時間：2023-09-18 17:01:57
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為全面實行行政處罰裁量基準(zhǔn)制度，進(jìn)一步規(guī)范行政處罰裁量權(quán)，促進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，根據(jù)《省人民政府辦公廳關(guān)于開展規(guī)范行政處罰裁量權(quán)工作的意見》（政辦﹝﹞160號）的精神，現(xiàn)就我州開展規(guī)范行政處罰裁量權(quán)工作有關(guān)事宜通知如下：
一、規(guī)范行政處罰裁量權(quán)工作的基本原則
（一）職權(quán)法定原則。行政機(jī)關(guān)行使行政處罰裁量權(quán)，必須在法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政處罰的行為、種類和幅度范圍內(nèi)進(jìn)行。沒有法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)的，不得作出任何行政處罰決定。
（二）公平合理原則。制定行政處罰裁量基準(zhǔn)必須符合法律規(guī)定，既要在實體上合法得當(dāng)，還要在程序上合理規(guī)范，充分體現(xiàn)法律制度的公平正義。要遵循平等對待、過罰相當(dāng)?shù)确稍瓌t，在事實和法律面前平等對待行政相對人，做到行政處罰幅度與違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)、社會危害程度相當(dāng)，對相同的行政違法行為應(yīng)當(dāng)給予相同的行政處罰
（三）罰教結(jié)合原則。行使行政處罰裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)堅持處罰與教育并重，貫徹教育為先、先教后罰的精神，杜絕簡單、粗暴和隨意執(zhí)法。對依法能夠通過批評教育解決，或者采用當(dāng)場說理、說服、告誡、建議、提示等非強(qiáng)制性行政執(zhí)法方式實現(xiàn)行政管理目的，原則上不予處罰。
（四）符合實際原則。規(guī)范行政處罰裁量權(quán)要充分考慮本地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r，公民、法人和其他組織的承受能力，以及不同地域、層級之間，在違法情節(jié)、處罰權(quán)限、處罰種類、處罰幅度等方面的差別，綜合違法行為的具體事實、情節(jié)、社會危害程度等因素，對行政處罰裁量權(quán)運(yùn)用范圍、行使條件、裁決幅度、實施種類以及時限要求等，考慮法定裁量因素和酌定裁量因素，科學(xué)劃分行政處罰裁量階次，將裁量因素與階次劃分有效結(jié)合，合理細(xì)化量化處罰幅度標(biāo)準(zhǔn)，制定行政處罰裁量基準(zhǔn)。行政處罰裁量階次之間，以及細(xì)化量化的行政處罰幅度標(biāo)準(zhǔn)之間應(yīng)當(dāng)遞進(jìn)銜接，幅度不宜過大。
（五）情勢變更原則。行政處罰裁量基準(zhǔn)制定并公布后，應(yīng)保持一定的穩(wěn)定性。同時，要根據(jù)法律制度的立、改、廢，以及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展形勢變化情勢，加強(qiáng)對已定行政處罰裁量基準(zhǔn)的評估，適時調(diào)整完善。
二、規(guī)范行政處罰裁量權(quán)工作的主要內(nèi)容
（一）基本工作要求。
1、國家和省級行政機(jī)關(guān)已制定詳細(xì)行政處罰裁量基準(zhǔn)的，從其規(guī)定。
2、州級行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)涉及本部門、本系統(tǒng)執(zhí)行的法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政處罰裁量條款的細(xì)化量化工作。細(xì)化量化后的行政處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)和階次，在本行政區(qū)域同一系統(tǒng)內(nèi)統(tǒng)一適用。各縣依據(jù)地方性法規(guī)設(shè)定的行政處罰項目，由縣人民政府組織所屬相關(guān)行政機(jī)關(guān)完成細(xì)化量化行政處罰裁量條款，制定行政處罰裁量基準(zhǔn)工作。
（二）合理確定基準(zhǔn)。制定行政處罰裁量基準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)包括法定依據(jù)、違法行為、處罰標(biāo)準(zhǔn)三個方面，并根據(jù)違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)、社會危害程度等劃分行政處罰裁量階次。
1、對法律、法規(guī)、規(guī)章已規(guī)定有裁量階次和處罰幅度的，列出具體對應(yīng)的處罰階次、標(biāo)準(zhǔn)；對沒有具體裁量階次和處罰幅度的，按照比例原則匡算出相對科學(xué)合理的裁量階次和處罰幅度，細(xì)化量化處罰標(biāo)準(zhǔn)，但不得超過法定處罰限度。
2、對從輕、從重、減輕處罰，或者不予處罰、行政處罰停止執(zhí)行等事項，法律、法規(guī)、規(guī)章只作原則規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)對違法行為的種類、情節(jié)、性質(zhì)和社會危害程度，以及從輕、減輕、從重處罰，或者不予處罰、行政處罰停止執(zhí)行等情形進(jìn)行細(xì)化、歸納、分類，明確列出具體的對應(yīng)情形。
3、對同一種違法行為，法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定可以選擇行政處罰種類的，應(yīng)當(dāng)列出選擇處罰種類的具體情形；規(guī)定有處罰幅度的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)違法行為情節(jié)、性質(zhì)、事實、社會危害后果列出具體的處罰幅度標(biāo)準(zhǔn)。
4、對法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定可以單處也可以并處的行政處罰，應(yīng)當(dāng)根據(jù)違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)、社會危害程度等具體情況，列出單處、并處的行政處罰標(biāo)準(zhǔn)。
5、對法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的警告、沒收違法所得、沒收非法財物、吊銷許可證或者執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)等具有羈束性的行政處罰種類，依照規(guī)定執(zhí)行，不再劃分行政處罰裁量階次、標(biāo)準(zhǔn)。
行政機(jī)關(guān)開展規(guī)范行政處罰裁量工作，要將違法行為發(fā)生率較高、公共利益和社會秩序受損面廣、法律對同一個違法行為規(guī)定了多個處罰種類，或者對違法行為的罰款額度成倍數(shù)增長等行政處罰項目作為梳理和細(xì)化量化的重點。對數(shù)額較小、違法行為發(fā)生頻率較低的，可以根據(jù)實際情況暫不予細(xì)化量化。
（三）建立配套制度。建立健全行政處罰信息公開、說明理由、告知申辯、聽證、重大處罰集體決定等程序規(guī)定，以及執(zhí)法投訴、案卷評查、教育培訓(xùn)、案例指導(dǎo)等制度，從制度程序上保障行政處罰合法、公正實施。
（四）認(rèn)真審核公布。行政機(jī)關(guān)制定的本部門、本系統(tǒng)行政處罰裁量基準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)報本級政府備案，具體由同級政府法制機(jī)構(gòu)審核備案?？h級行政執(zhí)法機(jī)關(guān)制定的行政處罰裁量基準(zhǔn)應(yīng)抄報州級行政機(jī)關(guān)備案，并由制定機(jī)關(guān)向社會公布。州級行政機(jī)關(guān)報州政府備案的行政處罰裁量基準(zhǔn)，由州政府法制辦在政府網(wǎng)站公布。
三、規(guī)范行政處罰裁量權(quán)工作的要求
規(guī)范行政處罰裁量權(quán)是推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府，促進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法的一項重要基礎(chǔ)性工作。各地區(qū)、各部門要高度重視，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，周密部署，采取有效措施，推動工作落實。
（一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。各地區(qū)、各部門要組織強(qiáng)有力的工作班子，確定具體工作部門或機(jī)構(gòu)，盡快抽調(diào)具有法律知識和執(zhí)法經(jīng)驗的得力人員，提供必需的條件和設(shè)備，抓緊做好依據(jù)梳理、項目確定，以及裁量基準(zhǔn)細(xì)化、量化工作。州級制定行政處罰裁量基準(zhǔn)工作應(yīng)于年月底前完成，縣級應(yīng)于年月底前完成。各級人民政府、行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照省級行政機(jī)關(guān)制定的行政處罰裁量階次、標(biāo)準(zhǔn)，組織貫徹實施行政處罰裁量基準(zhǔn)制度工作，并做好監(jiān)督檢查。
（二）落實工作措施。各地區(qū)、各有關(guān)部門要全面細(xì)致、不遺漏地梳理法律、法規(guī)和規(guī)章所涉及的行政處罰裁量依據(jù)、項目，同時注意清理已廢止的法律、法規(guī)和規(guī)章所涉及的行政處罰規(guī)定。細(xì)化量化行政處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)，要注重調(diào)查研究、充分論證，聽取基層和一線行政執(zhí)法人員、司法機(jī)關(guān)以及社會各界的意見和建議，根據(jù)執(zhí)法實際，盡量列舉與行政處罰階次相對應(yīng)的情形，確保行政處罰裁量基準(zhǔn)制度具有可操作性和針對性。
