時(shí)間：2023-03-13 11:07:48
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一、土地征收與土地征用土地征收與土地征用具有相似性，但并非同一概念。兩者的相似性，在于土地征收和土地征用都是國(guó)家以公權(quán)力強(qiáng)制地對(duì)他人的土地權(quán)利予以剝奪，使得他人的土地權(quán)利因征收或征用而消滅或終止。一般認(rèn)為，土地征收為國(guó)家根據(jù)公共利益需要而行使公權(quán)力，以補(bǔ)償為條件，強(qiáng)制取得他人的土地所有權(quán)，他人的土地所有權(quán)因國(guó)家的征收而消滅。（注：這方面的見(jiàn)解一般相同。如梁慧星主編：《中國(guó)物權(quán)法研究》（上），法律出版社，1998年版，第330頁(yè)；張曼?。骸锻恋胤ā?，臺(tái)1996年版，第494頁(yè)。）如他人的土地所有權(quán)并不消滅，則不能謂之征收。就土地征用而言，則是國(guó)家因公共事業(yè)的需要，以給予補(bǔ)償為條件，對(duì)他人土地所有權(quán)以外的土地他項(xiàng)權(quán)利為利用，待特定公共事業(yè)目的完成時(shí)，仍將土地歸還原土地所有人。（注：張曼隆：《土地法》，臺(tái)1996年版，第494頁(yè)。）他人的土地所有權(quán)并不因國(guó)家的征用行為而消滅。
在現(xiàn)代法制國(guó)家，無(wú)論是土地征收，還是土地征用，皆需要有明確的法律依據(jù)，自不待言。土地征收或土地征用具有明確的法律依據(jù)，一則可以使政府行使公權(quán)力時(shí)須依嚴(yán)格的程序防止國(guó)家權(quán)力對(duì)他人財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行不適當(dāng)干預(yù)；二則可以使土地所有權(quán)人或土地他項(xiàng)權(quán)利人在顧及國(guó)家公共需要的前提下，通過(guò)法律途徑尋求救濟(jì)，獲得公正、必要的補(bǔ)償。
名義上，我國(guó)現(xiàn)行法基本上僅涉及土地征用?！稇椃ā芬?guī)定，“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用?！保ㄗⅲ骸吨腥A人民共和國(guó)憲法》第十條。）《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》即稱，該條例的規(guī)制對(duì)象為土地征用。（注：該條例頒行于1982年，現(xiàn)在仍然生效。）原國(guó)家土地管理局《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》規(guī)定了農(nóng)民集體土地所有權(quán)可因“國(guó)家征地”而發(fā)生變更。（注：原國(guó)家土地管理局《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第二十條。）在這里，農(nóng)民集體土地所有權(quán)的變更是由于土地的征收還是征用不甚明確。若依通說(shuō)，“國(guó)家征地”應(yīng)理解為國(guó)家對(duì)集體土地的征收，因?yàn)樗鹆思w土地所有權(quán)的變更。若依現(xiàn)行法的規(guī)定，則是對(duì)集體土地的“征用”。憲法、法律和法規(guī)并未規(guī)定“征收”，而只規(guī)定了“征用”。另外需要看到，土地征收也是曾經(jīng)施行過(guò)的。（注：《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第二條規(guī)定，“農(nóng)村和城市郊區(qū)中已經(jīng)依法沒(méi)收、征收、征購(gòu)為國(guó)家的土地”屬于國(guó)家所有。）
實(shí)際上，現(xiàn)行法所規(guī)定的土地“征用”確實(shí)引起了土地所有權(quán)的變更，即集體土地所有權(quán)變更為國(guó)家土地所有權(quán)。《土地管理法實(shí)施條例》即規(guī)定了“國(guó)家依法征用的土地”屬于國(guó)家所有。《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》亦明確了“國(guó)家建設(shè)征用的土地，屬于國(guó)家所有?！保ㄗⅲ骸秶?guó)家建設(shè)征用土地條例》第五條。）這樣，現(xiàn)行法的土地征用客觀上就是一般所指的土地征收。
現(xiàn)行法名義上為土地征用，實(shí)際上卻是土地征收。無(wú)論是土地征收，還是土地征用，都是國(guó)家憑借公權(quán)力對(duì)他人土地權(quán)或土地他項(xiàng)權(quán)利予以強(qiáng)制性剝奪，但這種強(qiáng)制性剝奪須以存在公共利益為條件。公共利益具有較為廣泛的范圍。國(guó)防、交通事業(yè)、水利事業(yè)、公共衛(wèi)生、教育、政府機(jī)關(guān)及慈善事業(yè)等，即其適例。公共利益并非都具有永久性，如軍事工事可因特定軍事目的已完成而無(wú)存在的必要。在此情況下，是否無(wú)需將他人的土地所有權(quán)予以強(qiáng)制征收而是對(duì)他人的土地他項(xiàng)權(quán)利予以征用，并非無(wú)考慮的余地。從公共利益的性質(zhì)及需要出發(fā)，對(duì)具體的公共利益事項(xiàng)予衡量，將土地征收和土地征用予以恰當(dāng)劃分，使集體土地所有權(quán)不致遭受國(guó)家公權(quán)力的過(guò)分干預(yù)，應(yīng)是保護(hù)土地資源的一項(xiàng)重要內(nèi)容。對(duì)土地征收和土地征用予以界定，將土地征用從土地征收中分離出來(lái)，使土地征收名副其實(shí)，是物權(quán)和土地立法中應(yīng)注意的一個(gè)問(wèn)題。
二、土地征收的性質(zhì)土地征收為國(guó)家憑借公權(quán)力對(duì)集體土地所有權(quán)予以強(qiáng)制剝奪，不以集體土地所有權(quán)人的同意為必要條件。這正如《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》所言，“國(guó)家建設(shè)征用土地”，“被征用社隊(duì)干部和群眾應(yīng)當(dāng)服從國(guó)家需要，不得妨礙和阻撓?！保ㄗⅲ骸秶?guó)家建設(shè)征用土地條例》第四條。）另外，“征用土地的，按照被征用土地的原因途徑給予補(bǔ)償?！保ㄗⅲ骸吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》第四十七條。）強(qiáng)制性和補(bǔ)償性是土地征收的兩個(gè)基本特征（注：可參考梁慧星主編：《中國(guó)物權(quán)法研究》（上），法律出版社，1998年版，第333頁(yè)。）；但是，從土地征收的發(fā)動(dòng)到土地征收的具體實(shí)施的過(guò)程看，土地征收不僅僅只具有這兩個(gè)基本特征。
在實(shí)施土地征收時(shí)，必然涉及到法律適用的問(wèn)題。《憲法》、《土地管理法》、《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》等為目前土地征收的法律依據(jù)。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，國(guó)家為社會(huì)管理的需要，須行使行政管理權(quán)，土地管理亦不例外，在土地資源日益稀缺的情況下尤其如此。另一方面，也應(yīng)當(dāng)看到，行政機(jī)關(guān)如果從部門利益出發(fā)行使社會(huì)管理的職能，則有可能導(dǎo)致行政權(quán)的濫用及權(quán)利保護(hù)的不力。對(duì)土地征收性質(zhì)予以重新審視十分必要。因此，土地征收行為應(yīng)具有合法性；土地征收必須嚴(yán)格依法實(shí)施，禁止濫用土地征收權(quán)。
土地征收雖具有強(qiáng)制性，但這并不意味著可以任意為之?！稇椃ā泛汀锻恋毓芾矸ā访鞔_規(guī)定了國(guó)家實(shí)施土地征收必須是“為了公共利益的需要”。公共利益的需要是土地征收得以實(shí)施的前提條件，如不存在公共利益的需要?jiǎng)t無(wú)土地征收可言。而如何對(duì)公共利益進(jìn)行界定并非容易?，F(xiàn)行《土地管理法》刪除了原《土地管理法》中的“國(guó)家進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、文化、國(guó)防建設(shè)以及興辦社會(huì)公共事業(yè)，需要征用集體所有的土地……”，（注：原《中華人民共和國(guó)土地管理法》第二十一條。）可說(shuō)明立法已開(kāi)始對(duì)社會(huì)公共利益的界定持謹(jǐn)慎的態(tài)度。如何進(jìn)一步明確公共利益范圍是立法的一個(gè)任務(wù)。而由于《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》仍然生效，如何協(xié)調(diào)法律法規(guī)的效力對(duì)土地征收來(lái)說(shuō)有其現(xiàn)實(shí)意義。（注：《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》第2條規(guī)定，“國(guó)家進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、文化、國(guó)防建設(shè)以及興辦社會(huì)公共事業(yè)，需要征用集體所有的土地時(shí)，必須按照本條例辦理。”）即使法律法規(guī)之間的效力可通過(guò)立法原則及技術(shù)解決，對(duì)“公共利益”、“國(guó)家建設(shè)”與“經(jīng)濟(jì)、文化、國(guó)防建設(shè)以及社會(huì)公共事業(yè)”的理解和解釋，將會(huì)對(duì)土地征收產(chǎn)生影響。有學(xué)者主張將公共利益界定為公共道路交通、公共衛(wèi)生、災(zāi)害防治、科學(xué)及文化教育事業(yè)、環(huán)境保護(hù)、文物古跡及風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)、森林保護(hù)事業(yè)，以及法律規(guī)定的其他公共利益，國(guó)家基于發(fā)展商業(yè)目的的事業(yè)，不得適用征收。（注：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所《中國(guó)物權(quán)法草案建議稿》。）在公共利益和經(jīng)濟(jì)政策間作嚴(yán)格界定，對(duì)完善土地征收制度十分必要。根據(jù)經(jīng)濟(jì)政策，需要使用農(nóng)民土地的，應(yīng)采用財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移的法律規(guī)則，而不再實(shí)行現(xiàn)行的征地制度。（注：孫憲忠：《不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)取得研究》，載梁慧星主編：《民商法論叢》（第3卷），法律出版社，1995年版。）公共利益與土地征收行為之間具有因果關(guān)系。土地征收行為目的應(yīng)具有公益性，即國(guó)家征收集體土地的目的是滿足社會(huì)公共利益的需要。土地征收的強(qiáng)制性和公益性相聯(lián)系，且公益性是強(qiáng)制性的基礎(chǔ)。
土地征收是國(guó)家行使其“最高所有權(quán)”的體現(xiàn)。我國(guó)并不存在私人土地所有權(quán)，土地征收是在國(guó)家和集體之間展開(kāi)的。在我國(guó)，土地征收法律關(guān)系的主體只能是國(guó)家和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。集體由其內(nèi)部成員構(gòu)成。集體財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)，既是其自身財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)也是其成員財(cái)產(chǎn)的實(shí)現(xiàn)。土地征收既涉及農(nóng)民集體的利益，也涉及其成員的利益。承認(rèn)土地征收法律關(guān)系主體的特定性，可以將因?qū)嵤┙?jīng)濟(jì)政策而引起的土地開(kāi)發(fā)排除在土地征收之外。這對(duì)維護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的利益具有現(xiàn)實(shí)意義。以此為基礎(chǔ)，還可以說(shuō)，土地征收權(quán)具有專有性，只有國(guó)家享有征收集體土地的權(quán)利，企業(yè)和公司等經(jīng)濟(jì)組織不能以實(shí)施經(jīng)濟(jì)政策的名義進(jìn)行土地征收，亦不應(yīng)通過(guò)國(guó)家達(dá)到征收土地的目的。
土地征收的直接法律后果之一，是對(duì)補(bǔ)償和安置方案的實(shí)施。“征收補(bǔ)償、安置方案報(bào)市、縣人民政府批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實(shí)施。（注：《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第二十五條。）對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的，由縣級(jí)以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決。征地補(bǔ)償、安置爭(zhēng)議不影響征用土地方案的實(shí)施?！边@便是土地征收爭(zhēng)端解決機(jī)制，政府的裁決為終局裁決。當(dāng)土地征收爭(zhēng)端發(fā)生時(shí)，如果政府的終局裁決不能使集體及其成員的利益得到充分保護(hù)，則司法救濟(jì)請(qǐng)求權(quán)的行使應(yīng)為集體土地所有權(quán)人及其成員的權(quán)利。問(wèn)題在于，集體土地所有權(quán)人及其成員以什么途徑尋求救濟(jì)？
憲法對(duì)多種經(jīng)濟(jì)成份并存的確認(rèn)，要求對(duì)國(guó)家財(cái)產(chǎn)權(quán)和集體財(cái)產(chǎn)權(quán)予以平等的一體保護(hù)。國(guó)家實(shí)施土地征收時(shí)，一方面有權(quán)行使其“最高所有權(quán)”；另一方面，“最高所有權(quán)”的行使應(yīng)在一定范圍和限度內(nèi)進(jìn)行，否則即構(gòu)成土地征收權(quán)的濫用，與土地征收行為的合法性相悖。如以建經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)為名草率征收大片良田，而因經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)最終未建致使良田荒蕪。濫用土地征收是對(duì)國(guó)家財(cái)產(chǎn)權(quán)和集體財(cái)產(chǎn)權(quán)未能予以平等的一體保護(hù)的體現(xiàn)。為防止土地征收權(quán)的濫用，除了需對(duì)征收土地的目的進(jìn)行嚴(yán)格限定外，似有必要在現(xiàn)有法律規(guī)定的基礎(chǔ)上考慮其他措施。（注：《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》第二十一條前段規(guī)定，“已征用二年還不使用的土地，除經(jīng)原批準(zhǔn)土地的機(jī)關(guān)同意延期使用的土地外，當(dāng)?shù)乜h、市人民政府有權(quán)收回，并報(bào)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)備案。”）
