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關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地；資產(chǎn)管理；挑戰(zhàn)；政策建議
中圖分類號：F301 文獻標識碼：A DOI編碼：10.3969/j.issn.1006-6500.2014.01.016
Challenge and Policy Suggestions for the Management of Rural-land Assets
WANG Jing，QIU Dao-chi，ZHAO Zi-yan，CAI Jin
（School of Geographical Science， Southwest University， Chongqing 400715，China）
Abstract： Improving the management of rural-land assets is the foundation of rural economy development because the largest stocking assets in rural is rural land. This paper is to explain the necessity of the management of rural-land assets based on peasants， little village official and assets appraisal professionals employing the methods of empirical study and normative research. And then find out the existing four problem of rural-land assets management in our country：first the management system of rural-land assets is not completed，second the management mechanism of rural-land assets is not under control，third the management platform of rural-land assets does not work well，fourth the management benefit of rural-land assets is in a low level. And five suggestions are put forward to develop rural-land assets management：first the management subjects of management of rural-land assets should be enhanced，second the rural-land assets should be liquidated and checked，third the income distribution mechanism of rural-land assets should be established，fourth the assessment service system of rural-land assets should be established，fifth the market of rural-land assets should be cultivated.
Key words： rural land；assets management；challenge；policy suggestions
收稿日期：2013-05-21；修訂日期：2013-06-17
基金項目：國家科技支撐計劃項目（2012BAJ22B00）
作者簡介：王靜（1988—），女，河南信陽人，在讀碩士生，主要從事土地利用與國土規(guī)劃方面研究。
通訊作者簡介：邱道持（1947—），男，重慶巴南人，教授，博士生導師，主要從事國土資源管理與區(qū)域開發(fā)方面研究。
為了解農(nóng)村土地資產(chǎn)管理狀況和需求，筆者于2012年以重慶市忠縣、開縣、江津區(qū)等地的農(nóng)民、大學生村官和資產(chǎn)評估專業(yè)人士三個群體為調(diào)查對象，通過實地走訪、座談調(diào)研等方式，發(fā)放和回收調(diào)查問卷594份（其中農(nóng)民316份、大學生村官180份和資產(chǎn)評估協(xié)會98份）（表1）。本研究在分析調(diào)研數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，闡述了加強農(nóng)村土地資產(chǎn)管理的必要性，揭示了當前農(nóng)村土地資產(chǎn)管理存在的突出問題，提出了加強農(nóng)村土地資產(chǎn)管理的建議。
1 加強農(nóng)村土地資產(chǎn)管理的必要性
1.1 加強農(nóng)村土地資產(chǎn)管理是切實維護農(nóng)民土地合法權(quán)益的必然要求
據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織給出的2010年數(shù)據(jù)顯示，中國農(nóng)業(yè)土地資產(chǎn)比例最高達54%，遠高于機器10%、農(nóng)業(yè)設(shè)施12%、牲畜24%。全球農(nóng)業(yè)土地資產(chǎn)比重，中國14%居第二位，僅次于美國16%。然而，我國農(nóng)村土地資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)建設(shè)和價值實現(xiàn)機制滯后，導致農(nóng)村土地資產(chǎn)“流轉(zhuǎn)率低、流轉(zhuǎn)方式單一、土地規(guī)?；?jīng)營程度低、土地資產(chǎn)流轉(zhuǎn)風險高”的現(xiàn)象普遍存在。長期以來，這筆巨大的財富由于法律和管理制度的約束，除用于滿足農(nóng)戶自身生產(chǎn)生活需要外，無法像城市土地資產(chǎn)那樣在市場中有序流動。農(nóng)村土地只凸顯其基本的社會保障功能，卻不具備融資擔保和增值等功能，阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民收入增長。
在中國，土地是農(nóng)民的根本。對于農(nóng)民而言，土地產(chǎn)權(quán)既是一種生存權(quán)利，又是一種發(fā)展權(quán)利。農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)作為一種權(quán)利范疇，是指農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)的農(nóng)民對農(nóng)村集體土地依法享有的各種財產(chǎn)性權(quán)利[1]。農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，指農(nóng)民對自己所擁有的財產(chǎn)，通過行使對財產(chǎn)的占有權(quán)、使用權(quán)、受益權(quán)、處置權(quán)等物權(quán)，而獲得的相應收益，即農(nóng)民對所擁有的財產(chǎn)通過出租、轉(zhuǎn)讓、入股分紅和投資等方式所取得的資產(chǎn)增值收益。農(nóng)民的財產(chǎn)額度在一定程度上直接影響著財產(chǎn)性收入的多少[2]。據(jù)調(diào)查，受農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展水平和傳統(tǒng)觀念的影響，現(xiàn)階段我國農(nóng)戶的財產(chǎn)主要集結(jié)在其擁有的土地和住宅上。以重慶市璧山縣為例，該縣農(nóng)戶的房屋價值占其家庭財產(chǎn)價值總量的62.6%，該地區(qū)農(nóng)民的財產(chǎn)性收入比重嚴重偏低，平均不到其總收入的1%。一般而言，一個地區(qū)越富裕，其居民的財產(chǎn)性收入就越多，占全部收入的比重就越大。居民財產(chǎn)性收入的多少，成為衡量一個地區(qū)是否富裕的重要標志。
1.2 加強農(nóng)村土地資產(chǎn)管理是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的必然要求
社會主義市場經(jīng)濟制度是我國基本的經(jīng)濟制度，它要求市場在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性的作用。農(nóng)村土地資產(chǎn)管理體制機制直接影響土地資源配置效率，關(guān)系到農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會的和諧穩(wěn)定。我國農(nóng)村土地管理制度形成于計劃經(jīng)濟時代，當時國家的建設(shè)規(guī)模有限，對農(nóng)民的影響并不大。隨著我國市場化的深入發(fā)展，政府依然憑借壟斷權(quán)力，操控農(nóng)村土地市場。以成本價征用農(nóng)民土地，再以市場價出讓土地，失地農(nóng)民只獲取土地市場價值的小部分，而政府獲取了高額的壟斷利潤，使國家賦予政府的土地壟斷權(quán)成為權(quán)利尋租的動力[3-4]。政府過度介入經(jīng)濟生活，對市場經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展產(chǎn)生不良作用。現(xiàn)行的農(nóng)村土地資產(chǎn)管理體制機制落后于時代的發(fā)展，違背了社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律。
黨的十明確提出，不失時機深化重要領(lǐng)域改革，堅決破除一切妨礙科學發(fā)展的思想觀念和體制機制弊端，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型。我們要加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制，完善公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的基本經(jīng)濟制度，完善按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度，完善宏觀調(diào)控體系，更大程度更廣范圍發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。因此，應當著力完善農(nóng)村土地資產(chǎn)管理體制機制，推進農(nóng)村土地資產(chǎn)市場化，培育農(nóng)村土地資產(chǎn)市場體系。
1.3 加強農(nóng)村土地資產(chǎn)管理是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的必然要求
解決好農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是全黨工作重中之重，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決“三農(nóng)”問題的根本途徑。要加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，增強農(nóng)村發(fā)展活力，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，促進城鄉(xiāng)共同繁榮。堅持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取放活方針，加大強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策力度，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程，共同分享現(xiàn)代化成果。加強農(nóng)村土地資產(chǎn)管理有利于堅持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，依法維護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，壯大集體經(jīng)濟實力。發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作和股份合作，培育新型經(jīng)營主體。發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營，構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。
改革開放以后，中國工業(yè)化和城市化進程在較短時間內(nèi)能夠?qū)崿F(xiàn)突破性發(fā)展，主要得益于城鄉(xiāng)二元體制下勞動力、資金、土地等生產(chǎn)要素繼續(xù)由農(nóng)村向城市單向流動，大量農(nóng)村土地以極低的成本轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)建設(shè)用地，而大量農(nóng)民被排斥于城市化進程之外，不能依靠土地權(quán)利直接參與并分享工業(yè)化和城市化的成果[4]。顯然，這種“城鄉(xiāng)二元”結(jié)構(gòu)體制下，形成城鄉(xiāng)分割的土地市場。從土地市場體系構(gòu)建來看，城市建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓、出租交易市場經(jīng)過20多年的發(fā)展已經(jīng)比較完善，但是農(nóng)村土地市場體系尚未真正建立起來，土地收益分配方式不清晰。政府以強制手段，侵害農(nóng)民的土地權(quán)益，導致失地農(nóng)民問題已經(jīng)成為當今中國最嚴重的社會經(jīng)濟問題之一。同時，城鄉(xiāng)分治體制下，土地要素流動性不足在很大程度上也限制了資本和勞動力要素的自由流動，影響了要素與資源的進一步整合[5]。土地權(quán)屬限制導致集體建設(shè)用地和國有建設(shè)用地出現(xiàn)同地不同價，農(nóng)村土地資產(chǎn)的價值沒有真正顯現(xiàn)出來。因此，深化農(nóng)村土地資產(chǎn)管理改革，確保城鄉(xiāng)之間在資源配置和利用方面擁有平等的權(quán)利和機會，實現(xiàn)真正意義上的公平和正義。有序推進農(nóng)村土地資產(chǎn)管理，促進農(nóng)村土地資產(chǎn)化，也是實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的必然要求，對于構(gòu)建和諧社會也具有特別重要的意義。
2 農(nóng)村土地資產(chǎn)管理存在的問題
2.1 農(nóng)村土地資產(chǎn)管理制度不健全
