時(shí)間：2022-04-30 11:31:05
緒論：在尋找寫作靈感嗎？愛發(fā)表網(wǎng)為您精選了8篇義務(wù)教育，愿這些內(nèi)容能夠啟迪您的思維，激發(fā)您的創(chuàng)作熱情，歡迎您的閱讀與分享！
完善農(nóng)村義務(wù)教育資金的使用、管理和監(jiān)督體制，將是一個(gè)長(zhǎng)期的過程
2008年秋季，隨著中國(guó)城市實(shí)行義務(wù)教育階段全部免收學(xué)雜費(fèi)，中國(guó)將正式步入“免費(fèi)義務(wù)教育”時(shí)代。此前一年，中國(guó)農(nóng)村已經(jīng)率先實(shí)行義務(wù)教育免費(fèi)。
在這個(gè)過程中，社會(huì)各界也存在種種疑慮。諸如免費(fèi)后各級(jí)政府能否確保必要的財(cái)政投入？如何從體制上禁絕教育亂收費(fèi)？義務(wù)教育的質(zhì)量會(huì)不會(huì)下降？原有數(shù)百億元教育負(fù)債如何化解？
近日，國(guó)家審計(jì)署的一份審計(jì)調(diào)查結(jié)果，給出了上述問題的部分答案。
7月4日，審計(jì)署在其官方網(wǎng)站上公布了一份題為《54個(gè)縣農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障及使用管理情況審計(jì)調(diào)查結(jié)果》的公告（下稱《公告》）?！豆妗贩Q，農(nóng)村義務(wù)教育免費(fèi)在取得成效的同時(shí)，部分地區(qū)還存在“一邊免費(fèi)、一邊亂收費(fèi)”、“擠占挪用教育經(jīng)費(fèi)”、“基層義務(wù)教育投入減少”等諸多問題。
審計(jì)署行政事業(yè)審計(jì)司司長(zhǎng)鮑國(guó)明告訴《財(cái)經(jīng)》記者，這是2005年底國(guó)務(wù)院法定深化農(nóng)村義務(wù)教育保障機(jī)制改革、2006年9月1日新《義務(wù)教育法》施行后，對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)進(jìn)行的第一次大規(guī)模審計(jì)調(diào)查。調(diào)查內(nèi)容是2006年1月至2007年6月一年半間農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的投入保障和管理使用情況。所調(diào)查的54個(gè)縣，分布于全國(guó)16個(gè)省份，涉及西部省份九個(gè)、中部三個(gè)、東部四個(gè)，“以西部為主，兼顧中東部，具有一定的代表性”。
《財(cái)經(jīng)》記者注意到，2006年正是中國(guó)西部農(nóng)村免除義務(wù)教育學(xué)雜費(fèi)的第一年。到2007年上半年，中國(guó)各地農(nóng)村義務(wù)教育已全面免費(fèi)。據(jù)審計(jì)署官員介紹，此次審計(jì)調(diào)查就是為了及早掌握各地執(zhí)行義務(wù)教育免費(fèi)政策的進(jìn)展，尤其是中央財(cái)政資金的使用現(xiàn)狀。
邊“免費(fèi)”邊“收費(fèi)”
《公告》顯示，在接受審計(jì)調(diào)查的一些縣市，義務(wù)教育學(xué)校存在“一邊免費(fèi)、一邊亂收費(fèi)”問題。盡管中央自2007年就要求各地農(nóng)村取消學(xué)雜費(fèi)，只能收取課本費(fèi)和作業(yè)本費(fèi)，但一些學(xué)?！白粤㈨?xiàng)目亂收費(fèi)”和收取“明令禁止的費(fèi)用”近5110萬元。同時(shí)，一些學(xué)校還違規(guī)代收費(fèi)1.12億元。
收費(fèi)的理由可謂五花八門。有的是以捐贈(zèng)、贊助名義變相收費(fèi)，有的則以收取補(bǔ)課費(fèi)、課外培訓(xùn)費(fèi)、考試費(fèi)、考務(wù)費(fèi)、借讀費(fèi)、擇校費(fèi)、熱飯費(fèi)、飲水費(fèi)、單車寄存費(fèi)等為理由。而代收費(fèi)主要體現(xiàn)為收取教輔材料、保險(xiǎn)、校服、體檢、疫苗等費(fèi)用。
農(nóng)村義務(wù)教育全面免費(fèi)的同時(shí)，還存在如此大范圍的“收費(fèi)”現(xiàn)象，癥結(jié)何在？
農(nóng)村義務(wù)教育免除學(xué)雜費(fèi)始于2006年。當(dāng)年實(shí)行的“農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革”，主要包括四項(xiàng)投入：一是全部免除學(xué)雜費(fèi)，免費(fèi)后的缺口由中央和地方分擔(dān)；二是大幅提高中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，具體投入由中央和地方分擔(dān)；三是中央和地方出資，建立校舍維修改造長(zhǎng)效機(jī)制。四是鞏固和完善農(nóng)村中小學(xué)教師工資保障機(jī)制等。
其中前三項(xiàng)政策，中央和地方分擔(dān)的比例非常明確。以第一項(xiàng)免除學(xué)雜費(fèi)的補(bǔ)助為例，對(duì)西部地區(qū)省份，中央承擔(dān)80％，各省承擔(dān)20％；對(duì)中部地區(qū)省份，中央和地方的分擔(dān)比例為6∶4。但惟有第四項(xiàng)“教師工資”一事，至今尚無明確的投入政策和分擔(dān)比例。
由于中國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育長(zhǎng)期缺乏財(cái)政支持，數(shù)十年來農(nóng)村中小學(xué)經(jīng)費(fèi)捉襟見肘。在現(xiàn)實(shí)中，由于農(nóng)村教師工資太低，或者師資不足，須聘請(qǐng)代課教師，一些學(xué)校就從學(xué)雜費(fèi)中拿出一部分用于給教師發(fā)工資或補(bǔ)貼。全面免除學(xué)雜費(fèi)后，農(nóng)村教師的實(shí)際收入實(shí)際上下降了。這是決策者始料未及的。
改革后，一方面教師實(shí)際收入下降，一方面改革方案中對(duì)保障教師待遇缺乏明確政策，這在客觀上就造成一些學(xué)校為確保教師待遇不降低，以收取其他費(fèi)用來彌補(bǔ)缺口。這至少是農(nóng)村義務(wù)教育“邊免費(fèi)邊收費(fèi)”的一個(gè)深層原因。
審計(jì)署行政事業(yè)司司長(zhǎng)鮑國(guó)明在接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪時(shí)指出，逐步完善教師工資的保障機(jī)制，是農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的重要內(nèi)容。如果各級(jí)政府在這方面的投入不到位，學(xué)?！熬椭荒軓膭e處想辦法”，“目前制度上確實(shí)還存在一些問題”。
原安徽省教育廳副廳長(zhǎng)、現(xiàn)任安徽省政府參事平認(rèn)為，“教育亂收費(fèi)”，究其原因，既有基層財(cái)政拮據(jù)、教育投入整體偏少的問題，也有現(xiàn)有義務(wù)教育學(xué)校預(yù)算制度建設(shè)不足的問題。過去農(nóng)村中小學(xué)的收支長(zhǎng)期缺乏監(jiān)督，免費(fèi)后，雖然中央和地方增加了投入，但缺乏有效的制度遏制“亂收費(fèi)”的慣性。
事實(shí)上，據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，目前，中小學(xué)教師的標(biāo)準(zhǔn)工資按照事業(yè)單位管理和發(fā)放，但此外的津貼、補(bǔ)貼并沒有也不可能有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。往往是各地政府按當(dāng)?shù)刎?cái)力決定，因此區(qū)域、城鄉(xiāng)差別相當(dāng)大。這也是“農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)改革”中教師工資保障政策未能明確的主要原因。
長(zhǎng)期從事教育管理的平分析認(rèn)為，農(nóng)村減免學(xué)雜費(fèi)后，財(cái)政收入較高的地方，教師工資和津補(bǔ)貼都由財(cái)政支付，收入與公務(wù)員接軌。但有些縣市財(cái)力有限，難以給教師發(fā)放津補(bǔ)貼。這使一些學(xué)校收取“補(bǔ)課費(fèi)”，以保教師待遇不降低。
審計(jì)署行政事業(yè)審計(jì)司司長(zhǎng)鮑國(guó)明對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，除了上述原因，農(nóng)村義務(wù)教育歷史欠賬較多，也是學(xué)校“一邊免費(fèi)、一邊亂收費(fèi)”的原因。
據(jù)上述《公告》，2005年底上述54個(gè)縣農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)校負(fù)債余額為28.72億元。截至2007年6月底，已償還債務(wù)8.63億元，但同期又新增債務(wù)6.79億元，尚有負(fù)債26.88億元，平均每縣4978萬元。
擠占挪用之憂
《公告》顯示，在接受審計(jì)調(diào)查的54個(gè)縣中，高達(dá)46個(gè)縣的中小學(xué)校和教育、財(cái)政部門共擠占挪用公用、校舍維修改造等專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)1.15億元。從違規(guī)縣的比例看，占全部被審計(jì)縣總數(shù)的85％。《公告》由此判斷：“擠占挪用農(nóng)村義務(wù)教育專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的現(xiàn)象比較普遍。”
審計(jì)署行政事業(yè)審計(jì)司司長(zhǎng)鮑國(guó)明在接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪時(shí)指出，財(cái)政投入的錢必須?？顚Ｓ?。這次改革所涉及的“兩免一補(bǔ)”資金、農(nóng)村中小學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)、校舍維修改造經(jīng)費(fèi)及教師工資，都有不同的來源渠道、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、具體的分擔(dān)比例，并且規(guī)定了明確的用途，不能相互擠占。
如“兩免一補(bǔ)”資金和農(nóng)村中小學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)，是保證學(xué)校的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和教學(xué)需要的，就不能用來發(fā)放工資或用于基建、償還債務(wù)；有些學(xué)校的校舍不足，或危房急需改造，那么中央和地方安排的這部分資金，就不能用于其他方面。
但由于農(nóng)村義務(wù)教育歷史欠賬較多，加上個(gè)別地區(qū)經(jīng)費(fèi)的分擔(dān)責(zé)任還沒有完全落實(shí)到位，同時(shí)縣級(jí)財(cái)力有限，有些經(jīng)費(fèi)沒有完全到位或到位不及時(shí)，造成了相互擠占和被挪用。
