時間：2023-03-16 15:49:01
緒論：在尋找寫作靈感嗎？愛發(fā)表網(wǎng)為您精選了8篇執(zhí)法風(fēng)險論文，愿這些內(nèi)容能夠啟迪您的思維，激發(fā)您的創(chuàng)作熱情，歡迎您的閱讀與分享！
一、需要以良好的思想認識作為基礎(chǔ)
從認識上進行統(tǒng)一，站在思想上的高度來重視每一項工作是做好各項工作的重要前提。大量的事實充分證明，一些腐敗現(xiàn)象之所以屢禁不止，其主要的關(guān)鍵就在于監(jiān)督內(nèi)控上的不力。必須要讓全體稅務(wù)干部夠能夠認識到加強稅收執(zhí)法內(nèi)控機制建設(shè)是基于在現(xiàn)實中對干部實施保護的需要，是加強監(jiān)督的需要，通過對稅收執(zhí)法失誤、行政管理腐敗行為進行有效的防止、糾正或回避，更好的起到保護、愛護干部的作用，改變少數(shù)國稅干部，把接受執(zhí)法監(jiān)督當(dāng)成一種負擔(dān)，把監(jiān)督看作是對自己的不信任，自覺不自覺產(chǎn)生的抵觸情緒轉(zhuǎn)化為積極的、歡迎姿態(tài)。[2]其次是必須要能夠充分認識到稅收執(zhí)法內(nèi)控機制是保障國家稅收法律、法規(guī)、規(guī)章制度能夠正確貫徹執(zhí)行的重要途徑。然后，必須要能夠充分的認識到建立稅收執(zhí)法內(nèi)控機制，是保證稅務(wù)部門健康有序的發(fā)展和自我完善的重要方法。任何事物都有一個產(chǎn)生和在實踐中不斷發(fā)展并完善的過程，稅務(wù)工作也是如此，只有建立起有效的稅收執(zhí)法內(nèi)控機制，及時的糾正工作中出現(xiàn)的偏差，認真分析研究并找出行政執(zhí)法行為中的普遍存在的問題，及時建立起健全各項規(guī)章制度，才能保證稅務(wù)部門健康有序的發(fā)展和自我完善。
二、建立起一套完善的稅收執(zhí)法風(fēng)險控制防范體系
稅收執(zhí)法風(fēng)險指的是稅務(wù)機關(guān)在實施稅收管理、稅款征收、行政處罰等各種稅收執(zhí)法過程中，因其執(zhí)法行為被認定是違法或犯罪而遭到追究行政責(zé)任甚至是刑事責(zé)任的可能性。如今，隨著納稅人法律意識的不斷提高和外部監(jiān)督力度的不斷增強，稅收執(zhí)法風(fēng)險也是日益凸顯，這就使得防范稅收執(zhí)法風(fēng)險成為了必要。要想防范稅收執(zhí)法風(fēng)險，不僅僅要建立起一套科學(xué)合理的、完善的稅收執(zhí)法工作機制，對稅收執(zhí)法的外部環(huán)境進行不斷地改進，不斷地增強稅收執(zhí)法人員自身的風(fēng)險防范意識，還必須要建立起一套完善的稅收執(zhí)法監(jiān)督制約機制。要建立起一個多部門參與，各部門協(xié)同一致的監(jiān)督制約體制。要樹立起“事前防范為主、以事中化解和事后補救為輔”的觀念[2]，并積極的對各種稅收法律風(fēng)險進行評估、控制、監(jiān)控與處理。要加強對稅收執(zhí)法過程中的稅收執(zhí)法風(fēng)險的高發(fā)環(huán)節(jié)實施監(jiān)控，對那些可能會發(fā)生的稅收執(zhí)法違法行為和執(zhí)法過錯進行提前預(yù)警，并以此來增強對稅收執(zhí)法風(fēng)險控制。同時還應(yīng)該要以稅收執(zhí)法崗責(zé)體系為基礎(chǔ)，并根據(jù)各種職能需求進行能分離和制約，明確稅收執(zhí)法每個環(huán)節(jié)中執(zhí)法人員所具有的權(quán)利和義務(wù)以及他們行使執(zhí)法權(quán)的具體方法、步驟、時限等，并且還必須要進一步明確稅收執(zhí)法權(quán)的行使界限，要盡可能的減少自由裁量權(quán)行使空間，以此來防止各種越權(quán)執(zhí)法或濫用執(zhí)法權(quán)的行為，并要及時的發(fā)現(xiàn)并修補稅收執(zhí)法中可能出現(xiàn)的漏洞。