前已述及，強(qiáng)制性和補(bǔ)償性是土地征收的基本特征。土地征收的強(qiáng)制性僅僅出于公共利益的需要，而不是其他原因。土地征收的強(qiáng)制性并不能導(dǎo)致土地征收行為是行政行為。的確，有許多學(xué)者主張土地征收行為是行政行為，且土地征收爭(zhēng)端以行政訴訟程序解決。（注：如在臺(tái)灣地區(qū)，土地所有人如對(duì)于政府征收其土地而引起補(bǔ)償數(shù)額爭(zhēng)端時(shí)，應(yīng)以行政爭(zhēng)訴程序解決，而非審理私權(quán)的普通法院所審理?？蓞⒖紡埪。骸锻恋胤ā?，臺(tái)1996年版。）不過(guò)，雖然公益性和土地征收之間具有因果關(guān)系，且土地征收的公益性是強(qiáng)制性的基礎(chǔ)，但強(qiáng)制性與行政行為之間并不具有必要的因果關(guān)系。如土地所有人建筑房屋逾越疆界時(shí)的土地購(gòu)買請(qǐng)求權(quán)，雖具有強(qiáng)制性，但并不能否定該請(qǐng)求權(quán)的民事屬性。（注：臺(tái)灣地區(qū)民法為平衡鄰地所有人因須容忍土地所有人使用其地之不利益，規(guī)定得請(qǐng)求土地所有人，以相當(dāng)價(jià)額購(gòu)買越界部分之土地。謝在全：《民法物權(quán)論》（上），中國(guó)政法大學(xué)出版社，1999年版，第199頁(yè)。）實(shí)際上，在土地征收上，也有不以行政訴訟程序解決的法例。（注：德國(guó)基本法第十四條規(guī)定，剝奪所有權(quán)只有為公共福利的目的才以被允許；剝奪所有權(quán)只有依法律或法律的原因進(jìn)行，且該法律對(duì)損害的方式和措施有所規(guī)定。該賠償必須在對(duì)公共利益進(jìn)行公平衡量之后確定；對(duì)損害賠償?shù)母叩陀袪?zhēng)議時(shí)可以向地方法院。）土地征收主要涉及土地所有權(quán)的變更及對(duì)原土地所有人與他項(xiàng)土地權(quán)利人的補(bǔ)償。國(guó)家財(cái)產(chǎn)權(quán)和集體財(cái)產(chǎn)權(quán)的一體保護(hù)，要求土地征收應(yīng)在平等的基礎(chǔ)上進(jìn)行，而不是厚此薄彼，在土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定上亦如此。另外，以出于公共利益的強(qiáng)制性為開(kāi)端的土地征收，與土地所有權(quán)的變更及土地征收補(bǔ)償?shù)膶?shí)施，應(yīng)是一個(gè)連續(xù)的過(guò)程，是一個(gè)不可分割的整體。土地征收時(shí)，土地所有權(quán)的變更與其說(shuō)是國(guó)家行使社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理職能的一個(gè)結(jié)果，還不如說(shuō)是權(quán)利轉(zhuǎn)移的一種方式；從這個(gè)意義上說(shuō)，土地征收所引起的土地所有權(quán)的變動(dòng)使得土地征收的后果具有物權(quán)性。土地征收補(bǔ)償金的確定，與其以行政管理的方式進(jìn)行，不如在平等的基礎(chǔ)上為之，以既能保障不同民事主體財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)，又能激活農(nóng)村土地市場(chǎng)的發(fā)展。
從土地征收行為目的的公益性、土地征收法律關(guān)系主體的特定性、土地征收權(quán)利的專有性、土地征收行為的合法性及土地征收措施的強(qiáng)制性、土地征收的補(bǔ)償性和土地征收后果的物權(quán)性的意義上說(shuō)，土地征收是民事行為。
三、土地征收與物權(quán)變動(dòng)土地所有權(quán)的本質(zhì)，在于它是土地所有權(quán)人對(duì)土地所享有的排他性的權(quán)利。對(duì)土地所有權(quán)人占有、使用、收益、處分土地的權(quán)利的干預(yù)或剝奪，一般構(gòu)成對(duì)土地所有權(quán)的侵犯。近代以來(lái)，這一觀念受到了挑戰(zhàn)。土地征收使得集體的土地所有權(quán)移于國(guó)家之手。土地征收權(quán)的核心，在于不需要土地所有人的同意而強(qiáng)制取得其土地。土地征收權(quán)與土地所有權(quán)沖突的結(jié)果，在一定程度上是土地征收權(quán)對(duì)土地所有權(quán)排他性的否定。
土地征收權(quán)的行使，實(shí)際上是使不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)發(fā)生了變動(dòng)。物權(quán)的發(fā)生、變更和消滅，構(gòu)成物權(quán)的變動(dòng)。探討土地征收與物權(quán)變動(dòng)的關(guān)系，可進(jìn)一步認(rèn)識(shí)土地征收對(duì)集體土地所有權(quán)的影響，以及集體土地所有權(quán)變更為國(guó)有土地所有權(quán)時(shí)所涉及到的物權(quán)法上的問(wèn)題。從廣義上說(shuō)，物權(quán)的變更包括主體的變更、客體的變更及內(nèi)容的變更；而嚴(yán)格意義上的物權(quán)變更則是客體和內(nèi)容的變更。（注：謝在全：《民法物權(quán)論》（上），中國(guó)政法大學(xué)出版社，1999年版，第55頁(yè)。）土地征收權(quán)的行使，使得被征收土地的所有人由集體變?yōu)閲?guó)家。土地征收時(shí)土地所有權(quán)的變更涉及到土地所有權(quán)的取得和喪失-國(guó)家取得被征收土地的所有權(quán)，而集體喪失了被征收土地的所有權(quán)。土地征收也會(huì)引起征收土地物權(quán)內(nèi)容的一些變化。就土地征收而言，被征收土地上物權(quán)的消滅是相對(duì)的消滅。
土地征收引起的物權(quán)變動(dòng)，屬于非依法律行為的物權(quán)變動(dòng)。它不要求具備依法律行為的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)的要件，即須為有處分權(quán)人所為，須有物權(quán)變動(dòng)的意思表示及須經(jīng)登記。且因是之故，因土地征收而取得土地所有權(quán)，為不經(jīng)登記即可取得。其中的原因，在于土地征收不依原土地所有人的意思表示而由國(guó)家強(qiáng)制力介入便可發(fā)生物權(quán)變動(dòng)，且物權(quán)的狀態(tài)亦已明確，不經(jīng)登記并不妨礙交易的安全。（注：謝在全：《民法物權(quán)論》（上），中國(guó)政法大學(xué)出版社，1999年版，第77頁(yè)以下。）經(jīng)土地征收取得的國(guó)有土地所有權(quán)不需登記實(shí)際上已為實(shí)踐所采?！巴恋氐怯浭菄?guó)家依法對(duì)國(guó)有土地使用權(quán)、集體土地所有權(quán)、集體土地使用權(quán)和土地他項(xiàng)權(quán)利的登記?！保ㄗⅲ涸瓏?guó)家土地管理局《土地登記規(guī)則》第二條。）
一般情況下，土地征收引起的土地物權(quán)變更，特別是土地所有權(quán)變動(dòng)具有不可逆性，即集體所有的土地一經(jīng)征收其所有權(quán)不能恢復(fù)到原來(lái)的狀態(tài)。“已征用二年還不使用的土地，當(dāng)?shù)乜h、市人民政府有權(quán)收回”；收回的土地，作以下處理：（1）按審批權(quán)限，有償撥給其他符合征地條件的單位使用；（2）“借給生產(chǎn)隊(duì)耕種。生產(chǎn)隊(duì)在耕種期間，不準(zhǔn)在土地上興建建筑物和種植多年生作物。國(guó)家建設(shè)需要使用時(shí)，生產(chǎn)隊(duì)必須立即交還，不得再提出補(bǔ)償、安置的要求。……”（注：《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》第二十一條。）“生產(chǎn)隊(duì)”這一概念雖已為生產(chǎn)合作社和集體經(jīng)濟(jì)組織所取代，只具有歷史意義，但這并不影響對(duì)因征收引起的土地所有權(quán)變動(dòng)不可逆性的探討。
對(duì)土地征收需對(duì)其目的進(jìn)行嚴(yán)格限制，以防土地征收權(quán)的濫用；而對(duì)土地征收目的的確定，也直接影響到土地征收權(quán)的正當(dāng)性。上述對(duì)經(jīng)征收的土地不予使用達(dá)一定期限的處置方法，存在著邏輯上的混亂。應(yīng)該是存在征收土地的需要再進(jìn)行土地征收，即先有需要后有征收。如土地征收達(dá)一定期限不予使用，則按審批權(quán)限有償撥給其他符合條件的單位使用，不免產(chǎn)生征收土地后再尋找用地者的嫌疑；而“借給生產(chǎn)隊(duì)耕種”的情形也是對(duì)土地資源的浪費(fèi)。因此，不能將公共利益需要的原因與國(guó)家行使土地征收權(quán)的結(jié)果顛倒。因征收而引起的土地所有權(quán)變動(dòng)的不可逆性不是沒(méi)有疑問(wèn)。
土地征收引起的土地所有權(quán)變動(dòng)的不可逆性，意味著國(guó)有土地總量的增加和集體土地總量的減少。為避免土地征收權(quán)的濫用及維持國(guó)有土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)之間必要的靜態(tài)平衡，當(dāng)征收的土地不予使用達(dá)一定期限或征收土地后不以原目的使用及擅自改變土地用途時(shí)，能否恢復(fù)原土地所有人的所有權(quán)，并非無(wú)考慮的余地。另外，土地征收只能以公共利益為目的，而公共利益應(yīng)是征收土地前就設(shè)定了的，否則極有可能造成土地資源的浪費(fèi)及土地征收權(quán)的濫用。公共利益為國(guó)家和社會(huì)的一個(gè)永恒主題，在物權(quán)變動(dòng)上限制土地征收權(quán)的濫用時(shí)，能否考慮既能保證土地征收權(quán)的正當(dāng)性、又能維護(hù)及促進(jìn)公共利益的辦法呢？（注：如上文所說(shuō)的將土地征收和土地征用分離。再如臺(tái)灣地區(qū)土地法規(guī)定了保留征收制度，即舉辦事業(yè)將來(lái)所需的土地，在未為需用以前，預(yù)為呈請(qǐng)核定并公布其征收的范圍，禁止妨礙征收之使用。這對(duì)我們應(yīng)該有所啟發(fā)。）
對(duì)集體土地的征收，除涉及集體土地所有權(quán)外，還涉及土地他項(xiàng)權(quán)利，即土地使用權(quán)和土地所有權(quán)以外的其他土地權(quán)利，如抵押權(quán)、租賃權(quán)等。集體土地所有權(quán)的變動(dòng)，是否、能否引起土地他項(xiàng)權(quán)利的變動(dòng)？在集體土地使用權(quán)的抵押中，抵押人可抵押依法承包并經(jīng)發(fā)包方同意抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權(quán)；以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村企業(yè)的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)同時(shí)抵押。（注：《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》第三十四條，第三十六條。）土地征收的實(shí)施，集體土地所有權(quán)變更為國(guó)有土地所有權(quán)后，在集體土地上設(shè)定的以集體土地使用權(quán)為標(biāo)的的抵押權(quán)因集體土地使用權(quán)的消滅而成“虛權(quán)”。抵押權(quán)為一種期待權(quán)；當(dāng)債務(wù)人不能履行債務(wù)以集體土地使用權(quán)抵押時(shí)，因集體土地使用權(quán)的消滅而使債權(quán)人的債權(quán)難以實(shí)現(xiàn)。因此，土地征收后如何處理以集體土地使用權(quán)為標(biāo)的的抵押和抵押權(quán)的關(guān)系以及抵押人和抵押權(quán)人之間的關(guān)系將是抵押制度的一個(gè)難題。土地征收后，集體土地地上權(quán)、租賃權(quán)一般也消滅，同時(shí)也會(huì)涉及到對(duì)地上權(quán)人、租賃權(quán)人的補(bǔ)償問(wèn)題。這在下文會(huì)有所述及。
四、土地征收引發(fā)的主要問(wèn)題客觀地講，土地征收的社會(huì)影響具有兩面性。如果土地征收權(quán)行使得當(dāng)，可以增進(jìn)社會(huì)福利，促進(jìn)土地資源更加有效地利用；但如果濫用土地征收權(quán)，則構(gòu)成對(duì)集體及其成員財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵犯。土地征收法律規(guī)則的完善及正當(dāng)程度對(duì)土地征收本身有重要影響。在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的有序化及法律秩序的有序化需要一個(gè)過(guò)程。在此背景下，重視對(duì)土地征收引發(fā)的主要問(wèn)題顯得必要而又緊迫。
土地征收的補(bǔ)償性問(wèn)題目前還未進(jìn)行深入、全面的研究?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定的補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是否合理需要進(jìn)一步考慮。“土地補(bǔ)償費(fèi)”應(yīng)是農(nóng)地地價(jià)的直接體現(xiàn)，而農(nóng)地地價(jià)則為農(nóng)地所有權(quán)在未來(lái)年期收益的資本化區(qū)域平均價(jià)格。由于農(nóng)地市場(chǎng)的不發(fā)達(dá)，如何確定農(nóng)地地價(jià)，使其趨于客觀、合理需要一個(gè)過(guò)程。就集體土地的地上權(quán)和租賃權(quán)而言，土地征收的補(bǔ)償涉及到地上附著物及青苗的補(bǔ)償，特別是地上附著物的補(bǔ)償與集體土地使用權(quán)的價(jià)值緊密聯(lián)系，進(jìn)而言之，也許可以說(shuō)，集體土地的市場(chǎng)化過(guò)程，也是土地征收日益完善的過(guò)程。在這過(guò)程中，土地征收法律制度如何起到積極的作用，既能促進(jìn)土地征收的正當(dāng)性和合理性，又能推動(dòng)農(nóng)村土地市場(chǎng)的發(fā)展，值得認(rèn)真研究。
直到現(xiàn)在，土地仍然是絕大多數(shù)農(nóng)民（戶）的安身立命之所在。盡管被征收土地的農(nóng)民的就業(yè)和安置以市場(chǎng)為導(dǎo)向而有多種途徑有其可行性，但并不能否認(rèn)土地是絕大多數(shù)農(nóng)民的主要生產(chǎn)資料。土地作為社會(huì)保障的替代物，為占中國(guó)人口絕大多數(shù)的農(nóng)民提供了基本的生活保障，在農(nóng)村的失業(yè)保險(xiǎn)功能方面也具有十分重要的作用。（注：姚洋：《中國(guó)農(nóng)地制度：一個(gè)分析框架》，載林毅夫、海聞、平新喬主編：《中國(guó)經(jīng)濟(jì)研究》，北京大學(xué)出版社，2000年版。）雖然在發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)村居民的絕大部分收入來(lái)自農(nóng)業(yè)以外，但土地征收的補(bǔ)償費(fèi)和安置費(fèi)等仍然是被征收了土地的集體經(jīng)濟(jì)組織特別是其成員的重要生活保障。因此，土地征收補(bǔ)償費(fèi)和安置費(fèi)的確定標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)從如何維持社會(huì)保障所要求的生活水平出發(fā)。實(shí)際上，這也是在維護(hù)農(nóng)村的公共利益。土地征收的公共利益目的需要完成，農(nóng)村的公共利益也不容忽視，否則會(huì)助長(zhǎng)城鄉(xiāng)差別。
“土地補(bǔ)償費(fèi)用歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有；地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著及青苗的所有者所有?！保ㄗⅲ骸吨腥A人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第二十六條。）地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)的歸屬容易確定；而土地補(bǔ)償費(fèi)的歸屬則可能引起爭(zhēng)端?！稗r(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理。”（注：《中華人民共和國(guó)土地管理法》第十條。）集體土地所有權(quán)事實(shí)上的虛位，（注：參見(jiàn)王衛(wèi)國(guó)：《中國(guó)土地權(quán)利研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社，1997年版，第99頁(yè)。）可能會(huì)導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織之間因土地征收補(bǔ)償費(fèi)的歸屬發(fā)生爭(zhēng)端。集體經(jīng)濟(jì)組織之間因土地補(bǔ)償費(fèi)發(fā)生的爭(zhēng)端應(yīng)由物權(quán)法調(diào)整。
