時間：2023-09-25 11:18:58
緒論：在尋找寫作靈感嗎？愛發(fā)表網(wǎng)為您精選了8篇漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)，愿這些內(nèi)容能夠啟迪您的思維，激發(fā)您的創(chuàng)作熱情，歡迎您的閱讀與分享！
長期以來，以消耗資源環(huán)境為代價的粗放型發(fā)展，使我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展越來越受資源與環(huán)境的制約，這一問題已引起國家的高度重視。立足節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境推動發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長方式根本轉(zhuǎn)變，被確定為“十二五”經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基本原則之一，也是我國未來發(fā)展的基本國策。
養(yǎng)護(hù)和管理漁業(yè)資源，促進(jìn)漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展已成為世界漁業(yè)發(fā)展的主題。我國是漁業(yè)生產(chǎn)大國，水產(chǎn)品年總產(chǎn)量自1990年以來持續(xù)居世界首位，2007年達(dá)到4747.5×104t。然而，我國漁業(yè)發(fā)展與漁業(yè)資源的剛性約束之間的矛盾依然尖銳。盡管20世紀(jì)90年代后期以來我國加強(qiáng)了捕撈漁船數(shù)量和主機(jī)功率控制，并相繼實施了海洋捕撈產(chǎn)量“零增長”、“負(fù)增長”政策以及捕撈漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)措施，捕撈統(tǒng)計產(chǎn)量自1999年開始略有下降并保持基本穩(wěn)定，但漁業(yè)資源的有限性和過大的捕撈能力之間的矛盾一直沒有得到緩解，加上水域環(huán)境惡化的影響，漁業(yè)資源衰退趨勢并沒有得到有效遏制：部分嚴(yán)重衰退的資源種類未能得到恢復(fù)，如大黃魚、綠鰭馬面鲀等。部分主要漁獲物種類低齡化、小型化嚴(yán)重。
2006年國務(wù)院了《中國水生生物資源養(yǎng)護(hù)行動綱要》，明確了我國漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)的目標(biāo)：到2010年，漁業(yè)資源衰退的趨勢得到初步緩解，過大的捕撈能力得到壓減；到2020年，漁業(yè)資源衰退趨勢得到基本遏制，捕撈能力和捕撈產(chǎn)量與漁業(yè)資源可承受能力大體相適應(yīng)。漁業(yè)資源的養(yǎng)護(hù)和管理依靠完善的法律體系和有效的管理制度，我國漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)與管理的法律制度現(xiàn)狀如何，是否符合我國漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)與管理實際需求？值得認(rèn)真研究。
我國漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)與管理的法律制度體系主要形成于20世紀(jì)80年代中后期，內(nèi)容主要是捕撈許可制度以及禁漁區(qū)、禁漁期等技術(shù)管理措施，而同一時期世界漁業(yè)發(fā)達(dá)國家的漁業(yè)資源管理已發(fā)展到以總可捕量制度、配額制度等產(chǎn)出控制為主，產(chǎn)出控制、投入控制、技術(shù)管理措施綜合運(yùn)用的階段。我國《漁業(yè)法》于2000年修改后明確規(guī)定了捕撈限額制度，至此在立法層面上才形成較為全面的漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)與管理制度體系。因此，從法制建設(shè)的發(fā)展歷程來看，我國明顯落后于國際漁業(yè)管理的發(fā)展。
近些年來，我國在漁船削減和禁漁措施方面取得了一定的成效，漁船盲目增長的勢頭得到一定的遏制，漁業(yè)資源衰退有所緩解。但立法不完善和執(zhí)行不全面，致使我國漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)與管理的基本立法和制度執(zhí)行之間存在很大落差。實際上我國的漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)與管理至今缺乏捕撈產(chǎn)出控制，仍主要依靠捕撈投入控制和技術(shù)管理措施。而在在捕撈投入控制和技術(shù)管理措施方面，漁具限制性管理和幼魚保護(hù)措施未能得到有效執(zhí)行。同時，捕撈準(zhǔn)入制度的缺失導(dǎo)致捕撈許可實質(zhì)上是開放式的許可，捕撈投入控制的效果受到影響；捕撈統(tǒng)計基本管理制度的缺失，使統(tǒng)計數(shù)據(jù)無法有效支撐管理決策和執(zhí)法監(jiān)督。因此，下一階段我國漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)與管理的法制建設(shè)，既需要加強(qiáng)現(xiàn)有制度的實施性立法，也要注重基礎(chǔ)管理制度的完善，更為重要的是在實踐中嚴(yán)格執(zhí)行。
在現(xiàn)有漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)與管理的法律制度下，我國缺乏有效的漁業(yè)資源分配制度。漁業(yè)資源屬于公共資源，在資源利用權(quán)共享狀態(tài)下，漁獲物的私有性和資源利用權(quán)的共享性必然產(chǎn)生捕撈盲目競爭，最終導(dǎo)致捕撈能力超過資源承受能力。漁業(yè)資源分配制度的核心是將共享性的捕撈權(quán)進(jìn)行私權(quán)化分配，其作為一種消除捕撈競爭的有效手段，在國際上被廣泛地引入漁業(yè)管理，包括捕撈投入配額（漁船、漁具、作業(yè)時間配額等）、漁獲量配額，以及漁場專屬性分配等。我國目前實行的捕撈漁船數(shù)量與主機(jī)功率指標(biāo)控制制度，是一種對漁船投入要素的分配，但由于缺乏捕撈準(zhǔn)入制度和漁具數(shù)量、規(guī)格限制，事實上并沒有建立起完整的捕撈投入配額制度；漁獲物配額制度則由于捕撈限額制度未能實施而缺乏；在漁場分配方面，我國實行了作業(yè)漁區(qū)核定制度，并限制跨海區(qū)界限或跨省、自治區(qū)、直轄市管轄水域界限作業(yè)，但仍缺乏專屬性、排他性的漁場分配制度。
根據(jù)前述分析和討論，我國目前的漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)與管理的法律制度在立法和執(zhí)行上都存在較大的缺陷，尚不能滿足漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)與管理的實際需求，難以據(jù)此實現(xiàn)《中國水生生物資源養(yǎng)護(hù)行動綱要》提出的長期養(yǎng)護(hù)目標(biāo)。因此，需要進(jìn)一步完善我國漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)與管理的法律制度。
（1）嚴(yán)格執(zhí)行現(xiàn)有的較為完整的法律制度，特別是漁具數(shù)量、規(guī)格的限制性管理以及有關(guān)幼魚保護(hù)技術(shù)管理措施，必須加強(qiáng)執(zhí)行，以充分發(fā)揮其管理效果，并維護(hù)法律的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。
（2）盡快修改或重新制定《漁業(yè)法實施細(xì)則》，提高《漁業(yè)法》的可執(zhí)行性；對于捕撈限額制度等非常重要的但目前僅有原則性法律規(guī)定的管理制度，應(yīng)加強(qiáng)實施問題的研究論證，并從體制、機(jī)制等方面為其實施創(chuàng)造條件，盡早制定具體的實施辦法。
[關(guān)鍵詞] 南海 一帶一路戰(zhàn)略 漁業(yè)多邊合作
[中圖分類號] P74 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1004-6623（2016）02-0019-04
[基金項目] 教育部2014年人文社科研究青年基金（14YJC820072）“我國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)的法律問題研究”；中國博士后基金面上項目（2014M562144）；教育部人文社會科學(xué)研究規(guī)劃基金項目（13YJA630043）。
[作者簡介] 張艾妮（1979 ― ），女，湖北武漢人，廣東海洋大學(xué)法學(xué)院講師，英國南安普頓大學(xué)訪問學(xué)者，研究方向：海洋法；李飛星（1970 ― ），女，湖南婁底人，中南大學(xué)管理科學(xué)與工程流動站博士后，廣東海洋大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授，碩士生導(dǎo)師，研究方向：全球價值鏈、網(wǎng)絡(luò)能力、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理。
南海海域是世界上漁業(yè)產(chǎn)量最為豐富的地區(qū)之一，屬于典型的多魚種兼捕漁業(yè)。然而近年來，南海漁業(yè)資源逐漸耗竭，可捕撈到有經(jīng)濟(jì)價值的魚種也越來越少。縱觀人類對漁業(yè)資源開發(fā)利用的發(fā)展過程，一般都經(jīng)歷“開發(fā)不足、加速增長、過度開發(fā)和資源管理”4個階段，而在南海地區(qū)，對海洋漁業(yè)資源的開發(fā)利用很難順利進(jìn)行到第四個階段。
南海的漁業(yè)資源對于周邊國家而言是重要的食物來源之一，創(chuàng)造了巨大的經(jīng)濟(jì)價值，能否保持可持續(xù)性，如何在養(yǎng)護(hù)與生產(chǎn)之間保持平衡意義重大，同時愈演愈烈的漁業(yè)糾紛也需要有妥善解決的平臺和機(jī)制，這些都決定了南海周邊國家存在多邊合作的現(xiàn)實需要。
一、南海漁業(yè)多邊合作的必要性
（一）南海海洋漁業(yè)資源日漸衰竭