三、建設(shè)高素質(zhì)執(zhí)法監(jiān)督隊伍，充分發(fā)揮各級監(jiān)督部門糾錯防偏、防微杜漸的職能
稅收執(zhí)法人員素質(zhì)的高低將會直接的關(guān)系到稅收執(zhí)法的效果，關(guān)系到依法治稅能否真正貫徹實施。內(nèi)部監(jiān)控就是在突破以往稅收管理工作重點的基礎(chǔ)上，通過構(gòu)建稅收監(jiān)控管理這一職能，將工作重心放在對稅收權(quán)力運作全過程、全方位的監(jiān)控管理上，將監(jiān)督直接切入到在每個環(huán)節(jié)、每個崗位工作的稅務(wù)干部上，要把工作過程監(jiān)控與執(zhí)法行為監(jiān)控、紀檢監(jiān)察統(tǒng)一起來；把分散的、主要注重結(jié)果的監(jiān)控變成集中統(tǒng)一的、既注重結(jié)果，又注重過程管理的監(jiān)控；把對人的監(jiān)督發(fā)展為對人所具體從事的工作的監(jiān)督，轉(zhuǎn)換監(jiān)控主體，擴大監(jiān)控范圍，從而使稅收管理工作過程的任何一項紕漏和違規(guī)違紀行為都會適時的在內(nèi)部監(jiān)控體系中顯現(xiàn)，任何人都無法掩蓋和回避，確保在保護干部、愛護干部問題上收到事半功倍的效果。
關(guān)鍵詞：稅收執(zhí)法風(fēng)險防范
一、稅收執(zhí)法風(fēng)險的概念
所謂執(zhí)法風(fēng)險，就是具執(zhí)法資格的國家公務(wù)人員在執(zhí)行法律、法規(guī)所賦予的權(quán)力或履行職責(zé)的過程中，存在有未按照或未完全按照法律、行政法規(guī)、規(guī)章要求的行為執(zhí)法或履行職責(zé)，侵犯、損害了國家和人民群眾的利益，給國家或人民群眾造成一定的物質(zhì)或精神上的損失以及應(yīng)履行而未履行職責(zé)，所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。稅收執(zhí)法作為國家行政執(zhí)法的一部分，承擔(dān)著為國聚財，堵漏增收的重任。正是由于稅務(wù)機關(guān)是國家財政收支的關(guān)鍵部門，已越來越成為國家紀檢監(jiān)察部門關(guān)注的對象。隨著國家法律、法規(guī)的不斷完善和健全，公民和法人的法律意識及自我保護意識也在不斷增強，如果我們的稅收執(zhí)法人員不及時調(diào)整工作思路，轉(zhuǎn)變執(zhí)法觀念，克服隨意執(zhí)法的老毛病，就隨時存在著執(zhí)法風(fēng)險，小到經(jīng)濟損失，大到觸犯刑律。
二、防范和化解稅收執(zhí)法風(fēng)險的意義
防范和化解稅收執(zhí)法風(fēng)險的意義就在于保障稅收執(zhí)法部門有一個安全的稅收執(zhí)法環(huán)境，起到穩(wěn)定隊伍，增強凝聚力，提高戰(zhàn)斗力的目的，從而促進稅收工作效率，更好地維護稅法的尊嚴。防范和化解稅收執(zhí)法風(fēng)險，保障稅收執(zhí)法安全的意義主要應(yīng)有以下幾個方面：