土地抵押權(quán)是指在土地抵押關(guān)系中，抵押權(quán)人對(duì)作為抵押物的土地使用權(quán)和土地附著物所享有的處分權(quán)和優(yōu)先受償?shù)南嚓P(guān)權(quán)利。
土地抵押權(quán)的法律特征：
1、土地抵押權(quán)具有擔(dān)保物權(quán)和土地它項(xiàng)權(quán)利雙重性質(zhì)；2、土地抵押權(quán)的標(biāo)的為土地使用權(quán)；3、土地抵押附屬于土地使用權(quán)；4、土地抵押權(quán)的設(shè)定屬于要式行為；5、土地抵押權(quán)具有擔(dān)保物權(quán)的功用和效力。
土地抵押權(quán)的客體范圍：
1、劃撥國(guó)有土地使用權(quán)；2、出讓方式取得的國(guó)有土地使用權(quán)；3、抵押人依法承包并經(jīng)發(fā)包方同意抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權(quán)；4、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)的建筑物戰(zhàn)勝范圍內(nèi)的土地使用權(quán)。
土地抵押登記制度：
1、土地抵押登記的作用。2、土地抵押權(quán)登記程序。3、土地抵押權(quán)登記的效力。
土地抵押權(quán)的消滅：1、債務(wù)清償；2、抵押物消滅；3、土地抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)；4、抵押權(quán)無(wú)效。
土地抵押權(quán)制度中需要思考的幾個(gè)問(wèn)題：
1、土地抵押權(quán)的客體是否限于土地使用權(quán)；
2、關(guān)于“四荒”土地抵押；
3、土地抵押權(quán)登記效力能否對(duì)抗土地使用權(quán)收回；
4、劃撥土地使用權(quán)的房地產(chǎn)抵押權(quán)的設(shè)定是否應(yīng)征得批準(zhǔn)劃撥該土地人民政府主管部門的批準(zhǔn)或同意。
內(nèi)容提要：土地抵押權(quán)是附屬于土地使用權(quán)的一項(xiàng)土地他項(xiàng)權(quán)利，土地抵押制度也是人們?cè)诮?jīng)濟(jì)發(fā)展中一直探討的一個(gè)問(wèn)題。本文先從土地抵押權(quán)的概念和法律特征談起，對(duì)土地抵押權(quán)的客體范圍、登記制度及土地抵押權(quán)的消失進(jìn)行闡述，并對(duì)土地抵押權(quán)制度中幾個(gè)需要思考的問(wèn)題略作探討。
關(guān)鍵詞：土地抵押權(quán)土地抵押權(quán)登記土地使用權(quán)
隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的全局發(fā)展，土地在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中越來(lái)越顯示其重要性，人們已不再單獨(dú)將土地作為一種資源來(lái)對(duì)待，而是將其當(dāng)作一種資產(chǎn)進(jìn)行科學(xué)的管理，以充分發(fā)揮其在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的經(jīng)濟(jì)杠桿作用。為此，筆者通過(guò)對(duì)土地管理知識(shí)的一些學(xué)習(xí)和了解，感到這是一門非常廣泛和深?yuàn)W的學(xué)說(shuō)，其中有許多知識(shí)需要我們進(jìn)行學(xué)習(xí)，有許多問(wèn)題需要我們進(jìn)行思考和探討，在此本文就其中的土地抵押權(quán)進(jìn)行闡述，并對(duì)土地抵押權(quán)制度中幾個(gè)需要思考的問(wèn)題略作探討。
一、土地抵押權(quán)的概念
在我國(guó)，土地抵押是指土地使用權(quán)人在法律許可的范圍內(nèi)，在不轉(zhuǎn)移土地占有的情況下，將土地使用權(quán)作為債權(quán)的擔(dān)保；當(dāng)債務(wù)人不履行債務(wù)時(shí)，債務(wù)人有權(quán)依法處分該土地使用權(quán)并由處分所得的價(jià)款優(yōu)先受償。其中，提供土地使用權(quán)作為擔(dān)保的，為抵押人，接受土地使用權(quán)擔(dān)保的債權(quán)人，為抵押權(quán)人。
土地抵押權(quán)是指在土地抵押關(guān)系中，抵押權(quán)人對(duì)作為抵押物的土地使用權(quán)和土地附著物所享有的處分權(quán)和優(yōu)先受償?shù)南嚓P(guān)權(quán)利。
從我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定來(lái)看，土地抵押權(quán)是指的土地使用權(quán)抵押權(quán)，法律只允許對(duì)土地使用權(quán)進(jìn)行抵押，而對(duì)土地使用權(quán)以外的其他土地他項(xiàng)權(quán)利，沒(méi)有明確規(guī)定。
二、土地抵押權(quán)的法律特征
首先，土地抵押權(quán)具有擔(dān)保物權(quán)和土地他項(xiàng)權(quán)利雙重性質(zhì)。土地抵押權(quán)作為抵押權(quán)的屬概念，應(yīng)當(dāng)歸入擔(dān)保權(quán)或者擔(dān)保物權(quán)的范疇，《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》第34條第三項(xiàng)和第五項(xiàng)均把國(guó)有土地使用權(quán)和集體土地使用權(quán)作為可以抵押的財(cái)產(chǎn)，因此，從物權(quán)法的意義是說(shuō)，土地抵押權(quán)是一種擔(dān)保物權(quán)；同時(shí)土地抵押權(quán)又是土地他項(xiàng)權(quán)利的一種，是設(shè)立于土地使用權(quán)之上的權(quán)利和負(fù)擔(dān)。因此，土地抵押關(guān)系的調(diào)整，不僅要適用擔(dān)保法的規(guī)定，而且要適用土地法的規(guī)定。
其次，土地抵押權(quán)的標(biāo)的為土地使用權(quán)。土地使用權(quán)與抵押權(quán)是兩種不同的權(quán)利，但土地抵押權(quán)必須是基于土地使用權(quán)（利）才能成立，并以土地使用權(quán)作為實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)的標(biāo)的。土地抵押權(quán)成為他項(xiàng)權(quán)利，因其標(biāo)的物為土地，地上物及某些土地權(quán)利，抵押在于確保債的經(jīng)濟(jì)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。故提供擔(dān)保之物必須具有交換價(jià)值。出讓土地使用權(quán)是使用者以出讓金錢為代價(jià)而取得的，因此，土地使用權(quán)可以成為抵押標(biāo)的物。目前，我國(guó)尚無(wú)法律明確規(guī)定其他土地他項(xiàng)權(quán)利可以作為抵押，故土地抵押權(quán)的標(biāo)的僅是土地使用權(quán)而非其他。
第三，土地抵押權(quán)附屬于土地使用權(quán)，但兩者又有著密切的聯(lián)系，土地抵押權(quán)的效力對(duì)土地使用權(quán)有著重大影響。一方面，它的發(fā)生要以土地使用權(quán)的存在和行使為條件，根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律，作為利的土地使用權(quán)，因行政機(jī)關(guān)依照《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》規(guī)定，作出收回土地使用權(quán)的處罰而消滅時(shí)，在該土地使用權(quán)上設(shè)定的抵押權(quán)隨之消滅。另一方面，它的實(shí)現(xiàn)必然導(dǎo)致土地使用權(quán)歸屬的變動(dòng)。
第四，土地抵押權(quán)的設(shè)定屬于要式行為。設(shè)立土地抵押權(quán)必須訂立書(shū)面的抵押合同，并進(jìn)行土地抵押權(quán)抵押登記，抵押合同自登記之日起生效。我國(guó)對(duì)土地抵押權(quán)登記實(shí)行強(qiáng)制登記制度，抵押權(quán)登記應(yīng)當(dāng)作為抵押合同生效的要件，當(dāng)事人訂立書(shū)面抵押合同后未辦理登記的視為效力未定，效力未定的書(shū)面抵押合同，其效力經(jīng)登記而確定。
第五，土地抵押權(quán)具有擔(dān)保物權(quán)的功用和效力，它的目的是通過(guò)土地權(quán)益歸屬的變更來(lái)實(shí)現(xiàn)債權(quán)的保障，而不是直接滿足對(duì)土地的利用需求。因此，它不具有對(duì)土地占有使用的權(quán)益。從土地他項(xiàng)權(quán)利性質(zhì)來(lái)分，土地抵押權(quán)是擔(dān)保性他項(xiàng)權(quán)利，而其他諸如地上權(quán)，地役權(quán)等均歸屬于用益性他項(xiàng)權(quán)利。這也是土地抵押權(quán)不同于其他土地他項(xiàng)權(quán)利的重要特征
三、土地抵押權(quán)的客體范圍
1、劃撥國(guó)有土地使用權(quán)。所謂劃撥國(guó)有土地使用權(quán)，是指經(jīng)縣級(jí)以上人民政府依法批準(zhǔn)，土地使用者在繳納土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)后取得的土地使用權(quán)。由于通過(guò)劃撥方式取得土地使用權(quán)是無(wú)償?shù)?，所以以土地使用?quán)作抵押應(yīng)符合下列條件。（1）土地使用者須領(lǐng)有國(guó)有土地使用證。（2）具有地上建筑物，其他附著物合法的產(chǎn)權(quán)證明。（3）以抵押劃撥土地使用權(quán)所獲收益抵交土地使用權(quán)出讓金。（4）經(jīng)縣級(jí)以上人民政府土地管理部門或者房產(chǎn)管理部門批準(zhǔn)。
《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》第36條規(guī)定：以依法取得的國(guó)有土地上的房屋抵押的，該房屋占用范圍內(nèi)的國(guó)有土地使用權(quán)同時(shí)抵押。由此可以看出，以劃撥方式取得的土地使用權(quán)不能單獨(dú)設(shè)定抵押權(quán)，但是，如果以劃撥土地上的房屋作抵押的，該劃撥土地使用權(quán)同時(shí)抵押。
2、出讓方式取得的國(guó)有土地使用權(quán)。所謂以出讓方式取得的國(guó)有土地使用權(quán)，是指國(guó)家以國(guó)有土地所有人的身份將土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)讓與土地使用者，并由土地使用者向國(guó)家交付土地使用權(quán)出讓金后取得的國(guó)有土地使用權(quán)。因此以出讓方式取得國(guó)有土地使用權(quán)人是有償取得使用權(quán)，對(duì)土地使用權(quán)有權(quán)作出處分，包括抵押。但根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，以出讓方式取得的國(guó)有土地使用權(quán)抵押的，應(yīng)當(dāng)將抵押時(shí)該國(guó)有土地上的房屋同時(shí)抵押。
3、抵押人依法承包并經(jīng)發(fā)包方同意抵押的荒山，荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權(quán)。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定，集體所有的土地使用權(quán)一般不能抵押。集體所有的土地使用權(quán)包括耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)。但是為了促進(jìn)荒地的開(kāi)發(fā)利用，《擔(dān)保法》對(duì)“四荒”的土地使用權(quán)規(guī)定允許抵押，但是必須要符合下列條件：第一、用來(lái)抵押的使用權(quán)必須明確為荒地使用權(quán)。第二、對(duì)該片荒地抵押人應(yīng)享有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。第三、須取得發(fā)包方的同意。
4、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)的建筑物占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)。根據(jù)《擔(dān)保法》的規(guī)定，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)的土地使用權(quán)不得單獨(dú)抵押。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)的土地使用權(quán)只能隨其地上的建筑物一同抵押，而不能單獨(dú)抵押。當(dāng)以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)的建筑物抵押時(shí)，其占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)應(yīng)同時(shí)抵押。該土地使用權(quán)抵押的設(shè)定條件類似于以劃撥方式取得的國(guó)有土地使用權(quán)抵押規(guī)則。
四、土地抵押權(quán)登記制度
1、土地抵押登記的作用
（1）抵押權(quán)的公示及生效的作用。土地抵押權(quán)屬于擔(dān)保物權(quán)，是一種對(duì)世權(quán)。因此，對(duì)土地抵押權(quán)的設(shè)立應(yīng)進(jìn)行公示，向社會(huì)公眾展示土地抵押的設(shè)立、變更及消滅的法律狀況；并且登記制度對(duì)土地抵押權(quán)的生效起著決定性的作用。如前所述，抵押權(quán)的生效均以登記為必要條件。（2）警示效力。土地抵押權(quán)登記的目的在于告知公眾土地抵押權(quán)設(shè)立、變更以及消滅的法律信息。其目的，是讓公眾了解該抵押權(quán)的變動(dòng)情況，自己決定是否進(jìn)行有關(guān)的法律行為。因?yàn)楦鶕?jù)民法的意思自治原則，法律對(duì)債權(quán)人對(duì)自己是否成為土地抵押權(quán)人以及成為第幾順序的抵押權(quán)人的事宜無(wú)權(quán)作出禁止性規(guī)定。如果在土地使用權(quán)上已經(jīng)存在著順位優(yōu)先的抵押權(quán)，抵押權(quán)人的權(quán)利實(shí)現(xiàn)就會(huì)存有風(fēng)險(xiǎn)，但如果進(jìn)行土地抵押登記，就可以給抵押權(quán)人提供足夠的警示，使之了解設(shè)立后順位抵押權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)，從而為其行為選擇提供全面的法律幫助。
2、土地抵押權(quán)登記程序。
根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定，辦理抵押權(quán)登記，首先應(yīng)當(dāng)由當(dāng)事人根據(jù)不同的土地使用權(quán)情況進(jìn)行地價(jià)評(píng)估，并鑒定書(shū)面的抵押合同，其次在鑒定抵押合同后15日內(nèi)，由抵押人和抵押權(quán)人持被抵押的土地使用權(quán)證、抵押合同、地價(jià)評(píng)估及確認(rèn)報(bào)告、抵押人和抵押權(quán)人的身份證件共同到土地管理部門申請(qǐng)抵押登記（如一方到場(chǎng)申請(qǐng)抵押登記，必須持有對(duì)方授權(quán)委托文件）。最后，土地管理機(jī)關(guān)審查，進(jìn)行登記注冊(cè)，核發(fā)《土地他項(xiàng)權(quán)利證書(shū)》。
3、土地抵押權(quán)登記的效力