中國農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有，這在《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國民法通則》、《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》等法律中都有明確的規(guī)定。但是農(nóng)村集體組織是誰，法律是否賦予農(nóng)村集體組織行使土地所有權(quán)，法律規(guī)定含糊。《中華人民共和國土地管理法》第二條規(guī)定，全民所有，即國家所有土地的所有權(quán)由國務院代表國家行使。《中華人民共和國土地管理法》第十條規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的土，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的土地，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營管理。顯然，法律賦予農(nóng)村集體組織的是經(jīng)營管理權(quán)，并未明確農(nóng)民集體所有土地的所有權(quán)由農(nóng)村集體組織代表農(nóng)民集體行使。
“集體產(chǎn)權(quán)”（Collective Property Right）或“集體所有制”的概念是一個沒有得到嚴格界定的概念。在實踐中，作為主體的“集體”是誰？“集體”對土地的管理和監(jiān)督的程序和形式，法律并無明確規(guī)定，在土地所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容、界限和法律地位等方面也沒有作出具體的安排。由于“集體”這一概念的高度抽象性和模糊性而在現(xiàn)實中找不到對應的載體，以及其標志性權(quán)能被國家控制在手中和大部分權(quán)能實際上是由少數(shù)農(nóng)村干部在行使，導致其主體事實上的不存在，即主體虛位。筆者在對重慶江津區(qū)、開縣和忠縣農(nóng)戶走訪調(diào)查并回收有效問卷316份，結(jié)果表明，多數(shù)農(nóng)民對土地所有權(quán)的具體歸屬是模糊不清的，甚至農(nóng)民的土地集體所有權(quán)概念是很淡薄的。其中28%農(nóng)戶認為，集體就是國家；36%的農(nóng)民認為集體是干部（村干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部），認為集體是村民小組占15%；剩余21%的農(nóng)民表示不清楚或是不關(guān)心。
周誠在《土地經(jīng)濟學》中提出了“五權(quán)結(jié)構(gòu)”，即所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)[6]。在目前的農(nóng)村土地制度下，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)對集體和農(nóng)民而言，并不完整。一方面，農(nóng)民集體不能充分行使土地權(quán)利；另一方面，農(nóng)戶的土地經(jīng)營權(quán)雖然相對充分，但財產(chǎn)權(quán)嚴重不足。例如，在現(xiàn)行制度下，農(nóng)民缺乏抵押土地使用權(quán)以獲取銀行貸款的權(quán)利，產(chǎn)權(quán)缺乏有效的實現(xiàn)途徑和保護機制。
造成這種主體缺位的原因主要有3個方面：一是現(xiàn)階段隨著家庭承包經(jīng)營的發(fā)展，農(nóng)民集體經(jīng)濟組織在大多數(shù)村內(nèi)是不存在的，村一級并沒有真正的土地所有權(quán)主體；二是下，土地被細化經(jīng)營，雖然滿足了農(nóng)戶的土地私化經(jīng)營愿望，但是小農(nóng)意識下的農(nóng)民并不關(guān)心土地的所有權(quán)主體是誰；三是在對農(nóng)村集體土地進行處分時，各級政府介入十分嚴重，普遍的形成政府“代民做主”的現(xiàn)象。
2.2 農(nóng)村土地資產(chǎn)管理機制失靈
現(xiàn)行農(nóng)村土地資產(chǎn)管理機制體現(xiàn)于行政干預土地產(chǎn)權(quán)配置，這種管理機制造成各項權(quán)利主體對土地的權(quán)利、義務難以明確，這是農(nóng)村土地經(jīng)濟關(guān)系多重矛盾產(chǎn)生的根源[7]。農(nóng)村土地經(jīng)濟關(guān)系多重矛盾集中反映在：一是國家對農(nóng)村土地權(quán)利的控制，表明土地的最終歸屬權(quán)屬于國家，但國家并不是農(nóng)村土地的所有權(quán)主體，國家卻可以通過強制手段實際操縱和決定農(nóng)村土地所有權(quán)交易并且參與所有權(quán)收益分配；二是農(nóng)民集體作為名義上的土地所有者，實踐中難以充分行使所有權(quán)，主體地位處于虛置狀態(tài)[8]，土地權(quán)益受到多方侵蝕；三是集體土地的經(jīng)營管理者自身角色混亂，權(quán)利和義務不對稱，農(nóng)民集體土地所有權(quán)的充分行使受制于農(nóng)村基層政治民主發(fā)展狀況[9]。根據(jù)《中華人民共和國民法通則》、《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》等法律法規(guī)的規(guī)定，集體土地經(jīng)營管理者分為三種，即鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村集體經(jīng)濟組織或村民委員會、社集體經(jīng)濟組織或村民小組。他們既是一個經(jīng)濟組織，負責經(jīng)營管理農(nóng)村土地，又被視為地方政府在農(nóng)村基層的延伸，具行政管理色彩，形成農(nóng)村版“政企不分”。
長期以來，我國實行的征地制度存在弊端，其土地資產(chǎn)補償機制不符合市場經(jīng)濟體制?！吨腥A人民共和國土地管理法》第47條規(guī)定，征收耕地的補償費包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費、“土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前3年平均年產(chǎn)值的30倍”。征地補償標準未包含土地的增值部分及未來的收益部分。農(nóng)用地一經(jīng)征用后，其用途改變會導致地價高漲，而這部分巨額增值收益農(nóng)民并沒有權(quán)力享受即形成實際上的“增值歸公”。從征地補償辦法看，長期以來，中國農(nóng)民對土地的所有權(quán)基本上未得到地方政府的承認或尊重。在現(xiàn)行征地制度下，農(nóng)民拆遷安置所得比例極低，土地收益分配明顯是向政府、城市、非農(nóng)部門傾斜[10]。近年來，全國各地越來越多的失地農(nóng)民上訪、投訴媒體等維權(quán)抗爭活動以及其與地方政府和開發(fā)商之間發(fā)生的嚴重沖突事件影響了社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展。
2.3 農(nóng)村土地資產(chǎn)管理平臺薄弱
農(nóng)村土地資產(chǎn)是發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟實現(xiàn)農(nóng)民富裕的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，應依據(jù)法律規(guī)定對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、資金運作和資產(chǎn)經(jīng)營狀況進行系統(tǒng)檢查、評估。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村土地資產(chǎn)管理在確權(quán)、統(tǒng)計和評估方面存在滯后性，農(nóng)民主體意識和權(quán)利意識模糊，不少地方存在登記不及時、不全面，監(jiān)督管理不到位等問題，致使農(nóng)村土地資產(chǎn)管理混亂、資產(chǎn)處置隨意等問題[11]。
加強農(nóng)村土地資產(chǎn)管理，首先應該清楚農(nóng)村土地資產(chǎn)的存量，明細到村、組、戶。其次，應該清楚農(nóng)村土地資產(chǎn)的市場價值。抽樣調(diào)查忠縣269個農(nóng)戶，98%的被調(diào)查農(nóng)戶知道自己承包地的數(shù)量、位置，但是他們不知道自己承包地資產(chǎn)的市場價值；抽樣調(diào)查忠縣、開縣等180名村官，95%的被調(diào)查者能正確回答本村的土地面積、用地結(jié)構(gòu)，但是他們不知道本村土地資產(chǎn)的市場價值。我國農(nóng)村廣大基層干部和農(nóng)戶對農(nóng)村土地資產(chǎn)認知程度低，究其原因有以下幾點：一是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)遺留的歷史問題。農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)虛置，“三級所有，社為基礎(chǔ)”的農(nóng)村土地資產(chǎn)管理體制名存實亡。由于集體土地檔案、地籍圖像資料不完善，農(nóng)村土地界限存在爭議。二是農(nóng)村土地資產(chǎn)評估的特殊性。由于農(nóng)村土地資產(chǎn)本身存在的特性，如產(chǎn)權(quán)特征、資產(chǎn)屬性、市場條件等，在進行土地資產(chǎn)評估的時候，存在一定的障礙[12]。
對重慶市資產(chǎn)評估協(xié)會98名專業(yè)人士咨詢結(jié)果顯示：98%的受訪者認為，加強農(nóng)村土地資產(chǎn)管理平臺建設(shè)是十分必要的，健全嚴格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度必須進行農(nóng)村土地資產(chǎn)評估，同時也表達了對現(xiàn)行農(nóng)村土地資產(chǎn)評估狀況的不滿；92%受訪者建議農(nóng)村土地資產(chǎn)評估的原理和方法參照土地流轉(zhuǎn)市場定價法；超過半數(shù)的受訪者認為，農(nóng)村土地資產(chǎn)評估需要完善法律制度來支持。
2.4 農(nóng)村土地資產(chǎn)管理效益低
目前，農(nóng)村土地資產(chǎn)管理不善形成種種弊端，影響到廣大農(nóng)戶財產(chǎn)性收入增長。勞動是財富之父，土地是財富之母，這是政治經(jīng)濟學的一個基本論斷。農(nóng)民擁有土地，就擁有巨大財富，就應該擁有更多的財產(chǎn)性收入。中國城鄉(xiāng)居民收入結(jié)構(gòu)統(tǒng)計結(jié)果（表2）表明，城鎮(zhèn)居民沒有土地所有權(quán)，卻有更多的財產(chǎn)性收入，農(nóng)村居民擁有土地所有權(quán)，但財產(chǎn)性收入較少。這個現(xiàn)象發(fā)人深省，農(nóng)村土地資產(chǎn)管理效益幾何。
據(jù)調(diào)查，農(nóng)村土地資產(chǎn)管理不善影響到土地資源的可持續(xù)利用。第一，對土地非農(nóng)化產(chǎn)生的巨大利益的追逐也加劇了腐敗泛濫，加重了對極為稀缺的土地資源的亂占濫用現(xiàn)象[13]。特別是在城市近郊區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)達的沿海地區(qū)，農(nóng)村集體非農(nóng)用地大量進入市場已成為客觀的事實，且主要以買賣、有償有限期出讓、出租、入股聯(lián)營、聯(lián)建分成和抵押等方式進入市場。這種現(xiàn)象影響到耕地資源的保護，也造成土地資產(chǎn)收益流失[14]。第二，隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展，在城郊地區(qū)，農(nóng)村土地資產(chǎn)增值空間迅速提升，但是由于存在相關(guān)土地法律和政策的嚴格限制，在城郊地區(qū)一些集體非農(nóng)建設(shè)用地自發(fā)地、無序地流轉(zhuǎn)形成了一定的隱形市場，農(nóng)民以不合法方式爭取自身利益的行為，導致了土地資產(chǎn)管理失控、建設(shè)用地供應總量難以控制、土地市場秩序遭到破壞等突出問題。第三，由于農(nóng)地占用成本低，土地粗放式利用現(xiàn)象十分普遍。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，1996—2010年間全國農(nóng)村人口減少了1.49億，但農(nóng)村居民點用地總面積不但未降反而凈增6.13萬hm2，農(nóng)民人均農(nóng)村居民點用地面積也從193 m2增加到218 m2，超過國家規(guī)定的建設(shè)用地標準，形成許多所謂“空心村”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)亂占濫用耕地現(xiàn)象也十分普遍。
3.1 強化農(nóng)村土地資產(chǎn)管理主體
黨的十報告明確提出，必須堅持人民主體地位?；鶎尤罕娮灾问俏覈幕菊沃贫?。村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，在發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟，加強農(nóng)村政權(quán)建設(shè)中具有十分重要的作用。《中華人民共和國村民委員會組織法》（2010年10月28日）中明確提出，村民委員會應當支持和組織村民依法發(fā)展各種形式的合作經(jīng)濟和其他經(jīng)濟，承擔本村生產(chǎn)的服務和協(xié)調(diào)工作，促進農(nóng)村生產(chǎn)建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展。村民委員會依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財產(chǎn)，引導村民合理利用自然資源，保護和改善生態(tài)環(huán)境。村民委員會應當尊重并支持集體經(jīng)濟組織依法獨立進行經(jīng)濟活動的自，維護以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。各地農(nóng)村經(jīng)濟社會改革發(fā)展的經(jīng)驗證明，優(yōu)化資源配置是村民委員會履行職責的保障。發(fā)揮村民委員會的積極作用，加強村民委員會管理農(nóng)村集體土地資產(chǎn)的職能，是農(nóng)村集體土地資產(chǎn)管理制度創(chuàng)新發(fā)展的必然趨勢，也是壯大村級集體經(jīng)濟的客觀要求[15]。我們要堅持生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系相互適應的科學發(fā)展觀，深刻認識農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體發(fā)展的客觀規(guī)律，與時俱進，推進農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體創(chuàng)新發(fā)展。建議積極推進地方立法，賦予村民委員會更加充分、更有保障的土地物權(quán)，強化村民委員會的土地所有權(quán)和土地用益物權(quán)。改“三級所有，社為基礎(chǔ)”為“三級所有，村為基礎(chǔ)”。