在擠占挪用的資金中，有三項(xiàng)費(fèi)用尤其值得關(guān)注。據(jù)審計(jì)調(diào)查，1.15億元被擠占挪用的資金中，“用于教育主管機(jī)構(gòu)日常辦公經(jīng)費(fèi)1016.84萬元，占8.85％；用于償還債務(wù)844.99萬元，占7.36％；用于購車等其他支出126.09萬元，占1.1％。”
這三類擠占挪用之所以值得關(guān)注，是因?yàn)檫@三種支出都并非用于教育本身。目前尚不清楚上述所謂“償還債務(wù)”是否屬于“普九”債務(wù)；至于其他兩項(xiàng)，則完全屬于侵占教育專項(xiàng)資金。尤其是一些教育主管部門把本應(yīng)補(bǔ)助學(xué)校的1017萬元專項(xiàng)資金充作日常辦公經(jīng)費(fèi)，完全違背了中央免費(fèi)義務(wù)教育的初衷，也顯示出義務(wù)教育撥款體制的巨大漏洞。
據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，在接受審計(jì)調(diào)查的54個(gè)縣中，有的教育主管部門竟然挪用50萬元教育專項(xiàng)資金用于蓋辦公樓，最惡劣的甚至私分教育經(jīng)費(fèi)。這類問題已引起國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)和教育部的高度重視，目前有關(guān)責(zé)任人已移交相關(guān)部門調(diào)查處理。
《公告》同時(shí)顯示，在被擠占挪用的1.15億元中，用于教職人員經(jīng)費(fèi)的共計(jì)6513.51萬元，占56.7％，是挪用經(jīng)費(fèi)的主體。這說明，目前農(nóng)村中小學(xué)教師待遇問題尚存在一定投入缺口。
據(jù)記者了解，此次農(nóng)村義務(wù)教育免費(fèi)，中央對(duì)地方的補(bǔ)助是按免費(fèi)前各地上報(bào)的正式教師和學(xué)生數(shù)為基礎(chǔ)，并不包括代課教師，甚至也未考慮義務(wù)教育免費(fèi)后重新返回學(xué)校的學(xué)生數(shù)，這些教師和學(xué)生的成本無從開支。這可能是教育專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)被擠占挪用的一個(gè)原因。
據(jù)平分析，中部省份一些偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)村學(xué)校，長(zhǎng)期大量聘用一些特定學(xué)科的代課教師。由于這些“代課教師”缺乏正式編制，他們的收入沒有固定合法的來源。這種農(nóng)村教師的“結(jié)構(gòu)性缺編”，就造成了一些學(xué)?！皝y收費(fèi)”，或一些地區(qū)“挪用公用經(jīng)費(fèi)”來發(fā)放教師的工資和津補(bǔ)貼。
所謂“結(jié)構(gòu)性缺編”，是指有些地方語文、數(shù)學(xué)課程的教師太多，但英語、音樂、體育、美術(shù)等教師短缺。在現(xiàn)有教育管理體制下，校長(zhǎng)無法辭退過剩的、具有正式編制的教師；而迫于教育競(jìng)爭(zhēng)和家長(zhǎng)的要求，學(xué)校只能聘用代課教師，去教授上述師資短缺的課程。
在義務(wù)教育免費(fèi)前，這些代課教師的工資，學(xué)?？蓮碾s費(fèi)中支出。但免費(fèi)后，學(xué)校完全失去了收入來源。為了確保一些課程的師資，有的學(xué)校就選擇從上級(jí)撥付的學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)上“打主意”。而公用經(jīng)費(fèi)按其本意，應(yīng)用于義務(wù)教育學(xué)校的日常運(yùn)轉(zhuǎn)，不能用于教師工資。
對(duì)此，教育部教育發(fā)展研究中心副主任韓民認(rèn)為，整改的關(guān)鍵是嚴(yán)格執(zhí)行新《義務(wù)教育法》，分析問題的深層動(dòng)因，從制度上予以解決。對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的諸多問題，中央決策者應(yīng)嚴(yán)格甄別。
“如果擠占挪用是為了解決教師工資，那就應(yīng)完善政策，切實(shí)提高教師待遇。如果是用于不正當(dāng)用途，就應(yīng)依法懲治，決不姑息?！彼f。
教育內(nèi)部改革勢(shì)在必行
據(jù)記者了解，為確保農(nóng)村義務(wù)教育投入需要，2007年11月，中央決定完善原有農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障改革方案，決定從2007年起三年內(nèi)，新增經(jīng)費(fèi)470億元左右，用于給農(nóng)村中小學(xué)免費(fèi)提供教科書等。
至此，全國(guó)為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村義務(wù)教育免費(fèi)所支付的成本，由原定五年內(nèi)投入2182億元增至2652億元，未來有望繼續(xù)增加。與此同時(shí)，2007年底中央決定用三年時(shí)間，清理化解現(xiàn)有500多億元農(nóng)村“普九”債務(wù)，并對(duì)首批14個(gè)試點(diǎn)省份給予“適當(dāng)補(bǔ)助”，截至目前，中央財(cái)政已投入超過210億元。
雖然近年來中央和地方財(cái)政增加了巨額的財(cái)政投資，但農(nóng)村義務(wù)教育依然困難重重，這不能不引人深思。
此次審計(jì)調(diào)查表明，全面免除學(xué)雜費(fèi)后，中國(guó)義務(wù)教育出現(xiàn)諸多新問題。諸如一些農(nóng)村教師實(shí)際收入有所下降，而學(xué)校需要的“臨時(shí)聘用人員”失去收入來源；教師工資由縣財(cái)政統(tǒng)一發(fā)放后，如何激勵(lì)公立學(xué)校教師的積極性等，都是決策者必須解決的難題。
同時(shí)，由于農(nóng)村義務(wù)教育長(zhǎng)期未納入財(cái)政預(yù)算，現(xiàn)存教育投入管理和監(jiān)督體制也存在諸多漏洞。專家預(yù)計(jì)，審計(jì)所發(fā)現(xiàn)的上述種種問題，短期內(nèi)不會(huì)消除，完善農(nóng)村義務(wù)教育資金的使用、管理和監(jiān)督體制將是一個(gè)長(zhǎng)期的過程。
諸多公共政策專家指出，要有效縮短這一過程，根本之策在于在加大投入的同時(shí)，盡快推進(jìn)教育內(nèi)部的體制改革。
當(dāng)務(wù)之急，必須完善現(xiàn)有教育財(cái)政投入管理體制。平分析說，目前在教育專項(xiàng)資金監(jiān)管上，財(cái)政局和教育局分工、職責(zé)并不清楚。相關(guān)財(cái)政投入和資金管理上都缺乏必要的監(jiān)督，這是造成行政部門未能按時(shí)撥付或擠占挪用的深層原因。
與此同時(shí)，諸多學(xué)者也指出，應(yīng)汲取國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合事業(yè)單位改革，調(diào)整中國(guó)現(xiàn)有義務(wù)教育管理體制，從根本上改變現(xiàn)有教育行業(yè)“管辦不分”問題。
教育系統(tǒng)是中國(guó)最龐大的事業(yè)單位，耗費(fèi)的公共財(cái)政資源在縣級(jí)占據(jù)一半以上，但在教育內(nèi)部，長(zhǎng)期以來“監(jiān)管者責(zé)任”和“舉辦者責(zé)任”集中于教育行政部門，這造成諸多積弊。
一方面，教育行政部門作為國(guó)家出資者代表，掌握著公立學(xué)校的“人事權(quán)和撥款權(quán)”，學(xué)校缺乏用人的自；另一方面，教育部門還作為行業(yè)主管部門，對(duì)轄區(qū)內(nèi)的教育服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)管。由于教育部門與公立學(xué)校關(guān)系密切，實(shí)際上很難對(duì)私立學(xué)校一視同仁。同時(shí)，由于監(jiān)管責(zé)任和舉辦責(zé)任合一，教育部門也很難有效地監(jiān)督教育服務(wù)質(zhì)量，尤其是公立教育的服務(wù)質(zhì)量。
“9+3”，即在9年義務(wù)教育的基礎(chǔ)上，對(duì)藏區(qū)孩子提供3年的免費(fèi)中職教育。
這是四川探索少數(shù)民族地區(qū)教育事業(yè)發(fā)展的一個(gè)創(chuàng)舉。
2009年，四川省財(cái)政投入2億多元專項(xiàng)資金，為實(shí)施這項(xiàng)計(jì)劃提供了強(qiáng)有力的財(cái)政支持。 按照規(guī)劃，參加“9+3”的藏區(qū)學(xué)生，每人每年免除學(xué)費(fèi)2000元；在前兩年中，每年生活補(bǔ)助3000元，第三年生活補(bǔ)助1500元。對(duì)于交通、住宿、書本等雜費(fèi)，每生每年補(bǔ)助1500元；新生還有冬裝補(bǔ)助300元。與此同時(shí)，到內(nèi)地中職學(xué)校就讀的藏區(qū)學(xué)生，整體被納入當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)范圍。 優(yōu)惠的政策，重新點(diǎn)燃了藏區(qū)貧寒學(xué)子的讀書夢(mèng)想。
（來源：文章屋網(wǎng) ）
【關(guān)鍵詞】和諧社會(huì)；流動(dòng)人口；流動(dòng)兒童；基礎(chǔ)教育
目前，建設(shè)和諧社會(huì)最主要和最緊迫的任務(wù)之一是加強(qiáng)關(guān)愛城市農(nóng)民工，他們約占目前中國(guó)流動(dòng)人口的70%，地位也最為尷尬和特殊。對(duì)城市而言，他們是農(nóng)村來的，是農(nóng)民；而對(duì)于農(nóng)村而言，他們已經(jīng)脫離了農(nóng)村，不再單純地屬于農(nóng)民，就是這種尷尬的角色造成了多數(shù)流動(dòng)兒童沒有受教育的機(jī)會(huì)，即使有幸進(jìn)入學(xué)校，仍然沒有機(jī)會(huì)享有優(yōu)質(zhì)的教育資源，這些問題如鯁在喉，刺痛著我們關(guān)于美好和諧社會(huì)的憧憬。筆者限于學(xué)養(yǎng)，無法縱論，謹(jǐn)就所涉獵的哲學(xué)、社會(huì)學(xué)、教育學(xué)等知識(shí)提出若干淺見，敬請(qǐng)學(xué)界同仁批評(píng)指正。
一、流動(dòng)兒童教育過程中出現(xiàn)的“不和諧”問題
流動(dòng)兒童主要指6～15周歲，隨著父母或其他監(jiān)護(hù)人從農(nóng)村來到城市并在流入地居住半年以上的有學(xué)習(xí)能力的兒童少年。據(jù)估計(jì)，全國(guó)現(xiàn)有流動(dòng)人口約1.3億，約有300萬流動(dòng)兒童面臨受教育的困境。
1.輟學(xué)現(xiàn)象嚴(yán)重。相當(dāng)一部分流動(dòng)兒童得不到相應(yīng)的教育機(jī)會(huì)，被迫或主動(dòng)放棄了受教育的機(jī)會(huì)。2005年由國(guó)務(wù)院婦女兒童工作委員會(huì)辦公室和中國(guó)兒童中心共同立項(xiàng)，財(cái)政部和聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)資助了目前全國(guó)范圍內(nèi)針對(duì)流動(dòng)兒童生活狀況進(jìn)行的規(guī)模最大的一次調(diào)查。這項(xiàng)調(diào)查歷時(shí)一年，在北京、深圳、武漢、成都等9個(gè)大城市，訪問了12000多名流動(dòng)兒童的監(jiān)護(hù)人和7800多名兒童。在調(diào)查中，3～6周歲流動(dòng)兒童入托比例為60.7%，低于城市戶籍兒童入托率；6周歲兒童中有46.19%沒有接受入學(xué)教育；超齡現(xiàn)象也比較嚴(yán)重，有近20%的9周歲的孩子還只上小學(xué)一、二年級(jí)，13周歲和14周歲還在小學(xué)就讀的占相應(yīng)年齡流動(dòng)少年的31%和10%。另外，在學(xué)兒童的童工問題也比較突出，在失學(xué)的12～14周歲的流動(dòng)兒童中，有60%的人已經(jīng)開始工作。
