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關(guān)鍵字：[收稿日期：
基金項(xiàng)目： 貴州省科技廳聯(lián)合基金項(xiàng)目資助（黔科合J字LKT[2012]07號(hào)）
作者簡(jiǎn)介：盧德彬（1987-），男，布依族，貴州荔波人，助教，碩士，主要從事區(qū)域發(fā)展與城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃的研究．
]土地復(fù)墾；可持續(xù)發(fā)展；土地利用
中圖分類號(hào)：D651.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：
土地開發(fā)復(fù)墾的潛力分析，即評(píng)價(jià)、測(cè)算土地開發(fā)整理潛力的類型、級(jí)別、數(shù)量和分布,是編制土地開發(fā)復(fù)墾專項(xiàng)規(guī)劃的基礎(chǔ)。其分析成果的準(zhǔn)確程度直接影響到土地開發(fā)復(fù)墾專項(xiàng)規(guī)劃目標(biāo)的確定、重點(diǎn)區(qū)域及重點(diǎn)項(xiàng)目的定點(diǎn)定位,同時(shí)也直接影響到土地開發(fā)復(fù)墾專項(xiàng)規(guī)劃的科學(xué)性和可操作性[1]。本文從秀山縣土地復(fù)墾開發(fā)的現(xiàn)狀出發(fā)，著重分析土地復(fù)墾開發(fā)的潛力，以及進(jìn)行，為實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，探索新增加耕地的方法和對(duì)策。
1、秀山縣土地利用結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀
據(jù)秀山縣第二次土地調(diào)查和2010年土地利用變更調(diào)查統(tǒng)計(jì)，秀山縣的土地總面積為245337.48公頃，2010年末全縣農(nóng)用地總面積224682.27 hm2，占土地總面積的91.23%；建設(shè)用地11808.16公頃，占土地總面積的4.81%，；未利用地9715.47公頃，占土地總面積的3.96%。
2、秀山縣土地復(fù)墾資源調(diào)查
土地復(fù)墾是指在一定經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和生態(tài)環(huán)境條件下 ,采取工程措施和生物措施,對(duì)生產(chǎn)建設(shè)過(guò)程中因挖損、塌陷、壓占及其自然災(zāi)害等破壞造成廢棄的土地進(jìn)行整治, 使其恢復(fù)到可供利用狀態(tài)的活動(dòng); 土地復(fù)墾潛力是指對(duì)生產(chǎn)建設(shè)過(guò)程中因挖損、塌陷、壓占和各種污染、自然災(zāi)害等造成破壞的、廢棄的土地，采取相應(yīng)的整治措施，使其恢復(fù)正常利用和經(jīng)營(yíng)，可以增加的有效耕地和其它用地面積[2]。
根據(jù)土地復(fù)墾內(nèi)涵，結(jié)合秀山縣復(fù)墾資源現(xiàn)狀，經(jīng)研究確定：秀山縣土地復(fù)墾對(duì)象包括農(nóng)村居民點(diǎn)、采礦用地、交通用地；土地復(fù)墾潛力來(lái)源于地災(zāi)搬遷避讓、高山移民、生態(tài)移民、村莊整治等原因引發(fā)的農(nóng)村居民點(diǎn)復(fù)墾，廢棄采礦用地復(fù)墾，廢棄交通用地復(fù)墾三部分。
(1) 2010年末，全縣建設(shè)用地總面積為11913.97 hm2，其中農(nóng)村居民點(diǎn)用地面積7855.26 hm2，占65.93%。農(nóng)村居民點(diǎn)用地的主要特點(diǎn)為：第一，人均、戶均農(nóng)村居民點(diǎn)占地面積大，平均每戶占地555.64 m2，人均農(nóng)村居民點(diǎn)占地面積為145.66 m2，大于《村鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》(GB50188-93)中的120 m2；第二，零星散落分布戶數(shù)多，約有93.87 hm2，占農(nóng)村居民點(diǎn)總面積的1.2%；第三，地災(zāi)隱患處戶數(shù)多，共有5293間房屋處于地災(zāi)地段，面積達(dá)101.20 hm2；第四，高海拔、交通不便區(qū)信息閉塞區(qū)域居民多；第五，農(nóng)村閑置房屋多，孝溪鄉(xiāng)上囤村抽樣調(diào)查顯示房屋閑置率為2%；第六，村莊布局散亂，配套設(shè)施不完備，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃布局。
(2) 2010年末，全縣采礦用地面積為476.96 hm2，共全縣建設(shè)用地總規(guī)模的4%。秀山縣錳礦資源豐富，錳礦業(yè)發(fā)達(dá)，錳礦開采與錳礦加工為占地面積大，集中在溶溪、膏田等鄉(xiāng)鎮(zhèn)。但隨著錳礦資源的減少甚至枯竭，大量采礦用地將廢棄閑置，造成土地資源的浪費(fèi)。另外，全縣小型磚瓦窯數(shù)量多，約3000余個(gè)，占地約200-250 hm2，主要集中在梅江等鄉(xiāng)鎮(zhèn)。這些磚瓦窯規(guī)模小、產(chǎn)量低，且多占用良田，土地資源未得到合理利用。
(3) 2010年末，全縣公路、鐵路用地面積共約1067.53 hm2，占全縣建設(shè)用地總規(guī)模的8.96%。渝湘高速公路、國(guó)道319線、國(guó)道326線、渝懷鐵路通過(guò)秀山，另有省道304線、縣道平貴路、龍石路、秀溶路等干線公路，已初步形成了以秀山縣城為中心向四周輻射的路網(wǎng)主骨架。然而交通建設(shè)的快速發(fā)展也帶來(lái)了土地資源浪費(fèi)的現(xiàn)象，如：公路改道后，原有道路閑置；公路改擴(kuò)建中，廢棄物對(duì)公路周圍土地的壓占等。
3、秀山縣土地復(fù)墾潛力分析與評(píng)價(jià)
3.1 土地復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)和分類體系
世界各國(guó)都在認(rèn)真研究確定土地復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)我們近年的調(diào)查，參考國(guó)內(nèi)外的有關(guān)研究，針對(duì)的實(shí)際情況,提出如下復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)[3-6]。
1)接近破壞前的土地適宜性與第一性生產(chǎn)力水平。
2)改造為新環(huán)境下的可墾土地并接近或超出破壞前第一性生產(chǎn)力水平。
根據(jù)秀山縣的資源情況以及國(guó)務(wù)院的 《土地復(fù)墾規(guī)定》和國(guó)土資源部的《省級(jí)土地整理規(guī)劃編制要點(diǎn)》的具體規(guī)定，提出復(fù)墾對(duì)象分類系統(tǒng)[7-8]（詳見表 1） 。
3）根據(jù)秀山縣的實(shí)際情況，復(fù)墾潛力劃分為三級(jí)。即增加耕地系數(shù)>=90%為Ⅰ級(jí)；增加耕地系數(shù)50%-90%為Ⅱ級(jí)；增加耕地系數(shù)
表1 秀山縣土地復(fù)墾對(duì)象分類體系
表2 秀山縣土地復(fù)墾潛力分級(jí)指標(biāo)
3.2復(fù)墾潛力分析方法
3.2.1農(nóng)村居民點(diǎn)的復(fù)墾
如前所述，農(nóng)村居民點(diǎn)復(fù)墾的原因有地災(zāi)搬遷避、高山移民、生態(tài)移民等。對(duì)于不同原因的農(nóng)村居民點(diǎn)復(fù)墾，本專題采取不同的研究分析方法。
(1) 對(duì)于地災(zāi)搬遷避讓、高山移民、生態(tài)移民的復(fù)墾農(nóng)村居民點(diǎn)：采取資料匯總分析與實(shí)地調(diào)研相結(jié)合的方法，結(jié)合秀山縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃確定其復(fù)墾規(guī)模，按照80%的新增耕地率計(jì)算新增耕地面積。
(2) 對(duì)于村莊整治引起的農(nóng)村居民點(diǎn)復(fù)墾：采取理論測(cè)算與實(shí)地調(diào)研相結(jié)合的方法，首先基于人均農(nóng)村居民點(diǎn)用地標(biāo)準(zhǔn)，從理論上測(cè)算農(nóng)村居民點(diǎn)減少規(guī)模，再用可實(shí)現(xiàn)程度對(duì)其較正、調(diào)整，最后按80%的新增耕地率計(jì)算新增耕地面積。具體步驟方法如下：
A.預(yù)測(cè)目標(biāo)年總?cè)丝?，結(jié)合戶改情況預(yù)測(cè)農(nóng)村人口數(shù)量：
目標(biāo)年總?cè)丝冢交谀耆丝跀?shù)×（1+自然增長(zhǎng)率）增長(zhǎng)年限+(遷入人口數(shù)－遷出人口數(shù))＝基期年人口數(shù)×（1+自然增長(zhǎng)率）增長(zhǎng)年限+遷移人口
B.測(cè)算農(nóng)村居民點(diǎn)減少規(guī)模
減少規(guī)模＝基期年農(nóng)村居民點(diǎn)規(guī)模-目標(biāo)年農(nóng)村居民點(diǎn)總規(guī)模＝基期年農(nóng)村居民點(diǎn)規(guī)模-目標(biāo)年人均用地×目標(biāo)年人口
C.用可實(shí)現(xiàn)程度進(jìn)行較正、調(diào)整；計(jì)算新增耕地面積。
3.2.2交通用地復(fù)墾
采取資料匯總分析與實(shí)地調(diào)研相結(jié)合的方法，結(jié)合《秀山縣交通發(fā)展十二五規(guī)劃》及礦業(yè)相關(guān)規(guī)劃信息確定采礦與交通用地復(fù)墾規(guī)模，按照80%的新增耕地率計(jì)算新增耕地面積。
3.2.3采礦用地復(fù)墾
經(jīng)分析，秀山縣采礦用地中可復(fù)墾采礦用地面積約164.71hm2，可復(fù)墾的磚瓦窯面積約200 hm2，鑒于二調(diào)中將小型磚瓦窯用地測(cè)成了耕地，本專題不再計(jì)算其復(fù)墾潛力。根據(jù)調(diào)查分析，復(fù)墾出的土地80%宜于農(nóng)業(yè)耕作，20%宜于還林；按80%的新增耕地率計(jì)算，可新增耕地105.41 hm2。可復(fù)墾的交通用地約4.24 hm2，按80%的新增耕地率計(jì)算。
4、結(jié)果分析
4.1農(nóng)村居民點(diǎn)分析結(jié)果
(1) 根據(jù)《2010年秀山縣地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)明細(xì)表》，全縣共有滑坡、地面塌陷等地質(zhì)災(zāi)害點(diǎn)190個(gè)，散布在全縣29個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)，涉及農(nóng)戶1767戶，房屋5293間，面積約101.20 hm2。此部分農(nóng)村居民點(diǎn)可全部復(fù)墾，用于農(nóng)業(yè)耕作。按80%的新增耕地率計(jì)算，可新增耕地80.93 hm2。
(2) 根據(jù)實(shí)地調(diào)研，結(jié)合各鄉(xiāng)鎮(zhèn)2006-2010年鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃，全縣高山移民與生態(tài)移民涉及9500余戶，面積約534.31。此部分農(nóng)村居民點(diǎn)可全部復(fù)墾，根據(jù)調(diào)查分析80%宜于農(nóng)業(yè)耕作，20%宜于還林。按80%的新增耕地率計(jì)算，可新增耕地341.98 hm2。
(3) 通過(guò)理論測(cè)算，結(jié)合2010年秀山縣《關(guān)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革的實(shí)施意見》與2011年《秀山土家族苗族自治縣人民政府工作報(bào)告》，預(yù)計(jì)2020年秀山縣總?cè)丝诩s69.17萬(wàn)人，其中農(nóng)村人口44.35萬(wàn)人。根據(jù)國(guó)家《村鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》（GB50188-93），對(duì)秀山縣農(nóng)村居民點(diǎn)用地作如下調(diào)整規(guī)劃：現(xiàn)狀人均居民點(diǎn)用地面積大于150 m2的，2020年減至150 m2 ；小于150 m2但大于120 m2的，減至120 m2；小于120 m2的不作調(diào)整。由此，規(guī)劃目標(biāo)年農(nóng)村居民點(diǎn)總規(guī)模為5742.17hm2，較現(xiàn)在減少2113.09 hm2。由于受社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響，并非所有農(nóng)村居民點(diǎn)都可得到整治，經(jīng)咨詢最高實(shí)現(xiàn)程度約為50%。據(jù)此計(jì)算，通過(guò)拆舊建新等村莊整治全縣農(nóng)村居民點(diǎn)規(guī)模將減少1056.61hm2。節(jié)約出的這部分土地可用于農(nóng)業(yè)耕作，按80%的新增耕地率計(jì)算，可新增耕地845.26 hm2。