以規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)、建立行政處罰裁量基準(zhǔn)制度為內(nèi)容，按照“合法、合理、公平、公正和程序正當(dāng)、行為規(guī)范、高效便民、權(quán)責(zé)統(tǒng)一”要求,以法律、法規(guī)和規(guī)章為依據(jù)。以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)。細(xì)化行政處罰自由裁量階次，確定行政處罰自由裁量基準(zhǔn)，規(guī)范行政處罰自由裁量行為，從源頭上防止和減少濫用行政處罰自由裁量權(quán)行為，提高行政執(zhí)法水平，深入推進(jìn)依法行政，為柞水率先突破發(fā)展創(chuàng)造良好的法治環(huán)境。
二、基本原則
要注意把握以下原則：開展規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)工作。
一合法性原則。以現(xiàn)行有效的法律、法規(guī)、規(guī)章為依據(jù)。超越或降低行政處罰幅度。不得隨意改變行政處罰種類。
二過罰相當(dāng)原則。行政執(zhí)法中。又要考慮立法宗旨和目的考慮違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)、社會危害程度，既要嚴(yán)格依法。做到罰當(dāng)其所。
三公平、公開原則。實施行政處罰裁量基準(zhǔn)。做到同事同罰。經(jīng)過細(xì)化的行政處罰裁量基準(zhǔn)，要堅持公平原則。要對外公布，便于群眾查詢。
三、實施主體
縣政府所屬具有行政處罰職權(quán)的行政執(zhí)法部門包括實行垂直管理的部門和法律、法規(guī)授權(quán)的組織
四、工作任務(wù)
主要做好以下三項工作：規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)。
一梳理行政處罰自由裁量種類。年梳理行政執(zhí)法依據(jù)的基礎(chǔ)上。梳理出帶有自由裁量權(quán)的處罰種類，各行政執(zhí)法部門對不同法律規(guī)定的違法行為進(jìn)行歸并。形成本部門的行政處罰自由裁量目錄，作為劃分行政處罰裁量階次、確定行政處罰裁量基準(zhǔn)的依據(jù)。
二細(xì)化行政處罰裁量階次。各行政執(zhí)法部門依照職權(quán)和行政處罰依據(jù)。結(jié)合執(zhí)法實踐和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實際，根據(jù)不同違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)、社會危害程度以及當(dāng)事人主觀過錯程度等因素。將每一類具有行政處罰裁量空間的違法行為劃分為從重處罰、一般處罰、從輕處罰、減輕處罰、不予處罰5個階次。劃分階次要根據(jù)不同違法情形對處罰方式的選擇作出規(guī)定，規(guī)定違法行為達(dá)到什么程度，具備怎樣的情節(jié)，對應(yīng)其相對的處罰階次。
三確定行政處罰裁量基準(zhǔn)。行政處罰裁量基準(zhǔn)包括法律法規(guī)規(guī)章依據(jù)、違法行為情形和處罰標(biāo)準(zhǔn)三個方面。
1法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定可以選擇行政處罰種類的應(yīng)當(dāng)明確運(yùn)用不同種類行政處罰的具體條件。
2法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定可以單處也可以并處。且便于制定標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)當(dāng)根據(jù)已細(xì)化的行政處罰階次列出單處、并處的行政處罰標(biāo)準(zhǔn)。
3法律規(guī)定行政拘留的應(yīng)當(dāng)根據(jù)違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)、社會危害程度制定裁量標(biāo)準(zhǔn)。
五、實施步驟
第一階段：安排部署?？h直各行政執(zhí)法部門要按照要求。制定具體的實施方案，對本部門規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)工作進(jìn)行安排。要結(jié)合實際。并于4月11日前報縣政府法制辦公室。
第二階段：組織實施?？h直各行政執(zhí)法部門根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定和上級主管部門制定的標(biāo)準(zhǔn)。制定本部門行政處罰自由裁量標(biāo)準(zhǔn)和適用規(guī)則。對已經(jīng)建立的行政處罰自由裁量權(quán)基準(zhǔn)、細(xì)化的處罰條款、完善的處罰程序、建立的規(guī)章制度等，結(jié)合各自實際。要于9月15日前向社會公布，并自公布之日起15日日內(nèi)報縣政府法制辦公室備案。
第三階段：總結(jié)檢查。行政處罰自由裁量基準(zhǔn)公布施行后。研究解決新情況新問題，各部門要及時總結(jié)工作。認(rèn)真改進(jìn)工作，年10月15日前將各自的工作總結(jié)報縣政府法制辦公室?？h政府法制辦公室適時對工作開展情況進(jìn)行檢查。
六、工作要求
一統(tǒng)一思想。也是加強(qiáng)廉政建設(shè)、提高行政執(zhí)法效力、預(yù)防和化解行政爭議的重要舉措?？h直各行政執(zhí)法部門要充分認(rèn)識這項工作的重要性，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)工作是推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的一項重要內(nèi)容。將此項工作納入重要議事日程進(jìn)行安排部署，制定工作方案，落實工作責(zé)任，采取切實有效措施，推進(jìn)此項工作深入開展。
二健全制度。深入調(diào)查研究，保證質(zhì)量?？h直各行政執(zhí)法部門要根據(jù)《省規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)規(guī)定》要求。廣泛征求意見，確保制定基準(zhǔn)的科學(xué)性和可操作性。同時，建立健全行政處罰自由裁量權(quán)監(jiān)督、重大案件公開、行政執(zhí)法投訴、行政處罰案卷評查等相關(guān)配套制度，保證規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)工作的順利實施。
重慶市規(guī)范行政處罰裁量權(quán)辦法全文第一章 總則
第一條 為規(guī)范行政處罰行為，保證行政處罰裁量權(quán)的正確行使，保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》等法律、法規(guī)的規(guī)定，結(jié)合本市實際，制定本辦法。
第二條 本辦法所稱行政處罰裁量權(quán)是指行政處罰實施機(jī)關(guān)根據(jù)法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，綜合考慮當(dāng)事人違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度等因素，決定是否給予處罰、給予什么處罰的權(quán)限。
行政處罰實施機(jī)關(guān)包括法定行政機(jī)關(guān)、法律和法規(guī)授權(quán)的組織以及依法受委托實施行政處罰的組織。
第三條 本市地方各級行政處罰實施機(jī)關(guān)行使行政處罰裁量權(quán)，適用本辦法。
中央在渝行政處罰實施機(jī)關(guān)行使行政處罰裁量權(quán)，參照本辦法執(zhí)行。
第四條 行使行政處罰裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)遵循合法合理、程序正當(dāng)、過罰相當(dāng)、處罰與教育相結(jié)合的原則。
第五條 市和區(qū)縣(自治縣)人民政府法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)指導(dǎo)和監(jiān)督本行政區(qū)域內(nèi)行政處罰裁量權(quán)的規(guī)范工作。
市和區(qū)縣(自治縣)人民政府監(jiān)察機(jī)關(guān)依法對行政處罰裁量權(quán)的行使實施行政監(jiān)察。
第二章 裁量基準(zhǔn)制定
第六條 市級行政處罰實施機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章和本辦法的規(guī)定，綜合考慮裁量因素，合理劃分裁量階次，制定本系統(tǒng)行政處罰裁量基準(zhǔn)，報市人民政府審查備案并向社會公布后實施。
裁量基準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)包括行使行政處罰裁量權(quán)的原則、標(biāo)準(zhǔn)、程序和監(jiān)督等內(nèi)容。
第七條 市級行政處罰實施機(jī)關(guān)制定裁量基準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)考慮裁量的合理性和可行性，可以遵從或者吸納行政處罰實踐中行之有效、當(dāng)事人接受的慣例。
第八條 制定裁量基準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)明確以下情形:
(一)法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定可以選擇是否處罰的，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定是否處罰的具體情形;
(二)法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定可以選擇處罰種類的，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定適用不同處罰種類的具體情形;
(三)法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定可以選擇處罰幅度的，應(yīng)當(dāng)合理劃分裁量階次，明確規(guī)定適用不同階次的具體情形。
第九條 上級行政處罰實施機(jī)關(guān)制定的裁量基準(zhǔn)，下級行政處罰實施機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)執(zhí)行。