根據(jù)《擔(dān)保法》的有關(guān)規(guī)定，土地抵押登記為抵押合同的生效條件，也就是說(shuō)，以抵押登記為生效條件的土地抵押合同，自辦理抵押登記之日起生效，登記生效日即為抵押合同的生效日。抵押權(quán)登記后，抵押權(quán)人可以對(duì)抗一切的第三人。其效力具體表現(xiàn)為：（1）當(dāng)同一土地使用權(quán)存在兩個(gè)或者兩個(gè)以上抵押權(quán)的，如果有的抵押權(quán)已經(jīng)登記，有的抵押權(quán)未登記，先登記的抵押權(quán)優(yōu)先于后登記的抵押權(quán)受償。（2）在土地抵押權(quán)存續(xù)期間，抵押人轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)未通知抵押權(quán)人或者未告知受讓人的，如果抵押權(quán)已經(jīng)登記，抵押權(quán)人仍可行使抵押權(quán)。也就是說(shuō)，抵押權(quán)一經(jīng)登記，無(wú)論抵押財(cái)產(chǎn)的受讓人是否屬于善意，抵押權(quán)人都可與之對(duì)抗行使追及權(quán)。（3）抵押合同成立后，抵押人又將土地使用權(quán)出租的，抵押權(quán)人行使抵押權(quán)導(dǎo)致土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的，租賃合同不具有對(duì)抗抵押權(quán)受讓人的效力。（4）已經(jīng)設(shè)立抵押的土地使用權(quán)被查封，扣押等財(cái)產(chǎn)保全措施或執(zhí)行措施的，抵押權(quán)不受影響。（5）在抵押期間，抵押人的行為足以導(dǎo)致土地使用權(quán)的價(jià)值減少或者土地使用權(quán)滅失的，抵押權(quán)人有權(quán)予以制止；（6）債務(wù)人到期不履行債務(wù)時(shí)，抵押權(quán)人有權(quán)請(qǐng)求人民法院依法實(shí)施扣押，并自扣押之日起對(duì)由該土地產(chǎn)生的自然孳息、法定孳息享有收取權(quán)。（7）債務(wù)人到期未清償債務(wù)的，抵押權(quán)人有權(quán)通過(guò)拍賣、變變的方式將該土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓于第三人，并在轉(zhuǎn)讓所得的價(jià)款中優(yōu)先受償。
五、土地抵押權(quán)的消滅
土地抵押權(quán)消滅的情形有下面幾種：
1、債務(wù)清償。債務(wù)人到期清償債務(wù)或者債務(wù)人的擔(dān)保人或者債務(wù)人的清算組織在債務(wù)到期后已經(jīng)將債務(wù)清償完畢，該抵押權(quán)自行消滅。
2、抵押物消滅。抵押物消滅主要有三種情況（1）被抵押的國(guó)有土地使用權(quán)被國(guó)家收回或者期限屆滿。（2）被抵押的集體土地使用權(quán)所涉的土地被國(guó)家征用（3）土地使用權(quán)隨建筑物抵押的，該建筑物滅失。
3、土地抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)。抵押人到期不履行債務(wù)或者在抵押合同期間宣告解散、破產(chǎn)，抵押權(quán)人有權(quán)依照國(guó)家法律，法規(guī)和抵押合同的規(guī)定處分抵押財(cái)產(chǎn)，并就處分抵押物的價(jià)款優(yōu)先受償，抵押物轉(zhuǎn)歸第三人。此時(shí)，抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)，設(shè)立于土地使用權(quán)之上的抵押權(quán)也隨即消滅。
4、抵押權(quán)無(wú)效。抵押權(quán)因抵押合同或者主合同具有法定無(wú)效事由而被依法確認(rèn)無(wú)效。抵押權(quán)無(wú)效是土地抵押權(quán)消滅的一種特殊情況。例如，以劃撥方式取得的國(guó)有土地使用權(quán)單獨(dú)設(shè)立抵押的，以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)的土地使用權(quán)單獨(dú)設(shè)立抵押的，以劃撥土地房地產(chǎn)設(shè)定抵押未經(jīng)政府主管部門同意審批的。又如破產(chǎn)企業(yè)擅自轉(zhuǎn)讓已經(jīng)抵押的土地使用權(quán)。按照《破產(chǎn)法（試行）》第49條的規(guī)定，在抵押期間，破產(chǎn)企業(yè)對(duì)已經(jīng)抵押登記的房地產(chǎn)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓時(shí)，應(yīng)當(dāng)通知抵押人并告知受讓人該房地產(chǎn)已經(jīng)抵押的情況。破產(chǎn)企業(yè)未通知抵押權(quán)人或者未告知受讓人的，人民法院應(yīng)依法裁定該轉(zhuǎn)讓行為無(wú)效。
六、土地抵押權(quán)制度中需要思考的幾個(gè)問(wèn)題
1、土地抵押權(quán)的客體是否限于土地使用權(quán)。
我國(guó)的土地抵押權(quán)實(shí)際是指的土地使用權(quán)抵押權(quán)，但是，隨著社會(huì)的發(fā)展，我國(guó)的法律能否突破這個(gè)界限，把土地抵押權(quán)的客體擴(kuò)大到其他土地項(xiàng)權(quán)利，答案是肯定的。只要是能夠有償轉(zhuǎn)讓的土地他項(xiàng)權(quán)利，就應(yīng)允許抵押。例如，空中權(quán)和地下權(quán)。我國(guó)部分學(xué)者也贊成其他部分土地他項(xiàng)權(quán)利可以進(jìn)行抵押①。
2、關(guān)于“四荒”土地抵押
《擔(dān)保法》第34條規(guī)定：抵押人依法承包并經(jīng)發(fā)包方同意抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權(quán)可以抵押。集體土地使用權(quán)被允許抵押的條件之一，必須是抵押人對(duì)該荒地?fù)碛谐邪?jīng)營(yíng)權(quán)，筆者認(rèn)為，該限制是不合理、不全面的。應(yīng)該將包括以購(gòu)買、租賃、股份合作方式取得的四荒土地使用權(quán)規(guī)定為允許抵押的條件。對(duì)于四荒土地使用權(quán)，只要是有償取得的允許轉(zhuǎn)讓的，原則上都可以抵押。
3、土地抵押權(quán)登記效力能否對(duì)抗土地使用權(quán)收回
土地抵押權(quán)附屬于土地使用權(quán)，在土地使用權(quán)被收回的情況下，土地抵押權(quán)自行消滅。這是我國(guó)法律關(guān)于二者之間法律效力的規(guī)定。但筆者認(rèn)為，現(xiàn)行法律規(guī)定，限制了土地使用權(quán)抵押的獨(dú)立性，使抵押的擔(dān)保功能降低，交易的安全難以保障。理由主要有以下幾方面。其一，在土地使用權(quán)出讓合同有效期間提前收回土地使用權(quán)的行為是一種民事行為，是土地所有人解除土地使用權(quán)出讓合同的合同行為。土地所有人的收回行為不能對(duì)抗抵押人。因?yàn)榈盅菏俏餀?quán)行為。而土地使用權(quán)收回是債權(quán)行為，根據(jù)“物權(quán)優(yōu)于債權(quán)”的原理，抵押權(quán)自應(yīng)當(dāng)?shù)玫絻?yōu)先受償。其二，土地使用權(quán)設(shè)有抵押并登記后，該抵押即有公信力，它可對(duì)抗任何第三人。抵押公信力旨在保護(hù)商業(yè)信譽(yù)及維護(hù)善意抵押權(quán)人的交易安全。這種公信力不僅是民法中的誠(chéng)信原則的組成而分，且是各部門立法的基礎(chǔ)。因此，一旦發(fā)生違反這種公信力的行為時(shí)，該行為的效力應(yīng)當(dāng)次于具有公信力的抵押效力。其三，土地使用權(quán)設(shè)定抵押并經(jīng)登記后，抵押權(quán)人即：（1）可以登記的先后次序享有抵押登記利益（2）可以對(duì)抗任何第三人的主張。（3）可以排斥次登記或尚未登記的但已“收回”的（土地使用權(quán)）效力。基于上述效力，當(dāng)發(fā)生土地使用權(quán)收回情形時(shí)，抵押權(quán)人當(dāng)然可以主張經(jīng)登記的權(quán)利，并排斥未登記的權(quán)利主張或其他債權(quán)，先于其他權(quán)利享有優(yōu)先受償權(quán)。
4、劃撥土地使用權(quán)的房地產(chǎn)抵押權(quán)的設(shè)定是否應(yīng)征得批準(zhǔn)劃撥該土地的人民政府主管部門的批準(zhǔn)或同意。
前面已論及劃撥的國(guó)有土地使用權(quán)不能單獨(dú)設(shè)定抵押權(quán)，如果該土地使用權(quán)土地之上有房屋并且房屋所有人以該房屋設(shè)定抵押，該房屋占用范圍內(nèi)的國(guó)有土地使用權(quán)同時(shí)抵押。但該法律規(guī)定產(chǎn)生的后果是抵押人無(wú)法履行其債務(wù)時(shí)，必然會(huì)出現(xiàn)土地的轉(zhuǎn)讓問(wèn)題。而抵押人自身因?yàn)閷?duì)土地使用權(quán)無(wú)權(quán)作出處分，因此，必須要經(jīng)過(guò)有關(guān)政府土管部門的審批，轉(zhuǎn)讓方為有效。現(xiàn)在的擔(dān)保法和房地產(chǎn)管理法對(duì)此沒(méi)有加以明確規(guī)定，筆者認(rèn)為是立法的一個(gè)缺憾。劃撥土地上的房地產(chǎn)未征得政府同意即可去進(jìn)行抵押，在法理上也是講不通的。抵押是對(duì)物的一種處分，未征得權(quán)利人的同意就以自己并不享有處分權(quán)的物去進(jìn)行抵押，顯然是違反了有關(guān)物權(quán)原理。劃撥土地的處分權(quán)在國(guó)家，政府仍然是地的主人，建筑在這種土地上的房產(chǎn)實(shí)際是與地產(chǎn)一起形成了一種國(guó)家與土地單位的共有關(guān)系。共有的財(cái)產(chǎn)未征得共有人的同意擅自作出處分，其處分行為應(yīng)屬無(wú)效。因此，劃撥土地的房地產(chǎn)未征得政府同意進(jìn)行抵押應(yīng)該是無(wú)效的。從實(shí)踐看，未經(jīng)批準(zhǔn)即可以劃撥土地的房地產(chǎn)進(jìn)行抵押也會(huì)帶來(lái)一些不良的后果。其一，離開(kāi)土地的房屋價(jià)格不好確定，其價(jià)值只減不增，從而使得房屋價(jià)值難以評(píng)估，而評(píng)估抵押物的價(jià)值是抵押的一個(gè)程序，不能準(zhǔn)確地評(píng)估抵押物，必將影響到抵押權(quán)的設(shè)定和實(shí)現(xiàn)。其二，國(guó)家對(duì)劃撥土地可以根據(jù)需要收回，如其設(shè)定抵押物發(fā)生收回，必將嚴(yán)重?fù)p害抵押權(quán)人的利益。而經(jīng)過(guò)有關(guān)部門批準(zhǔn)設(shè)定的抵押一般是不會(huì)轉(zhuǎn)讓回收的。其三，影響國(guó)家對(duì)土地使用權(quán)的正常管理和統(tǒng)一安排。根據(jù)城市房地產(chǎn)管理法的規(guī)定，國(guó)家出讓土地必須符合土地利用總體規(guī)劃。城市規(guī)劃和年度建設(shè)用地計(jì)劃，應(yīng)有計(jì)劃，有步驟地進(jìn)行，而將劃撥土地的房地產(chǎn)抵押實(shí)際上就難以執(zhí)行這些規(guī)定，因?yàn)樵趯?shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)無(wú)論是協(xié)議方式還是法院訴訟后強(qiáng)制拍賣開(kāi)式，都將影響國(guó)家對(duì)土地的管理，否則又會(huì)影響抵押權(quán)人的利益。如果在設(shè)定抵押權(quán)時(shí)，將政府有關(guān)部門審批作為必要條件，這些問(wèn)題就都可以解決。
參考文獻(xiàn)資料：
一、《國(guó)土資源管理實(shí)務(wù)全書(shū)》（中國(guó)物資出版社）謝經(jīng)榮主編
第五章第八節(jié)地產(chǎn)抵押
二、《中國(guó)土地資源全書(shū)》（四川人民出版社）車夫主編
第五篇土地他項(xiàng)權(quán)利
三、《房地產(chǎn)抵押貸款如何避風(fēng)險(xiǎn)》（《中國(guó)土地》2001年11期）
姬泓夏軍著
1.1有利于有效控制溫室氣體排放
從大氣二氧化碳排放來(lái)源看，土地利用變化是僅次于化石燃料燃燒，是導(dǎo)致大氣中二氧化碳含量增加又一要素。從碳排放的分類來(lái)看，土地利用碳排放可分為土地利用類型轉(zhuǎn)變產(chǎn)生的碳排放、土地利用類型保持產(chǎn)生的碳排放和各種土地利用類型上所承載的全部人為源碳排放等三類。通過(guò)構(gòu)建低碳土地管理制度，制定政策有效開(kāi)發(fā)、利用及管理土地資源，改變土地利用方式、優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)土地利用低碳化，有效減少土地利用碳排放，控制溫室氣體排放。有關(guān)研究表明，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)減少碳排放的潛力約為常規(guī)低碳政策的1/3，合理組織土地利用是有效控制溫室氣體排放的重要途徑。
1.2有利于加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式
目前，我國(guó)三次產(chǎn)業(yè)中，工業(yè)的比重偏高，服務(wù)業(yè)比重偏低，工業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)中，又以高碳的重化工業(yè)為主，比例達(dá)70%左右。我國(guó)正處于工業(yè)化和城市化加快推進(jìn)階段，大規(guī)模的建設(shè)需要鋼材、水泥等原材料的供應(yīng)，這些“高碳”產(chǎn)業(yè)是我國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)，其發(fā)展具有一定的合理性。但以此為理由，千方百計(jì)地推進(jìn)重化工業(yè)的發(fā)展，我國(guó)的資源支撐不了，環(huán)境容納不了，更何況還要給子孫留有足夠的資源和空間。因此，我國(guó)“十二五”規(guī)劃綱要指出要把加快經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整作為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的主攻方向。通過(guò)構(gòu)建低碳土地管理制度，鼓勵(lì)發(fā)展低碳產(chǎn)業(yè)，逐步限制高碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展，減少單位GDP的資源量和環(huán)境代價(jià)，是我國(guó)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要突破口。
1.3有利于全面推進(jìn)“兩型社會(huì)”建設(shè)
建設(shè)“兩型”社會(huì)是緩解我國(guó)資源環(huán)境壓力、加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展的重大戰(zhàn)略舉措。土地作為一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)性資源，是不可再生資源，節(jié)約土地資源是節(jié)約型社會(huì)的重點(diǎn)和關(guān)鍵，因此，創(chuàng)新土地管理制度，構(gòu)建低碳土地管理制度，解決經(jīng)濟(jì)建設(shè)和資源環(huán)境的體制性矛盾，為“兩型社會(huì)”建設(shè)提供體制機(jī)制保障。
2構(gòu)建低碳管理制度的基本思路
2.1控制高碳產(chǎn)業(yè)建設(shè)用地總量
不斷抑制高碳產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地總量，在用地審批過(guò)程中進(jìn)行嚴(yán)格限制，與此同時(shí)，給低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目給予用地上的支持。具體到操作環(huán)節(jié)，土地供應(yīng)參與低碳經(jīng)濟(jì)建設(shè)主要是通過(guò)土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃這兩個(gè)手段來(lái)進(jìn)行調(diào)控，通過(guò)土地利用總體規(guī)劃，在制定土地利用總體規(guī)劃過(guò)程中可以為低碳產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目在總量和布局上進(jìn)行安排，并用規(guī)劃圖件和相關(guān)調(diào)控指標(biāo)的形式來(lái)表現(xiàn)。通過(guò)土地利用年度計(jì)劃，確定各地區(qū)低碳產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的年度用地，嚴(yán)格限制新批準(zhǔn)高碳項(xiàng)目，限制向高碳項(xiàng)目供地，以此來(lái)調(diào)節(jié)高碳經(jīng)濟(jì)與低碳經(jīng)濟(jì)的用地總量、結(jié)構(gòu)和速度，以降低高碳經(jīng)濟(jì)的用地比重，促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)持續(xù)、健康、快速發(fā)展。