南海海域本是天然的大漁場，然而近年來周邊國家認(rèn)識到海洋經(jīng)濟(jì)的重要性，且均有著漫長的海岸線，發(fā)展海洋漁業(yè)捕撈有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢，便紛紛把目光集中到南海海域漁業(yè)資源開發(fā)上來，還對本國漁民采取特殊扶持政策，鼓勵其漁船進(jìn)入南海作業(yè)過度捕撈，追求經(jīng)濟(jì)利益最大化。南海周邊國家的漁業(yè)捕撈量整體呈上升趨勢。雖然漁業(yè)資源有再生性，但南海為半閉海，受外界海洋環(huán)境因素影響不大，該海域的漁業(yè)資源活動范圍集中，再生能力有限，缺乏外來補(bǔ)充能力，依賴水域環(huán)境。一旦捕撈能力超過資源承受能力，南海近海海洋生態(tài)環(huán)境便被嚴(yán)重破壞，漁業(yè)資源明顯衰退。
（二）魚類洄游性和海洋環(huán)境的整體性使得單邊治理效果有限
海洋生物區(qū)別于其它生物資源的最大特征便是具有洄游性或游動性，雖然人類將海洋分為領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)等不同區(qū)域，適用不同的法則，但海洋確是一個相互連通的整體，這些人為的邊界是無法擋住魚類游動的。同時，游動的魚不屬于任何人，誰捕到它，魚的財產(chǎn)權(quán)便歸誰。海洋環(huán)境是一個整體的生態(tài)系統(tǒng)，漁業(yè)資源與其生存、發(fā)展所需要的環(huán)境因素相互影響，不可分割，某一海域的污染會影響其它水域，海洋環(huán)境的破壞直接會造成漁業(yè)資源的衰退。
海洋生物資源的公共性、整體性、洄游性和脆弱性等特點(diǎn)，決定了海洋生物資源的養(yǎng)護(hù)管理不可能通過個別國家的努力來實現(xiàn)。對該資源的保護(hù)必須首先站在全人類立場上確保行動的統(tǒng)一性和一致性，盡管這種構(gòu)想在實行中具有種種困難。而不應(yīng)在不斷擴(kuò)大國家管轄權(quán)力的前提下去尋求國際合作，南海一個個周邊國家的漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展政策的簡單相加，絕不能得出整個南海漁業(yè)資源的可持續(xù)發(fā)展，更何況一些南海周邊國家必然會首先從本國的發(fā)展戰(zhàn)略出發(fā)，將南海視為“公共池塘”，將其海洋漁業(yè)資源視為先到先得的戰(zhàn)利品，偏離養(yǎng)護(hù)漁業(yè)資源的根本目的而將漁業(yè)政策變成實現(xiàn)各自國家利益的工具，注重南海漁業(yè)資源的使用價值，而忽視其養(yǎng)護(hù)和保護(hù)。因此，應(yīng)將海洋漁業(yè)保護(hù)的思路重新引導(dǎo)到強(qiáng)化國際合作和落實國家責(zé)任的道路上來。
（三）現(xiàn)存雙邊和多邊治理方式的缺陷
目前在南海海域，合作開發(fā)漁業(yè)資源仍以雙邊形式為主。除中越在北部灣因海域劃界達(dá)成共識，漁業(yè)資源合作養(yǎng)護(hù)較為理想外，其他海域所做出的努力、取得的效果則相對有限。南海周邊國家也建立或參與了如東盟漁業(yè)協(xié)調(diào)組織（CGFI）、東南亞漁業(yè)發(fā)展中心（SEAFDEC）等一些漁業(yè)組織，但都未能很好解決南海非法捕撈問題。迄今，南海區(qū)域尚未形成具有公信力和執(zhí)行力的多邊漁業(yè)組織，未建立起整體的監(jiān)測、控制和監(jiān)視措施，未使用國際流行的總捕撈配額制度，未產(chǎn)生漁業(yè)糾紛的爭端解決機(jī)制，也未做出整體休漁期、休漁區(qū)的安排。相較世界其它區(qū)域漁業(yè)資源合作養(yǎng)護(hù)機(jī)制而言，南海漁業(yè)多邊合作還在起步階段，任重而道遠(yuǎn)。
（四）漁業(yè)合作對領(lǐng)土爭端的解決有外溢效應(yīng)
南海漁業(yè)資源如能得到合理有序的共同養(yǎng)護(hù)與開發(fā)，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，首先會給周邊國家的漁民帶來直接利益，控制住南海海洋環(huán)境惡化、漁業(yè)資源衰退的局面，并進(jìn)而促進(jìn)各國漁業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。其次，中國與南海其它周邊國家在漁業(yè)合作上的良好合作和管理經(jīng)驗，會積極影響到中國―東盟自貿(mào)區(qū)的其他合作領(lǐng)域，促進(jìn)自貿(mào)區(qū)的進(jìn)一步深化發(fā)展。最后，中國―東盟自貿(mào)區(qū)在合作過程中產(chǎn)生的積極效應(yīng)外溢至地區(qū)政治層面，將對南海的和平、穩(wěn)定乃至未來相關(guān)海域劃界、島嶼歸屬問題的解決起到不容忽視的作用。
二、中國與南海漁業(yè)多邊合作
（一）“一帶一路”戰(zhàn)略與南海漁業(yè)多邊合作
21世紀(jì)“一帶一路”戰(zhàn)略作為重要推力和載體，除了從規(guī)模和內(nèi)涵上進(jìn)一步提升中國與東盟貿(mào)易政治關(guān)系，也將大大促進(jìn)和實現(xiàn)南海漁業(yè)資源合作，為有效解決南海漁業(yè)爭端，實現(xiàn)區(qū)域漁業(yè)合作提供契機(jī)。中國與東盟國家在漁業(yè)合作方面已有相當(dāng)基礎(chǔ)，自然條件及其資源、漁業(yè)技術(shù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、水平與市場等多方面具有現(xiàn)實的互補(bǔ)性。而2010年中國―東盟自貿(mào)區(qū)建成，以自貿(mào)區(qū)升級為標(biāo)志，雙方關(guān)系更是進(jìn)入成熟期，合作已進(jìn)入快車道。先后簽署的《經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議》、《中國與東盟農(nóng)業(yè)合作的諒解備忘錄》、《南海宣言》乃至《全面經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議爭端解決機(jī)制協(xié)議》，將逐漸為漁業(yè)多邊合作營造氛圍、創(chuàng)造條件、掃除障礙，理清思路。而借“一帶一路”戰(zhàn)略契機(jī)，更是可以在漁業(yè)多邊合作問題上趁熱打鐵，使之逐漸轉(zhuǎn)變成為中國同東盟國家之間的“粘合劑”，進(jìn)一步加大中國與東盟合作力度。
（二）借“一帶一路”戰(zhàn)略契機(jī)積極主導(dǎo)南海漁業(yè)多邊合作
中國是漁業(yè)最大生產(chǎn)國，中國漁民在南海作業(yè)歷史最為悠久，活動范圍廣闊、捕撈量最大。南海漁業(yè)資源的可持續(xù)發(fā)展和海洋生態(tài)環(huán)境的維護(hù)，關(guān)系到中國漁民的切身利益，更關(guān)系到中國漁業(yè)發(fā)展的切身利益。海洋漁業(yè)權(quán)益是海洋權(quán)益中一項重要的組成部分，中國在南海的傳統(tǒng)漁場、漁權(quán)不斷受到侵?jǐn)_，漁民的生命與財產(chǎn)權(quán)不斷受到威脅，是不容忽視的，也更不應(yīng)該由漁民自身承擔(dān)這些風(fēng)險。中國必須積極參與乃至主導(dǎo)南海漁業(yè)規(guī)則的訂立與執(zhí)行，促進(jìn)中國在國際漁業(yè)秩序中的觀念轉(zhuǎn)變――從國際漁業(yè)規(guī)則的被動接受者轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃痈镄抡?，和角色的轉(zhuǎn)變――從國際漁業(yè)事務(wù)的旁觀者轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極參與者，努力塑造負(fù)責(zé)任的大國形象。通過構(gòu)建南海漁業(yè)資源合作機(jī)制促進(jìn)“一帶一路”戰(zhàn)略，進(jìn)一步提升我國與東盟的貿(mào)易政治關(guān)系。
南海漁業(yè)資源明顯衰退的現(xiàn)狀和漁業(yè)糾紛不斷的緊迫形勢，決定了南海周邊國家存在合作的現(xiàn)實需要，必須加強(qiáng)多邊合作共同維護(hù)南海漁業(yè)資源的可持續(xù)發(fā)展，由生產(chǎn)限制與調(diào)節(jié)型向漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)型轉(zhuǎn)化。海上絲綢之路正逐漸促使演變成為中國同東盟關(guān)系的連接點(diǎn)，中國著力于加強(qiáng)同東盟各國間友好合作，與之簽訂睦鄰友好條約、推進(jìn)中國東盟經(jīng)濟(jì)共同體建設(shè)，將為海上絲綢之路上的最終解決提供基礎(chǔ)。應(yīng)以此為契機(jī)，大力推動南海漁業(yè)多邊合作制度的構(gòu)建，并在制度構(gòu)建中下先手棋，凸顯中國利益。
三、南海漁業(yè)多邊合作的現(xiàn)實障礙
南海爭議海域面積之廣、利益牽涉方之多是罕見的，漁業(yè)多邊合作必定面臨諸多內(nèi)外因素阻礙。
內(nèi)部因素是互信基礎(chǔ)薄弱、溝通渠道有限。伴隨著南海地區(qū)被勘探出蘊(yùn)含豐富的油氣資源，周邊各國開始競相爭奪海上權(quán)益。南海地區(qū)漁業(yè)資源衰減與各國政府對本國漁民過度開發(fā)、非法捕撈的放任甚至支持是分不開的。缺乏覆蓋整個南海區(qū)域的漁業(yè)組織，南海漁業(yè)資源便成了周邊各國先到先得的戰(zhàn)利品。南海地區(qū)的爭端經(jīng)歷了逐漸升溫、復(fù)雜多變的過程。雖然隨著中國―東盟自貿(mào)區(qū)建成，合作進(jìn)入快車道，“一帶一路”戰(zhàn)略更是為地區(qū)穩(wěn)定營造良好氛圍，但不穩(wěn)定因素仍時不時影響合作與發(fā)展。
外部因素是區(qū)域外大國的阻擾。南海地區(qū)爭端逐漸升溫，一些區(qū)域外大國以各種方式介入，希望將之多邊化、國際化，阻擾東盟與中國通過磋商與合作自行解決爭端，目的或出于遏制中國，或出于擴(kuò)大自身影響力。
此外，制度構(gòu)建也是難點(diǎn)。南海海洋漁業(yè)多邊管理的主要目的，是在管理過程中確保南海周邊國家海洋漁業(yè)利益相關(guān)者的行為合理化，以利于海洋漁業(yè)資源的可持續(xù)利用和南海海洋漁業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的平衡和穩(wěn)定。合作機(jī)制最大的障礙是當(dāng)事國能否將部分國家權(quán)力移交機(jī)制內(nèi)的超國家權(quán)力機(jī)構(gòu)。
四、南海漁業(yè)多邊合作養(yǎng)護(hù)開發(fā)機(jī)制構(gòu)建