3.2 開展農(nóng)村土地資產(chǎn)清產(chǎn)核資
開展農(nóng)村股份合作、推進“三權(quán)抵押”和“地票交易”，必然要求科學評估農(nóng)村集體土地資產(chǎn)價值，嚴格明晰農(nóng)村集體土地資本結(jié)構(gòu)。城市的每一個單位、每一個家庭都能說出自己的資產(chǎn)價值，農(nóng)村的每一個單位、每一個家庭都搞不清楚自己的資產(chǎn)價值。農(nóng)村集體土地資產(chǎn)價值都搞不清楚，又如何能壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟，切實維護農(nóng)民土地權(quán)益[16]？因此開展農(nóng)村集體土地清產(chǎn)核資，顯化農(nóng)村集體土地資產(chǎn)價值是壯大村級集體經(jīng)濟、切實維護農(nóng)民土地權(quán)益的客觀要求。據(jù)調(diào)查，全國加快了農(nóng)村土地確權(quán)登記發(fā)證工作，農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證已近完成，宅基地使用權(quán)和村民住房所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證率達到90%。建議政府以第二次土地大調(diào)查成果和農(nóng)村土地確權(quán)登記發(fā)證工作成果為平臺，推進農(nóng)村土地管理制度創(chuàng)新，開展農(nóng)村集體土地清產(chǎn)核資登記，摸清每一個村民委員會的農(nóng)村集體土地資產(chǎn)規(guī)模、結(jié)構(gòu)、價值，為加強農(nóng)村集體土地資產(chǎn)管理提供決策依據(jù)，為壯大村級集體經(jīng)濟，切實維護農(nóng)民土地權(quán)益提供公共服務。保障村民委員會和農(nóng)戶的土地權(quán)利在經(jīng)濟上得到有效實現(xiàn)，創(chuàng)造條件讓村民委員會和廣大農(nóng)民擁有更多的土地財產(chǎn)和財產(chǎn)性收入。
3.3 建立農(nóng)村土地資產(chǎn)收益分配機制
《中華人民共和國物權(quán)法》（2007年3月）明確規(guī)定，所有權(quán)人對自己的資產(chǎn)依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。長期以來，我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)收益管理相對滯后，關(guān)于農(nóng)村集體土地所有權(quán)收益的產(chǎn)生機制和分配機制認識不足、政策缺失，導致農(nóng)村集體土地所有權(quán)在經(jīng)濟上得到實現(xiàn)的要求未能滿足，嚴重影響農(nóng)村集體經(jīng)濟科學發(fā)展，危及農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定。國有土地所有權(quán)收益已上萬億，農(nóng)村集體土地所有權(quán)收益又有幾何。政府既要加強城市國有土地所有權(quán)收益管理，也要加強農(nóng)村集體土地資產(chǎn)所有權(quán)收益管理。建議加強社會調(diào)查、理論研究和政策分析，深刻認識農(nóng)村集體土地所有權(quán)收益的地位、作用和性質(zhì)，科學構(gòu)建農(nóng)村集體土地所有權(quán)收益的實現(xiàn)路徑和方式，合理評估農(nóng)村集體土地所有權(quán)收益，統(tǒng)籌考慮農(nóng)村集體土地所有權(quán)收益分配方案。建議加大制度創(chuàng)新和制度供給，保障農(nóng)村集體土地所有權(quán)在經(jīng)濟上得到實現(xiàn)，為加快農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展、加強農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)夯實經(jīng)濟基礎(chǔ)。
3.4 建立農(nóng)村土地資產(chǎn)評估服務體系
價格是市場的靈魂，如何評估農(nóng)地資產(chǎn)價格，是推進農(nóng)村集體土地資產(chǎn)管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。國有土地多年來已形成了較為完善的土地定級估價辦法，但對農(nóng)村土地資產(chǎn)價值認識不足，農(nóng)地定級估價基本上還是空白。如何建立適應社會主義市場經(jīng)濟體制，符合統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革發(fā)展要求的農(nóng)村集體土地資產(chǎn)定價機制，需要深化研究。與發(fā)達的城市土地評估機構(gòu)相比，農(nóng)村土地價格評估機構(gòu)和專業(yè)評估人員極為缺乏。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當前在推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、推進農(nóng)村股份制改革中，土地資產(chǎn)價值評估難，制約了農(nóng)村集體土地資產(chǎn)管理的有序推進。政府為城市國有土地資產(chǎn)管理提供了公共服務，也應當為農(nóng)村集體土地資產(chǎn)管理提供公共服務，做好相關(guān)服務工作，推進農(nóng)村集體土地資產(chǎn)管理。針對集體土地資產(chǎn)管理中存在的信息不暢通、價格不合理、服務體系薄弱等問題，迫切需要建立農(nóng)村土地權(quán)屬登記、資產(chǎn)評估、法律援助等服務體系。合理的價格不僅能充分體現(xiàn)土地的價值，而且可以引導土地資源的優(yōu)化配置。深化資源性產(chǎn)品價格和稅費改革，建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價值和代際補償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補償制度。政府土地行政主管部門應當適時制定符合社會主義市場經(jīng)濟體制，適應農(nóng)村集體土地資產(chǎn)管理的農(nóng)村土地定級估價規(guī)范，建立農(nóng)村地價評估機構(gòu)，培訓農(nóng)村集體土地資產(chǎn)評估專業(yè)人員，開展農(nóng)村集體土地定級估價，合理確定農(nóng)村集體土地資產(chǎn)價格，壯大村級集體經(jīng)濟，切實維護農(nóng)民土地權(quán)益。
3.5 培育農(nóng)村土地資產(chǎn)市場
黨的十報告明確提出，經(jīng)濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，必須更加尊重市場規(guī)律，更好發(fā)揮政府作用。健全現(xiàn)代市場體系，完善宏觀調(diào)控體系，更大程度更廣范圍發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。發(fā)展多層次資本市場，建立公共資源出讓收益合理共享機制。市場是活化資產(chǎn)的平臺，培育發(fā)展農(nóng)村土地資產(chǎn)市場，是深化農(nóng)村土地、林權(quán)等制度改革，促進城鄉(xiāng)要素雙向流動的客觀要求。我們必須堅持中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制，堅持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革發(fā)展道路，活化、顯化、實化農(nóng)村土地資產(chǎn)。建議培育發(fā)展村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社等新型農(nóng)村金融機構(gòu)，開展農(nóng)村土地、林權(quán)等生產(chǎn)要素抵押和涉農(nóng)保險試點質(zhì)押。建議積極推進地方立法，賦予農(nóng)民更加充分、更有保障的土地權(quán)利，強化土地用益物權(quán)和土地發(fā)展權(quán)。有序推進集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款，使農(nóng)村集體建設(shè)用地和城市國有建設(shè)用地擁有同樣的用益物權(quán)，使農(nóng)民的土地資產(chǎn)與城市居民的土地資產(chǎn)具有同等市場價值和平等市場地位，釋放沉睡多年的農(nóng)村土地資產(chǎn)融資功能[18]，允許農(nóng)民以土地資產(chǎn)作為財產(chǎn)抵押。農(nóng)村土地資產(chǎn)權(quán)利是國家法律賦予農(nóng)民的權(quán)利，屬于用益物權(quán)性質(zhì)，農(nóng)民依法享有占有、使用、流轉(zhuǎn)和收益等權(quán)利，不得剝奪和非法限制。建議積極開展政策研究，推進地方立法，培育農(nóng)村土地市場，完善社會主義市場體系。
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集體資產(chǎn)管理的加強是農(nóng)村雙層經(jīng)營體制得到完善的一種重要途徑，促進農(nóng)村經(jīng)濟朝著持續(xù)健康的方向發(fā)展。作為我國農(nóng)村經(jīng)濟的主體，農(nóng)村集體經(jīng)濟在社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)中的地位非常重要，使農(nóng)民的收入有效增加，同時農(nóng)民的負擔得到很大減輕，集體功能得到了最大程度的發(fā)揮。近年來，隨著社會的不斷發(fā)展，農(nóng)村集體資產(chǎn)的總量也在壯大之中，但是總體來看集體經(jīng)濟的實力還不夠強，存在服務功能不完善等問題。這些問題的存在要求集體資產(chǎn)的管理應得到不斷加強，使農(nóng)村集體經(jīng)濟實力得到發(fā)展壯大。只有集體資產(chǎn)管理得到了強化，才可以保證集體資產(chǎn)的完整，提高積累水平，保證資產(chǎn)可以增值保值。還可以加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對集體資源進行綜合開發(fā)，這樣一來農(nóng)村集體經(jīng)濟實力增強了，集體經(jīng)濟才可以更好地為家庭經(jīng)營提供資源開發(fā)等職能，促進集體統(tǒng)一服務功能與經(jīng)營能力的增強。
2加強集體資產(chǎn)管理的途徑
2.1建立健全集體經(jīng)濟組織
農(nóng)村集體經(jīng)濟是農(nóng)村集體資產(chǎn)的管理與產(chǎn)權(quán)主體，它的主要職責是不斷促進農(nóng)村集體經(jīng)濟的增值，并避免發(fā)生集體資產(chǎn)的流失。因為長時期以來集體經(jīng)濟組織的地位并沒有得到應有的認可，所以在組織建設(shè)上是相對落后的。很多地方集體資產(chǎn)的管理權(quán)由村委會代行，所以不可避免地存在很多政企不分的問題，這也正是集體資產(chǎn)管理薄弱的重要原因。為了解決這一問題，應該建立起集體經(jīng)濟組織，明確組織的法人資格和法律地位，將其與村委會之間的關(guān)系理順，使該組織充分發(fā)揮出應有的收益權(quán)與處置權(quán)。
2.2規(guī)范集體資產(chǎn)管理程序
與資產(chǎn)管理中的薄弱環(huán)節(jié)相結(jié)合，對保全措施進行強化，要達到這一目標首先要建立起健全的資產(chǎn)管理制度。資產(chǎn)管理制度中主要包括民主管理制度、財務管理制度以及資產(chǎn)流轉(zhuǎn)制度等。在現(xiàn)階段，尤其要將資產(chǎn)評估工作和產(chǎn)權(quán)登記工作做好，因為資產(chǎn)評估和產(chǎn)權(quán)登記是防止出現(xiàn)集體資產(chǎn)流失的重要環(huán)節(jié)，同時也是規(guī)范集體資產(chǎn)的重要基礎(chǔ)，在集體資產(chǎn)中占有重要地位。對集體資產(chǎn)的實際價值進行公證、科學評估可以避免集體資產(chǎn)發(fā)生外流，在實際工作中，充分借鑒國有資產(chǎn)管理的成功經(jīng)驗，對農(nóng)村集體資產(chǎn)進行有效管理，真正做到有章可循，將農(nóng)村集體資產(chǎn)管理納入到規(guī)范化管理的軌道中。
2.3完善集體資產(chǎn)的內(nèi)部管理與監(jiān)督
集體資產(chǎn)內(nèi)部監(jiān)督與管理應該從民主管理和村務公開著手，使民主管理制度的作用得到充分發(fā)揮，還可以在農(nóng)村建立和完善集體經(jīng)濟組織成員大會制度，使資產(chǎn)管理過程中每一個環(huán)節(jié)的透明度得到提升。在工作中堅持公平、公正、公開的原則，針對群眾關(guān)心的重點、難點問題，向全體集體經(jīng)濟成員大會中成員公開。在管理集體資產(chǎn)的過程中實行民主決策、民主管理以及民主監(jiān)督，對組織成員的切身利益進行切實維護，充分調(diào)動組織成員參與管理的主動性與積極性。
2.4探索集體資產(chǎn)增值保值的途徑
一切可以反映出社會化生產(chǎn)規(guī)律的組織形式都可以借鑒，比方說聯(lián)合、兼并、股份制等，只要是對集體資產(chǎn)保值增值有利的，可以促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的，都可以對其進行利用。在經(jīng)營管理中努力使資產(chǎn)的營運效益與效率得到提高，及時更新觀念，摒棄不適宜社會發(fā)展的傳統(tǒng)觀念和傳統(tǒng)思想，將資產(chǎn)增值納入到管理內(nèi)容之中，將資產(chǎn)增值作為最終目的，將農(nóng)村集體經(jīng)濟引到市場中帶動集體資產(chǎn)的重組。與各種資產(chǎn)的特點相結(jié)合，在農(nóng)村集體資產(chǎn)管理中落實責任制，做到物盡其用。對于山林等資產(chǎn)，應該使這些資產(chǎn)的優(yōu)勢充分發(fā)揮出來，對其使用權(quán)進行拍賣，促進可持續(xù)發(fā)展。
3結(jié)語
1 加強農(nóng)村土地資產(chǎn)管理的必要性
1.1 加強農(nóng)村土地資產(chǎn)管理是切實維護農(nóng)民土地合法權(quán)益的必然要求
據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織給出的2010年數(shù)據(jù)顯示，中國農(nóng)業(yè)土地資產(chǎn)比例最高達54%，遠高于機器10%、農(nóng)業(yè)設(shè)施12%、牲畜24%。全球農(nóng)業(yè)土地資產(chǎn)比重，中國14%居第二位，僅次于美國16%。然而，我國農(nóng)村土地資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)建設(shè)和價值實現(xiàn)機制滯后，導致農(nóng)村土地資產(chǎn)“流轉(zhuǎn)率低、流轉(zhuǎn)方式單一、土地規(guī)模化經(jīng)營程度低、土地資產(chǎn)流轉(zhuǎn)風險高”的現(xiàn)象普遍存在。長期以來，這筆巨大的財富由于法律和管理制度的約束，除用于滿足農(nóng)戶自身生產(chǎn)生活需要外，無法像城市土地資產(chǎn)那樣在市場中有序流動。農(nóng)村土地只凸顯其基本的社會保障功能，卻不具備融資擔保和增值等功能，阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民收入增長。