4.2采礦與交通用地復(fù)墾潛力分析
采取資料匯總分析與實(shí)地調(diào)研相結(jié)合的方法，結(jié)合《秀山縣交通發(fā)展十二五規(guī)劃》及礦業(yè)相關(guān)規(guī)劃信息確定采礦與交通用地復(fù)墾規(guī)模，按照80%的新增耕地率計(jì)算新增耕地面積。
經(jīng)分析，秀山縣采礦用地中可復(fù)墾采礦用地面積約164.71hm2，可復(fù)墾的磚瓦窯面積約200 hm2，鑒于二調(diào)中將小型磚瓦窯用地測(cè)成了耕地，本專題不再計(jì)算其復(fù)墾潛力。根據(jù)調(diào)查分析，復(fù)墾出的土地80%宜于農(nóng)業(yè)耕作，20%宜于還林；按80%的新增耕地率計(jì)算，可新增耕地105.41 hm2?？蓮?fù)墾的交通用地約4.24 hm2，按80%的新增耕地率計(jì)算，可新增耕地3.40 hm2。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)采礦與交通用地得墾潛力及新增耕地面積見表4-2。
4.3建設(shè)用地綜合復(fù)墾潛力評(píng)價(jià)
通過(guò)上述分析，全縣可復(fù)墾建設(shè)用地規(guī)模為1861.07 hm2，其中復(fù)墾農(nóng)村居民點(diǎn)面積1692.12 hm2，其他建設(shè)用地復(fù)墾面積為168.95 hm2，全縣共可新增耕地1376.98 hm2。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地復(fù)墾規(guī)模及新增耕地面積及新增耕地率見表4-1。
表4-3各鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)用地復(fù)墾潛力一覽表
單位：hm2；%
根據(jù)新增耕地面積，將全縣32個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃分為Ⅰ級(jí)、Ⅱ級(jí)、Ⅲ級(jí)三個(gè)潛力區(qū)，各潛力區(qū)所包括的鄉(xiāng)鎮(zhèn)名及新增耕地面積詳見表4-2。
表4-4秀山縣建設(shè)用地復(fù)墾潛力分級(jí)表
面積單位：hm2
5、結(jié)語(yǔ)
在耕地后備資源調(diào)查的基礎(chǔ)上，我們進(jìn)行了待開發(fā)復(fù)墾土地資源數(shù)量、質(zhì)量、分布的調(diào)查，對(duì)可開發(fā)復(fù)墾土地進(jìn)行適宜用途評(píng)價(jià)，明確土地開發(fā)復(fù)墾后的利用方向，用潛力系數(shù)對(duì)開發(fā)復(fù)墾土地進(jìn)行潛力級(jí)別劃分，明確土地開發(fā)復(fù)墾的空間布局和數(shù)量分布，有助于各級(jí)部門對(duì)土地開發(fā)復(fù)墾進(jìn)行宏觀決策，為合理利用土地資源、科學(xué)制定土地開發(fā)復(fù)墾專項(xiàng)規(guī)劃提供科學(xué)依據(jù)。
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關(guān)鍵詞：土地復(fù)墾；法律法規(guī)；土地復(fù)墾條例；新變化
土地復(fù)墾是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，生產(chǎn)建設(shè)和生態(tài)環(huán)境破壞的必然產(chǎn)物。它涉及生態(tài)、環(huán)境、法學(xué)等多門學(xué)科，而且土地復(fù)墾的過(guò)程也是恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)、保護(hù)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展的過(guò)程[1]。由于土地復(fù)墾工作的綜合性特點(diǎn)，復(fù)墾過(guò)程需要多方向同時(shí)治理，以達(dá)到綜合治理的效果。因此建立健全的土地復(fù)墾法律法規(guī)制度體系顯得尤為重要。20世紀(jì)70年代后期，世界各國(guó)相繼制定了專門的土地復(fù)墾法律法規(guī)和政策，對(duì)土地復(fù)墾規(guī)劃內(nèi)容、驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)、復(fù)墾資金來(lái)源、各政府部門的職責(zé)及復(fù)墾技術(shù)作了詳細(xì)的規(guī)劃[2]。由于其完整的規(guī)劃體系及嚴(yán)格的執(zhí)行制度使得大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家土地復(fù)墾率達(dá)到50%～80%左右[3]。我國(guó)土地復(fù)墾工作起步相對(duì)較晚，為了加強(qiáng)土地復(fù)墾工作的開展，國(guó)務(wù)院于1988年制定了《土地復(fù)墾規(guī)定》（簡(jiǎn)稱《規(guī)定》），由于相關(guān)規(guī)定的不健全，使得我國(guó)平均土地復(fù)墾率低于20%，有的地方甚至不足10%，這些都與我國(guó)“建設(shè)環(huán)境友好型、資源節(jié)約型社會(huì)”的目標(biāo)相背離。
1 我國(guó)《土地復(fù)墾條例》新的變化
近年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)快速發(fā)展，建設(shè)占用耕地需求不斷增大，然而實(shí)踐過(guò)程中經(jīng)濟(jì)建設(shè)損毀和環(huán)境破壞土地嚴(yán)重，為了使土地復(fù)墾工作順利進(jìn)行必須加大資金投入、明確復(fù)墾義務(wù)人和加強(qiáng)公眾參與力度，于是原有的《土地復(fù)墾規(guī)定》必須加以修改[4]。經(jīng)過(guò)多年的論證分析，2011年3月5日，正式頒布實(shí)施了《土地復(fù)墾條例》，遵循原《規(guī)定》合理部分的同時(shí)，修改和增加了相應(yīng)的條例，使其更能夠符合現(xiàn)今中國(guó)的土地發(fā)展?fàn)顩r，并在2012年12月11日國(guó)土資源部第4次部務(wù)會(huì)議審議通過(guò)了《土地復(fù)墾條例實(shí)施辦法》，明確了詳細(xì)的實(shí)施細(xì)則。首先對(duì)《土地復(fù)墾條例》新的變化作如下總結(jié)：
1.1 定義的變更 《土地復(fù)墾條例》第2條對(duì)土地復(fù)墾的概念進(jìn)行了重新的定義：本條例所稱土地復(fù)墾，是指對(duì)生產(chǎn)建設(shè)過(guò)程中因挖損、塌陷、壓占等造成破壞的土地以及自然災(zāi)害損毀的土地，采取整治措施，使其恢復(fù)到可供利用狀態(tài)或者恢復(fù)生態(tài)的活動(dòng)[5]。相對(duì)與《規(guī)定》中的定義而言，增加了歷史遺留地和自然災(zāi)害損毀地的整治，同時(shí)要達(dá)到恢復(fù)土地的生態(tài)活動(dòng)能力的目標(biāo)。增加了復(fù)墾土地的類型，擴(kuò)大了復(fù)墾土地的面積，由簡(jiǎn)單的強(qiáng)調(diào)破壞土地的恢復(fù)上升到生態(tài)修復(fù)，在原有的經(jīng)濟(jì)效益的基礎(chǔ)上增加了土地復(fù)墾工作的社會(huì)效益和生態(tài)效益。增加土地復(fù)墾范圍的同時(shí)提升了復(fù)墾的宗旨。
1.2 強(qiáng)化了土地復(fù)墾責(zé)任主體 《土地復(fù)墾條例》規(guī)定，按照“誰(shuí)損毀、誰(shuí)復(fù)墾”的原則，生產(chǎn)建設(shè)損毀土地的土地復(fù)墾義務(wù)責(zé)任人由造成破壞的單位或者個(gè)人承擔(dān)。同時(shí)復(fù)墾義務(wù)人需要按照相關(guān)規(guī)定編制土地復(fù)墾方案，落實(shí)復(fù)墾費(fèi)用、實(shí)施土地復(fù)墾工程和投資預(yù)算、報(bào)告有關(guān)情況，并對(duì)不依法履行土地復(fù)墾義務(wù)的單位和個(gè)人給于處罰，同時(shí)對(duì)在土地復(fù)墾工作做出突出貢獻(xiàn)的單位和個(gè)人，由縣級(jí)以上人民政府給于表彰或者獎(jiǎng)勵(lì)。《條例》中對(duì)歷史遺留廢棄地和自然災(zāi)害毀損地能夠復(fù)墾的，首次提出了由縣級(jí)以上地方人民政府組織復(fù)墾，有效明確了這部分損毀土地的責(zé)任主體。
1.3 加強(qiáng)了土地復(fù)墾監(jiān)督管理體制 《土地復(fù)墾條例》把土地復(fù)墾方案作為申請(qǐng)工礦用地或建設(shè)用的必要程序，同時(shí)也是監(jiān)督復(fù)墾義務(wù)人履行復(fù)墾義務(wù)的重要依據(jù)和手段。規(guī)定中指出，在申請(qǐng)建設(shè)用地等使用權(quán)前必須編制土地復(fù)墾方案，未按要求編制土地復(fù)墾方案或者方案不符合要求時(shí)，不得頒發(fā)采礦用地許可證或不得批準(zhǔn)建設(shè)用地。對(duì)于土地復(fù)墾工程建設(shè)費(fèi)用應(yīng)設(shè)置專項(xiàng)土地復(fù)墾資金，并將其列入建設(shè)項(xiàng)目總投資，資金的使用要按照土地復(fù)墾方案規(guī)劃中提取。同時(shí)相關(guān)主管部門應(yīng)督促?gòu)?fù)墾目標(biāo)在規(guī)定的時(shí)間保質(zhì)保量的完成，如土地復(fù)墾義務(wù)人不復(fù)墾或者復(fù)墾質(zhì)量不達(dá)標(biāo)經(jīng)整改仍不符合要求的，應(yīng)繳納土地復(fù)墾費(fèi)，由國(guó)土資源主管部門代為組織復(fù)墾。使監(jiān)督管理部門起到應(yīng)有的作用。
1.4 支持土地復(fù)墾科研創(chuàng)新，明確法律責(zé)任 國(guó)家鼓勵(lì)并且支持與土地復(fù)墾相關(guān)的科學(xué)研究和技術(shù)推廣，特別是對(duì)于歷史遺留和自然損毀地，其土地復(fù)墾義務(wù)人不明確，應(yīng)按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)受益”的原則，鼓勵(lì)利益主體投資和政府的資金投入等多種籌集資金的渠道。這樣既落實(shí)了土地復(fù)墾義務(wù)，又激勵(lì)了社會(huì)投資主體及地方政府的參與，同時(shí)使土地權(quán)利人獲取應(yīng)有的利益?！稐l例》中首次規(guī)定了國(guó)家監(jiān)管人員不履行職責(zé)，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，對(duì)不按規(guī)定編制土地復(fù)墾方案、繳納復(fù)墾費(fèi)用、非法使用復(fù)墾資金等根據(jù)情況不同給予不同形式的懲罰，重者追究刑事責(zé)任。
2 《土地復(fù)墾條例》存在的不足
通過(guò)以上分析可知，現(xiàn)《條例》相對(duì)以前的《法規(guī)》，從基本概念到資金管理形式、公眾參與的鼓勵(lì)方式、政府的監(jiān)督機(jī)制及相關(guān)的法律責(zé)任上都更有針對(duì)性、更全面完善。這對(duì)于現(xiàn)今我國(guó)土地復(fù)墾現(xiàn)狀有很大的作用，對(duì)相關(guān)法律體系的完善更加明確，為了保證土地復(fù)墾的有效實(shí)施所頒布的《土地復(fù)墾條例實(shí)施辦法》也明確細(xì)化了生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)損毀土地和歷史遺留地與自然災(zāi)害損毀地的土地復(fù)墾方案的目標(biāo)、任務(wù)、生產(chǎn)建設(shè)過(guò)程中應(yīng)遵循的原則、土地復(fù)墾專項(xiàng)規(guī)劃的內(nèi)容、復(fù)墾驗(yàn)收原則、土地復(fù)墾激勵(lì)措施及監(jiān)督管理辦法等。對(duì)于落實(shí)“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”的基本國(guó)策提供了有效的依據(jù)和重要的指導(dǎo)。但是相對(duì)我國(guó)土地復(fù)墾工作的復(fù)雜、長(zhǎng)期性，《條例》并未從根本上改變我國(guó)土地復(fù)墾法律體系的現(xiàn)狀，現(xiàn)存的很多實(shí)際問(wèn)題也需要解決。