國際海洋漁業(yè)資源法自產(chǎn)生以來，由早期的強(qiáng)調(diào)控制海洋、捕魚自由逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)調(diào)養(yǎng)護(hù)與管理，提升生態(tài)系統(tǒng)觀念。1994年生效的《聯(lián)合國海洋法公約》是海洋生物資源養(yǎng)護(hù)系列國際協(xié)議和相關(guān)國際實踐所體現(xiàn)的國際習(xí)慣的總結(jié)和發(fā)展，它全面規(guī)定了締約國在管轄海域和不屬于任何國家管轄的公海海域養(yǎng)護(hù)管理海洋生物資源的權(quán)利義務(wù)，明確了締約國在管轄海域內(nèi)外所承擔(dān)的海洋生物資源養(yǎng)護(hù)管理的一般性責(zé)任和特殊責(zé)任，是新的海洋生物資源養(yǎng)護(hù)管理制度形成的標(biāo)志。而隨后產(chǎn)生的以《國際負(fù)責(zé)任漁業(yè)行為守則》為代表的一系列國際協(xié)議更是不斷強(qiáng)化國家對漁業(yè)資源管理與養(yǎng)護(hù)的責(zé)任。
南海漁業(yè)多邊合作雖然存在不少障礙，但確是大勢所趨。南海的漁業(yè)資源能否可持續(xù)發(fā)展與各國漁業(yè)經(jīng)濟(jì)息息相關(guān)，不斷發(fā)生的漁業(yè)糾紛也需要有妥善解決的平臺和機(jī)制。對這一點(diǎn)，南海周邊國家未必沒有共識，否則之前也就不會為了恢復(fù)南海的漁業(yè)生產(chǎn)力出現(xiàn)各式各樣的雙邊合作和區(qū)域性漁業(yè)組織，也不會出現(xiàn)中國與東盟在漁業(yè)合作上的逐漸升級。換而言之，南海周邊國家對展開漁業(yè)多邊合作、解決漁業(yè)糾紛的政治意愿是逐漸上升的。
南海周邊國家應(yīng)暫時擱置島嶼及海域劃界爭議，以便展開漁業(yè)合作。國際關(guān)系理論中歷來有“高政治（High Politics）”與“低政治（Low Politics）”之分。具體到南海漁業(yè)多邊合作問題上，就需要將合作機(jī)制引導(dǎo)到相對容易開展的低政治領(lǐng)域，限制區(qū)域外大國的介入，從而保證漁業(yè)多邊合作機(jī)制的成功構(gòu)建。
而制度構(gòu)建雖有難點(diǎn)，但也有他山之石可供借鑒。太平洋區(qū)域針對金槍魚資源進(jìn)行的合作可以說是區(qū)域性漁業(yè)合作的成功范例，2004 年中西太平洋漁業(yè)委員會（WCPFC） 成立，目的是集合所有在西部和中部太平洋海域金槍魚資源的利益各方，通過協(xié)作努力來有效管理，長期保護(hù)及可持續(xù)地利用該地區(qū)的金槍魚資源。并通過包括控制漁獲量、監(jiān)督漁船活動、規(guī)定休漁期和休漁區(qū)等種種舉措已取得了明顯效果。因地理與資源條件的差異，WCPFC的經(jīng)驗未必能全盤適用，然而國際社會的主流趨勢是國家合作，合作代替對抗；定紛止?fàn)?，協(xié)調(diào)各方利益。南海周邊國家雖有各自利益，但海洋環(huán)境惡化和漁業(yè)資源衰減對于各國確是共同危險，還是極有可能在之前已具備的基礎(chǔ)上展開有效的漁業(yè)多邊合作的。
漁業(yè)是資源型產(chǎn)業(yè)，漁業(yè)管理的目標(biāo)是實現(xiàn)資源利用與資源保護(hù)之間更好的平衡，經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益的極大統(tǒng)一，為達(dá)此目的，南海漁業(yè)多邊合作應(yīng)遵循可持續(xù)發(fā)展原則和預(yù)警原則。一方面消滅過度捕撈甚至是捕撈競賽，合理使用和開發(fā)海洋漁業(yè)資源，保護(hù)海洋環(huán)境和實現(xiàn)海洋漁業(yè)資源可持續(xù)發(fā)展，以使其能夠在滿足當(dāng)代人民需求的同時又不損害子孫后代的利益；另一方面雖然還沒有一套完整的科學(xué)數(shù)據(jù)能夠被用來精確地控制采捕量，但面對這種科學(xué)不確定性（scientific uncertainty），寧可采取小心謹(jǐn)慎的“預(yù)警方法”進(jìn)行管理，也不該任由情況繼續(xù)惡化下去，以免將來科學(xué)證據(jù)數(shù)字弄清楚了，但環(huán)境生態(tài)的破壞，已經(jīng)成為永遠(yuǎn)無法挽回的災(zāi)難。
近年來，漁業(yè)共同管理逐漸成為各國在處理公共漁業(yè)資源方面的有效做法，它更加強(qiáng)調(diào)漁業(yè)管理的過程和程序，使不同的漁業(yè)參與者都參與區(qū)域漁業(yè)管理，最大限度實現(xiàn)合作開發(fā)與保護(hù)。據(jù)此，可以在漁業(yè)共同管理的理念之下，建立南海漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)與管理委員會，由南海周邊國家乃至利益相關(guān)方共同參與進(jìn)行管理和運(yùn)行。中國有誠意主導(dǎo)南海漁業(yè)多邊合作，在保障自身利益的基礎(chǔ)上做出積極貢獻(xiàn)。
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1.1全球共同利益原則
漁業(yè)資源是人類從海洋獲得的最主要的水產(chǎn)品，占人類捕撈的水產(chǎn)品的90%，也是海洋最主要的生物資源，與海洋生態(tài)環(huán)境甚至整個地球生態(tài)系統(tǒng)都有緊密聯(lián)系。對于漁業(yè)資源的國際法關(guān)注也早就突破了單純海洋法的范圍，國際環(huán)境法的視角的強(qiáng)化更強(qiáng)調(diào)對海洋漁業(yè)資源的養(yǎng)護(hù)。為實現(xiàn)漁業(yè)資源的可持續(xù)發(fā)展，人類活動應(yīng)恪守義務(wù)約束；且活動關(guān)注的中心也應(yīng)從人類利益轉(zhuǎn)向人類與生物共享的全球利益?？梢灶A(yù)見的將來，對漁業(yè)資源的國際法規(guī)制必定是更多地吸收國際環(huán)境法的先進(jìn)理念并通過具體的制度予以落實，這也意味著漁業(yè)資源國際法規(guī)制終將歸位于全球利益原則和義務(wù)重心。
1.2極限理論
漁業(yè)資源枯竭的現(xiàn)狀說明漁業(yè)資源的總存量是有限的，漁業(yè)資源的再生和自我更新能力也是有極限邊界的；人類的過度捕撈活動一旦超越了這一邊界就會產(chǎn)生漁業(yè)資源衰竭的問題。二十世紀(jì)80至90年代聯(lián)合國對公?！按笮瓦h(yuǎn)洋流網(wǎng)捕魚”作業(yè)的系列決議就是漁業(yè)資源“極限”問題的實證。海洋資源分配所體現(xiàn)的基本精神義務(wù)，它為人們占有、開發(fā)海洋資源的行動設(shè)置限制，它要求各國占有、開發(fā)海洋資源的行動服從全球海洋資源持續(xù)利用的總體安排。作為最主要的海洋生物資源，要以有限的漁業(yè)資源滿足人類不斷增長的需求自然也應(yīng)服從這種以義務(wù)為重心的分配，而這種分配的義務(wù)重心則不僅要求漁業(yè)資源法律制度以限制人類行為為主，更重要的是為各項制度安排明確的義務(wù)主體并建立完整的責(zé)任體系。因此，對海洋漁業(yè)資源的國際法規(guī)制最終仍應(yīng)落實和以推進(jìn)國際合作國家責(zé)任為方向發(fā)展。全球共同利益原則和極限理論說明：一切作為人類共同財產(chǎn)的資源，其一定是將義務(wù)置于權(quán)利之上的，即將義務(wù)作為重心。且這種義務(wù)本身也是為了實現(xiàn)義務(wù)承擔(dān)者的長遠(yuǎn)利益。國際海洋漁業(yè)資源法律制度正應(yīng)以“全球共同利益原則”和義務(wù)重心的基本思想為指導(dǎo)原則，任何可能背離這兩點(diǎn)基本法理的嘗試都是危險的。實際上，國際漁業(yè)資源法律制度的發(fā)展已經(jīng)表明其義務(wù)重心，《公約》和后公約時代的各項制度都通過義務(wù)主體的安排，對漁業(yè)活動予以了越來越具體的限制，且越來越強(qiáng)調(diào)通過國際合作履行義務(wù)。
2專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)漁業(yè)資源管理
2.1專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的概念
所有的沿海國都享有一種領(lǐng)海權(quán)利，即沿海國有權(quán)把沿海捕魚權(quán)完全保留給本國國民，禁止或限制其他國家的國民在其管轄海域內(nèi)從事捕魚活動，這種權(quán)利被稱為漁業(yè)管轄權(quán)。二十世紀(jì)40年代起，以拉丁美洲沿海國家為首，提出了一種新的主張，在沿海二百海里海洋區(qū)域內(nèi)建立經(jīng)濟(jì)專屬區(qū)。自此，很多海洋國家開始紛紛效仿，專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的概念也就被提到各種海洋大會議題。根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》的規(guī)定，專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)是領(lǐng)海以外并鄰接領(lǐng)海的一個實行特定法律制度的區(qū)域，該區(qū)域的最大寬度從測算領(lǐng)海寬度的基線起不應(yīng)超過200海里。
2.2專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的權(quán)利和義務(wù)
之所以要制定專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)漁業(yè)資源相關(guān)法律，其目的就是明確海洋漁業(yè)資源管理的主體，并規(guī)范沿海國在享受海洋權(quán)益的同時，承擔(dān)該海域的養(yǎng)護(hù)任務(wù)。沿海國享有是權(quán)利主要包括：①自行決定該海域內(nèi)海洋生物的可捕量，分為不同時期對海洋生物的可捕量控制，個別國家對海洋生物的可捕量控制，個別船只對海洋生物的可捕量控制；②限定其他國家對該海域的可捕量，因享有專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的沿海國有促進(jìn)該海域內(nèi)生物資源得到適度利用的義務(wù)，因此，在這個前提下，他們可以限定其他國家對該海域生物資源的利用；③其他國家的國民在共享海洋資源的同時，必須遵守沿海國的相關(guān)法律法規(guī)，這也是確保沿海國能確實有效的保護(hù)海洋資源可持續(xù)利用的前提。而沿海國同時也要承擔(dān)防止該海域內(nèi)漁業(yè)資源的過度開發(fā)，并承擔(dān)養(yǎng)護(hù)的義務(wù)。
3公海漁業(yè)資源管理
3.1公海漁業(yè)資源管理的歷程