在中國，土地是農(nóng)民的根本。對于農(nóng)民而言，土地產(chǎn)權(quán)既是一種生存權(quán)利，又是一種發(fā)展權(quán)利。農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)作為一種權(quán)利范疇，是指農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)的農(nóng)民對農(nóng)村集體土地依法享有的各種財產(chǎn)性權(quán)利。農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，指農(nóng)民對自己所擁有的財產(chǎn)，通過行使對財產(chǎn)的占有權(quán)、使用權(quán)、受益權(quán)、處置權(quán)等物權(quán)，而獲得的相應收益，即農(nóng)民對所擁有的財產(chǎn)通過出租、轉(zhuǎn)讓、入股分紅和投資等方式所取得的資產(chǎn)增值收益。農(nóng)民的財產(chǎn)額度在一定程度上直接影響著財產(chǎn)性收入的多少。據(jù)調(diào)查，受農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展水平和傳統(tǒng)觀念的影響，現(xiàn)階段我國農(nóng)戶的財產(chǎn)主要集結(jié)在其擁有的土地和住宅上。以重慶市璧山縣為例，該縣農(nóng)戶的房屋價值占其家庭財產(chǎn)價值總量的62.6%，該地區(qū)農(nóng)民的財產(chǎn)性收入比重嚴重偏低，平均不到其總收入的1%。一般而言，一個地區(qū)越富裕，其居民的財產(chǎn)性收入就越多，占全部收入的比重就越大。居民財產(chǎn)性收入的多少，成為衡量一個地區(qū)是否富裕的重要標志。
1.2 加強農(nóng)村土地資產(chǎn)管理是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的必然要求
社會主義市場經(jīng)濟制度是我國基本的經(jīng)濟制度，它要求市場在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性的作用。農(nóng)村土地資產(chǎn)管理體制機制直接影響土地資源配置效率，關(guān)系到農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會的和諧穩(wěn)定。我國農(nóng)村土地管理制度形成于計劃經(jīng)濟時代，當時國家的建設(shè)規(guī)模有限，對農(nóng)民的影響并不大。隨著我國市場化的深入發(fā)展，政府依然憑借壟斷權(quán)力，操控農(nóng)村土地市場。以成本價征用農(nóng)民土地，再以市場價出讓土地，失地農(nóng)民只獲取土地市場價值的小部分，而政府獲取了高額的壟斷利潤，使國家賦予政府的土地壟斷權(quán)成為權(quán)利尋租的動力。政府過度介入經(jīng)濟生活，對市場經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展產(chǎn)生不良作用?，F(xiàn)行的農(nóng)村土地資產(chǎn)管理體制機制落后于時代的發(fā)展，違背了社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律。
黨的十明確提出，不失時機深化重要領(lǐng)域改革，堅決破除一切妨礙科學發(fā)展的思想觀念和體制機制弊端，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型。我們要加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制，完善公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的基本經(jīng)濟制度，完善按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度，完善宏觀調(diào)控體系，更大程度更廣范圍發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。因此，應當著力完善農(nóng)村土地資產(chǎn)管理體制機制，推進農(nóng)村土地資產(chǎn)市場化，培育農(nóng)村土地資產(chǎn)市場體系。
1.3 加強農(nóng)村土地資產(chǎn)管理是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的必然要求
解決好農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是全黨工作重中之重，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決“三農(nóng)”問題的根本途徑。要加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，增強農(nóng)村發(fā)展活力，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，促進城鄉(xiāng)共同繁榮。堅持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取放活方針，加大強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策力度，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程，共同分享現(xiàn)代化成果。加強農(nóng)村土地資產(chǎn)管理有利于堅持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，依法維護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，壯大集體經(jīng)濟實力。發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作和股份合作，培育新型經(jīng)營主體。發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營，構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。
改革開放以后，中國工業(yè)化和城市化進程在較短時間內(nèi)能夠?qū)崿F(xiàn)突破性發(fā)展，主要得益于城鄉(xiāng)二元體制下勞動力、資金、土地等生產(chǎn)要素繼續(xù)由農(nóng)村向城市單向流動，大量農(nóng)村土地以極低的成本轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)建設(shè)用地，而大量農(nóng)民被排斥于城市化進程之外，不能依靠土地權(quán)利直接參與并分享工業(yè)化和城市化的成果。顯然，這種“城鄉(xiāng)二元”結(jié)構(gòu)體制下，形成城鄉(xiāng)分割的土地市場。從土地市場體系構(gòu)建來看，城市建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓、出租交易市場經(jīng)過20多年的發(fā)展已經(jīng)比較完善，但是農(nóng)村土地市場體系尚未真正建立起來，土地收益分配方式不清晰。政府以強制手段，侵害農(nóng)民的土地權(quán)益，導致失地農(nóng)民問題已經(jīng)成為當今中國最嚴重的社會經(jīng)濟問題之一。同時，城鄉(xiāng)分治體制下，土地要素流動性不足在很大程度上也限制了資本和勞動力要素的自由流動，影響了要素與資源的進一步整合。土地權(quán)屬限制導致集體建設(shè)用地和國有建設(shè)用地出現(xiàn)同地不同價，農(nóng)村土地資產(chǎn)的價值沒有真正顯現(xiàn)出來。因此，深化農(nóng)村土地資產(chǎn)管理改革，確保城鄉(xiāng)之間在資源配置和利用方面擁有平等的權(quán)利和機會，實現(xiàn)真正意義上的公平和正義。有序推進農(nóng)村土地資產(chǎn)管理，促進農(nóng)村土地資產(chǎn)化，也是實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的必然要求，對于構(gòu)建和諧社會也具有特別重要的意義。
2 農(nóng)村土地資產(chǎn)管理存在的問題
2.1 農(nóng)村土地資產(chǎn)管理制度不健全
中國農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有，這在《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國民法通則》、《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》等法律中都有明確的規(guī)定。但是農(nóng)村集體組織是誰，法律是否賦予農(nóng)村集體組織行使土地所有權(quán)，法律規(guī)定含糊?！吨腥A人民共 和國土地管理法》第二條規(guī)定，全民所有，即國家所有土地的所有權(quán)由國務院代表國家行使?！吨腥A人民共和國土地管理法》第十條規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的土，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的土地，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營管理。顯然，法律賦予農(nóng)村集體組織的是經(jīng)營管理權(quán)，并未明確農(nóng)民集體所有土地的所有權(quán)由農(nóng)村集體組織代表農(nóng)民集體行使。
“集體產(chǎn)權(quán)”（Collective Property Right）或“集體所有制”的概念是一個沒有得到嚴格界定的概念。在實踐中，作為主體的“集體”是誰？“集體”對土地的管理和監(jiān)督的程序和形式，法律并無明確規(guī)定，在土地所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容、界限和法律地位等方面也沒有作出具體的安排。由于“集體”這一概念的高度抽象性和模糊性而在現(xiàn)實中找不到對應的載體，以及其標志性權(quán)能被國家控制在手中和大部分權(quán)能實際上是由少數(shù)農(nóng)村干部在行使，導致其主體事實上的不存在，即主體虛位。筆者在對重慶江津區(qū)、開縣和忠縣農(nóng)戶走訪調(diào)查并回收有效問卷316份，結(jié)果表明，多數(shù)農(nóng)民對土地所有權(quán)的具體歸屬是模糊不清的，甚至農(nóng)民的土地集體所有權(quán)概念是很淡薄的。其中28%農(nóng)戶認為，集體就是國家；36%的農(nóng)民認為集體是干部（村干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部），認為集體是村民小組占15%；剩余21%的農(nóng)民表示不清楚或是不關(guān)心。
周誠在《土地經(jīng)濟學》中提出了“五權(quán)結(jié)構(gòu)”，即所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)。在目前的農(nóng)村土地制度下，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)對集體和農(nóng)民而言，并不完整。一方面，農(nóng)民集體不能充分行使土地權(quán)利；另一方面，農(nóng)戶的土地經(jīng)營權(quán)雖然相對充分，但財產(chǎn)權(quán)嚴重不足。例如，在現(xiàn)行制度下，農(nóng)民缺乏抵押土地使用權(quán)以獲取銀行貸款的權(quán)利，產(chǎn)權(quán)缺乏有效的實現(xiàn)途徑和保護機制。
造成這種主體缺位的原因主要有3個方面：一是現(xiàn)階段隨著家庭承包經(jīng)營的發(fā)展，農(nóng)民集體經(jīng)濟組織在大多數(shù)村內(nèi)是不存在的，村一級并沒有真正的土地所有權(quán)主體；二是下，土地被細化經(jīng)營，雖然滿足了農(nóng)戶的土地私化經(jīng)營愿望，但是小農(nóng)意識下的農(nóng)民并不關(guān)心土地的所有權(quán)主體是誰；三是在對農(nóng)村集體土地進行處分時，各級政府介入十分嚴重，普遍的形成政府“代民做主”的現(xiàn)象。
2.2 農(nóng)村土地資產(chǎn)管理機制失靈
現(xiàn)行農(nóng)村土地資產(chǎn)管理機制體現(xiàn)于行政干預土地產(chǎn)權(quán)配置，這種管理機制造成各項權(quán)利主體對土地的權(quán)利、義務難以明確，這是農(nóng)村土地經(jīng)濟關(guān)系多重矛盾產(chǎn)生的根源。農(nóng)村土地經(jīng)濟關(guān)系多重矛盾集中反映在：一是國家對農(nóng)村土地權(quán)利的控制，表明土地的最終歸屬權(quán)屬于國家，但國家并不是農(nóng)村土地的所有權(quán)主體，國家卻可以通過強制手段實際操縱和決定農(nóng)村土地所有權(quán)交易并且參與所有權(quán)收益分配；二是農(nóng)民集體作為名義上的土地所有者，實踐中難以充分行使所有權(quán)，主體地位處于虛置狀態(tài)，土地權(quán)益受到多方侵蝕；三是集體土地的經(jīng)營管理者自身角色混亂，權(quán)利和義務不對稱，農(nóng)民集體土地所有權(quán)的充分行使受制于農(nóng)村基層政治民主發(fā)展狀況。根據(jù)《中華人民共和國民法通則》、《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》等法律法規(guī)的規(guī)定，集體土地經(jīng)營管理者分為三種，即鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村集體經(jīng)濟組織或村民委員會、社集體經(jīng)濟組織或村民小組。他們既是一個經(jīng)濟組織，負責經(jīng)營管理農(nóng)村土地，又被視為地方政府在農(nóng)村基層的延伸，具行政管理色彩，形成農(nóng)村版“政企不分”。