2.在公辦學(xué)校就讀的流動(dòng)兒童的心理問題日益嚴(yán)重。流動(dòng)兒童往往存在很強(qiáng)的自卑心理，性格大多內(nèi)向，不容易與同學(xué)和老師溝通。由于流動(dòng)兒童介入城市和農(nóng)村這兩個(gè)群體之間，他們無法短時(shí)間內(nèi)適應(yīng)城里的生活，也不愿意再回農(nóng)村；孩子因?yàn)楦改傅牧鲃?dòng)性大頻繁轉(zhuǎn)學(xué)，使一些流動(dòng)兒童錯(cuò)過了最佳受教育的時(shí)期。所以，他們最后形成的價(jià)值觀念即人格核心，往往會(huì)出現(xiàn)一些問題。
3.流動(dòng)兒童的家庭經(jīng)濟(jì)條件和學(xué)習(xí)環(huán)境較差。大部分農(nóng)民工居住在房?jī)r(jià)便宜的城市郊區(qū)或者城鄉(xiāng)結(jié)合部，環(huán)境雜亂，住房擁擠，不可能為子女提供一個(gè)良好的學(xué)習(xí)空間。同時(shí)，父母忙于生計(jì)，起早貪黑，家長(zhǎng)有心無力，很難有時(shí)間過問孩子的學(xué)習(xí)，即使有時(shí)間寧可用于自身的娛樂也不愿過問孩子的學(xué)習(xí)，甚至有的家長(zhǎng)對(duì)于老師家訪都不聞不問。此外，家庭收入剩余有限，用于教育的投資也嚴(yán)重不足。
4.農(nóng)民工子弟學(xué)校辦學(xué)條件差，師資弱，流動(dòng)性大，辦學(xué)合法化問題很難解決。
5.優(yōu)質(zhì)教育需求矛盾問題。
6.管理體制不健全，管理缺位。流入地政府和公立學(xué)校沒有將流入兒童少年平等地視為當(dāng)?shù)氐慕逃龑?duì)象，不認(rèn)為是一種必須承擔(dān)起來的責(zé)任。[1]具體表現(xiàn)為，政府有關(guān)部門，如公安、勞動(dòng)、教育行政部門尚未建立統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)制，對(duì)流動(dòng)兒童的總體情況了解不夠透徹和全面。特別是存在為數(shù)不少的非法流動(dòng)人員，他們結(jié)構(gòu)復(fù)雜，居住分散，自由，有關(guān)部門難以把握他們的行蹤。即使進(jìn)人政府監(jiān)管的合法流動(dòng)人員，有關(guān)部門也沒有建立相應(yīng)的信息資源庫和信息傳遞渠道。也就是說，到目前為止，流動(dòng)兒童教育沒有明確的管理主體和責(zé)任人，沒有專門為其服務(wù)的社會(huì)體系，于是外來工子女的求學(xué)變成了完全的自發(fā)行為，由于人地兩生，一些學(xué)生四處奔波卻入學(xué)無門。而在城市的一些公立學(xué)校，由于生源不足，校門大開卻來者寥寥。這種狀況既給農(nóng)民工帶來諸多不便，也造成了現(xiàn)有教育資源的空置浪費(fèi)。由于政府的這種態(tài)度，導(dǎo)致到目前為止全國(guó)雖然出臺(tái)了一些有關(guān)促進(jìn)流動(dòng)兒童接受教育的制度，但執(zhí)行的力度和實(shí)施性并不強(qiáng)，流動(dòng)兒童的上學(xué)之路依然艱辛。
二、建構(gòu)和諧社會(huì)，改善流動(dòng)兒童教育
造成流動(dòng)兒童義務(wù)教育出現(xiàn)“不和諧”問題或現(xiàn)象的原因是多方面的，已經(jīng)有不少學(xué)者對(duì)此進(jìn)行了較為深入詳細(xì)的分析，在此，筆者僅就如何改善這些問題提出若干淺見。
（一）舊觀念的扭轉(zhuǎn)
“和”作為哲學(xué)范疇，是指不同東西的統(tǒng)一，即“以它并它謂之和?！保ā秶?guó)語·鄭語》）用現(xiàn)代哲學(xué)語言說，“和”就是一與多的統(tǒng)一、多樣性的統(tǒng)一。傳統(tǒng)哲學(xué)認(rèn)為：“和實(shí)生物，同則不繼”；“陰陽相生異味相和”；“土與金木水火雜，以成百物”（《國(guó)語·鄭語》）。世界上只有兩種或幾種不同東西統(tǒng)一在一起才能產(chǎn)生新事物，發(fā)生質(zhì)變。如此理解，“所謂和諧，如果用哲學(xué)語言來表述,，是指矛盾雙方的辯證統(tǒng)一性、同一性、一致性、協(xié)調(diào)性、共處性、平衡性、適應(yīng)性。矛盾雙方的統(tǒng)一性，不是相互吃掉對(duì)方，也不是相互分裂、對(duì)抗，而是相互依存、滲透，相互促進(jìn)、轉(zhuǎn)化，你中有我、我中有你，互為存在的條件?！盵2]當(dāng)我們用這樣的和諧觀念去重新審視流動(dòng)兒童教育問題時(shí)，想必是另一種心態(tài)：流動(dòng)兒童學(xué)校作為與公辦學(xué)校處于對(duì)等的地位，兩者之間并不存在必然的矛盾，而是相互協(xié)調(diào)、依存、制約、公平競(jìng)爭(zhēng)、促進(jìn)發(fā)展；流動(dòng)兒童并不必然的與城市兒童爭(zhēng)奪優(yōu)勢(shì)的教育資源；流入地政府敢于承擔(dān)流動(dòng)兒童的教育并不必然對(duì)其城市造成巨大的經(jīng)濟(jì)和人口壓力，為農(nóng)民工解決孩子受教育問題使它們無后顧之憂，更安心貢獻(xiàn)于城市的發(fā)展；通過流動(dòng)兒童的教育問題，對(duì)正在執(zhí)行的義務(wù)教育管理制度等提出了挑戰(zhàn)的同時(shí)，也促進(jìn)了其進(jìn)行改革和發(fā)展，進(jìn)而促進(jìn)整個(gè)國(guó)家教育法律法規(guī)的完善；流動(dòng)兒童教育問題到目前為止對(duì)于建構(gòu)和諧社會(huì)的康莊大道來說是大煞風(fēng)景的，但它同時(shí)也暴露了我們自身存在的一些問題，促進(jìn)我們不斷的改善、發(fā)展。綜上，對(duì)于整個(gè)社會(huì)來說，應(yīng)該以“海納百川，有容乃大”的胸襟來接納流動(dòng)兒童，剔除一些不合理的屏障，為他們創(chuàng)造更好的學(xué)習(xí)和生存環(huán)境，使整個(gè)社會(huì)的發(fā)展更加和諧一致。
（二）具體措施的實(shí)施
1.要想從根本上解決流動(dòng)兒童的教育問題，首先要打破城鄉(xiāng)二元分布的格局，具體表現(xiàn)為打破戶籍制度的障礙；改變過去傳統(tǒng)的以“公辦學(xué)校”為中心的價(jià)值取向，追加對(duì)民校的教育投入；等等。給予流動(dòng)兒童以相同的受教育權(quán)和享受優(yōu)質(zhì)教育資源的機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)兒童真正的教育權(quán)利和教育機(jī)會(huì)的平等，這對(duì)于改善學(xué)生的心理狀況等都有著積極意義，這也是“和諧社會(huì)”與“和諧教育”[3]的最基本要義之一。
2.要實(shí)現(xiàn)真正的教育權(quán)和教育機(jī)會(huì)的平等，需要多方面的共同努力，包括教育、財(cái)政、稅務(wù)、公安、司法、勞動(dòng)保障、民政、計(jì)劃生育、工商、物價(jià)等部門積極配合。所以要發(fā)揮政府的領(lǐng)導(dǎo)職能，進(jìn)一步明確流動(dòng)兒童接受義務(wù)教育是流入地政府的責(zé)任，這樣做到權(quán)責(zé)明確，不會(huì)出現(xiàn)由于權(quán)責(zé)的真空而導(dǎo)致流動(dòng)兒童無人接受，無人管理，各級(jí)政府或部門之間互相推諉。同時(shí)，政府還要轉(zhuǎn)變對(duì)打工子弟學(xué)校的態(tài)度，將對(duì)民校的管理納入到公辦學(xué)校的體系之內(nèi)，使公、民辦學(xué)校享有同樣的政府待遇，而不是像沒娘的孩子一樣無人看管。
3.在辦學(xué)形式上要堅(jiān)持以公辦為主、民辦為輔的原則，探索多樣化的辦學(xué)模式。具體的執(zhí)行模式要根據(jù)各地區(qū)的具體情況因地制宜，慢慢摸索出適合自己的發(fā)展模式，但是政府的政策支持和必要的教育資金的投入是底線。
4.在流動(dòng)兒童義務(wù)教育管理方面，應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，積極探索符合民工子女教育特點(diǎn)的管理制度。[4]
在這方面，最為突出的是學(xué)籍管理問題。由于流動(dòng)兒童的流動(dòng)性很大，導(dǎo)致學(xué)籍管理混亂，不利于主管部門對(duì)學(xué)校的考核，也不便于學(xué)生接受系統(tǒng)的教育。這就要求對(duì)它們的學(xué)籍實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，允許學(xué)生“來去自由”，既可以控制輟學(xué)又可以提高辦學(xué)效益。另一個(gè)焦點(diǎn)是民校的財(cái)務(wù)管理?？蓪?shí)行收支兩條線做法：教育行政部門對(duì)民工子弟學(xué)校的財(cái)務(wù)采取委派轉(zhuǎn)專人負(fù)責(zé)，納入統(tǒng)一管理；收費(fèi)方面，各學(xué)校允許學(xué)生按分期付款，暫時(shí)拖欠部分款項(xiàng)，對(duì)特別困難的學(xué)生學(xué)校應(yīng)減免部分或全部費(fèi)用，對(duì)中途轉(zhuǎn)學(xué)的可按實(shí)際就學(xué)時(shí)間返還部分學(xué)費(fèi)。[5]
5.在今天法治社會(huì)的大背景下，要想解決流動(dòng)兒童教育問題，還要有法律法規(guī)的支持。目前政府雖然已經(jīng)出臺(tái)了一些相關(guān)的法律法規(guī)，但缺乏相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，使得這些法律法規(guī)的執(zhí)行力度不夠徹底，一些地方政府自身對(duì)民工子女義務(wù)教育的管理也是“頂風(fēng)作浪”，更不用說那些打工子弟學(xué)校。
6.筆者以為，對(duì)一些想返回原籍讀書的學(xué)生要鼓勵(lì)和支持。這就要求兩地政府做好協(xié)調(diào)和接受工作，為返回的兒童提供良好的學(xué)習(xí)環(huán)境和學(xué)習(xí)氛圍，做到一視同仁，做到“不歧視、不怠慢、不惡語中傷”，保障返還的學(xué)生沒有心理負(fù)擔(dān)和經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。
流動(dòng)兒童教育出現(xiàn)上述“不和諧”問題是伴隨著社會(huì)發(fā)展而必然出現(xiàn)的問題，但并不是說只能被動(dòng)去接受。流動(dòng)兒童作為未來社會(huì)發(fā)展的推動(dòng)者之一，理應(yīng)受到社會(huì)的關(guān)注，理應(yīng)享有與普通公民一樣的教育權(quán)。把流動(dòng)兒童的教育問題解決好，適應(yīng)日益增強(qiáng)的社會(huì)流動(dòng)性需求，推動(dòng)其教育走向和諧，也是我們建設(shè)和諧社會(huì)和社會(huì)發(fā)展的必然要求。
參考文獻(xiàn)
[1]候靖方.杭州市民工子弟學(xué)校調(diào)查報(bào)告[J].教育研究，2002，（1）.