格勞修斯在1609年的時候曾發(fā)表了《海洋自由論》，自此，一種“公海捕魚自由”的觀點(diǎn)逐漸被大家追捧。而隨著沿海國對海洋漁業(yè)資源的捍衛(wèi)以及海上霸權(quán)的爭奪，以及后來《公約》的形成，開始對“公海捕魚自由”進(jìn)行限制，許多國家紛紛加入了該《公約》，公海捕魚的限制逐漸被廣大沿海國所接收。根據(jù)《公約》的規(guī)定，所有的締約國均有義務(wù)要求本國國民或自行，或與其他國家合作采取養(yǎng)護(hù)公海生物資源的必要措施。事實證明，不管是漁業(yè)資源的有效開發(fā)利用，還是漁業(yè)資源的養(yǎng)護(hù)與管理都離不開國際間的合作。同時，國際間的合作也是彌補(bǔ)海域劃界所導(dǎo)致的管轄權(quán)爭議，銜接各海域漁業(yè)制度的有效方式。除了《公約》對各個國家規(guī)定的義務(wù)外，《促進(jìn)公海漁船遵守國際養(yǎng)護(hù)與管理措施的協(xié)定》也規(guī)定了公海漁業(yè)信息的交流與合作制度，這在很大程度便利了國家間在公海信息的廣泛交流?！蹲袷貐f(xié)定》強(qiáng)調(diào)船旗國之間應(yīng)互相交流有關(guān)漁船的資料，以協(xié)助彼此查明懸掛其旗幟、從事有損國際保護(hù)和管理措施的違法漁船。另外，《遵守協(xié)定》還設(shè)定了締約國間通過糧農(nóng)組織開展的合作。
3.220世紀(jì)90年代早期開始出現(xiàn)的船舶改掛旗幟現(xiàn)象，成為對漁業(yè)管理措施最具破壞力的因素之一，引起了全球的關(guān)注。
所謂的船舶改掛旗幟，是指船舶撤銷其在一個國家的注冊后又在另一個國家重新注冊，其通常是為了達(dá)到降低運(yùn)行成本和優(yōu)惠的繳稅條件等經(jīng)濟(jì)目的，從而規(guī)避區(qū)域性漁業(yè)管理組織規(guī)則的約束。漁船改掛船旗規(guī)避管理措施的行為，不僅嚴(yán)重危及了區(qū)域性漁業(yè)組織的管理主體地位，還直接影響了國際社會和區(qū)域性漁業(yè)管理組織所采取的養(yǎng)護(hù)和管理漁業(yè)資源措施的效果。針對公海漁船改掛船旗，一系列國際法律文件都試圖以強(qiáng)化船旗國義務(wù)為問題解決的突破口。
4洄游魚類種群資源管理
針對洄游魚類種群，國際法首先突出對此類魚類種群的特殊關(guān)注，在進(jìn)一步分類的基礎(chǔ)上，就不同特點(diǎn)的洄游魚類予以不同的制度規(guī)制，并特別強(qiáng)調(diào)國際合作，突出區(qū)域性漁業(yè)組織的主體地位，此外，針對洄游魚類嚴(yán)峻的生存狀態(tài)，引入預(yù)警原則。預(yù)警原則的基本概念最早出現(xiàn)于1992年6月通過的《里約宣言》，“為了保護(hù)環(huán)境，各國應(yīng)根據(jù)資金的能力廣泛適用預(yù)警方法。如果存在嚴(yán)重不可逆轉(zhuǎn)的損害，缺少完全的科學(xué)確定性的危險不應(yīng)當(dāng)作為拖延采取代價昂貴的措施防止環(huán)境損害的借口?！薄豆s》主要強(qiáng)調(diào)國際合作義務(wù)，以期各國間通過協(xié)商或通過國際組織實現(xiàn)漁業(yè)養(yǎng)護(hù)與管理的協(xié)調(diào)與配合。但是實踐中各國立場沖突使得存在對《公約》條款解讀的不一致，同時沿海國管轄權(quán)的明顯擴(kuò)張意圖共同導(dǎo)致對這兩種魚類保護(hù)的不力。鑒于國際法沒有高于國家的統(tǒng)一的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，洄游魚類種群漁業(yè)資源的國際法規(guī)制的執(zhí)行主體仍要落實到各國。國際海洋漁業(yè)資源制度的執(zhí)行一方面需要國家的對執(zhí)行規(guī)定的遵守；另一方面，也需要國家就規(guī)定執(zhí)行應(yīng)具備的相應(yīng)能力。但是，國家的執(zhí)行意愿與執(zhí)行能力往往難以平衡。
5結(jié)語
一、江蘇省海洋牧場示范區(qū)建設(shè)的背景
江蘇連云港市海州灣漁場是眾多海產(chǎn)經(jīng)濟(jì)動物的產(chǎn)卵場和索餌場，歷史上盛產(chǎn)魚、蝦、貝、蟹等近百個品種，其中海參、鮑魚、扇貝等珍貴海產(chǎn)品是江蘇省海州灣的主要產(chǎn)地之一。珍貴的巖礁魚類如鯛類、六線魚等在國內(nèi)外都有一定的聲譽(yù)。長期較高的捕撈強(qiáng)度（僅連云港市就有大小作業(yè)漁船5200多艘）和單一的捕撈作業(yè)形式（長期底拖網(wǎng)作業(yè)）下出現(xiàn)了漁業(yè)資源的嚴(yán)重衰退，漁船單產(chǎn)下降，漁獲質(zhì)量也大不如前，多種傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)魚類種質(zhì)下降，資源銳減，已形不成漁汛。隨著沿海工業(yè)的發(fā)展以及淺海相關(guān)產(chǎn)業(yè)的興起，造成的海洋水環(huán)境的污染日趨嚴(yán)重，出現(xiàn)水體富營養(yǎng)化及營養(yǎng)鹽失衡、產(chǎn)卵場退化、海洋生物棲息地和生存環(huán)境喪失或改變等現(xiàn)象，對漁業(yè)生產(chǎn)造成了嚴(yán)重影響，海州灣海洋生態(tài)資源系統(tǒng)遭到了一定程度的破壞，尤其是優(yōu)勢生物種質(zhì)資源。與日本、韓國、朝鮮等周邊國家有關(guān)海洋經(jīng)濟(jì)專屬區(qū)的漁業(yè)談判結(jié)果使得我國在東、黃海失去了相當(dāng)大的傳統(tǒng)作業(yè)漁場，在該海區(qū)作業(yè)的眾多漁船將面臨停產(chǎn)的困境。此外，隨著社會經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展及人民生活水平的不斷提高，人民對海產(chǎn)品質(zhì)和量的需求日益增加，人類保護(hù)海洋環(huán)境與漁業(yè)資源的意識也不斷增強(qiáng)。面對海洋漁業(yè)資源的嚴(yán)重衰退和海洋生態(tài)環(huán)境的惡化等情況，國家和江蘇省都采取了許多措施，如實行禁漁區(qū)和禁漁期制度，實行限制網(wǎng)目大小，取締嚴(yán)重危害漁業(yè)資源的漁具，逐步淘汰近海拖網(wǎng)漁船，鼓勵外海和遠(yuǎn)洋漁業(yè)生產(chǎn)以及伏季休漁政策等。這些措施對減緩漁業(yè)資源的衰退起到了一定的積極作用，但不能從根本上解決捕撈強(qiáng)度過大的問題。為了保持沿海海洋漁業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，各地正紛紛建造人工魚礁、海洋牧場等，營造一個適宜魚類生長的環(huán)境，以讓魚類有棲息之地。人工魚礁漁場的建設(shè)，是保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境、養(yǎng)護(hù)漁業(yè)資源的有效措施之一，并在許多國家和地區(qū)得到了迅速發(fā)展。日本、韓國和美國等國家早在20世紀(jì)70年代就開始建造人工魚礁，我國近幾年也在海南、廣東、浙江、遼寧等地開始有計劃地建造人工魚礁，這是近海漁場改造的一個有力措施，也是今后近海漁業(yè)發(fā)展的方向。因此，通過開展人工魚礁建設(shè)來修復(fù)和改善江蘇海州灣的漁業(yè)資源及生態(tài)環(huán)境，引導(dǎo)當(dāng)?shù)貪O民減船轉(zhuǎn)業(yè)，合理調(diào)整漁業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，走耕海牧漁的道路是勢在必行的。
二、江蘇省海洋牧場示范區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ)條件
海洋牧場的選址通常要考慮海洋區(qū)劃、周圍海域的功能尤其是對于主要航道、錨地及水下工程設(shè)施等的避讓及地址、水質(zhì)、生物資源狀況、敵害生物等因素。江蘇海州灣是一個半開闊海灣，海底自西向東緩傾，是我國東部沿海重要的群眾漁業(yè)漁場之一，是眾多海產(chǎn)經(jīng)濟(jì)動物的產(chǎn)卵場和索餌場，歷史上盛產(chǎn)魚、蝦、貝、蟹等近百個品種，其中海參、鮑魚、扇貝等珍貴海產(chǎn)品是江蘇省的唯一產(chǎn)地，珍貴的巖礁魚類如鯛類、六線魚等在國內(nèi)外都有一定的聲譽(yù)。其海洋環(huán)境優(yōu)越，生物資源豐富。海岸類型主要是粉砂淤泥質(zhì)海岸，其次是基巖和沙質(zhì)海岸。這里是江蘇省具備建設(shè)人工魚礁適宜底質(zhì)條件的海區(qū)，水深適宜，海洋災(zāi)害較少，且規(guī)劃選取的礁區(qū)建設(shè)用海符合海洋功能區(qū)劃，并考慮了航道避讓等因素。此外，人工魚礁建設(shè)項目暨海洋牧場建設(shè)項目有國家政策、法規(guī)等的有力支持，是得到農(nóng)業(yè)部批準(zhǔn)實施的重要項目，是江蘇省落實“減船轉(zhuǎn)產(chǎn)”政策、加快漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)的重要建設(shè)工程，是一項功在當(dāng)代、利在千秋，造福子孫后代的公益性事業(yè)。2006年，國務(wù)院通過的《中國水生生物資源養(yǎng)護(hù)行動綱要》要求“積極推進(jìn)以海洋牧場建設(shè)為主要形式的區(qū)域性綜合開發(fā)，建立海洋牧場示范區(qū)，以人工魚礁為載體，底播增殖為手段，增殖放流為補(bǔ)充，積極發(fā)展增養(yǎng)殖業(yè)，并帶動休閑漁業(yè)及其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增加漁民就業(yè)機(jī)會，提高漁民收入，繁榮漁區(qū)經(jīng)濟(jì)”。2008年，在之前多年人工魚礁建設(shè)的基礎(chǔ)上，江蘇省積極響應(yīng)國家關(guān)于《中國水生生物資源養(yǎng)護(hù)行動綱要》的要求，不斷豐富和擴(kuò)展項目建設(shè)內(nèi)容，進(jìn)一步發(fā)起了海洋牧場示范區(qū)建設(shè)。
三、江蘇省海洋牧場示范區(qū)建設(shè)與管理的現(xiàn)狀
