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關(guān)鍵詞：農(nóng)村；養(yǎng)老保險；社會保障
中圖分類號：F323.89 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A
原標(biāo)題：安徽省農(nóng)村養(yǎng)老現(xiàn)狀剖析及政策建議
收錄日期：2015年9月13日
一、安徽農(nóng)村養(yǎng)老現(xiàn)狀剖析
近年來，安徽省經(jīng)濟取得了長足發(fā)展，但農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展相對滯后，農(nóng)業(yè)問題突出。同時安徽省作為人口大省、農(nóng)業(yè)大省，人口老齡化加重，農(nóng)村老齡人口問題尤為突出，如何解決農(nóng)村老年人養(yǎng)老問題成為當(dāng)下重中之重。（表1）
從表1中可以看到：安徽省人口老年系數(shù)2000年為7.59，2005年為10.08，2008年為11.15，2010年為10.23，2013年為12.24?？傮w變化規(guī)律是老年人口在總?cè)丝谥兴急戎刂鹉暝黾?，老年撫養(yǎng)系數(shù)與此呈現(xiàn)正相關(guān)，也呈現(xiàn)逐年上升的趨勢。少年兒童系數(shù)2000年為25.49，2005年為23.07，2008年為19.81，2010年為17.77，2013年為18.51?？傮w變化規(guī)律是少年兒童在總?cè)丝谥兴急戎刂鹉杲档?，少年兒童撫養(yǎng)比重也是逐年下降的。未來安徽省社會保障支出勢必會逐漸向老年部分傾斜。
2013年安徽省流向省外的人數(shù)達(dá)到1，130萬，這其中大多數(shù)是來自經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)的外出務(wù)工人員。人口外流，一是導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)青壯年勞動力不足，從而制約著農(nóng)村地區(qū)正常農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的持續(xù)健康發(fā)展；二是對傳統(tǒng)養(yǎng)兒防老的養(yǎng)老模式造成沖擊，大批青年人外出，使得“空巢”家庭增多，農(nóng)村老年人無人贍養(yǎng)的問題逐漸突出，農(nóng)村養(yǎng)老成為目前安徽省急需解決的問題。
近年來，安徽省投入農(nóng)村養(yǎng)老的力度加大，社會保障覆蓋面逐漸增大。但是，依然面臨許多挑戰(zhàn)：醫(yī)療、養(yǎng)老、救助等社會保障壓力的增大；在建立滿足龐大農(nóng)村老年人群需求特別是高齡老人、特困老人、殘疾老人的社會服務(wù)方面，加快社會資源傾向農(nóng)村地區(qū)的壓力巨大；在實現(xiàn)小康宏偉目標(biāo)加速經(jīng)濟建設(shè)持續(xù)健康發(fā)展方面，解決勞動人口減少與社會撫養(yǎng)比例過重以及龐大老年人群和勞動年齡人群利益沖突的壓力巨大；在協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)和諧發(fā)展方面，解決農(nóng)村老齡問題，特別是實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化和利益均等化的壓力巨大?，F(xiàn)階段，農(nóng)村地區(qū)人口老齡化對安徽省的經(jīng)濟、政治、文化和社會生產(chǎn)與生活的影響正在逐步顯現(xiàn)出來，老齡問題必將成為深刻影響未來安徽省經(jīng)濟發(fā)展帶有戰(zhàn)略性和全局性的問題。
二、安徽省農(nóng)村養(yǎng)老存在的問題
（一）安徽省經(jīng)濟形勢下滑，養(yǎng)老風(fēng)險加大。中國經(jīng)濟目前正處在增長速度換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期政策刺激消化期，改革面臨攻堅階段，經(jīng)濟下行壓力增大，金融風(fēng)險、房地產(chǎn)風(fēng)險、地方債務(wù)風(fēng)險等隱患顯現(xiàn)。安徽省經(jīng)濟也面臨前所未有的挑戰(zhàn)，作為傳統(tǒng)的人口和農(nóng)業(yè)大省，安徽省經(jīng)濟發(fā)展乏力，經(jīng)濟模式單一化，面臨諸多問題和挑戰(zhàn)，最典型的就是以破壞環(huán)境為代價發(fā)展經(jīng)濟。在新常態(tài)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中，安徽省經(jīng)濟下滑壓力增大，政府財政收入增速放緩；農(nóng)村經(jīng)濟更加脆弱，農(nóng)民增收困難。政府和個人投入養(yǎng)老資金不足，勢必會影響農(nóng)村養(yǎng)老體系的建設(shè)。
（二）政府投入不足，農(nóng)村養(yǎng)老資金匱乏。近幾年以來，安徽省對農(nóng)村養(yǎng)老資金的投入力度雖然加大，但城鄉(xiāng)差距依然巨大。政府把大量的物力、財力投入到城鎮(zhèn)社會保障建設(shè)之中，城鎮(zhèn)社保取得了一定的進(jìn)展。但是農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老資金長期投入不足，老人更多地是依靠土地和子女來獲得生活保障。安徽省現(xiàn)行的《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》中，對農(nóng)村養(yǎng)老保險費用的籌集規(guī)定為：“以個人繳納為主、集體補助為輔、國家予以政策支持?！?/p>
（三）農(nóng)村養(yǎng)老保障法律建設(shè)滯后。中國有關(guān)社會保障的法律法規(guī)主要是針對城鎮(zhèn)居民，如先后制定的《失業(yè)保險條例》、《工傷保險條例》、《城鎮(zhèn)居民最低生活保障條例》以及最近頒布的《社會保險法》等。但是針對農(nóng)村保障的法律少之又少，僅僅有一部《農(nóng)村五保戶工作條例》。安徽省政府盡管出臺了一系列的政策和意見，但大多照搬上級的制度設(shè)計，很難有安徽省自身的特點，造成農(nóng)村養(yǎng)老保障建設(shè)中存在脫離實際、信息不對稱的后果。同時部門分工不明確，缺乏統(tǒng)一的設(shè)計和協(xié)調(diào)，影響了農(nóng)民加入農(nóng)村養(yǎng)老保險的積極性。
（四）部分農(nóng)民參保意識淡薄。安徽省部分地區(qū)農(nóng)民受傳統(tǒng) “養(yǎng)兒防老”、“養(yǎng)地防老”思想觀念的影響根深蒂固。一是農(nóng)民認(rèn)為土地是他們賴以生存發(fā)展的基礎(chǔ)，是生活收入的主要來源，他們不敢貿(mào)然放棄土地從事其他行業(yè)；二是農(nóng)村老人在養(yǎng)老上過分依賴子女，認(rèn)為子女有義務(wù)負(fù)責(zé)父母的養(yǎng)老問題，但卻沒有意識到“計劃生育”政策導(dǎo)致家庭人口數(shù)量的銳減、子女贍養(yǎng)壓力的增加；三是政府的養(yǎng)老保險周期長、風(fēng)險大、政策易變，因此農(nóng)民拒絕加入農(nóng)村養(yǎng)老保險體系。隨著改革開放的深入推行、戶籍制度的逐步放開，人口流動速度加快，安徽省作為經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)，成為青壯勞力的凈流出省，這進(jìn)一步加重安徽省養(yǎng)老問題。
（五）監(jiān)管不力，基層資金運作不透明。按照國際上通行的做法，社會保障基金應(yīng)該遵循征繳、管理和使用三權(quán)分立的原則，以此保障資金運用的高效和安全。在安徽省，一方面各級縣市政府既是農(nóng)村養(yǎng)老保險相關(guān)政策的制定者，同時又是資金運行的經(jīng)營者。農(nóng)村養(yǎng)老保險資金的征收、保管、使用都由各級相關(guān)機構(gòu)自行負(fù)責(zé)。這種模式存在以下不足：一是缺乏科學(xué)性、高效性；二是缺少必要的監(jiān)督。另一方面安徽省目前的養(yǎng)老保險人員缺乏相關(guān)專業(yè)知識，在實際工作中導(dǎo)致業(yè)務(wù)能力不足，政策執(zhí)行不到位，農(nóng)民配合意識不強。安徽省農(nóng)村地區(qū)缺乏金融財會人員，導(dǎo)致部分地區(qū)出現(xiàn)會計、出納集一身的情況，從而容易導(dǎo)致基層資金運作不透明，增加了基金被擠占、挪用的風(fēng)險，而且難以形成規(guī)模效益、難以抵御通脹的壓力，削弱了未來資金保障的能力。
三、政策建議
目前，安徽省經(jīng)濟發(fā)展水平不高，且皖南皖北地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不協(xié)調(diào)，建立一套完善、健全的農(nóng)村養(yǎng)老體系會受到諸多因素的制約。因此，要逐步摸索并不斷總結(jié)，尋求一條適合安徽省自身特色的農(nóng)村養(yǎng)老保險道路。
（一）拓寬資金來源渠道，加大財政投入力度。社會養(yǎng)老保障體系的實質(zhì)是政府通過國民收入的再分配，確保老年人能夠生存生活的一種制度。保障老年人的基本權(quán)利自然是政府義不容辭的責(zé)任。農(nóng)村老年人是社會上的弱勢群體，更需要得到政府的資助。農(nóng)村養(yǎng)老保險收效甚微的主要原因是養(yǎng)老資金嚴(yán)重不足。因此，需要政府加大資金傾斜力度，減輕農(nóng)民參保自身需繳納資金的比例。各地要統(tǒng)籌整合資金，加大財政性資金支持農(nóng)村養(yǎng)老保險體系建設(shè)力度，鼓勵和引導(dǎo)民間資本參與農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展。
（二）建立健全農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。建立完善的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度是世界各國未來養(yǎng)老的發(fā)展趨勢，社會養(yǎng)老未來將會成為主要的養(yǎng)老方式。盡管目前安徽省農(nóng)村養(yǎng)老水平比較低下，但為了以后的發(fā)展，需要盡早建立并完善相關(guān)法律法規(guī)?？紤]到安徽省南北經(jīng)濟的不協(xié)調(diào)，因此可以在皖南和皖北分別建立相應(yīng)的養(yǎng)老保險制度，在實踐中不斷摸索經(jīng)驗。
筆者認(rèn)為，以下幾點可以考慮：1、提前為每位農(nóng)民建立養(yǎng)老賬戶，動員農(nóng)民積極參保；2、農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)達(dá)到一定年齡退休后，可領(lǐng)取一定數(shù)額的養(yǎng)老金；3、建立不同投保檔次，農(nóng)民根據(jù)自身情況繳納養(yǎng)老金。