一是維護稅收執(zhí)法人員的切身利益。如果稅收執(zhí)法人員的執(zhí)法安全得不到應(yīng)有的保障，今天這個受到紀律處分，明天那個受到法律制裁，將嚴重影響稅收執(zhí)法隊伍的穩(wěn)定，不利于各項稅收工作的開展。因此，防范和化解稅收執(zhí)法風(fēng)險，保障稅收執(zhí)法安全是保護同志、穩(wěn)定隊伍的基礎(chǔ)，是內(nèi)樹正氣、外樹形象的關(guān)鍵。
二是樹立稅收執(zhí)法機關(guān)的良好形象。如果我們的稅收執(zhí)法人員能夠時刻保持執(zhí)法風(fēng)險意識，做到正確執(zhí)法，文明執(zhí)法，同時做好稅收服務(wù)，努力化解征納矛盾，不僅能夠降低執(zhí)法風(fēng)險，而且能夠很好地樹立自身以及整個稅收執(zhí)法隊伍的形象。反之，如果執(zhí)法方式簡單，執(zhí)法手段粗暴，就會造成征納關(guān)系緊張，降低自身執(zhí)法安全系數(shù)，增大執(zhí)法風(fēng)險，損害執(zhí)法隊伍的形象，使稅收執(zhí)法工作處于被動。因此，化解稅收執(zhí)法風(fēng)險，保障稅收執(zhí)法安全也是樹立稅收執(zhí)法機關(guān)良好形象的根本。
三是確保稅收征管質(zhì)量和稅收收入。如果稅收執(zhí)法人員能夠始終保持執(zhí)法風(fēng)險意識，就能確保政令暢通，使各項稅收方針政策及規(guī)章制度得到很好地落實，提高執(zhí)法人員的工作責(zé)任心，克服麻痹心理，確保盡職盡責(zé)，應(yīng)收盡收。
三、稅收執(zhí)法風(fēng)險的表現(xiàn)形式
一是執(zhí)法不嚴被追究責(zé)任的風(fēng)險。主要表現(xiàn)為不能嚴格依法治稅，執(zhí)法隨意性大，疏于管理、、推諉扯皮、處罰不當(dāng)、違法不究等行政不作為問題。如某稅收管理員在日常稅收管理中未深入實地進行稅源巡查，工作蜻蜓點水、敷衍了事，從而造成多起納稅人采取假停業(yè)、假轉(zhuǎn)非手段偷稅的事件，被群眾舉報后受到行政處分。
二是執(zhí)法水平低引發(fā)執(zhí)法風(fēng)險。主要表現(xiàn)為：一方面是部分執(zhí)法人員素質(zhì)不高，執(zhí)法程序不清，使用稅務(wù)文書及引用法律條文錯誤，職責(zé)履行不到位；另一方面是粗心麻痹，工作不細致。如納稅人的稅款已繳納而稅收保全和強制執(zhí)行措施卻未及時解除而造成執(zhí)法過錯。又如某稅務(wù)所在采取稅收保全措施時，一名稅務(wù)人員一時沖動拉下了動力電閘，使企業(yè)正常生產(chǎn)突然中斷而造成經(jīng)濟損失，經(jīng)行政訴訟敗訴而被判行政賠償。
三是執(zhí)法腐敗，被處罰。主要表現(xiàn)為一些干部依法行政的意識淡薄，不嚴于律己，執(zhí)法不公等問題。如某稅收管理員亂拿商戶的商品被舉報受到行政處分；又如某稅收管理員超標準收取稅務(wù)登記證工本費而被查處。
四是執(zhí)法不文明引發(fā)執(zhí)法風(fēng)險。表現(xiàn)為執(zhí)法方式簡單、執(zhí)法手段粗暴，誘使征納雙方矛盾激化，惡化執(zhí)法環(huán)境等問題。如原項城市公安局駐國稅局公安特派室干警李某在協(xié)助某稅務(wù)所工作時，因酒后出警被檢察機關(guān)查處。
四、稅收執(zhí)法風(fēng)險的類型
就稅收執(zhí)法風(fēng)險的類型而言，筆者認為，分為刑事責(zé)任風(fēng)險和行政責(zé)任風(fēng)險兩個方面。
(1)刑事責(zé)任風(fēng)險
所謂刑事責(zé)任風(fēng)險，就是指執(zhí)法人員的執(zhí)法過錯較為嚴重，應(yīng)承擔(dān)刑事責(zé)任的風(fēng)險。對稅收執(zhí)法人員而言，可能承擔(dān)刑事責(zé)任的執(zhí)法行為主要有以下7個方面：