長期以來，我國實行的征地制度存在弊端，其土地資產(chǎn)補償機制不符合市場經(jīng)濟體制。《中華人民共和國土地管理法》第47條規(guī)定，征收耕地的補償費包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費、“土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前3年平均年產(chǎn)值的30倍”。征地補償標準未包含土地的增值部分及未來的收益部分。農(nóng)用地一經(jīng)征用后，其用途改變會導致地價高漲，而這部分巨額增值收益農(nóng)民并沒有權(quán)力享受即形成實際上的“增值歸公”。從征地補償辦法看，長期以來，中國農(nóng)民對土地的所有權(quán)基本上未得到地方政府的承認或尊重。在現(xiàn)行征地制度下，農(nóng)民拆遷安置所得比例極低，土地收益分配明顯是向政府、城市、非農(nóng)部門傾斜。近年來，全國各地越來越多的失地農(nóng)民上訪、投訴媒體等維權(quán)抗爭活動以及其與地方政府和開發(fā)商之間發(fā)生的嚴重沖突事件影響了社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展。
2.3 農(nóng)村土地資產(chǎn)管理平臺薄弱
農(nóng)村土地資產(chǎn)是發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟實現(xiàn)農(nóng)民富裕的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，應依據(jù)法律規(guī)定對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、資金運作和資產(chǎn)經(jīng)營狀況進行系統(tǒng)檢查、評估。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村土地資產(chǎn)管理在確權(quán)、統(tǒng)計和評估方面存在滯后性，農(nóng)民主體意識和權(quán)利意識模糊，不少地方存在登記不及時、不全面，監(jiān)督管理不到位等問題，致使農(nóng)村土地資產(chǎn)管理混亂、資產(chǎn)處置隨意等問題。
加強農(nóng)村土地資產(chǎn)管理，首先應該清楚農(nóng)村土地資產(chǎn)的存量，明細到村、組、戶。其次，應該清楚農(nóng)村土地資產(chǎn)的市場價值。抽樣調(diào)查忠縣269個農(nóng)戶，98%的被調(diào)查農(nóng)戶知道自己承包地的數(shù)量、位置，但是他們不知道自己承包地資產(chǎn)的市場價值；抽樣調(diào)查忠縣、開縣等180名村官，95%的被調(diào)查者能正確回答本村的土地面積、用地結(jié)構(gòu)，但是他們不知道本村土地資產(chǎn)的市場價值。我國農(nóng)村廣大基層干部和農(nóng)戶對農(nóng)村土地資產(chǎn)認知程度低，究其原因有以下幾點：一是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)遺留的歷史問題。農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)虛置，“三級所有，社為基礎(chǔ)”的農(nóng)村土地資產(chǎn)管理體制名存實亡。由于集體土地檔案、地籍圖像資料不完善，農(nóng)村土地界限存在爭議。二是農(nóng)村土地資產(chǎn)評估的特殊性。由于農(nóng)村土地資產(chǎn)本身存在的特性，如產(chǎn)權(quán)特征、資產(chǎn)屬性、市場條件等，在進行土地資產(chǎn)評估的時候，存在一定的障礙。
對重慶市資產(chǎn)評估協(xié)會98名專業(yè)人士咨詢結(jié)果顯示：98%的受訪者認為，加強農(nóng)村土地資產(chǎn)管理平臺建設(shè)是十分必要的，健全嚴格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度必須 進行農(nóng)村土地資產(chǎn)評估，同時也表達了對現(xiàn)行農(nóng)村土地資產(chǎn)評估狀況的不滿；92%受訪者建議農(nóng)村土地資產(chǎn)評估的原理和方法參照土地流轉(zhuǎn)市場定價法；超過半數(shù)的受訪者認為，農(nóng)村土地資產(chǎn)評估需要完善法律制度來支持。
2.4 農(nóng)村土地資產(chǎn)管理效益低
目前，農(nóng)村土地資產(chǎn)管理不善形成種種弊端，影響到廣大農(nóng)戶財產(chǎn)性收入增長。勞動是財富之父，土地是財富之母，這是政治經(jīng)濟學的一個基本論斷。農(nóng)民擁有土地，就擁有巨大財富，就應該擁有更多的財產(chǎn)性收入。中國城鄉(xiāng)居民收入結(jié)構(gòu)統(tǒng)計結(jié)果（表2）表明，城鎮(zhèn)居民沒有土地所有權(quán)，卻有更多的財產(chǎn)性收入，農(nóng)村居民擁有土地所有權(quán)，但財產(chǎn)性收入較少。這個現(xiàn)象發(fā)人深省，農(nóng)村土地資產(chǎn)管理效益幾何。
據(jù)調(diào)查，農(nóng)村土地資產(chǎn)管理不善影響到土地資源的可持續(xù)利用。第一，對土地非農(nóng)化產(chǎn)生的巨大利益的追逐也加劇了腐敗泛濫，加重了對極為稀缺的土地資源的亂占濫用現(xiàn)象。特別是在城市近郊區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)達的沿海地區(qū)，農(nóng)村集體非農(nóng)用地大量進入市場已成為客觀的事實，且主要以買賣、有償有限期出讓、出租、入股聯(lián)營、聯(lián)建分成和抵押等方式進入市場。這種現(xiàn)象影響到耕地資源的保護，也造成土地資產(chǎn)收益流失。第二，隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展，在城郊地區(qū)，農(nóng)村土地資產(chǎn)增值空間迅速提升，但是由于存在相關(guān)土地法律和政策的嚴格限制，在城郊地區(qū)一些集體非農(nóng)建設(shè)用地自發(fā)地、無序地流轉(zhuǎn)形成了一定的隱形市場，農(nóng)民以不合法方式爭取自身利益的行為，導致了土地資產(chǎn)管理失控、建設(shè)用地供應總量難以控制、土地市場秩序遭到破壞等突出問題。第三，由于農(nóng)地占用成本低，土地粗放式利用現(xiàn)象十分普遍。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，1996—2010年間全國農(nóng)村人口減少了1.49億，但農(nóng)村居民點用地總面積不但未降反而凈增6.13萬hm2，農(nóng)民人均農(nóng)村居民點用地面積也從193 m2增加到218 m2，超過國家規(guī)定的建設(shè)用地標準，形成許多所謂“空心村”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)亂占濫用耕地現(xiàn)象也十分普遍。
3 加強農(nóng)村土地資產(chǎn)管理的建議
3.1 強化農(nóng)村土地資產(chǎn)管理主體
黨的十報告明確提出，必須堅持人民主體地位?；鶎尤罕娮灾问俏覈幕菊沃贫取４迕裎瘑T會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，在發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟，加強農(nóng)村政權(quán)建設(shè)中具有十分重要的作用。《中華人民共和國村民委員會組織法》（2010年10月28日）中明確提出，村民委員會應當支持和組織村民依法發(fā)展各種形式的合作經(jīng)濟和其他經(jīng)濟，承擔本村生產(chǎn)的服務和協(xié)調(diào)工作，促進農(nóng)村生產(chǎn)建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展。村民委員會依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財產(chǎn)，引導村民合理利用自然資源，保護和改善生態(tài)環(huán)境。村民委員會應當尊重并支持集體經(jīng)濟組織依法獨立進行經(jīng)濟活動的自主權(quán)，維護以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。各地農(nóng)村經(jīng)濟社會改革發(fā)展的經(jīng)驗證明，優(yōu)化資源配置是村民委員會履行職責的保障。發(fā)揮村民委員會的積極作用，加強村民委員會管理農(nóng)村集體土地資產(chǎn)的職能，是農(nóng)村集體土地資產(chǎn)管理制度創(chuàng)新發(fā)展的必然趨勢，也是壯大村級集體經(jīng)濟的客觀要求。我們要堅持生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系相互適應的科學發(fā)展觀，深刻認識農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體發(fā)展的客觀規(guī)律，與時俱進，推進農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體創(chuàng)新發(fā)展。建議積極推進地方立法，賦予村民委員會更加充分、更有保障的土地物權(quán)，強化村民委員會的土地所有權(quán)和土地用益物權(quán)。改“三級所有，社為基礎(chǔ)”為“三級所有，村為基礎(chǔ)”。
3.2 開展農(nóng)村土地資產(chǎn)清產(chǎn)核資
開展農(nóng)村股份合作、推進“三權(quán)抵押”和“地票交易”，必然要求科學評估農(nóng)村集體土地資產(chǎn)價值，嚴格明晰農(nóng)村集體土地資本結(jié)構(gòu)。城市的每一個單位、每一個家庭都能說出自己的資產(chǎn)價值，農(nóng)村的每一個單位、每一個家庭都搞不清楚自己的資產(chǎn)價值。農(nóng)村集體土地資產(chǎn)價值都搞不清楚，又如何能壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟，切實維護農(nóng)民土地權(quán)益？因此開展農(nóng)村集體土地清產(chǎn)核資，顯化農(nóng)村集體土地資產(chǎn)價值是壯大村級集體經(jīng)濟、切實維護農(nóng)民土地權(quán)益的客觀要求。據(jù)調(diào)查，全國加快了農(nóng)村土地確權(quán)登記發(fā)證工作，農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證已近完成，宅基地使用權(quán)和村民住房所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證率達到90%。建議政府以第二次土地大調(diào)查成果和農(nóng)村土地確權(quán)登記發(fā)證工作成果為平臺，推進農(nóng)村土地管理制度創(chuàng)新，開展農(nóng)村集體土地清產(chǎn)核資登記，摸清每一個村民委員會的農(nóng)村集體土地資產(chǎn)規(guī)模、結(jié)構(gòu)、價值，為加強農(nóng)村集體土地資產(chǎn)管理提供決策依據(jù)，為壯大村級集體經(jīng)濟，切實維護農(nóng)民土地權(quán)益提供公共服務。保障村民委員會和農(nóng)戶的土地權(quán)利在經(jīng)濟上得到有效實現(xiàn)，創(chuàng)造條件讓村民委員會和廣大農(nóng)民擁有更多的土地財產(chǎn)和財產(chǎn)性收入。
3.3 建立農(nóng)村土地資產(chǎn)收益分配機制
《中華人民共和國物權(quán)法》（2007年3月）明確規(guī)定，所有權(quán)人對自己的資產(chǎn)依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。長期以來，我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)收益管理相對滯后，關(guān)于農(nóng)村集體土地所有權(quán)收益的產(chǎn)生機制和分配機制認識不足、政策缺失，導致農(nóng)村集體土地所有權(quán)在經(jīng)濟上得到實現(xiàn)的要求未能滿足，嚴重影響農(nóng)村集體經(jīng)濟科學發(fā)展，危及農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定。國有土地所有權(quán)收益已上萬億，農(nóng)村集體土地所有權(quán)收益又有幾何。政府既要加強城市國有土地所有權(quán)收益管理，也要加強農(nóng)村集體土地資產(chǎn)所有權(quán)收益管理。建議加強社會調(diào)查、理論研究和政策分析，深刻認識農(nóng)村集體土地所有權(quán)收益的地位、作用和性質(zhì)，科學構(gòu)建農(nóng)村集體土地所有權(quán)收益的實現(xiàn)路徑和方式，合理評估農(nóng)村集體土地所有權(quán)收益，統(tǒng)籌考慮農(nóng)村集體土地所有權(quán)收益分配方案。建議加大制度創(chuàng)新和制度供給，保障農(nóng)村集體土地所有權(quán)在經(jīng)濟上得到實現(xiàn)，為加快農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展、加強農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)夯實經(jīng)濟基礎(chǔ)。
3.4 建立農(nóng)村土地資產(chǎn)評估服務體系
價格是市場的靈魂，如何評估農(nóng)地資產(chǎn)價格，是推進農(nóng)村集體土地資產(chǎn)管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。國有土地多年來已形成了較為完善的土地定級估價辦法，但對農(nóng)村土地資產(chǎn)價值認識不足，農(nóng)地定級估價基本上還是空白。如何建立適應社會主義市場經(jīng)濟體制，符合統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革發(fā)展要求的農(nóng)村集體土地資產(chǎn)定價機制，需要 深化研究。與發(fā)達的城市土地評估機構(gòu)相比，農(nóng)村土地價格評估機構(gòu)和專業(yè)評估人員極為缺乏。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當前在推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、推進農(nóng)村股份制改革中，土地資產(chǎn)價值評估難，制約了農(nóng)村集體土地資產(chǎn)管理的有序推進。政府為城市國有土地資產(chǎn)管理提供了公共服務，也應當為農(nóng)村集體土地資產(chǎn)管理提供公共服務，做好相關(guān)服務工作，推進農(nóng)村集體土地資產(chǎn)管理。針對集體土地資產(chǎn)管理中存在的信息不暢通、價格不合理、服務體系薄弱等問題，迫切需要建立農(nóng)村土地權(quán)屬登記、資產(chǎn)評估、法律援助等服務體系。合理的價格不僅能充分體現(xiàn)土地的價值，而且可以引導土地資源的優(yōu)化配置。深化資源性產(chǎn)品價格和稅費改革，建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價值和代際補償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補償制度。政府土地行政主管部門應當適時制定符合社會主義市場經(jīng)濟體制，適應農(nóng)村集體土地資產(chǎn)管理的農(nóng)村土地定級估價規(guī)范，建立農(nóng)村地價評估機構(gòu)，培訓農(nóng)村集體土地資產(chǎn)評估專業(yè)人員，開展農(nóng)村集體土地定級估價，合理確定農(nóng)村集體土地資產(chǎn)價格，壯大村級集體經(jīng)濟，切實維護農(nóng)民土地權(quán)益。
