理行使。學(xué)生作為被管理者，應(yīng)當(dāng)擁有知情權(quán)、選擇權(quán)、請求權(quán)、申訴權(quán)等，能夠采取實際行動維護自己的基本權(quán)利。但在具體管理行為上，很多高校并不重視正當(dāng)程序，形式化、走過場的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。此外，針對高校行政管理行為的救濟制度也沒有建立起來，針對學(xué)生的裁決做出后，很難實現(xiàn)依照行政程序的復(fù)議過程。
（四）不完善的權(quán)利監(jiān)督機制
高校行使行政管理權(quán)力的另一個重要問題是監(jiān)督機制的不完善、運行不暢、甚至缺失。由于缺乏法律法規(guī)的明確規(guī)定，針對高校行政管理權(quán)力監(jiān)督機制的建構(gòu)舉步維艱，其執(zhí)行亦困難重重。已有的監(jiān)督機制則存在不規(guī)范、不客觀、效率低下、權(quán)威不足等問題。近年來，隨著我國高校改革的不斷深入，高校自日漸增強，高校相關(guān)管理部門和領(lǐng)導(dǎo)干部手中的權(quán)力越來越大，高校行政管理中的自利日益擴大。但相關(guān)的權(quán)利制約機制和權(quán)力監(jiān)督機制并沒有及時建立完善，紀(jì)檢監(jiān)督隊伍也未能及時組建起來，不按照規(guī)章制度辦事、學(xué)生受到不公平公正的評價甚至處分等現(xiàn)象時有發(fā)生。高校的重要部門和重點問題缺乏監(jiān)督，導(dǎo)致各項監(jiān)督工作缺管理問題研究乏專業(yè)性，監(jiān)督力度不夠，高校規(guī)章制度未能完全符合相關(guān)的法律法規(guī)的要求、甚至有效制度還和法律法規(guī)相抵觸，對學(xué)生權(quán)利的損害現(xiàn)象時有發(fā)生，這些都是高校行政管理中存在問題的表現(xiàn)形式。
三、構(gòu)建高校行政管理法治化的對策
（一）更新學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)及行政管理人員的行政管理理念，提高法律意識
在更新行政管理理念，提高法律意識的過程中，要首先從學(xué)校行政管理人員和領(lǐng)導(dǎo)出發(fā)，針對他們進(jìn)行特定的法治教育，以達(dá)到提高學(xué)校行政管理人員和領(lǐng)導(dǎo)法律意識的目的,從而形成正確的行政管理理念。要促使他們做到樹立法治意識、以現(xiàn)行法律法規(guī)為基礎(chǔ)制定計劃或執(zhí)行決策，將法律的威嚴(yán)凌駕于個人的權(quán)威之上，做到依法治教、依法治校。通過這些方式，促使我國高校的行政管理實現(xiàn)法治化，以達(dá)到規(guī)范化治校、保障學(xué)生基本權(quán)利的目的，同時促進(jìn)我國的法治化事業(yè)不斷向前發(fā)展。
（二）建立健全高校行政管理相關(guān)規(guī)章制度
首先，建立健全學(xué)籍管理制度。學(xué)籍管理制度和學(xué)生的人身權(quán)利、受教育權(quán)利等基本權(quán)利息息相關(guān)，嚴(yán)格依照法律法規(guī)對這些基本權(quán)利進(jìn)行保護，嚴(yán)格依照正當(dāng)法律程序作出損害、剝奪這些權(quán)利的決定十分重要。在對學(xué)生做出處分、開除學(xué)籍、強制退學(xué)、不頒發(fā)學(xué)位證書、不頒發(fā)畢業(yè)證書等重大決定時，一要保證證據(jù)的充分性，做到事實清楚；二要依照法律規(guī)定，結(jié)合學(xué)?