2.2及時(shí)優(yōu)化調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)
構(gòu)建低碳土地管理制度，發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，要注重及時(shí)優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)控這一重要手段。具體的手段可以從減少碳排放和增加碳匯兩個(gè)方面來(lái)實(shí)施。其中增加碳匯的土地管理手段有：積極植樹(shù)造林，增加林地的比重，提高森林覆蓋率；積極推進(jìn)城市綠化工作，增加城市綠地面積；落實(shí)退耕還草工作，增加草地面積。減少碳排放的土地管理手段有：充分挖掘存量建設(shè)用地，尤其是廢棄的工礦用地，控制新增建設(shè)用地總量；加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)建設(shè)用地集約節(jié)約管理，做好開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)用地集約節(jié)約利用評(píng)價(jià)，提高建設(shè)用地集約節(jié)約利用水平；倡導(dǎo)農(nóng)地施用有機(jī)肥以及秸稈還田，減少農(nóng)業(yè)碳排放；構(gòu)建土地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。
2.3制定促進(jìn)低碳發(fā)展的土地儲(chǔ)備政策，逐步回收高碳項(xiàng)目用地
制定促進(jìn)低碳發(fā)展的土地儲(chǔ)備政策，逐步回收高碳項(xiàng)目用地。政府為了給城市發(fā)展留足空間，除了征收農(nóng)村集體土地外，政府還可以運(yùn)用土地整理、土地置換等土地政策工具，加速淘汰高耗能、高排放、高污染的項(xiàng)目，依據(jù)土地儲(chǔ)備政策接收其項(xiàng)目用地，以供應(yīng)土地一級(jí)市場(chǎng)。
2.4創(chuàng)新低碳產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目土地供應(yīng)方式
針對(duì)當(dāng)前部分地方政府出于政績(jī)及可支配資金的最大化考慮，傾向于采取對(duì)不同用途土地采取不同出讓方式的差別定價(jià)策略。例如，對(duì)于商業(yè)、住宅用地傾向于采取招拍掛的方式追求一次性收益，而對(duì)于工業(yè)用地，地方政府看重的則是工廠建成之后給本地區(qū)帶來(lái)的GDP、稅收、就業(yè)等政績(jī)利益和長(zhǎng)期收益。為此，不惜采取各種優(yōu)惠政策，包括壓低地價(jià)，甚至零地價(jià)以至負(fù)地價(jià)，以達(dá)到招商引資的目的。為此，2007年國(guó)土資源部和監(jiān)察部聯(lián)合發(fā)文，要求：“工業(yè)用地必須采用招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓，其出讓價(jià)格不得低于公布的最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)?！睂?duì)于低碳產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目用地，尤其是戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，除了一般的招標(biāo)、拍賣、掛牌等出讓方式外，政府還可以通過(guò)協(xié)議出讓的方式出讓土地。
2.5充分發(fā)揮地價(jià)杠桿作用，支持低碳經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目
對(duì)于促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的項(xiàng)目用地，若在一級(jí)市場(chǎng)獲取土地使用權(quán)，政府可以在價(jià)格上給予一定的優(yōu)惠；若在二級(jí)市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓獲得土地使用權(quán)，政府可以在轉(zhuǎn)讓稅費(fèi)方面給予優(yōu)惠，通過(guò)土地價(jià)格和稅收政策積極引導(dǎo)資本和資源向低碳方向轉(zhuǎn)移。對(duì)于低碳產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的用地，除了可以在土地價(jià)格、土地稅費(fèi)等方面給予優(yōu)惠外，政府還能制定政策在土地信貸、土地抵押等方面給予支持。此外，可以簡(jiǎn)化低碳產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目融資用地審批。
2.6改革考評(píng)體系，增加土地供應(yīng)的碳排放指標(biāo)考核
2002年末，中國(guó)電信管線GIS系統(tǒng)建設(shè)項(xiàng)目啟動(dòng)，要求各省、地、縣級(jí)電信部門必須采購(gòu)自己轄區(qū)的電子地圖，并希望是大比例尺的。由于GIS的專業(yè)性較強(qiáng)，電信部門的領(lǐng)導(dǎo)和技術(shù)人員對(duì)電子地圖、GIS以及MAPGIS了解很少，因此很有必要將電子地圖的要求和制作過(guò)程做一個(gè)詳細(xì)的介紹，這正是本文的目的。
2關(guān)于電子地圖定義和分類
2.1電子地圖的定義
隨著時(shí)代的變遷，科學(xué)的發(fā)展，計(jì)算機(jī)制圖技術(shù)與傳統(tǒng)手工制圖方式相比，實(shí)現(xiàn)了質(zhì)的飛躍，電子地圖產(chǎn)品也就應(yīng)運(yùn)而生了。電子地圖是按照一定的組織方式，分別以記錄、文件、數(shù)據(jù)庫(kù)等形式，將正確的地圖數(shù)據(jù)存儲(chǔ)在有關(guān)介質(zhì)上的數(shù)字地圖，它是一種矢量化的圖件，支持無(wú)極放大。
2.2電子地圖的分類
國(guó)內(nèi)外有許多的廠商在生產(chǎn)、銷售各種形式的電子地圖，這些電子地圖多已公開(kāi)出版，一般不涉及密級(jí)問(wèn)題。主要有以下三種。
1）以光盤出版物為載體的電子地圖，它們大多是專題地圖，以專業(yè)內(nèi)容為主，既有矢量格式，又有柵格格式，其中以小比例尺的柵格數(shù)據(jù)為主。
2）網(wǎng)絡(luò)地圖，即在Internet上供用戶查詢的地圖。由于柵格數(shù)據(jù)應(yīng)用廣泛且使用方便，網(wǎng)絡(luò)地圖主要以柵格數(shù)據(jù)為主。此類地圖一般內(nèi)容精練，以交、邊界、水系、居民地等為主要要素，有的涵蓋了全球范圍。
3）GIS、GPS行業(yè)用的專業(yè)地圖，定位精度高，數(shù)據(jù)采集一般都源于紙介質(zhì)的地形圖，很多數(shù)據(jù)來(lái)源于某些國(guó)家級(jí)權(quán)威測(cè)繪成圖單位，如美國(guó)的地質(zhì)調(diào)查局（USGS數(shù)據(jù)），人口調(diào)查局（TIGER數(shù)據(jù)）。這些數(shù)據(jù)經(jīng)由專業(yè)公司加工成各種所需的數(shù)據(jù)，包括增加、刪除、整飾等工作，精練成大眾或?qū)I(yè)數(shù)據(jù)。
3MAPGIS對(duì)電信電子地圖的要求
在電信專業(yè)GIS系統(tǒng)中，MAPGIS需要的數(shù)字地圖一般為兩類：地理底圖數(shù)據(jù)和專業(yè)電信管網(wǎng)數(shù)據(jù)，二者比例尺可以不同。在全省集中模式時(shí)，除需要本地網(wǎng)地理底圖外，還需要一張全省行政區(qū)劃略圖。全省行政區(qū)劃略圖和本地網(wǎng)地理底圖必須采用相同的坐標(biāo)系和坐標(biāo)單位。下面就將二種形式的地圖做一個(gè)詳細(xì)的說(shuō)明。
1）對(duì)于MAPGIS本地網(wǎng)管線管理系統(tǒng)所使用的地圖數(shù)據(jù)精度要求如表1。
2）MAPGIS對(duì)全省行政區(qū)劃略圖數(shù)據(jù)精度要求如表2。
表1MAPGIS本地網(wǎng)管線管理系統(tǒng)地圖數(shù)據(jù)精度表
文件格式
MAPGIS65
文件大小限制
無(wú)限制，可以管理海量數(shù)據(jù)。
比例尺
理論上：1:500或1：1000或1：2000用來(lái)采集管線數(shù)據(jù)很方便，減少管線數(shù)據(jù)制作成本和時(shí)間；但是考慮費(fèi)用等實(shí)際情況，只要用戶能完成管線數(shù)據(jù)的制作，MAPGIS對(duì)比例尺不作具體要求。推薦：市區(qū)采用1：500～1：2000，縣城采用1：10000，郊區(qū)采用1：50000。
坐標(biāo)系
獨(dú)立平面直角坐標(biāo)或經(jīng)緯度坐標(biāo)，坐標(biāo)單位是米。
方里網(wǎng)坐標(biāo)值
要求
大地基準(zhǔn)點(diǎn)
要求
數(shù)據(jù)分幅
要求，專業(yè)GIS管線數(shù)據(jù)是由不同比例尺數(shù)據(jù)拼接而成，所以數(shù)據(jù)必須分幅存放。
底圖數(shù)據(jù)根據(jù)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)圖式的要求分層管理，具體可分為：
控制點(diǎn)、
居民地和垣柵、
交通、
獨(dú)立地物、
公共設(shè)施、
水系、
地貌、
境界植被層、
地圖庫(kù)文件格式為*.dbs，將各個(gè)分幅數(shù)據(jù)建立成一個(gè)地圖庫(kù)，方便數(shù)據(jù)檢索和查詢以及數(shù)據(jù)采集等功能。
圖層名稱后面的“必須”表示該層不能缺少，“可選”表示該層可以沒(méi)有。
同一層的要素用同一顏色表示
點(diǎn)文件（格式為*.wt，內(nèi)容包括注記和子圖）
─控制點(diǎn)層（黑色）：必須
─居民地和垣柵層（黑色）：必須
─交通（紅色）：必須
─獨(dú)立地物（黑色）：可選
─公共設(shè)施（黑色）：必須
─水系（藍(lán)色）：可選
─地貌（棕色）：可選
─植被（綠色）：可選
─境界（黑色）：必須
─其它（黑色）：可選
線文件(格式為*.wl，同一層內(nèi)各級(jí)要素用不同參數(shù)區(qū)分，如鐵路和公路用不同的參數(shù)分開(kāi))
─控制點(diǎn)層（黑色）：必須
─居民地和垣柵層（黑色）：必須
─交通（紅色）：必須
─獨(dú)立地物（黑色）：可選
─公共設(shè)施（黑色）：必須
─水系（藍(lán)色）：可選
─地貌（棕色）：可選
─植被（綠色）：可選
─境界（黑色）：必須
─其它（黑色）：可選
區(qū)文件(格式為*.wp)
─居民地：面狀居民地，可選
─水系：面狀水系，可選
─綠地：花壇、公園、林地等，可選
（如果擔(dān)心顏色遮蓋影響其它目標(biāo)突出，可以不選。）
表2MAPGIS對(duì)全省行政區(qū)劃略圖數(shù)據(jù)精度表
文件格式
MAPGIS65
文件大小限制
無(wú)限制
比例尺
1:250,000–1:1,000,000
坐標(biāo)系
獨(dú)立平面直角坐標(biāo)或經(jīng)緯度坐標(biāo)，坐標(biāo)單位為米。
方里網(wǎng)坐標(biāo)值
要求
大地基準(zhǔn)點(diǎn)
不要求
數(shù)據(jù)分幅
不要求
包含數(shù)據(jù)
點(diǎn)文件（格式為*.wt，內(nèi)容包括注記和子圖）
─主要城市（注記和子圖）：必須
線文件(格式為*.wl)
─道路：必須
主干鐵路
主干公路(國(guó)道、高速公路、主要公路等)
─境界線（省界、市界、縣界）：必須
區(qū)文件(格式為*.wp)：必須
─行政區(qū)內(nèi)填上不同的顏色
4如何制作滿足系統(tǒng)要求的電子數(shù)據(jù)
要制作滿足電信專業(yè)管線GIS系統(tǒng)要求的電子數(shù)據(jù)，一般要求數(shù)據(jù)制作人員必須對(duì)MAPGIS地理信息系統(tǒng)平臺(tái)軟件比較熟悉，了解MAPGIS數(shù)字制圖的工藝流程。
數(shù)據(jù)制作分為地理底圖數(shù)據(jù)和專業(yè)數(shù)據(jù)。地理底圖數(shù)據(jù)一般通過(guò)購(gòu)買后轉(zhuǎn)換而來(lái)，專業(yè)管網(wǎng)數(shù)據(jù)可以通過(guò)購(gòu)買后轉(zhuǎn)換而來(lái)或直接在地理底圖上采集形成。下面以制作電子底圖數(shù)據(jù)為例說(shuō)明數(shù)據(jù)的制作流程。
4.1格式要求
如果電信部門采購(gòu)的數(shù)據(jù)格式不是MAPGIS65格式，可以利用MAPGIS自帶的數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換模塊將其它格式數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換過(guò)來(lái)。目前市場(chǎng)常見(jiàn)的數(shù)據(jù)格式多為ARC/INFO格式數(shù)據(jù)和AutoCAD的DXF數(shù)據(jù)，由于格式的差異，必須在編輯好兩種軟件的符號(hào)、線型、顏色、圖層、圖案等對(duì)照表后，數(shù)據(jù)的轉(zhuǎn)換才會(huì)符合格式要求。即使如此，轉(zhuǎn)換過(guò)來(lái)的數(shù)據(jù)仍需要進(jìn)行數(shù)據(jù)的整理和完善。
4.2制作要點(diǎn)
1）數(shù)據(jù)整理，包括圖層、顏色、符號(hào)、線型的檢查和拓?fù)溴e(cuò)誤檢查。
2）數(shù)據(jù)分幅存放，分成不同的目錄，按照不同圖層名存放在計(jì)算機(jī)里。
3）數(shù)據(jù)誤差校正和投影檢查，最終保存形式為規(guī)定坐標(biāo)系下的以米為測(cè)量單位的大地坐標(biāo)。
我國(guó)最早的土地整治工作可以追溯到西周時(shí)期的井田制，但現(xiàn)代土地整治工作起步較晚。國(guó)內(nèi)關(guān)于土地整治方面的法律法規(guī)、理論體系不夠成熟。目前，我國(guó)的土地整治管理工作仍然處于不斷探索和完善階段［6］。解放初期的土地整治主要是調(diào)整土地權(quán)屬、改善土壤肥力狀況、治理南方水土流失、配套農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施等。直到1998年國(guó)土資源部正式成立了土地整理中心，新一輪的土地整治工作才開(kāi)始。為了協(xié)調(diào)人地關(guān)系、切實(shí)保護(hù)土地資源，國(guó)家先后制定了實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的總體目標(biāo)和“占補(bǔ)平衡”的政策，通過(guò)實(shí)施土地用途管制制度來(lái)保證耕地資源的可持續(xù)利用。進(jìn)入21世紀(jì)，有關(guān)土地開(kāi)發(fā)整理的基礎(chǔ)理論和工程設(shè)計(jì)模式、方法不斷增多，內(nèi)容也逐步趨于全面。國(guó)家先后制定了《土地開(kāi)發(fā)整理規(guī)劃編制規(guī)程》《土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》《土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目驗(yàn)收規(guī)程》《關(guān)于做好土地開(kāi)發(fā)整理權(quán)屬管理工作的若干意見(jiàn)》《土地復(fù)墾條例》《土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)》等行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范。此外，各地方結(jié)合自身情況又制訂了許多制度規(guī)范，為開(kāi)展土地整治工作提供了有力支撐。前期的土地開(kāi)發(fā)整理只重視土地的經(jīng)濟(jì)效益和面積，而忽視了土地的生態(tài)效益和質(zhì)量，后期的土地開(kāi)發(fā)整理逐步重視土地的生態(tài)景觀功能和耕地質(zhì)量，力求實(shí)現(xiàn)土地的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)效益最大化，實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用。2011年，總理提出要力爭(zhēng)在“十二五”期間再建成2667萬(wàn)hm2旱澇保收的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田。對(duì)此，國(guó)土資源部特頒布《高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)規(guī)范(試行)》，進(jìn)一步規(guī)范各地開(kāi)展高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)活動(dòng)。2013年11月，國(guó)土資源部頒發(fā)了《土地整治項(xiàng)目驗(yàn)收規(guī)程》《土地整治工程質(zhì)量檢驗(yàn)與評(píng)定規(guī)程》《土地整治工程施工監(jiān)理規(guī)范》對(duì)土地整治的驗(yàn)收、監(jiān)理等內(nèi)容作了進(jìn)一步規(guī)范。我國(guó)的土地整治制度建設(shè)正在不斷趨于完善。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)把土地整理稱為土地重劃，其主要實(shí)施依據(jù)源于《農(nóng)地重劃條例》，它對(duì)土地開(kāi)發(fā)整理的方法和步驟都做了詳細(xì)的規(guī)定。