上級行政處罰實施機(jī)關(guān)未制定裁量基準(zhǔn)的，下級行政處罰實施機(jī)關(guān)可以制定裁量基準(zhǔn)，報上級行政處罰實施機(jī)關(guān)審查備案，并向社會公布后實施。
第十條 行政處罰依據(jù)變化或者裁量基準(zhǔn)不適應(yīng)實際情況的，制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時按程序修訂。
第十一條 市級行政處罰實施機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立行政處罰典型案例指導(dǎo)制度，采取案例評析、研討、匯編、培訓(xùn)等形式，指導(dǎo)和規(guī)范本系統(tǒng)的行政處罰裁量。
第三章 裁量適用規(guī)則
第十二條 行政處罰實施機(jī)關(guān)行使行政處罰裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)符合法律目的，平等對待當(dāng)事人，不偏私、不歧視，所采取的措施和手段應(yīng)當(dāng)必要、適當(dāng)。
第十三條 當(dāng)事人有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)不予處罰:
(一)主動中止違法行為，沒有造成危害后果的;
(二)違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的;
(三)不滿十四周歲的人有違法行為的;
(四)精神病人在不能辨認(rèn)或者不能控制自己行為時有違法行為的;
(五)違法行為在兩年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，但法律另有規(guī)定的除外;
(六)法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定不予行政處罰的其他情形。
第十四條 當(dāng)事人有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)減輕或者從輕處罰:
(一)已滿十四周歲不滿十八周歲有違法行為的;
(二)主動中止違法行為，危害后果輕微的;
(三)主動消除或者減輕違法行為危害后果的;
(四)主動報告并如實陳述違法行為的;
(五)配合行政機(jī)關(guān)查處違法行為有立功表現(xiàn)的;
(六)受他人脅迫有違法行為的;
(七)涉案財物或者違法所得較少的;
(八)法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定應(yīng)當(dāng)減輕或者從輕處罰的其他情形。
第十五條 當(dāng)事人有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)從重處罰:
(一)趁發(fā)生自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生或者社會安全等突發(fā)事件之機(jī)實施違法行為的;
(二)危害公共或者國家安全的;
(三)在共同違法行為中起主要作用的;
(四)違法行為被查處后，仍繼續(xù)實施的;
(五)偽造、變造、隱匿或者銷毀違法證據(jù)的;
(六)脅迫、教唆他人實施違法行為的;
(七)對舉報人、證人有報復(fù)行為的;
(八)法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定應(yīng)當(dāng)從重處罰的其他情形。
第十六條 行政處罰實施機(jī)關(guān)實施處罰，不得出現(xiàn)下列情形:
(一)依法應(yīng)當(dāng)對當(dāng)事人不予處罰的，仍實施處罰;
(二)依法應(yīng)當(dāng)對當(dāng)事人從輕或者減輕處罰的，未予從輕或者減輕處罰;
(三)在同類案件中，不同當(dāng)事人的違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相同或者基本相同，但所受處罰明顯不同;
(四)采取引誘、欺詐、脅迫、暴力等不正當(dāng)方式，致使當(dāng)事人違法并對其實施處罰;
(五)發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人有違法行為而不予制止或者責(zé)令改正;
(六)對當(dāng)事人實施處罰后，放任其違法行為繼續(xù)存在。
第十七條 除法律、法規(guī)和規(guī)章另有規(guī)定外，罰款的數(shù)額按照以下規(guī)則確定:
(一)罰款為一定金額的倍數(shù)的，減輕處罰應(yīng)當(dāng)?shù)陀谧畹捅稊?shù)，從輕處罰應(yīng)當(dāng)?shù)陀谥虚g倍數(shù)，從重處罰應(yīng)當(dāng)高于中間倍數(shù);
(二)罰款為一定幅度的數(shù)額的，減輕處罰應(yīng)當(dāng)?shù)陀谧畹土P款數(shù)額，從輕處罰應(yīng)當(dāng)?shù)陀谧罡吡P款數(shù)額與最低罰款數(shù)額的平均值，從重處罰應(yīng)當(dāng)高于平均值;
(三)只規(guī)定最高罰款數(shù)額沒有規(guī)定最低罰款數(shù)額的，減輕處罰按最高罰款數(shù)額的10%以下確定，從輕處罰按最高罰款數(shù)額的10%―30%之間確定，從重處罰按最高罰款數(shù)額的70%以上確定。
第十八條 除法律、法規(guī)和規(guī)章另有規(guī)定外，當(dāng)事人具有多種違法行為的情節(jié)的，按照以下規(guī)則實施處罰:
(一)具有兩個或者兩個以上從輕情節(jié)且不具有從重情節(jié)的，應(yīng)當(dāng)按最低處罰幅度實施處罰;
(二)具有兩個或者兩個以上從重情節(jié)且不具有減輕、從輕情節(jié)的，應(yīng)當(dāng)按最高處罰幅度實施處罰。
第十九條 除法律、法規(guī)和規(guī)章另有規(guī)定外，對同一違法行為設(shè)定了可以并處處罰的，應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)事人違法行為的情節(jié)，按照以下規(guī)則實施處罰:
(一)對只具有減輕或者從輕情節(jié)的，實施單處;
(二)對只具有從重情節(jié)的，實施并處。
第二十條 具有下列情形之一的，行政處罰實施機(jī)關(guān)不得對當(dāng)事人同一違法行為給予兩次以上的處罰:
(一)同一違法行為違反同一行政處罰實施機(jī)關(guān)執(zhí)行的同一法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的;
(二)同一違法行為違反同一行政處罰實施機(jī)關(guān)執(zhí)行的不同法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的;
(三)同一違法行為違反不同行政處罰實施機(jī)關(guān)執(zhí)行的同一法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的，除依據(jù)規(guī)定實施并處處罰外，一個行政處罰實施機(jī)關(guān)依據(jù)規(guī)定給予處罰后，其他行政處罰實施機(jī)關(guān)不得依據(jù)相同規(guī)定再次給予處罰。
第二十一條 除法律、法規(guī)和規(guī)章另有規(guī)定外，責(zé)令當(dāng)事人限期改正的期限一般不超過30日;確因特殊原因不能在規(guī)定期限內(nèi)改正，當(dāng)事人申請延長的，經(jīng)行政處罰實施機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，可以適當(dāng)延長。
第四章 裁量程序規(guī)則
第二十二條 行政處罰實施機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，建立行政處罰程序制度。
行政處罰實施機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立行政處罰內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制和制度，可以將立案、決定、執(zhí)行等職能相對分離，由不同的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或者人員行使。
第二十三條 行政處罰實施機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法向社會公布本機(jī)關(guān)的處罰依據(jù)、處罰權(quán)限、裁量基準(zhǔn)、處罰程序和處罰結(jié)果等。
第二十四條 行政處罰實施機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法全面、客觀收集行使行政處罰裁量權(quán)有關(guān)的證據(jù)，不得只收集對當(dāng)事人不利的證據(jù)。
第二十五條 下列材料不得作為行政處罰實施機(jī)關(guān)對當(dāng)事人實施處罰的證據(jù):
(一)違反法定程序收集的材料;
(二)以偷拍、偷錄、竊聽等手段獲取侵害他人合法權(quán)益的材料;
(三)以引誘、欺詐、脅迫、暴力等不正當(dāng)手段獲取的材料;
(四)被技術(shù)處理而無法辨明真?zhèn)蔚牟牧?
(五)不能正確表達(dá)意志的證人提供的證言;
(六)不具備合法性、真實性和關(guān)聯(lián)性的其他材料。
第二十六條 行政處罰實施機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)充分聽取當(dāng)事人的陳述、申辯，并記錄在案。
對當(dāng)事人提出的事實、理由和證據(jù)，行政處罰實施機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行復(fù)核;當(dāng)事人提出的事實、理由或者證據(jù)成立的，應(yīng)當(dāng)采納。
第二十七條 行政處罰實施機(jī)關(guān)辦案機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在案件調(diào)查終結(jié)報告中，提出是否給予處罰、給予何種處罰以及給予多大幅度處罰的建議，并說明相應(yīng)的事實、理由和依據(jù)。
第二十八條 行政處罰實施機(jī)關(guān)法制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對案件進(jìn)行合法性、合理性審核，審核案件的具體范圍由裁量基準(zhǔn)制定機(jī)關(guān)根據(jù)實際情況予以明確。