，F(xiàn)實和學(xué)生實際，慎重決定，并及時告知當(dāng)事人；三要及時按照相關(guān)法律法規(guī)、校紀(jì)校規(guī)的規(guī)定啟動救濟制度，保障學(xué)生的救濟權(quán)利?？傊趯W(xué)籍管理上必須做到有法可依。其次，建立健全聽證制度。引入聽證制度對高校行政管理的民主化、科學(xué)化十分重要，能夠促使良好的行政管理環(huán)境的營造。此外，聽證制度對于學(xué)生維護自己的合法權(quán)利意義重大。聽證制度保證了高校行政管理行為的公開、公正，體現(xiàn)了法律的尊嚴(yán)和法治化的要求。最后，建立起完善的申訴制度。教育仲裁、行政復(fù)議和申訴制度是高校學(xué)生主要的救濟渠道，其中最常用的一種就是申訴制度。和司法介入審查相比，申訴制度成本低、效率高、十分便捷，不僅是對司法資源的節(jié)約，而且有效地維護了學(xué)生的合法權(quán)利，促進(jìn)了高校教育環(huán)境的穩(wěn)定，加快了高校行政管理的法治化進(jìn)程。
（三）校紀(jì)校規(guī)特別是對學(xué)生處分的制定要合理、適度、規(guī)范
高校規(guī)章制度的制定不是一個簡單的過程，要格外重視科學(xué)和高效。校紀(jì)校規(guī)的作用不僅僅是方便行政管理和約束學(xué)生行為，而且包括為學(xué)生的學(xué)習(xí)生活提供方便、維護學(xué)生的基本權(quán)利等。在規(guī)章制度的執(zhí)行過程中，要注意避免形式主義，做到以人為本。例如，在圖書館門口、教學(xué)樓宣傳欄、寢室樓道、食堂門口等地張貼校紀(jì)校規(guī)，方便同學(xué)們學(xué)習(xí)和遵守。在高校行政管理法治化不斷加深的過程中，要十分注意提高學(xué)生對學(xué)校規(guī)章制度的認(rèn)同感，拉近學(xué)生和學(xué)校的距離，以增強學(xué)生的自律性，鼓勵他們積極參與到校紀(jì)校規(guī)的遵守中來，最終達(dá)到提高行政管理效率、推進(jìn)行政管理法治化進(jìn)程的目的。在制定高校規(guī)章制度的過程中，最重要的還是堅持合理、適度及規(guī)范的原則，行政管理工作要以維護學(xué)生基本權(quán)利為首要目標(biāo)，切實避免出現(xiàn)高校行政管理不按照規(guī)定程序?qū)嵭?、走過場等現(xiàn)象。另外，還應(yīng)盡快建立一套完善的行政管理行為救濟制度，確保學(xué)生在得到某項裁決或者處分之后仍然能夠按照行政程序提出復(fù)議。
（四）建立完善高效的權(quán)力監(jiān)督機制
公平公正是高校行政管理行為的應(yīng)有之義，要達(dá)到這一目標(biāo)，首先必須做到管理制度、管理行為和管理程序的公開，建立起完善的權(quán)力監(jiān)督機制，廣泛接受教職工與學(xué)生的監(jiān)督。高校權(quán)利監(jiān)督機制的特征包括合法、有效、獨立、透明等，這不僅符合我國教育行政法律法規(guī)中針對權(quán)利制約的相關(guān)規(guī)定，而且體現(xiàn)出高校行政管理事務(wù)運行的健康程度。權(quán)力監(jiān)督機制的完善首先要求保障監(jiān)督渠道的深度和廣度。一方面，可以通過建立完善層級負(fù)責(zé)制度來擴大監(jiān)督渠道的廣度，做到監(jiān)督工作的有序運行、層層推進(jìn)；另外可以建立起專業(yè)性強、分工明確的紀(jì)檢監(jiān)督隊伍，強調(diào)監(jiān)督隊伍的責(zé)任、激發(fā)監(jiān)督隊伍的積極性，促使他們真正發(fā)揮作用，投入到權(quán)力監(jiān)督的過程中去，為高校行政管理的公平公正做出貢獻(xiàn)。