2.1 我國(guó)土地復(fù)墾法律體系不完善 雖然現(xiàn)行的很多法律法規(guī)中都相應(yīng)的對(duì)土地復(fù)墾有初步的定義，如《中華人民共和國(guó)土地管理法》的第四十一條、四十二條、七十四條和七十五條規(guī)定對(duì)破壞土地應(yīng)進(jìn)行復(fù)墾，對(duì)不履行義務(wù)者給于處罰；《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》的第十八條、二十八條、四十一條和四十四條作出了同上類似的規(guī)定；《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》的第十七條和三十一條對(duì)采礦權(quán)人應(yīng)履行的義務(wù)作出了詳細(xì)描述；《中華人民共和國(guó)水土保持法》、《中華人民共和國(guó)草原法》、《中華人民共和國(guó)森林法》、《中華人民共和國(guó)煤炭法》、《中華人民共和國(guó)防洪法》對(duì)損毀的土地資源的恢復(fù)、治理辦法、資金籌措方式等都有不同形式的規(guī)定；還有比較廣泛的地方性規(guī)章或規(guī)定都為土地復(fù)墾工作提供了相應(yīng)的依據(jù)。但是，在這么多不同形式的法規(guī)中，除《土地復(fù)墾條例》比較全局性的針對(duì)土地復(fù)墾項(xiàng)目制定外，并沒有專門的土地復(fù)墾法律，不同的損毀土地復(fù)墾只是零星的出現(xiàn)在其他相關(guān)的法律、法規(guī)中。這些法規(guī)對(duì)土地復(fù)墾的規(guī)定相對(duì)比較簡(jiǎn)單，隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的增大，用地需求的緊缺，使得現(xiàn)行的一些法律、法規(guī)不能在較高層次解決土地復(fù)墾問(wèn)題。地方性的規(guī)章沒有深入實(shí)踐，未能依據(jù)不同地區(qū)地質(zhì)、地形條件、采礦用地規(guī)模等出臺(tái)相應(yīng)的復(fù)墾規(guī)章。這些都說(shuō)明我國(guó)土地復(fù)墾法律體系的不完善性。
2.2 專門的土地復(fù)墾管理機(jī)構(gòu)缺乏 土地復(fù)墾是一項(xiàng)專業(yè)性、技術(shù)性很強(qiáng)的工作，因此需要有專門的管理機(jī)構(gòu)來(lái)執(zhí)行此項(xiàng)工作，但我國(guó)到目前為止并未設(shè)置此類型的專業(yè)機(jī)構(gòu)，相關(guān)工作基本都是由國(guó)土資源管理機(jī)關(guān)的耕地保護(hù)部門負(fù)責(zé)。由于土地復(fù)墾涉及的學(xué)科較多、領(lǐng)域比較廣，使得單一部門開展工作時(shí)相對(duì)比較困難，一是缺乏專業(yè)性和技術(shù)指導(dǎo)，二是與其他相關(guān)學(xué)科領(lǐng)域的協(xié)調(diào)機(jī)制較弱，最終導(dǎo)致土地復(fù)墾工作開展存在一定的滯后性和低效性。
2.3 土地復(fù)墾法規(guī)缺乏針對(duì)性 我國(guó)土地面積較大，地形比較復(fù)雜。而政府并未針對(duì)不同地區(qū)出臺(tái)不同性質(zhì)的土地復(fù)墾法規(guī)，如西北地區(qū)水資源短缺，氣候惡劣；礦山開采地區(qū)荒漠化嚴(yán)重，存在一定的地質(zhì)災(zāi)害等，這些都沒有很好的土地復(fù)墾技術(shù)支持，這與我國(guó)在土地復(fù)墾科學(xué)研究與技術(shù)創(chuàng)新方面的不足有關(guān)，這些都使現(xiàn)存的土地復(fù)墾法律法規(guī)顯得很“脆弱”。
2.4 公眾參與形式缺乏多樣性 雖然《土地復(fù)墾條例》中規(guī)定了鼓勵(lì)和引導(dǎo)公眾參與，但是具體的參與形式、程序并未明確規(guī)定，使得公眾并未參與決策過(guò)程、參與功能并不明顯，缺乏群眾基礎(chǔ)。
3 結(jié)束語(yǔ)
面對(duì)目前我國(guó)嚴(yán)重的人地矛盾問(wèn)題的嚴(yán)重性，土地復(fù)墾是解決用地不足的有效手段，同時(shí)對(duì)保護(hù)土地也有很大的促進(jìn)作用，因此建立健全的土地復(fù)墾法律、法規(guī)體系，加大土地復(fù)墾工作的資金投入，研究先進(jìn)的復(fù)墾技術(shù)，加強(qiáng)政府的管理機(jī)制，鼓勵(lì)公眾的參與力度變得尤為重要。
近年來(lái)，雖然我國(guó)已形成一些比較成熟的復(fù)墾方法和技術(shù)，但由于土地復(fù)墾工作起步相對(duì)較晚，各項(xiàng)管理機(jī)制、法律法規(guī)不健全，并且待復(fù)墾面積大，復(fù)墾資金投入不足，加之公眾認(rèn)識(shí)度不高，使得土地復(fù)墾率一直較低。為了緩解這種矛盾，近兩年國(guó)土資源部和地方政府不斷補(bǔ)充和完善土地復(fù)墾的政策法規(guī)，但由于損毀土地類型較復(fù)雜，歷史遺留問(wèn)題較多，并且復(fù)墾技術(shù)理論研究又落后于實(shí)踐工作，至今仍然未形成一套完整、適合的土地復(fù)墾體系來(lái)指導(dǎo)土地復(fù)墾工作。要健全科學(xué)使用的土地復(fù)墾法律、法規(guī)。就要適應(yīng)土地復(fù)墾工作范疇的擴(kuò)展和工作要求的提高，加強(qiáng)管理技術(shù)體系，優(yōu)化和補(bǔ)充復(fù)墾技術(shù)研究，加大公眾參與力度，完善資金來(lái)源與使用程序，細(xì)化不同區(qū)域不同類型的復(fù)墾方法，投入土地復(fù)墾工作科學(xué)研究與技術(shù)創(chuàng)新。只有這樣才能有效的改善我國(guó)土地復(fù)墾的現(xiàn)狀。
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關(guān)鍵詞：土地復(fù)墾；政策法規(guī)；對(duì)比分析
0 引 言
耕地是人類賴以生存的基礎(chǔ)和保障，我國(guó)作為世界第一人口大國(guó)，人均耕地僅為0.1hm2，不足世界平均水平的一半。然而，為滿足經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，土地和能源的適應(yīng)性、需求性開發(fā)利用對(duì)土地帶來(lái)了前所未有的挑戰(zhàn)。土地保護(hù)面臨嚴(yán)重挑戰(zhàn)，使人們認(rèn)識(shí)到土地復(fù)墾對(duì)于恢復(fù)土地資源、保障耕地紅線、解決人地矛盾和恢復(fù)生態(tài)環(huán)境的重要性。
20世紀(jì)70年代以來(lái)，國(guó)內(nèi)外豐富的土地復(fù)墾實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，土地復(fù)墾事業(yè)是一項(xiàng)政策性強(qiáng)、涉及范圍廣的綜合性任務(wù)。本研究通過(guò)闡述我國(guó)土地復(fù)墾政策的發(fā)展過(guò)程，分析不同時(shí)期政策轉(zhuǎn)變的條件，來(lái)簡(jiǎn)介我國(guó)土地復(fù)墾政策的特點(diǎn)及發(fā)展。并通過(guò)與國(guó)外已有土地復(fù)墾政策對(duì)比，探討目前我國(guó)復(fù)墾政策的不足，并基于國(guó)內(nèi)外成功的土地復(fù)墾實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，探討我國(guó)現(xiàn)有土地復(fù)墾政策的發(fā)展方向。
1 土地復(fù)墾的定義
隨著土地復(fù)墾法律法規(guī)的不斷更新和完善，土地復(fù)墾的定義也隨之改變，涵蓋范圍越來(lái)越廣，定義越來(lái)越清晰：1988年頒布的《土地復(fù)墾規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》）定義土地復(fù)墾是指對(duì)在生產(chǎn)建設(shè)過(guò)程中，因挖損、塌陷、壓占等造成破壞的土地，采取整治措施，使其恢復(fù)到可供利用狀態(tài)的活動(dòng)；而2011年頒布的《土地復(fù)墾條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）對(duì)土地復(fù)墾進(jìn)行了重新定義和范圍界定，即除了生產(chǎn)建設(shè)過(guò)程中損毀的土地外，還包括自然災(zāi)害損毀的土地。
2 我國(guó)土地復(fù)墾發(fā)展的關(guān)鍵政策法規(guī)
20世紀(jì)50年代開始至今，我國(guó)土地復(fù)墾事業(yè)經(jīng)歷了零散——有組織有計(jì)劃——較健全法規(guī)監(jiān)管的過(guò)程，標(biāo)志我國(guó)土地復(fù)墾事業(yè)發(fā)展的最明顯標(biāo)記即為同一時(shí)期相協(xié)調(diào)的土地復(fù)墾政策法規(guī)：1988年《土地復(fù)墾規(guī)定》的頒布，標(biāo)志著我國(guó)土地復(fù)墾事業(yè)告別無(wú)組織、零散階段，步入有組織和計(jì)劃的復(fù)墾階段，但法律性和約束性較弱；1998年《土地管理法》的第4次修訂，在法律層面上明確了土地復(fù)墾的定義及復(fù)墾的強(qiáng)制性，標(biāo)志著土地復(fù)墾初步步入法律層面；之后國(guó)家相關(guān)部門頒布的有關(guān)土地復(fù)墾方面的政策法規(guī)，主要是圍繞明確復(fù)墾對(duì)象、確定復(fù)墾責(zé)任人及受益人、提高土地復(fù)墾的監(jiān)管力度等方面，細(xì)化和明確了土地復(fù)墾工作，加快了我國(guó)土地復(fù)墾前進(jìn)的步伐，但土地復(fù)墾的管理趨于渙散，急需具有法律效力、專門性質(zhì)的政策法規(guī)；時(shí)隔23年，2011年《土地復(fù)墾條例》的頒布，明確了土地復(fù)墾的內(nèi)涵、原則、責(zé)任、激勵(lì)措施和法律責(zé)任，標(biāo)志著我國(guó)土地復(fù)墾事業(yè)進(jìn)入有法可依、有法必依階段；為了加強(qiáng)《條例》的實(shí)施力度，2013年國(guó)土資源部頒布了《土地復(fù)墾條例實(shí)施方法》，強(qiáng)化了《條例》的具體實(shí)施方法，保證了土地復(fù)墾的有效實(shí)施。
3 我國(guó)目前土地復(fù)墾政策法規(guī)
目前我國(guó)土地復(fù)墾工作遵循的是2011年國(guó)務(wù)院頒布的《條例》、2013年1月開始實(shí)行的《條例實(shí)施方法》和其他一些土地復(fù)墾方案編制、工作監(jiān)管方面的政策法規(guī)。這些法規(guī)的日漸健全，標(biāo)志著我國(guó)土地復(fù)墾進(jìn)入制度化、標(biāo)準(zhǔn)化和法制化階段：
（1）法律依據(jù)為《中華人民共和國(guó)土地管理法》，有法可依，有法必依；
（2）土地復(fù)墾定義是對(duì)生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)和自然災(zāi)害損毀的土地，采取整治措施，使其達(dá)到可供利用狀態(tài)的活動(dòng)；
（3）土地復(fù)墾應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持科學(xué)規(guī)劃、因地制宜、綜合治理等原則，并且復(fù)墾的土地應(yīng)當(dāng)優(yōu)先用于農(nóng)業(yè)；
（4）明確土地復(fù)墾監(jiān)管部門，分級(jí)監(jiān)管區(qū)域土地復(fù)墾工作；
（5）遵守土地復(fù)墾國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)編制土地復(fù)墾方案；
（6）鼓勵(lì)和支持土地復(fù)墾科學(xué)研究，推廣復(fù)墾技術(shù)，激勵(lì)單位和個(gè)人進(jìn)行土地復(fù)墾工作。
（7）土地復(fù)墾方案和具體實(shí)施都要按照國(guó)家相關(guān)規(guī)定進(jìn)行驗(yàn)收。
3.1 生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)損毀土地復(fù)墾政策
（1）復(fù)墾對(duì)象：采礦造成的挖損、塌陷、壓占等損毀的土地，能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和其他生產(chǎn)建設(shè)臨時(shí)占用所損毀的土地；
（2）復(fù)墾責(zé)任主體：遵循“誰(shuí)損毀、誰(shuí)復(fù)墾”的原則，由生產(chǎn)建設(shè)單位或個(gè)人負(fù)責(zé)復(fù)墾；
（3）按照相關(guān)規(guī)定編制復(fù)墾方案，報(bào)送、審批；