法制機(jī)構(gòu)認(rèn)為辦案機(jī)構(gòu)的處罰建議缺少必要證據(jù)證明的，應(yīng)當(dāng)要求辦案機(jī)構(gòu)補(bǔ)充調(diào)查。
辦案機(jī)構(gòu)的處罰建議違反法律、法規(guī)、規(guī)章和本辦法規(guī)定的，法制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)提出明確的修改意見。
第二十九條 行政處罰實施機(jī)關(guān)辦案機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將案件材料和法制機(jī)構(gòu)審核意見報行政處罰實施機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人。
行政處罰實施機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)全面審查案件材料，并作出相應(yīng)決定。
第三十條 對涉及重大或者復(fù)雜的行政處罰的裁量，行政處罰實施機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)集體研究，依法作出決定。
第三十一條 行政處罰實施機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定之前應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人作出行政處罰決定的事實、理由及依據(jù)，特別是對適用處罰種類和幅度的理由要重點說明，并告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利。
第三十二條 行政處罰實施機(jī)關(guān)作出行政處罰決定時，應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)說理性，在決定書中說明處罰的事實根據(jù)、法律依據(jù)、裁量基準(zhǔn)適用情況以及對當(dāng)事人的陳述、申辯是否采納等內(nèi)容。
行政處罰實施機(jī)關(guān)不執(zhí)行裁量基準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)在行政處罰決定書中說明理由。
第三十三條 行政處罰實施機(jī)關(guān)實施行政處罰后需要責(zé)令當(dāng)事人改正的，應(yīng)當(dāng)提出改正的指導(dǎo)意見。
第三十四條 除法律、法規(guī)和規(guī)章另有規(guī)定外，行政處罰適用一般程序的，應(yīng)當(dāng)自立案之日起60個工作日內(nèi)作出決定;案件重大或者復(fù)雜的，經(jīng)行政處罰實施機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)可以延長30個工作日。
行政處罰實施機(jī)關(guān)確需通過檢驗、檢測、鑒定等技術(shù)手段調(diào)查取證和依法組織聽證的，所需時間不計入前款規(guī)定的辦案期限。
第五章 裁量行為監(jiān)督
第三十五條 行政處罰實施機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立行政處罰投訴制度，及時處理行政處罰投訴案件。
當(dāng)事人認(rèn)為行政處罰實施機(jī)關(guān)行使行政處罰裁量權(quán)違法或者不當(dāng)?shù)?，可以依法申請行政?fù)議，也可以向本級人民政府監(jiān)察機(jī)關(guān)投訴、舉報。
第三十六條 行政處罰實施機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政處罰裁量權(quán)行使違法或者不當(dāng)?shù)?，?yīng)當(dāng)依法主動、及時糾正。
第三十七條 行政處罰實施機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立行政處罰案件立卷歸檔制度，每年開展一次案卷評查活動。
第三十八條 市級行政處罰實施機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對區(qū)縣(自治縣)相應(yīng)的行政處罰實施機(jī)關(guān)行使行政處罰裁量權(quán)情況進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督。
行政處罰實施機(jī)關(guān)依法委托其他組織實施行政處罰的，應(yīng)當(dāng)對受委托的組織行政處罰裁量權(quán)行使情況進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督。
第三十九條 行政處罰實施機(jī)關(guān)作出重大行政處罰行為，應(yīng)當(dāng)報本級人民政府法制機(jī)構(gòu)備案，接受本級人民政府的監(jiān)督。
第四十條 行政處罰實施機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自覺接受人大監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督、司法監(jiān)督和輿論監(jiān)督，并對監(jiān)督意見認(rèn)真調(diào)查、核實，依法及時處理。
第四十一條 行政處罰實施機(jī)關(guān)違反行政處罰裁量權(quán)適用有關(guān)規(guī)定的，本級人民政府或者上級機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)責(zé)令改正或者依法糾正;監(jiān)察機(jī)關(guān)可以對有關(guān)負(fù)責(zé)人和直接責(zé)任人員批評教育，情節(jié)嚴(yán)重的，依法給予行政處分，并由法制機(jī)構(gòu)暫扣或者吊銷行政執(zhí)法證件。
第六章 附則
第四十二條 本辦法公布前本市行政處罰實施機(jī)關(guān)制定的規(guī)范行政處罰裁量權(quán)的規(guī)定與本辦法不符合的，應(yīng)當(dāng)自本辦法公布之日起3個月內(nèi)，依照本辦法予以修訂;沒有制定行政處罰裁量基準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)在20xx年12月31日前制定。
第四十三條 本辦法自20xx年10月1日起施行。
有權(quán)實施行政處罰的機(jī)關(guān)根據(jù)行政處罰法的規(guī)定：有權(quán)實施行政處罰的機(jī)關(guān)有三類:
1、具有法定行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)
具有法定行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)主要是依法履行外部行政管理職能，依法得到明確授權(quán)，代表國家在某一領(lǐng)域內(nèi)行使行政管理權(quán)限的行政機(jī)關(guān)。包括各級人民政府以及公安、工商、稅務(wù)、土地、審計、衛(wèi)生等部門。
2、法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織
工商所、稅務(wù)所、公安派出所等行政機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)依相應(yīng)法律、法規(guī)享有一定的行政處罰權(quán)，他們必須在授權(quán)法規(guī)定的行政處罰的種類、幅度范圍內(nèi)實施行政處罰。超過授權(quán)法規(guī)定的處罰種類、幅度、數(shù)額的限制，該行政處罰無效。如《稅收征收管理法》第四十九條規(guī)定，稅務(wù)所可對個體工商戶及未取得營業(yè)執(zhí)照而從事經(jīng)營的單位、個人實施罰款數(shù)額在一千元以下的行政處罰。
一、指導(dǎo)思想
以黨的十七大精神為指導(dǎo)，以法律、法規(guī)和規(guī)章為依據(jù)，按照依法行政的要求，科學(xué)合理細(xì)化行政處罰標(biāo)準(zhǔn)，預(yù)防失職、瀆職和腐敗行為，保障執(zhí)法公平、公正，切實維護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，為全區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境。
二、實施范圍
局基層工作科、法律服務(wù)管理科、法律援助中心。
三、工作任務(wù)
各執(zhí)法機(jī)構(gòu)在依法實施的行政處罰權(quán)限、種類和幅度范圍內(nèi)，按照不同違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)、社會危害程度和當(dāng)事人主觀過錯等因素劃分為若干行為階次，并將法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政處罰種類、幅度細(xì)化為若干裁量階次，將違法行為階次與裁量階次相對應(yīng)，形成行政處罰裁量基準(zhǔn)制度。具體要求是:
（一）一般基準(zhǔn):在法定的行政處罰種類和罰款幅度內(nèi)，根據(jù)違法行為階次確定不同的行政處罰基準(zhǔn)。對當(dāng)事人輕微違法行為并及時糾正、且未造成危害后果的予以告誡，登記違法行為，不予行政處罰。
（二）當(dāng)事人有下列情形之一的，依法不予行政處罰:
1、未滿14周歲的人實施違法行為的;
2、精神病人在不能辨認(rèn)或者不能控制自己行為時實施違法行為的;
3、違法行為在兩年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的(法律另有規(guī)定的除外);
4、其他法定不予行政處罰的。
（三）當(dāng)事人有下列情形之一的，可以降低一個階次進(jìn)行行政處罰：
1、主動消除或者減輕違法行為危害后果的;
2、受他人脅迫實施違法行為的;
3、配合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)查處違法行為有立功表現(xiàn)的;
4、己滿14周歲但未滿18周歲的人實施違法行為的;
5、其他依照法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定應(yīng)當(dāng)從輕或者減輕處罰的。
對符合上述條件應(yīng)當(dāng)減輕行政處罰的，可以在法定處罰范圍內(nèi)對當(dāng)事人適用較輕處罰種類或在法定罰款幅度內(nèi)降低一個階次進(jìn)行處罰，但不得突破法定最低罰款限額。