自海州灣人工魚礁建設(shè)開展以來，農(nóng)業(yè)部漁業(yè)局、江蘇省海洋與漁業(yè)局等部門連續(xù)8年來累計投入資金2768萬元，先后如期完成了一期工程（2003-2006年）和二期工程（2007-2008年）、三期工程（2009年）及四期工程（2010年）的建設(shè)。截至2010年底累計投放三角形、十字形、回字型等混凝土魚礁6890個、改造后的舊船礁190條、浮魚礁25個，總投放規(guī)模為111457.2m3，分布大小規(guī)模不同礁群21座，形成人工魚礁調(diào)控海域面積達(dá)60km2。共人工增殖放流了中國對蝦苗等6億尾，吸納轉(zhuǎn)業(yè)漁民700余人。此外，根據(jù)牧場海藻場建設(shè)需要，在礁區(qū)內(nèi)成功開展了鮑魚、牡蠣、貽貝等試養(yǎng)、深水網(wǎng)箱養(yǎng)魚以及江蘺、海帶、紫菜等人工附苗，并均試驗成功，為下一步海藻場的大規(guī)模建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。項目建設(shè)在江蘇省連云港市海州灣海域?qū)嵤山K省海洋與漁業(yè)局指導(dǎo)，連云港市海洋與漁業(yè)局負(fù)責(zé)統(tǒng)一規(guī)劃、組織實施，上海海洋大學(xué)作為技術(shù)支撐單位，負(fù)責(zé)參與實施計劃的制定和礁體設(shè)計、礁區(qū)規(guī)劃、礁體投放指導(dǎo)、投礁后的生態(tài)環(huán)境調(diào)查和魚礁區(qū)資源的有效利用研究；江蘇省海洋水產(chǎn)研究所負(fù)責(zé)參與漁業(yè)資源增殖狀況的調(diào)查和苗種放流及跟蹤監(jiān)測；贛榆縣魚礁生物工程有限公司協(xié)助魚礁投放水域的海上生態(tài)和資源調(diào)查及礁區(qū)的日常維護(hù)和養(yǎng)護(hù)，經(jīng)過多年的摸索，走出了一條“官——產(chǎn)——學(xué)——研”發(fā)展的道路，充分發(fā)揮了出各方的優(yōu)勢，為項目的實施提供了有力的保證。整個項目有健全的組織管理機(jī)構(gòu)和合理規(guī)范的運(yùn)行程序，設(shè)有海洋牧場建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)組、工作組、技術(shù)專家組、招投標(biāo)組、實施監(jiān)督組及項目監(jiān)理公司等。項目領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)制定海洋牧場建設(shè)總體規(guī)劃、建設(shè)及協(xié)調(diào)各項工作開展，并負(fù)責(zé)加強(qiáng)資金使用管理與審計，確保?？顚Ｓ茫患夹g(shù)專家組負(fù)責(zé)人工魚礁建設(shè)的可行性、規(guī)劃海區(qū)的生態(tài)資源條件、投放地點(diǎn)、投放時間、投放方式等的調(diào)研、論證以及魚礁投放后效果評價；招投標(biāo)小組負(fù)責(zé)根據(jù)招投標(biāo)方案采取委托招標(biāo)和公開招標(biāo)的方式確定人工魚礁的制作單位、運(yùn)輸與投放單位、工程監(jiān)理單位等，招投標(biāo)過程堅持做到公平、公正、公開。項目實施監(jiān)督小組對礁體的制作、投放等各環(huán)節(jié)、全過程實施嚴(yán)格監(jiān)督管理，對每一批礁體都派驗收小組逐個檢驗，驗收合格方可運(yùn)輸投放，投放過程中，監(jiān)督組親自跟船出海，對礁體投放數(shù)量、投放地點(diǎn)等進(jìn)行全程跟蹤監(jiān)督。此外，成立了魚礁生物工程公司，專門負(fù)責(zé)魚礁投放和看護(hù)及日常維護(hù)；在海州灣海域建設(shè)了海洋牧場管理平臺，目前平臺已裝備了儲水池、發(fā)電機(jī)和基本生活設(shè)施，實現(xiàn)了能靠船、長住人，這確保了礁區(qū)的養(yǎng)護(hù)效果與正常管理。
四、江蘇省海洋牧場示范區(qū)建設(shè)的初步效果
連續(xù)多年的項目建設(shè)不僅產(chǎn)生了明顯的生態(tài)效益，還產(chǎn)生了一定的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。礁體投放后的跟蹤調(diào)查發(fā)現(xiàn)：人工魚礁對于投放水域生態(tài)環(huán)境有所改善，營養(yǎng)鹽結(jié)構(gòu)更趨合理，生物多樣性指數(shù)增高，集魚效果明顯。2008年海州灣人工魚礁區(qū)共調(diào)查發(fā)現(xiàn)游泳生物60種，對照區(qū)51種。礁區(qū)游泳生物年平均生物量為50.82kg/h，對照區(qū)26.21kg/h，魚礁區(qū)是對照區(qū)的2倍。礁區(qū)平均生物密度為10239.50ind./h，對照區(qū)6662.75ind./h，礁區(qū)是對照區(qū)的1.5倍。礁區(qū)游泳生物種類數(shù)和生物量均高于對照區(qū)，表明礁區(qū)游泳生物資源比附近海區(qū)豐富。與對照區(qū)比較，2008年礁區(qū)出現(xiàn)較多的種類主要有褐鯧!、單指虎!、、長蛸、條斑舌鰨等戀礁性魚類，且褐鯧!這種戀礁性魚類，已經(jīng)于2007和2008年連續(xù)兩年在礁區(qū)調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，而對照區(qū)在調(diào)查中一直沒有發(fā)現(xiàn)。通過2008年和2009年的潛水?dāng)z像調(diào)查發(fā)現(xiàn)，投放魚礁在水下狀態(tài)良好，且魚礁上已經(jīng)有生物附著，由于魚礁投放后使局部區(qū)域流態(tài)復(fù)雜多變，魚礁上方有上升流，魚礁內(nèi)部和后方有渦流存在，有利于海水和營養(yǎng)鹽的交換，一些巖礁性魚類、蟹類、海星等在礁體上棲息，總體上魚礁區(qū)生物量較多，2009年的潛水?dāng)z像調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，人工魚礁區(qū)內(nèi)聚集著成群的個體較大的許氏平!，這是投礁前所沒有的。通過調(diào)查走訪漁村和漁民了解到，近年來漁業(yè)生產(chǎn)呈現(xiàn)良好態(tài)勢，還捕獲了相當(dāng)數(shù)量的海參等。由此可見礁區(qū)已經(jīng)形成一定的效應(yīng)，吸引了大量的戀礁性魚類到此產(chǎn)卵，索餌。說明作為海洋牧場重要組成部分的魚礁區(qū)漸漸形成了一個新的生態(tài)環(huán)境，形成了一個適宜魚類、軟體類產(chǎn)卵、索餌的漁場。幾年來人工魚礁的建設(shè)對于海州灣漁場修復(fù)和漁業(yè)資源增殖效果較為明顯。另外，海州灣魚礁區(qū)漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)效果明顯，在一定程度上繁榮了漁區(qū)經(jīng)濟(jì)，提高了漁民收入，帶動了休閑漁業(yè)及其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增加了漁民的就業(yè)機(jī)會，產(chǎn)生了較好的經(jīng)濟(jì)和社會效益，這為連云港市進(jìn)一步實施耕海牧漁戰(zhàn)略奠定了堅實的基礎(chǔ)，同時也積累了豐富的經(jīng)驗。五、江蘇省海洋牧場示范區(qū)建設(shè)存在的問題與措施多年的海洋牧場建設(shè)產(chǎn)生了較好的效益，但是我們?nèi)源嬖谙嚓P(guān)技術(shù)研究薄弱、缺少較為完善的海洋牧場資源養(yǎng)護(hù)法律法規(guī)體系，資金來源單一等不足，今后要著力加強(qiáng)以下工作：1．進(jìn)一步改善海上調(diào)查的方式、方法等。漁業(yè)資源的調(diào)查在網(wǎng)具的使用上主要以拖網(wǎng)為主，較單一，在今后的調(diào)查中應(yīng)增加其他漁具如刺網(wǎng)、張網(wǎng)等；隨著魚礁建設(shè)規(guī)模的增加，生態(tài)環(huán)境調(diào)查次數(shù)和站點(diǎn)的設(shè)置需進(jìn)一步調(diào)整、增加，達(dá)到更加全面、合理的對海域生態(tài)環(huán)境的改善效果進(jìn)行評價；為更加直觀的反映魚礁對漁業(yè)資源和生態(tài)環(huán)境的修復(fù)效果，應(yīng)進(jìn)一步增加水下攝影的次數(shù)和范圍等。2．進(jìn)一步加強(qiáng)相關(guān)技術(shù)研究，完善技術(shù)規(guī)范。需要進(jìn)一步整合已有的海洋牧場建設(shè)技術(shù)，并借鑒國外的先進(jìn)經(jīng)驗，結(jié)合自身的實際情況，進(jìn)行科學(xué)的規(guī)劃和有步驟的實施，加強(qiáng)相關(guān)關(guān)鍵技術(shù)的研究，擺脫技術(shù)層面只能對外依托相關(guān)技術(shù)單位的局面，及時制定合理、有效、完善的技術(shù)規(guī)范或指導(dǎo)文件。3．進(jìn)一步拓展海洋牧場的建設(shè)規(guī)模與內(nèi)容。繼續(xù)加大增殖放流的力度，豐富放流的種類，擴(kuò)大放流規(guī)模；大力發(fā)展筏式養(yǎng)殖、深水網(wǎng)箱養(yǎng)殖以及海藻場建設(shè)等；當(dāng)魚礁區(qū)漁業(yè)資源比較豐富時，可以考慮結(jié)合休閑漁業(yè)的發(fā)展，建造休閑垂釣平臺、海上游泳池等，從而不斷豐富和擴(kuò)展海洋牧場的建設(shè)內(nèi)涵。4．資金來源單一，投入力度尚需加大。在積極爭取各級財政的同時，需整合有關(guān)生物資源養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)，統(tǒng)籌使用。另外，要積極改革和探索在市場經(jīng)濟(jì)條件下的政府投入、銀行貸款、企業(yè)資金、個人捐助等多元化投入機(jī)制，為海洋牧場建設(shè)提供強(qiáng)有力的資金保障。建立健全海洋牧場區(qū)資源有償使用制度，完善資源與生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。5．海洋牧場管理缺少法律法規(guī)體系、隊伍等支撐，亟待加強(qiáng)。隨著海州灣海洋牧場建設(shè)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，應(yīng)積極采取措施，加強(qiáng)牧場的運(yùn)行與管理。一是制定、出臺海洋牧場相關(guān)管理辦法，不斷建立健全各項養(yǎng)護(hù)管理制度，規(guī)范海洋牧場各類開發(fā)、利用、管理行為，為該項工程的順利實施提供法制保障；二是將海洋牧場管理納入正常的漁政執(zhí)法管理范圍，同時，要積極強(qiáng)化漁業(yè)行政執(zhí)法隊伍建設(shè)，開展執(zhí)法人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)，加強(qiáng)執(zhí)法裝備建設(shè)，增強(qiáng)執(zhí)法能力，規(guī)范執(zhí)法行為，保障執(zhí)法管理經(jīng)費(fèi)，實行“收支兩條線”管理，努力建設(shè)一支高效、廉潔的海洋牧場資源養(yǎng)護(hù)管理執(zhí)法隊伍。
渤海興則漁業(yè)興。渤海漁業(yè)對全國海洋漁業(yè)的發(fā)展意義重大。但是，自上世紀(jì)80年代以來，由于長期的酷漁濫捕和水域污染、涉海工程建設(shè)等人為因素的共同影響，渤海漁業(yè)資源嚴(yán)重衰退，生態(tài)結(jié)構(gòu)遭到嚴(yán)重破壞，生物多樣性明顯下降，種類組成趨于小型化、低質(zhì)化，資源生產(chǎn)功能嚴(yán)重退化。2004年的資源調(diào)查顯示，生物資源指數(shù)已由過去的每小時捕獲187.9公斤下降到1.54公斤，對蝦、鲅魚等已多年形不成魚汛。