2貴州省概況
貴州省是喀斯特巖溶地貌典型發(fā)育地區(qū)，以丘陵山區(qū)地貌為主，全省山地面積占61.7%，丘陵面積占30.8%，宜耕平地面積僅占7.5%，是全國(guó)唯一一個(gè)沒(méi)有平原的省份。素有“地?zé)o三里平”的貴州由于近年來(lái)建設(shè)用地侵占耕地面積不斷加大，導(dǎo)致耕地資源奇缺。為此，貴州省近年來(lái)開(kāi)展了大量土地整治項(xiàng)目以擴(kuò)充耕地資源。通過(guò)土地整治為今后規(guī)模集約化的農(nóng)業(yè)大生產(chǎn)搭建平臺(tái)［7］。至2012年底，貴州省石漠化治理面積逾100萬(wàn)hm2，森林覆蓋率提升20多個(gè)百分點(diǎn)［8］。據(jù)貴州省國(guó)土資源公報(bào)以及土地整治專題資料，2001－2012年，全省建設(shè)用地占用耕地總面積6.79萬(wàn)hm2，累計(jì)開(kāi)展土地整治項(xiàng)目13000多個(gè)，通過(guò)土地整治增加耕地11.99萬(wàn)hm2，總體完成了全省的耕地占補(bǔ)平衡任務(wù)。在開(kāi)展整治項(xiàng)目過(guò)程中，貴州省結(jié)合貴州的實(shí)際情況，制定了一系列有關(guān)土地整治的管理制度和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，為進(jìn)一步推動(dòng)貴州土地整治健康有序發(fā)展提供了法律法規(guī)保障和技術(shù)支撐，確保土地整治工作穩(wěn)步有序開(kāi)展。如《貴州省土地開(kāi)發(fā)整理管理規(guī)定》《貴州省財(cái)政投資土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目實(shí)施管理暫行辦法》《貴州省土地開(kāi)發(fā)整理工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》《貴州省土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目預(yù)算定額》等。從項(xiàng)目選址到最后竣工驗(yàn)收都有一系列規(guī)程制度管理。項(xiàng)目實(shí)施實(shí)行項(xiàng)目法人制、招投標(biāo)制、工程監(jiān)理制、合同制、公告制。從2011年3月1日起，《貴州省土地整治條例》在全省正式施行，貴州省土地整治工作進(jìn)入法制化、規(guī)范化軌道［9］。貴州省制訂的《貴州省土地整治規(guī)劃(2011－2015)年》指出貴州省2015年將建成40萬(wàn)hm2高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田，對(duì)此，貴州省國(guó)土資源廳擬出臺(tái)相應(yīng)規(guī)范指導(dǎo)省內(nèi)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)工作開(kāi)展。
2.1實(shí)行項(xiàng)目法人制度和項(xiàng)目公告制度
土地整治項(xiàng)目承擔(dān)單位是項(xiàng)目法人，根據(jù)項(xiàng)目級(jí)別，一般情況下由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或縣國(guó)土資源局承擔(dān)，其職責(zé)包括項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)、工程施工、質(zhì)量監(jiān)管、資金籌措和使用等全過(guò)程的組織和管理。項(xiàng)目施工之前由承擔(dān)單位項(xiàng)目公告，接受群眾和社會(huì)監(jiān)督。項(xiàng)目公告內(nèi)容:項(xiàng)目名稱、位置、建設(shè)規(guī)模、新增耕地面積、項(xiàng)目總投資、土地權(quán)屬情況及負(fù)責(zé)項(xiàng)目各階段的單位等。
2.2實(shí)施項(xiàng)目工程招投標(biāo)制度以及合同管理制度
所有土地開(kāi)發(fā)整理復(fù)墾項(xiàng)目，通過(guò)招投標(biāo)方式確定工程施工單位和建設(shè)單位，規(guī)劃設(shè)計(jì)單位和單位一般采用競(jìng)爭(zhēng)性談判確定。各級(jí)國(guó)土部門負(fù)責(zé)制定項(xiàng)目工程施工招投標(biāo)方案，在報(bào)經(jīng)上級(jí)監(jiān)督部門批準(zhǔn)后工程施工招標(biāo)公告，在公證、紀(jì)檢、監(jiān)察等監(jiān)督單位的參與下，舉行公開(kāi)招投標(biāo)，從而確定項(xiàng)目工程施工單位。項(xiàng)目法人與中標(biāo)施工單位簽定建設(shè)工程施工合同。項(xiàng)目承擔(dān)單位、實(shí)施單位、施工單位相互之間的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)根據(jù)上述規(guī)定的原則由雙方以合同方式約定。項(xiàng)目資金按照雙方簽訂的合同規(guī)定支付。
2.3實(shí)行工程建設(shè)監(jiān)理制度
土地整理監(jiān)理是指監(jiān)理方受業(yè)主委托，根據(jù)土地整理的相關(guān)要求確保土地整理專業(yè)化的外部監(jiān)督管理活動(dòng)［10］。項(xiàng)目法人通過(guò)公開(kāi)招投標(biāo)確定每一個(gè)土地整治項(xiàng)目的工程建設(shè)監(jiān)理單位。通過(guò)工程監(jiān)理能有效地控制土地整理工程建設(shè)的工程質(zhì)量、施工進(jìn)度和工程投資，能高質(zhì)量地進(jìn)行工程建設(shè)合同管理及協(xié)調(diào)土地整理工程建設(shè)相關(guān)單位的工作關(guān)系。
2.4實(shí)行項(xiàng)目竣工驗(yàn)收制度
國(guó)土資源廳專門編制《貴州省土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目驗(yàn)收辦法》(試行)，對(duì)竣工驗(yàn)收的各項(xiàng)內(nèi)容有詳細(xì)規(guī)定。全省土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目實(shí)行分級(jí)驗(yàn)收，驗(yàn)收分技術(shù)評(píng)定和結(jié)果確認(rèn)2個(gè)階段進(jìn)行。項(xiàng)目竣工后，由項(xiàng)目承擔(dān)單位進(jìn)行自檢。自檢合格后，報(bào)請(qǐng)有驗(yàn)收權(quán)的國(guó)土資源部門進(jìn)行驗(yàn)收。市級(jí)項(xiàng)目和省級(jí)項(xiàng)目驗(yàn)收前，縣級(jí)國(guó)土資源部門要經(jīng)過(guò)初驗(yàn)，要抽查60%以上的工程量。驗(yàn)收內(nèi)容主要包括項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)執(zhí)行情況，項(xiàng)目計(jì)劃任務(wù)完成情況，工程建設(shè)質(zhì)量、資金配套與使用情況、土地使用管理與工程管護(hù)措施，土地權(quán)屬管理、檔案資料管理。
2.5實(shí)行監(jiān)督檢查制度和資質(zhì)備案
國(guó)土資源部門是土地整治的監(jiān)督管理部門，對(duì)項(xiàng)目施工進(jìn)度、工程質(zhì)量、資金使用、廉政建設(shè)等情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，研究解決項(xiàng)目實(shí)施中出現(xiàn)的重大問(wèn)題。任何單位和個(gè)人對(duì)項(xiàng)目建設(shè)工程的質(zhì)量事故、質(zhì)量缺陷有權(quán)檢舉、控告以及投訴。國(guó)土資源廳專門編制《貴州省財(cái)政投資土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目實(shí)施管理暫行辦法》對(duì)經(jīng)費(fèi)進(jìn)行管理，省、地、縣各級(jí)國(guó)土資源部門會(huì)同同級(jí)財(cái)政部門負(fù)責(zé)本級(jí)財(cái)政性資金的項(xiàng)目安排及有關(guān)經(jīng)費(fèi)的使用。在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，國(guó)土部門和同級(jí)財(cái)政部門密切配合，對(duì)資金的管理使用進(jìn)行全程跟蹤監(jiān)督，加強(qiáng)審計(jì)。對(duì)于省級(jí)土地整治項(xiàng)目，國(guó)土資源廳和財(cái)政廳也要對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)管。從2012年4月9日起，省國(guó)土資源廳對(duì)參與土地整治活動(dòng)的各單位、公司實(shí)行備案登記管理。即所有從事土地整治方面工作的單位和規(guī)劃人員都要在國(guó)土資源廳備案登記。根據(jù)貴州省土地學(xué)會(huì)公布的信息，至2013年底，全省具備土地規(guī)劃甲級(jí)機(jī)構(gòu)2家，乙級(jí)機(jī)構(gòu)89家。根據(jù)2012年貴州省國(guó)土資源公報(bào)，全省具有測(cè)量資質(zhì)單位384家。這為土地整治項(xiàng)目的開(kāi)展提供了堅(jiān)實(shí)的管理保障和技術(shù)保障。
3存在的問(wèn)題
3.1項(xiàng)目立項(xiàng)隨意，公眾被動(dòng)參與
土地整治項(xiàng)目選址過(guò)于隨意，缺乏科學(xué)性，政府主導(dǎo)色彩濃重。政府扭曲土地整理的目的，單純地追求項(xiàng)目規(guī)模大，把土地整治看成是地方投資項(xiàng)目或換取建設(shè)用地指標(biāo)的手段，而忽視了該地區(qū)土地整理是否有必要性。缺乏對(duì)群眾的引導(dǎo)和宣傳，群眾參與的積極性較差［11］。項(xiàng)目選址、立項(xiàng)之前沒(méi)有經(jīng)過(guò)公眾參與決定，更多地體現(xiàn)出一種政府強(qiáng)制性投資行為，未體現(xiàn)公眾意愿。雖然在規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)村民簽署了各種意見(jiàn)書(shū)，但由于農(nóng)村村民知識(shí)水平低，法律意識(shí)薄弱，難以體現(xiàn)真正的民眾意愿。村民只知道這個(gè)項(xiàng)目已經(jīng)確定要開(kāi)展，需要他們簽字、征求規(guī)劃意見(jiàn)，而沒(méi)有決定這個(gè)項(xiàng)目該不該開(kāi)展的權(quán)利。
3.2資金管理漏洞多
不少土地整理項(xiàng)目變質(zhì)，從整理土地變成修路。很大比例資金用于與土地整理關(guān)系不大的道路建設(shè)，資金未用到正題上。尤其是土地平整工程，在計(jì)算填挖方量時(shí)沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，超限誤差直接影響工程質(zhì)量和資金使用精確度。在預(yù)算時(shí)部分費(fèi)率的選取不符合《土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目預(yù)算定額》的規(guī)定［12］。另外，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為項(xiàng)目承擔(dān)單位，這不利于資金監(jiān)管，不僅存在挪用拖欠的風(fēng)險(xiǎn)，還會(huì)造成上級(jí)部門監(jiān)管困難等。
3.3許多管理制度流于形式
土地整治項(xiàng)目通常都是省市一級(jí)的投資項(xiàng)目，且涉及耕地占補(bǔ)平衡，影響地區(qū)發(fā)展。專家評(píng)審時(shí)受政府的干預(yù)強(qiáng)，往往要承受政府方面施加的壓力。尤其是在可研階段審核制度不到位，在評(píng)審可行性研究報(bào)告時(shí)，基本上是全部通過(guò)，這不符合實(shí)際。在評(píng)審規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)，缺乏系統(tǒng)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，使得規(guī)劃設(shè)計(jì)不合理。例如貴州省貴定縣某土地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目所設(shè)計(jì)的蓄水池全部規(guī)劃在田間道生產(chǎn)道邊溝上，布局不合理;一田間道最大坡度超過(guò)20%，完全不符合道路設(shè)計(jì)。設(shè)計(jì)不合理造成整治資金和土地資源浪費(fèi)。在項(xiàng)目施工過(guò)程中，絕大多數(shù)項(xiàng)目都要做變更設(shè)計(jì)，有的施工單位為避開(kāi)高難度作業(yè)地段(如道路涉及大面積爆破作業(yè))申請(qǐng)變更規(guī)劃設(shè)計(jì)，使得規(guī)劃缺乏法律效力。項(xiàng)目管理配套制度建設(shè)滯后和懲罰措施缺乏，項(xiàng)目管理制度執(zhí)行效果不理想。
3.4缺乏后期管理維護(hù)制度
項(xiàng)目往往出現(xiàn)重建設(shè)輕管理的現(xiàn)象，溝渠堵塞未及時(shí)清理影響灌溉，田間道損毀不能及時(shí)補(bǔ)修。項(xiàng)目業(yè)主一般情況下是項(xiàng)目所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，政府在取得業(yè)主管理費(fèi)用之后，往往不再重視項(xiàng)目區(qū)維護(hù)。目前沒(méi)有對(duì)后期管理責(zé)任進(jìn)行全面系統(tǒng)的安排，也沒(méi)有建立相應(yīng)的獎(jiǎng)懲制度，責(zé)任模糊化直接影響整理區(qū)各工程設(shè)施的有效使用年限，導(dǎo)致不經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象產(chǎn)生。
3.5土地整治法律效力低
目前我國(guó)土地整治缺少一套完整的法律體系來(lái)發(fā)揮土地整治的法律效力。雖然各省各地區(qū)根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r出臺(tái)了一些規(guī)范、條例，但其法律約束力不強(qiáng)，現(xiàn)實(shí)操作中缺乏強(qiáng)制力，對(duì)各項(xiàng)目負(fù)責(zé)單位沒(méi)有有效規(guī)范力度，效果甚微。尤其缺少生態(tài)工程方面的規(guī)范和制度，規(guī)劃設(shè)計(jì)中每涉及到生態(tài)工程就是種植行道樹(shù)、播撒綠肥等寥寥幾字。
4對(duì)策建議
4.1建立一套系統(tǒng)的土地整治管理制度