[2]趙學(xué)勤.城市流動(dòng)兒童基礎(chǔ)教育問題研究[J].教育科學(xué)研究，2001，（2）.
[3]張斌賢.流動(dòng)人口教育研究的現(xiàn)狀與趨勢(shì)[J].清華大學(xué)教育研究，2001，（4）．
一、我國(guó)義務(wù)教育投資現(xiàn)存的問題
（一）義務(wù)教育投資不足
盡管國(guó)家已把教育放在“優(yōu)先發(fā)展”的戰(zhàn)略地位，逐年加大對(duì)教育的投入，但由于國(guó)家百廢待興，財(cái)力有限，再加上實(shí)行中央與地方財(cái)政的分級(jí)管理以后，國(guó)家財(cái)政占國(guó)民生產(chǎn)總值的份額連年下降，已由1978年31．2％下降到1992年14．7％，因此國(guó)家不可能在教育投入上有更快的增長(zhǎng)，近三年來教育投資占國(guó)家財(cái)政總支出一直徘徊在12．7％，就足以說明這一問題?？傮w教育經(jīng)費(fèi)的投入不足，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的短缺也就在所難免了。
一方面是教育投入的不足，一方面是接受九年義務(wù)教育人數(shù)的急劇增加。據(jù)有關(guān)學(xué)者測(cè)算，到2000年7－12周歲小學(xué)適齡組人口約1．4億人，比1987年1．15億人增加近21．7％，國(guó)家預(yù)算內(nèi)義務(wù)教育投資需800－1000億元，而1993年教育總經(jīng)費(fèi)是600．94億元，可見在未來的幾年里我國(guó)普及九年義務(wù)教育要達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)，亟需義務(wù)教育投資的大幅度增加。
此外，我國(guó)在義務(wù)教育投資方面，由于，還存在著歷史性投入不足，尤其是在教育基本建設(shè)方面，欠帳過多，到現(xiàn)在中小學(xué)校還有大量的舊房、危房需要維修和擴(kuò)建，而目前的教育投入只能勉強(qiáng)維持眼前的需求，無力彌補(bǔ)欠帳，因此更顯出教育經(jīng)費(fèi)的短缺。
（二）義務(wù)教育投資的內(nèi)、外部結(jié)構(gòu)不合理
首先從義務(wù)教育投資的外部分配狀況看，總體教育投資過于向高等教育傾斜，義務(wù)教育投資比例相對(duì)偏低，這可以從初等、中等、高等三級(jí)教育生均費(fèi)用之比中得到證實(shí)。1988年我國(guó)三級(jí)教育生均費(fèi)用之比為1：2．31：33．72，而世界一般發(fā)展中國(guó)家為1：1．7：8，發(fā)達(dá)國(guó)家為1：1．1：1．3或1：4：3．7?？梢娫谖覈?guó)培養(yǎng)一名大學(xué)生的費(fèi)用竟相當(dāng)于培養(yǎng)一名小學(xué)生的30或40倍。這種偏重于高層次教育投資的方針與分配比例政策，無疑從結(jié)構(gòu)上造成我國(guó)義務(wù)教育投資的短缺，因此非常不利于九年義務(wù)教育的普及，特別是目前仍處在普及初等教育階段的經(jīng)濟(jì)貧困地區(qū)。
其次在義務(wù)教育投資內(nèi)部使用結(jié)構(gòu)上也存在著不合理的地方，一是在義務(wù)教育總投資中，教育事業(yè)經(jīng)費(fèi)與教育基本建設(shè)投資比例不協(xié)調(diào)，基建投資比例偏低，不到2％，農(nóng)村中小學(xué)的校舍建設(shè)幾乎是由農(nóng)民自籌資金解決的，就說明了這一問題。二是在義務(wù)教育事業(yè)經(jīng)費(fèi)中，人員經(jīng)費(fèi)擠占公用經(jīng)費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，1993年普通中學(xué)用于人員部分達(dá)82．81％，小學(xué)將近90％，公用經(jīng)費(fèi)所剩無幾。為此，許多地區(qū)連起碼的教學(xué)條件都保證不了，更何談義務(wù)教育質(zhì)量的提高。
（三）義務(wù)教育投資管理體制不完善
自80年代以來，我國(guó)實(shí)行了由地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理的義務(wù)教育投資體制，它打破了過去那種統(tǒng)收統(tǒng)支、高度集中、管理僵化的分配格局，從而調(diào)動(dòng)了地方政府和社會(huì)辦學(xué)的積極性，增加了基礎(chǔ)教育管理與發(fā)展的靈活性。但同時(shí)，隨著這一體制的實(shí)施，其本身固有的一些弊病也就越加明顯地暴露出來。
首先，現(xiàn)行的義務(wù)教育投資管理體制不能有效地保證各地區(qū)義務(wù)教育普及進(jìn)程的均衡發(fā)展。根據(jù)我國(guó)實(shí)行的財(cái)政劃分收支、分級(jí)包干的體制要求，義務(wù)教育的投資支出是全部下劃到地方財(cái)政－－城市是市財(cái)政，農(nóng)村是縣、鄉(xiāng)財(cái)政，由地方政府全部負(fù)責(zé)和安排對(duì)義務(wù)教育的投資，這樣就使得義務(wù)教育的普及與發(fā)展只能取決于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，取決于各地方政府的財(cái)政收支狀況。由于各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展總是不平衡的，總存在著一定甚至是比較懸殊的差距，各地區(qū)的財(cái)政收入水平以及各地區(qū)對(duì)義務(wù)教育的投資能力自然也各不相同，落后、不發(fā)達(dá)地區(qū)的義務(wù)教育發(fā)展也因此不可能得到有效的投資保障，那么由此引起各地區(qū)義務(wù)教育普及與發(fā)展的不均衡也就在所難免，事實(shí)也正是如此。
其次，這種投資管理體制還缺乏對(duì)地方政府投資行為的有效約束，從而不利于保證地方政府對(duì)財(cái)政資金和教育投資的合理運(yùn)用，保障地方教育事業(yè)發(fā)展對(duì)教育投資的正常需要。這是因?yàn)椋F(xiàn)行的投資管理體制要想正常的發(fā)揮作用，必須以地方政府行為的規(guī)范化為前提。地方政府只有按照社會(huì)或上級(jí)政府的意愿，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)合理與效率的原則來安排對(duì)教育的投資支出，才能保證義務(wù)教育的正常發(fā)展；否則既使是這一地方經(jīng)濟(jì)上存在著使義務(wù)教育大力發(fā)展的可能性，也會(huì)因地方政府對(duì)支出的不合理安排而使義務(wù)教育事業(yè)的發(fā)展受到嚴(yán)重的抑制或損害。由于我國(guó)在體制、法規(guī)上存在著許多不完善的地方，再加上地方一些政府官員的素質(zhì)不高，先經(jīng)濟(jì)后文教，輕視教育的思想觀念根深蒂固，因此地方政府在財(cái)政支出方面的行為是相當(dāng)不規(guī)范的，擠占、挪用、削減教育經(jīng)費(fèi)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，而且得不到有效地抑制和解決，前面提到的長(zhǎng)期拖欠教師工資的事例正是現(xiàn)行體制下地方政府種種不規(guī)范行為的具體表現(xiàn)。
（四）義務(wù)教育投資使用效益不高
義務(wù)教育投資不足，這只是問題的一個(gè)方面，另一方面，既使這有限的經(jīng)費(fèi)，由于使用效益低，也沒有充分發(fā)揮出它應(yīng)有的作用，反而加劇了教育經(jīng)費(fèi)的短缺，其主要表現(xiàn)是：
1．中小學(xué)教職工與學(xué)生比逐年下降，學(xué)校機(jī)構(gòu)臃腫，超編現(xiàn)象嚴(yán)重，占用了大量的人員經(jīng)費(fèi)開支。按現(xiàn)行編制計(jì)算，目前，全國(guó)中小學(xué)教職工超編66萬多人，若以人均支出200元／月計(jì)算，每年需多支出人頭費(fèi)13億多元，可見教育經(jīng)費(fèi)因冗員過多的浪費(fèi)是驚人的。
2．學(xué)校布局不合理，規(guī)模效益比較差。這在廣大的農(nóng)村表現(xiàn)尤為突出。義務(wù)教育自從實(shí)行“地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理”的體制后，較為普遍的形式是縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村三級(jí)辦學(xué)。在農(nóng)村，以自然村布局設(shè)校，勢(shì)必造成學(xué)校布點(diǎn)多，規(guī)模小，班額不足，形不成一定的教學(xué)能力，師資、設(shè)施得不到充分的使用，辦學(xué)的規(guī)模效益也就無從談起。
3．由于種種原因形成的中小學(xué)生輟學(xué)、留級(jí)現(xiàn)象的大量存在，也占用、浪費(fèi)著有限的教育經(jīng)費(fèi)。全國(guó)每年小學(xué)輟學(xué)的兒童約在3％，初中輟學(xué)率7％以上，在農(nóng)村小學(xué)生的留級(jí)率高達(dá)20－25％。這樣，按正常入學(xué)率投入的年度教育經(jīng)費(fèi)，由于學(xué)生輟學(xué)而獲益較小，又由于留級(jí)率高，使正常的投入又往往不夠，需追加投入，從而造成浪費(fèi)。
二、提高義務(wù)教育投資的基本思路
要想使義務(wù)教育擺脫目前的困境，加快普及進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)到本世紀(jì)末全國(guó)基本普及九年義務(wù)教育的宏偉目標(biāo)，教育投入上的穩(wěn)定增長(zhǎng)是當(dāng)務(wù)之急。為此，提出以下幾方面的建議：
第一，做為義務(wù)教育辦學(xué)主體的各級(jí)政府，還應(yīng)進(jìn)一步加大對(duì)義務(wù)教育投資的力度，要切實(shí)落實(shí)《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》所規(guī)定的，到本世紀(jì)末國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)民生產(chǎn)總值的比例達(dá)到4％，和“八五”期間財(cái)政支出中教育經(jīng)費(fèi)支出水平全國(guó)平均不低于15％的目標(biāo)，以及近期召開的全國(guó)教育工作會(huì)議上中央進(jìn)一步提出的，省級(jí)政府的教育投入應(yīng)占財(cái)政支出比例的20％以上，市、縣級(jí)政府的投資比例還要更高的要求。
為此，要使教育經(jīng)費(fèi)在國(guó)家及各級(jí)政府預(yù)算中占有穩(wěn)定的份額，不因政治、經(jīng)濟(jì)或其它因素的影響而經(jīng)常波動(dòng)，應(yīng)把教育經(jīng)費(fèi)列為預(yù)算母項(xiàng)，實(shí)行預(yù)算單列，使教育事權(quán)和財(cái)權(quán)相統(tǒng)一，并且加強(qiáng)對(duì)各級(jí)政府教育投入水平的監(jiān)控，建立、建全教育經(jīng)費(fèi)支出監(jiān)督檢查制度。
同時(shí)，要盡快出臺(tái)有關(guān)教育投資的法規(guī)，使教育經(jīng)費(fèi)的籌措、支出有法可依，充分顯示法律的權(quán)威性，以法約束和懲治地方政府在教育經(jīng)費(fèi)使用上的不規(guī)范行為，從而切實(shí)保證政府撥款的主渠道作用。在法規(guī)中，應(yīng)規(guī)定教育經(jīng)費(fèi)在中央財(cái)政和省級(jí)財(cái)政支出中的比例，用于義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)應(yīng)在教育總經(jīng)費(fèi)中單獨(dú)立項(xiàng)等有關(guān)條款，各級(jí)地方政府也應(yīng)制定出相應(yīng)的法規(guī)、細(xì)則。
此外，為避免由教育投資內(nèi)部分配結(jié)構(gòu)不合理而造成的義務(wù)教育的投入不足，應(yīng)使義務(wù)教育投資在教育總投資中有合理的比重，以保證中小學(xué)生均費(fèi)用的逐年提高；義務(wù)教育投資內(nèi)各部分經(jīng)費(fèi)分配也應(yīng)有協(xié)調(diào)的比例關(guān)系。