另一方面，監(jiān)督渠道的深度應(yīng)該不斷強化，對權(quán)力的監(jiān)督不能只流于表面，要全面、深入地監(jiān)督一些廣大師生關(guān)注的重點問題，同時加強對監(jiān)督隊伍人員的培訓(xùn)，提高其學(xué)識素養(yǎng)和專業(yè)水平，促使他們依照法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定對高校的行政管理行為進(jìn)行全面、深入、高效的監(jiān)督。
四、結(jié)語
全國相關(guān)的金融機構(gòu)陸續(xù)成立了專門的安全防范機構(gòu)，并重點加強對系統(tǒng)需求設(shè)計、投產(chǎn)、推廣和軟件開發(fā)等重點程序的監(jiān)管和保護以及風(fēng)險防范；在系統(tǒng)設(shè)計開發(fā)、防火墻選用、認(rèn)證密碼等方面加大了投入。但是，當(dāng)前的金融電子行業(yè)仍然存在著一些隱患，具體是傳遞信息的安全隱患和業(yè)務(wù)系統(tǒng)維護的風(fēng)險防范隱患。
二、信息安全防護措施
（一）行業(yè)自律
行業(yè)或是客戶自身的信息包括最敏感機密部分對金融機構(gòu)而言往往是公開的，金融機構(gòu)可以輕松的獲取這部分信息，其中有部分信息具有相當(dāng)?shù)慕?jīng)濟價值。對信息保護，行業(yè)的自律有著相當(dāng)重要的意義，政府的監(jiān)管只是被動的行為，防患于未然更多的在于金融結(jié)構(gòu)的自律行為。電子金融行業(yè)需制定一個有效的行業(yè)自律規(guī)范，從行業(yè)內(nèi)部規(guī)范從事人員的行為總則，爭取將非法信息來源斬斷。國外大多數(shù)國家在立法上對行業(yè)自律機制給予較高的肯定，我國其實也可以借鑒，進(jìn)一步發(fā)揮行業(yè)自律在信息安全上的作用。
（二）金融信息監(jiān)管
完善的信息安全法律法規(guī)是做好信息安全工作的基礎(chǔ)。我國在信息安全法律法規(guī)建設(shè)方面已經(jīng)做了很多工作，如今與信息安全有關(guān)的法律法規(guī)包括法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章及規(guī)范性文件三個層面。但是，我國的信息安全法律法規(guī)仍然不夠完善，管理機構(gòu)存在多頭管理，要求從金融信息監(jiān)督開始為信息安全做好第一步。同時，中國人民銀行對網(wǎng)上銀行業(yè)務(wù)的監(jiān)管尚處于起步階段，應(yīng)在《人民銀行法》等相關(guān)法規(guī)中將網(wǎng)上銀行明確納入中國人民銀行、銀監(jiān)會監(jiān)管的對象。其次，金融服務(wù)業(yè)消費者安全保障的投訴與受理機制欠缺，監(jiān)管機構(gòu)中缺乏專門負(fù)責(zé)金融消費者安全保障方面事務(wù)的部門，對于投訴問題沒有從自律或者強制性法律機制角度進(jìn)行規(guī)范。建議在我國因成立一個獨立的電子金融監(jiān)管機構(gòu)，它獨立于各個行政體系，采用直接負(fù)責(zé)制，這是由于電子金融領(lǐng)域如出現(xiàn)信息安全事故，它所牽扯的相關(guān)行政部門較多，地域范圍較廣，現(xiàn)有職能部門無法對它進(jìn)行有效的監(jiān)管，該機構(gòu)應(yīng)對電子金融機構(gòu)信息可審查，可回溯并構(gòu)建一個評價體系，將其評價結(jié)果對外公示，對于那些信息安全保護不當(dāng)?shù)臋C構(gòu)應(yīng)給予懲罰，改變我國對信息泄露或是保護不當(dāng)?shù)慕鹑跈C構(gòu)只罰不懲的局面。