（四）當(dāng)事人有下列情形之一的，可以提高一個階次進(jìn)行行政處罰：
1、不聽勸阻，多次實施違法行為或者在違法行為被處罰后繼續(xù)實施同一違法行為，屢教不改的;
2、在行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對違法行為進(jìn)行調(diào)查取證過程中故意隱瞞事實，弄虛作假或者隱匿、銷毀違法行為證據(jù)的;
3、脅迫、誘騙、教唆他人實施違法行為的;
4、兩人以上結(jié)伙實施違法行為，在其中起主要作用的;
5、其他法定的應(yīng)當(dāng)從重處罰的。
（五）當(dāng)事人有下列情形之一的，按最高階次進(jìn)行行政處罰:
1、危及國家安全、公共安全、人身健康和生命財產(chǎn)安全并造成嚴(yán)重后果的;
2、抗拒檢查，有妨礙公務(wù)、暴力抗法等行為但尚未構(gòu)成犯罪的;
3、對檢舉人、舉報人或者行政執(zhí)法人員實施打擊報復(fù)，經(jīng)查證屬實的。
四、實施步驟
(一)制定處罰基準(zhǔn)階段(2011年12月1日一2012年1月31日)。各執(zhí)法機(jī)構(gòu)結(jié)合執(zhí)法實際，按照過罰相當(dāng)?shù)脑瓌t和行政處罰一般性標(biāo)準(zhǔn)，建立本機(jī)構(gòu)的行政處罰基準(zhǔn)制度。
(二)審查階段(2012年2月1日一2月28日)。各執(zhí)法機(jī)構(gòu)于2月1日前將本機(jī)構(gòu)行政處罰自由裁量標(biāo)準(zhǔn)報局辦公室，由局辦公室對內(nèi)容的合法性、合理性等進(jìn)行審查。
(三)迎接檢查驗收階段(2012年3月1日一4月30日)。各執(zhí)法機(jī)構(gòu)行政處罰自由裁量標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)審查同意后，由局辦公室形成全局行政處罰基準(zhǔn)制度，迎接區(qū)政府的檢查驗收。
五、工作要求
關(guān)鍵詞：規(guī)范 稅務(wù)處罰 自由裁量權(quán) 探討
《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》第五條規(guī)定：“行使自由裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)符合法律目的，排除不相關(guān)因素的干擾；所采取的措施和手段應(yīng)當(dāng)必要、適當(dāng)”，表明國務(wù)院對規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)有明確要求。稅務(wù)行政處罰自由裁量權(quán)是指稅務(wù)機(jī)關(guān)對違反稅法行為依法自主作出行政處罰的權(quán)力。本文擬對其如何規(guī)范作下探討。
一、稅務(wù)行政處罰自由裁量權(quán)的內(nèi)容
稅務(wù)行政處罰適用最多的是稅務(wù)罰款，處罰主要是根據(jù)個案具體情節(jié)裁量后作出，裁量主要集中在以下四方面：
（一）在罰與不罰中裁量
即是否給與納稅人相應(yīng)的處罰由稅務(wù)機(jī)關(guān)決定，如納稅人未按照規(guī)定將其全部銀行賬號向稅務(wù)機(jī)關(guān)報告的可以處2000 元以下的罰款。
（二）在罰多罰少上裁量
其中又包括兩種，一種是在金額罰款多少上裁量。如：納稅人未按照規(guī)定使用稅務(wù)登記證件，處二千元以上一萬元以下的罰款。一種是在倍數(shù)罰款多少上裁量。
（三）在影響處罰的因素上裁量
主要包括兩種：一是在違法事實認(rèn)定上裁量。稅法對具體違法事實并未明確，由稅務(wù)機(jī)關(guān)裁量認(rèn)定。二是在違法情節(jié)認(rèn)定上裁量，如，“情節(jié)嚴(yán)重”等表述稅法并沒有認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，實務(wù)中由稅務(wù)機(jī)關(guān)裁量。
（四）在處罰是否適用并處上裁量
如：根據(jù)《發(fā)票管理辦法》第三十七條規(guī)定，虛開發(fā)票的，由稅務(wù)機(jī)關(guān)沒收違法所得；虛開金額在1萬元以下的，可以并處5萬元以下的罰款；稅務(wù)機(jī)關(guān)既可單處沒收非法所得，也可同時并處罰款。
二、稅務(wù)行政處罰自由裁量權(quán)存在的問題
通過對稅務(wù)行政處罰自由裁量的內(nèi)容分析，不難發(fā)現(xiàn)其存在下列主要問題：
（一）稅法規(guī)定不利于處罰裁量
以偷稅處罰為例，對偷稅不僅最少要按偷稅額處以罰款50%，而且還沒有減輕及免予處罰規(guī)定，我們知道行政處罰法有從重、減輕、從輕處罰以及免予處罰的規(guī)定，若將稅收征收管理法與行政處罰結(jié)合起來對偷稅案件做處罰裁量，得出的結(jié)論是：我們對偷稅案件做不了減輕處罰、免除處罰的裁量。
（二）稅法的處罰裁量幅度過大
由于在幅度內(nèi)裁量處罰不能認(rèn)為是違法，這樣導(dǎo)致處罰決定成“真正自由”的裁量。如：對偷稅案件處罰，偷稅的罰款幅度為偷稅額的50%以上五倍以下，其處罰上限與下限之間竟有十倍差距，偷稅一個億，罰款就可能存在五千萬與五個億的懸殊。
（三）國家缺乏統(tǒng)一的裁量基準(zhǔn)
國家稅務(wù)總局曾下發(fā)國稅發(fā)[1998]20號、國稅發(fā)[2012]65號兩個文件，明確要求各級稅務(wù)機(jī)關(guān)要完成稅務(wù)行政處罰裁量基準(zhǔn)的制定，這樣，全國各級稅務(wù)機(jī)關(guān)幾乎都有了處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)。裁量標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一背離了國家法制的統(tǒng)一原則。
三、規(guī)范稅務(wù)行政處罰自由裁量權(quán)的措施
如何規(guī)范稅務(wù)行政處罰自由裁量權(quán)，筆者認(rèn)為，關(guān)鍵在于規(guī)范 “自由”兩字，將裁量權(quán)關(guān)進(jìn)制度的籠子里，具體來說：
（一）完善稅法關(guān)于裁量因素的規(guī)定
立法機(jī)關(guān)應(yīng)加快修訂有關(guān)稅法，特別是稅收征收管理法。以偷稅處罰為例，稅收征收管理法對偷稅規(guī)定50%的下限罰款是不科學(xué)的，稅務(wù)處罰裁量角度來說，對稅收征收管理法應(yīng)作以下修改，一是取消偷稅處罰50%的下限規(guī)定。國家稅務(wù)總局稽查局對偷稅曾有設(shè)定處以偷稅數(shù)額0.5倍以下罰款的標(biāo)準(zhǔn)。二是增設(shè)從重處罰、從輕處罰和免除處罰的規(guī)定，有必要將稅收征管法與行政處罰法在裁量情節(jié)上統(tǒng)一起來。
（二）統(tǒng)一全國稅務(wù)處罰裁量基準(zhǔn)
根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》關(guān)于對行政裁量權(quán)予以細(xì)化，能夠量化的予以量化的要求。建議全國對稅務(wù)處罰幅按照一定標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化、量化成具體基準(zhǔn)。以偷稅案件處罰為例，對納稅人偷稅處50%以上五倍以下罰款，將其基準(zhǔn)細(xì)化為幾檔：0.5倍以下，0.5倍以上2倍以下，2倍以上5倍以下。
（三）明確處罰裁量情節(jié)的具體適用
最高人民法院為實施量刑規(guī)范化工作制定有個《關(guān)于常見犯罪的量刑指導(dǎo)意見》，指導(dǎo)意見不僅對量刑的指導(dǎo)原則、量刑步驟、調(diào)節(jié)基準(zhǔn)刑的方法、確定宣告刑的方法、常見量刑情節(jié)的適用有具體規(guī)定。筆者認(rèn)為，法院對刑罰的裁量方法對稅務(wù)行政處罰的裁量很有借鑒意義，有必要對稅務(wù)處罰裁量情節(jié)的具體運(yùn)用予以明確。
（四）推行使用說理式處罰決定書
**市食品藥品監(jiān)督管理局不久前在對食品藥品行政處罰裁量權(quán)合理行使機(jī)制進(jìn)行實證研究的基礎(chǔ)上，制定了《**市食品藥品監(jiān)督管理局行政處罰裁量適用規(guī)則》以及《**市食品藥品監(jiān)督管理局行政處罰裁量指南》，給我們展現(xiàn)了更為合理的裁量權(quán)控制技術(shù)?！哆m用規(guī)則》是各級食品藥品監(jiān)管部門實施行政處罰過程中進(jìn)行裁量應(yīng)當(dāng)遵循的一系列實體性和程序性規(guī)范?！恫昧恐改稀穭t對不同案由的行政處罰裁量，應(yīng)當(dāng)考量哪些因素、如何綜合裁量進(jìn)行提示。大致可概括為四個特點：一是在個案經(jīng)驗基礎(chǔ)上形成多種裁量因素；二是采用數(shù)學(xué)公式的方法劃分裁量格次；三是行政處罰實施過程中以打分方式對多種因素予以綜合裁量；四是借鑒英美法的案例指導(dǎo)制度。本文就以《適用規(guī)則》和《裁量指南》為主要分析對象，談一些行政處罰裁量基準(zhǔn)制度構(gòu)建的具體路徑，以及實施裁量基準(zhǔn)制度所需要注意的具體問題。
一、裁量基準(zhǔn)制度構(gòu)建的具體路徑
采取什么技術(shù)控制行政裁量權(quán)，如何規(guī)范化地設(shè)定基準(zhǔn)，是每個行政機(jī)關(guān)在制定裁量基準(zhǔn)制度時，必須回答的問題。從國內(nèi)其他地方制定的裁量基準(zhǔn)制度文本看，大多不約而同地采取了“根據(jù)裁量因素、確定量罰幅度”的構(gòu)建路徑。比如，在《**市市政設(shè)施管理類行政處罰裁量規(guī)則》中，對違反《**市城市道路設(shè)施管理條例》第二十四條[1]規(guī)定處以五百元以下的罰款，作出了如下裁量規(guī)則：首先，對于“初次違法，未造成損失的”，或者“違法行為情節(jié)輕微能夠及時糾正的”，處以一百元罰款；其次，對于“違法行為造成道路輕微損壞的”，或者“違法行為造成道路一定程度損壞能主動賠償損失的”，處以一百元以上三百元以下罰款；最后，對于“違法行為造成道路設(shè)施一定程度損壞的”，“違法行為產(chǎn)生不良社會影響能主動消除的”或者“危及公共安全能主動糾正的”的，處以三百元以上五百元以下罰款。這一做法體現(xiàn)了各地制定裁量基準(zhǔn)制度的主要方式，即對每一個違法行為設(shè)定相關(guān)裁量因素，并直接給以裁量控制。這樣的方式，雖然具體明了，直接壓縮了裁量的空間。但是，立法之所以授權(quán)行政機(jī)關(guān)在一定幅度內(nèi)行使行政處罰裁量權(quán)，正是考慮到立法不可能窮盡一切事實或者法律的細(xì)節(jié)，不可能為所有個案的處理提供清晰明確的指示。行政機(jī)關(guān)在給予一個違法行為行政處罰時，需要考量的因素應(yīng)當(dāng)是全面的，何況還存在從輕情節(jié)與從重情節(jié)復(fù)合的情況，僅簡單地根據(jù)部分裁量因素切割裁量幅度，或者造成在豐富的個案面前，執(zhí)法人員無從適用裁量基準(zhǔn)；或者造成執(zhí)法人員無視個案的特殊性，死搬硬套裁量基準(zhǔn)。市食品藥品監(jiān)管局《適用規(guī)則》和《裁量指南》的路徑選擇和裁量控制技術(shù)，就顯得更能適應(yīng)豐富的行政實踐。