（4）按照復(fù)墾方案進(jìn)行土地復(fù)墾，履行復(fù)墾責(zé)任人的義務(wù)，并定期匯報(bào)土地復(fù)墾進(jìn)度，接受有關(guān)部門的檢查和監(jiān)督。
3.2 歷史遺留損毀土地和自然災(zāi)害損毀土地復(fù)墾政策
（1）復(fù)墾對(duì)象：由于歷史原因無(wú)法確定土地復(fù)墾義務(wù)人的生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)損毀土地，自然災(zāi)害損毀土地；
（2）復(fù)墾責(zé)任主體：縣級(jí)以上人民政府負(fù)責(zé)組織復(fù)墾；
（3）縣級(jí)以上人民政府國(guó)土資源主管部門對(duì)損毀土地進(jìn)行調(diào)查評(píng)價(jià)、土地復(fù)墾專項(xiàng)規(guī)劃、上報(bào)審批、組織實(shí)施；
（4）損毀土地復(fù)墾按照項(xiàng)目實(shí)施管理，安排專項(xiàng)資金、編制土地復(fù)墾設(shè)計(jì)書、上報(bào)審查、公開招標(biāo)、監(jiān)督施工、評(píng)價(jià)驗(yàn)收；
（5）可以按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)受益”的原則，吸引社會(huì)投資復(fù)墾，并政府部門給予相關(guān)扶持和鼓勵(lì)。
4 土地復(fù)墾政策法規(guī)對(duì)比分析
我國(guó)土地復(fù)墾事業(yè)發(fā)展的最主要的兩個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)即1988年《規(guī)定》和2011年《條例》的頒布和實(shí)施。本文從兩法規(guī)頒布背景、目的、意義、基本原則及法律責(zé)任等方面對(duì)兩法規(guī)進(jìn)行對(duì)比分析得（見表1）：
（1）《條例》所規(guī)定的復(fù)墾對(duì)象更全面，范圍更廣泛，跨越時(shí)間比較長(zhǎng)，既包括人為損毀土地，也包括自然災(zāi)害損毀土地，而《規(guī)定》所定復(fù)墾土地僅人為損毀土地；
（2）《條例》把恢復(fù)農(nóng)業(yè)作為優(yōu)先，注重保護(hù)農(nóng)業(yè)用地的重要性；
（3）《條例》應(yīng)用專門章節(jié)進(jìn)行法律責(zé)任論述，把土地復(fù)墾推向了法律的高度，注重復(fù)墾活動(dòng)的監(jiān)督和管理，并設(shè)定了比較詳細(xì)的處罰條例，可操作性強(qiáng)。
5 我國(guó)土地復(fù)墾政策法規(guī)存在的差距
5.1 政策法規(guī)存在的差異
（1）《規(guī)定》的出臺(tái)雖然讓土地復(fù)墾走向系統(tǒng)化和組織化，但法律效力較弱，約束性和實(shí)踐性較差；《條例》的出臺(tái)又彌補(bǔ)了我國(guó)土地復(fù)墾事業(yè)的法律層面，但就我國(guó)法律系統(tǒng)來(lái)講，《條例》屬行政范疇，且條文相對(duì)原則性，真正法律效力較弱；
（2）美國(guó)擁有專門的土地復(fù)墾監(jiān)管部門，執(zhí)行土地復(fù)墾法和監(jiān)管全國(guó)的土地復(fù)墾活動(dòng)；而中國(guó)雖有土地復(fù)墾專屬法規(guī)，卻沒有專門的監(jiān)管部門，而是由國(guó)土資源管理機(jī)關(guān)的耕地保護(hù)部門管理復(fù)墾工作，然而土地復(fù)墾工作涉及土、礦、農(nóng)、林及環(huán)境等多個(gè)方面，致使土地復(fù)墾工作效率低、監(jiān)管力度大；
（3）雖然《條例》規(guī)定歷史遺留和自然災(zāi)害損毀土地由縣級(jí)以上人民政府組織進(jìn)行復(fù)墾，但是經(jīng)費(fèi)的來(lái)源和分配沒有清楚注明；美國(guó)設(shè)立了專門的“復(fù)墾基金”，其來(lái)源包括企業(yè)征收費(fèi)用、復(fù)墾余款、社會(huì)各界捐款和其他款項(xiàng)，并由內(nèi)政部部長(zhǎng)管理和分配等；
（4）雖然《條例》第9條明確指出，國(guó)家鼓勵(lì)和支持土地復(fù)墾科學(xué)研究和技術(shù)創(chuàng)新，推廣先進(jìn)的土地復(fù)墾技術(shù)，國(guó)家也對(duì)土地復(fù)墾的科技創(chuàng)新提供了一定的便捷，但這遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，土地復(fù)墾事業(yè)是一項(xiàng)艱巨而又造福于未來(lái)的重大科研項(xiàng)目，需要國(guó)家提供更多方面的支持。
5.2 政策法規(guī)建議
基于我國(guó)現(xiàn)有土地復(fù)墾政策法規(guī)存在的缺陷，本文提出幾點(diǎn)建議：
（1）建立專門的土地復(fù)墾管理機(jī)構(gòu)，遵循《規(guī)定》要求，按照《辦法》實(shí)施對(duì)土地復(fù)墾工作進(jìn)行監(jiān)督和管理，并在各個(gè)管轄區(qū)域設(shè)立分機(jī)構(gòu)，實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，提高土地復(fù)墾工作的監(jiān)管力度和工作效率；
（2）建立專門的土地復(fù)墾基金，并且由專門機(jī)構(gòu)監(jiān)管，之外要發(fā)揮《條例》的激勵(lì)作用，按照“誰(shuí)復(fù)墾、誰(shuí)受益”的原則吸引社會(huì)投資、捐款，作為歷史遺留和自然災(zāi)害等損毀土地的復(fù)墾資金來(lái)源；
（3）建立健全生產(chǎn)建設(shè)單位復(fù)墾資金計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)及保證制度，并做好相關(guān)的監(jiān)督管理；
（4）加強(qiáng)土地復(fù)墾工作的監(jiān)管力度，嚴(yán)格按照《條例》實(shí)施土地復(fù)墾工作，對(duì)違反《條例》規(guī)定或不積極組織復(fù)墾工作的企事業(yè)單位或個(gè)人按照《條例》相關(guān)規(guī)定進(jìn)行處罰，情節(jié)嚴(yán)重的，追究刑事責(zé)任；
（5）建立具體的土地復(fù)墾科技創(chuàng)新保障措施：充足的研究資金，專業(yè)的學(xué)術(shù)團(tuán)體，專門的研究機(jī)構(gòu)等。
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一、法律法規(guī)有關(guān)探礦采礦使用土地的規(guī)定
1.現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)探礦使用土地的規(guī)定主要有：
1.1《土地管理法》第五十七條：“建設(shè)項(xiàng)目施工和地質(zhì)勘查需要臨時(shí)使用國(guó)有土地或者農(nóng)民集體所有的土地的，由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門批準(zhǔn)?！蓖恋毓芾矸▽?shí)施條例第二十八條：“建設(shè)項(xiàng)目施工和地質(zhì)勘查需要臨時(shí)占用耕地的，土地使用者應(yīng)當(dāng)自臨時(shí)用地期滿之日起1年內(nèi)恢復(fù)種植條件?！?/p>
1.2國(guó)務(wù)院《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》第十六條第一款：“探礦權(quán)人享有下列權(quán)利……（四）根據(jù)工程需要臨時(shí)使用土地?！钡谑邨l：“探礦權(quán)人應(yīng)當(dāng)履行下列義務(wù)……（七）遵守有關(guān)法律、法規(guī)關(guān)于勞動(dòng)安全、土地、復(fù)墾和環(huán)境保護(hù)的規(guī)定。”第二十一條：“探礦權(quán)人取得臨時(shí)使用土地權(quán)后，在勘查過(guò)程中給他人造成財(cái)產(chǎn)損害的，按照下列規(guī)定給予補(bǔ)償……?！?/p>
1.3福建省人大常委會(huì)通過(guò)的《福建省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)土地管理法〉辦法》第四十五條：“有下列情形之一的，用地單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)向市、縣人民政府土地行政主管部門申領(lǐng)臨時(shí)用地許可證明，并按規(guī)定支付臨時(shí)用地補(bǔ)償費(fèi)：……（二）地質(zhì)勘查工作場(chǎng)地?！?/p>
2.現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)采礦使用土地的規(guī)定主要有：
2.1《礦產(chǎn)資源法》第三十二條第二款：“開采礦產(chǎn)資源，應(yīng)當(dāng)節(jié)約用地。耕地、草原、林地因采礦受到破壞的，礦山企業(yè)應(yīng)當(dāng)因地制宜地采取復(fù)墾利用、植樹種草或者其他利用措施。”
2.2土地管理法第三十六條第二款：“禁止……擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等。”第四十二條：“因挖損、塌陷、壓占等造成土地破壞，用地單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定負(fù)責(zé)復(fù)墾；沒有條件復(fù)墾或者復(fù)墾不符合要求的，應(yīng)當(dāng)繳納土地復(fù)墾費(fèi)，專項(xiàng)用于土地復(fù)墾?！?/p>
2.3福建省人大常委會(huì)通過(guò)的《福建省礦產(chǎn)資源條例》第四十四條：“采礦權(quán)人開辦、停辦、關(guān)閉礦山，應(yīng)按規(guī)定做好勞動(dòng)安全、水土保持、土地復(fù)墾和環(huán)境保護(hù)工作?！?/p>
此外，水土保持法、環(huán)境保護(hù)法、國(guó)務(wù)院《土地復(fù)墾規(guī)定》和《基本農(nóng)田保護(hù)條例》等法律法規(guī)對(duì)探礦采礦用地特別是采礦用地也作了規(guī)定。
二、探礦采礦使用土地存在的主要問(wèn)題
由于法律法規(guī)還不夠完善和管理體制、思想觀念等方面的原因，探礦采礦使用土地存在的問(wèn)題相當(dāng)突出，這些問(wèn)題主要有：
1.探礦權(quán)人沒有辦理臨時(shí)用地審批手續(xù)
土地管理法及其實(shí)施條例、礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則、《福建省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)土地管理法〉辦法》等法律法規(guī)對(duì)地質(zhì)勘查必須取得臨時(shí)用地手續(xù)，都作了明確的規(guī)定。
2.探礦權(quán)采礦權(quán)的取得與土地使用權(quán)的取得存在沖突
取得探礦權(quán)采礦權(quán)不當(dāng)然取得相關(guān)土地的使用權(quán)，同樣取得土地使用權(quán)也不當(dāng)然取得相關(guān)土地使用權(quán)范圍內(nèi)的探礦權(quán)采礦權(quán)。
3.探礦采礦用地使用權(quán)的取得方式不夠明確
由于歷史的原因，我國(guó)現(xiàn)在大部分礦業(yè)用地特別是國(guó)有礦山企業(yè)用地都是以劃撥方式取得的。隨著《土地管理法》、國(guó)土資源部《劃撥用地目錄》的出臺(tái)，對(duì)新增的礦業(yè)用地，凡不符合劃撥取得條件的，均應(yīng)以出讓方式取得，對(duì)于原來(lái)屬于農(nóng)民集體所有的，國(guó)家征收后，礦權(quán)人以出讓方式取得礦業(yè)用地使用權(quán)。就我省而言，絕大多數(shù)礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量不大，礦山企業(yè)規(guī)模不大，而且礦山企業(yè)是以營(yíng)利為目的的，所以新辦礦山需以有償方式取得土地使用權(quán)。但是如何取得，現(xiàn)行法律法規(guī)并不十分明確、具體。
4.探礦采礦用地在使用和管理上不協(xié)調(diào)
一是使用年限問(wèn)題。一般勘查許可證有效期最長(zhǎng)為3年，石油、天然氣勘查許可證有效期最為7年；采礦許可證有效期按照礦山建設(shè)規(guī)模的不同，最長(zhǎng)有效期分別為30年、20年、10年；臨時(shí)使用土地期限一般不超過(guò)二年，工業(yè)用地最長(zhǎng)年限為50年。二是管理側(cè)重點(diǎn)上的問(wèn)題。三是閉礦后土地復(fù)墾責(zé)任得不到落實(shí)。四是礦山環(huán)境整治不到位。礦山環(huán)境涉及地質(zhì)構(gòu)造、土地表層，涉及土地能否得到重新利用。