一、精河縣農(nóng)村集體資產(chǎn)現(xiàn)狀
精河縣現(xiàn)轄4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（3個鄉(xiāng)、1個鎮(zhèn)）、55個行政村。截至2012年底，全縣農(nóng)村集體經(jīng)濟固定資產(chǎn)累計總額5433萬元，債務累計余額為3315萬元，債權(quán)累計余額為3422萬元。2012年，村集體經(jīng)濟總收入1341萬元。其中，當年無收益的村共有14個，占25%；集體經(jīng)濟年收入在5萬元以下的村共有21個，占38%；年收入5―10萬元的村共有7個，占13%；年收入10―20萬元的村共13個，占24%。村集體經(jīng)濟收入主要來源有四個渠道：一是集體土地承包收入；二是國家轉(zhuǎn)移支付補助收入；三是經(jīng)營收入；四是其他收入。
為加強農(nóng)村集體資產(chǎn)管理，精河縣采取了以下措施：
一是加強農(nóng)村會計隊伍建設(shè)，推行農(nóng)村會計電算化管理。村會計由村委會聘用改為委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計。2009年開始，全縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）陸續(xù)辭退了原來聘用的村會計，成立村會計委托中心，各村委會與農(nóng)經(jīng)站簽定會計委托協(xié)議，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站工作人員擔任各村會計，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)村會計較之前減少4人左右，每個村集體相應減少會計工資支出3000余元。2010年，全縣4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部實行會計電算化管理，55個行政村的財務已全部納入計算機管理。
二是加強會計業(yè)務規(guī)范化管理，強化財務公開和民主管理。各村統(tǒng)一設(shè)置規(guī)范的賬目、賬簿，建立了嚴格的財務管理制度，并由專業(yè)財務人員記賬、管賬，各項收入必須開具正規(guī)票據(jù)，收入及時入賬。各項支出嚴格按照財務開支審批程序，對不符合程序、不合理的票據(jù)一律不予報銷。全縣農(nóng)村統(tǒng)一使用由縣農(nóng)經(jīng)局制定的《村集體資金審核單》，在原始發(fā)票上由村支部書記、村委會主任、經(jīng)手人簽字蓋章后，經(jīng)民主理財小組審核，在審核單上蓋章（簽字）并簽署意見，再報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）領(lǐng)導審批。
三是財務公開、民主管理落到實處。進一步明確民主理財和財務公開的具體責任人，按規(guī)定由核算會計定期公開各村的經(jīng)濟業(yè)務，并保留公開底冊。村村都成立了民主理財小組，每季度對本村所發(fā)生的業(yè)務和經(jīng)濟往來進行民主審核。
四是加強對集體資產(chǎn)資源管理，推行農(nóng)村集體資產(chǎn)資源購售公開招投標制度。逐步建立了農(nóng)村集體資產(chǎn)管理新的體制，制定村集體“三資”管理工作考核方案和日常考核標準，建立考核制度和獎懲機制，明確公開招投標的程序、范圍，對農(nóng)村集體資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、資源開發(fā)和工程建設(shè)招投標方面進行有效管理。充分發(fā)揮集體資產(chǎn)效能，實現(xiàn)集體資產(chǎn)的優(yōu)化配置，逐步建立產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責明確、民主監(jiān)督、科學管理的集體資產(chǎn)管理體制和運行機制，確保農(nóng)村集體資產(chǎn)保值增值。
五是加強農(nóng)村集體經(jīng)濟活動的審計監(jiān)督，強化農(nóng)村集體財務和資產(chǎn)管理。
六是加強農(nóng)村集體債權(quán)債務的動態(tài)監(jiān)控。結(jié)合國家有關(guān)化解村級債權(quán)債務相關(guān)規(guī)定，制定了一系列針對全縣化解村級債務的工作制度，并嚴格控制村級債務的新增。
二、當前農(nóng)村 “三資”管理模式及存在的問題
《農(nóng)村集體資產(chǎn)管理條例》實施后，精河縣農(nóng)村集體資產(chǎn)管理一直推行“村有鄉(xiāng)管縣監(jiān)督”的管理體制，村集體“三資”及財務由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站統(tǒng)一管理，所有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)歸村集體，農(nóng)經(jīng)站為每個村分別設(shè)立會計賬戶，統(tǒng)一管理核算。村集體資金實行收支兩條線的管理，所有收入必須先入賬再支出。所有收入必須開據(jù)收款收據(jù)，所有支出必須經(jīng)過理財小組、村主任和書記、包村領(lǐng)導、農(nóng)經(jīng)站等“四級審批”分別審核同意后方可進賬。全縣四個鄉(xiāng)鎮(zhèn)55個行政村的財務已全部納入了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）電腦管理，已實現(xiàn)了村賬鄉(xiāng)代管縣監(jiān)督的會計電算化管理模式。
存在的主要問題有：一是農(nóng)村集體“三資”登記臺賬不完整、不全面。資金、資產(chǎn)相對好些，而土地尤其是“四荒”地的登記就不全、不細或沒有臺賬登記，造成“三資”底冊不清、管理混亂。
二是財務制度執(zhí)行不嚴。如部分村支出不按時報賬，造成無法正常結(jié)賬；有的村現(xiàn)金余額超出了所規(guī)定的限額；個別村干部財務觀念淡薄。
三是各村或多村存在有賬無物、有物無賬等賬實不相符現(xiàn)象。
四是資源臺賬管理不完善，對集體資源的發(fā)包合同不規(guī)范，期限過長。
五是合同簽訂不規(guī)范。主要體現(xiàn)在書面合同少，口說為憑；合同要素不全，條款不明，權(quán)利義務不平等或其他不符合法定要求等。
六是少數(shù)村財會人員素質(zhì)低，責任心差。
三、加強農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的建議
一是進一步提高認識，加強領(lǐng)導，在人力、物力、財力上對農(nóng)經(jīng)工作給予大力支持。
二是抓好隊伍建設(shè)，進一步完善農(nóng)村集體資產(chǎn)管理體系。明確農(nóng)經(jīng)部門的執(zhí)法主體資格，從根本上解決工作無經(jīng)費、人員不專職、查處無權(quán)力等問題，解決好機構(gòu)與職能不相適應的矛盾。
三是從廣大群眾反映最強烈、最突出的問題入手，采取有力措施，加強管理，堵住集體資產(chǎn)流失的漏洞。同時，探索農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的有效方式，確保集體資產(chǎn)的保值增值，為發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟，增強基層組織的凝聚力打下堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。
四是狠抓財務公開。進一步規(guī)范公開的程序、內(nèi)容、時間，著力解決思想認識不足，組織領(lǐng)導不力，制度建設(shè)不嚴的問題，真正把財務公開作為一項“陽光工程”來抓好落實，以群眾滿意度為衡量標準，保證群眾對公開內(nèi)容的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。
五是積極開展多種經(jīng)營，不斷創(chuàng)新贏利模式，創(chuàng)造新的贏利點，增加農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營收入。對集體原有和新建的廠房等固定資產(chǎn)，除采取承包、租賃等形式以外，也可以采取合作、入股、聯(lián)營等方式參與項目開發(fā)和企業(yè)經(jīng)營，實現(xiàn)集體資產(chǎn)的保值增值，為集體帶來穩(wěn)定的、可持續(xù)的收入來源。充分開發(fā)利用現(xiàn)有的荒地、荒灘、荒水等資源，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。有條件的地方，可以通過集體投資、農(nóng)民入股和招商引資等多種途徑，發(fā)展各種觀光旅游和休閑農(nóng)業(yè)，增加集體收入。
參考文獻：
1、《村集體經(jīng)濟組織會計制度》
2、《博州農(nóng)村合作經(jīng)濟經(jīng)營管理調(diào)研文稿匯編》2010.12
【關(guān)鍵詞】固定資產(chǎn)；管理；提高效能
固定資產(chǎn)是企業(yè)生產(chǎn)運營的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，能夠連續(xù)在若干個生產(chǎn)周期內(nèi)發(fā)揮作用，在保持其實物形態(tài)的基礎(chǔ)上，價值則隨著生產(chǎn)經(jīng)營活動逐步轉(zhuǎn)移，為企業(yè)創(chuàng)造效益。因此在生產(chǎn)經(jīng)營過程中，固定資產(chǎn)有著舉足輕重的作用，合理配備固定資產(chǎn)，最大限度地發(fā)揮固定資產(chǎn)效能，獲取最大資產(chǎn)收益率就成為企業(yè)資產(chǎn)管理的目標。只有建立和完善“全員、全方位、全過程”、實物管理與價值管理相結(jié)合的資產(chǎn)管理體系，多渠道盤活存量資產(chǎn)，加大不良資產(chǎn)的管理力度，提升資產(chǎn)的創(chuàng)效能力和運營效益，才能保證企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的順利進行，為企業(yè)的持續(xù)發(fā)展奠定堅實的基礎(chǔ)。
一、完善考核體系, 加強監(jiān)督檢查，促進資產(chǎn)保值增值
針對固定資產(chǎn)管理的各項業(yè)務，建立健全資產(chǎn)管理的規(guī)章制度，結(jié)合企業(yè)實際制定資產(chǎn)投資決策管理、資產(chǎn)安全管理、資產(chǎn)使用效率、資產(chǎn)運營效果等方面的考評指標，對基層單位資產(chǎn)管理工作進行全覆蓋、全過程的綜合考評，并通過經(jīng)濟責任書將各單位的集體、個人利益與資產(chǎn)管理工作掛鉤，納入經(jīng)營考核指標；同時開展資產(chǎn)管理檢查，對已完成的工作進行檢查驗收，對正在進行的工作進行監(jiān)督指導，對今后將要開展的工作進行宣傳引導。通過檢查，找短板、挖經(jīng)驗、抓典型，針對各單位在檢查中暴露出來的問題和工作中存在的困難，提出具體整改要求和意見建議，保證資產(chǎn)管理各項工作落到實處，從而達到規(guī)范資產(chǎn)管理行為，提高存量資產(chǎn)質(zhì)量，為“規(guī)范管理，科學理財，構(gòu)建效益型資產(chǎn)管理模式”奠定基礎(chǔ)，促進資產(chǎn)保值增值。
二、實現(xiàn)實物管理與價值管理相結(jié)合，提高資產(chǎn)創(chuàng)效能力
資產(chǎn)管理是現(xiàn)代企業(yè)管理的重要組成部分，只有基礎(chǔ)工作扎實，加強精細化管理，才能創(chuàng)出高水平，實現(xiàn)高效益。為此企業(yè)應以落實資產(chǎn)管理制度為主線，規(guī)范管理流程，做好存量資產(chǎn)的清查和分析，不斷拓寬盤活資產(chǎn)途徑，加快資產(chǎn)處置，強化設(shè)備綜合管理，改進和提高資產(chǎn)管理水平，進而提高資產(chǎn)的運營效益。
在裝備購置上，堅持以報廢更新為主線，保障生產(chǎn)需求為原則，做到“技術(shù)求尖、裝備求精、性能求穩(wěn)、質(zhì)量求高”，努力實現(xiàn)資產(chǎn)投資效益最大化。設(shè)備購置前，嚴把投資論證關(guān)，確保投資回報率，做到“兩個結(jié)合”：一是與經(jīng)濟評價相結(jié)合，應用全壽命周期費用理論，嚴格進行項目前期經(jīng)濟論證，減少低效、無效資產(chǎn)的購建。二是與現(xiàn)場管理相結(jié)合，廣泛聽取設(shè)備使用、維護人員的建議，從生產(chǎn)的適用性、技術(shù)的先進性、運行的可靠性來綜合評價所購置設(shè)備。計劃下達后，成立專業(yè)項目組，編制相關(guān)技術(shù)協(xié)議，加強審查和完善，保證購置設(shè)備的性能和適應性，確保新購設(shè)備滿足生產(chǎn)需求。設(shè)備到貨后，按照技術(shù)協(xié)議進行驗收和試運轉(zhuǎn)，嚴把質(zhì)量關(guān)，切實保證新增資產(chǎn)在生產(chǎn)經(jīng)營過程中發(fā)揮支撐作用。
在設(shè)備使用上，堅持以效益為中心，促進資產(chǎn)的保值、增值。首先，要加強對設(shè)備運行費用進行系統(tǒng)分析，摸清設(shè)備運行費用構(gòu)成，查找現(xiàn)場管理的薄弱環(huán)節(jié)，進一步優(yōu)化運行，制定具體的、量化的降本增效措施，降低設(shè)備運行成本。其次，要強化設(shè)備使用與維護保養(yǎng)相結(jié)合，專業(yè)管理與全員管理相結(jié)合，在充分發(fā)揮“四站”專業(yè)化維護的基礎(chǔ)上，調(diào)動操作人員的積極性，提高責任心，保證設(shè)備安全、平穩(wěn)、高效運行。三是通過開展技術(shù)改造，避免“以購代改”，實現(xiàn)節(jié)能降耗；四是堅持做好巡回檢查、設(shè)備點檢等，降低運行費用；五是要加強修舊利廢，做好節(jié)約挖潛。
在資產(chǎn)管理上，重點做好以下三個方面的工作：
(一) 開展存量資產(chǎn)的經(jīng)營分析，挖掘資產(chǎn)的創(chuàng)效潛能