（三）信息安全體系
電子金融主要的運行手段是基于計算機網(wǎng)絡(luò)或是通信網(wǎng)絡(luò)，必須要技術(shù)層面上保護其安全，傳統(tǒng)的金融交易手段是基于柜臺式、盤點式，早期電子金融只是較為粗獷的將原有的業(yè)務(wù)照搬于網(wǎng)絡(luò)環(huán)境中，又由于網(wǎng)絡(luò)是個開放的平臺，所以造成了較多的信息安全事故，在近幾年的發(fā)展中有了迅猛的進(jìn)步，但還存在諸多問題：用戶認(rèn)證手段單一、支付手段繁雜、內(nèi)網(wǎng)權(quán)限過大、設(shè)備更新過于頻繁、客戶端保護不夠、異常行為監(jiān)管不到位、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問題?，F(xiàn)應(yīng)構(gòu)建一個統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)網(wǎng)絡(luò)信息安全體系。將用戶權(quán)限分割，將用戶不常用或是對其信息保護有隱患的功能部分需轉(zhuǎn)為傳統(tǒng)的柜臺辦理，用戶可對其權(quán)限進(jìn)行縮減，提供用戶常用功能及其權(quán)限。用戶認(rèn)證需多層次的，一般的安全層次認(rèn)證簡單快捷，高層次需提供較多有效憑證方可使用。網(wǎng)絡(luò)模型要做到有效的內(nèi)外分離，對外網(wǎng)要設(shè)置多層安全防范，不能以單一的防火墻形式存在，應(yīng)具有動態(tài)更新、行為分析、危害恢復(fù)等功能。對內(nèi)網(wǎng)必須將權(quán)限分割，無單一權(quán)限，在很多核心內(nèi)容上應(yīng)采用多人協(xié)同開啟權(quán)限功能，防止某一個體權(quán)限過大造成過多損失等。客戶端應(yīng)該附加對客戶端安全的監(jiān)察，如發(fā)現(xiàn)客戶端存在隱患則盡到提醒義務(wù)，保護客戶信息安全。
三、結(jié)束語
全國相關(guān)的金融機構(gòu)陸續(xù)成立了專門的安全防范機構(gòu),并重點加強對系統(tǒng)需求設(shè)計、投產(chǎn)、推廣和軟件開發(fā)等重點程序的監(jiān)管和保護以及風(fēng)險防范;在系統(tǒng)設(shè)計開發(fā)、防火墻選用、認(rèn)證密碼等方面加大了投入。但是,當(dāng)前的金融電子行業(yè)仍然存在著一些隱患,具體是傳遞信息的安全隱患和業(yè)務(wù)系統(tǒng)維護的風(fēng)險防范隱患。
二、信息安全防護措施
(一)行業(yè)自律
行業(yè)或是客戶自身的信息包括最敏感機密部分對金融機構(gòu)而言往往是公開的,金融機構(gòu)可以輕松的獲取這部分信息,其中有部分信息具有相當(dāng)?shù)慕?jīng)濟價值。對信息保護,行業(yè)的自律有著相當(dāng)重要的意義,政府的監(jiān)管只是被動的行為,防患于未然更多的在于金融結(jié)構(gòu)的自律行為。電子金融行業(yè)需制定一個有效的行業(yè)自律規(guī)范,從行業(yè)內(nèi)部規(guī)范從事人員的行為總則,爭取將非法信息來源斬斷。國外大多數(shù)國家在立法上對行業(yè)自律機制給予較高的肯定,我國其實也可以借鑒,進(jìn)一步發(fā)揮行業(yè)自律在信息安全上的作用。
(二)金融信息監(jiān)管