（三）加強宣傳力度，解放農(nóng)民養(yǎng)老觀念。農(nóng)村社會養(yǎng)老保障工作的好壞很大程度上取決于農(nóng)民對社保的認(rèn)知和接受程度。相關(guān)政府部門工作人員要加大宣傳力度、扎實做好宣傳工作，才能使廣大農(nóng)民支持、參與農(nóng)村養(yǎng)老保險，讓他們了解養(yǎng)老保險對他們晚年生活的積極影響，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老觀念。對此首先多到農(nóng)村基層進(jìn)行宣傳教育，加深農(nóng)民對農(nóng)村養(yǎng)老保險的認(rèn)識，破除養(yǎng)兒防老的落后觀念，向農(nóng)民耐心介紹政府主導(dǎo)建立的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度所繳納的各種費用不同于社會上的集資活動。同時，政府部門加強農(nóng)村社會保障支出方面信息的透明度，保證社保資金統(tǒng)計數(shù)據(jù)的真實性、實時性，讓農(nóng)民更加堅定投保的信念。
（四）加強養(yǎng)老相關(guān)人員培訓(xùn)。養(yǎng)老保險本質(zhì)上是為老人在喪失部分自理能力和收入的情況下提供的一種服務(wù)?，F(xiàn)階段大多數(shù)養(yǎng)老院缺乏專業(yè)的護(hù)理人員，安徽省這種經(jīng)濟不發(fā)達(dá)的地區(qū)，專業(yè)的護(hù)理人員更是缺乏，社區(qū)養(yǎng)老只是提供吃、穿、住等基本的生活需求。根據(jù)馬斯洛的需求層次學(xué)說，這種養(yǎng)老模式僅僅滿足了老人最基本的生理和安全需求，并沒有對老年人的精神層面提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。對此可以在相關(guān)院校增設(shè)老年護(hù)理的課程，加快培訓(xùn)護(hù)理人員。
（五）建立健全農(nóng)村醫(yī)療保險。農(nóng)村養(yǎng)老保險制度是一項龐大的工程，面臨諸多挑戰(zhàn)。但是當(dāng)前農(nóng)民面臨的最大挑戰(zhàn)不是養(yǎng)老保險，而是醫(yī)療保險。中國農(nóng)民老了最怕的是得病，大部分農(nóng)民貧困不是養(yǎng)老金不足，而是缺乏應(yīng)對疾病的醫(yī)療保險。建立健全農(nóng)村醫(yī)療養(yǎng)老保險制度來解決好農(nóng)民治病難、治病貴的問題，同時對于推進(jìn)安徽省農(nóng)村養(yǎng)老保險體系建設(shè)有著巨大的促進(jìn)作用。
（六）堅持多種養(yǎng)老模式共存的格局。安徽省經(jīng)濟發(fā)展水平不高，并且皖南、皖北地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不協(xié)調(diào)，建立一套完善、健全的農(nóng)村養(yǎng)老體系會受到諸多因素的制約。不同地區(qū)應(yīng)根據(jù)自身特點發(fā)展相應(yīng)的養(yǎng)老模式，因地制宜、循序漸進(jìn)，建立起與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，更好地為當(dāng)?shù)氐纳鐣l(fā)展貢獻(xiàn)力量。在經(jīng)濟較為發(fā)達(dá)的皖南農(nóng)村地區(qū)，根據(jù)本地區(qū)農(nóng)民的收入水平、物價指數(shù)等建立一套收費合理的養(yǎng)老保險體系。在皖北經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)，可以暫緩或減慢農(nóng)村養(yǎng)老保險體系的推進(jìn)。把社會養(yǎng)老與傳統(tǒng)的土地養(yǎng)老、個人養(yǎng)老、家庭養(yǎng)老等結(jié)合起來，發(fā)揮家庭、儲蓄的養(yǎng)老保障能力以及建立健全農(nóng)村最低生活保障制度，通過多層次的養(yǎng)老體系建設(shè)以滿足養(yǎng)老需求。
主要參考文獻(xiàn)：
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(一)鹽城原有農(nóng)村養(yǎng)老保險基本情況。截至2007年,鹽城農(nóng)村人口560萬,占全市人口的70%,是江蘇農(nóng)村人口比例和總數(shù)最高的地級市(江蘇省農(nóng)村人口60歲以上人口571萬,占農(nóng)村人口總數(shù)的17.4%)。
截至2005年底,全市參保人數(shù)114.34萬人,領(lǐng)取養(yǎng)老金人數(shù)3.01萬人,其中征收農(nóng)村養(yǎng)老保險費3,799.67萬元,比上年凈增483.04萬元,當(dāng)年基金總支出1,810萬元,累計結(jié)余6.23億元。全面開展了被征地農(nóng)民基本生活保險工作,全市已有5.8萬名被征地農(nóng)民享受基本生活保險待遇。
2006年底全市參保人數(shù)116.66萬人,比上年增長2.03%,領(lǐng)取養(yǎng)老金人數(shù)4.17萬人,比上年增長38.5%,其中征收農(nóng)村養(yǎng)老保險費4,596.4萬元,比上年凈增796.73萬元,當(dāng)年基金總收入6,127.5萬元,基金總支出1,921.36萬元,累計結(jié)余6.63億元。全面開展了被征地農(nóng)民基本生活保險工作,全市已有6.63萬名被征地農(nóng)民享受基本生活保險待遇。
(二)鹽城市新農(nóng)村養(yǎng)老保險基本情況
1、鹽城新型農(nóng)村養(yǎng)老保險實施情況。2008年鹽城積極構(gòu)建新型農(nóng)保制度,建立個人繳費、集體補助、政府補貼多元籌資機制,在蘇北率先實現(xiàn)新型農(nóng)保制度全覆蓋。2008年底,全市參加農(nóng)村養(yǎng)老保險人數(shù)119.64萬人(其中11.02萬人參加新型農(nóng)村養(yǎng)老保險),比上年末增加0.54萬人,領(lǐng)取養(yǎng)老金人數(shù)5萬人,比上年增加0.04萬人,基金總收入2.59億元,同比增長194.3%,基金總支出0.78億元,同比增長39.3%。
2008年按照“擴大試點、整體推進(jìn)”的思路進(jìn)一步推進(jìn)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作,積極實施新型農(nóng)?！?31”工程,即選擇在鹽都區(qū)、亭湖區(qū)、建湖縣、濱?？h4個縣(區(qū))、30個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、100個村中重點推進(jìn)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度試點工作。
2、“鹽城模式”農(nóng)村養(yǎng)老保險的核心?！胞}城模式”的農(nóng)村養(yǎng)老保險的核心是從重點村莊和重點人群突破,采取個人交費、集體補助、財政補貼相結(jié)合的保險方式(其中個人交納40%、村集體補助40%、市縣財政補貼20%)。這對經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)有一定的借鑒意義。2003年鹽城出臺了《關(guān)于加強全市農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作的意見》,確定小康示范村和富裕村等地方和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工、村組干部、失地農(nóng)民、農(nóng)村老黨員、傷殘疾人、軍人家屬、鄉(xiāng)村醫(yī)生、農(nóng)村計劃生育人口以及有穩(wěn)定收入的富裕戶等為重點對象,待條件成熟后向廣大農(nóng)民逐步推進(jìn)。目前,純農(nóng)戶參保可按當(dāng)?shù)剞r(nóng)民一年的純收入為繳費基數(shù),最低比例設(shè)定為10%,參保人達(dá)到退休年齡后,按15年平均標(biāo)準(zhǔn)逐月領(lǐng)取養(yǎng)老金,15年以后仍健在者可繼續(xù)領(lǐng)取。
(1)新型農(nóng)村養(yǎng)老保險的五大特點。2008年是鹽城新型農(nóng)村養(yǎng)老保險工作“四有”示范村建設(shè)的探索起步之年。主要有五大特點:一是制度實現(xiàn)全覆蓋。市和各縣(市、區(qū))政府都出臺了新農(nóng)保《指導(dǎo)意見》、《實施辦法》或《暫行辦法》,在蘇北率先實現(xiàn)了新農(nóng)保制度全覆蓋;二是試點目標(biāo)超預(yù)期。全市9個縣(市、區(qū))、131個鎮(zhèn)、1,056個村建立了新型農(nóng)保制度,超額完成了“431”工程目標(biāo)任務(wù);三是基金征繳創(chuàng)新型高。鹽城市政府專門召開新型農(nóng)保推進(jìn)會議,在短短兩個月的時間里,全市新增新型農(nóng)?；?.2億元,全年實現(xiàn)征繳基金2.58億元,創(chuàng)造了鹽城農(nóng)保有史以來,基金征繳量的重大突破;四是“即征即?！背?biāo)。鹽城被征地農(nóng)民社會保險的覆蓋率達(dá)95%以上,超過省廳考核目標(biāo)的3倍。全市有10.16萬名被征地農(nóng)民納入了基本生活保險,累計發(fā)放保險資金4.5億元;五是管理服務(wù)上水平。各級農(nóng)保經(jīng)辦機構(gòu)堅持簡化流程、優(yōu)化服務(wù),規(guī)范新型農(nóng)保業(yè)務(wù)的全程管理,實施陽光操作。
(2)新型農(nóng)村養(yǎng)老保險運作方式?！尔}城市建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度》規(guī)定:有鹽城市戶籍,從事農(nóng)林牧漁業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn),男18周歲至60周歲、女18周歲至55周歲的農(nóng)村居民,都屬于新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的覆蓋對象。