存量資產(chǎn)的合理配備基于存量資產(chǎn)分布、運營情況、生產(chǎn)經(jīng)營狀況，市場前景預測，為此資產(chǎn)管理部門要定期對存量資產(chǎn)基本狀況及運營情況進行分析，確定適合企業(yè)發(fā)展的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，以效益為目標，對存量資產(chǎn)進行動態(tài)管理，促進資產(chǎn)的合理流動，切實發(fā)揮資產(chǎn)設(shè)備在生產(chǎn)經(jīng)營中的支撐作用和創(chuàng)效作用。
(二) 夯實存量資產(chǎn)基礎(chǔ)管理，發(fā)揮決策支持作用
資產(chǎn)管理是現(xiàn)代企業(yè)管理的重要組成部分，只有基礎(chǔ)工作扎實，加強精細化管理，才能創(chuàng)出高水平，實現(xiàn)高效益。為此企業(yè)要以落實資產(chǎn)管理制度為主線，規(guī)范管理流程，做好存量資產(chǎn)的清查和分析，按照賬實相符、賬卡相符、賬表相符的要求，重點對盤虧、毀損、低效、閑置、待報廢等不良資產(chǎn)進行全面清查和分析，并提出專項分析報告，為領(lǐng)導提供決策支持。
(三) 加快不良資產(chǎn)處置，優(yōu)化資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，提高資產(chǎn)創(chuàng)效能力
不良資產(chǎn)雖為企業(yè)所擁有，但實質(zhì)和形勢上不能被企業(yè)所控制；不能在預定的時間內(nèi)為企業(yè)帶來經(jīng)濟利益的流入，不良資產(chǎn)的存在，既加大了企業(yè)對資產(chǎn)管理的力度，增加了企業(yè)的運營成本，同時對企業(yè)領(lǐng)導的經(jīng)濟決策有著不同程度的影響。因此，加強不良資產(chǎn)的管理，加快不良資產(chǎn)的處置對于企業(yè)的發(fā)展尤為重要。具體措施：
1)、根據(jù)生產(chǎn)需求與現(xiàn)實設(shè)備的比例，加大無效資產(chǎn)的報廢力度，不斷提高存量資產(chǎn)的運營質(zhì)量。
2)、對于閑置或利用率較低的資產(chǎn)，查清其配置、能力，摸清現(xiàn)狀及利用率，結(jié)合企業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，采取兩種方式：（1）根據(jù)基層單位生產(chǎn)需求情況進行調(diào)劑利用；（2）對于因技術(shù)落后，技術(shù)狀況較好的資產(chǎn)以資產(chǎn)改良為主線進行技術(shù)改造。對于技術(shù)落后、故障高、維修費用高的設(shè)備加大更新力度，選用技術(shù)先進、性價比高的設(shè)備，確保最大程度的發(fā)揮資產(chǎn)的創(chuàng)效能力。(3)對于企業(yè)無利用價值、技術(shù)狀況良好的固定資產(chǎn)，通過中介機構(gòu)進行評估后(除國家有特殊規(guī)定外)，以招標形式、對外競價或議價方式進行處置。
固定資產(chǎn)管理是一項系統(tǒng)的工程，在農(nóng)村賬務經(jīng)營管理中占據(jù)著重要的地位，對提升單位經(jīng)濟效益大有裨益。就目前農(nóng)村固定資產(chǎn)管理而言，普遍存在的一些問題，比如：固定資產(chǎn)管理制度不健全、固定資產(chǎn)核算管理不規(guī)范、固定資產(chǎn)賬簿管理不嚴、票據(jù)使用不合規(guī)矩、固定增產(chǎn)利用率較低等問題，都在很大程度上影響農(nóng)村固定資產(chǎn)管理的效益。針對這些問題，對應提出相應的解決措施，以供參考和借鑒。
關(guān)鍵詞：
農(nóng)村；固定資產(chǎn)；管理
1前言
農(nóng)村財務管理過程中，由于對固定資產(chǎn)管理的不重視，資產(chǎn)管理的不規(guī)范、不合理，繼而導致諸如固定資產(chǎn)管理制度不健全、固定資產(chǎn)核算管理不規(guī)范、固定資產(chǎn)賬簿管理不嚴、票據(jù)使用不合規(guī)矩、固定增產(chǎn)利用率較低等問題的出現(xiàn)，就此不但容易導致機體資產(chǎn)的流失，同時會滋生各類腐敗問題，影響群眾與干部關(guān)系，影響新農(nóng)村建設(shè)的穩(wěn)定性和和諧性，不利于新農(nóng)村建設(shè)的健康可持續(xù)發(fā)展。
2農(nóng)村固定資產(chǎn)管理存在的問題
2.1固定資產(chǎn)閑置，資產(chǎn)利用率較低
調(diào)查中證實，目前農(nóng)村多數(shù)固定資產(chǎn)有閑置的問題，導致資產(chǎn)利用率普遍較低。
2.2固定資產(chǎn)核算管理不規(guī)范，存在集體資產(chǎn)流失的問題
村級固定資產(chǎn)的購置，未按規(guī)定進行核算、管理。對固定資產(chǎn)的報廢，同樣未按照有關(guān)規(guī)定報批。這些問題的存在，導致固定資產(chǎn)有物無賬，有賬無物，導致集體財產(chǎn)的嚴重流失。
2.3未安排專人負責，管理制度不健全
資產(chǎn)管理制度不健全，執(zhí)行不力。管理不嚴，隨意性大，責任不明確。管理人員缺乏，監(jiān)管不力，未指定專人管理負責。
2.4固定資產(chǎn)賬簿管理不嚴，時常有賬外固定資產(chǎn)出現(xiàn)
現(xiàn)有的賬簿管理不規(guī)范，總賬、明細賬、賬面等等，與實物固定資產(chǎn)明顯不符，甚至出現(xiàn)沒有賬目的固定資產(chǎn)。個別村落“固定資產(chǎn)”名存實亡，個別村落雖然設(shè)置這一科目，但是，相關(guān)的增減業(yè)務登記不全，時常出現(xiàn)賬外固定資產(chǎn)。
2.5票據(jù)使用不合規(guī)矩，集體資金有損失浪費
村級設(shè)施工程建設(shè)期間，決算、核算等工作不具體?，F(xiàn)付結(jié)算工作的開展，多數(shù)經(jīng)幾張清單就草草了事。情況較嚴重的，多估冒算，浪費集體資金的問題較突出。
3加強農(nóng)村固定資產(chǎn)管理的對策
3.1健全固定資產(chǎn)內(nèi)部管理制度，明確專人負責的責任制度
固定資產(chǎn)的內(nèi)部管理，包括：資產(chǎn)的使用、評估、統(tǒng)計、監(jiān)督等等。建立健全固定資產(chǎn)內(nèi)部管理制度，應逐步落實對應的責任追究制，指定專人負責專人擔責。確保村級資產(chǎn)的完整，定期對固定資產(chǎn)清理，實現(xiàn)賬務、賬表、賬證的一致統(tǒng)一。村級需要變賣、銷毀的固定資產(chǎn)，需經(jīng)人民代表集體會議表決通過。需要出讓的土地、轉(zhuǎn)讓的財產(chǎn)、公共事業(yè)的興辦等等，必須經(jīng)村兩委集體研究，擬定具體方案，然后經(jīng)集體討論商議同意后，報請村民代表會議通過。
3.2制定嚴格的會計管理制度，嚴格執(zhí)行收支兩條線
嚴格執(zhí)行會計制度。賬務處理要及時、準確、規(guī)范，嚴格執(zhí)行收支兩條線，杜絕以收入抵算固定資產(chǎn)購建支出的現(xiàn)象，對賬外資產(chǎn)要及時轉(zhuǎn)入有關(guān)會計科目，謹防集體資產(chǎn)流失；村級固定資產(chǎn)存量、增減變動情況，要及時準確登記，并建立健全固定資產(chǎn)明細賬冊，定期盤點，做到賬實相符。對各種出入賬的固定資產(chǎn)及時、如實記賬。以保證賬證資料的真實、合法、有效。
3.3完善固定資產(chǎn)賬薄管理，更準確反映固定資產(chǎn)增減變化
管理好固定資產(chǎn)賬薄，做好資產(chǎn)總賬、明細賬、資產(chǎn)管理臺賬等等，能更好更準確地反應出固定資產(chǎn)的增減變化情況。
3.4嚴肅查處違反固定資產(chǎn)管理規(guī)定的行為
加強審計的監(jiān)督和查處力度，強化責任追究。對各種違反固定資產(chǎn)管理規(guī)定的問題要嚴肅查處，明確相關(guān)人員的責任。審計中發(fā)現(xiàn)的～般問題，要按有關(guān)規(guī)定處理，屬違法違紀的，要及時移送紀檢監(jiān)察或司法部門依法依紀懲處；一般的問題，應提交村民代表會議討論，按照村規(guī)民約進行批評教育，追究責任。
3.5健全財務公開制度，規(guī)范公開形式與內(nèi)容
加大村級固定資產(chǎn)公開力度，解決當前財務公開重資金公開輕資產(chǎn)公開的問題。進一步健全財務公開制度，要完善財務公開的內(nèi)容，規(guī)范財務公開的形式、時間和基本程序，切實保障農(nóng)民群眾對村集體資產(chǎn)所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)情況以及其他關(guān)系群眾切身利益等的知情權(quán)。
3.6盤活利用好固定資產(chǎn)，壯大發(fā)展集體經(jīng)濟
村集體可以充分盤活資產(chǎn)，采取發(fā)包、出租、人股，甚至有的可以評估拍賣轉(zhuǎn)讓，籌集資金發(fā)展其他經(jīng)濟項目。壯大集體經(jīng)濟。
4結(jié)論
在農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營活動中，固定資產(chǎn)管理是很重要的經(jīng)營手段。新農(nóng)村建設(shè)要搞好、搞活，發(fā)展起來就必須要做好固定資產(chǎn)的管理工作。在此，必須要清晰認識農(nóng)村固定資產(chǎn)管理存在的問題，針對性采取健全固定資產(chǎn)內(nèi)部管理制度，明確專人負責的責任制度；制定嚴格的會計管理制度，嚴格執(zhí)行收支兩條線；完善固定資產(chǎn)賬薄管理，更準確反映固定資產(chǎn)增減變化；嚴肅查處違反固定資產(chǎn)管理規(guī)定的行為，根據(jù)相關(guān)規(guī)定追究責任批評教育；健全財務公開制度，規(guī)范公開內(nèi)容、形式；盤活利用好固定資產(chǎn)，更好壯大發(fā)展集體經(jīng)濟等管理措施，如此農(nóng)村固定資產(chǎn)管理問題必將迎刃而解，確保農(nóng)村經(jīng)濟生產(chǎn)力蒸蒸日上。
參考文獻
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關(guān)鍵詞：縣級醫(yī)院;固定資產(chǎn);管理;對策
隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，我國醫(yī)院改革也逐步深入，進入了關(guān)鍵階段，而縣級醫(yī)院改革是我國醫(yī)院改革的重心之一。近年來，隨著國家及地方政府的投入，縣級醫(yī)院的醫(yī)療設(shè)備與器械不斷更新，縣級醫(yī)院的運營水平與醫(yī)療服務質(zhì)量也大大提高。然而，隨著醫(yī)療設(shè)備的購置逐漸增多也對我國縣級醫(yī)院的固定資產(chǎn)管理提出了新的挑戰(zhàn)，縣級醫(yī)院的固定資產(chǎn)管理暴露出諸如制度建設(shè)不完善、固定資產(chǎn)管理監(jiān)督不到位等問題。近年來，理順我國縣級醫(yī)院固定資產(chǎn)管理、提高管理科學化并最大化地發(fā)揮縣級醫(yī)院固定資產(chǎn)經(jīng)濟與社會效益，成為我國醫(yī)院治理研究的一大新
熱點。
一、我國縣級醫(yī)院固定資產(chǎn)管理的現(xiàn)狀及問題分析
（一）固定資產(chǎn)管理制度不健全
當前，我國大多數(shù)縣級醫(yī)院在固定資產(chǎn)的管理上都有一定的管理制度與規(guī)章，但大多數(shù)規(guī)章都浮于形式，難以對醫(yī)院固定資產(chǎn)的管理產(chǎn)生實際的指導與規(guī)范作用。縣級醫(yī)院固定資產(chǎn)的管理中，對于固定資產(chǎn)的使用與管理權(quán)限缺少明確的規(guī)定，我國縣級醫(yī)院近年來掀起一股購置熱潮，卻疏于對新購固定資產(chǎn)加以管理，“重購置輕管理”現(xiàn)象較為普遍?？h級醫(yī)院固定資產(chǎn)管理制度的不完善，對于相關(guān)主體在固定資產(chǎn)的購置、折舊、報廢等環(huán)節(jié)上缺少依據(jù)，出現(xiàn)了諸如固定資產(chǎn)賬實不符、醫(yī)用固定資產(chǎn)利用率低等亂象，加大了縣級醫(yī)院固定資產(chǎn)管理的難度，也造成了國有資產(chǎn)與醫(yī)用資源的損失與浪費。
（二）內(nèi)部管理機構(gòu)設(shè)置不合理，職責分工不明確
我國縣級醫(yī)院固定資產(chǎn)管理的混亂，一方面是由于缺乏健全的固定資產(chǎn)管理制度，另一方面則是內(nèi)部管理機制的設(shè)置不夠合理，分工不夠明確。醫(yī)院固定資產(chǎn)的管理包括固定資產(chǎn)的購置、裝備及維護、設(shè)備折舊、設(shè)備的估值與報廢等一系列的步驟，而每個步驟都可能涉及醫(yī)院內(nèi)部的不同部門。而當前我國縣級醫(yī)院一般都設(shè)有設(shè)備科來管理醫(yī)用設(shè)備，而建筑物等固定資產(chǎn)卻由總務科管理，設(shè)備的日常使用與維護則分配給具體的科室各自管理，這暴露了縣級醫(yī)院固定資產(chǎn)管理的機構(gòu)與職責混亂的現(xiàn)象，由于在固定資產(chǎn)的維護、折舊與使用等分屬不同的部門，難免會導致溝通不暢、相互推諉的現(xiàn)象，最終導致我國縣級醫(yī)院設(shè)備使用效率低下，毀壞率與失修率居高不下的情況，最終表現(xiàn)為固定資產(chǎn)賬實不符，資源被大量浪費。
（三）固定資產(chǎn)的購置缺乏科學有效的評估
縣級醫(yī)院改革的一大宗旨就是讓縣級及以下的群眾能享受到經(jīng)濟與醫(yī)療發(fā)展帶來的便利與福利，最直接的渠道就是通過購置新型醫(yī)療設(shè)備、引進新的醫(yī)療人才來實現(xiàn)。但目前我國縣級醫(yī)院固定資產(chǎn)卻存在大量閑置的現(xiàn)象，導致固定資產(chǎn)使用率較低等醫(yī)療資源浪費的情況。究其原因，還是我國縣級醫(yī)院在購置與處置固定資產(chǎn)時缺乏有效的評估與監(jiān)督。醫(yī)院為應對醫(yī)療水平的提高與業(yè)務范圍，應適時購置新型的設(shè)備，但當前對新購設(shè)備缺乏必要的評估與論證，相關(guān)責任人急功近利，或者出于其他目的而盲目購置大量固定資產(chǎn)，最終導致使用效率低下，難以產(chǎn)生理想的經(jīng)濟與社會效益。
（四）固定資產(chǎn)會計核算較為混亂
當前我國縣級醫(yī)院固定資產(chǎn)數(shù)量與種類增加較快，大量的新型醫(yī)療設(shè)備與器械被采購，這對縣級醫(yī)院在固定資產(chǎn)的核算與管理方面提出了較大的挑戰(zhàn)，固定資產(chǎn)的入賬、折舊、處置的會計處理日益復雜，而相關(guān)的會計人員的專業(yè)技能較為有限，導致縣級醫(yī)院固定資產(chǎn)的會計核算較為混亂，出現(xiàn)了賬實不符、折舊計提不準等問題，對縣級醫(yī)院固定資產(chǎn)管理產(chǎn)生了較大的影響。
（五）固定資產(chǎn)的處置缺少審核與監(jiān)督