第二，進(jìn)一步調(diào)整和完善現(xiàn)行的義務(wù)教育投資管理體制。既然現(xiàn)行的全面由地方政府直接負(fù)責(zé)的投資管理辦法，不能有效地保證我國(guó)義務(wù)教育的正常普及與發(fā)展，存在著前面提到的種種弊端，而過去高度集中的管理體制已經(jīng)實(shí)踐證明存在著管得過死，不利于調(diào)動(dòng)各級(jí)政府和社會(huì)對(duì)教育投資的積極性，因此應(yīng)把適當(dāng)?shù)募泻头稚⒐芾斫Y(jié)合起來，針對(duì)不同的地區(qū)，采取不同的方法。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，因不存在經(jīng)費(fèi)緊張等問題，可仍實(shí)行原來的體制和辦法，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)仍由縣、鄉(xiāng)共管，充分發(fā)揮鄉(xiāng)財(cái)政的作用。在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)或落后地區(qū)，則采取相對(duì)集中的管理體制，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)由市或縣財(cái)政統(tǒng)籌管理、調(diào)配，直接安排給其下屬的各個(gè)學(xué)校，以防止被中途截流或挪用。由于對(duì)中小學(xué)教育的投資主要是用于支付教師的工資，而教師工資的發(fā)放相對(duì)比較規(guī)范、穩(wěn)定，因此這種專款支出可主要用于發(fā)放教師工資，這樣用，不僅不會(huì)對(duì)學(xué)校經(jīng)費(fèi)的運(yùn)用產(chǎn)生管理過死的弊端，反而有利于全國(guó)（全省）范圍內(nèi)為中小學(xué)教師創(chuàng)造一個(gè)大體相近的福利條件，既有利于改善貧困落后地區(qū)教師的待遇，也有利于加強(qiáng)對(duì)教師隊(duì)伍的集中管理和調(diào)度，當(dāng)然在實(shí)行這種方法的同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)行教師隊(duì)伍的整頓與管理，以保證教師隊(duì)伍的精干和高效率。
為使邊遠(yuǎn)、貧困落后地區(qū)的義務(wù)教育普及進(jìn)程能盡快趕上全國(guó)的步伐，使我國(guó)義務(wù)教育能均衡發(fā)展，除進(jìn)一步完善投資管理體制外，中央和地方縣級(jí)以上各級(jí)政府都應(yīng)設(shè)立和增加對(duì)此類地區(qū)實(shí)施義務(wù)教育的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，并保證?？顚Ｓ谩?/p>
第三，為確保義務(wù)教育投資有穩(wěn)定來源，除了要充分發(fā)揮政府財(cái)政撥款的主渠道作用，還要進(jìn)一步在多渠道籌措資金上下功夫。在這方面《綱要》已做出較全面的部署，這里僅提幾個(gè)補(bǔ)充的建議。
首先，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善教育費(fèi)附加征收制度。自1986年城鄉(xiāng)教育費(fèi)附加開征以來，已成為國(guó)家預(yù)算外義務(wù)教育的一個(gè)穩(wěn)定來源，對(duì)緩解基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)緊缺，起到了重大作用。但由于征收制度、管理辦法尚不健全，近兩年不能如數(shù)征收的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，這在農(nóng)村尤為突出。過去農(nóng)村教育費(fèi)附加以隨糧征收的辦法向農(nóng)民統(tǒng)一收取，可近兩年糧食等農(nóng)副產(chǎn)品市場(chǎng)放開，農(nóng)民沒有了直接向糧食收購站交送公糧的義務(wù)，附加費(fèi)的征收遂失去依憑，出現(xiàn)了征收難的危機(jī)。與此同時(shí)，伴隨著減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的措施的實(shí)行，有些地方采取“一刀切”的辦法，把教育費(fèi)附加也給取消了，致使這筆資金不能如數(shù)征收，1992年如按1．5％的比例，全國(guó)應(yīng)征收110億左右，而實(shí)際只征到50多億。有鑒于此，為使這一政策具有法律的強(qiáng)制性，使征收的數(shù)額能穩(wěn)定增長(zhǎng)，建議在此基礎(chǔ)上，開征社會(huì)教育稅，從稅制的角度保證義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的穩(wěn)定來源。
其次，義務(wù)教育階段免收學(xué)費(fèi)，但應(yīng)適當(dāng)提高學(xué)雜費(fèi)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。長(zhǎng)期以來，中小學(xué)學(xué)雜費(fèi)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低，與教育事業(yè)發(fā)展、物價(jià)上漲的現(xiàn)實(shí)極不相符，因此應(yīng)隨物價(jià)上漲指數(shù)同步增長(zhǎng)，藉以維持教育的簡(jiǎn)單再生產(chǎn)。學(xué)雜費(fèi)的收費(fèi)數(shù)額應(yīng)由各地教育部門根據(jù)實(shí)際情況制定，統(tǒng)一公布執(zhí)行，并接受公眾的監(jiān)督。
私人產(chǎn)品相對(duì)公共產(chǎn)品而言，是具有產(chǎn)權(quán)明確，且易于分割的特性的。它與公共產(chǎn)品是相對(duì)而存在的，私人產(chǎn)品的特征，正好與公共產(chǎn)品相反，其表現(xiàn)為：一是所有權(quán)上具有排他性，二是消費(fèi)上具有競(jìng)爭(zhēng)性。這些性質(zhì)，既保證了私人產(chǎn)品所有者有權(quán)對(duì)使用該產(chǎn)品的人索取費(fèi)用，要求有償使用。同時(shí)，也保證了私人產(chǎn)品所有者可以單個(gè)地向使用者索取費(fèi)用，得到投入的回報(bào)，這是邊際成本不為零的必然結(jié)果。
二、我國(guó)義務(wù)教育的產(chǎn)品性質(zhì)
義務(wù)教育發(fā)端于西方世界，對(duì)于我國(guó)而言是舶來品?！傲x務(wù)教育”一詞由日本人就英語“Compulsoryeducation”翻譯而來，被我國(guó)一直沿用。雖然，西方和我國(guó)不同的教育法律、教育辭典對(duì)它的含義有不同的理解，但差異并不大。綜合而言，可以概括為“義務(wù)教育是國(guó)家以法律形式保障的，對(duì)一定年齡兒童實(shí)施的一定程度上和范圍的，統(tǒng)一的國(guó)民教育，是一種普及的、平等的、強(qiáng)迫的、無償?shù)?、最低限度的、世俗的教育”。其中?qiáng)迫性與免費(fèi)性是它的本質(zhì)特征。正因?yàn)檫@兩個(gè)特征，我們通常認(rèn)為將義務(wù)教育劃為公共產(chǎn)品是毫無爭(zhēng)議的。但就我國(guó)目前現(xiàn)實(shí)而言，義務(wù)教育實(shí)然與應(yīng)然間尚存在很大差距。因此，對(duì)我國(guó)義務(wù)教育產(chǎn)品性質(zhì)的考察需要從對(duì)非排他性與非競(jìng)爭(zhēng)性的分析入手。一方面，從非排他性來看，作為公共產(chǎn)品首先需要具備的就是非排他性，即在技術(shù)上難以把不付費(fèi)的人排除在外，使之無法受益，或者雖然可以這么做，但是為此要付出高昂的成本。義務(wù)教育在一定限度上實(shí)現(xiàn)排他并非是沒有可能的，其成本或技術(shù)并非難以實(shí)現(xiàn)的，它是完全可以通過市場(chǎng)有效率的提供，而并非如國(guó)防一樣，絕對(duì)無法實(shí)現(xiàn)排他的。從這一意義上來看，義務(wù)教育免費(fèi)制的實(shí)行是政府出于社會(huì)公平，特別是考慮到教育的正外部性對(duì)社會(huì)發(fā)展的作用，而將其制度化的結(jié)果?？梢哉f義務(wù)教育所具有的是一種制度非排他性，而非純公共產(chǎn)品所具有的自發(fā)的非排他性。而其所具有天然的正外部性又決定了將其非排他性制度化的必然性。同時(shí)，由于對(duì)義務(wù)教育非排他性的制度化，使得正外部性具有了進(jìn)一步擴(kuò)大的可能，從而有利于社會(huì)效益的產(chǎn)出。就我國(guó)而言，近來出臺(tái)并開始實(shí)施義務(wù)教育免費(fèi)制，這從制度上進(jìn)一步穩(wěn)固了義務(wù)教育的非排他性，但由于免費(fèi)制實(shí)施的在不同地區(qū)分布展開的，因此在我國(guó)一些地區(qū)義務(wù)教育收費(fèi)（雜費(fèi)）在一段時(shí)間內(nèi)仍將繼續(xù)，使義務(wù)教育在一定程度上仍具有排他性的特征。同時(shí)，嚴(yán)格的戶籍制度仍然存在，使義務(wù)教育的地區(qū)性排他依然存在，因而這些制度上的不完善為我國(guó)義務(wù)教育中排他性的存在提供了可能，成為義務(wù)教育公共性的實(shí)現(xiàn)的干擾因素。另一方面，從非競(jìng)爭(zhēng)性來看，當(dāng)一種產(chǎn)品增加一人消費(fèi)其邊際成本為零時(shí)，我們可以說它具有了非競(jìng)爭(zhēng)性，這也是公共產(chǎn)品的第二大特征。這一特征強(qiáng)調(diào)了產(chǎn)品消費(fèi)的互不干擾性，成本曲線始終為一直線，不因消費(fèi)人數(shù)或消費(fèi)量的改變而變化。就教育而言，其中知識(shí)、信息、技術(shù)、文化、制度等具有明顯的非競(jìng)爭(zhēng)性，一個(gè)人的消費(fèi)，不會(huì)影響另一個(gè)人的消費(fèi)，但是這些非競(jìng)爭(zhēng)性的屬性卻很難單獨(dú)存在，必須與競(jìng)爭(zhēng)性的產(chǎn)品，如教師的勞動(dòng)、書本、教室等相結(jié)合才能發(fā)揮功效。因此，普遍意義上的教育這一產(chǎn)品的某些屬性具有非競(jìng)爭(zhēng)性而另一屬性則不具有。那么，如果進(jìn)一步細(xì)化到不同國(guó)家、不同性質(zhì)的教育，其非競(jìng)爭(zhēng)性的存在與否、強(qiáng)弱與否也是不同的。義務(wù)教育在各國(guó)的各層次的教育中，其非競(jìng)爭(zhēng)性被認(rèn)為是最強(qiáng)的。當(dāng)一國(guó)可以提供足以滿足適齡兒童需要的義務(wù)教育資源，尤其是當(dāng)具備了合理的師生比、優(yōu)化的教學(xué)資源配置時(shí)，義務(wù)教育會(huì)有充分的可能實(shí)現(xiàn)絕對(duì)的非競(jìng)爭(zhēng)性。但在我國(guó)，義務(wù)教育卻長(zhǎng)期處在一種競(jìng)爭(zhēng)性明顯的狀態(tài)。在一些經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)，優(yōu)質(zhì)的義務(wù)教育資源稀缺現(xiàn)象嚴(yán)重，無法滿足人們對(duì)接受更為完善的教育的需求，因此造成了部分義務(wù)教育資源階段的中小學(xué)校收取高額擇校費(fèi)等致使競(jìng)爭(zhēng)性不斷加劇的狀況。而在一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，特別是廣大農(nóng)村地區(qū)，基本的義務(wù)教育資源仍處在一種供不應(yīng)求狀態(tài)，師資、校舍、設(shè)施、經(jīng)費(fèi)等都存在供給不足的問題。因此，隨著入學(xué)人數(shù)的增加，這些地區(qū)的教育的邊際成本是不斷上升的。當(dāng)前，我國(guó)新的《義務(wù)教育法》的實(shí)施，首先將這些地區(qū)列入了義務(wù)教育免費(fèi)的行列，那么按照需求理論，對(duì)義務(wù)教育的需求量在這些地區(qū)短期內(nèi)會(huì)出現(xiàn)顯著的上升，這也勢(shì)必導(dǎo)致本已不足的義務(wù)教育產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)性的進(jìn)一步加劇。因此，如何解決阻礙義務(wù)教育非競(jìng)爭(zhēng)性實(shí)現(xiàn)的資源配置問題，是政府在制定政策時(shí)所必須考慮的。