(3)鹽城市新型農(nóng)村養(yǎng)老保險將進(jìn)行的“三個突出”以及明確“三大目標(biāo)”。鹽城市新型農(nóng)村養(yǎng)老保險將進(jìn)行的三個突出:一是突出重抓農(nóng)村,主動服務(wù)農(nóng)民。突出重抓農(nóng)村,服務(wù)農(nóng)民,逐步實現(xiàn)農(nóng)民“四有”目標(biāo),是圍繞黨委、政府中心工作,解決“三農(nóng)”問題,打破二元結(jié)構(gòu),讓農(nóng)民真正享受改革開放成果的一項重要舉措,必須抓好做實;二是突出“四有”示范村建設(shè)。確立立足農(nóng)保、跳出農(nóng)保、發(fā)展農(nóng)保的工作理念,把推進(jìn)“四有”示范村建設(shè)作為新農(nóng)保工作的延伸和拓展。大力實施“十村示范、百村試點、千村推廣”工程,將勞動保險政策服務(wù)全面向農(nóng)村延伸,積極探索農(nóng)村勞動保險新模式;三是突出經(jīng)辦能力建設(shè)。認(rèn)真組織好現(xiàn)有干部的業(yè)務(wù)和能力培訓(xùn)工作,著力提升干部綜合素質(zhì)。將市場化運作作為財政投入的必要補充,加快探索組建新農(nóng)保擴面隊伍,調(diào)動、發(fā)揮一切積極因素,多種形式激勵新農(nóng)保的擴面工作,確保新農(nóng)保工作“有人辦事、有錢辦事”。
鹽城新型農(nóng)保的三大目標(biāo):一是推進(jìn)新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度全覆蓋工程。全市所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)新農(nóng)保制度的覆蓋率達(dá)100%,全市村(居)新農(nóng)保制度的覆蓋率達(dá)40%,其中,響水縣、濱?？h、阜寧縣、東臺市分別為30%,大豐市、亭湖區(qū)、鹽都區(qū)、建湖縣、射陽縣分別為50%。全市征繳新農(nóng)?；?.2億元,新增新農(nóng)保參保10萬人,老農(nóng)保轉(zhuǎn)接新農(nóng)保15萬人;二是推進(jìn)“十村示范、百村試點”工程,努力實現(xiàn)符合參加企業(yè)養(yǎng)老保險或新型農(nóng)村養(yǎng)老保險條件的村民參保率達(dá)60%以上,積極促進(jìn)新型農(nóng)村建設(shè);三是按照征地、補償、保險“剛性進(jìn)?！币?實行“即征即保”,先行地區(qū)“先保后征”,扎實做好被征地農(nóng)民社會保險工作,全市被征地農(nóng)民社會保險覆蓋率達(dá)95%。
二、鹽城實施農(nóng)村養(yǎng)老保險過程中的問題
(一)缺乏社會保險應(yīng)有的強制性。社會保險的基本特征是國家立法、政府強制組織實施《鹽城市建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度》規(guī)定政府組織、引導(dǎo)與農(nóng)民自愿相結(jié)合,沒有體現(xiàn)社會保險的強制性特征,難以形成制度。
(二)背離了社會保險的屬性。現(xiàn)有的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的保險費籌集和待遇支付與商業(yè)保險相似,體現(xiàn)不出社會保險的社會性和優(yōu)越性。在資金籌集上,雖然提出國家、集體和個人相結(jié)合,但強調(diào)重點是“個人交納為主”,在實際操作中由于當(dāng)?shù)丶w經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱,集體補助只能是一句空話,政府主要是政策扶持,農(nóng)村社會養(yǎng)老保險實質(zhì)上變成了完全個人交費。由于弱化了政府應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任,農(nóng)村社會養(yǎng)老保險實際上已不是一個嚴(yán)格意義上的社會保險行為。如,《鹽城市建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度》規(guī)定:當(dāng)?shù)乜h(市、區(qū))財政按個人繳費額給予10%～20%的補貼,有條件的鎮(zhèn)財政、村集體經(jīng)濟組織按個人繳費額給予5%～10%的補助。縣、鎮(zhèn)(村)兩項相加原則上不低于20%。
(三)存在“保小不保老”問題。從養(yǎng)老金的現(xiàn)實支付和對農(nóng)村老人的供養(yǎng)中讓農(nóng)民體會到參保的實效?，F(xiàn)在我國的農(nóng)村社會養(yǎng)老體系存在著“保小不保老”的嚴(yán)重傾向,《鹽城市建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度》規(guī)定:有鹽城市戶籍,從事農(nóng)林牧漁業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn),男18周歲至60周歲、女18周歲至55周歲的農(nóng)村居民,都屬于新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的覆蓋對象。這一規(guī)定使得制度實行時年齡超過60周歲的老年人無法參保。從參加村養(yǎng)老保險的人員結(jié)構(gòu)看,也主要以中青年人為主。同時,早期參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的農(nóng)民,有的已經(jīng)到了退休年齡,但繳納的養(yǎng)老保險費少,時間短,退休后養(yǎng)老金很低,根本起不到保障基本生活的作用。
(四)養(yǎng)老保險基金保值增值困難?！尔}城市建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度》規(guī)定:參保人員個人賬戶的儲存額利率按照人民銀行同期公布的城鄉(xiāng)居民一年期居民定期存款利率執(zhí)行。但是,受利率連續(xù)下調(diào)及通貨膨脹等因素的影響,農(nóng)村養(yǎng)老保險基金要保值已經(jīng)相當(dāng)困難,更不用說增值。
三、針對鹽城市農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的對策思路
(一)對參保農(nóng)民給予中央和省市縣三級配套財政補貼。鹽城市農(nóng)村常住戶中,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營戶占總戶數(shù)的92.15%,其中純農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營戶比重過高,占總戶數(shù)74.22%;非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營戶占總戶數(shù)21.05%,其中純非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營戶比重過低,只占總戶數(shù)的3.12%。鹽城農(nóng)村中,大多數(shù)農(nóng)民對土地有很強的依賴性,由于地少人多,農(nóng)民從土地中可以獲得的收入很有限。因此,對參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的農(nóng)民給予中央、省、市、縣配套財政補貼很有必要。
(二)因地適宜地發(fā)展新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制。十七屆三中全會明確提出,貫徹廣覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù),加快健全農(nóng)村社會保險體系。維護(hù)廣大農(nóng)村老年居民的基本生活條件,使其老有所養(yǎng),是農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建設(shè)的必然要求。為確保農(nóng)村居民社會養(yǎng)老保險全覆蓋,必須根據(jù)不同地區(qū)的發(fā)展水平、不同人群的農(nóng)村養(yǎng)老方式、不同區(qū)域農(nóng)村養(yǎng)老保險水平的現(xiàn)狀,來進(jìn)行分類設(shè)計和分步實施,建立與地區(qū)經(jīng)濟增長非均衡戰(zhàn)略相適應(yīng)的農(nóng)村養(yǎng)老非均衡保險制度。
(三)加快新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度立法保障。加快新農(nóng)村社會養(yǎng)老保險立法進(jìn)程是關(guān)系到農(nóng)村養(yǎng)老保險的可持續(xù)性和農(nóng)村養(yǎng)老保險基金保值增值的一個根本性問題。為了保證農(nóng)村養(yǎng)老保險制度正常運行,建議在目前修改《中華人民共和國社會保險法(草案)》的同時,擬定《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險條例》,以法律形式明確諸如農(nóng)村養(yǎng)老保險制度應(yīng)遵守的原則、主要內(nèi)容、管理體制、資金來源、支付標(biāo)準(zhǔn)、基金的運營情況、農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的監(jiān)督及相關(guān)部門的責(zé)任等。這樣增強了鹽城新型農(nóng)村養(yǎng)老保險的強制性,有利于它的穩(wěn)定實施。同時,對于“保小不保老”問題,可以針對這類人設(shè)計附加政策,提供低一個級別的保障。
四、結(jié)論
隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展,逐步消除城鄉(xiāng)差距和社會養(yǎng)老保險制度的不公平待遇,建立與城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度接軌,城鄉(xiāng)一體的國民基本養(yǎng)老保險制度將是我國社會養(yǎng)老保險制度的發(fā)展趨勢。而且當(dāng)前,中央提出建設(shè)社會主義新型農(nóng)村,農(nóng)村養(yǎng)老是新型農(nóng)村建設(shè)必須邁過的“一道坎”。鹽城從老農(nóng)村養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)到“鹽城市模式”的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險,體現(xiàn)了與時俱進(jìn)的思想。新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度強調(diào)了:從重點村莊和重點人群突破,采取個人交費、集體補助、財政補貼相結(jié)合的保險方式。這對經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)有一定的借鑒意義。
(作者單位:山西財經(jīng)大學(xué))
主要參考文獻(xiàn):
[1]張建偉,胡雋.最高農(nóng)民的養(yǎng)老保險制度.中央財經(jīng)大學(xué)學(xué)報,2008.2.
[2]郭印,印慧寧.江蘇農(nóng)村養(yǎng)老保險制度建議.新華網(wǎng),2008.6.2.