據(jù)海洋生態(tài)學(xué)家、中國工程院院士唐啟升介紹，渤海的生物種類正在大幅度減少，魚類已經(jīng)從1983年的63種減少到2004年的30種，而且，生物生殖群體結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)小型化、低齡化。近年來，漁民捕撈上來的許多小黃魚、小帶魚只有一歲。產(chǎn)卵群體的低齡化，使其產(chǎn)卵量減少，造成資源補(bǔ)充量降低，最終導(dǎo)致渤海的漁業(yè)資源衰竭。唐啟升認(rèn)為，渤海區(qū)域環(huán)境發(fā)生了非常大的變化，渤海作為“黃渤海漁業(yè)搖籃”的說法已經(jīng)不太成立了。
漁民失去生存基礎(chǔ)
渤海漁業(yè)資源的衰竭，使?jié)O民正在失去賴以生存和發(fā)展的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，部分漁民因為無魚可捕只能轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)，更多的漁民則因為捕撈量的降低收益逐年減少。在煙臺市芝罘島附近，一些漁民告訴記者，現(xiàn)在的海窮了，捕撈量一年不如一年，有時，忙活一天，連油錢都賺不回來。在北方最大的漁港榮成石島港，許多漁船泊在港內(nèi)，但碼頭上交易的多是小個體的魚類。
渤海漁業(yè)資源不斷惡化的現(xiàn)狀，給漁民的生產(chǎn)生活造成沉重壓力，引起水產(chǎn)專家對海洋生態(tài)惡化的擔(dān)憂。據(jù)中國水產(chǎn)科學(xué)研究院黃海水產(chǎn)研究所副所長、研究員金顯仕介紹，黃渤海大部分經(jīng)濟(jì)魚種的活動規(guī)律是春天在渤海產(chǎn)卵，秋天游到黃海，冬天到黃海中南部越冬，渤海漁業(yè)資源衰退，勢必影響到相關(guān)海域的漁業(yè)資源。
農(nóng)業(yè)部黃渤海區(qū)漁政局資源環(huán)保處處長藍(lán)伯隆認(rèn)為，導(dǎo)致渤海漁業(yè)資源衰退的原因主要有三點(diǎn)：一是酷捕濫漁；二是環(huán)境污染；三是海洋工程建設(shè)對產(chǎn)卵場、索餌場的破壞。作為內(nèi)海，渤海本來的水體交換就比較緩慢，但它容納的污染物卻是最多的。渤海僅占我國海域面積的3%左右，但其接納的污水量卻占全國污水直接排?？偭康?0%?，F(xiàn)在，渤海有1700多口油井，還有若干海底管線，其中一些涉海工程破壞了生物的產(chǎn)卵場、索餌場。唐啟升院士認(rèn)為，大量陸源污染物進(jìn)入渤海，把整個渤海生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能攪亂了，導(dǎo)致的嚴(yán)重問題是海洋的富營養(yǎng)化。
近年來，養(yǎng)護(hù)渤海漁業(yè)資源雖然也采取了一些措施，但整體效果并不明顯。如增殖放流，雖然在局部地區(qū)取得投入產(chǎn)出比1：10的好成績，但難以形成影響全局的整體效益。另外，由于省與省之間、市與市之間，在增殖放流、人工魚礁建設(shè)等方面采取排他性措施進(jìn)行管理，各地的漁業(yè)增殖種類和開捕期不盡一致等原因，也給休漁管理工作造成了不利影響。中國水產(chǎn)科學(xué)研究院黃海水產(chǎn)研究所副所長、研究員金顯仕說，許多省市在搞增殖放流，投入也比較大，但很多種類是洄游性的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)海洋的容量、種類確定合理的增殖放流規(guī)模，由于目前漁業(yè)資源的修復(fù)工作是由各省市獨(dú)自承擔(dān)的，無法統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理，影響了整體效益和全局管理秩序。目前，渤海資源衰退的狀況仍在惡化，萊州灣的生物量已下降到上世紀(jì)80年代初期生物量的5%以下。
加強(qiáng)水生資源養(yǎng)護(hù)
農(nóng)業(yè)部黃渤海區(qū)漁政局局長劉元林說，加強(qiáng)渤海水生生物資源養(yǎng)護(hù)工作是民生工程，是促進(jìn)漁業(yè)增效、漁民增收的重要舉措，具有重大的生態(tài)、社會和經(jīng)濟(jì)效益。對于提升我國漁業(yè)管理水平和國際影響力，都具有十分重要的意義。樹立和落實科學(xué)發(fā)展觀，必須轉(zhuǎn)變漁政管理方式，在依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法的同時，下大力氣修復(fù)漁業(yè)資源，確保漁業(yè)可持續(xù)地又好又快發(fā)展。
水產(chǎn)專家認(rèn)為，治理渤海、振興漁業(yè)，特別是拯救渤海漁業(yè)資源，一要改善生態(tài)環(huán)境，二要努力提高生物量，即要從養(yǎng)護(hù)漁業(yè)資源和生態(tài)環(huán)境修復(fù)入手。
以“共護(hù)海峽漁業(yè)資源，增進(jìn)兩岸同胞情誼”為主題，兩岸首次共同開展的海峽兩岸漁業(yè)資源增殖放流活動，在江口海域、海域共計放流大規(guī)格烏鯔魚魚苗70萬尾、大規(guī)格鰻鱺2噸，得到了兩岸民眾、學(xué)者和高層的高度贊譽(yù)。
漁業(yè)博覽會共有200多家國內(nèi)外企業(yè)370個標(biāo)準(zhǔn)展位參展，超過歷年在舉辦的1/3以上。漁博會參展客商簽約貿(mào)易定單達(dá)8億元，其中我市參展的海壹公司在參展期間簽約3.25億元。參觀展會的人流量超過8萬人次，展館現(xiàn)場展銷營業(yè)額達(dá)1000多萬元。參展商普遍反映這次博覽會是我省歷屆規(guī)模最大、成果最好的一次。
我局組織的海峽漁業(yè)企業(yè)經(jīng)貿(mào)活動，有23家水產(chǎn)企業(yè)43個項目上臺簽約，其中，與簽約的項目8項。簽約對象涉及等國家和地區(qū)，訂貨金額約31億元人民幣。簽約項目涉及一、二、三產(chǎn)業(yè)，有水產(chǎn)養(yǎng)殖、遠(yuǎn)洋漁業(yè)、加工流通、休閑漁業(yè)及技術(shù)對接等。其中我局與水產(chǎn)研究所就恢復(fù)流域珍稀物種“胭脂魚”達(dá)成了合作協(xié)議；我市元盛食品有限公司與貿(mào)易公司簽訂了10億元的訂貨合同，將在一年內(nèi)完成供貨。
【關(guān)鍵詞】漁業(yè)資源法 制度體系 理論 研究
縱觀國際海洋漁業(yè)資源法制度的發(fā)展史，上世紀(jì)八十年代頒布的《聯(lián)合國海洋法公約》是分水嶺，該法頒布以前國際海洋漁業(yè)資源法在推行中有很多特點(diǎn)，如以往的國際海洋漁業(yè)資源法主要是以控制投入為主的漁業(yè)管理模式，之后則逐漸演變?yōu)橐钥刂茲O種可持續(xù)生產(chǎn)為主的管理模式。在此期間國際主要漁業(yè)組織機(jī)構(gòu)積極推廣，國際社會也出臺了系列全球性或區(qū)域性公約配合該制度的實施。因此可以說，國際海洋漁業(yè)法律制度主要控制產(chǎn)出，是在總可捕量控制的基礎(chǔ)上實施。
一、國際海洋漁業(yè)資源法理論制度體系
（1）明確控制產(chǎn)出為主的生物保護(hù)目標(biāo)。公約在對海洋生物資源保護(hù)中明文規(guī)定： 沿海國要嚴(yán)格控制海域生物可捕數(shù)量，而對公海生物資源的保護(hù)管理，公約規(guī)定“制定公海生物資源可捕量和相關(guān)保護(hù)措施時，各國要根據(jù)真實可靠的科學(xué)數(shù)據(jù)，結(jié)合國家發(fā)展的內(nèi)在要求和經(jīng)濟(jì)水平等因素，讓捕撈的魚種數(shù)量維持在或恢復(fù)到能夠生產(chǎn)最高持續(xù)產(chǎn)量的水平”。公約明確制定了在不同海域里根據(jù)各種生物資源的最大可持續(xù)生產(chǎn)量開展?jié)O業(yè)管理保護(hù)的總目標(biāo)，給各國推行配額管理制度奠定了堅實基礎(chǔ)。
（2）制定不同海域漁業(yè)資源保護(hù)的法律制度。公約中根據(jù)不同海域制定相關(guān)的保護(hù)管理權(quán)，具體包括以下幾點(diǎn)：第一，沿海國享有獨(dú)立海域權(quán)，如內(nèi)水、領(lǐng)海和群島等獨(dú)立區(qū)域具有充分保護(hù)管理海洋生物資源的權(quán)利和義務(wù)；第二，沿海國可以決定其領(lǐng)海內(nèi)生物資源的可捕量，并開展科學(xué)適度的魚類資源利用的計劃；第三，如公海這樣的公共海域的漁業(yè)資源的保護(hù)管理上，所有國家都有權(quán)在公海進(jìn)行漁業(yè)資源捕撈，但同時也有義務(wù)共同保護(hù)管理公海生物資源。總體而言，公約在漁業(yè)資源管理保護(hù)的總方針指導(dǎo)下，制定的法律規(guī)章均注重對漁業(yè)資源最大可持續(xù)生產(chǎn)量的管理控制。
（3）規(guī)定各締約國的國際協(xié)作義務(wù)。公約從國際社會整體局勢出發(fā)，明文規(guī)定各締約國在獨(dú)立領(lǐng)海范圍和公海內(nèi)都有義務(wù)開展海洋生物資源協(xié)作保護(hù)管理。如公約中規(guī)定了締約國在總可捕量制度實施中，各區(qū)域和全球性漁業(yè)組織機(jī)構(gòu)，都有義務(wù)共同開展國際間的協(xié)作保護(hù)，比如國民可以在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)捕魚的締約國，就有義務(wù)及時提供和交換相關(guān)的科學(xué)情報、捕魚總量和漁業(yè)捕撈力量統(tǒng)計，以及協(xié)作保護(hù)魚類種群資料。海洋漁業(yè)資源國際間的協(xié)作保護(hù)義務(wù)有利于實現(xiàn)總可捕量制度在法律上的大范圍推廣。
二、國際海洋漁業(yè)資源法理論及制度的特點(diǎn)
（1） 國際海洋漁業(yè)資源法表現(xiàn)形式各異。國際海洋漁業(yè)資源法的基本構(gòu)架中有很多原則性的條文，缺乏具體的法律實施條款，再加上專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度的限制，公海中的漁業(yè)資源壓力加劇了漁業(yè)資源的稀缺。在此情況下，《遵守協(xié)定》、《種群協(xié)定》、《生物多樣性公約》等系列具有國際約束力的公約和雙邊協(xié)定相繼出臺，展開對國家領(lǐng)海之外的海洋漁業(yè)資源的保護(hù)管理。尤其是在因利益紛爭而不妥協(xié)的資源環(huán)境和人權(quán)等現(xiàn)代國際法的范疇內(nèi)，形式多樣的國際法規(guī)將起到很好的協(xié)調(diào)作用，系列公約規(guī)范的出臺和逐步推廣也體現(xiàn)了當(dāng)代漁業(yè)國際法律在法源上的新趨勢。