三、結(jié)論
關(guān)鍵詞：義務(wù)教育；財(cái)政轉(zhuǎn)移支付；公平；效益
義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是指上級(jí)政府根據(jù)下級(jí)政府在其管理所轄地區(qū)的義務(wù)教育時(shí)所產(chǎn)生的財(cái)政缺口，對(duì)下級(jí)政府給予的用于義務(wù)教育發(fā)展的財(cái)政補(bǔ)貼。義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的直接目的是為了解決地區(qū)間義務(wù)教育財(cái)政的不平衡問題。從更深層次來看，其最終日的是追求義務(wù)教育的公平和效益，促進(jìn)地區(qū)間義務(wù)教育均衡發(fā)展。在教育經(jīng)濟(jì)學(xué)中，義務(wù)教育公平是一種價(jià)值取向，它包括政府提供的入學(xué)機(jī)會(huì)均等、受教育過程中的機(jī)會(huì)均等和取得學(xué)業(yè)成功的機(jī)會(huì)均等三個(gè)方面。義務(wù)教育效益是指義務(wù)教育提高全民素質(zhì)所產(chǎn)生的效果和利益，它包括經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。
一、義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)該堅(jiān)持公平原則
1.從義務(wù)教育公共產(chǎn)品屬性來看，義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)堅(jiān)持公平原則。
根據(jù)公共產(chǎn)品理論，公共產(chǎn)品有兩個(gè)主要特征，一是消費(fèi)上的非競(jìng)爭(zhēng)性（Non—rivalness），即某個(gè)人或群體對(duì)某公共產(chǎn)品的消費(fèi)不會(huì)妨礙或減少其他人或群體對(duì)這種產(chǎn)品的消費(fèi)，新增加的消費(fèi)人數(shù)所帶來的邊際成本為零；二是受益的非排他性（Non—excludability），即某個(gè)人或群體在消費(fèi)某公共產(chǎn)品的同時(shí)，無法將另外一些人或群體排除在該公共產(chǎn)品的受益范圍之外。公共產(chǎn)品的這兩個(gè)特征表明，對(duì)于社會(huì)上消費(fèi)它的每一個(gè)人來說，公共產(chǎn)品無論是在機(jī)會(huì)上，還是在數(shù)量和質(zhì)量上都是均等的、公平的。
義務(wù)教育是通過立法規(guī)范受教育者家庭以及各級(jí)政府的行為。在普及了義務(wù)教育的地區(qū)，某個(gè)人接受了義務(wù)教育并不會(huì)妨礙其他人也接受義務(wù)教育，即義務(wù)教育具有消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性；在提供了免費(fèi)的義務(wù)教育的地區(qū)，不存在因某人沒有或不愿付費(fèi)就將其排除在義務(wù)教育的范圍之外，即義務(wù)教育也具有受益的非排他性。義務(wù)教育具有很強(qiáng)的公共產(chǎn)品性質(zhì)。厲以寧教授就把義務(wù)教育劃為具有純公共產(chǎn)品性質(zhì)的教育服務(wù)，因?yàn)椤敖邮苓@些類型的教育服務(wù)的人并不直接付費(fèi)，而維持這些教育服務(wù)的費(fèi)用則由政府的財(cái)政部門承擔(dān)，不享用這些教育服務(wù)的人也需要為此支付費(fèi)用（如納稅）?！币虼?，政府應(yīng)該提供給每一學(xué)齡人口平等的受教育機(jī)會(huì)和大致均衡的義務(wù)教育資源。義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付作為通過調(diào)節(jié)義務(wù)教育財(cái)政、調(diào)節(jié)義務(wù)教育發(fā)展均衡水平的一種專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付方式，應(yīng)該堅(jiān)持公平原則。
政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的主要目的是為了解決財(cái)政不平衡問題。一是縱向不平衡，即當(dāng)某級(jí)政府出現(xiàn)財(cái)政盈余的同時(shí)，另外一些級(jí)次的政府卻面臨財(cái)政赤字的現(xiàn)象；二是橫向不平衡，即在同一級(jí)次上的政府間出現(xiàn)的一些富裕地區(qū)政府財(cái)政盈余，而另一些貧困地區(qū)政府財(cái)政赤字的現(xiàn)象。公共產(chǎn)品由公共財(cái)政負(fù)擔(dān)，政府間財(cái)政的不平衡勢(shì)必要影響到公共產(chǎn)品的有效供給。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付就是要使公共產(chǎn)品直接提供者之間的財(cái)政趨于平衡，從而保證公共產(chǎn)品的有效供給。義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，作為公共產(chǎn)品財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的一部分，其最終目的就是為了促進(jìn)地區(qū)間義務(wù)教育均衡發(fā)展，因此，應(yīng)該堅(jiān)持公平原則。
2.從我國(guó)的社會(huì)性質(zhì)來看，義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)該堅(jiān)持公平原則。
我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，“共同富裕”是社會(huì)主義社會(huì)的本質(zhì)特征。我國(guó)幅員遼闊，民族眾多，地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展和教育發(fā)展不均衡。而且，改革開放之初的優(yōu)惠政策，對(duì)城市比對(duì)農(nóng)村有利，對(duì)沿海比對(duì)內(nèi)陸有利，進(jìn)一步加劇了地區(qū)間的不均衡。根據(jù)世界銀行專家的計(jì)算，按目前的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)衡量，我國(guó)的吉尼系數(shù)已由1985年的28.8%上升為1995年的33.8%，[1]收入分配不均衡的狀況增長(zhǎng)顯著。
按照人力資本理論的觀點(diǎn)，教育不僅可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度加快，也可以改善收入分配不公平的現(xiàn)象。今天，許多貧困家庭子女通過自身的努力以及政府和社會(huì)的幫助，通過接受較好水平的教育擺脫了父輩貧困的陰影。因此，義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，應(yīng)該堅(jiān)持公平原則，加大對(duì)貧困地區(qū)地方財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付力度，盡可能通過縮小地區(qū)間教育發(fā)展水平的差距縮小地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差距，使地區(qū)之間人們的收入分配相對(duì)均衡。
3.從法律的角度來看，義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)該堅(jiān)持公平原則。
義務(wù)教育是國(guó)家根據(jù)法律規(guī)定，對(duì)適齡兒童、少年實(shí)施一定年限和一定程度的學(xué)校教育?！督逃ā返诰艞l規(guī)定，“中華人民共和國(guó)公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)。”第十條規(guī)定，“國(guó)家實(shí)行九年義務(wù)教育制度。各級(jí)人民政府采取各種措施保障適齡兒童、少年就學(xué)。適齡兒童、少年的父母或者其他監(jiān)護(hù)人以及有關(guān)社會(huì)組織和個(gè)人有義務(wù)使適齡兒童、少午接受并完成規(guī)定年限的義務(wù)教育?！薄读x務(wù)教育法》第五條也規(guī)定，“凡年滿六周歲的兒童，不分性別、民族、種族，應(yīng)當(dāng)入學(xué)接受規(guī)定年限的義務(wù)教育、條件不具備的地區(qū)，可以推遲到七周歲?！钡谑l規(guī)定，“實(shí)施義務(wù)教育所需事業(yè)費(fèi)和基本建設(shè)投資，由國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)籌措，予以保證?！绷x務(wù)教育的各種法律法規(guī)，不僅規(guī)定了受教育者及其監(jiān)護(hù)人的權(quán)利和義務(wù)，也規(guī)定了政府在實(shí)施義務(wù)教育過程中應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，即保障義務(wù)教育所需要的人、財(cái)、物等教育資源的有效供給。
我國(guó)地區(qū)間義務(wù)教育發(fā)展不平衡，有的貧困地區(qū)義務(wù)教育還沒有普及，有的地區(qū)雖然義務(wù)教育暫時(shí)普及了，但由于地方財(cái)力薄弱，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)沒有保障。義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，在很大程度上是為了保障一些地區(qū)的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)和在貧困地區(qū)普及九年義務(wù)教育。因此，義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移付，從法律的角度來看，是為了保證一部分地區(qū)兒童、少年平等的受教育權(quán)利、必須堅(jiān)持公平原則。
二、義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移交付應(yīng)該堅(jiān)持效益原則
1.根據(jù)人力資本理論的觀點(diǎn)，義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)該堅(jiān)持效益原則。
人力資本理論的觀點(diǎn)認(rèn)為，教育是一種人力資本投資，通過教育可以提高勞動(dòng)力的質(zhì)量，從而增加國(guó)民收入。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，投資的目的是為了獲取較高的收益，投資者最關(guān)注的問題是投入與產(chǎn)出的比例。對(duì)于教育而言就是關(guān)注教育資源的使用效率問題，投資者都追求以最小的投入獲得最大的產(chǎn)出，就是追求較高的教育資源利用效率。關(guān)于效率的概念，19世紀(jì)意大利經(jīng)濟(jì)學(xué)家帕累托認(rèn)為，效率是指當(dāng)群體中一個(gè)或更多成員的處境被改善而沒有一個(gè)成員的處境被惡化時(shí)的情況。這種情況，人們稱之為“帕累托最優(yōu)，”并把它視為經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的高效率準(zhǔn)則。
義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，是財(cái)政支出的一種形式，也是政府對(duì)公共服務(wù)進(jìn)行投資的一種方式。作為一種投資，它應(yīng)該追求高效益。
2.根據(jù)邊際效益遞減規(guī)律，義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)該堅(jiān)持效益原則。