本文在深入了解農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，結(jié)合國內(nèi)外關(guān)于空巢老人養(yǎng)老問題的研究成果，探討空巢老人養(yǎng)老困境，在社會工作視角下提出相應(yīng)的養(yǎng)老建議。
一、空巢老人
“空巢老人”一般是指不與子女居住的老年人。包括兩類：一類是無子女的老人；另一類是與子女分開居住年齡在60歲以上的老年人。但有學(xué)者認(rèn)為，“空巢老人”是一些無兒無女無老伴的孤寡老人，另一些則是有子女但與其分開單住的老人，還有一些是兒女遠(yuǎn)在外地，無奈寂守空巢的老人。按照居住形式可以把空巢老人分為夫婦同居的空巢老人和孤老獨居的空巢老人。按照年齡可以分為低齡空巢老人（60～79歲）和高齡空巢老人（80歲以上）。
二、安順市XX村空巢老人的養(yǎng)老現(xiàn)狀
1、養(yǎng)老模式的選擇
現(xiàn)階段農(nóng)村的養(yǎng)老模式主要有家庭養(yǎng)老、機構(gòu)養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老。但對于經(jīng)濟落后、思想保守的貴州來說，養(yǎng)老模式較傾向于選擇家庭養(yǎng)老并難以接受機構(gòu)養(yǎng)老。強調(diào)家庭是婚姻關(guān)系和血緣關(guān)系或收養(yǎng)關(guān)系的結(jié)合，而家庭養(yǎng)老是由家庭成員提供養(yǎng)老資源的養(yǎng)老模式。在貴州農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老模式中，家庭養(yǎng)老仍然是養(yǎng)老模式的主要形式。一方面是農(nóng)村保守的傳統(tǒng)觀念決定的，另一方面是國家相關(guān)的政策體系還不健全導(dǎo)致的。社區(qū)養(yǎng)老在貴州農(nóng)村還相當(dāng)薄弱，并未成為許多家庭的選擇，國家和社會還需投入更多的關(guān)注與采取措施不斷去完善。
2、養(yǎng)老支持的來源
在新型養(yǎng)老模式的沖擊下，并未很大程度地動搖貴州農(nóng)村傳統(tǒng)的養(yǎng)老模式，家庭養(yǎng)老仍是現(xiàn)階段貴州農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老的主要形式，子女仍然在經(jīng)濟供養(yǎng)、生活照顧、醫(yī)療保健和精神慰藉等方面起著重要的作用。
三、安順市XX村空巢老人養(yǎng)老困境
隨著大批農(nóng)村青壯年勞務(wù)輸出到城鎮(zhèn)地區(qū)，貴州農(nóng)村出現(xiàn)了大量“空巢老人”。子女不在身邊，卻留下了孫輩和農(nóng)田，這給農(nóng)村空巢老人帶來沉重的生活和精神負(fù)擔(dān)。主要體現(xiàn)在以下幾個方面：
1、心理孤獨與精神空虛
子女是農(nóng)村空巢老人最大的慰藉，子女外出與“分家”對老年人的心理與精神都造成較大影響。老年人與子女的通訊方式單一，以電話聯(lián)系為主，外出務(wù)工子女也很少與老人取得聯(lián)系。在訪談中，有老年人反映其子女迫于生計一年只回家三兩次，有的甚至一年都不回家一次，這使老年人的孤獨感倍增。
2、勞動與經(jīng)濟負(fù)擔(dān)重
安順市XX村空巢老人承擔(dān)著較大的經(jīng)濟壓力，留守在農(nóng)村的老年人的經(jīng)濟來源有近半是通過自身勞動。除了較劣勢的地理位置，養(yǎng)老金也并不如意。走訪與調(diào)查中了解到，絕大多數(shù)的空巢老人都認(rèn)為靠自身勞動、半生積蓄及養(yǎng)老金過日子十分艱難，大多數(shù)空巢老人的錢都用于購買日常生活用品。絕大多數(shù)的農(nóng)村空巢老人認(rèn)為養(yǎng)老的費用應(yīng)該來自政府。
3、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施不夠完善
安順市XX村空巢老人生活缺乏照顧，醫(yī)療保健缺失，各種老年疾病成了老年人身體健康的巨大威脅。大多數(shù)農(nóng)村空巢老人身體狀況都不大好，有的甚至很糟糕。該村只有兩家醫(yī)療設(shè)施并不完善的私人衛(wèi)生服務(wù)站，一個感冒發(fā)燒少則花費20-30元，多則花費近百元。購買的城鎮(zhèn)醫(yī)療保險只能在市里的大醫(yī)院或鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院治病才能報銷，而該農(nóng)村距市內(nèi)大醫(yī)院大概需要一個多小時的車程，交通不大方便。很多老人家都不愿意到遠(yuǎn)的地方看病，無論大病小病都到附近的私人衛(wèi)生服務(wù)站治療。某部分老年人即使身體狀況欠佳，仍下田耕種以減輕生活經(jīng)濟負(fù)擔(dān)。
四、對西部農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老問題的思考與建議
農(nóng)村空巢老人是社會上一個不可忽視的群體，如果他們的生存環(huán)境得不到改善，將影響農(nóng)村社會的穩(wěn)定與發(fā)展。“人在情境中”強調(diào)個人行為同時由內(nèi)在心理與外在社會因素形成。因此，針對安順市XX村空巢老人一系列的養(yǎng)老困境，筆者建議在社會工作視角下從以下幾個層面介入：
1、家庭層面
創(chuàng)新家庭養(yǎng)老模式，在大力弘揚孝文化的同時，政府應(yīng)盡其所能提供養(yǎng)老保險，由子女管理老人的吃住，打理老人生活，給予老人精神慰藉。老年人有社會養(yǎng)老金加上個人儲蓄，經(jīng)濟上相對較獨立，有助于實現(xiàn)家庭正常養(yǎng)老功能。家庭養(yǎng)老觀念除了依靠子女在情感上的自覺與孝心的自我內(nèi)化，還要有賴于法律的強制保障。在家庭養(yǎng)老倫理道德的軟性約束與法律的剛性約束有機結(jié)合下，形成一種良性的新型家庭養(yǎng)老模式。政府要從法律、政策上予以規(guī)范。
2、社區(qū)層面
實施農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老模式：以家庭養(yǎng)老為主，社區(qū)機構(gòu)養(yǎng)老為輔，在為居家老人照料服務(wù)方面，又以上門服務(wù)為主，托老所服務(wù)為輔的整合社會各方力量的養(yǎng)老模式。農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老模式旨在把所在地區(qū)內(nèi)的老人聚集起來，借助政府和社會一切可利用資源在社區(qū)內(nèi)建立各種各樣的互助合作、互助關(guān)懷的養(yǎng)老模式。第一，開展社區(qū)養(yǎng)老。老年人會希望自己融合于家庭，融合于社區(qū)，有來自家庭、社區(qū)的尊重與關(guān)心，多方位地享受生活的美好和社會對他們的優(yōu)待。第二，建立互助會。低齡的、身體健康狀況良好的老年人可自愿加入到輪流照顧空巢老人及協(xié)助生病老人的子女隊列中。
3、社會方面
農(nóng)村空巢老人獲得社會對其養(yǎng)老的幫助有益于社會穩(wěn)定與和諧。首先，社會的愛心人士、社會慈善機構(gòu)以及各種商業(yè)群體、團(tuán)隊等的愛心資助與扶植，會有助于養(yǎng)老基金的建立與養(yǎng)老設(shè)施的完善。其次，“老吾老，以及人之老”，有必要著力宣傳尊老愛老意識，增強貴州農(nóng)村居民尊老愛老的意識。
4、政府層面
政府應(yīng)適當(dāng)?shù)財U大公共財政對貴州農(nóng)村養(yǎng)老保障的投入。第一，提供經(jīng)濟支持：貴州農(nóng)村經(jīng)濟水平較低，農(nóng)村社區(qū)發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老模式，必須獲得政府的財政支持（社區(qū)基本養(yǎng)老設(shè)備、社區(qū)服務(wù)人員的收入與補貼等）。第二，政府可與社會慈善機構(gòu)、社會愛心人士建立聯(lián)系，多渠道獲取社會資源，取得社會各界對農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老的資助，減輕地方財政的負(fù)擔(dān)。
《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》規(guī)定：2009年試點覆蓋面為全國10%的縣（市、區(qū)、旗），以后逐步擴大試點，在全國普遍實施，2020年之前基本實現(xiàn)對農(nóng)村適齡居民的全覆蓋。2009年湖北省有武漢市黃陂區(qū)、南漳縣、赤壁市、團(tuán)風(fēng)縣、安陸市、隨州市曾都區(qū)、竹溪縣、鐘祥市、石首市、宜都市、來鳳縣、黃石市西塞山區(qū)、鄂州市梁子湖區(qū)共13個縣（市、區(qū)）被列入試點名單。2009年12月28日，湖北省人民政府頒布《湖北省新型農(nóng)村養(yǎng)老保險試點實施意見》。2010年10月國務(wù)院公布全國第二批新型農(nóng)村養(yǎng)老保險試點縣市區(qū)名單，湖北省的武漢市江夏區(qū)、大冶市、?？悼h、洪湖市、秭歸縣、丹江口市、大悟縣、荊門市掇刀區(qū)、鄂州市華容區(qū)、黃梅縣、通山縣、巴東縣、神農(nóng)架林區(qū)等13個縣市區(qū)納入試點名單，啟動時間為2010年10月1日。
二、鐘祥市新型農(nóng)村養(yǎng)老保險調(diào)研實施及結(jié)論
筆者于2010年7月2- 7日組織暑期社會實踐團(tuán)隊一行14人赴湖北省鐘祥市開展新型農(nóng)村養(yǎng)老保險試點調(diào)研，通過同鐘祥市農(nóng)村社會保障局、鐘祥市冷水鎮(zhèn)人民政府等單位同志座談，了解了該市新農(nóng)保的指導(dǎo)思想、具體實踐方案。通過調(diào)研，筆者發(fā)現(xiàn)該市新型農(nóng)村養(yǎng)老保險試點存在以下幾個問題：
（一）40歲以上人群成為新農(nóng)保參與主力軍
鐘祥市總?cè)丝?03萬人，其中農(nóng)業(yè)人口69.7萬元；在農(nóng)業(yè)人口中，16-60周歲50.25萬人，60周歲以上8.4萬人。目前，參保對象多是補繳就能享受待遇的60周歲以上人員，16―59歲的適齡參保人員絕大部分持觀望態(tài)度。該市新農(nóng)保排頭兵冷水鎮(zhèn)參保的1666名農(nóng)民中，60周歲以上的935人，占57.7%；46-59周歲589人，占34.5%；而45周歲以下的僅142人，占7.8%。筆者通過分析冷水鎮(zhèn)砂家?guī)X村參加新農(nóng)保的農(nóng)民資料發(fā)現(xiàn)：該村144人參加新型農(nóng)村養(yǎng)老保險，其中40歲以下人口為37人，占總?cè)丝诘?5.7%；40-59歲為64人，占總?cè)丝诘?4.4%；60歲以上的人口為22.9%。由此不難看出，目前該市新農(nóng)保的參與主體主要集中在中年人，即40歲以上的人群。
（二）地方面臨較大財政壓力
新農(nóng)保的推進(jìn)對本已拮據(jù)的縣級財政增加了不小的負(fù)擔(dān)。據(jù)鐘祥市農(nóng)保局測算，該市對計劃生育雙女父母、低保戶、抵抗自然災(zāi)害、見義勇為而喪失勞動能力的人員、農(nóng)村主職干部等特殊群體實行縣級政府補貼，每年需資金1000多萬元。因此，各級財政如何整合配置，如何在現(xiàn)實要求增加新農(nóng)保財政補貼的前提下提高補貼力度，需要各級政府的不懈努力。
（三）縣、鄉(xiāng)、村三級經(jīng)辦機構(gòu)需完善
由于我國此前推行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革，撤銷了“七站八所”，開展新農(nóng)保試點以后，全國的絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府都缺乏專職人員來辦理新農(nóng)保。由于新農(nóng)保面對的群眾數(shù)目較大，人員配備很少而且工作人員做了大量工作，卻難以得到勞動報酬，也是一個較大的矛盾。尤其是村級參保工作都由村委會干部兼做，村干部們平日的事務(wù)已經(jīng)比較繁雜，還要攬下初審參保對象的原始資料、入戶調(diào)查、認(rèn)定身份、填制表格、公示、兌現(xiàn)等大量工作，卻沒有專項工作補貼，工作積極性可想而知。