（2）區(qū)域漁業(yè)機(jī)構(gòu)促進(jìn)國際協(xié)作原則的推行。上文提到了國際漁業(yè)資源保護(hù)法中所強(qiáng)調(diào)的國際間的協(xié)作原則，很多區(qū)域漁業(yè)組織機(jī)構(gòu)在單、雙邊公約的要求下，通過強(qiáng)化漁業(yè)資源種群的科學(xué)估量并測定總可捕量的措施，建立健全聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制等方式來為法律落實提供有力支持，在協(xié)作基礎(chǔ)上有效保護(hù)了國際海洋漁業(yè)資源。根據(jù)國際海洋漁業(yè)資源保護(hù)的國際協(xié)作原則的指導(dǎo)，以各區(qū)域漁業(yè)組織機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)的生物資源保護(hù)管理制度大范圍推廣標(biāo)志著以往公海漁業(yè)制度的結(jié)束，也體現(xiàn)了新的公海法律制度中的主要原則。
（3）海洋執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)呈現(xiàn)細(xì)化量化特征。漁業(yè)資源種群的群體特性的生物特性決定了可持續(xù)發(fā)展路線，所以一定要增強(qiáng)對非法捕撈的監(jiān)督懲治力度。近幾年國際漁業(yè)組織機(jī)構(gòu)針對區(qū)域間的資源保護(hù)的協(xié)作監(jiān)督執(zhí)法取得了一定效果。例如太平洋漁業(yè)委員會頒布了系列監(jiān)督和檢查的程序，當(dāng)遇到以下情形可以實施檢查權(quán)： 未獲得許可授權(quán)捕撈；未根據(jù)委員會的報告規(guī)定，記錄捕撈量和與捕撈量相關(guān)的數(shù)據(jù)信息，或故意隱瞞誤報捕撈量以及有關(guān)捕撈量的信息，在休漁區(qū)域和休漁期間非法捕撈；未遵守委員會制定的保護(hù)管理規(guī)則捕撈；未按照公約明文規(guī)定的捕撈限度捕撈；使用規(guī)定之外的漁具捕撈；未標(biāo)明漁船的標(biāo)識、身份和注冊信息；未積極配合調(diào)查，故意隱藏銷毀證據(jù)；不積極配合登檢或阻止抗拒、威脅干擾派遣的檢查員執(zhí)法；有意損壞船舶監(jiān)測系統(tǒng)干擾工作等，還有委員會規(guī)定的其他違反現(xiàn)象。
（4）國際漁業(yè)資源法制度未來的主要趨勢是漁業(yè)責(zé)任制和生態(tài)管理。隨著科學(xué)技術(shù)不斷進(jìn)步，人類也逐漸提高了對海洋生態(tài)資源的了解。國際社會達(dá)成了加強(qiáng)協(xié)作、緩解危機(jī)的共識，在尊重生態(tài)自然的前提下不斷提高監(jiān)管懲罰力度來解決當(dāng)前的資源問題。多項國際文件的頒布制定了生態(tài)管理和漁業(yè)資源法，也明確了漁船國在公海應(yīng)承擔(dān)的管理責(zé)任及義務(wù)。通過推行包含漁船監(jiān)測系統(tǒng)在內(nèi)的多種方式來進(jìn)行科學(xué)捕撈，避免出現(xiàn)違法、隱瞞捕撈和無管制的捕撈行為，國際漁業(yè)資源法制度未來的主要趨勢將是漁業(yè)責(zé)任制和生態(tài)管理。
綜上所述，由當(dāng)前的國際大局來看，在協(xié)調(diào)各個成員國共同遵守義務(wù)的方面還需要做很多工作，而且越來越嚴(yán)重的漁業(yè)資源危機(jī)要求人類和時間比賽，爭取在最短的時間內(nèi)制定出一套科學(xué)合理的制度，使人類的需求不會超過海洋資源的最大限度，讓匱乏的海洋漁業(yè)資源能休養(yǎng)生息并做到可持續(xù)利用。只有合理控制人類對海洋漁業(yè)資源無限制的開發(fā)需求，才能真正實現(xiàn)人類社會和海洋漁業(yè)資源健康持久發(fā)展的總目標(biāo)，這也是全人類都應(yīng)該共同遵守的義務(wù)。
參考文獻(xiàn)：
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關(guān)鍵詞:漁業(yè)執(zhí)法;專屬經(jīng)濟(jì)區(qū);海洋
中圖分類號:D92文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號:1673-291X(2010)04-0071-02
一、執(zhí)法范圍和任務(wù)
中國漁政的執(zhí)法范圍覆蓋中國全部管轄海域。海區(qū)漁政局的管理范圍是:“海洋機(jī)動漁船拖網(wǎng)禁漁區(qū)線”以外水域;重要漁場、漁汛;國家頒布的保護(hù)區(qū)、休漁區(qū)以及中日、中韓、中越漁業(yè)協(xié)定的保護(hù)區(qū)、休漁區(qū)。此外,東海區(qū)漁政局兼管長江流域的漁業(yè)資源及漁政管理工作。省、自治區(qū)、直轄市人民政府漁業(yè)行政主管部門監(jiān)督管理的范圍是毗鄰的“機(jī)動漁船底拖網(wǎng)禁漁區(qū)線”內(nèi)側(cè)海域,國家另有規(guī)定者除外。
組織實施所負(fù)責(zé)海區(qū)的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)漁政巡航是各海區(qū)漁政局一項重要職責(zé)。執(zhí)行專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)漁政巡航任務(wù)的漁政船由海區(qū)漁政局具體落實。海區(qū)漁政局的漁政船不足時,可抽調(diào)符合條件的地方漁政船承擔(dān)巡航任務(wù)。漁政船在執(zhí)行巡航任務(wù)期間按照下級服從上級、地方服從中央的原則,由海區(qū)漁政局統(tǒng)一調(diào)度指揮。在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū),根據(jù)漁業(yè)局《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)漁政巡航管理規(guī)定》,中國漁政指揮中心負(fù)責(zé)中國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)漁政年度巡航的組織和指揮工作,包括組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督檢查。農(nóng)業(yè)部各海區(qū)漁政漁港監(jiān)督管理局制定各海區(qū)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)漁政巡航年度巡航計劃,并報指揮中心備案。
《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)漁政巡航管理規(guī)定》第11條規(guī)定,“漁政船在執(zhí)行巡航任務(wù)期間按照下級服從上級、地方服從中央的原則,由海區(qū)漁政局統(tǒng)一調(diào)度指揮。指揮中心視情況可直接調(diào)度指揮。”根據(jù)該規(guī)定第17條,“海區(qū)漁政局應(yīng)對本海區(qū)每季度的巡航情況進(jìn)行匯總、分析,形成書面材料,并于下一季度的前10個工作日內(nèi)報指揮中心。年度巡航工作結(jié)束后,要對本海區(qū)全年的巡航工作進(jìn)行總結(jié),并于翌年的1月底前報指揮中心?！钡?8條規(guī)定,“國家漁政局和指揮中心對承擔(dān)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)漁政巡航任務(wù)的單位、人員及漁政船進(jìn)行監(jiān)督,不定期對巡航工作中表現(xiàn)突出的先進(jìn)單位、個人、漁政船進(jìn)行表彰,對執(zhí)行專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)巡航任務(wù)的漁政船給予經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助。”
二、執(zhí)法依據(jù)
中國漁政的主要執(zhí)法依據(jù)包括:《聯(lián)合國海洋法公約》、《中華人民共和國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》、《中華人民共和國漁業(yè)法》、《中華人民共和國漁業(yè)法實施細(xì)則》、《中華人民共和國野生動物保護(hù)法》、《中華人民共和國水污染防治法》、《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》、《物權(quán)法》、《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)漁政巡航管理規(guī)定》(漁業(yè)局)、農(nóng)業(yè)部《行政處罰程序規(guī)定》、農(nóng)業(yè)部《農(nóng)業(yè)行政處罰規(guī)定》等法律、法規(guī)、規(guī)章。
中國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的漁業(yè)管理是中國漁業(yè)執(zhí)法體系中的重要組成部分,直接關(guān)系到中國在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的漁業(yè)資源權(quán)益。中國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架漁業(yè)管理方面的法律、法規(guī)主要包括:《中華人民共和國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》、《中華人民共和國漁業(yè)法》、農(nóng)業(yè)部1999年18號令《中華人民共和國管轄海域外國人、外國漁船活動管理暫行規(guī)定》、農(nóng)業(yè)部《中華人民共和國漁業(yè)港航監(jiān)督行政處罰規(guī)定》及中華人民共和國漁政漁港監(jiān)督管理局于2000年6月頒布的《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)漁政巡航管理規(guī)定》(國漁政[2000]8號)。此外,自1994年《聯(lián)合國海洋法公約》生效以來,在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)有關(guān)規(guī)定的框架下,中國分別于日本、韓國、越南簽訂了新的漁業(yè)協(xié)定。這些漁業(yè)協(xié)定的簽署和生效,對中國周邊海域的漁業(yè)管理和漁業(yè)生產(chǎn)發(fā)展產(chǎn)生了重大影響,形成了中國周邊海域的漁業(yè)新形勢。