一是制定專門的土地整治法規(guī)。高效力的規(guī)章制度是高質(zhì)量執(zhí)行土地整治活動(dòng)的前提。我國(guó)是法治國(guó)家，法制化的土地整治使得規(guī)劃、管理等行為更具有法律效力，是土地整治管理的主要依據(jù)。二是加強(qiáng)調(diào)查研究，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并采取應(yīng)對(duì)措施。尤其是要加強(qiáng)項(xiàng)目監(jiān)理體制、資金審計(jì)制度，確保項(xiàng)目的質(zhì)量以及資金利用的規(guī)范合理。建立項(xiàng)目后期管護(hù)制度，以保正整治工程的可持續(xù)利用和長(zhǎng)期效益。
4.2建立項(xiàng)目糾察制度
由國(guó)土資源廳定期組織省外專家對(duì)省內(nèi)各土地整治項(xiàng)目進(jìn)行隨機(jī)抽查評(píng)價(jià)。對(duì)項(xiàng)目的可行性研究、規(guī)劃設(shè)計(jì)報(bào)告、投資預(yù)算、施工質(zhì)量等進(jìn)行核查，并建立評(píng)價(jià)考核體系，對(duì)考核不合格的項(xiàng)目，按情節(jié)輕重追究相關(guān)單位、人員責(zé)任，對(duì)高質(zhì)量的整治項(xiàng)目予以表?yè)P(yáng)。定期組織從業(yè)人員進(jìn)行學(xué)習(xí)、考核，提高行業(yè)人員素質(zhì)。
4.3建立統(tǒng)一的土地整治項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫(kù)
將歷年來(lái)開(kāi)展的土地整治項(xiàng)目統(tǒng)一錄入專門的數(shù)據(jù)庫(kù)中，內(nèi)容包括項(xiàng)目地址、規(guī)模、參與項(xiàng)目的各負(fù)責(zé)單位以及項(xiàng)目的各相關(guān)資料，如可行性研究報(bào)告、規(guī)劃設(shè)計(jì)、投資預(yù)算書(shū)、監(jiān)理日志、竣工驗(yàn)收資料等。為以后的數(shù)據(jù)查詢、責(zé)任追究、新項(xiàng)目選址意向等起到高效率管理作用。
4.4完善公眾參與制度
推動(dòng)土地整治公眾參與的最大動(dòng)力來(lái)自制度的保障和法律的規(guī)范，而非政府鼓勵(lì)或輿論呼吁［13］。首先政府要保障土地整治項(xiàng)目基本信息及時(shí)公開(kāi)，保證公民的知情權(quán)、參與權(quán)，接受公民的監(jiān)督。建立暢通的土地機(jī)制，使公民的意見(jiàn)、問(wèn)題能得到及時(shí)的反映。加大宣傳力度，通過(guò)媒體、政府宣傳等途徑加深公民對(duì)土地整治活動(dòng)重要性的認(rèn)知。在全省范圍內(nèi)成立土地整治公眾監(jiān)督團(tuán)體組織，對(duì)政府土地整治行為實(shí)行監(jiān)督、提供建議。
5小結(jié)
一、首先要摒棄開(kāi)發(fā)就是開(kāi)荒的傳統(tǒng)理念。
不論是解放以前或是解放以后的一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，在人口、糧食問(wèn)題的壓力下，兵團(tuán)經(jīng)歷了多次大規(guī)模開(kāi)荒的時(shí)期，農(nóng)業(yè)的重點(diǎn)由南疆拓展到了北疆，耕地由山前平原延伸到沙漠邊緣，大規(guī)模的林地、草地、濕地被改造成了耕地，歷史的變遷在人們的思想意識(shí)上留下了深刻的烙印，總認(rèn)為兵團(tuán)的開(kāi)發(fā)就是開(kāi)荒，就是擴(kuò)大農(nóng)業(yè)的規(guī)模，直到上個(gè)世紀(jì)末中央提出西部大開(kāi)發(fā)的決策后，一些政府部門立即提出大開(kāi)荒的應(yīng)對(duì)方略。繼后中央相繼提出了退耕還林還草和重視生態(tài)環(huán)境等一系列重大舉措后，才初步克服了開(kāi)發(fā)就是開(kāi)荒的傳統(tǒng)理念，但遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到摒棄這一理念的境界，在考慮新疆兵團(tuán)的發(fā)展思路時(shí)，總是念念不忘開(kāi)荒，甚至還把開(kāi)荒作為今后大開(kāi)發(fā)的重點(diǎn)，把擴(kuò)大農(nóng)地規(guī)模視為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要方面，而對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)和建設(shè)用地發(fā)展的研究則遠(yuǎn)未達(dá)到應(yīng)有的重視程度。這種傳統(tǒng)觀念必須盡快扭轉(zhuǎn)。
二、對(duì)土地缺乏嚴(yán)格管理，土地浪費(fèi)嚴(yán)重
盡管有了土地管理法，但由于執(zhí)法力量不足，特別是從局部眼前利益出發(fā)開(kāi)發(fā)利用土地，致使濫占濫用土地現(xiàn)象嚴(yán)重。對(duì)土地缺乏嚴(yán)格管理，土地浪費(fèi)嚴(yán)重盡管有了土地管理法，但由于執(zhí)法力量不足，特別是從局部眼前利益出發(fā)開(kāi)發(fā)利用土地，致使濫占濫用土地現(xiàn)象嚴(yán)重。部分基建項(xiàng)目用地不報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)或先用后報(bào)，寬打?qū)捰茫僬鞫嘤?，早征晚用，多征少用，甚至征而不用?/p>
三、土地退化是進(jìn)行土地持續(xù)開(kāi)發(fā)的起因，恢復(fù)則是進(jìn)行土地持續(xù)開(kāi)發(fā)的前提。
土地的退化和恢復(fù)是兩個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，其機(jī)理更是需要長(zhǎng)期的研究和探索。這項(xiàng)研究不僅對(duì)生態(tài)環(huán)境有著重大意義，而且對(duì)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)也有著深遠(yuǎn)的影響。因此，今后必須加大投入，繼續(xù)深化土地退化與恢復(fù)機(jī)理的研究。
1、確保耕地總量動(dòng)態(tài)平衡隨著工業(yè)化進(jìn)程的加快，對(duì)耕地的需求量會(huì)日益增多，解決耕地資源稀缺問(wèn)題的出路在于一方面“開(kāi)源”即加大對(duì)耕地后備資源的開(kāi)發(fā)和復(fù)墾；另一方面“節(jié)流”即節(jié)約和合理利用及保護(hù)耕地，提高土壤質(zhì)量，提高耕地的產(chǎn)出水平。由于農(nóng)業(yè)適宜和中度適宜的土地幾乎都已被開(kāi)墾用于種植業(yè)，其余土地的生態(tài)條件較差，因此應(yīng)當(dāng)弱化后備資源開(kāi)發(fā)，重視對(duì)已利用地的挖潛整理。
2、耕地總量動(dòng)態(tài)平衡要實(shí)現(xiàn)質(zhì)和量的統(tǒng)一。切實(shí)保護(hù)耕地要重視以下幾個(gè)方面：
增強(qiáng)土地利用規(guī)劃的法律效力，制定耕地保護(hù)的專項(xiàng)規(guī)劃，嚴(yán)格執(zhí)行用途管制；加強(qiáng)土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)，明晰耕地產(chǎn)權(quán)，建立長(zhǎng)期穩(wěn)定的激勵(lì)機(jī)制；充分發(fā)揮土地價(jià)格、稅收等經(jīng)濟(jì)杠桿的作用，調(diào)整土地利用行為，優(yōu)化土地資源配置；加強(qiáng)對(duì)土地管理部門的監(jiān)管，防止因利益驅(qū)動(dòng)而多占、亂占耕地；建立耕地變化的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)。
四、土地資源開(kāi)發(fā)利用的主要對(duì)策
1、要加強(qiáng)教育和宣傳，使各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和大眾充分考慮資源和生態(tài)環(huán)境的承載能力，充分認(rèn)識(shí)到破壞自然、掠奪自然，就是破壞自己、掠奪自己；要關(guān)注人，也要關(guān)注自然；要滿足人的需要，也要維護(hù)自然的平衡；要關(guān)注人類當(dāng)前的利益，更要關(guān)注人類未來(lái)的利益。對(duì)經(jīng)濟(jì)效益的過(guò)度追逐，忽視生態(tài)效益，只求索取，不講投入，掠奪式利用，將加劇地力退化和環(huán)境惡化，嚴(yán)重影響土地資源的可持續(xù)利用和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。要以人為本，充分認(rèn)識(shí)到土地不僅是財(cái)富之母，更是民生之本。要積極轉(zhuǎn)變粗放型經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)方式，用協(xié)調(diào)發(fā)展的思想指導(dǎo)土地資源的合理開(kāi)發(fā)利用。
2、科學(xué)合理地制定完善土地利用總體規(guī)劃，實(shí)施土地年度計(jì)劃管理，加強(qiáng)土地宏觀調(diào)控。合理確定各類用地的規(guī)模、結(jié)構(gòu)，使之與城市總體規(guī)劃和相關(guān)專業(yè)規(guī)劃銜接。將政府引導(dǎo)與市場(chǎng)運(yùn)作，規(guī)劃引導(dǎo)與成片開(kāi)發(fā)，標(biāo)準(zhǔn)引導(dǎo)與保證質(zhì)量作為結(jié)構(gòu)調(diào)整的原則，嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和年度土地利用計(jì)劃。
3、加強(qiáng)法制建設(shè)和執(zhí)法力度。把規(guī)范土地市場(chǎng)秩序上升為法律行為，對(duì)任何破壞土地市場(chǎng)秩序的行為，都應(yīng)當(dāng)追究相應(yīng)的責(zé)任，以提高違規(guī)成本。
4、嚴(yán)把用地審批關(guān)，堅(jiān)決糾正、收回各種違規(guī)、不符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的項(xiàng)目用地，對(duì)不切實(shí)際的"形象工程”項(xiàng)目一律不批準(zhǔn)用地。全面落實(shí)建設(shè)用地備案和批后核查制度，建立土地利用信用評(píng)價(jià)機(jī)制。
1.1特色化館藏建設(shè)的必要性
要改變圖書(shū)館舊有的館藏結(jié)構(gòu)，指導(dǎo)思想是首先需要解決的問(wèn)題。由于隸屬機(jī)構(gòu)的原因，各地方社科院圖書(shū)館之間一直是“塊狀”并列的兄弟關(guān)系，缺少必要的交流與協(xié)作，各館均為獨(dú)立建設(shè)、獨(dú)自發(fā)展。加之哲學(xué)社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域?qū)W科眾多、內(nèi)容涵蓋的范圍廣，圖書(shū)館的館藏建設(shè)基本上都是遵循“小而全”、“大而全”的辦館方針，無(wú)法形成自己的收藏特色和收藏優(yōu)勢(shì)，并且各館的重復(fù)與短缺現(xiàn)象大量并存，不僅造成了資金和資源的極大浪費(fèi)，也使得圖書(shū)館專業(yè)化服務(wù)的水平和質(zhì)量難以提高。這樣的狀況如果再不加以扭轉(zhuǎn)，那么在失去特色的同時(shí)也將失去自己作為專業(yè)圖書(shū)館存在的價(jià)值。
1.2特色化館藏建設(shè)要重點(diǎn)突出“專業(yè)性”和“地方性”的特點(diǎn)
為科研服務(wù)，為地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)是各地方社科院圖書(shū)館的辦館宗旨和工作重點(diǎn)，要建立特色化館藏?zé)o疑是要重點(diǎn)突出其自身的這種“專業(yè)性”和“地方性”的特點(diǎn)。
1.2.1“專業(yè)性”就是要突出本院的學(xué)科優(yōu)勢(shì)
經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，各地方社科院的社科研究工作都已形成了自己一定的特色學(xué)科和優(yōu)勢(shì)學(xué)科，它們可以說(shuō)是各地方社科院的“金字招牌”，也是各地方社科院今后的發(fā)展重點(diǎn)。圖書(shū)館進(jìn)行“專業(yè)性”特色館藏的建設(shè)，就是要聯(lián)系本院社科研究中的這些“特色”和“優(yōu)勢(shì)”，重點(diǎn)組織和采購(gòu)與此相關(guān)的文獻(xiàn)信息資源，通過(guò)對(duì)這些學(xué)科的專業(yè)文獻(xiàn)及參考用書(shū)的合理收集形成本院重點(diǎn)學(xué)科和特色學(xué)科的藏書(shū)優(yōu)勢(shì)，在滿足科研需要的同時(shí)創(chuàng)建自己的“專業(yè)性”特色館藏。
1.2.2“地方性”就是要加強(qiáng)對(duì)地方文獻(xiàn)的搜集
地方文獻(xiàn)是對(duì)地方政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、地理以及重要人物事件、民間風(fēng)俗等方面內(nèi)容進(jìn)行客觀反映的文獻(xiàn)書(shū)籍。各地區(qū)社科機(jī)構(gòu)的研究對(duì)象和黨政領(lǐng)導(dǎo)部門所制定的種種政策無(wú)不受本地區(qū)的這些因素所制約，這就決定了地方文獻(xiàn)在促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和文化事業(yè)的發(fā)展中有著其它類型文獻(xiàn)資料無(wú)可替代的重要借鑒作用。作為地方社會(huì)科學(xué)專業(yè)圖書(shū)館，各地方社科院圖書(shū)館有必要在立足于對(duì)本地區(qū)的實(shí)際情況了解的基礎(chǔ)上，研究分析出與其它地區(qū)不同的又具有開(kāi)發(fā)意義的問(wèn)題，進(jìn)行情報(bào)資料的挖掘和搜集，創(chuàng)建具有“地方性”特點(diǎn)的特色館藏，直接為社科研究服務(wù)，為當(dāng)?shù)攸h、政領(lǐng)導(dǎo)部門的決策服務(wù)。
2突破圖書(shū)館原有的服務(wù)模式，大膽引進(jìn)“學(xué)科館員”制度，為重點(diǎn)學(xué)科和重點(diǎn)課題提供對(duì)口性跟蹤服務(wù)，使圖書(shū)館的參考咨詢工作向縱深發(fā)展
2.1“學(xué)科館員”制度的概念及其發(fā)展現(xiàn)狀
“學(xué)科館員”制度是指以學(xué)科為對(duì)象，依托具有圖情專業(yè)學(xué)科背景、又擁有某一類學(xué)科的專業(yè)知識(shí)，熟悉圖書(shū)館館藏結(jié)構(gòu)和資源利用手段、具有較強(qiáng)的信息捕捉和組織加工能力的圖書(shū)館高級(jí)專門服務(wù)人員，與某一學(xué)科建立對(duì)口服務(wù)的模式。它對(duì)促進(jìn)圖書(shū)館信息資源交流，提高信息資源利用率和為科研服務(wù)的能力，實(shí)現(xiàn)圖書(shū)館服務(wù)創(chuàng)新都具有重要意義。
2.2地方社科院圖書(shū)館有必要建立“學(xué)科館員”制度
地方社科院圖書(shū)館的服務(wù)對(duì)象是從事社科研究的專業(yè)人員，他們對(duì)文獻(xiàn)需求的最大特點(diǎn)就是學(xué)科專業(yè)性強(qiáng)。隨著我國(guó)哲學(xué)社會(huì)科學(xué)事業(yè)逐漸步入良性發(fā)展的軌道，社會(huì)科學(xué)的各個(gè)研究專業(yè)對(duì)所需文獻(xiàn)信息資料的質(zhì)量要求越來(lái)越高。作為社科研究的信息基地，各地方社科院圖書(shū)館如果還只是進(jìn)行一些傳統(tǒng)的、被動(dòng)的信息參考和咨詢服務(wù)顯然已經(jīng)不能適應(yīng)科研工作的發(fā)展和科研人員的要求。為適應(yīng)服務(wù)對(duì)象的發(fā)展，圖書(shū)館需要對(duì)其服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)方式進(jìn)行大膽創(chuàng)新。
2.3地方社科院圖書(shū)館建立“學(xué)科館員”制度需要注意的幾個(gè)問(wèn)題
2.3.1在借鑒它館經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)要看到差異的存在