（四）農(nóng)民選擇交費標(biāo)準(zhǔn)較低，處于試探階段
以本次調(diào)研的數(shù)據(jù)為例，在468名被調(diào)查者中，有325人參加了新型農(nóng)村養(yǎng)老保險，而從繳費標(biāo)準(zhǔn)來看，選擇每年繳費100元的有248人，占76.5%；選擇每年繳費200元的有44人，占13.5%；選擇每年繳費300元的有11人，3.25%；選擇每年繳費400元的7人，占2.25%；選擇每年繳費500元的有4人，占1.24%；選擇每年繳費500元以上有4人，占1.21%。與此同時，不少55-60歲的農(nóng)民由于只要等待幾年便可享受基礎(chǔ)養(yǎng)老金，往往采取一人參加新農(nóng)保、兩人享受養(yǎng)老金的方式。
三、完善新型農(nóng)村養(yǎng)老保險試點的對策建議
（一）加快新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度試點速度，盡快實現(xiàn)全覆蓋
通過實際調(diào)研發(fā)現(xiàn)，很多農(nóng)民擔(dān)心新農(nóng)保和老農(nóng)保一樣幾起幾落，最終以制度停止而告終。老農(nóng)保從1986年探索建立,1999年參保人數(shù)達(dá)8000萬人，但到2004年下降為5389萬人，下降32.6%，且有200多個縣出現(xiàn)了整體消亡。 按照國務(wù)院的計劃，我國將在2020年實現(xiàn)全國農(nóng)村地區(qū)新農(nóng)保制度全覆蓋。2009年湖北省13個縣市納入新農(nóng)保試點，2010年又有13個縣市納入新農(nóng)保試點，由此會出現(xiàn)尚未納入新農(nóng)保試點的縣市農(nóng)民產(chǎn)生較大情緒，因此要加快湖北省新型農(nóng)村養(yǎng)老保險試點的速度，盡快實現(xiàn)適度全覆蓋。新農(nóng)保試點后，受惠農(nóng)民普遍叫好，同時，在不同層面引發(fā)出不平衡問題。集中表現(xiàn)在：第一，同一個地級市中試點縣市和未試點縣市產(chǎn)生不公平；第二，試點地區(qū)由于經(jīng)濟發(fā)展水平的差異導(dǎo)致基礎(chǔ)養(yǎng)老金引發(fā)不公平。因此，建議湖北省加快新型農(nóng)村養(yǎng)老保險試點速度，并且試點地區(qū)向貧困地區(qū)、經(jīng)濟落后地區(qū)傾斜，優(yōu)先讓這些地區(qū)進(jìn)入新農(nóng)保試點，盡快實現(xiàn)新農(nóng)保制度的全覆蓋。
（二）政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮引導(dǎo)作用，切實履行出資承諾
政府財政補貼是新農(nóng)保制度的亮點，是政府履行社會責(zé)任的直接體現(xiàn)。從有關(guān)地區(qū)新農(nóng)保制度創(chuàng)建經(jīng)驗來看，縣市區(qū)政府大都承諾按一定比例給予補貼，這對于引導(dǎo)參加新型農(nóng)保制度發(fā)揮了積極作用。但是目前我國絕大部分地區(qū)仍然處于發(fā)展期，各個方面都需要大量投入，而養(yǎng)老保險基金管理要求“?？顚Ｓ?、封閉運行”。在財政支出需求龐大以及新農(nóng)保制度啟動初期基金支付壓力不大的現(xiàn)實情況下，縣市區(qū)政府可能將財政收入優(yōu)先安排用于其它支出，這將影響新農(nóng)保財政補助資金的落實。如果財政補貼資金長期不能落實到位，勢必會產(chǎn)生基金支付風(fēng)險，這不僅會損害政府信譽，還將影響到新農(nóng)保制度的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。據(jù)了解，不少農(nóng)民之所以對新農(nóng)保持觀望態(tài)度就是因為保險金要到60歲才能領(lǐng)取，他們害怕到時政策改變所投保費拿不回來?？紤]到省內(nèi)各縣市區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的不平衡性，要充分發(fā)揮省級財政作用，將對新農(nóng)保的補貼納入省市縣財政預(yù)算，建立財政投入保障機制。
（三）加強新型農(nóng)村養(yǎng)老保險管理機構(gòu)建設(shè)
新農(nóng)保覆蓋面廣，工作量大，需要長期有效的運行管理。各試點縣市雖投入了一定的人力物力，突擊完成了第一階段工作，卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足新農(nóng)保長期、可持續(xù)發(fā)展的需要，機構(gòu)需要健全，制度需要完善，流程需要進(jìn)一步規(guī)范，設(shè)施設(shè)備等硬件系統(tǒng)需要配備，隊伍需要充實，人員需要培訓(xùn)……大量后續(xù)工作需要較大投入。由于新農(nóng)保尚處試點階段，各地開展經(jīng)驗尚顯不足，各試點縣市區(qū)應(yīng)該在《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》的前提下結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況修訂相應(yīng)規(guī)章制度規(guī)范新農(nóng)保操作。有條件的地方應(yīng)當(dāng)建立專門事業(yè)單位來處理新農(nóng)保繳納的日常事務(wù)及保險金的運營工作以確保保金的保值增值。同時，建議湖北省尚未納入新農(nóng)保試點縣市盡快成立人力資源和社會保障局領(lǐng)導(dǎo)下的正科級機構(gòu)。
（四）采取措施進(jìn)一步提高青年的新農(nóng)保參保積極性
第一，廣泛宣傳政策。采取多種形式，宣傳《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村養(yǎng)老保險試點指導(dǎo)意見》，宣傳省、市出臺的配套政策和實施意見，宣傳新農(nóng)保和舊農(nóng)保政策的區(qū)別。不僅在60周歲以上群體宣傳，也要在中青年等適齡農(nóng)民中宣傳，使新農(nóng)保政策家喻戶曉，引導(dǎo)農(nóng)民改變單一靠“養(yǎng)兒防老”的陳舊觀念，樹立“早參保，早受益，參了保，老了過得好”、“多交多得少交少得”的理念，提高政策吸引力，使廣大農(nóng)民自覺參保。第二，增設(shè)繳費標(biāo)準(zhǔn)，提高待遇。國務(wù)院指導(dǎo)意見規(guī)定新農(nóng)保繳費標(biāo)準(zhǔn)為每年100元、200元、300元、400元、500元5個檔次，地方政府可以根據(jù)實際增設(shè)繳費檔次。比如鐘祥市農(nóng)民收入現(xiàn)狀和試點情況，可以在國務(wù)院規(guī)定的基礎(chǔ)上，增設(shè)每年600元、800元、1000元3個檔次供農(nóng)民選擇，同時適當(dāng)提高農(nóng)民養(yǎng)老金待遇，以增加政策吸引力。第三，可考慮適當(dāng)提高參保年齡。將繳費年限與基礎(chǔ)養(yǎng)老金掛鉤，突出政府補貼的激勵功能。由于農(nóng)村地區(qū)青少年接受完初中教育后，會出現(xiàn)分流，部分學(xué)生進(jìn)入中職學(xué)校學(xué)習(xí)再進(jìn)入城市成為技術(shù)工人，部分學(xué)生繼續(xù)就讀高中，絕大多數(shù)學(xué)生選擇外出務(wù)工。因此，可以提高參保年齡，將目前16歲參加新農(nóng)保提高到20歲。這樣一來，參保人即有經(jīng)濟能力又有較高的風(fēng)險防范意識，能夠獨立參保。
（五）重視農(nóng)村獨生子女父母、殘疾人等特殊群體的養(yǎng)老保障問題
關(guān)鍵詞：政府責(zé)任；財政支出結(jié)構(gòu)；農(nóng)村養(yǎng)老保險基金
近年來，我國農(nóng)村人口老齡化形勢嚴(yán)峻，農(nóng)民養(yǎng)老負(fù)擔(dān)加重，不僅不利于我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，還不利于農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，農(nóng)民的養(yǎng)老問題迫切需要我國農(nóng)村養(yǎng)老保險體系的健全與完善。目前，我國新農(nóng)保建設(shè)正處于試點階段，各方面還不完善，存在著新、老農(nóng)保制度尚未鏈接、基金保值增值困難、地方財政補助資金缺失、養(yǎng)老保險基金管理困難等問題，探討如何在財政上支持我國的農(nóng)村養(yǎng)老保險，對幫助解決上述問題、完善農(nóng)村養(yǎng)老保險體系、切實保障農(nóng)民利益以及加快農(nóng)村發(fā)展具有重要意義。下面是幾點具體的政策建議：
1.明確各級政府責(zé)任尤其是繳費責(zé)任
農(nóng)村養(yǎng)老保險自其誕生之日起就是一種政府行為，由政府組織實施，帶有明顯的公共性。作為保障農(nóng)村居民基本老年生活需要的一種手段，政府理應(yīng)給予大力的財力支持，這也是公共財政的基本要求。在德國，農(nóng)村養(yǎng)老保險資金來源的三分之二是由聯(lián)邦政府補貼的，只有少部分由投保人繳納；在日本，國庫負(fù)擔(dān)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金的比例達(dá)到三分之二；在法國，國家財政補貼占到整個農(nóng)村社會互助金的二分之一。1992年我國民政部頒布了《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》，我國“舊農(nóng)?！敝贫乳_始正式實施，并確定了“以個人繳納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持”的籌資原則。雖然“舊農(nóng)保”的實施在當(dāng)時保障了一部分農(nóng)村居民的養(yǎng)老權(quán)益，但最終沒能在全國廣泛推行，其中一個很重要的原因就是政府繳費責(zé)任的缺失。因此，在“新農(nóng)保”制度推廣實施的過程中尤其要明確政府的繳費責(zé)任，合理的劃分事權(quán)與財權(quán)，使事權(quán)與財權(quán)相匹配。中央政府在對農(nóng)村養(yǎng)老保險基金提供財政補貼的同時，還要根據(jù)各地經(jīng)濟發(fā)展水平確定地方政府的繳費責(zé)任，有條件的地方可適當(dāng)提高補貼比例，并且可以根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平適當(dāng)調(diào)整。
2.優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，加大中央對地方的財政轉(zhuǎn)移支付比重
目前我國經(jīng)濟建設(shè)支出和行政事業(yè)費支出占比較大，公共財政領(lǐng)域的財政支出特別是社會保障方面的支出占比較小，因此應(yīng)逐步優(yōu)化我國的財政支出結(jié)構(gòu)，降低經(jīng)濟建設(shè)支出、行政事業(yè)費支出的比重，加大財政支出用于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險方面的比重，只有這樣才能更好地調(diào)節(jié)收入分配、保障社會公平。自1994年實行分稅制以來，中央政府在財政上進(jìn)一步集權(quán)，地方政府財政收入縮減，但還要承擔(dān)較大的事權(quán)，在一定程度上造成了政府財權(quán)事權(quán)的不相匹配。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險雖然是一種區(qū)域性的公共產(chǎn)品，但具有很強的正外部性，因此應(yīng)發(fā)揮中央財政對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的財政支持作用，在明確各級政府的繳費比例后，加大中央政府對地方政府尤其是經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付力度，使各地農(nóng)民享受大致相同的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險服務(wù)，更好地保障社會公平。