三、探礦采礦非法使用土地的法律責(zé)任
對(duì)勘查、開采礦產(chǎn)資源非法使用土地的，有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定了法律責(zé)任。這些規(guī)定主要有：
第一：刑法第三百四十二條：“違反土地管理法規(guī)，非法占用耕地、林地等農(nóng)用地，改變被占用土地用途，數(shù)量較大，造成耕地、林地等農(nóng)用地大量毀壞的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金?！?/p>
第二：土地管理法第七十四條：“違反本法規(guī)定……擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等，破壞種植條件的……由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令限期改正或者治理，可以并處罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！钡谄呤鶙l：“未經(jīng)批準(zhǔn)……非法占用土地的，由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令退還非法占用的土地……可以并處罰款……構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！?/p>
土地管理法實(shí)施條例第四十條：“依照《土地管理法》第七十四條的規(guī)定處以罰款的，罰款額為耕地開墾費(fèi)的2倍以下?！钡谒氖l：“依照《土地管理法》第七十六條的規(guī)定處以罰款的，罰款額為非法占用土地每平米30元以下?！?/p>
《基本農(nóng)田保護(hù)條例》第三十三條：“違反本條例規(guī)定，占用基本農(nóng)田……挖砂、采石、取土……破壞基本農(nóng)田，毀壞種植條件的，由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令改正或者治理，恢復(fù)原種植條件，處占用基本農(nóng)田的耕地開墾費(fèi)1倍以上2倍以下的罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！?/p>
《土地復(fù)墾規(guī)定》第二十條：“對(duì)不履行或者不按照規(guī)定要求履行土地復(fù)墾義務(wù)的企業(yè)和個(gè)人，……處以每畝每年200元至1000元的罰款。”
第三：《福建省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)土地管理法〉辦法》第五十三條第二款：“未經(jīng)批準(zhǔn)臨時(shí)使用土地或者在臨時(shí)用地修建永久性建筑物的，由縣級(jí)以上土地行政主管部門責(zé)令限期改正，恢復(fù)土地原貌；逾期不改正的，按非法占用土地論處。”此外，水土保持法、環(huán)境保護(hù)法等法律法規(guī)對(duì)開采礦產(chǎn)資源造成水土流失，不進(jìn)行治理及破壞環(huán)境的行為也規(guī)定了法律責(zé)任。
四、做好探礦采礦用地管理的若干看法
1.科學(xué)界定探礦采礦用地的性質(zhì)
根據(jù)國(guó)土資源部有關(guān)規(guī)章的規(guī)定，采礦用地屬于建設(shè)用地中的工礦用地，工礦用地屬于工業(yè)用地中的一種。從探礦采礦使用土地特別是采礦使用土地的最終結(jié)果看，礦山總會(huì)關(guān)閉，礦產(chǎn)資源采空后，礦山用地有可能轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，也有可能成為農(nóng)用地，還有可能成為生態(tài)用地，礦山無(wú)法永久性用地。由于用地性質(zhì)不同，導(dǎo)致用地期限、審批手續(xù)等用地制度的不同，既不利于節(jié)約和合理利用土地資源，又不利于降低礦業(yè)成本，所以要準(zhǔn)確界定礦業(yè)用地性質(zhì)，并建立與之相適應(yīng)的、科學(xué)的用地制度。
2.規(guī)范探礦采礦使用土地的法律法規(guī)要互相銜接
不僅礦產(chǎn)資源法及其實(shí)施細(xì)則、土地管理法及其實(shí)施條例需要相互銜接，《土地復(fù)墾規(guī)定》、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》、《礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理暫行辦法》、《福建省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)土地管理法〉辦法》、《福建省礦產(chǎn)資源條例》等法規(guī)都需要相互銜接。
一要明確前置條件，把取得土地使用權(quán)作為取得探礦權(quán)采礦權(quán)的前置條件，明確程序。
二要實(shí)施集中辦理。根據(jù)行政許可法的規(guī)定，對(duì)依法定權(quán)限由同一個(gè)國(guó)土資源管理部門進(jìn)行勘查、開采礦產(chǎn)資源審批登記與用地申請(qǐng)審核的，實(shí)行內(nèi)部會(huì)審制度，確定一個(gè)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一受理行政許可申請(qǐng)，統(tǒng)一送達(dá)行政許可決定。
三要明確探礦采礦造成土地?fù)p失、財(cái)產(chǎn)損害的補(bǔ)償項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)和幅度。
四要加大土地復(fù)墾工作的力度。對(duì)不履行或者不按照規(guī)定要求履行土地復(fù)墾義務(wù)的探礦權(quán)人、采礦權(quán)人要有嚴(yán)格的制約措施，保證土地復(fù)墾工作的正常進(jìn)行，提高土地利用率，做好水土保持，消除已關(guān)閉礦山的隱患。
3.探礦采礦用地使用權(quán)的取得方式要明確
國(guó)土資源部辦公廳在《關(guān)于開采金礦、石灰石等礦區(qū)以何種方式供地的復(fù)函》（國(guó)土資廳函[2004]177號(hào)）中指出：“對(duì)開采金礦、石灰石等工礦用地，不論何種性質(zhì)的企業(yè)，均應(yīng)以有償使用方式供地。對(duì)采礦區(qū)用地，可區(qū)別不同情況采取出讓、租賃等有償方式供地?！币虼耍降V采礦用地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)分別不同情況，可以考慮通過(guò)下列三條途徑取得：
一是臨時(shí)用地。土地管理法及其實(shí)施條例、《福建省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)土地管理法〉辦法》雖然對(duì)臨時(shí)用地管理工作作了規(guī)定，但還不夠具體，需要進(jìn)一步細(xì)化。就福建而言，福建省國(guó)土資源廳印發(fā)的《福建省臨時(shí)用地管理辦法（試行）》（閩國(guó)土資文[2002]68號(hào)）的文件效力太低，至少需要升至政府規(guī)章的層次，才有利做好這項(xiàng)工作。
二是自營(yíng)或聯(lián)營(yíng)。根據(jù)土地管理法第六十條，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個(gè)人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)等形式共同舉辦企業(yè)的，可以依法申請(qǐng)辦理批準(zhǔn)手續(xù)，無(wú)需經(jīng)過(guò)征地途徑。
三是出讓。這種情況只能適用于礦產(chǎn)儲(chǔ)量多、用地面積廣、開采時(shí)間長(zhǎng)、對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)影響大的礦山。對(duì)于規(guī)模小、開采時(shí)間短的礦山，不宜采取出讓方式取得土地使用權(quán)。
【關(guān)鍵詞】 采煤塌陷地 治理 研究
一、我國(guó)采煤塌陷總體情況
截至2013年底，我國(guó)共有煤炭礦山約1.5萬(wàn)個(gè)，累計(jì)礦山面積3600萬(wàn)公頃，采煤形成采空區(qū)面積約70萬(wàn)公頃，因采煤塌陷毀損土地約35萬(wàn)公頃。我國(guó)采煤塌陷主要分布在安徽、山東、河南、山西、河北、黑龍江等省的煤炭資源集中開采區(qū)平原盆地，采煤塌陷不僅造成耕地破壞，還引發(fā)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境破壞、地下水失衡、道路建筑等基礎(chǔ)設(shè)施毀壞，制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，甚至?xí)l(fā)一系列社會(huì)問(wèn)題。
二、采煤塌陷區(qū)治理工作逐步開展
自2001年起，國(guó)土資源部、財(cái)政部啟動(dòng)了礦山地質(zhì)環(huán)境治理工作，在上繳中央財(cái)政的探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費(fèi)和價(jià)款中安排專項(xiàng)資金，開展全國(guó)礦山地質(zhì)環(huán)境治理。截至2013年，中央財(cái)政投入煤炭礦山地質(zhì)環(huán)境治理的資金72.551億元，共安排煤炭礦山地質(zhì)環(huán)境治理項(xiàng)目545個(gè)，其中多數(shù)項(xiàng)目治理工作涉及采煤塌陷區(qū)治理，累計(jì)完成采煤塌陷和地裂縫治理4445處，治理面積約16萬(wàn)公頃。通過(guò)礦山地質(zhì)環(huán)境治理項(xiàng)目的實(shí)施，消除或減輕了采煤塌陷對(duì)礦區(qū)居民的危害，改善了礦區(qū)的生態(tài)環(huán)境，提高了土地綜合利用價(jià)值，取得了預(yù)期的環(huán)境、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益。
三、采煤塌陷區(qū)治理存在的問(wèn)題
1、體制機(jī)制不協(xié)調(diào)
（1）尚未建立國(guó)家、部委、省市協(xié)調(diào)統(tǒng)一的專門機(jī)構(gòu)。采煤塌陷區(qū)治理涉及國(guó)土、能源、財(cái)政、稅務(wù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、環(huán)保、水利、建筑等多個(gè)行業(yè)部門，僅國(guó)土系統(tǒng)就涉及地質(zhì)環(huán)境、耕地保護(hù)等多個(gè)部門，目前從國(guó)家到地方還沒有協(xié)調(diào)統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，影響了采煤塌陷區(qū)治理工作的開展。
（2）《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)治理方案》和《土地復(fù)墾方案》在內(nèi)容上有較多的重疊。這兩個(gè)方案的編制內(nèi)容雖然各有側(cè)重，但重疊內(nèi)容較多，若在平原礦區(qū)前者基本包括后者，造成重復(fù)和多頭管理，給礦山企業(yè)增加較大負(fù)擔(dān)。
（3）治理實(shí)施的組織模式單一，市場(chǎng)化運(yùn)作不足。政策規(guī)定企業(yè)為實(shí)施主體，但實(shí)際政府組織、實(shí)施較多，企業(yè)實(shí)施較少，市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)更少，責(zé)權(quán)利未體現(xiàn)，治理積極性不高，造成國(guó)家、地方政府以及礦山企業(yè)雖然出資較多，農(nóng)民利益暫時(shí)得到保障，但塌陷地治理效果不佳。
2、相關(guān)稅費(fèi)征收存在困難
（1）保證金征收難度大。根據(jù)國(guó)土資源部第44號(hào)令和《土地復(fù)墾條例》及其實(shí)施辦法規(guī)定，礦山企業(yè)既要交納保證金，又要預(yù)存土地復(fù)墾費(fèi)用。由于受市場(chǎng)行情的影響，礦山企業(yè)尤其是煤炭企業(yè)效益出現(xiàn)滑坡，部分企業(yè)甚至出現(xiàn)虧損，在此情況下，礦山企業(yè)對(duì)交納保證金出現(xiàn)觀望、抵觸心理，導(dǎo)致保證金征收難度大。
（2）資源壓覆問(wèn)題影響保證金收繳。多數(shù)省份以礦權(quán)面積為主要影響因素征收保證金，由于城市建設(shè)的快速發(fā)展，已經(jīng)壓覆和即將壓覆的煤炭資源大量增加，對(duì)壓覆的礦產(chǎn)資源，礦山企業(yè)既不愿辦理壓覆手續(xù)，變更礦區(qū)范圍，又以不開采該部分資源為借口，拒交保證金。