邊際效益遞減規(guī)律認(rèn)為，在一個(gè)地區(qū)或行業(yè)，當(dāng)資本的投入增加到一定程度時(shí)，再增加一單位的資本投入，其效益就會(huì)減少。如果把該資本投入到其它地區(qū)或行業(yè)，產(chǎn)生的機(jī)會(huì)效益就會(huì)增加。
我國(guó)東西部之間、城鄉(xiāng)之間義務(wù)教育發(fā)展水平的差距明顯。在東部地區(qū)，義務(wù)教育比較發(fā)達(dá)，上海、北京已普及了高中教育，在義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付過程中，如果再進(jìn)行專項(xiàng)補(bǔ)助，勢(shì)必會(huì)產(chǎn)生義務(wù)教育投資邊際效益遞減的趨勢(shì)。而西部貧困地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)，義務(wù)教育發(fā)展水平較低，還處于義務(wù)教育投資邊際效益遞增階段。因此，應(yīng)該側(cè)重于對(duì)義務(wù)教育發(fā)展水平還不夠高的貧困地區(qū)財(cái)政進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，提高義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的使用效益。
3.根據(jù)邊際效用最大化原理，義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)該堅(jiān)持效益原則。
邊際效用最大化原理認(rèn)為，消費(fèi)者最迫切的需要得到了滿足時(shí)，效用最大。也就是說，同樣量的消費(fèi)，對(duì)于不同層次的需求來說，效用不一樣，最迫切需要得到滿足的效用大于次迫切需要得到滿足的效用。
義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付所面對(duì)的有義務(wù)教育發(fā)達(dá)的東部地區(qū)。也有義務(wù)教育欠發(fā)達(dá)的西部地區(qū)，對(duì)東部地區(qū)進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，好比“錦上添花”，屬于次迫切需要滿足的效用。只有西部義務(wù)教育欠發(fā)達(dá)的貧困地區(qū)，才是最迫切需要義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移交付。對(duì)這些地區(qū)而言，義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付能使它獲得最迫切需要滿足的效用。因此，義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)該堅(jiān)持效益原則，加大對(duì)西部貧困地區(qū)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付力度，從整體上提高義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的邊際效用。
一般都認(rèn)為，公平和效益是魚和熊掌的關(guān)系，不可兼得。實(shí)際上公平和效益也存在著一致性。袁振國(guó)教授用象限模式把教育的公平與效益之間關(guān)系表達(dá)為四種格局。第一象限表示，教育的公平水平高，效益水平也高；第二象限表示，教育的公平水平高，但教育的效益水平低；第三象限表示，教育的公平水平低，但教育的效益水平高；第四象限表示教育的公平水平低，教育的效益水平也低[2].在第
第一條為保障本世紀(jì)末在全國(guó)普及初等義務(wù)教育和在大部分地區(qū)普及九年義務(wù)教育，根據(jù)《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》及其實(shí)施細(xì)則的規(guī)定，國(guó)家教育委員會(huì)決定對(duì)普及九年或初等義務(wù)教育的縣（市、市轄區(qū)，下同）進(jìn)行評(píng)估驗(yàn)收。為此，特制定本辦法。
第二條普及九年或初等義務(wù)教育縣的評(píng)估驗(yàn)收工作，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府負(fù)責(zé)。國(guó)家教育委員會(huì)對(duì)此項(xiàng)工作進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督、檢查。
第三條九年義務(wù)教育包括初等和初級(jí)中等義務(wù)教育。在現(xiàn)階段初等義務(wù)教育包括實(shí)行五年、六年制的教育；初級(jí)中等義務(wù)教育包括實(shí)行三年、四年制的普通初中和職業(yè)初中教育。
第四條評(píng)估驗(yàn)收工作，應(yīng)依據(jù)省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定的義務(wù)教育實(shí)施規(guī)劃，分期分批進(jìn)行。
第五條省、自治區(qū)、直轄市人民政府對(duì)在2000年前普及九年義務(wù)教育的縣，應(yīng)就其初等和初級(jí)中等教育普及情況，分段或一并進(jìn)行評(píng)估驗(yàn)收；對(duì)在2000年前只普及初等義務(wù)教育的縣，應(yīng)就其初等教育階段普及情況進(jìn)行評(píng)估驗(yàn)收；對(duì)在2000年前只普及小學(xué)三年或四年義務(wù)教育的縣，可組織階段性評(píng)估。
第六條評(píng)估驗(yàn)收以縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)和國(guó)家劃定的其他實(shí)施義務(wù)教育的縣級(jí)行政區(qū)域?yàn)閱挝弧?/p>
第二章評(píng)估項(xiàng)目及指標(biāo)要求
第七條對(duì)普及九年義務(wù)教育縣普及程度的基本要求
入學(xué)率：
初等教育階段適齡兒童都能入學(xué)。初級(jí)中等教育階段適齡少年，在城市和經(jīng)濟(jì)文化發(fā)達(dá)的縣都能入學(xué)；其他縣達(dá)到95％左右。
各類適齡殘疾兒童、少年，在城市和經(jīng)濟(jì)文化發(fā)達(dá)的縣達(dá)到80％左右，其他縣達(dá)到60％左右（含在普通學(xué)校隨班就讀的學(xué)生，下同）。
輟學(xué)率：
初等教育和初級(jí)中等教育在校生年輟學(xué)率，城市和經(jīng)濟(jì)文化發(fā)達(dá)的縣應(yīng)分別控制在1％以下和2％以下；其他縣應(yīng)分別控制在1％左右和3％左右。
完成率：
15周歲人口中初等教育完成率一般達(dá)到98％左右。17周歲人口中初級(jí)中等教育完成率達(dá)到省級(jí)規(guī)定的要求。
文盲率：
15周歲人口中的文盲率一般控制在1％左右（識(shí)字人口含通過非正規(guī)教育達(dá)到掃盲要求的，下同）。
全縣掃除青壯年文盲工作符合規(guī)定要求，并經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府評(píng)估驗(yàn)收。
第八條對(duì)2000年前只能普及初等義務(wù)教育的縣普及程度的基本要求
適齡兒童入學(xué)率達(dá)到95％以上?？h城和集鎮(zhèn)的適齡殘疾兒童、少年大多數(shù)能入學(xué)。
在校學(xué)生年輟學(xué)率控制在3％以下。
15周歲人口中初等教育完成率達(dá)到省級(jí)規(guī)定的要求。
15周歲人口中的文盲率控制在5％左右。
適齡女童入學(xué)率、輟學(xué)率和15周歲人口中初等教育完成率、文盲率均達(dá)到省級(jí)規(guī)定的要求。
第九條師資水平的基本要求
小學(xué)、初中教師都能達(dá)到任職要求。
教師學(xué)歷符合國(guó)家規(guī)定和取得相應(yīng)專業(yè)合格證書的，小學(xué)達(dá)到90％以上；初中達(dá)到80％以上，確有實(shí)際困難的縣在1995年前亦不得低于70％。
實(shí)施義務(wù)教育后補(bǔ)充的小學(xué)、初中教師學(xué)歷均符合國(guó)家規(guī)定。
小學(xué)、初中校長(zhǎng)均經(jīng)崗位培訓(xùn)并取得合格證書。
第十條辦學(xué)條件的基本要求
小學(xué)、初中的設(shè)置符合義務(wù)教育法實(shí)施細(xì)則的規(guī)定。
小學(xué)、初中校舍均達(dá)到省級(jí)制定的分類標(biāo)準(zhǔn)要求，做到堅(jiān)固、夠用、適用。校舍中的危房能及時(shí)消除。
小學(xué)、初中的教學(xué)儀器設(shè)備和圖書資料等均達(dá)到省級(jí)制定的分類配備標(biāo)準(zhǔn)要求，滿足教學(xué)基本需要。
第十一條教育經(jīng)費(fèi)的要求
財(cái)政對(duì)教育的撥款做到了“兩個(gè)增長(zhǎng)”。在教育支出總額中做到了以財(cái)政撥款為主。
財(cái)政撥發(fā)的按年度每生平均計(jì)算的公用經(jīng)費(fèi)達(dá)到省級(jí)制定的標(biāo)準(zhǔn)，并逐年增長(zhǎng)。
教職工工資（包括各級(jí)政府出臺(tái)的政策性補(bǔ)貼）按時(shí)足額發(fā)放。
在城鄉(xiāng)均按規(guī)定足額征收了教育附加，并做到了?？顚Ｓ?，使用合理。
多渠道籌措義務(wù)教育資金，堅(jiān)持依法集資辦法、捐資助學(xué)，開展勤工儉學(xué)。
第十二條教育質(zhì)量的要求
小學(xué)、初中畢業(yè)班學(xué)生的畢業(yè)率達(dá)到省級(jí)規(guī)定的要求。
第十三條凡本章已量化的指標(biāo)，各地不得自行降低要求；凡本章未量化的指標(biāo)，均由省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》及其實(shí)施細(xì)則的規(guī)定，區(qū)別不同類型地區(qū)制定具體標(biāo)準(zhǔn)，并報(bào)國(guó)家教育委員會(huì)備案。
第十四條對(duì)已經(jīng)普及初等教育，但居住特別分散的邊疆地區(qū)、深山區(qū)、牧區(qū)等，因自然條件不利，達(dá)到本辦法第七條規(guī)定確有困難的，省、自治區(qū)可對(duì)初級(jí)中等教育階段入學(xué)率、輟學(xué)率、完成率的要求做適當(dāng)調(diào)整，并報(bào)國(guó)家教育委員會(huì)批準(zhǔn)。
對(duì)2000年前只能普及初等義務(wù)教育縣的村辦小學(xué)，可先要求做到：班班有教室，校校無危房，學(xué)生人人有課桌凳，教師教學(xué)有教具和必備的資料。
第三章評(píng)估驗(yàn)收程度
第十五條按省級(jí)確定的義務(wù)教育實(shí)施規(guī)劃期限普及了九年義務(wù)教育或初等義務(wù)教育的縣，應(yīng)先根據(jù)本辦法認(rèn)真進(jìn)行自查，在自查的基礎(chǔ)上，向省級(jí)人民政府提出評(píng)估驗(yàn)收申請(qǐng)報(bào)告。
第十六條省、自治區(qū)、直轄市人民政府對(duì)提出申請(qǐng)的縣，應(yīng)組織教育和財(cái)政、人事以及其他有關(guān)部門的人員按本辦法進(jìn)行評(píng)估驗(yàn)收。凡達(dá)到各項(xiàng)要求的，經(jīng)省級(jí)人民政府核準(zhǔn)，即成為普及九年義務(wù)教育或初等義務(wù)教育縣。有關(guān)評(píng)估驗(yàn)收的報(bào)告、資料等，應(yīng)于每年10月底以前報(bào)國(guó)家教育委員會(huì)。
地級(jí)人民政府在評(píng)估驗(yàn)收工作中的職責(zé)，由省、自治區(qū)、直轄市確定。
第十七條國(guó)家教育委員會(huì)經(jīng)過省、自治區(qū)、直轄市所報(bào)評(píng)估驗(yàn)收材料進(jìn)行審查，如發(fā)現(xiàn)有不符合本辦法要求的，可責(zé)成有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市進(jìn)行復(fù)查，并有權(quán)對(duì)復(fù)查結(jié)論進(jìn)行最終審核。
第十八條國(guó)家教育委員會(huì)分期分批對(duì)各省、自治區(qū)、直轄市義務(wù)教育規(guī)劃的實(shí)施工作和普及義務(wù)教育的水平進(jìn)行評(píng)估。