3.國家財政支持農(nóng)村養(yǎng)老保險基金管理機構(gòu)
為方便廣大農(nóng)民投保，我國各鄉(xiāng)鎮(zhèn)專門成立了勞動保障所，農(nóng)民繳納的養(yǎng)老保險費也都統(tǒng)一繳納到縣級財政部門統(tǒng)一管理，省、市相關(guān)部門負(fù)責(zé)監(jiān)督。“新農(nóng)保”目前按照農(nóng)村養(yǎng)老保險保費的3%提取管理經(jīng)費，但即使是如此高的比例，要想維持農(nóng)村養(yǎng)老保險管理機構(gòu)的正常運轉(zhuǎn)也顯得有點困難，因此挪用、侵占農(nóng)?；鸬膯栴}也就時有發(fā)生，在農(nóng)?；鸨Ｖ翟鲋道щy的前提下會大大降低農(nóng)民參保的積極性，除了加強法律建設(shè)、加大監(jiān)管力度外，政府可以在財政上對上述機構(gòu)加以資金支持，以此來滿足管理機構(gòu)為維持正常開銷對資金的需要。
4.建立健全農(nóng)村養(yǎng)老保險基金管理機制
農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金管理機制包括預(yù)算管理機制、收入征管機制、投資運營機制、發(fā)放機制、監(jiān)管機制等方面。在預(yù)算管理機制方面，為保障農(nóng)村養(yǎng)老保險基金?？顚Ｓ?，防止侵占、挪用的問題的產(chǎn)生，應(yīng)盡快建立專門的社會保障預(yù)算，將農(nóng)村養(yǎng)老保險納入進(jìn)來，無論是對資金的籌集還是投資全都進(jìn)行專門的預(yù)算管理，依靠新農(nóng)保預(yù)算的編制、執(zhí)行和監(jiān)督全面反映新農(nóng)保資金的收支、運營狀況。此外，設(shè)立對新農(nóng)保的“法定支出”，可以規(guī)定對新農(nóng)保資金的財政支出隨著財政收入增長而增長等傾斜性政策保障新農(nóng)保有足夠的財政資金來源。在收入征管機制上，堅持籌資渠道多元化，除了農(nóng)民自己交費和國家予以財政支持外，還可以通過購買彩票等方式籌集社會資金。在投資運營機制上，通過完善投資決策、進(jìn)行風(fēng)險評估、完善相關(guān)的法律法規(guī)，加強監(jiān)督和管理，為農(nóng)村養(yǎng)老保險基金創(chuàng)造一個良好的投資運營環(huán)境；在發(fā)放機制方面，本著公開透明的原則，加強政策宣傳，讓農(nóng)民隨時知道自己應(yīng)得的養(yǎng)老金數(shù)額，上面的監(jiān)管機構(gòu)可隨時到基層走訪調(diào)查，保障農(nóng)民養(yǎng)老基金及時足額發(fā)放到位。在監(jiān)管機制方面，建立統(tǒng)一的監(jiān)管體系，加大對侵占、違規(guī)使用農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金的懲處力度，切實保障農(nóng)民的合法權(quán)益。
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一、加大新農(nóng)保的宣傳提高農(nóng)民參保意識
遼寧省的農(nóng)村經(jīng)濟不平衡，有很多地區(qū)信息傳播渠道有限，了解外界的工具主要依靠電視，和鄉(xiāng)政府的宣傳，電腦、報紙等的普及率很低，對新農(nóng)保的政策宣傳，大多數(shù)通過電視、廣播以及村干部的走訪，然而新農(nóng)保的推廣是一個長期而艱巨的任務(wù)，要改變農(nóng)民的養(yǎng)老保險意識絕非一朝一夕就能實現(xiàn)的。所以在維護(hù)新農(nóng)保成果方面，各級縣、鎮(zhèn)、村要持續(xù)不斷地做好新農(nóng)保的宣傳工作，加大宣傳力度，運用通熟易懂的宣傳方式，增強農(nóng)村居民參保的自覺性和積極性，使這項惠民政策深入人心，不僅讓更多的農(nóng)民了解新農(nóng)保，并讓他們?nèi)鬏斶@樣的理念，鼓勵身邊人參加新農(nóng)保。其次，在各地區(qū)開展有針對性的宣講會，使新農(nóng)保相關(guān)負(fù)責(zé)人員能夠深入基層，深入群眾，運用具體、形象、生動的典型案例，并讓以享受新農(nóng)保的農(nóng)民進(jìn)行現(xiàn)身說法，使廣大農(nóng)民群眾切實感受到新農(nóng)保的優(yōu)勢，從而提高他們的自覺參保意識。再次，加大省人大、政協(xié)和社會各界對新型養(yǎng)老保險工作的支持和關(guān)注，建立良好的工作環(huán)境，并將新農(nóng)保列入政府工作的考核范圍，強化監(jiān)督力度，努力把這項工作落實到實處。
二、完善新型農(nóng)村養(yǎng)老保險的配套政策
我們都知道“短板原理”一個木桶能裝多少水，最重要的是取決于最短的那塊板的長度，遼寧省新型農(nóng)村養(yǎng)老保障體系的構(gòu)建也會受制于最薄弱的保險力量的發(fā)展，農(nóng)村養(yǎng)老保險在政府的逐步實踐中已經(jīng)開始有了新的發(fā)展，但農(nóng)民的最低生活保障、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)村五保供養(yǎng)、社會救助制度等的農(nóng)村社會保障體系的建設(shè)還應(yīng)該加強，應(yīng)該不斷完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)和被征地農(nóng)民，以及農(nóng)民工的社會保障工作。遼寧省政府還應(yīng)繼續(xù)加大財政對農(nóng)村低保的投入，不斷加強完善農(nóng)村低保制度，提升農(nóng)民工公共衛(wèi)生能力，加快五保供養(yǎng)機構(gòu)的建設(shè)，改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的醫(yī)療環(huán)境，提供基礎(chǔ)的醫(yī)療設(shè)備配備以及對醫(yī)生進(jìn)行培訓(xùn)，徹底的貫徹落實新農(nóng)保的各項政策，加大農(nóng)村的重點重大疾病的防治，從而防止農(nóng)民因病返貧、因病致貧的現(xiàn)象出現(xiàn)。同時開展“技能扶貧與就業(yè)”等工作，對農(nóng)民工進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)以及就業(yè)指導(dǎo)，為遼寧省新型農(nóng)村養(yǎng)老保險政策的實施創(chuàng)造良好的運行環(huán)境。
三、加快遼寧省新型農(nóng)村養(yǎng)老保險的法律建設(shè)
遼寧省農(nóng)村養(yǎng)老保險的立法滯后，從 1992 年的《基本方案》實施以來，其后實施的所有的法律法規(guī)基本上，只是在此基礎(chǔ)上做了一些簡單的修改。然而作為一種決定著千萬人生活水平的制度――養(yǎng)老保險，它涉及到生命周期收入的再分配和勞動者代際之間的問題，因此作為一種收入分配制度，它需要健全的法律體系來規(guī)范社會群體之間的利益分配。2009年，遼寧省政府頒布了《遼寧省人民政府關(guān)于開展新型農(nóng)村養(yǎng)老保險試點實施意見》 ，對新農(nóng)保作了新的全面規(guī)定，但由于新農(nóng)保的運作涉及部門多，覆蓋面積廣，在各個部門的運營過程中出現(xiàn)了很多問題，因此要加強新農(nóng)保的政府強制力度，保障新農(nóng)保的法制性建設(shè)，保持政策的穩(wěn)定性，使法律法規(guī)逐步建立完善，從而在根本上解決農(nóng)村的養(yǎng)老問題。
四、擴大養(yǎng)老保險覆蓋面積和保險力度
構(gòu)建多層次、多形式的養(yǎng)老保障體系是解決現(xiàn)行農(nóng)民養(yǎng)老問題的現(xiàn)實選擇，人的養(yǎng)老需求是多方面、多層次的，而不同方面、不同層次的養(yǎng)老需求需要不同的養(yǎng)老形式來滿足。從個人的角度分析，老年人對物質(zhì)生活，服務(wù)需求以及精神需求是農(nóng)村老年人的主要內(nèi)容。其中，物質(zhì)生活的需求是最基本的，生活服務(wù)的需求是在滿足物質(zhì)生活的基礎(chǔ)上，對精神的需求是相對較高層次的需求，老年人在退休之后對于精神生活的需求相比青年或沒退休之前更為強烈，各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)村之間的人均收入不同，集體經(jīng)濟的強弱不同，可利用的資料條件不同，農(nóng)民個人之間對養(yǎng)老保障的需求不同，必然要求構(gòu)建多層次，多形式的養(yǎng)老保障體系，更好的解決老年人的生活質(zhì)量，農(nóng)民本身的從事工作性質(zhì)來看，從一般農(nóng)民、被征地農(nóng)民和農(nóng)民工對社會養(yǎng)老保險的需求是不同的，對一般農(nóng)民應(yīng)該在推行農(nóng)村最低生活保障的基礎(chǔ)上，試行新型農(nóng)村養(yǎng)老模式可以加入“土地保障”用土地?fù)Q保障，換社會保障和居家養(yǎng)老相結(jié)合，對于農(nóng)民工來說，可以直接參與城鎮(zhèn)居民的養(yǎng)老保險，也可以回鄉(xiāng)加入現(xiàn)行農(nóng)村養(yǎng)老保險，也應(yīng)加快推行城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險體系的構(gòu)建，對于被征地農(nóng)民根據(jù)農(nóng)民所從事的職業(yè)進(jìn)行確定保險類型。所以構(gòu)建多層次的、多形式的農(nóng)村養(yǎng)老保險是進(jìn)行城鄉(xiāng)社會保障體系的必經(jīng)途徑。
五、增大財政投入力度完善政府職責(zé)
在推廣新型農(nóng)村養(yǎng)老保險中，政府起著決定性的作用。只有政府加大財政的投資力度，才能提高廣大農(nóng)民投保的熱情，增高他們參保的信心。因此政府必須發(fā)揮積極作用，根據(jù)農(nóng)村的實際情況，“在充分調(diào)研，多方論證，周密測算的基礎(chǔ)上，”以財政支持和政府引導(dǎo)為重點，參照國內(nèi)外的先進(jìn)模式因地制宜，建立適合遼寧省各地區(qū)發(fā)展的農(nóng)村養(yǎng)老保險模式。并且在農(nóng)村政策方面加大政府的引導(dǎo)作用，形成 “?；尽V覆蓋、有彈性、可持續(xù)”的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險體系，這不僅需要政府的領(lǐng)導(dǎo)，更需要財政的支持，所以在政府的承受的能力之內(nèi)，要盡可能向農(nóng)村的社會保障制度傾斜。在新型農(nóng)村養(yǎng)老保險基金監(jiān)管方面，政府要加大監(jiān)管力度，讓紀(jì)檢監(jiān)察和勞動等部門相結(jié)合，實施內(nèi)部監(jiān)控、不定期開展檢查等措施，嚴(yán)防社?；稹芭?、冒、滴、漏”等現(xiàn)象。
六、努力實現(xiàn)新農(nóng)保的保值增值
遼寧省新型農(nóng)村養(yǎng)老保險的實行，使廣大農(nóng)村老年人消除了后顧之憂，但在資金的管理、營運方面，尤其是如何使其保值、增值還有待改進(jìn)。在目前的關(guān)于保險基金營運的國內(nèi)外的理論與實踐中，共同的觀點都集中在資本市場的投資上，對于一個金融市場健全和發(fā)達(dá)的國家來說，是毫無疑問的，但具體到我國的資本市場，就值得商榷了。因為我國目前的金融市場還未形成由資金供求雙方所決定的利率形成機制，也就是利率市場還有一個過程，加上資本市場還有待于進(jìn)一步完善和規(guī)范，這就使得這就使得投資基金收益不佳，有的甚至出現(xiàn)虧損。因此，從我國目前的實際來看，保險基金暫不宜進(jìn)入資本市場，至少是不能過多投入。從我國當(dāng)前的投資領(lǐng)域來看，為了使基金保值、增值，可以投放到國庫市場和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)。 國庫券投入市場被國內(nèi)公認(rèn)為“金邊”債市，不僅有著良好的收益，而且信用度高，風(fēng)險也小?；A(chǔ)產(chǎn)業(yè)是指社會資金直接進(jìn)入或參股形成優(yōu)良資產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)，已經(jīng)形成了較為成熟的產(chǎn)業(yè)政策，并積累了相應(yīng)的經(jīng)驗，可以確?；鸬牟粩嘣鲋担瑫r，還可以通過抵押市場和債券市場滿足隨時變現(xiàn)的需要。