1、。是指國家機關(guān)工作人員超越職權(quán)，違法決定、處理其無權(quán)決定、處理的事項，或者違法處理公務(wù)，致使公共財產(chǎn)、國家和人民的利益遭受損失的行為。過去有“小小專管員，權(quán)力大無邊”的說法，就是納稅人對部分稅務(wù)干部越權(quán)執(zhí)法行為的不滿意看法。這種行為目前在極個別同志身上仍然存在。
2、。是指國家工作人員嚴重不負責(zé)任，不履行職責(zé)或不認真履行職責(zé)，致使公共財產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失的行為。稅務(wù)人員一般是指不征少征應(yīng)征稅款，不檢查納稅的情況，遇有征稅阻力不采取措施、不向上級報告等。這部分人往往因為缺乏一定的事業(yè)心和責(zé)任感，不求上進，飽食終日，無所用心，馬虎行事。一時失足將造成千古恨。
3、索賄受賄。是指國家工作人員利用職務(wù)上的便利，索取他人財物或非法收受他人財物，為他人謀利益的行為。受賄有大有小、有輕有重，利用職務(wù)之便，隨意索取納稅人錢物，有的甚至要人一條香煙、一雙皮鞋、一件飲料等，其結(jié)果就容易釀成大禍。這在一線執(zhí)法人員中不敢說沒有。
4、不移交刑事案件。是指行政執(zhí)法人員徇私情、私利，偽造材料，隱瞞情況，弄虛作假，對依法應(yīng)當(dāng)移交司法機關(guān)追究刑事責(zé)任的案件不移交。應(yīng)移交而未移交的涉稅案件除了得到納稅人的好處不移交外，往往是因為納稅人認錯態(tài)度較好，并且愿意接受處罰或說情求饒等因素，使部分法律意識淡薄稅務(wù)人員認為，只要補稅、罰款能順利入庫便萬事大吉，容易放棄對這些犯罪行為予以嚴厲的法律制裁，以儆效尤。
5、幫助犯罪分子逃避處罰。是指有查禁犯罪活動職責(zé)的司法、公安、安全、海關(guān)、稅務(wù)等國家機關(guān)的工作人員向犯罪分子通風(fēng)報信、提供便利、幫助犯罪分子逃避處罰的行為。大量的涉稅案件證實，如果沒有稅務(wù)人員的參與或出謀劃策、，像虛開增值稅專用發(fā)票、農(nóng)副產(chǎn)品收購發(fā)票、廢舊物資發(fā)票等行為又怎能輕易屢屢成功呢？其事實令人震驚，其教訓(xùn)無比慘痛。
6、、不征少征稅款。是指稅務(wù)人員為徇私情、私利，對納稅人依法應(yīng)當(dāng)繳納的稅款不征少征。
7、發(fā)售發(fā)票、抵扣稅款、出口退稅。是指稅務(wù)人員違反法律法規(guī)的規(guī)定，在辦理發(fā)售發(fā)票、抵扣稅款、出口退稅工作中。
以上這些錯誤的執(zhí)法行為如果給國家和人民造成重大損失或情節(jié)嚴重的，就會被追究刑事責(zé)任，承擔(dān)刑事責(zé)任風(fēng)險。
(2)行政責(zé)任風(fēng)險
所謂行政責(zé)任風(fēng)險，就是指執(zhí)法人員的執(zhí)法過錯較輕，尚未觸及刑罰，但應(yīng)受到系統(tǒng)內(nèi)部黨、政紀處分或經(jīng)濟處罰的風(fēng)險。因此，行政責(zé)任風(fēng)險主要包括黨、政紀處分和經(jīng)濟處罰兩種類型。
1、黨、政紀處分。黨紀處分包括警告、嚴重警告、撤銷黨內(nèi)職務(wù)、、5種形式。政紀處分包括警告、記過、記大過、降級、撤職、開除6種形式。
黨、政紀處分雖然不存在限制人身自由的風(fēng)險，但卻足于影響個人的政治前途及人生命運。如有一位稅務(wù)干部，工作積極認真、工作業(yè)績也很突出，就在上級考慮擬對他進行提拔重用的時候，該同志卻不慎遺失了一份空白完稅證而受到警告處分，同時上級也取消了擬對他認命的決定。