完善的信息安全法律法規(guī)是做好信息安全工作的基礎(chǔ)。我國在信息安全法律法規(guī)建設(shè)方面已經(jīng)做了很多工作,如今與信息安全有關(guān)的法律法規(guī)包括法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章及規(guī)范性文件三個層面。但是,我國的信息安全法律法規(guī)仍然不夠完善,管理機構(gòu)存在多頭管理,要求從金融信息監(jiān)督開始為信息安全做好第一步。同時,中國人民銀行對網(wǎng)上銀行業(yè)務(wù)的監(jiān)管尚處于起步階段,應(yīng)在《人民銀行法》等相關(guān)法規(guī)中將網(wǎng)上銀行明確納入中國人民銀行、銀監(jiān)會監(jiān)管的對象。其次,金融服務(wù)業(yè)消費者安全保障的投訴與受理機制欠缺,監(jiān)管機構(gòu)中缺乏專門負(fù)責(zé)金融消費者安全保障方面事務(wù)的部門,對于投訴問題沒有從自律或者強制性法律機制角度進(jìn)行規(guī)范。建議在我國因成立一個獨立的電子金融監(jiān)管機構(gòu),它獨立于各個行政體系,采用直接負(fù)責(zé)制,這是由于電子金融領(lǐng)域如出現(xiàn)信息安全事故,它所牽扯的相關(guān)行政部門較多,地域范圍較廣,現(xiàn)有職能部門無法對它進(jìn)行有效的監(jiān)管,該機構(gòu)應(yīng)對電子金融機構(gòu)信息可審查,可回溯并構(gòu)建一個評價體系,將其評價結(jié)果對外公示,對于那些信息安全保護不當(dāng)?shù)臋C構(gòu)應(yīng)給予懲罰,改變我國對信息泄露或是保護不當(dāng)?shù)慕鹑跈C構(gòu)只罰不懲的局面。
(三)信息安全體系
電子金融主要的運行手段是基于計算機網(wǎng)絡(luò)或是通信網(wǎng)絡(luò),必須要技術(shù)層面上保護其安全,傳統(tǒng)的金融交易手段是基于柜臺式、盤點式,早期電子金融只是較為粗獷的將原有的業(yè)務(wù)照搬于網(wǎng)絡(luò)環(huán)境中,又由于網(wǎng)絡(luò)是個開放的平臺,所以造成了較多的信息安全事故,在近幾年的發(fā)展中有了迅猛的進(jìn)步,但還存在諸多問題:用戶認(rèn)證手段單一、支付手段繁雜、內(nèi)網(wǎng)權(quán)限過大、設(shè)備更新過于頻繁、客戶端保護不夠、異常行為監(jiān)管不到位、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問題?，F(xiàn)應(yīng)構(gòu)建一個統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)網(wǎng)絡(luò)信息安全體系。將用戶權(quán)限分割,將用戶不常用或是對其信息保護有隱患的功能部分需轉(zhuǎn)為傳統(tǒng)的柜臺辦理,用戶可對其權(quán)限進(jìn)行縮減,提供用戶常用功能及其權(quán)限。用戶認(rèn)證需多層次的,一般的安全層次認(rèn)證簡單快捷,高層次需提供較多有效憑證方可使用。網(wǎng)絡(luò)模型要做到有效的內(nèi)外分離,對外網(wǎng)要設(shè)置多層安全防范,不能以單一的防火墻形式存在,應(yīng)具有動態(tài)更新、行為分析、危害恢復(fù)等功能。對內(nèi)網(wǎng)必須將權(quán)限分割,無單一權(quán)限,在很多核心內(nèi)容上應(yīng)采用多人協(xié)同開啟權(quán)限功能,防止某一個體權(quán)限過大造成過多損失等?？蛻舳藨?yīng)該附加對客戶端安全的監(jiān)察,如發(fā)現(xiàn)客戶端存在隱患則盡到提醒義務(wù),保護客戶信息安全。