論文摘要：從二十世紀(jì)八十年代中期開始我國建立起了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，經(jīng)過四個階段的發(fā)展，取得了一定的成績，但至今仍在探索中徘徊。本文并提出了發(fā)展和完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的政策建議。
一、擴大農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的彼益面，建立多層次的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度
我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度從剛剛起步，到建立起完善的制度之間，還有很大的空間發(fā)揮，關(guān)鍵就在于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度要符合農(nóng)民的實際情況農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的建立就是為了保障年老農(nóng)民的基本生活，因此在實施之初就不該設(shè)置門檻、把一部分農(nóng)民拒之門外，而是役蓋所有農(nóng)村人口。但考慮到農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平，保險待遇應(yīng)該確定在比較低的水平，以保障最基本生活水平為標(biāo)準(zhǔn)。另外由于我國不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展不均衡，各地區(qū)農(nóng)民的收入情況存在差別，從而參保的承受能力各異，所以決定了在建立養(yǎng)老保險制度上不能一刀切，不能實現(xiàn)全國統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。在有條件的地方，逐步建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，必須從各地經(jīng)濟發(fā)展水平和農(nóng)民生活的實際需要出發(fā)，因地制宜，循序漸進(jìn)，逐步建立起不同層次、標(biāo)準(zhǔn)有別的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，更好地推動當(dāng)?shù)剞r(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的發(fā)展。如在我國東部沿海地區(qū)收人較高，農(nóng)民具有較高的自我保障能力，如深圳市橫崗鎮(zhèn)的社會養(yǎng)老保險投保率已達(dá)96.2%.，其中個人繳納的保險費占70%，集體補貼的占30% ，而收人水平較低的中西部地俄，對社會養(yǎng)老保險的個人供款能力較差，可以制定水平稍低的保障制度。
二、加大政府對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的扶持
長期以來，通過工農(nóng)產(chǎn)品“剪刀差”，農(nóng)業(yè)為工業(yè)發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)，上世紀(jì)的半個世紀(jì)我國農(nóng)業(yè)為工業(yè)提供資金積累為10000億，極大地促進(jìn)了工業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展，目前工業(yè)回報反哺農(nóng)業(yè)應(yīng)是理所當(dāng)然的，在億萬農(nóng)民步人老年時，應(yīng)該由政府從稅收收人中撥出一定的資金給一子相應(yīng)的社會保障，改變目前政府對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險扶持微乎其微的狀況，在逐步提高社會保障支出占財政支出比重的前提下，可把財政今后增加的社會保障支出拿出大部分用于農(nóng)村社會保障。
從我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的實踐和國際經(jīng)驗來看，農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的建立及完善和政府給予的財力支持是密不可分的。上世紀(jì)90年代初，我國啟動的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的改革由于沒有政府的財政支持，因而舉步維艱，有的地區(qū)基本處于停滯狀態(tài)。在發(fā)達(dá)國家，由于政府給予充分的資金支持，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度才得以建立和完善;正如溫克勒在總結(jié)歐洲國家農(nóng)民養(yǎng)老金的財政狀況時說:“沒有一個社會保障機構(gòu)能光依靠所繳費用來承擔(dān)農(nóng)民養(yǎng)老余的支出。他們都需要依賴政府補助和其它方式來補貼”。例如，德國和奧地利政府對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的補助占70%。在加拿大有NISA賬戶，是指農(nóng)場主社會養(yǎng)老計劃，也叫收人穩(wěn)定賬戶，每一個參加人都有個人NISA賬戶，包括基金1和基金2兩部分，基金1是投保人自己存進(jìn)去的款項及保險費，基金2是聯(lián)邦政府和省政府每年向基金2中存人與個人相同數(shù)額的配套款項作為保險補貼。日本政府對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險補貼份額在43 %以上，且有逐年增大趨勢。波蘭政府也負(fù)擔(dān)農(nóng)民老年金的2/3。
在我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的建設(shè)中，政府需要下大力擔(dān)負(fù)起經(jīng)濟責(zé)任，并拿出相當(dāng)?shù)呢斄r(nóng)村社會養(yǎng)老保險給予支持。改革開放30多年來，我國經(jīng)濟以平均每年8%左右的速度發(fā)展，近兩年的發(fā)展速度在9%以七，到2020年，我國將進(jìn)人小康社會，2050年將達(dá)到中等發(fā)達(dá)國家的水平。所以，可以預(yù)期政府的財政收人在今后幾十年內(nèi)，仍將有較大幅度的增長，屆時政府應(yīng)有能力提供較多的財政支持。若省級地方政府對參保的農(nóng)民實行如3%一5%的補貼，10億元的保費收入政府也不過支出補貼300萬一5000萬元，省財政應(yīng)能承擔(dān)。若其他各級財政都能夠補一些，則補貼可以大幅提高，還可以帶動村集體對農(nóng)民參保給予補貼，從而調(diào)動農(nóng)民參保的積極性。政府的財政扶持可以采取以下措施:一是對經(jīng)辦機構(gòu)的經(jīng)費實行財政撥款，把農(nóng)民的“養(yǎng)命錢”還給農(nóng)民;二是政府從每年安排的社會保障支出中拿出一部分財力對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險進(jìn)行直接補貼，以調(diào)動農(nóng)民參保的積極性;三是從政府對農(nóng)產(chǎn)品的價格補貼中，提出一部分作為農(nóng)村社會保險基金，以彌補農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金的不足;四是調(diào)整扶貧資金的使用，將扶貧資金按適當(dāng)比例提取轉(zhuǎn)化為農(nóng)村社會養(yǎng)老保險金。這樣才能使農(nóng)村社會養(yǎng)老保險具有真正意義上的“社會性”、“福利性”。 轉(zhuǎn)貼于
三、確立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的法律地位
國家關(guān)于農(nóng)村養(yǎng)老保險的方針政策變化無常，不利于這項工作的開展。全國各地在這方面也沒有規(guī)范統(tǒng)一的業(yè)務(wù)、財務(wù)及檔案管理的規(guī)章制度，這都導(dǎo)致了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的不穩(wěn)定性。各地農(nóng)村社會養(yǎng)老保險辦法基本上都是在1992年民政部頒布的《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》的基礎(chǔ)上稍作修改形成的，普遍缺乏法律規(guī)定性，法律制度的欠缺給農(nóng)村社會養(yǎng)老保險帶來一系列問題，如保險對象不明確、保險資金來源不穩(wěn)定、保險管理方面的隨意性和盲目性等，使農(nóng)村養(yǎng)老保險具有很大的不穩(wěn)定性。如果再不對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險統(tǒng)一立法，就會貽誤大事。
市場經(jīng)濟是法制經(jīng)濟，加快農(nóng)村社會養(yǎng)老保險立法進(jìn)程是關(guān)系到農(nóng)村養(yǎng)老保險的可持續(xù)性和農(nóng)村養(yǎng)老保險基金保值增值的一個根本性間題。為了保證農(nóng)村養(yǎng)老保險制度正常運行，建議在擬定《社會保險法》的同時，擬定《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法》，從法律上確認(rèn)養(yǎng)老保險制度在農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展中的地位和作用;明確養(yǎng)老保險的性質(zhì)、對象和標(biāo)準(zhǔn);規(guī)范參保者權(quán)利、義務(wù)。并以法律形式明確諸如農(nóng)村養(yǎng)老保險制度應(yīng)遵守的原則、主要內(nèi)容、管理體制、資金來源、支付標(biāo)準(zhǔn)、基金的運營情況、農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的監(jiān)督及相關(guān)部門的責(zé)任等。各地應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的實際情況，在國家制定的有關(guān)法律的基礎(chǔ)上，再制定具體的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法，為農(nóng)村社會養(yǎng)老保險事業(yè)的順利進(jìn)行提供良好的法制環(huán)境保護(hù)。而通過立法是達(dá)到穩(wěn)定政策的最好途徑。
四、提高基金的保值增值能力
摘要：從二十世紀(jì)八十年代中期開始我國建立起了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，經(jīng)過四個階段的發(fā)展，取得了一定的成績，但至今仍在探索中徘徊。本文并提出了發(fā)展和完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的政策建議。
關(guān)健詞：農(nóng)村 養(yǎng)老保險制度 完善對策
一、擴大農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的彼益面，建立多層次的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度