第四章表彰和處罰
第十九條凡普及了九年義務(wù)教育或初等義務(wù)教育的縣，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府授予相應(yīng)的稱號(hào)，發(fā)給獎(jiǎng)牌，并予以獎(jiǎng)勵(lì)。
第二十條凡被省、自治區(qū)、直轄市授予“普及九年義務(wù)教育縣”或“普及初等義務(wù)教育縣”稱號(hào)的，經(jīng)審查，符合本辦法規(guī)定要求的，由國(guó)家教育委員會(huì)分期分批公布名單。
國(guó)家教育委員會(huì)定期組織評(píng)選普及九年義務(wù)教育或普及初等義務(wù)教育先進(jìn)縣，并予以表彰。
第二十一條國(guó)家教育委員會(huì)依據(jù)本辦法第十八條的評(píng)估結(jié)果，對(duì)工作取得顯著成績(jī)的省、自治區(qū)、直轄市進(jìn)行表彰。
第二十二條凡普及九年或初等義務(wù)教育的縣在接受評(píng)估驗(yàn)收后，必須繼續(xù)采取措施，鞏固、提高普及義務(wù)教育的水平。
第二十三條有以下情形之一的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府撤消其普及九年或初等義務(wù)教育縣的稱號(hào)，并報(bào)國(guó)家教育委員會(huì)備案：
（一）在評(píng)估驗(yàn)收活動(dòng)中有弄虛作假行為的；
（二）連續(xù)兩年（非常情況除外）不能保持本辦法規(guī)定各項(xiàng)要求的。
第二十四條經(jīng)評(píng)估因工作失職未能如期實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育實(shí)施規(guī)劃目標(biāo)的，應(yīng)按《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法實(shí)施細(xì)則》第38條的有關(guān)規(guī)定處理。
第五章附則
第一條為保障本世紀(jì)末在全國(guó)普及初等義務(wù)教育和在大部分地區(qū)普及九年義務(wù)教育，根據(jù)《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》及其實(shí)施細(xì)則的規(guī)定，國(guó)家教育委員會(huì)決定對(duì)普及九年或初等義務(wù)教育的縣（市、市轄區(qū)，下同）進(jìn)行評(píng)估驗(yàn)收。為此，特制定本辦法。
第二條普及九年或初等義務(wù)教育縣的評(píng)估驗(yàn)收工作，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府負(fù)責(zé)。國(guó)家教育委員會(huì)對(duì)此項(xiàng)工作進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督、檢查。
第三條九年義務(wù)教育包括初等和初級(jí)中等義務(wù)教育。在現(xiàn)階段初等義務(wù)教育包括實(shí)行五年、六年制的教育；初級(jí)中等義務(wù)教育包括實(shí)行三年、四年制的普通初中和職業(yè)初中教育。
第四條評(píng)估驗(yàn)收工作，應(yīng)依據(jù)省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定的義務(wù)教育實(shí)施規(guī)劃，分期分批進(jìn)行。
第五條省、自治區(qū)、直轄市人民政府對(duì)在2000年前普及九年義務(wù)教育的縣，應(yīng)就其初等和初級(jí)中等教育普及情況，分段或一并進(jìn)行評(píng)估驗(yàn)收；對(duì)在2000年前只普及初等義務(wù)教育的縣，應(yīng)就其初等教育階段普及情況進(jìn)行評(píng)估驗(yàn)收；對(duì)在2000年前只普及小學(xué)三年或四年義務(wù)教育的縣，可組織階段性評(píng)估。
第六條評(píng)估驗(yàn)收以縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)和國(guó)家劃定的其他實(shí)施義務(wù)教育的縣級(jí)行政區(qū)域?yàn)閱挝弧?/p>
第二章評(píng)估項(xiàng)目及指標(biāo)要求
第七條對(duì)普及九年義務(wù)教育縣普及程度的基本要求
入學(xué)率：
初等教育階段適齡兒童都能入學(xué)。初級(jí)中等教育階段適齡少年，在城市和經(jīng)濟(jì)文化發(fā)達(dá)的縣都能入學(xué)；其他縣達(dá)到95％左右。
各類適齡殘疾兒童、少年，在城市和經(jīng)濟(jì)文化發(fā)達(dá)的縣達(dá)到80％左右，其他縣達(dá)到60％左右（含在普通學(xué)校隨班就讀的學(xué)生，下同）。
輟學(xué)率：
初等教育和初級(jí)中等教育在校生年輟學(xué)率，城市和經(jīng)濟(jì)文化發(fā)達(dá)的縣應(yīng)分別控制在1％以下和2％以下；其他縣應(yīng)分別控制在1％左右和3％左右。
完成率：
15周歲人口中初等教育完成率一般達(dá)到98％左右。17周歲人口中初級(jí)中等教育完成率達(dá)到省級(jí)規(guī)定的要求。
文盲率：
15周歲人口中的文盲率一般控制在1％左右（識(shí)字人口含通過非正規(guī)教育達(dá)到掃盲要求的，下同）。
全縣掃除青壯年文盲工作符合規(guī)定要求，并經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府評(píng)估驗(yàn)收。
第八條對(duì)2000年前只能普及初等義務(wù)教育的縣普及程度的基本要求
適齡兒童入學(xué)率達(dá)到95％以上?？h城和集鎮(zhèn)的適齡殘疾兒童、少年大多數(shù)能入學(xué)。
在校學(xué)生年輟學(xué)率控制在3％以下。
15周歲人口中初等教育完成率達(dá)到省級(jí)規(guī)定的要求。
15周歲人口中的文盲率控制在5％左右。
適齡女童入學(xué)率、輟學(xué)率和15周歲人口中初等教育完成率、文盲率均達(dá)到省級(jí)規(guī)定的要求。
第九條師資水平的基本要求
小學(xué)、初中教師都能達(dá)到任職要求。
教師學(xué)歷符合國(guó)家規(guī)定和取得相應(yīng)專業(yè)合格證書的，小學(xué)達(dá)到90％以上；初中達(dá)到80％以上，確有實(shí)際困難的縣在1995年前亦不得低于70％。
實(shí)施義務(wù)教育后補(bǔ)充的小學(xué)、初中教師學(xué)歷均符合國(guó)家規(guī)定。
小學(xué)、初中校長(zhǎng)均經(jīng)崗位培訓(xùn)并取得合格證書。
第十條辦學(xué)條件的基本要求
小學(xué)、初中的設(shè)置符合義務(wù)教育法實(shí)施細(xì)則的規(guī)定。
小學(xué)、初中校舍均達(dá)到省級(jí)制定的分類標(biāo)準(zhǔn)要求，做到堅(jiān)固、夠用、適用。校舍中的危房能及時(shí)消除。
小學(xué)、初中的教學(xué)儀器設(shè)備和圖書資料等均達(dá)到省級(jí)制定的分類配備標(biāo)準(zhǔn)要求，滿足教學(xué)基本需要。
第十一條教育經(jīng)費(fèi)的要求
財(cái)政對(duì)教育的撥款做到了“兩個(gè)增長(zhǎng)”。在教育支出總額中做到了以財(cái)政撥款為主。
財(cái)政撥發(fā)的按年度每生平均計(jì)算的公用經(jīng)費(fèi)達(dá)到省級(jí)制定的標(biāo)準(zhǔn)，并逐年增長(zhǎng)。
教職工工資（包括各級(jí)政府出臺(tái)的政策性補(bǔ)貼）按時(shí)足額發(fā)放。
在城鄉(xiāng)均按規(guī)定足額征收了教育附加，并做到了?？顚Ｓ?，使用合理。
多渠道籌措義務(wù)教育資金，堅(jiān)持依法集資辦法、捐資助學(xué)，開展勤工儉學(xué)。
第十二條教育質(zhì)量的要求
小學(xué)、初中畢業(yè)班學(xué)生的畢業(yè)率達(dá)到省級(jí)規(guī)定的要求。
第十三條凡本章已量化的指標(biāo)，各地不得自行降低要求；凡本章未量化的指標(biāo)，均由省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》及其實(shí)施細(xì)則的規(guī)定，區(qū)別不同類型地區(qū)制定具體標(biāo)準(zhǔn)，并報(bào)國(guó)家教育委員會(huì)備案。
第十四條對(duì)已經(jīng)普及初等教育，但居住特別分散的邊疆地區(qū)、深山區(qū)、牧區(qū)等，因自然條件不利，達(dá)到本辦法第七條規(guī)定確有困難的，省、自治區(qū)可對(duì)初級(jí)中等教育階段入學(xué)率、輟學(xué)率、完成率的要求做適當(dāng)調(diào)整，并報(bào)國(guó)家教育委員會(huì)批準(zhǔn)。
對(duì)2000年前只能普及初等義務(wù)教育縣的村辦小學(xué)，可先要求做到：班班有教室，校校無危房，學(xué)生人人有課桌凳，教師教學(xué)有教具和必備的資料。
第三章評(píng)估驗(yàn)收程度
第十五條按省級(jí)確定的義務(wù)教育實(shí)施規(guī)劃期限普及了九年義務(wù)教育或初等義務(wù)教育的縣，應(yīng)先根據(jù)本辦法認(rèn)真進(jìn)行自查，在自查的基礎(chǔ)上，向省級(jí)人民政府提出評(píng)估驗(yàn)收申請(qǐng)報(bào)告。
第十六條省、自治區(qū)、直轄市人民政府對(duì)提出申請(qǐng)的縣，應(yīng)組織教育和財(cái)政、人事以及其他有關(guān)部門的人員按本辦法進(jìn)行評(píng)估驗(yàn)收。凡達(dá)到各項(xiàng)要求的，經(jīng)省級(jí)人民政府核準(zhǔn)，即成為普及九年義務(wù)教育或初等義務(wù)教育縣。有關(guān)評(píng)估驗(yàn)收的報(bào)告、資料等，應(yīng)于每年10月底以前報(bào)國(guó)家教育委員會(huì)。
地級(jí)人民政府在評(píng)估驗(yàn)收工作中的職責(zé)，由省、自治區(qū)、直轄市確定。
第十七條國(guó)家教育委員會(huì)經(jīng)對(duì)省、自治區(qū)、直轄市所報(bào)評(píng)估驗(yàn)收材料進(jìn)行審查，如發(fā)現(xiàn)有不符合本辦法要求的，可責(zé)成有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市進(jìn)行復(fù)查，并有權(quán)對(duì)復(fù)查結(jié)論進(jìn)行最終審核。
第十八條國(guó)家教育委員會(huì)分期分批對(duì)各省、自治區(qū)、直轄市義務(wù)教育規(guī)劃的實(shí)施工作和普及義務(wù)教育的水平進(jìn)行評(píng)估。
第四章表彰和處罰
第十九條凡普及了九年義務(wù)教育或初等義務(wù)教育的縣，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府授予相應(yīng)的稱號(hào)，發(fā)給獎(jiǎng)牌，并予以獎(jiǎng)勵(lì)。
第二十條凡被省、自治區(qū)、直轄市授予“普及九年義務(wù)教育縣”或“普及初等義務(wù)教育縣”稱號(hào)的，經(jīng)審查，符合本辦法規(guī)定要求的，由國(guó)家教育委員會(huì)分期分批公布名單。
國(guó)家教育委員會(huì)定期組織評(píng)選普及九年義務(wù)教育或普及初等義務(wù)教育先進(jìn)縣，并予以表彰。
第二十一條國(guó)家教育委員會(huì)依據(jù)本辦法第十八條的評(píng)估結(jié)果，對(duì)工作取得顯著成績(jī)的省、自治區(qū)、直轄市進(jìn)行表彰。
第二十二條凡普及九年或初等義務(wù)教育的縣在接受評(píng)估驗(yàn)收后，必須繼續(xù)采取措施，鞏固、提高普及義務(wù)教育的水平。
第二十三條有以下情形之一的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府撤消其普及九年或初等義務(wù)教育縣的稱號(hào)，并報(bào)國(guó)家教育委員會(huì)備案：
（一）在評(píng)估驗(yàn)收活動(dòng)中有弄虛作假行為的；