2、經(jīng)濟處罰
經(jīng)濟處罰很簡單，就是讓出現(xiàn)執(zhí)法過錯的人員遭受一定的經(jīng)濟損失作為懲罰來刺激人員的工作責(zé)任心。近年來，國稅部門通過大量的工作實踐并依靠計算機信息技術(shù)的飛速發(fā)展，摸索出了一套行之有效的“機制管人”措施?！度珕T崗位責(zé)任目標考核》和《稅收執(zhí)法責(zé)任制》就是這套機制的核心內(nèi)容。它通過對每一位人員及每一個崗位的合理劃分，明確了詳細的工作職責(zé)和工作標準，對照每一項工作職責(zé)和工作標準對工作任務(wù)的影響程度，設(shè)定相應(yīng)的分值及款項。對應(yīng)盡而未盡到的職責(zé)和未完成工作目標的人員給予相應(yīng)的扣分扣款。
由此可以看出，行政責(zé)任風(fēng)險主要為政治風(fēng)險和經(jīng)濟風(fēng)險。
五、執(zhí)法風(fēng)險產(chǎn)生的根源
一是政策因素引起的執(zhí)法風(fēng)險。政策性風(fēng)險主要表現(xiàn)在規(guī)范性文件的制定上。各級單位為了更好地落實好上級文件精神，往往都會結(jié)合本地實際制定更加詳細、更加具體的操作辦法和規(guī)定。這些辦法和規(guī)定雖然對提高稅收征管質(zhì)量和稅務(wù)人員的工作積極性起到一定的作用，但卻忽視了對本系統(tǒng)人員的法律保護，一旦出了問題，也為司法機關(guān)追究稅務(wù)人員的責(zé)任提供了依據(jù)。如目前大力推行的納稅評估方式，既沒有明確的法律定位，又缺乏規(guī)范的操作規(guī)程，就是國家稅務(wù)總局臨時制定的《納稅評估管理辦法》，其操作性也不是很強。各基層單位在實際操作中方式各不相同，管理不像管理，稽查不像稽查，隱患較大。像納稅評估稅款的定性及入庫問題，在當(dāng)前使用的“綜合征管軟件V2.0”中就沒有這一模塊，如果按“查補稅款”入庫，就變成了稽查模式；如果按一般申報入庫，又變成了征管模式。有些稅務(wù)機關(guān)為了取得納稅人的配合，向納稅人宣傳納稅評估是稅務(wù)機關(guān)開展的一項優(yōu)化服務(wù)措施，在納稅評估中發(fā)現(xiàn)的偷稅行為也不轉(zhuǎn)交稽查處理。又如稅務(wù)機關(guān)為了方便管理制定了各種納稅管理辦法，像《停歇業(yè)管理辦法》、《轉(zhuǎn)非、注銷管理辦法》等，這些在法律上應(yīng)視同稅務(wù)機關(guān)向納稅人發(fā)出的約束雙方的要約式行為，在實際執(zhí)行中，稅務(wù)機關(guān)往往根據(jù)自身需要而隨意朝令夕改，已經(jīng)形成了事實上的毀約。這些問題如果得不到及時的解決，一旦被司法機關(guān)抓住把柄，就會帶來嚴重的執(zhí)法風(fēng)險。
二是內(nèi)部因素引起的執(zhí)法風(fēng)險。一是稅收執(zhí)法人員業(yè)務(wù)不熟，違反執(zhí)法程序引起的執(zhí)法風(fēng)險。部分稅務(wù)執(zhí)法人員不思進取，得到且過，不深入學(xué)習(xí)和鉆研稅收業(yè)務(wù)，不懂裝懂，憑感覺、憑經(jīng)驗、憑關(guān)系執(zhí)法而造成執(zhí)法錯誤。二是稅收執(zhí)法人員對稅法及相關(guān)法律的理解有偏差，執(zhí)法質(zhì)量不高。如制作稅務(wù)執(zhí)法文書不嚴謹、不規(guī)范，使用文書或引用法律條文錯誤，執(zhí)法中不注意收集證據(jù)或收集的證據(jù)證明力不強等，給行政相對人或司法機關(guān)追究留以口實。三是執(zhí)法人員隨意執(zhí)法留下風(fēng)險隱患。如在進行納稅檢查或送達稅務(wù)文書時，因熟人熟臉而不出示稅務(wù)檢查證明或一人前往等。四是因惰性引起的不作為而產(chǎn)生的風(fēng)險。如漏征漏管戶的管理跟不上。五是稅務(wù)人員、、帶來的風(fēng)險。如不征或少征稅款，徇私出售發(fā)票，虛假抵扣稅款、出口退稅，得了好處不移送達到刑事標準的稽查案件等。