“學(xué)科館員”制度起源于高校圖書(shū)館，目前比較成熟的經(jīng)驗(yàn)也大都來(lái)自于高校圖書(shū)館。而科研專業(yè)圖書(shū)館無(wú)論是在館藏資源、人才結(jié)構(gòu)還是在服務(wù)對(duì)象、服務(wù)內(nèi)容等方面都與高校圖書(shū)館存在差異，各地方社科院圖書(shū)館建立“學(xué)科館員”制度，需要借鑒其它類型圖書(shū)館的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，但同時(shí)也要充分考慮到這些差異的存在。
2.3.2對(duì)“學(xué)科館員”的資格不搞一刀切
“學(xué)科館員”并非誰(shuí)都能干，對(duì)“學(xué)科館員”的選拔是有資格要求的，但是不能搞“一刀切”，更不能照搬國(guó)外的標(biāo)準(zhǔn)去規(guī)定、統(tǒng)一“學(xué)科館員”的條件。要結(jié)合社會(huì)科學(xué)研究的特點(diǎn)，著眼于館員的綜合素質(zhì)和實(shí)際工作能力，重點(diǎn)挑選那些工作經(jīng)驗(yàn)豐富、具備相應(yīng)的知識(shí)結(jié)構(gòu)并有良好職業(yè)道德和溝通能力、愛(ài)學(xué)習(xí)肯鉆研的館員擔(dān)任“學(xué)科館員”。
2.3.3根據(jù)本院、本館的實(shí)際選擇服務(wù)對(duì)象，不搞面面俱到
社會(huì)科學(xué)研究門類眾多，各學(xué)科和專業(yè)之間的劃分也越來(lái)越細(xì)，基于圖書(shū)館的部門建制和人才結(jié)構(gòu)等方面的現(xiàn)狀，目前大多數(shù)地方社科院圖書(shū)館尚不具備為全院每個(gè)專業(yè)都配備“學(xué)科館員”的能力，因此，服務(wù)對(duì)象的確立非常重要。圖書(shū)館要結(jié)合自己的館藏優(yōu)勢(shì)和人才狀況，著重選擇那些重點(diǎn)學(xué)科、重點(diǎn)專業(yè)培養(yǎng)和建立對(duì)口的“學(xué)科館員”，成熟一個(gè)，發(fā)展一個(gè)，不搞面面俱到，防止制度走樣變形。
2.3.4注重實(shí)用價(jià)值，不拘泥于傳統(tǒng)的模式
針對(duì)各地方社科院圖書(shū)館高水平服務(wù)人員普遍較少的現(xiàn)狀，“學(xué)科館員”制度不要拘泥于其傳統(tǒng)的模式，即一人對(duì)一所、一人對(duì)一個(gè)學(xué)科的服務(wù)模式，而應(yīng)更加注重它的實(shí)用價(jià)值?？梢赃x擇“學(xué)科團(tuán)隊(duì)”的形式，由圖書(shū)館有學(xué)科專長(zhǎng)的人員領(lǐng)銜組建“學(xué)科團(tuán)隊(duì)”，采取一個(gè)團(tuán)隊(duì)對(duì)應(yīng)一個(gè)科研所、一個(gè)學(xué)科，一個(gè)團(tuán)隊(duì)對(duì)應(yīng)多個(gè)科研所、多個(gè)學(xué)科的服務(wù)模式，以緩解當(dāng)前人才資源不足的壓力。
3改革傳統(tǒng)的人事管理制度，創(chuàng)建可持續(xù)發(fā)展的人力資源管理新機(jī)制
人事管理制度在圖書(shū)館的制度體系中處于核心地位，它決定著館員的選用和配備標(biāo)準(zhǔn)。合理而先進(jìn)的人事管理制度直接影響著館員工作的積極性、創(chuàng)造性的發(fā)揮，是建立一支精干、高效、穩(wěn)定的館員隊(duì)伍的重要改革措施。
由于體制的原因，各地方社科院圖書(shū)館基本上都還是沿用傳統(tǒng)的人事管理制度，尤其是在用人方式和組織結(jié)構(gòu)等方面沒(méi)有太大變化。這種傳統(tǒng)的人事管理制度強(qiáng)調(diào)的是對(duì)紀(jì)律和制度的約束，對(duì)館員服務(wù)品種的創(chuàng)新和服務(wù)質(zhì)量的提高沒(méi)有系統(tǒng)的考慮，不利于形成良好的用人機(jī)制，制約了圖書(shū)館的發(fā)展。各地方社科院圖書(shū)館要進(jìn)行特色化館藏建設(shè)、創(chuàng)新服務(wù)方式并建立“學(xué)科館員”制度都需要有一支高品質(zhì)的館員隊(duì)伍作保證，需要營(yíng)造和建設(shè)吸引、培養(yǎng)高素質(zhì)的館員隊(duì)伍的環(huán)境和機(jī)制。因而有必要對(duì)傳統(tǒng)的人事管理制度進(jìn)行改革，建立可持續(xù)發(fā)展的圖書(shū)館人力資源管理新機(jī)制。
3.1建立科學(xué)合理的崗位責(zé)任制
圖書(shū)館崗位責(zé)任制就是要把圖書(shū)館的總體目標(biāo)細(xì)化或分解、劃分為個(gè)人目標(biāo)的過(guò)程。它把工作任務(wù)和要求落實(shí)到每個(gè)職工身上，明確規(guī)定他們的崗位職責(zé)和工作任務(wù)，并對(duì)其數(shù)量和質(zhì)量確立標(biāo)準(zhǔn)。圖書(shū)館建立科學(xué)合理的崗位責(zé)任制是強(qiáng)化館員的崗位責(zé)任意識(shí)、增進(jìn)圖書(shū)館工作效率、確保圖書(shū)館服務(wù)質(zhì)量的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，對(duì)地方社科院圖書(shū)館管理科學(xué)化程度的提高有著重要的意義。
3.2制定完善的館員培訓(xùn)和發(fā)展制度
“培訓(xùn)和發(fā)展”是一個(gè)組織進(jìn)行人力資源開(kāi)發(fā)和管理的重要手段，是“終生教育”、“終生學(xué)習(xí)”新理念的具體表現(xiàn)。各地方社科院圖書(shū)館要謀求發(fā)展，就不能忽視館員的發(fā)展。館員的發(fā)展是圖書(shū)館發(fā)展的基礎(chǔ)，也是圖書(shū)館發(fā)展的前提，因此，圖書(shū)館需要建立完善的館員培訓(xùn)制度。要根據(jù)圖書(shū)館業(yè)務(wù)機(jī)制和專業(yè)化特點(diǎn)制定相應(yīng)的專業(yè)培訓(xùn)方案，并幫助每個(gè)館員制定持之以恒的職業(yè)發(fā)展規(guī)劃，有意識(shí)地提高館員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和工作能力，以適應(yīng)圖書(shū)館未來(lái)發(fā)展的需要。在大力引進(jìn)人才的同時(shí)，要重點(diǎn)培養(yǎng)一批優(yōu)秀館員朝著“學(xué)科館員”方向發(fā)展。
3.3構(gòu)建并適用高效能的激勵(lì)機(jī)制
以發(fā)揮人的潛能，調(diào)動(dòng)人的積極性、創(chuàng)造性為主旨的激勵(lì)是進(jìn)行人力資源管理和開(kāi)發(fā)的基本途徑和重要手段。各地方社科院圖書(shū)館在人力資源管理中適用有效的激勵(lì)手段并輔之以客觀合理的考評(píng)機(jī)制能夠激發(fā)和培養(yǎng)館員的工作需要和工作動(dòng)力，調(diào)動(dòng)他們的工作熱情并使之保持持續(xù)的積極狀態(tài)，促進(jìn)圖書(shū)館的工作不斷創(chuàng)新和發(fā)展。
軟粘上中最常見(jiàn)的、工程地質(zhì)性質(zhì)最差的要數(shù)淤泥或淤泥質(zhì)土。通常工程上把天然孔隙比大于或等于1.5的亞粘土、粘土稱為淤泥，而把孔隙比大于1.0小于1.5的粘土稱為淤泥質(zhì)粘土。其主要特性有：
一、軟土地基的特性
1．孔隙比和天然含水量大。我國(guó)軟土的天然孔隙比一般e=1~2之間，淤泥和淤泥質(zhì)土的天然含水量w=50~70%，一般大于液限，高的可達(dá)200%。
2．壓縮性高。我國(guó)淤泥和淤泥質(zhì)土的壓縮系的一般都大于0.5Mpa-1，建造在這種軟土上的建筑物將發(fā)生較大的沉降，尤其是沉降的不均性，會(huì)造成建筑物的開(kāi)裂和損壞。
3．透水性弱。軟土含水量大，可是，透水性卻很小，滲透系數(shù)k≤1(mm/d)。由于透水性如此微小，土體受荷載作用后，往往呈現(xiàn)很高的孔隙水壓力，影響地基的壓密固結(jié)。
4．抗剪強(qiáng)度低。軟土通常呈軟塑一流塑狀態(tài)，在外部荷載作用下，抗剪性能極差，根據(jù)部分資料統(tǒng)計(jì)，我國(guó)軟土無(wú)側(cè)限抗剪強(qiáng)度一般小于30KN/m2（相當(dāng)于0.3kg/cm2）。不排水剪時(shí)，其內(nèi)磨擦角∮幾乎等于零，抗剪強(qiáng)度僅取決于凝聚力C，C＜30KN/m2，固結(jié)快剪時(shí)，∮一般為5°~15°。因此，提高軟土地基強(qiáng)度的關(guān)鍵是排水。如果土層有排水出路，它將隨著有效壓力的增加而逐步固結(jié)。反之，若沒(méi)有良好的排水出路，隨著荷載的增大，它的強(qiáng)度可能衰減。在這類軟土上的建筑物盡量采用“輕型薄壁”，減輕建筑荷重。
5．靈敏度高。軟粘土上尤其是海相沉積的軟粘土，在結(jié)構(gòu)未被破壞時(shí)具有一定的抗剪強(qiáng)度，但一經(jīng)擾動(dòng)，抗剪強(qiáng)度將顯著降低。軟粘土受到擾動(dòng)后強(qiáng)度降低的特性可用靈敏度（在含水量不變的條件下，原狀土與重塑土無(wú)側(cè)限抗壓強(qiáng)度之比）來(lái)表示，軟粘土的靈敏度一般在3~4之間，也有更高的情況。因此，在高靈敏度的軟土地基上筑堤時(shí)應(yīng)盡量避免對(duì)地基土的擾動(dòng)。
沖填土是水力沖填形成的產(chǎn)物。含砂量較高的沖填土，其固結(jié)情況和力學(xué)性質(zhì)較好；含粘粒較多的沖填土往往強(qiáng)度較低，壓縮性較高，具有欠固結(jié)性。
雜填土大多由建筑垃圾、生活垃圾和工業(yè)廢料堆填而成，因此在結(jié)構(gòu)上具有無(wú)規(guī)律性。以生活垃圾為主的填上，腐殖質(zhì)含量較高，強(qiáng)度較低，壓縮性較大。以工業(yè)殘?jiān)鼮橹鞯奶钔粒赡芎兴?，遇水后容易發(fā)生膨脹和崩解，使填土強(qiáng)度降低。
二、軟土地基上堤防失穩(wěn)的破壞機(jī)理
引起軟土地基上堤防滑動(dòng)破壞的根本原因，在于軟弱地基中某個(gè)面上的剪應(yīng)力超過(guò)了它的抗剪強(qiáng)度，穩(wěn)定平衡遭到破壞。主要有兩方面因素：一是由于剪應(yīng)力的增加，例如大堤施工中上部填土何重的增加；降雨使土體容重增加；水位降落產(chǎn)生滲流力；地震、打樁等引起的動(dòng)荷載等。二是由于軟土地基本身抗剪強(qiáng)度的減小。例如孔隙水應(yīng)力的升高；氣候變化產(chǎn)生的干裂、凍融；粘土夾層因浸水而軟化以及粘性土的蠕變等。
對(duì)堤防工程進(jìn)行穩(wěn)定分析時(shí)，通常是將假想滑動(dòng)面以上土體看作剛體，并以它為脫離體，分析在極限平衡條件下其上各種作用力，并以整個(gè)滑動(dòng)面上的平均抗剪強(qiáng)度與平均剪應(yīng)力之比來(lái)定義它的安全系數(shù)，即
TfFn=
式中：
F—堤防穩(wěn)定安全系數(shù)；
Tf—滑動(dòng)面處土體的平均抗剪強(qiáng)度；
T—作用于滑動(dòng)面上的平均剪應(yīng)力。
Fn＜1土體處于穩(wěn)定狀態(tài)；Fn＜1土體處于滑動(dòng)狀態(tài)或有滑動(dòng)的趨勢(shì)；Fn=1，土體處于臨界狀態(tài)。因此，要使處于滑動(dòng)狀態(tài)或有滑動(dòng)趨勢(shì)的土體達(dá)到穩(wěn)定狀態(tài)，必須Fn＞1（堤防工程等級(jí)不同，F(xiàn)n取值也不同，通常在1.05~1.30之間），通常有兩種方法：一是提高土體的抗剪強(qiáng)度，使孔隙水應(yīng)力充分消散，如對(duì)地基進(jìn)行加固等；二是減小作用在土體上的剪應(yīng)力，如減小堤防的橫斷面積，盡量避免對(duì)堤防的擾動(dòng)等。第一種方法在工程中被廣泛采用。
三、軟土地基上筑堤常用的地基處理方法及適用條件
堤防工程，常用的軟土地基處理方法有下列幾種：
1．堤身自重?cái)D淤法
堤身自重?cái)D淤法就是通過(guò)逐步加高的堤身自重將處于流塑態(tài)的淤泥或淤泥質(zhì)土外擠，并在堤身自重作用下使淤泥或淤泥質(zhì)土中的孔隙水應(yīng)力充分消散和有效應(yīng)力增加，從而提高地基抗剪強(qiáng)度的方法。在擠淤過(guò)程中為了不致產(chǎn)生不均勻沉陷，應(yīng)放緩堤坡、減慢堤身填筑速度，分期加高。其優(yōu)點(diǎn)可節(jié)約投資；缺點(diǎn)是施工期長(zhǎng)。此法適合于地基呈流塑態(tài)的淤泥或淤泥質(zhì)土，且工期不太緊的情況下采用。
2．拋石擠淤法
拋石擠淤法就是把一定量和粒徑的塊石拋在需進(jìn)行處理的淤泥或淤泥質(zhì)土地基中，將原基礎(chǔ)處的淤泥或淤泥質(zhì)土擠走，從而達(dá)到加固地基的目的。一般按以下要求進(jìn)行：將不易風(fēng)化的石料（尺寸一般不宜小于30cm）拋填于被處理堤基中，拋填方向根據(jù)軟土下臥地層橫坡而定。橫坡平坦時(shí)自地基中部漸次向兩側(cè)擴(kuò)展；橫坡陡于1:10時(shí)，自高側(cè)向低側(cè)拋填。最后在上面鋪設(shè)反濾層。這種方法施工技術(shù)簡(jiǎn)單，投資較省，常用于處理流塑態(tài)的淤泥或淤泥質(zhì)土地基。
3．墊層法
墊層法就是把靠近堤防基底的不能滿足設(shè)計(jì)要求的軟土挖除，代以人工回填的砂、碎石、石渣等強(qiáng)度高、壓縮性低、透水性好、易壓實(shí)的材料作為持力層。可以就地取材，價(jià)格便宜，施工工藝較為簡(jiǎn)單，該法在軟土埋深較淺、開(kāi)挖方量不太大的場(chǎng)地較常采用。
4．預(yù)壓砂井法
預(yù)壓法是在排水系統(tǒng)和加壓系統(tǒng)的相互配合作用下，使地基土中的孔隙水排出。常用的排水系統(tǒng)有水平排水墊層、排水砂溝或其它水平排水體和豎直方向的排水砂井或塑料排水板；加壓系統(tǒng)有堆載預(yù)壓、真空預(yù)壓或降低地下水位等。當(dāng)堆載預(yù)壓和真空預(yù)壓聯(lián)合使用時(shí)又稱真空聯(lián)合堆載預(yù)壓法?；咀龇ㄈ缦拢合葘⒌燃庸谭秶鷥?nèi)的植被和表土清除，上鋪砂墊層；然后垂直下插塑料排水板，砂墊層中橫向布置排水管，用以改善加固地基的排水條件；再在砂墊層上鋪設(shè)密封膜，用真空泵將密土膜以內(nèi)的地基氣壓抽至80kpa以上。該方法往往加固時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，抽真空處理范圍有限，適用于工期要求較寬的淤泥或淤泥質(zhì)土地基處理。流變特性很強(qiáng)的軟粘土、泥炭土，不宜采用此法。
5．振動(dòng)水沖法
振沖法是利用一根類似插入式混凝土振搗器的機(jī)具，稱為振沖器，有上、下兩個(gè)噴水口，在振動(dòng)和沖擊荷載的作用下，先在地基中成孔，再在孔內(nèi)分別填入砂、碎石等材料，并分層振實(shí)或夯實(shí)，使地基得以加固。用砂樁、碎石樁加固初始強(qiáng)度不能太低（初始不排水抗剪強(qiáng)度一般要求大于20kpa），對(duì)太軟的淤泥或淤泥質(zhì)上不宜采用。
石灰樁、二灰樁是在樁孔中灌入新鮮生石灰，或在生石灰中摻入適量粉煤灰、火山灰（常稱為二灰），并分層擊實(shí)而成樁。它通過(guò)生石灰的高吸水性、膨脹后對(duì)樁周土的擠密作用，離子交換作用和空氣中的CO2與水發(fā)生酸化反應(yīng)使被加固地基強(qiáng)度提高。
6．旋噴法
旋噴法是利用旋噴機(jī)具造成旋噴樁以提高地基的承載能力，也可以作聯(lián)鎖樁施工或定向噴射成連續(xù)墻用于地基防滲。旋噴樁是將帶有特殊噴嘴的注漿管置于土層預(yù)定深度后提升，噴嘴同時(shí)以一定速度旋轉(zhuǎn)，高壓噴射水泥固化漿液與土體混合并凝固硬化而成樁。所成樁與被加固上體相比，強(qiáng)度大，壓縮性小。適用于沖填土、軟粘土和粉細(xì)砂地基的加固。對(duì)有機(jī)質(zhì)成分較高的地基土加固效果較差，宜慎重對(duì)待。而對(duì)于塘泥土、泥炭土等有機(jī)質(zhì)成分極高的土層應(yīng)禁用。
7．強(qiáng)夯法
強(qiáng)力夯實(shí)是將80KN即相當(dāng)于8tf以上的夯錘，起吊到很高的地方（一般6~30m），讓錘自由落下，對(duì)土進(jìn)行夯實(shí)。經(jīng)夯實(shí)后的土體孔隙壓縮，同時(shí)，夯點(diǎn)周圍產(chǎn)生的裂隙為孔隙水的出逸提供了方便的通道，有利于土的固結(jié)，從而提高了土的承載能力，而且夯后地基由建筑荷載所引起的壓縮變形也將大為減小。強(qiáng)夯法適用于河流沖種層，濱海沉積層黃土、粉土、泥炭、雜填土等各種地基。
8、土工合成材料加筋加固法將土工合成材料平鋪于堤防地基表面進(jìn)行地基加大，能使堤防荷載均勻分散到地基中。當(dāng)?shù)鼗赡艹霈F(xiàn)塑性剪切破壞時(shí)，土工合成材料將起到阻止破壞面形成或減破壞發(fā)展范圍的作用，從而達(dá)到提高地基承載力的目的。此外，土工合成材料與地基土之間的相互磨擦將限制地基土的側(cè)向變形，從而增加地基的穩(wěn)定性。