隨著醫(yī)院固定資產(chǎn)的更新與淘汰，醫(yī)院的固定資產(chǎn)處置現(xiàn)象也逐增多，但是在具體的執(zhí)行過程中，我國縣級醫(yī)院固定資產(chǎn)處置缺少必要的審核與監(jiān)督程序，醫(yī)院固定資產(chǎn)的處置，尤其是醫(yī)療設(shè)備的處置，應先由專業(yè)人員對固定資產(chǎn)進行估值與評估，并按照國家的固定資產(chǎn)處置規(guī)定進行處置，但我國目前的縣級醫(yī)院固定資產(chǎn)處置大多由內(nèi)部總務科科室進行處置，隨意性較強，缺乏必要的監(jiān)督，一定程度上增加了國有資產(chǎn)流失與醫(yī)療設(shè)備浪費的風險。
二、改進我國縣級醫(yī)院固定資產(chǎn)管理的對策建議
（一）健全內(nèi)部固定資產(chǎn)管理制度
縣級醫(yī)院不僅要在設(shè)備、儀器、人才引進上加大投入，配套的管理制度也應該與時俱進。在管理醫(yī)用固定資產(chǎn)的時候，應進一步結(jié)合自身的情況，健全內(nèi)部固定資產(chǎn)管理制度。醫(yī)院的固定資產(chǎn)管理制度，不應只是浮于形式，而應該具備具體、可行的特點，應建立起一套從固定資產(chǎn)的購置、裝配與維護到其使用、折舊、處置等各個環(huán)節(jié)的管理制度，保證每個環(huán)節(jié)的固定資產(chǎn)管理有章可循，規(guī)范透明。減少醫(yī)院內(nèi)部在固定資產(chǎn)的購置、使用與處置環(huán)節(jié)的隨意性，只有建立了明確的制度，才能為日常管理提供規(guī)范與約束，切實解決固定資產(chǎn)的管理問題。
（二）優(yōu)化內(nèi)部管理機構(gòu)設(shè)置與職責分配
當前，我國大部分縣級醫(yī)院內(nèi)部固定資產(chǎn)管理部門都涉及總務科、設(shè)備科、財務科及各使用科室，但很多情況下對以上幾者的權(quán)限與職責分配卻較為模糊，各科室都希望掌握設(shè)備的選購權(quán)，但對于設(shè)備的維護與日常評估卻相互推諉。對此，應進一步加強各科室之間的職責分配，并加強各部門之間的聯(lián)系機制，加強溝通與交流。其中，總務科應對房屋建筑、辦公用品等固定資產(chǎn)實行登記管理;設(shè)備科應負責固定資產(chǎn)采購與維護、處置工作，對縣級醫(yī)院固定資產(chǎn)登記資產(chǎn)明細;財務科則應對固定資產(chǎn)明細賬進行登記管理、并定期完成固定資產(chǎn)盤點、集體折舊等工作;而具體的使用科室則應負責固定資產(chǎn)的管理與日常維修，對固定資產(chǎn)的使用及維修狀況及時地在固定資產(chǎn)卡片上予以記載。
由此可見在固定資產(chǎn)的管理上，醫(yī)院內(nèi)部各部門之間存在著權(quán)責的重疊，需要各部門之間加強協(xié)調(diào)，也加強相互制約。如固定資產(chǎn)在使用過程中，設(shè)備科應負責固定資產(chǎn)卡片的制作，并提供一份給使用部門，對于固定資產(chǎn)的使用情況進行記載，財務科則定期對固定資產(chǎn)進行實地盤查，及時入賬，保證賬實相符。只有各部門明確了各自的職責，并劃清權(quán)限，才能保證固定資產(chǎn)管理有條不紊，真正提高縣級醫(yī)院的運營水平與醫(yī)療服務質(zhì)量。
（三）規(guī)范固定資產(chǎn)購置程序，進行科學評估
目前我國縣級醫(yī)院固定資產(chǎn)較為隨意，評估過程較簡單、浮于形式，甚至不評估而直接購買，導致資源浪費。要改變這一現(xiàn)象，在購置相應固定資產(chǎn)前事先需經(jīng)過一系列的評估，對其可行性進行分析，最終決定是否購置。在固定資產(chǎn)的購置評估中，需要綜合各部門的意見，其中包括具體科室對于擬購設(shè)備的使用需求、財務科對擬購設(shè)備的采購成本、設(shè)備科對擬購設(shè)備的采購渠道等進行綜合評估，若確實是醫(yī)院發(fā)展所需并且醫(yī)院在財務上不存在任何問題，則可以考慮報經(jīng)上級審批購買。同時，在購置相關(guān)固定資產(chǎn)時應嚴格遵守《政府采購法》，對限額以上的固定資產(chǎn)購置應上報，并采取公開招標等方式進行采購，并堅守紀檢部門與人民群眾的監(jiān)督，要杜絕私下采購，事后報備的
情況。
（四）規(guī)范固定資產(chǎn)的折舊管理工作
我國縣級醫(yī)院中“重采購輕管理”的現(xiàn)象仍然較為常見，因此在日常管理過程中，管理環(huán)節(jié)較為混亂，如縣級醫(yī)院在固定資產(chǎn)的盤查、折舊上未能做到賬實相符，不利于對固定資產(chǎn)進行管理。
2012年，我國為解決各級醫(yī)院固定資產(chǎn)管理中的問題，出臺了新的《醫(yī)院會計制度》，增加了“累積折舊”這一科目，加強了對醫(yī)院固定資產(chǎn)管理的力度。因此，我國縣級醫(yī)院應加強管理，嚴格按照《醫(yī)院會計制度》的規(guī)定，根據(jù)實際情況制定一定的固定資產(chǎn)折舊會計制度，并按月對固定資產(chǎn)進行計提折舊處理，折舊費用計入當期成本費用中。
近年我國縣級醫(yī)院采購了大量新設(shè)備，固定資產(chǎn)種類與數(shù)量大幅增加，部分設(shè)備更是價格昂貴，因此對固定資產(chǎn)的折舊工作也更加復雜化，計提過程較為繁瑣。因此，要加強對我國縣級醫(yī)院固定資產(chǎn)的折舊管理，建立一套固定資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)，提高信息化水平，做到及時反映醫(yī)院的固定資產(chǎn)種類與數(shù)量、損耗程度，保證縣級醫(yī)院固定資產(chǎn)的各項核算能準確、及時完成。
（五）加強對固定資產(chǎn)處置的管理監(jiān)督
由于固定資產(chǎn)的更新，我國縣級醫(yī)院大量固定資產(chǎn)被處置，但我國縣級醫(yī)院的管理在固定資產(chǎn)處置上較為混亂，固定資產(chǎn)的處置過程往往缺乏監(jiān)督，隨意性較強，造成了固定資產(chǎn)管理的失位，甚至導致國有資產(chǎn)的流失。
對于固定資產(chǎn)的處置，應遵循國有資產(chǎn)處置的步驟，應先由具體使用的科室填制報廢申請單，并按規(guī)定流程獲得審核批準，準予報廢的固定資產(chǎn)應按規(guī)定入庫待統(tǒng)一處理。分批、分類按國有資產(chǎn)處置規(guī)定，由固定資產(chǎn)管理小組按照公開、公平、公正的原則，采取公開招投標、公開拍賣、協(xié)議轉(zhuǎn)讓等方式進行資產(chǎn)的出售與置換。固定資產(chǎn)處置變價收入、殘值收入，應當按照政府非稅收入管理的規(guī)定，實行“收支兩條線”管理，建議成立資產(chǎn)處置監(jiān)督領(lǐng)導小組，由監(jiān)察、審計、財務、工會等部門人員組成，參與總務科資產(chǎn)處置的監(jiān)督，確保資產(chǎn)處置的合法、合規(guī)性，避免國有資產(chǎn)流失。
三、小結(jié)
我國醫(yī)療衛(wèi)生改革正在逐步深化，縣級醫(yī)院作為基層醫(yī)院，在其中發(fā)揮著極為重要的作用，而固定資產(chǎn)則是縣級醫(yī)院發(fā)展中最為重要的因素之一，有效地將縣級醫(yī)院的固定資產(chǎn)投入高效地運作中，可以大幅提高我國基層的醫(yī)療衛(wèi)生水平，大大提高縣級醫(yī)院的競爭力。加強對我國縣級醫(yī)院固定資產(chǎn)的管理，不僅可以更有效地將相關(guān)固定資產(chǎn)的作用發(fā)揮出來，也可以提高我國社會的醫(yī)療總體水平。
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關(guān)鍵詞：農(nóng)村；財務管理；問題；對策
中圖分類號：F23 文獻標識碼：A 文章編號：1001-828X（2012）11-0-01
一、引言
在我國實際中，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是一個比較特殊的組織，它不是一級政權(quán)組織，但它既要自主履行村務管理職能，又要協(xié)助政府從事許多行政管理工作。農(nóng)村財務管理是指對直接歸農(nóng)民集體占有、支配、管理的各項資產(chǎn)所發(fā)生的收入、使用、分配等財務活動進行的核算、計劃、監(jiān)督與控制。
二、當下村級財務管理中的實際問題
1.會計基礎(chǔ)工作普遍薄弱。（1）原始憑證記錄不全，白條入賬現(xiàn)象嚴重。一些行政村的票據(jù)中存在著大量無經(jīng)辦人、無證明人、無審批人的白條，有的根本沒有幾張正式單據(jù)，大量的公款和稅款都從這些白條上流失。（2）賬務處理不規(guī)范。一些行政村不按規(guī)定進行會計核算，會計科目使用混亂。（3）會計檔案保管不善。一些行政村不按規(guī)定保管會計檔案資料，會計資料不進行移交，誰管的賬誰帶回家，造成會計資料嚴重受損、丟失，甚至人為地銷毀。
2.民主理財形同虛設(shè)，起不到監(jiān)督作用。（1）民主理財小組換屆的時間沒有明確規(guī)定。對于民主理財小組需要多長時間換屆或在什么時候換屆，相關(guān)法規(guī)沒有明確規(guī)定。（2）民主理財小組成員推選工作不規(guī)范。有的民主理財小組成員是由村的主要負責人指定的，這些人往往都是其親朋好友。在進行日常經(jīng)濟審核時，只要是村主要負責人同意或簽批的，就一律蓋章，起不到監(jiān)督作用。（3）民主理財小組的權(quán)利實施得不到保障。農(nóng)業(yè)部《關(guān)于進一步加強和規(guī)范村級財務管理工作的暫行辦法》第七條規(guī)定：“民主理財小組享有對本集體經(jīng)濟組織財務活動的民主監(jiān)督權(quán)利，參與制定本組織的財務計劃和各項財務管理制度，參與重大財務事項的決策，有權(quán)檢查審核財務賬目，有權(quán)否決不合理開支?！钡趫?zhí)行中，因缺乏有效的保障措施，理財小組常處于尷尬境地。
3.財務公開不夠規(guī)范。（1）公開不及時，特別是對于群眾反映熱烈的焦點問題不能及時公開。（2）實行會計電算化后，對電腦打印賬目校核不細，產(chǎn)生失誤，引起群眾誤解。（3）在財務公開的內(nèi)容方面存在著欠細欠具體的問題，對于重大支出項目沒有專項公布。也有個別村公開的數(shù)字是虛構(gòu)的。
4.財經(jīng)紀律淡薄，財務管理混亂。（1）私設(shè)“小金庫”，搞賬外賬。一些行政村利用虛假單據(jù)入賬，套取公款，或收入不進賬等私設(shè)小金庫，搞賬外循環(huán)。（2）非生產(chǎn)性支出較多，大吃大喝，亂發(fā)補助，支出無標準。一些行政村干部利用公款大肆吃喝，有的巧立名目亂發(fā)獎金補助，引起了群眾的強烈不滿。（3）會計、出納職責不清。一些行政村會計、出納一人兼，村干部人人都能收錢、管錢、用錢，造成賬款分管不清，不利于互相監(jiān)督制約。
5.資產(chǎn)管理不規(guī)范。（1）固定資產(chǎn)管理不規(guī)范，沒有實行專人管理，不能做到賬賬相符、賬實相符。（2）集體資產(chǎn)出租和發(fā)包不規(guī)范，有的沒有簽訂書面合同，只有口頭協(xié)議，或者合同內(nèi)容約定不明確。（3）承包款結(jié)算不及時。（4）管理不銜接。村委班子換屆，出現(xiàn)重復發(fā)包或承包合同到期無人過問的現(xiàn)象。
6.村級債務化解困難。（1）村里財務收入來源單一、負債多，村里的各項公益事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施無錢興辦，使得基層組織權(quán)威性削弱，干群關(guān)系緊張，在某種程度上影響到農(nóng)村的社會穩(wěn)定，從而加劇了村級財務管理工作的難度。（2）村干部追求“面子”工程和“政績”工程，盲目借款投資搞開發(fā)、辦企業(yè)、興辦公益事業(yè)，沒有進行充分的可行性分析，結(jié)果興辦的企業(yè)效益不理想，有些甚至破產(chǎn)關(guān)停，造成負債難償。
三、今后村級財務管理的對策建議
1.加強法制宣傳，提高認識，做到依法理財。采取各種切實可行的辦法，加強法律、法規(guī)和有關(guān)政策、制度的宣傳教育，使干部群眾思想認識大提高。首先，要充分認識加強農(nóng)村財務管理的重要性。其次，對村干部和財務人員開展財經(jīng)管理、法律知識的培訓，提高村干部的綜合素質(zhì)。第三，要對廣大村民開展民主教育，把政策、法律、法規(guī)、有關(guān)制度交給群眾，使他們真正懂得村民的權(quán)利。
2.建立健全財務管理制度，確保村級財務管理規(guī)范化。建立財務制度是搞好財務管理的重要保證。為使村級財務管理工作有章可循，必須嚴格執(zhí)行農(nóng)業(yè)部、財政部新頒布的《村合作經(jīng)濟組織會計制度》和《合作經(jīng)濟組織財務制度》，并從各村的實際出發(fā)，建立健全切實可行的村級財務管理制度，做到賬簿齊全、記賬及時、獨立核算、民主理財、規(guī)范管理。
3.搞好村級財務公開，接受群眾監(jiān)督，做到民主理財。村集體經(jīng)濟組織應按照《村集體經(jīng)濟組織財務公開暫行規(guī)定》及其他有關(guān)規(guī)定，將村級財務活動情況定期、如實地進行公布，接受村民監(jiān)督。財務公開應當及時，做到每月公布1次財務收支情況，季度末公布各項財產(chǎn)、債權(quán)債務情況，對于群眾反映的熱點問題要做天隨時公開。財務公開的賬目要真實，公開的內(nèi)容要存檔備查。對村民提出的合理建議，要及時予以采納；對大多數(shù)村民不贊成的事項，應當堅決予以糾正。
4.規(guī)范集體資產(chǎn)管理，力求集體資產(chǎn)的保值增值。首先要明晰產(chǎn)權(quán)、摸清家底，搞好農(nóng)村集體資產(chǎn)所有權(quán)的界定和產(chǎn)權(quán)登記，建立集體資產(chǎn)臺賬。做好這項工作，首先要建立集體經(jīng)濟組織的清產(chǎn)核資小組，對本村資產(chǎn)進行徹底清查。其次，根據(jù)清產(chǎn)核資的結(jié)果準確無誤地建立資產(chǎn)臺賬，做好集體資產(chǎn)的登記工作，做到賬實相符，并及時反映資產(chǎn)的使用及其變動情況，防止資產(chǎn)的流失，保護集體資產(chǎn)的安全和完整。其次要搞好資本營運，盤活資產(chǎn)，保值增值。根據(jù)不同類型的資產(chǎn)特點，搞好資產(chǎn)經(jīng)營。經(jīng)營性資產(chǎn)重點抓增效，非經(jīng)營性資產(chǎn)重點抓增值，資源性資產(chǎn)重點抓開發(fā)，福利性資產(chǎn)重點抓保護?？梢圆捎枚喾N多樣的方式充分利用集體資產(chǎn)。
5.加大審計力度，強化監(jiān)督職能，確保村級財務管理規(guī)范。鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀檢、農(nóng)經(jīng)和財政部門應加強對村級財務的審計監(jiān)督，設(shè)立專門的內(nèi)審機構(gòu)，依法開展村干部經(jīng)濟責任審計、村干部離任審計和專項審計，重點審查籌資和支出的合法性，審計工作結(jié)束后，應當及時向群眾公布審計結(jié)果，落實處理意見。
四、結(jié)束語
此外，本文也建議今后要注意：（1）充分發(fā)揮民主理財小組作用。建立健全村民主理財小組；（2）健全農(nóng)村審計機構(gòu)和職能，強化村級財務的審計監(jiān)督；（3）提升財務人員的整體素質(zhì)，穩(wěn)定會計隊伍；（4）積極推行會計電算化，規(guī)范村級財務管理；（5）建立健全村級財務檔案管理制度。采取這些行之有效的措施，相信一定會讓村級財務管理得到根本的改變和改善。
參考文獻：