三是外部環(huán)境導(dǎo)致的執(zhí)法風(fēng)險。這方面主要是來自地方政府對稅收工作的干涉。在當(dāng)前各地都在努力發(fā)展經(jīng)濟的大環(huán)境下，部分基層地方政府把依法治稅同發(fā)展地方經(jīng)濟對立起來。為了招商引資，搞活地方經(jīng)濟，私自出臺各種稅收優(yōu)惠政策，干預(yù)稅收執(zhí)法，然而出現(xiàn)問題以后還要稅務(wù)機關(guān)承擔(dān)責(zé)任。另外，稅收立法與我國法律體系之間仍存在不協(xié)調(diào)，使稅法與其他法律法規(guī)的銜接不通暢，造成相關(guān)部門協(xié)稅護稅意識不強，影響了稅法的實施效力，容易形成執(zhí)法風(fēng)險。還有，隨著法律的逐步普及，公民、法人依法維權(quán)和自我保護意識不斷增強，使稅收執(zhí)法風(fēng)險的變數(shù)更大。因此，國稅部門在征管理念、執(zhí)法體制、征管方式等方面的標準和要求仍需不斷改進和完善。
六、稅收執(zhí)法風(fēng)險的防范與化解
研究執(zhí)法風(fēng)險的目的就是為了防范與化解執(zhí)法風(fēng)險，從而有效保護執(zhí)法人員的執(zhí)法安全，全面提高執(zhí)法效率。要防范和化解稅收執(zhí)法風(fēng)險，就必須圍繞著建立平安國稅、和諧國稅、陽光國稅、效能國稅而展開，主要應(yīng)從以下幾個方面入手：
(一)思想上高度重視，提高防范意識
各級稅務(wù)機關(guān)都要把防范執(zhí)法風(fēng)險、構(gòu)建平安國稅切實作為一項重要工作來抓，努力為基層執(zhí)法人員創(chuàng)造一個良好的執(zhí)法環(huán)境，確保國稅人員的執(zhí)法安全性。
(二)要摒棄“權(quán)治”思想，克服“人治”意識，強化“法治”觀念
稅務(wù)機關(guān)要強化對稅務(wù)人員的“法治”教育和“執(zhí)法風(fēng)險”的警示教育，不斷強化稅收執(zhí)法人員的“法治”觀念，提高依法行政意識，自覺地學(xué)法、遵法、守法，讓“法”深入人心，克服執(zhí)法上的僥幸和麻痹心理。超級秘書網(wǎng)
(三)要規(guī)范執(zhí)法行為，提高執(zhí)法質(zhì)量
一是要求稅務(wù)機關(guān)在法律、法規(guī)的框架內(nèi)針對本系統(tǒng)的每一個崗位制定出相應(yīng)的工作職責(zé)和工作標準及追究實施辦法，做到有章可循，理順執(zhí)法規(guī)程。二是要求稅務(wù)人員在行政執(zhí)法的過程中自覺依法行事，努力克服執(zhí)法隨意性，盡力避免違法、違規(guī)行為的發(fā)生。從而提高執(zhí)法質(zhì)量，規(guī)避執(zhí)法風(fēng)險。
(四)要完善風(fēng)險控制機制，增強自我保護意識