（一）通過實證分析，歸納裁量因素
相關(guān)考慮是約束和規(guī)范行政裁量的一個最重要的控制技術(shù)。因為通過分析行政決定需要考量的因素，可以透露出有關(guān)裁量權(quán)行使的基本信息，形成裁量基準(zhǔn)設(shè)定的基本路徑。各地的實踐也確實這樣做的。然而，推敲之下，卻也有很多問題并不清楚，比如，推斷相關(guān)裁量因素的依據(jù)是什么？假如行政機(jī)關(guān)考慮了所有相關(guān)因素，但卻在個別相關(guān)因素的權(quán)重上發(fā)生了問題，導(dǎo)致結(jié)果對當(dāng)事人極其不公，怎么辦？因此，制定裁量基準(zhǔn)的一個重要工作就是在以往實踐的經(jīng)驗基礎(chǔ)上,結(jié)合法律原則、立法目的、行政任務(wù)和社會效益,梳理和歸納出一個較為完整、系統(tǒng)和科學(xué)的裁量因素結(jié)構(gòu)體系。
允許考慮的因素可以分為法定因素和酌定因素。法定因素是由法律明確規(guī)定的,比如，《行政處罰法》第二十七條規(guī)定的從輕、減輕處罰或不予處罰的情形。酌定因素是從法律目的、原則、執(zhí)法經(jīng)驗等多方面提煉出來的考慮因素，適當(dāng)考慮這些因素，更能實現(xiàn)良好行政。目前，大多裁量基準(zhǔn)制度對裁量因素的關(guān)注，可能更多的是集中在法定因素上，而對酌定因素的提煉和歸納卻略顯不足。
在列舉裁量因素方面，市食品藥品監(jiān)管局沒有停留在法定因素上，也沒有進(jìn)行主觀地判斷，而是立足于對以往執(zhí)法實踐的經(jīng)驗總結(jié)。市食品藥品監(jiān)管局從不同區(qū)域執(zhí)法單位的執(zhí)法案卷中，選取有明顯裁量情節(jié)的進(jìn)行分析。并通過兩輪實證分析，查清執(zhí)法人員在法律授權(quán)的處罰種類、幅度之中作出實際處罰決定所考慮的因素，以及對相關(guān)因素的理性權(quán)衡。比如在查處銷售假藥案時，執(zhí)法人員以往考慮的因素包括是假藥還是以假藥論處的產(chǎn)品、是否有無證銷售的情形、進(jìn)貨渠道是否合法、違法產(chǎn)品在市場上的流通范圍、違法性的動機(jī)、適應(yīng)人群是否為老人或小孩、違法所得的大小、是否自制自售、是否存在主觀故意、是否有團(tuán)伙經(jīng)營的性質(zhì)等。[2]在對這些分散的裁量因素進(jìn)行匯總后，市食品藥品監(jiān)管局將裁量因素歸納為七個大類：第一，涉案產(chǎn)品風(fēng)險性；第二，違法行為危害后果；第三，違法行為人主觀因素；第四，違法行為性質(zhì)；第五，社會影響程度；第六，政策、標(biāo)準(zhǔn)變更或不明確等因素；第七，其他影響處罰裁量應(yīng)當(dāng)予以考慮的因素。[3]
當(dāng)然，從執(zhí)法實踐中汲取裁量基準(zhǔn)的裁量因素，還應(yīng)當(dāng)注意與立法目的和立法本意相吻合，同時也要合乎比例原則、平等對待原則、錯罰相當(dāng)原則等等。
（二）裁量因素與裁量分格的科學(xué)銜接
裁量格次的劃分技術(shù)是在法律規(guī)定的比較大的裁量幅度之間，再詳細(xì)地均等或者不均等劃分為若干小格，同時，分別明確每個小格對應(yīng)的裁量因素。
第一，以分格的方式，壓縮裁量幅度。幅度劃分的最簡單方式就是等分，也就是把法律規(guī)定的較大幅度的行政處罰權(quán)，再平均劃分為若干格。在這一點上，各地做法大同小異。市食品藥品監(jiān)管局則通過模式化的數(shù)學(xué)公式，對所有行政處罰的罰款幅度進(jìn)行了統(tǒng)一規(guī)范，而不是對各個罰款項目進(jìn)行分別分格。具體設(shè)計是：設(shè)定罰款最低倍數(shù)（數(shù)額）為A，最高倍數(shù)（數(shù)額）為B，從輕處罰的，在A到A+(B-A)30%之間進(jìn)行處罰；一般處罰的，在A+(B-A)30%到B-(B-A)30%之間處罰；從重處罰的，在B-(B-A)30%到B之間處罰。此外，有罰款最低限額的，且減輕處罰后需適用罰款的，罰款最低不得少于法定罰款最低限的5％。
第二，連接裁量因素,規(guī)定量罰的標(biāo)準(zhǔn)。裁量格次的劃分不能僅停留在靜態(tài)的、純粹數(shù)理意義的劃分。法律意義上的裁量格次劃分必須要與裁量因素結(jié)合在一起，具體搭建裁量決定的形成路徑。
因此，在實施裁量格次劃分之前，必須靠實踐部門去發(fā)現(xiàn)、闡釋、提煉和總結(jié)裁量因素與行政處罰決定之間的關(guān)系。但是，不少地方裁量基準(zhǔn)，直接將違法行為的本質(zhì)性考量要素或者重要性考量要素與裁量幅度相關(guān)聯(lián)。那么，不管怎么排列組合，由于參與的裁量因素過少，使得裁量過程過于簡約，未必能反映客觀實際、實現(xiàn)個案正義。從這個意義上講，缺乏全面裁量因素的補(bǔ)充，裁量格次劃分必然存在著不可避免的內(nèi)在缺陷。
市食品藥品監(jiān)管局在實證研究中已經(jīng)認(rèn)識到這個問題，即每個案件都存在多個裁量因素，因此需要綜合裁量、判斷，給予公平、公正的裁量范圍?！恫昧恐改稀凡捎媒o裁量因素打分的方法，按照不同案件的各個裁量因素，對每一項裁量因素設(shè)定分值，并根據(jù)每項分值的總和予以判斷。以生產(chǎn)假藥案件為例，執(zhí)法人員在對每個項目進(jìn)行扣分后，扣分在0-2分的可減輕處罰；扣分在3-4分之間的可從輕處罰；扣分在5-9分之間的一般處罰；扣分在10分以上（含10分）的從重處罰。
行政處罰裁量指南制度，可以指導(dǎo)執(zhí)法人員根據(jù)具體案情的裁量因素進(jìn)行綜合評判，比簡單地將部分裁量因素列舉，并直接規(guī)定量罰幅度進(jìn)步不少。但是，執(zhí)法人員對相關(guān)因素的權(quán)重仍然停留在“打分”匯總的階段，究竟該如何引導(dǎo)執(zhí)法人員對相關(guān)因素進(jìn)行“一攬子”的綜合權(quán)衡，是下一步基準(zhǔn)制度建設(shè)需要思考的主要問題。
二、認(rèn)識裁量基準(zhǔn)制度的局限性
建立裁量基準(zhǔn)制度對于推進(jìn)行政裁量決定的一致性、公正性和穩(wěn)定性都大有裨益，而且，從行政裁量的再構(gòu)造角度來說，裁量基準(zhǔn)制度是將實踐中經(jīng)常碰到的情形及其結(jié)果抽象上升為一種規(guī)則，是對有關(guān)行政裁量行使的法律規(guī)定的進(jìn)一步細(xì)致化的經(jīng)驗構(gòu)造，是指導(dǎo)將來行政機(jī)關(guān)在遇到同樣情況的個案時如何作出應(yīng)對的指南。但是，我們在肯定其積極意義的同時，還要防止這樣的基準(zhǔn)制度將裁量空間擠壓為零。有些行政機(jī)關(guān)建立的裁量基準(zhǔn)制度將實踐與裁量之間建立起一一對應(yīng)關(guān)系，要求執(zhí)法人員公式化地推演出裁決結(jié)果，沒有給出任何的例外。筆者認(rèn)為，在建立和實施裁量基準(zhǔn)制度的同時，必須防止將實現(xiàn)個案正義的行政裁量權(quán)完全禁錮于自我構(gòu)筑的基準(zhǔn)制度之中，某種程度上將使其失去本來的性質(zhì)。這是因為：
第一，裁量基準(zhǔn)也有天然局限性。裁量基準(zhǔn)是以往無數(shù)個案經(jīng)驗的總結(jié)和提煉，進(jìn)而在行政裁量權(quán)運(yùn)作框架內(nèi)建立起相對固定的行為反應(yīng)機(jī)制。任何經(jīng)驗都有局限性，都有待發(fā)展。如果正在處理過程中的個案具有以往經(jīng)驗所不包含的特殊情況，就沒有理由適用建立在以往經(jīng)驗基礎(chǔ)上的裁量規(guī)則。
第二，裁量基準(zhǔn)是剛?cè)嵯酀?jì)的執(zhí)法尺度。裁量基準(zhǔn)一經(jīng)制定，就對行政機(jī)關(guān)有約束力，行政機(jī)關(guān)不得任意逸脫之。但裁量基準(zhǔn)畢竟不是剛性的法律規(guī)則，它不像法律規(guī)則那樣必須不折不扣地執(zhí)行，不像法律規(guī)則那樣即便需要更改，也必須通過法定的程序，否則就違背了立法賦予行政裁量權(quán)的本意，不如由立法直接作出具體而明確的指示。相比之下，裁量基準(zhǔn)具有更大的靈活性，不管它是作為一般性的辦案指南還是特定的行政規(guī)范性文件，在特定案件面前都有延展和修正的可能性。裁量基準(zhǔn)的這種特性本身也從某種程度上說明，不宜僵硬地、一成不變地對待裁量基準(zhǔn)，裁量基準(zhǔn)本身也需要與時俱進(jìn)、不斷修正。
所以，在建立裁量基準(zhǔn)制度之后，我們還是要求行政機(jī)關(guān)在行使裁量權(quán)的時候，必須深入到個案之中去判斷是否存在裁量基準(zhǔn)未及考慮的特殊情況？該特殊情況是否有必要作為基準(zhǔn)的例外？將基準(zhǔn)適用到該案時是否有必要進(jìn)行修正？有時，實現(xiàn)個案正義的更高準(zhǔn)則，會要求我們必須根據(jù)客觀案情或者公共利益的需要，背棄基準(zhǔn)。
三、合理地背棄裁量基準(zhǔn)
有人認(rèn)為，裁量基準(zhǔn)制度如果不以行政規(guī)范性文件的形式制定并予以公布，而只是作為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部工作規(guī)則，對執(zhí)法行為進(jìn)行內(nèi)部規(guī)范，就能避免處理個案不適用裁量基準(zhǔn)時所面臨的尷尬和相對人的非難。但是，這種思路并沒有走出如何證明自己可以合理地不適用裁量基準(zhǔn)的困境，只是簡單繞開了相對人產(chǎn)生預(yù)期的問題。再說，并不只是對外公開的行政規(guī)范性文件可能使相對人產(chǎn)生預(yù)期。如果行政機(jī)關(guān)在相當(dāng)一個時間段內(nèi)對同樣問題的處理形成了相對固定的做法，即便沒有成文的意思表示，也能夠產(chǎn)生相對人的預(yù)期。所以，不以規(guī)范性文件的形式向社會公開裁量基準(zhǔn)，并不能當(dāng)然阻卻相對人合法預(yù)期的產(chǎn)生。更為重要的是，較之于公開的行政規(guī)范性文件，不公開的內(nèi)部工作規(guī)則更容易流于可有可無的擺設(shè)，喪失了裁量基準(zhǔn)相對剛性的一面。