（3）保證金使用有前提條件。煤炭企業(yè)繳納的保證金已達(dá)較高數(shù)額而不能使用，企業(yè)另外出資進(jìn)行塌陷區(qū)治理有困難。根據(jù)國(guó)土資源部44號(hào)令和各省保證金《暫行辦法》規(guī)定，采礦權(quán)人擁有保證金的所有權(quán)，在其放棄治理或已完成治理但驗(yàn)收不達(dá)標(biāo)之前，政府只有保證金的監(jiān)管職責(zé)，不具有直接支配保證金的權(quán)利。由于煤礦企業(yè)生產(chǎn)周期比較長(zhǎng)，一個(gè)采區(qū)地表開采穩(wěn)定時(shí)間大約10年，一個(gè)企業(yè)的生產(chǎn)周期一般在30年以上，穩(wěn)沉塌陷區(qū)治理周期長(zhǎng)、繳納的保證金累計(jì)數(shù)額大。因此，部分企業(yè)常常以交納保證金即認(rèn)為完成治理義務(wù)、以不具備治理?xiàng)l件為借口，推脫、延緩開展治理任務(wù)，甚至拒絕履行治理義務(wù)。
（4）耕地占用稅暫行條例及其實(shí)施細(xì)則規(guī)定，采煤塌陷地超過(guò)2年未恢復(fù)耕地原狀的，已征稅款不予退還。耕地占用稅暫行條例實(shí)施細(xì)則規(guī)定：因污染、取土、采礦塌陷等損毀耕地的，比照條例第十三條規(guī)定的臨時(shí)占用耕地的情況，由造成損毀的單位或者個(gè)人繳納耕地占用稅。超過(guò)2年未恢復(fù)耕地原狀的，已征稅款不予退還。采煤塌陷地幾乎都做不到2年內(nèi)恢復(fù)耕地，復(fù)墾后很難享受到退稅鼓勵(lì)政策，影響了采煤塌陷地的治理。
3、歷史遺留塌陷地治理難度大
（1）責(zé)任主體明確的塌陷地歷史責(zé)任劃分政策不一致。《土地復(fù)墾條例實(shí)施辦法》規(guī)定：《土地復(fù)墾規(guī)定》實(shí)施（1989年1月1日）以前生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)損毀的土地為歷史遺留塌陷地，企業(yè)不承擔(dān)復(fù)墾責(zé)任?！敦?cái)政部、國(guó)土資源部、環(huán)?？偩株P(guān)于逐步建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任機(jī)制的指導(dǎo)意見》規(guī)定：本通知（2006年2月10日）前的礦山環(huán)境治理問(wèn)題，按企業(yè)和政府共同負(fù)擔(dān)的原則治理。
（2）歷史遺留塌陷地治理資金嚴(yán)重不足。歷史遺留塌陷地治理沒有專項(xiàng)資金，主要依靠國(guó)家、省、市礦山地質(zhì)環(huán)境治理、土地整理復(fù)墾等相關(guān)項(xiàng)目以及部分社會(huì)資金投入治理，治理資金嚴(yán)重不足。
四、建議
1、摸清底數(shù)，分清責(zé)任
（1）對(duì)采煤塌陷地現(xiàn)狀進(jìn)行全面調(diào)查。全面調(diào)查采煤塌陷地的現(xiàn)狀，截止到目前，全國(guó)有多少采煤塌陷地，塌陷的程度如何，每年增加的速度是多少，在土地利用現(xiàn)狀圖和規(guī)劃圖上分別是什么地類。在此基礎(chǔ)上，以《財(cái)政部、國(guó)土資源部、環(huán)保總局關(guān)于逐步建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任機(jī)制的指導(dǎo)意見》前的礦山環(huán)境治理問(wèn)題，按企業(yè)和政府共同負(fù)擔(dān)的原則治理。之后形成的采煤塌陷地，由煤礦企業(yè)出資復(fù)墾治理，關(guān)井、閉坑的煤礦遺留的采煤塌陷地，由縣級(jí)以上地方人民政府負(fù)責(zé)復(fù)墾治理。
（2）建立采煤塌陷地動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制。有地測(cè)機(jī)構(gòu)的煤礦企業(yè)每年底要對(duì)采煤塌陷地的現(xiàn)狀和復(fù)墾治理情況進(jìn)行實(shí)地測(cè)量，沒有地測(cè)機(jī)構(gòu)的由縣級(jí)國(guó)土資源部門組織實(shí)地測(cè)量，圖件和數(shù)據(jù)隨礦山年報(bào)逐級(jí)匯總上報(bào)，以便國(guó)家及時(shí)掌握采煤塌陷地形成和復(fù)墾治理情況。
2、加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)
與采煤塌陷地治理相緊密聯(lián)系的部門有城市建設(shè)、土地、礦產(chǎn)、能源、稅收、財(cái)政、林業(yè)、水利、環(huán)保等部門，只有將協(xié)調(diào)工作落到實(shí)處，將各部門規(guī)劃真正協(xié)調(diào)銜接，才能做到實(shí)現(xiàn)治理舊賬，不欠新賬。
3、成立省級(jí)專門治理機(jī)構(gòu)
成立省級(jí)的采煤塌陷地治理機(jī)構(gòu)，聯(lián)合發(fā)改、財(cái)政、稅務(wù)、環(huán)保、水利、國(guó)土等部門，以政府為主導(dǎo)，編制治理規(guī)劃，進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，綜合協(xié)調(diào)治理工作，將各部門的資金統(tǒng)一使用。
4、分類指導(dǎo)
我國(guó)對(duì)煤層的厚度分為三類，0.7至1.5米為薄煤層，1.5至3米為中厚煤層，3米以上為厚煤層?？紤]各地地下潛水位的高度不同，相應(yīng)的采煤塌陷地也應(yīng)分為三種類型。開采薄煤層形成的塌陷地或塌陷后地面高于潛水位的為輕度塌陷；開采中厚煤層形成的塌陷地或塌陷后地面低于潛水面1米以內(nèi)的為中度塌陷；開采厚煤層形成的塌陷地或塌陷后地面低于潛水面1米以上的為重度塌陷。對(duì)3種類型的采煤塌陷地的復(fù)墾治理標(biāo)準(zhǔn)要求也應(yīng)區(qū)別。
（1）輕度塌陷區(qū)。地表不積水或局部季節(jié)性積水，復(fù)墾治理以恢復(fù)耕地為主，復(fù)墾治理后的耕地質(zhì)量不能低于塌陷前的質(zhì)量。
（2）中度塌陷區(qū)。部分常年和季節(jié)性積水，通過(guò)復(fù)墾治理可以大部分恢復(fù)成耕地，部分復(fù)墾為精養(yǎng)魚塘，發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、水面養(yǎng)殖。
（3）重度塌陷區(qū)。塌陷地積水深，不適合水面養(yǎng)殖，且因缺乏填充物無(wú)法復(fù)墾成耕地，只能通過(guò)生態(tài)治理手段，營(yíng)造濕地公園或平原水庫(kù)，發(fā)展旅游業(yè)。
5、梳理整合相關(guān)政策
（1）整合煤礦土地復(fù)墾方案和地質(zhì)環(huán)境治理方案。建議將《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)治理方案》和《土地復(fù)墾方案》的編制與評(píng)審進(jìn)行整合。既可以實(shí)現(xiàn)礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與土地復(fù)墾的有機(jī)統(tǒng)一，又可以為企業(yè)減輕負(fù)擔(dān)。從區(qū)域角度規(guī)劃設(shè)計(jì)采煤塌陷地的復(fù)墾治理，才能做到科學(xué)合理、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、規(guī)模利用、效益最佳，而方案編制范圍要求以礦山為單位編制，并且礦山是方案編制主體，局部利益考慮較多，因此建議增加地方政府組織編制煤田或縣域以上范圍的區(qū)域治理規(guī)劃。礦山企業(yè)編制的方案要符合區(qū)域性治理規(guī)劃。
（2）整合土地復(fù)墾費(fèi)和礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金。建議將煤礦企業(yè)地質(zhì)環(huán)境保證金和土地復(fù)墾費(fèi)統(tǒng)一起來(lái)，按照《土地復(fù)墾條例》和有關(guān)文件的規(guī)定，由礦山企業(yè)分年預(yù)提礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金和土地復(fù)墾費(fèi)，并列入成本。按照“企業(yè)所有、政府監(jiān)管、?？顚Ｓ谩钡脑瓌t，由企業(yè)在地方財(cái)政部門指定的銀行開設(shè)保證金賬戶，將預(yù)提的保證金和復(fù)墾費(fèi)存入保證金賬戶。在實(shí)施復(fù)墾治理工程時(shí)，按規(guī)定使用資金。以前各級(jí)政府征收的地質(zhì)環(huán)境治理保證金都要返還企業(yè)保證金賬戶，以確保保證金?？顚Ｓ谩?/p>
（3）明確采煤塌陷地復(fù)墾工作中縣級(jí)以上地方人民政府的主體責(zé)任。采煤塌陷地復(fù)墾治理是一項(xiàng)社會(huì)工作，煤礦企業(yè)不可能脫離地方政府開展復(fù)墾。在采煤塌陷復(fù)墾地治理中，必須明確政府主導(dǎo)、煤礦出資的治理模式。實(shí)行采煤塌陷地復(fù)墾治理目標(biāo)責(zé)任制，納入各級(jí)政府國(guó)土資源管理目標(biāo)責(zé)任考核，明確政府主要領(lǐng)導(dǎo)為第一責(zé)任人，對(duì)本轄區(qū)采煤塌陷地復(fù)墾治理工作負(fù)總責(zé)。
（4）進(jìn)一步加大對(duì)采煤塌陷地復(fù)墾資金投入。整合國(guó)家、省市縣各級(jí)政府涉及塌陷地治理的規(guī)費(fèi)收入，如礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、礦業(yè)權(quán)價(jià)款、土地復(fù)墾費(fèi)、耕地占地稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、水土流失補(bǔ)償費(fèi)等，建立采煤塌陷地復(fù)墾治理專項(xiàng)資金，作為政府投入的資金來(lái)源。適當(dāng)調(diào)整中央和地方的資源收益分成比例，如礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、礦業(yè)權(quán)價(jià)款，中央與省市的分成比例分別為50∶50、20∶80，相對(duì)市縣兩級(jí)承擔(dān)的地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理、壓煤村莊搬遷轉(zhuǎn)移及失地農(nóng)民補(bǔ)償安置等艱巨任務(wù)而言，市縣分成比例仍然偏低。
國(guó)家要加大對(duì)采煤塌陷地復(fù)墾的資金投入，每年向有采煤塌陷地復(fù)墾治理任務(wù)的省（區(qū)、市）下達(dá)年度采煤塌陷地治理任務(wù)，納入國(guó)土資源管理目標(biāo)責(zé)任考核，加快采煤塌陷地治理進(jìn)度。鼓勵(lì)社會(huì)資金投入治理已征收和一次性補(bǔ)償?shù)牟擅核莸?，給予一定年限的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，復(fù)墾出的耕地指標(biāo)可以用于占補(bǔ)平衡。鼓勵(lì)煤礦企業(yè)在經(jīng)濟(jì)合理的前提查下，探索實(shí)施充填開采。如山東濟(jì)寧礦區(qū)在花園煤礦和許廠煤礦實(shí)施矸石充填、在太平煤礦和岱莊煤礦實(shí)施固體廢物膏體充填、在田莊煤礦實(shí)施超高水材料充填等充填開采技術(shù)試驗(yàn)，取得了顯著成效。
6、先行試點(diǎn)
對(duì)采煤塌陷地復(fù)墾治理進(jìn)行國(guó)家層面的頂層設(shè)計(jì)，要先行試點(diǎn)，建議選擇典型地區(qū)開展試點(diǎn)。山東省濟(jì)寧市具備綜合治理采煤塌陷地政策試點(diǎn)的條件。一是濟(jì)寧市域內(nèi)煤炭資源的賦存，既有薄煤層，也有中厚煤層，還有厚煤層；二是煤礦企業(yè)既有基建煤礦，也有生產(chǎn)煤礦，還有閉坑煤礦；三是采煤塌陷地，既有輕度塌陷，也有中度塌陷，還有重度塌陷；四是濟(jì)寧市域內(nèi)的煤礦全是規(guī)模以上井工開采的煤礦，沒有露天開采或規(guī)模以下的小礦；五是濟(jì)寧市各級(jí)政府和廣大群眾已充分認(rèn)識(shí)到采煤塌陷地的危害，復(fù)墾治理采煤塌陷地的積極性、主動(dòng)性較高，而且多年來(lái)一直在不斷探索復(fù)墾治理采煤塌陷地的各種方法。
在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，總結(jié)出行之有效的政策措施，由國(guó)家出臺(tái)專門文件，推廣到全國(guó)實(shí)施，從而形成采煤塌陷地復(fù)墾治理的長(zhǎng)效機(jī)制。
【參考文獻(xiàn)】
[1] 土地復(fù)墾條例實(shí)施辦法[Z].