一是稅務(wù)機關(guān)在制定規(guī)范性文件的時候要注意文件的合法性，避免與相關(guān)法律、法規(guī)發(fā)生沖突而引起的風(fēng)險。二是稅務(wù)機關(guān)在制定內(nèi)部規(guī)章制度的時候，不能拍腦瓜、想當(dāng)然，而要經(jīng)過認真的研究、充分的論證，切實注意對稅務(wù)干部的法律保護。三是稅務(wù)人員要盡力做好本職工作，避免因自身工作失誤而引起的風(fēng)險。四是稅務(wù)人員要嚴格遵守各項法律、法規(guī)，避免因違法行政而引起的風(fēng)險。
(五)要加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高執(zhí)法人員素質(zhì)
要化解稅收執(zhí)法風(fēng)險，稅收執(zhí)法人員就必須具備一定的，能夠正確開展稅收執(zhí)法活動的綜合素質(zhì)。這些素質(zhì)包括正確的思想觀念，端正的工作態(tài)度，必要的法律知識，熟練的業(yè)務(wù)技能和計算機操作技術(shù)以及協(xié)調(diào)能力等。因此，稅務(wù)機關(guān)應(yīng)統(tǒng)籌兼顧，有的放矢，有針對性的加強稅務(wù)人員的政治教育和業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)，盡可能地提高稅務(wù)人員的綜合素質(zhì)。
(六)要強化稅法宣傳，做好行政協(xié)調(diào)，力求社會廣泛支持，努力構(gòu)筑稅務(wù)部門與社會各界及廣大納稅人的和諧關(guān)系
在稅收執(zhí)法活動中，如果能做到讓納稅人或相關(guān)人員理解、支持、配合稅收工作，那么就會減少或降低執(zhí)法風(fēng)險，提高工作效率，完成稅收任務(wù)。要做到以上工作，稅法宣傳是必不可少的。多年來，稅務(wù)部門在進行稅法宣傳時比較注重縱向宣傳，即對納稅人的宣傳，忽視了對政府及其職能部門的橫向宣傳。在實際執(zhí)法過程中，有些工作如果得不到相關(guān)部門的配合和支持，得不到有關(guān)人員的理解，就很容易使工作陷入被動或僵局，這不僅不利于稅收執(zhí)法工作的開展，而且會提高執(zhí)法風(fēng)險系數(shù)。因此，在強練內(nèi)功的同時，做好稅法宣傳，協(xié)調(diào)各方面的關(guān)系，爭取社會各界對稅收工作的理解和支持，努力構(gòu)建平安國稅，創(chuàng)建和諧國稅，才能有效保障稅收執(zhí)法和稅務(wù)干部的安全。
參考文獻：
1，中華人民共和國《稅法》
2，中華人民共和國《稅收征收管理法》
一）執(zhí)法效能不高體制調(diào)整改革后，全省工商系統(tǒng)案件數(shù)、罰沒款數(shù)均呈明顯下降態(tài)勢。從全省情況看，全系統(tǒng)年、年、年一季度查辦案件總數(shù)分別為件、件、件，罰沒款數(shù)分別為、、億元；從市級局情況看，寶雞、榆林等經(jīng)濟相對發(fā)達地區(qū)影響相對較小，關(guān)中絕大部分地區(qū)和陜南經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)影響相對較大，其中渭南市工商系統(tǒng)辦案數(shù)和罰沒款數(shù)分別下滑和，安康市下滑和從縣級局情況看，整體處于下滑趨勢，以延安為例，幅度最大的黃陵、吳旗縣罰沒款數(shù)分別下滑和，全市平均下滑幅度為?？傮w來看，全省工商系統(tǒng)辦案工作滑坡較大，其原因：一是體制變化后，部分縣級局取消了罰沒款建議指標，辦案工作沒有考核壓力；二是職能劃轉(zhuǎn)后，工商部門不再辦理涉及流通環(huán)節(jié)食品安全的案件，流失了部分辦案工作領(lǐng)域；三是工商登記制度改革，市場準人門檻降低，使得注冊登記方面的案件數(shù)量大幅下降。