那么，行政機(jī)關(guān)在處理個案時，如何才能合理地溢出自己制定的裁量基準(zhǔn)，而又不至于被相對人詰問呢？其實，在日本已經(jīng)有說明理由制度加以約束，即允許在執(zhí)行中可以考慮別的特殊事項，但是，當(dāng)行政廳需要考慮與公布的審查基準(zhǔn)不同的其他個別因素作出判斷時，該行政廳必須明示能夠說明做出合理判斷的根據(jù)。筆者認(rèn)為，說明理由制度應(yīng)當(dāng)成為實行裁量基準(zhǔn)制度不可或缺的配套性制度。
其一，說明理由制度能夠增進(jìn)行政裁量權(quán)行使過程的理性與正當(dāng)性，在保證行政機(jī)關(guān)給予裁量基準(zhǔn)充分尊重的前提下，保持了行政裁量權(quán)“便宜行事”的特性。
其二，說明理由本身建構(gòu)了行政裁量的推理和思考過程。只要符合立法精神和公益目的，每一次對裁量基準(zhǔn)的逾越，都是對裁量基準(zhǔn)本身的一種發(fā)展和完善，為今后類似的裁量行為提供了一種新的指南，甚至是“先例”。正是說明理由，不斷供應(yīng)著修正舊裁量基準(zhǔn)的個案經(jīng)驗。
第二條 省各級鹽業(yè)主管部門實施鹽業(yè)行政處罰，均適用本辦法。
第三條 本辦法所稱鹽業(yè)行政處罰裁量權(quán)，是指全省各級鹽業(yè)主管部門根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的有關(guān)規(guī)定，結(jié)合鹽業(yè)違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度等因素，對擬適用的鹽業(yè)行政處罰種類和幅度進(jìn)行綜合裁量的權(quán)限。
第四條 行使鹽業(yè)行政處罰裁量權(quán)，應(yīng)當(dāng)遵循法定、公開、公正的原則，堅持處罰與教育相結(jié)合，教育當(dāng)事人自覺遵守鹽業(yè)法規(guī)、規(guī)章和政策的有關(guān)規(guī)定，維護(hù)鹽業(yè)市場秩序。
第五條 行使鹽業(yè)行政處罰裁量權(quán)，應(yīng)當(dāng)符合立法目的，綜合考慮、衡量違法事實、性質(zhì)以及社會危害程度等相關(guān)因素，排除不相關(guān)因素的干擾。
第六條 行使鹽業(yè)行政處罰裁量權(quán)，必須在現(xiàn)行有效的法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)進(jìn)行，不得另行設(shè)定行政處罰。
第七條 行使鹽業(yè)處罰裁量權(quán)，應(yīng)當(dāng)聽取當(dāng)事人的陳述、申辯，不得因當(dāng)事人的陳述、申辯而加重處罰。
第八條 本辦法所涉及的鹽業(yè)行政處罰種類包括罰款、沒收違法所得、沒收違法鹽產(chǎn)品等。主要針對以下鹽業(yè)違法行為：
（一）擅自開發(fā)鹽資源、開辦制鹽企業(yè)（含鹽加工企業(yè)）；
（二）破壞、侵占、盜竊、哄搶制鹽企業(yè)的財產(chǎn)和設(shè)施；
（三）非食鹽定點生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)食鹽或擅自開辦碘鹽加工企業(yè)；
（四）利用井礦鹽鹵水曬制、熬制食鹽；
（五）未經(jīng)批準(zhǔn)在食鹽中添加任何營養(yǎng)強(qiáng)化劑或藥物；
（六）未取得食鹽批發(fā)許可證經(jīng)營食鹽批發(fā)業(yè)務(wù)；
（七）違法購進(jìn)食鹽；
（八）無食鹽準(zhǔn)運(yùn)證運(yùn)輸食鹽；
（九）違法銷售不合格食鹽。
第九條 實施行政處罰時，應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為，責(zé)令限期改正最長期限不超過十五日。
當(dāng)事人的同一違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。
第十條 當(dāng)事人有下列情形之一的可以從輕或減輕處罰：
（一）受他人欺騙、脅迫實施違法行為的；
（二）配合執(zhí)法機(jī)關(guān)查處違法行為有立功表現(xiàn)的；
（三）其他依照法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定從輕或減輕罰款處罰的。
第十一條 當(dāng)事人有下列情形之一的可以從重或加重處罰：
（一）不聽勸阻，多次實施違法行為；或者在違法行為被處以罰款處罰后繼續(xù)實施同一違法行為，屢教不改的；
（二）在執(zhí)法機(jī)關(guān)對違法行為進(jìn)行調(diào)查取證過程中，嚴(yán)重抗拒執(zhí)法、故意隱瞞事實、弄虛作假的；
（三）隱匿、銷毀違法行為證據(jù)的；
（四）脅迫、誘騙、教唆他人實施違法行為的；
（五）其他法定應(yīng)當(dāng)從重處罰的情節(jié)。
第十二條 鹽業(yè)違法行為涉嫌犯罪的，應(yīng)當(dāng)移交司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任，不得以行政處罰代替刑事處罰。
第十三條 各級鹽業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對鹽業(yè)行政處罰情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，上級機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)定期或者不定期對本機(jī)關(guān)及下級鹽業(yè)主管部門作出的行政處罰案件進(jìn)行復(fù)查或抽查，發(fā)現(xiàn)處罰決定不當(dāng)?shù)?，?yīng)當(dāng)及時對案件進(jìn)行糾正，并對相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行追究。
第十五條 各級鹽業(yè)主管部門在實施鹽業(yè)行政處罰時應(yīng)當(dāng)按照《省鹽務(wù)管理局鹽業(yè)行政處罰裁量基準(zhǔn)制度》（見附件）（以下簡稱《基準(zhǔn)制度》）執(zhí)行。
第十六條 本辦法和《基準(zhǔn)制度》與法律、法規(guī)及規(guī)章規(guī)定不一致的，以法律、法規(guī)及規(guī)章規(guī)定為準(zhǔn)。
第十七條 《基準(zhǔn)制度》所稱“以上”、“以下”均含本數(shù)。
一、充分認(rèn)識規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)工作的重要性，增強(qiáng)工作責(zé)任感
大家知道，行政處罰自由裁量權(quán)是國家賦予行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在法定的權(quán)限和范圍內(nèi)，針對具體案件而有選擇性地作出或者不作出行政處罰的權(quán)力。行政處罰自由裁量權(quán)的行使必須符合立法的目的和精神，應(yīng)當(dāng)合法合理、客觀適度，不能挾以任何惡意和偏見。從目前情況看，由于一些法律、法規(guī)、規(guī)章處罰規(guī)定的自由裁量幅度很大，致使一些行政執(zhí)法部門或個人在實施處罰時，出現(xiàn)過罰不相當(dāng)、畸輕畸重、顯失公平公正等問題。自由裁量權(quán)的濫用，導(dǎo)致行政執(zhí)法不規(guī)范，滋生腐敗現(xiàn)象，影響了法制環(huán)境，影響了黨和政府在人民群眾中的形象。我們必須看到在實施自由裁量權(quán)過程中存在的問題，從建設(shè)法治政府、反腐敗和優(yōu)化法制環(huán)境的高度，充分認(rèn)識規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)的重要性，增強(qiáng)做好規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)工作的責(zé)任感。
首先，規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)是貫徹落實《國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)依法行政實施綱要》，推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府的一項重要內(nèi)容。
20*年的《國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)依法行政實施綱要》，確定了十年建設(shè)法治政府的目標(biāo)，明確提出了“合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠實守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一”的依法行政基本要求。其中，合理行政就是要求行政機(jī)關(guān)在實施行政管理中，遵循公平、公正原則，平等對待行政管理相對人，不偏私、不歧視。規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)是深入貫徹《國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)依法行政實施綱要》的一項重要內(nèi)容，是進(jìn)一步規(guī)范行政執(zhí)法的重要手段，是今年政府法制建設(shè)的一項十分重要的任務(wù)。通過規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)，可以極大程度地避免行政執(zhí)法過程中可能出現(xiàn)的行政處罰不當(dāng)或畸輕畸重等顯失公平的情況發(fā)生，維護(hù)行政管理相對人合法權(quán)益，減少行政爭議，從制度上保證依法行政。
其次、規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)是改善行政執(zhí)法，為建設(shè)和諧新*創(chuàng)造優(yōu)良法制環(huán)境的需要。