[2] 國(guó)土資源部辦公廳關(guān)于做好礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)方案編制審查及有關(guān)工作的通知[Z].
一、征收土地復(fù)墾費(fèi)的必要性
加強(qiáng)土地復(fù)墾開發(fā)整理，是保持耕地占補(bǔ)平衡、保護(hù)耕地資源、置換年度用地指標(biāo)、順利報(bào)批土地的必要條件，特別是20**年9月省國(guó)土資源廳下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范耕地占補(bǔ)平衡工作有關(guān)問(wèn)題的通知》（冀國(guó)土資地字[20**]42號(hào)），進(jìn)一步嚴(yán)格了占用耕地補(bǔ)償制度，要求在補(bǔ)充數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母睾?，才能申?bào)建設(shè)項(xiàng)目用地，因此復(fù)墾土地更成為申報(bào)用地必需的先決條件。但要大面積地開展土地復(fù)墾開發(fā)整理，前提又需要大量的資金投入，解決資金問(wèn)題單純依靠縣財(cái)政的投入還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。依法收取土地復(fù)墾費(fèi),既可以有效地減輕政府負(fù)擔(dān),還能在一定程度上制止個(gè)別磚瓦廠超面積取土、浪費(fèi)土地等問(wèn)題的發(fā)生。因此，在當(dāng)前從嚴(yán)控制土地的形勢(shì)下，依法收取土地復(fù)墾費(fèi)，通過(guò)土地復(fù)墾開發(fā)整理置換年度用地指標(biāo)成為必然選擇，也非常有必要。
二、征收土地復(fù)墾費(fèi)的法律依據(jù)
《中華人民共和國(guó)土地管理法》第42條規(guī)定：因挖損、塌陷、壓占等造成土地破壞，用地單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定繳納土地復(fù)墾費(fèi)。20**年9月30日國(guó)土資源部等七部委聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目土地復(fù)墾管理工作的通知》要求：凡從事燒制磚瓦等生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)造成土地破壞的單位或個(gè)人是土地復(fù)墾法定義務(wù)人。復(fù)墾義務(wù)人必須根據(jù)破壞土地面積和類型、復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)等，依法繳納復(fù)墾費(fèi)；對(duì)1999年1月1日新修訂的《中華人民共和國(guó)土地管理法》實(shí)施以后尚未履行復(fù)墾義務(wù)的，復(fù)墾義務(wù)人必須依法補(bǔ)繳土地復(fù)墾費(fèi)。
三、征收的范圍和標(biāo)準(zhǔn)
全縣范圍內(nèi)，正在從事實(shí)心粘土磚瓦生產(chǎn)的企業(yè)及其他因生產(chǎn)或建設(shè)需要而挖損、塌陷、壓占耕地的單位和個(gè)人，都要依法繳納土地復(fù)墾費(fèi)。
根據(jù)《河北省土地管理?xiàng)l例》第33條規(guī)定，土地復(fù)墾費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)是每平方米5-20元。為減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，本著收費(fèi)從低的原則，我縣暫按每平方米8元的標(biāo)準(zhǔn)收取。
四、征收土地復(fù)墾費(fèi)的時(shí)限和方法
截止到20**年年底以前，取土用于磚瓦生產(chǎn)的，按實(shí)際用土面積，于2007年6月底前和11月底前分兩次繳清；2007年1月以后，取土用于磚瓦生產(chǎn)的，土地復(fù)墾費(fèi)按實(shí)際新增取土面積逐年征收。
縣國(guó)土資源局組織地礦股工作人員分赴各磚瓦廠嚴(yán)格測(cè)量、核定20**年以前的取土面積，根據(jù)取土面積征收土地復(fù)墾費(fèi)。2007年1月以后取土生產(chǎn)的，各磚瓦廠應(yīng)根據(jù)新增加的取土面積，主動(dòng)向縣國(guó)土資源局繳納土地復(fù)墾費(fèi)。
各磚瓦廠都應(yīng)依法取土生產(chǎn)，按期足額繳納土地復(fù)墾費(fèi)，逾期不繳的，由縣國(guó)土資源局上門催繳、征收，并根據(jù)《河北省土地管理?xiàng)l例》第66條的規(guī)定，處以土地復(fù)墾費(fèi)一倍以上二倍以下罰款。
關(guān)鍵詞：兼并重組煤礦；土地復(fù)墾；生態(tài)恢復(fù)
一、引言
礦產(chǎn)能源是社會(huì)發(fā)展中不可缺少的物質(zhì)基礎(chǔ)，它的開發(fā)利用，推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，也破壞了人類的生存環(huán)境。山西作為全國(guó)的礦產(chǎn)資源大省，煤炭資源豐富。2005年前，山西全省煤礦企業(yè)2200多家，礦井總數(shù)4278座，山西省人民政府經(jīng)2005和2008年兩次煤炭資源整合和煤礦企業(yè)兼并重組，到2010年年底，山西全省煤礦數(shù)量減少到1053座，煤礦數(shù)量減少3200多座，壓減75%。煤礦企業(yè)兼并重組致大量小型礦井關(guān)閉，原有礦井工業(yè)場(chǎng)地、排矸場(chǎng)閑置。截至2011年，山西省累計(jì)礦區(qū)面積19937km2，采空區(qū)面積6584.63km2，引起地表沉陷面積3005km2。廢棄、關(guān)閉礦井占地145.68km2，矸石山占地212.47km2，1093km2耕地、43.4km2林地遭到破壞。因此，對(duì)山西省兼并重組煤礦及時(shí)進(jìn)行土地復(fù)墾與生態(tài)恢復(fù)十分迫切。
二、煤礦開采活動(dòng)損毀土地的主要類型
依據(jù)土地?fù)p毀主體、土地?fù)p毀方式和生產(chǎn)建設(shè)工藝等，將土地?fù)p毀類型劃分為三級(jí)，煤礦開采活動(dòng)損毀土地的一級(jí)類型屬于生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)損毀，其二級(jí)損毀包括挖損土地、塌陷土地、壓占土地等。
土地挖損：因?yàn)槊旱V的采礦活動(dòng)致使原地表形態(tài)、土壤結(jié)構(gòu)、地質(zhì)層組、地表生物等直接被摧毀。兼并重組煤礦的土地挖損主要是露天煤礦開采作業(yè)廣場(chǎng)、取土場(chǎng)、開山等面狀工程。
塌陷土地：此類土地?fù)p毀類型多見于井工開采煤礦生產(chǎn)過(guò)程中，因地下開采導(dǎo)致地表沉降、變形，造成土地原有功能部分或全部喪失。
壓占土地：主要表現(xiàn)為露天煤礦的表土堆放場(chǎng)、排土場(chǎng)，井工煤礦開采所產(chǎn)生的矸石山以及被整合后廢棄的工業(yè)場(chǎng)地、風(fēng)井場(chǎng)地等。
其他損毀：主要是土地污染，煤礦的土地污染是指在開采過(guò)程中排放的污染物造成土壤原有理化形狀惡化、土地原有功能部分或全部喪失的過(guò)程。化學(xué)污染具有隱蔽性或潛伏性、不可逆性和長(zhǎng)期性、后果嚴(yán)重性的特點(diǎn)。
三、山西煤礦企業(yè)兼并重組土地復(fù)墾方法及技術(shù)要求
（一）兼并重組煤礦損毀土地的調(diào)查回顧及資料收集
兼并重組煤礦往往是一個(gè)主體整合數(shù)家甚至十幾家小煤礦，特別是有些礦本身也是在2005年整合時(shí)整合幾家更小的煤礦而成的，整合前的礦井、工業(yè)（風(fēng)井）場(chǎng)地、矸石場(chǎng)地?cái)?shù)量以及地面煤場(chǎng)、生產(chǎn)及生活建筑物數(shù)量繁雜。這就要求在損毀土地復(fù)墾前認(rèn)真細(xì)致地做好礦區(qū)破壞土地情況調(diào)查，摸清家底，對(duì)損毀土地進(jìn)行分類，繪制損毀土地分布圖，做到損毀土地逐一落實(shí)，沒有遺漏。在調(diào)查中要按照“誰(shuí)損毀，誰(shuí)復(fù)墾”的原則，落實(shí)損毀土地的責(zé)任主體。同時(shí)，企業(yè)的土地復(fù)墾規(guī)劃應(yīng)與當(dāng)?shù)氐V產(chǎn)資源規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃等相協(xié)調(diào)。
（二）土地復(fù)墾與生態(tài)恢復(fù)工程前期綜合調(diào)查與評(píng)價(jià)
1.水資源調(diào)查
由于兼并重組煤礦多處于水資源匱乏地區(qū)，土地復(fù)墾前對(duì)煤礦水資源進(jìn)行調(diào)查評(píng)價(jià)，根據(jù)水資源的調(diào)查評(píng)價(jià)結(jié)果，制定適宜該區(qū)域的復(fù)墾方案。
2.地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)估
兼并重組前各煤礦已經(jīng)生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)多年，煤礦開采導(dǎo)致的地面塌陷、地裂縫以及次生的山體崩塌、滑坡、泥石流等地質(zhì)災(zāi)害對(duì)土地復(fù)墾與生態(tài)恢復(fù)產(chǎn)生很大的影響。土地復(fù)墾應(yīng)根據(jù)地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)估的結(jié)果分類進(jìn)行土地復(fù)墾。
3.環(huán)境影響評(píng)價(jià)
煤礦的土地復(fù)墾與生態(tài)恢復(fù)是對(duì)項(xiàng)目區(qū)的生態(tài)環(huán)境的正向干預(yù)，對(duì)保護(hù)和改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量將起到巨大作用，但是由于土地復(fù)墾中物種的引入，將可能對(duì)項(xiàng)目區(qū)的植被、土壤、生物多樣性等產(chǎn)生較大影響，從而導(dǎo)致地力消退、生物多樣性降低、水土流失加重等生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。因此煤礦土地復(fù)墾與生態(tài)恢復(fù)工程實(shí)施前，非常有必要對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。
（三）土地復(fù)墾的方法
1.地貌重塑和土壤重構(gòu)
一般應(yīng)根據(jù)損毀土地的類型、程度、地形、地貌特征，按照規(guī)劃的新復(fù)墾土地的利用要求，進(jìn)行設(shè)計(jì)和施工，以工程技術(shù)手段為主。兼顧自然條件與土地類型選擇復(fù)墾土地的用途，因地制宜，綜合治理。條件允許的地方，應(yīng)優(yōu)先復(fù)墾為耕地或農(nóng)用地。