我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度從剛剛起步，到建立起完善的制度之間，還有很大的空間發(fā)揮，關(guān)鍵就在于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度要符合農(nóng)民的實際情況農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的建立就是為了保障年老農(nóng)民的基本生活,因此在實施之初就不該設(shè)置門檻、把一部分農(nóng)民拒之門外，而是役蓋所有農(nóng)村人口。但考慮到農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平，保險待遇應(yīng)該確定在比較低的水平，以保障最基本生活水平為標(biāo)準(zhǔn)。另外由于我國不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展不均衡，各地區(qū)農(nóng)民的收入情況存在差別，從而參保的承受能力各異，所以決定了在建立養(yǎng)老保險制度上不能一刀切，不能實現(xiàn)全國統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。在有條件的地方，逐步建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，必須從各地經(jīng)濟發(fā)展水平和農(nóng)民生活的實際需要出發(fā)，因地制宜，循序漸進(jìn)，逐步建立起不同層次、標(biāo)準(zhǔn)有別的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，更好地推動當(dāng)?shù)剞r(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的發(fā)展。如在我國東部沿海地區(qū)收人較高，農(nóng)民具有較高的自我保障能力，如深圳市橫崗鎮(zhèn)的社會養(yǎng)老保險投保率已達(dá)96.2%.,其中個人繳納的保險費占70%,集體補貼的占30% ,而收人水平較低的中西部地俄，對社會養(yǎng)老保險的個人供款能力較差，可以制定水平稍低的保障制度。
二、加大政府對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的扶持
長期以來，通過工農(nóng)產(chǎn)品“剪刀差”，農(nóng)業(yè)為工業(yè)發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)，上世紀(jì)的半個世紀(jì)我國農(nóng)業(yè)為工業(yè)提供資金積累為10000億，極大地促進(jìn)了工業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展，目前工業(yè)回報反哺農(nóng)業(yè)應(yīng)是理所當(dāng)然的，在億萬農(nóng)民步人老年時，應(yīng)該由政府從稅收收人中撥出一定的資金給一子相應(yīng)的社會保障，改變目前政府對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險扶持微乎其微的狀況，在逐步提高社會保障支出占財政支出比重的前提下，可把財政今后增加的社會保障支出拿出大部分用于農(nóng)村社會保障。
從我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的實踐和國際經(jīng)驗來看，農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的建立及完善和政府給予的財力支持是密不可分的。上世紀(jì)90年代初，我國啟動的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的改革由于沒有政府的財政支持，因而舉步維艱，有的地區(qū)基本處于停滯狀態(tài)。在發(fā)達(dá)國家，由于政府給予充分的資金支持，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度才得以建立和完善;正如溫克勒在總結(jié)歐洲國家農(nóng)民養(yǎng)老金的財政狀況時說:“沒有一個社會保障機構(gòu)能光依靠所繳費用來承擔(dān)農(nóng)民養(yǎng)老余的支出。他們都需要依賴政府補助和其它方式來補貼”。例如，德國和奧地利政府對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的補助占70%。在加拿大有nisa賬戶，是指農(nóng)場主社會養(yǎng)老計劃，也叫收人穩(wěn)定賬戶，每一個參加人都有個人nisa賬戶，包括基金1和基金2兩部分，基金1是投保人自己存進(jìn)去的款項及保險費，基金2是聯(lián)邦政府和省政府每年向基金2中存人與個人相同數(shù)額的配套款項作為保險補貼。日本政府對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險補貼份額在43 %以上，且有逐年增大趨勢。波蘭政府也負(fù)擔(dān)農(nóng)民老年金的2/3。
在我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的建設(shè)中，政府需要下大力擔(dān)負(fù)起經(jīng)濟責(zé)任，并拿出相當(dāng)?shù)呢斄r(nóng)村社會養(yǎng)老保險給予支持。改革開放30多年來，我國經(jīng)濟以平均每年8%左右的速度發(fā)展，近兩年的發(fā)展速度在9%以七，到2020年，我國將進(jìn)人小康社會，2050年將達(dá)到中等發(fā)達(dá)國家的水平。所以，可以預(yù)期政府的財政收人在今后幾十年內(nèi)，仍將有較大幅度的增長，屆時政府應(yīng)有能力提供較多的財政支持。若省級地方政府對參保的農(nóng)民實行如3%一5%的補貼，10億元的保費收入政府也不過支出補貼300萬一5000萬元，省財政應(yīng)能承擔(dān)。若其他各級財政都能夠補一些，則補貼可以大幅提高，還可以帶動村集體對農(nóng)民參保給予補貼，從而調(diào)動農(nóng)民參保的積極性。政府的財政扶持可以采取以下措施:一是對經(jīng)辦機構(gòu)的經(jīng)費實行財政撥款，把農(nóng)民的“養(yǎng)命錢”還給農(nóng)民;二是政府從每年安排的社會保障支出中拿出一部分財力對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險進(jìn)行直接補貼，以調(diào)動農(nóng)民參保的積極性;三是從政府對農(nóng)產(chǎn)品的價格補貼中，提出一部分作為農(nóng)村社會保險基金，以彌補農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金的不足;四是調(diào)整扶貧資金的使用，將扶貧資金按適當(dāng)比例提取轉(zhuǎn)化為農(nóng)村社會養(yǎng)老保險金。這樣才能使農(nóng)村社會養(yǎng)老保險具有真正意義上的“社會性”、“福利性”。
三、
編輯整理本文。
確立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的法律地位
國家關(guān)于農(nóng)村養(yǎng)老保險的方針政策變化無常，不利于這項工作的開展。全國各地在這方面也沒有規(guī)范統(tǒng)一的業(yè)務(wù)、財務(wù)及檔案管理的規(guī)章制度，這都導(dǎo)致了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的不穩(wěn)定性。各地農(nóng)村社會養(yǎng)老保險辦法基本上都是在1992年民政部頒布的《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》的基礎(chǔ)上稍作修改形成的，普遍缺乏法律規(guī)定性，法律制度的欠缺給農(nóng)村社會養(yǎng)老保險帶來一系列問題，如保險對象不明確、保險資金來源不穩(wěn)定、保險管理方面的隨意性和盲目性等，使農(nóng)村養(yǎng)老保險具有很大的不穩(wěn)定性。如果再不對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險統(tǒng)一立法，就會貽誤大事。
市場經(jīng)濟是法制經(jīng)濟，加快農(nóng)村社會養(yǎng)老保險立法進(jìn)程是關(guān)系到農(nóng)村養(yǎng)老保險的可持續(xù)性和農(nóng)村養(yǎng)老保險基金保值增值的一個根本性間題。為了保證農(nóng)村養(yǎng)老保險制度正常運行，建議在擬定《社會保險法》的同時，擬定《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法》，從法律上確認(rèn)養(yǎng)老保險制度在農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展中的地位和作用;明確養(yǎng)老保險的性質(zhì)、對象和標(biāo)準(zhǔn);規(guī)范參保者權(quán)利、義務(wù)。并以法律形式明確諸如農(nóng)村養(yǎng)老保險制度應(yīng)遵守的原則、主要內(nèi)容、管理體制、資金來源、支付標(biāo)準(zhǔn)、基金的運營情況、農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的監(jiān)督及相關(guān)部門的責(zé)任等。各地應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的實際情況，在國家制定的有關(guān)法律的基礎(chǔ)上，再制定具體的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法，為農(nóng)村社會養(yǎng)老保險事業(yè)的順利進(jìn)行提供良好的法制環(huán)境保護(hù)。而通過立法是達(dá)到穩(wěn)定政策的最好途徑。
四、提高基金的保值增值能力
提高基金的保值增值能力，以解決農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的支付問題。這是一個非常棘手的問題，因為投資本身就是一門相當(dāng)復(fù)雜的學(xué)問。在保證資金的安全方面，可以把一部分資金用于銀行存款、購買國庫券、國家特種國債和信用等級較高的企業(yè)債券。對于銀行存款來說，可根據(jù)存款期限長短、利率高低來進(jìn)行組合，部分抵消通貨膨脹和利率的波動的影響，實現(xiàn)保值的目的。對于各種債券來說，隨著我國債券市場的不斷完善。債券的流動性和盈利性不斷提高，購買部分位券，這樣既支持了國家的經(jīng)濟建設(shè)，又保證了資金的增值安全。安全問題解決完就要考慮到資金的增值問題。我國這方面的人才非常稀缺;而且目前我國風(fēng)險較小、回報較高的投資渠道很少，但是許多文獻(xiàn)仍然提供了一些有益的思路和改革的方向。比如，(1)可以通過法律程序，把一部分資金交由專業(yè)投資公司進(jìn)行市場投資，如:投資于證券投資基金、股票投資。證券投資基金風(fēng)險低于股票，收益高于國債，因此證券投資基金應(yīng)是農(nóng)村養(yǎng)老保險基金較為理想的長期投資工具，特別是隨著《中華人民共和國證券投資基金法》的實施，農(nóng)村養(yǎng)老保險基金投資于證券投資基金的環(huán)境更加完善，收益更有保證。股票投資雖然有高風(fēng)險，但也有高收益，為了提高農(nóng)村養(yǎng)老保險基金增值率，用于補充保障基金的不足，應(yīng)將一部分基金投資于有發(fā)展?jié)摿Φ墓善薄?2)由于農(nóng)村養(yǎng)老保險以縣為覆蓋范圍，因此基金大多集中在縣級保障部門，其保值增值受到人才、信息、投資能力等方面的限制。因此可以規(guī)定，不能保證適當(dāng)增值率的投資主體，要在一定期限內(nèi)放棄投資權(quán)，將養(yǎng)老保險基金全部或部分上繳，由省級部門負(fù)責(zé)保值增值并承擔(dān)責(zé)任。省級部門不能實現(xiàn)保值增值的，可以將基金交由全國有關(guān)機構(gòu)管理。