法制環(huán)境是軟環(huán)境的重要組成部分，建設(shè)和諧新*必須不斷優(yōu)化法制環(huán)境。各執(zhí)法部門要站在全局角度，從規(guī)范本部門行政行為做起，加強(qiáng)我縣法制環(huán)境建設(shè)。要進(jìn)一步落實執(zhí)法責(zé)任制，在行政執(zhí)法中切實貫徹合法、合理、公平和教育先行原則，切不可把處罰作為行政執(zhí)法的唯一手段。要把服務(wù)寓于執(zhí)法之中，把為企業(yè)、為人民群眾服務(wù)放在第一位。確實應(yīng)當(dāng)處罰的，要做到過罰相當(dāng)，切不可濫施處罰。通過規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)，明確處罰的具體條件和裁量標(biāo)準(zhǔn)，使行政執(zhí)法部門和執(zhí)法人員在行使行政處罰裁量權(quán)時，有具體的依據(jù)，從而保證行政處罰的合法性、合理性，有效地提高執(zhí)法水平，最大程度地限制和減少行政執(zhí)法人員的自由裁量空間，有效地防止行政處罰權(quán)力濫用，從而達(dá)到從源頭上預(yù)防腐敗，為建設(shè)和諧新*創(chuàng)造更加優(yōu)良的法制環(huán)境。
二、依法規(guī)范、科學(xué)界定，高標(biāo)準(zhǔn)完成規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)任務(wù)
規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)工作是一項專業(yè)性強(qiáng)、內(nèi)容復(fù)雜、要求標(biāo)準(zhǔn)高的業(yè)務(wù)工作。必須堅持法制原則，在充分調(diào)查研究、總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，依法操作，科學(xué)界定，做深入細(xì)致的具體工作。
(一)貫徹四項原則
一是合法原則。量化行政處罰自由裁量權(quán)必須在現(xiàn)行有效的法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政處罰種類、范圍、幅度內(nèi)進(jìn)行，不得違法另行設(shè)定行政處罰事項，不得超越處罰范圍、處罰幅度設(shè)定處罰。
二是合理原則。行政處罰結(jié)果要與行政管理相對人的違法行為(包括事實、性質(zhì)、情節(jié)、社會危害程度和行政管理相對人主觀過錯)相一致，不得過罰失當(dāng)；在同一案件中，不同行政管理相對人的違法行為相同或相似的，應(yīng)給予同等或基本同等的行政處罰，不得別對待；在不同案件中，當(dāng)事人的違法行為相同或相似的，行政處罰應(yīng)當(dāng)前后一致或基本一致，不得畸輕畸重。
三是公開原則。行政執(zhí)法依據(jù)和程序應(yīng)當(dāng)公示，行政處罰自由裁量的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)向社會公布，行政處罰的結(jié)果應(yīng)當(dāng)公開。行政機(jī)關(guān)實施行政處罰時，除告知當(dāng)事人行政處罰的事實、理由、依據(jù)外，還應(yīng)當(dāng)就從輕、減輕、從重等自由裁量的理由和依據(jù)作出說明。
四是教育先行原則。行政機(jī)關(guān)糾正違法行為，應(yīng)當(dāng)立足于教育引導(dǎo)公民、法人或其他組織自覺守法，不應(yīng)簡單給予行政處罰。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)必須實行罰繳分離、收支兩條線制度，不得把加大罰沒額度、增加罰沒收入作為行政執(zhí)法目的。
(二)建立三項制度
一是建立行政處罰自由裁量的一般基準(zhǔn)制度?；鶞?zhǔn)制度是在嚴(yán)格依照相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的情形下，詳細(xì)歸納本部門執(zhí)法領(lǐng)域發(fā)生違法行為的種類，按照不同違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)、社會危害程度和當(dāng)事人主觀過錯等因素劃分若干行為階次，并將法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政處罰自由裁量空間劃分為若干裁量階次，將不同的違法行為階次與裁量階次對應(yīng)，形成行政處罰自由裁量指導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)，作為行政處罰自由裁量的基準(zhǔn)，從而縮小行政處罰的裁量范圍，減少行政處罰的隨意性。
二是建立行政處罰“先例”制度。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對違法行為作出的行政處罰決定，應(yīng)當(dāng)作為該行政執(zhí)法機(jī)關(guān)以后對同類違法行為進(jìn)行行政處罰的先例。適用先例制度的對象，應(yīng)當(dāng)是事實、性質(zhì)、情節(jié)、社會危害程度和行政管理相對人主觀過錯相當(dāng)?shù)倪`法行為。適用先例制度的結(jié)果，應(yīng)當(dāng)使相當(dāng)?shù)倪`法行為受到的行政處罰的種類、幅度以及程序一致或基本一致。參照先例，并不妨礙行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在說明特殊理由的前提下做出例外的裁量。
三是建立行政處罰說明制度。行政處罰決定應(yīng)當(dāng)就違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)、社會危害程度和當(dāng)事人主觀過錯等因素及最終選擇的處罰種類、幅度等情況作出詳細(xì)說明，說明應(yīng)當(dāng)充分，理由應(yīng)當(dāng)與行政處罰結(jié)果相關(guān)聯(lián)。其中當(dāng)場作出行政處罰決定的，應(yīng)當(dāng)向行政管理相對人當(dāng)面作出口頭說明，并據(jù)實記錄在案，由行政管理相對人簽字或者蓋章；一般程序作出行政處罰決定的，應(yīng)當(dāng)向行政管理相對人作出書面說明，并收入行政處罰案卷。
(三)精心做好自由裁量權(quán)的量化
規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)工作的核心就在于量化行政處罰條款，確定一般基準(zhǔn)，界定各階次適用條件、事實要件和裁量標(biāo)準(zhǔn)，確?？茖W(xué)性和公正性。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員應(yīng)該在符合教育先行的前提下，合法、合理、公開地行使行政處罰自由裁量權(quán)，確保各項法律、法規(guī)和規(guī)章在我縣能夠正確貫徹實施。
首先，要認(rèn)真梳理行政處罰依據(jù)。各部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)自己的法定職責(zé)，對所執(zhí)行的法律、法規(guī)和規(guī)章中規(guī)定的行政處罰依據(jù)逐條進(jìn)行梳理和審查，要確保全面準(zhǔn)確，無遺漏、無錯誤。特別要注意審查法律、法規(guī)、規(guī)章的時效，對新頒布的和修改的要及時進(jìn)行調(diào)整。
其次，要歸納行為種類，界定不同階次的適用條件、事實要件，量化處罰標(biāo)準(zhǔn)。各行政執(zhí)法機(jī)關(guān)要認(rèn)真總結(jié)行政處罰工作經(jīng)驗，通過召開論證會、座談會，充分征求各行政主管部門及其他執(zhí)法單位的意見，對法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的處罰事項，應(yīng)予處罰的違法行為進(jìn)行分類，對每項違法行為根據(jù)實際情況劃分為不同的階次。在此基礎(chǔ)上，相應(yīng)制定出既符合法律原則、法律目的，又符合*實際的處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)。違法行為應(yīng)當(dāng)具體，階次應(yīng)當(dāng)明顯，處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)確定，排序應(yīng)當(dāng)科學(xué)。
第三，要嚴(yán)格審查。各部門要將規(guī)范后的行政處罰自由裁量標(biāo)準(zhǔn)和建立的三項制度，提交領(lǐng)導(dǎo)班子集體討論審核，報縣政府法制局審查通過。
第四，要以文件形式，并向社會公布。各部門規(guī)范后的行政處罰自由裁量權(quán)標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)縣政府法制局審查通過后，要以局(委、辦)文件形式正式，并通過網(wǎng)站、報刊等形式及時向社會公布。
三、加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，落實工作責(zé)任，確保按期完成任務(wù)
規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)工作，任務(wù)繁重、責(zé)任重大。因此，各部門要切實加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。要按《*縣人民政府辦公室轉(zhuǎn)發(fā)縣政府法制局關(guān)于規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)工作實施意見的通知》要求，制定具體工作計劃，明確工作目標(biāo)，落實工作責(zé)任。各執(zhí)法部門主管法制工作的領(lǐng)導(dǎo)要親自抓，明確法制機(jī)構(gòu)或兼管科室，集中力量抓好這項工作，并抽調(diào)相關(guān)專業(yè)人員參與，以保證按期完成工作任務(wù)。各行政執(zhí)法單位要與上級有關(guān)部門溝通、匯報。參照外地的做法，合理確定處罰量的階次，力求全面、準(zhǔn)確、有效、公正、合理?？h法制局負(fù)責(zé)將參照文本發(fā)送各有關(guān)單位做為參照。
縣政府法制局要切實加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)、督促檢查與業(yè)務(wù)指導(dǎo)，及時解決規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)工作中的具體業(yè)務(wù)問題，各執(zhí)法部門要將行政執(zhí)法中的典型案例、特殊案例進(jìn)行認(rèn)真總結(jié)，培養(yǎng)和推廣典型。