采空區(qū)土壤重構(gòu)主要采用回填、覆土等整理技術(shù)；排土場(chǎng)、廢棄物壓占地一般采用機(jī)械進(jìn)行土地平整，調(diào)整和固定邊坡等技術(shù)；針對(duì)工業(yè)場(chǎng)地大部分礦井的地面附屬建筑物需要進(jìn)行拆除或已拆除但場(chǎng)地表面遺棄了大量的建筑垃圾的特點(diǎn)，要求拆除后的可利用材料利用于工程建設(shè)中，拆除的塊石、磚可用于復(fù)墾地的排水溝、攔山堰等的建筑材料。對(duì)采礦用地進(jìn)行復(fù)墾首先應(yīng)對(duì)礦渣進(jìn)行清理，平均清理厚度不小于0.2m。對(duì)工業(yè)場(chǎng)地、煤場(chǎng)等復(fù)墾方向?yàn)楦氐牡乇韺拥倪M(jìn)行深翻，設(shè)計(jì)翻耕厚度不小于0.4m。
在地貌重塑和土壤重構(gòu)過(guò)程中，要注意保護(hù)土壤、水源和環(huán)境質(zhì)量，保護(hù)文化古跡，保護(hù)生態(tài)，防止水土流失，防止次生污染。
2.植被重建
植被重建在正確評(píng)價(jià)廢棄地特征的基礎(chǔ)上進(jìn)行，將植被采用穴植條植的技術(shù)進(jìn)行土壤改良，根據(jù)當(dāng)?shù)氐臍夂蚝铜h(huán)境條件，植物、生物學(xué)特征和礦區(qū)的地貌特征等要求，選擇適宜的、速生的品種，這樣綜合考慮，才能使生態(tài)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)自行恢復(fù)并達(dá)到健康良性的循環(huán)。
3.微生物復(fù)墾
是指利用微生物和有機(jī)物的混合劑或微生物活化劑對(duì)復(fù)墾后的再生土地進(jìn)行改良和熟化，以恢復(fù)土壤肥力，達(dá)到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的要求，是一種綜合復(fù)墾技術(shù)。采用這種技術(shù)進(jìn)行復(fù)墾，對(duì)露天剝離物、煤矸石等堆放場(chǎng)地不需要覆蓋表土，只需經(jīng)過(guò)一個(gè)植物生長(zhǎng)周期后就能建立穩(wěn)定的活性條件，第二年便可種植農(nóng)作物。該方法還能使其他類型遭破壞的土壤恢復(fù)成良田，而且微生物復(fù)墾所需的材料和機(jī)具費(fèi)用低、效益好。
（四）土地復(fù)墾技術(shù)要求
針對(duì)廢棄露天采礦場(chǎng)、排土場(chǎng)、沉陷場(chǎng)地、矸石場(chǎng)、廢棄工業(yè)場(chǎng)地等不同的破壞類型，《土地復(fù)墾技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》中從復(fù)墾地覆土厚度、覆土后場(chǎng)地平整、地面坡度要求、土壤pH值范圍、水土流失控制以及復(fù)墾后用于漁業(yè)（含養(yǎng)殖業(yè)）的水面積和水深度等方面制定了相應(yīng)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。兼并重組煤礦在實(shí)施土地復(fù)墾時(shí)應(yīng)根據(jù)受損土地的類型參照該標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施。
四、兼并重組煤礦土地復(fù)墾中的幾點(diǎn)建議
（一）重視復(fù)墾土地的驗(yàn)收工作
根據(jù)《土地復(fù)墾條例》，土地復(fù)墾義務(wù)人按照土地復(fù)墾方案的要求完成土地復(fù)墾任務(wù)后，應(yīng)申請(qǐng)國(guó)土資源主管部門會(huì)同同級(jí)農(nóng)業(yè)、林業(yè)、環(huán)境保護(hù)等有關(guān)部門進(jìn)行驗(yàn)收。
煤礦企業(yè)兼并重組后礦井規(guī)模大幅提高，舊的工業(yè)場(chǎng)地、井筒大多不能滿足要求，需要新增土地進(jìn)行建設(shè)。新增土地需要進(jìn)行平衡補(bǔ)償，兼并重組煤礦土地平衡補(bǔ)償最直接、有效的方法就是對(duì)被整合煤礦損毀的土地進(jìn)行復(fù)墾。通常情況下，為了盡快完善新建設(shè)用地手續(xù)，兼并重組煤礦企業(yè)會(huì)積極的辦理原有損毀土地的土地復(fù)墾手續(xù)。但從土壤重構(gòu)到達(dá)到相應(yīng)復(fù)墾用途的標(biāo)準(zhǔn)要求，土地復(fù)墾需要3～5年的時(shí)間，這就要求從管理上跟蹤復(fù)墾全過(guò)程，既注重復(fù)墾數(shù)量，又保證復(fù)墾質(zhì)量，對(duì)滿足標(biāo)準(zhǔn)要求的復(fù)墾工程及時(shí)組織驗(yàn)收。
（二）建立長(zhǎng)效機(jī)制，保障資金落實(shí)
在遵守國(guó)家《土地復(fù)墾條例》、《土地管理法》、《礦產(chǎn)資源法》和《環(huán)境保護(hù)法》等相關(guān)法律法規(guī)的同時(shí)，土地復(fù)墾企業(yè)應(yīng)結(jié)合礦區(qū)具體情況，建立健全土地復(fù)墾與生態(tài)重建管理規(guī)章制度，制定完善的獎(jiǎng)懲措施并嚴(yán)格實(shí)施。
土地復(fù)墾周期長(zhǎng)，而煤礦企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益受市場(chǎng)影響很大，兼并重組煤礦企業(yè)應(yīng)建立土地復(fù)墾專項(xiàng)基金及儲(chǔ)備金，從企業(yè)、集團(tuán)、政府等多渠道加大礦區(qū)土地復(fù)墾的資金投入，進(jìn)行分級(jí)管理，?？顚Ｓ茫Ｕ贤恋貜?fù)墾資金落實(shí)。
（三）煤礦生產(chǎn)與土地復(fù)墾兼顧
在著手制定兼并重組煤礦的土地復(fù)墾方案、恢復(fù)損毀土地的同時(shí)，企業(yè)應(yīng)結(jié)合重組后礦井的井下開拓方案、矸石排放場(chǎng)及取土場(chǎng)等可能造成的新的土地?fù)p毀，未雨綢繆，制定新礦井的土地復(fù)墾方案并及早進(jìn)行復(fù)墾。煤礦企業(yè)也要在供水、供電及物資保障方面全力支持礦區(qū)土地復(fù)墾。
（四）加強(qiáng)礦區(qū)土地復(fù)墾與生態(tài)重建技術(shù)研究與合作
土地復(fù)墾與生態(tài)重建是一項(xiàng)涉及多學(xué)科的系統(tǒng)工程，需要礦產(chǎn)資源學(xué)、生物學(xué)、地質(zhì)學(xué)、水文學(xué)、農(nóng)業(yè)等多學(xué)科綜合。只有進(jìn)行深入的多學(xué)科綜合研究，采取相應(yīng)的措施，才能達(dá)到預(yù)期的效果。煤礦企業(yè)也應(yīng)該“走出去、請(qǐng)進(jìn)來(lái)”，建立多種形式的科研機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)學(xué)術(shù)交流，充分利用好已有的土地復(fù)墾理論與技術(shù)，同時(shí)在實(shí)踐中深入研究，開發(fā)符合區(qū)域氣候、水文、環(huán)境及地質(zhì)特點(diǎn)的土地復(fù)墾技術(shù)成果。
五、結(jié)語(yǔ)
綜上所述，長(zhǎng)期的煤礦開采導(dǎo)致大量土地?fù)p毀，特別是山西省人民政府經(jīng)2005年和2008年兩次煤炭資源整合和兼并重組，大量小型礦井關(guān)閉，廢棄、關(guān)閉礦井的礦井工業(yè)場(chǎng)、排矸場(chǎng)亟待進(jìn)行土地復(fù)墾和生態(tài)恢復(fù)。兼并重組煤礦企業(yè)應(yīng)對(duì)損毀土地的性質(zhì)、類別、數(shù)量進(jìn)行詳實(shí)調(diào)查，結(jié)合區(qū)域相關(guān)規(guī)劃制定有針對(duì)性的復(fù)墾方案，因地制宜進(jìn)行土地復(fù)墾并保證復(fù)墾土地的質(zhì)量要求。同時(shí)，兼并重組煤礦企業(yè)應(yīng)建立長(zhǎng)效土地復(fù)墾與生態(tài)恢復(fù)制度、多渠道加大資金投入、積極開展技術(shù)研究與合作。
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一、清理整頓的范圍和內(nèi)容
（一）清理整頓的范圍遵循國(guó)土資源法律法規(guī)和國(guó)務(wù)院國(guó)發(fā)[2004]28號(hào)、一是新土地管理法實(shí)施以來(lái)的土地管理和土地交易使用情況；二是管理相對(duì)人的違法問(wèn)題；三是未經(jīng)處理和尚未終止的違法占地行為。
（二）清理整頓的內(nèi)容
1、在我縣境內(nèi)的一、二級(jí)公路及其他公路兩側(cè)不符合土地利用總體規(guī)劃，非法用于建加油站、煤棧、修理攤點(diǎn)、飯館、木材站、商業(yè)攤點(diǎn)以及改變土地用途等問(wèn)題。
2、根據(jù)《土地管理法》第2條第3款之規(guī)定，各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村（街）與占地單位（戶）私下簽訂轉(zhuǎn)移土地使用權(quán)等用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)違法占地問(wèn)題。
3、根據(jù)《土地管理法》第36條之規(guī)定，全縣已建的砂廠、采石廠、磚瓦廠違法占地問(wèn)題。
4、全縣國(guó)營(yíng)、集體、個(gè)體開煤礦違法占地問(wèn)題。
二、違法占地的處理
1、對(duì)全縣境內(nèi)一、二級(jí)公路及其他公路兩側(cè)堅(jiān)決杜絕新的違法占地，對(duì)已開辦的而且又是違法占用基本農(nóng)田的，要依據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》第42條之規(guī)定，每平方米罰款30元以下，對(duì)有復(fù)墾任務(wù)的依照《土地復(fù)墾實(shí)施辦法》第16條之規(guī)定，每畝每年收取1000元復(fù)墾押金，并責(zé)令到指定地點(diǎn)經(jīng)營(yíng)。
2、對(duì)這次清理出的私下協(xié)議轉(zhuǎn)移土地使用權(quán)用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，依據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》第38條之規(guī)定，處以非法所得的50%以下的罰款，同時(shí)，還按中華人民共和國(guó)監(jiān)察部、國(guó)土資源部《關(guān)于違反土地管理規(guī)定行為行政處分暫行辦法》以及最高人民法院《關(guān)于審理破壞土地資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》，對(duì)違法建筑該拆除的拆除，對(duì)直接責(zé)任人該撤職的撤職，對(duì)觸犯刑律的依法追究刑事責(zé)任。
3、對(duì)占地單位（戶）的建筑既符合土地利用規(guī)劃，又不占用基本農(nóng)田的，可在規(guī)定的時(shí)間里補(bǔ)辦占地手續(xù)。
4、對(duì)拒不接受處罰，不按規(guī)定繳納土地復(fù)墾保證金的，不按時(shí)補(bǔ)辦占地手續(xù)的，停止?fàn)I業(yè)，直至取締。