三、漁業(yè)執(zhí)法的管理機(jī)制
中國漁業(yè)行政執(zhí)法隊伍成立已有二十多年。根據(jù)《中華人民共和國漁業(yè)法》,中國漁業(yè)行政執(zhí)法隊伍是專職負(fù)責(zé)漁業(yè)行政執(zhí)法的執(zhí)法機(jī)構(gòu),主要有漁政管理、漁港監(jiān)督和漁業(yè)船舶檢驗三大行政職能,負(fù)責(zé)有關(guān)漁業(yè)法律法規(guī)的監(jiān)督執(zhí)行,保護(hù)漁業(yè)資源和漁業(yè)水域生態(tài)環(huán)境,維護(hù)國家海洋漁業(yè)權(quán)益,維護(hù)漁業(yè)生產(chǎn)秩序,協(xié)調(diào)處理各類漁業(yè)生產(chǎn)糾紛,保障漁船安全生產(chǎn),查處各類違規(guī)漁業(yè)生產(chǎn)行為。中國的漁業(yè)管理實行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),分級管理”的原則。
從中央到地方,中國已建立了漁政、漁港、漁業(yè)船舶檢驗監(jiān)督管理系統(tǒng)。在農(nóng)業(yè)部,設(shè)有中華人民共和國漁政漁港監(jiān)督管理局,統(tǒng)管全國的漁政漁港監(jiān)督管理工作;設(shè)有中國漁政指揮中心,負(fù)責(zé)重大漁政執(zhí)法行動和維護(hù)國家海洋漁業(yè)權(quán)益的組織、協(xié)調(diào)工作。此外,在南海、東海、黃渤海設(shè)立海區(qū)漁政漁港監(jiān)督管理局,負(fù)責(zé)本轄區(qū)漁政執(zhí)法的監(jiān)督、指揮、協(xié)調(diào)工作。各省(自治區(qū)、直轄市)、市、縣漁業(yè)行政主管部門也設(shè)有漁政管理、漁港監(jiān)督或漁業(yè)船舶檢驗機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)有關(guān)漁業(yè)法律法規(guī)的貫徹執(zhí)行,同時,接受上級機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)指導(dǎo),參加上級機(jī)關(guān)統(tǒng)一組織的漁政執(zhí)法行動。
《漁業(yè)法》第7條第1款規(guī)定,“國家對漁業(yè)的監(jiān)督管理,實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”,從法律上把“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),分級管理”確定為中國漁政管理的基本原則。統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)就是中央對漁政監(jiān)督管理工作的集中管理;分級管理是地方各級漁業(yè)行政主管部門及其漁政管理機(jī)構(gòu)的區(qū)域性管理。貫徹統(tǒng)分原則是符合漁政管理對象的自然屬性和社會屬性,符合漁業(yè)活動的內(nèi)在規(guī)律,也符合中國漁業(yè)資源、自然環(huán)境和國情實際。處理好“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”與“分級管理”兩者的關(guān)系是健全漁政管理機(jī)制的重要環(huán)節(jié)。
《中華人民共和國漁業(yè)法實施細(xì)則》(1987年)重視各涉海部門的協(xié)作和協(xié)調(diào),第8條規(guī)定,“漁業(yè)行政主管部門及其所屬的漁政監(jiān)督管理機(jī)構(gòu),應(yīng)當(dāng)與公安、海監(jiān)、交通、環(huán)保、工商行政管理等有關(guān)部門相互協(xié)作,監(jiān)督檢查漁業(yè)法規(guī)的施行?！?/p>
四、存在問題
1.漁業(yè)執(zhí)法力量薄弱。僅從數(shù)量上看,管理任務(wù)和管理力量就存在著明顯的不匹配,導(dǎo)致粗線條管理普遍,存在管理死角。特別是在縣級等基層漁政部門,由于管理力量薄弱,致使海上執(zhí)法檢查、漁船進(jìn)出港簽證等很多管理措施無法完全落實到位,管理效果難以保證。漁業(yè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)分散進(jìn)一步分散了漁業(yè)執(zhí)法力量。目前,中國的漁業(yè)行政管理機(jī)構(gòu)很多,主要有海洋漁業(yè)管理、漁港監(jiān)督和漁船檢驗等部門,造成有限的人力、物力和財力的浪費(fèi),而且難以形成合力,達(dá)不到依法治漁的預(yù)期效果。
2.漁業(yè)執(zhí)法經(jīng)費(fèi)不足。目前,各級漁業(yè)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)來源大致可分為全額撥款、差額撥款和自收自支三類。其中縣級機(jī)構(gòu)為差額撥款和自收自支。許多全額撥款的漁業(yè)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)也僅是財政上確保人員工資,而執(zhí)法經(jīng)費(fèi)和辦公經(jīng)費(fèi)并不在全額撥款之列。而且,隨著財政體制改革的深入,實行收支“兩條線”,有關(guān)漁業(yè)收費(fèi)及罰沒款都上繳給財政部門,但有關(guān)執(zhí)法費(fèi)用、執(zhí)法船燃油費(fèi)、維修費(fèi)等卻未納入財政預(yù)算,致使?jié)O業(yè)執(zhí)法經(jīng)費(fèi)不足。
3.執(zhí)法裝備落后。由于漁業(yè)執(zhí)法經(jīng)費(fèi)不足,全國漁業(yè)安全執(zhí)法裝備普遍比較落后,不少執(zhí)法船艇是由其他部門退役的船只或生產(chǎn)漁船改裝的,使用年限長,抗風(fēng)和續(xù)航能力差,有的甚至超期服役,照相、攝像等必要的取證設(shè)備匱乏,影響執(zhí)法機(jī)關(guān)調(diào)查取證工作正常開展。特別是漁政承擔(dān)維護(hù)中國在所管轄的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)漁業(yè)和養(yǎng)護(hù)生物資源利益的任務(wù),由于執(zhí)法海域范圍廣,需要噸位大、設(shè)備先進(jìn)的執(zhí)法船只以及飛機(jī),但中國漁政目前仍然缺乏這些必要的裝備,在一定程度上影響了執(zhí)法力度和效果。
五、發(fā)展趨勢
近年來,中國近海漁業(yè)資源日益枯竭,全球針對外大陸架、公海和國際海底等區(qū)域的海洋資源的爭奪日趨激烈,中國漁業(yè)捕撈能力和勞動力閑置趨勢加劇,漁業(yè)勞動力與捕撈能力大范圍轉(zhuǎn)移等剛性需求越來越強(qiáng),對包括海洋漁業(yè)資源在內(nèi)的海洋生物資源進(jìn)行養(yǎng)護(hù)的任務(wù)加重。同時,有些海上周邊國家對中國漁業(yè)捕撈設(shè)置障礙,采取限制措施,不斷抓扣我漁船,從而引發(fā)海上漁業(yè)糾紛。外國漁船越界捕魚事件時有發(fā)生。海洋漁業(yè)維權(quán)形勢復(fù)雜、多變。
針對以上形勢,本文認(rèn)為在今后一段時期內(nèi),中國漁業(yè)執(zhí)法的發(fā)展趨勢應(yīng)為:
1.加強(qiáng)海洋生物資源養(yǎng)護(hù)。世界海洋漁業(yè)捕撈量在20世紀(jì)90年代末期即已達(dá)到了產(chǎn)能極限,進(jìn)入21世紀(jì)后,由于漁業(yè)資源的過度捕撈、生境破壞等因素,海洋漁業(yè)產(chǎn)量逐年下降。
2.加強(qiáng)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)漁政巡航。漁業(yè)局于2000年6月頒布了 《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)漁政巡航管理規(guī)定》(國漁政[2000]8號),并于2005年修訂。中國漁政執(zhí)法機(jī)構(gòu)根據(jù)國家有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定,派出漁政船對在中國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)從事漁業(yè)生產(chǎn)和生物資源調(diào)查等漁業(yè)活動的中國和外國船舶、人員,依法實施監(jiān)督檢查和行政處罰。漁業(yè)局主管中國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)漁政巡航管理工作,中國漁政指揮中心負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督檢查。農(nóng)業(yè)部各海區(qū)漁政漁港監(jiān)督管理局(以下簡稱海區(qū)漁政局)負(fù)責(zé)制定各自海區(qū)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)漁政巡航年度巡航計劃,并具體實施。漁政巡航是維護(hù)中國在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的漁業(yè)權(quán)益的一種方式,根據(jù)中國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的生物資源養(yǎng)護(hù)和管理需要,在今后一段時間內(nèi),專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)漁政巡航將得到加強(qiáng)。
3.加強(qiáng)與中國海監(jiān)等其他海上執(zhí)法隊伍的協(xié)調(diào)、合作。海上執(zhí)法不同于陸地,由于海洋的特殊性和復(fù)雜的海況,人類必須借助于一定的裝備才能進(jìn)行執(zhí)法活動。漁業(yè)執(zhí)法裝備數(shù)量雖在不斷增加、技術(shù)不斷升級,仍需在執(zhí)法過程中加強(qiáng)與其他海上執(zhí)法部門的協(xié)調(diào)與合作,如專門負(fù)責(zé)中國海上維權(quán)的中國海監(jiān)。由于多種原因,統(tǒng)一中國海上執(zhí)法隊伍尚有難度,但從維護(hù)中國海洋權(quán)益的角度出發(fā),海洋漁業(yè)權(quán)益作為海洋權(quán)益的一種,執(zhí)法隊伍之間的協(xié)調(diào)與合作是維護(hù)中國海洋權(quán)益的內(nèi)在需要。
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