二）執(zhí)法風(fēng)險增大工商行政管理改革對工商行政執(zhí)法透明度、規(guī)范度和公信力提出新要求，同時隨著社會主義法制化進程的加速推進，公民的法律意識明顯增強，社會各界對工商行政執(zhí)法的關(guān)注程度不斷提高，因行政不作為、行政許可等具體行政行為弓丨起的復(fù)議訴訟案件明顯增多，工商行政執(zhí)法風(fēng)險呈增大趨勢。從近兩年受理行政復(fù)議訴訟案件的情況看，弓丨起復(fù)議訴訟的行政行為類型主要集中在行政不作為、登記許可和信息公開這三個方面。年度全省工商系統(tǒng)共辦理行政復(fù)議、應(yīng)訴案件件，被駁回件、撤銷件、確認違法件，其中行政不作為案件件，登記許可案件件，信息公開類案件件。年一季度全省工商系統(tǒng)共辦理行政復(fù)議、應(yīng)訴案件件，被駁回件、撤銷件、確認違法件，其中行政不作為案件件，登記許可案件件，信息公開類案件件。行政不作為、登記許可和信息公開這三類案件的增加，外因在于行政相對人——特別是職業(yè)舉報人法律意識的增強，內(nèi)因在于執(zhí)法人員思想素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，內(nèi)外因素都增加了工商行政執(zhí)法風(fēng)險。
三）執(zhí)法面臨新環(huán)境實行分級管理后，工商行政執(zhí)法不同程度地受到社會環(huán)境影響，導(dǎo)致基層工商干部存在著“不敢為”、“不愿為”、“不能為”思想，一定程度上影響了工商部門職責(zé)履行。非本職性工作任務(wù)干擾行政執(zhí)法。管理體制調(diào)整后，一些地方工商部門除了履行市場監(jiān)管和行政執(zhí)法等本職工作外，還承擔(dān)了一些非職責(zé)職能內(nèi)的工作任務(wù)。市容整治、招商引資、衛(wèi)生創(chuàng)建、社會治安綜合治理、扶貧包村、新農(nóng)村建設(shè)等工作也成為縣級工商局的工作任務(wù)，使得原本有限的執(zhí)法力量難以集中到市場監(jiān)管和執(zhí)法辦案上來，更無時間和精力進行行政執(zhí)法工作分析研究。發(fā)展與執(zhí)法的矛盾比較突出。有的地方政府從保護本地區(qū)經(jīng)濟利益出發(fā)，把服務(wù)發(fā)展與監(jiān)管執(zhí)法對立起來，認為服務(wù)就是放寬政策、降低門檻，就是要少檢查、少罰款。有的領(lǐng)導(dǎo)認為我們對企業(yè)的例行檢查，對違法企業(yè)依法實施的行政處罰，影響投資人的積極性，影響投資環(huán)境。一些地方黨委政府對行政執(zhí)法的態(tài)度模糊，支持的力度不夠，一定程度上影響了行政執(zhí)法。行政干預(yù)妨礙行政執(zhí)法。一些地方政府出于追求或政績的考慮，要求工商部門突破、放寬法律政策限制，對一些嚴重違法違規(guī)的市場主體實行變通處理；有的地方政府要求工商部門超越權(quán)限提供服務(wù)，承諾“首次不罰”、“先上車、后買票”等，以權(quán)代法、以言代法的現(xiàn)象比較突出，一定程度上影響了法律的嚴肅性。
四）工商職能發(fā)揮不到位執(zhí)法力度不大。執(zhí)法領(lǐng)域不寬，案件類型單一，基層執(zhí)法辦案仍局限于對傳統(tǒng)集貿(mào)市場、個體案件、無照經(jīng)營等違法行為的查處，對生產(chǎn)資料市場、生產(chǎn)要素市場、新興網(wǎng)絡(luò)市場等領(lǐng)域的監(jiān)管不到位，商業(yè)賄賂、制假售假、違法廣告、商業(yè)欺詐、公用企業(yè)不正當(dāng)競爭、侵犯消費者權(quán)益等一些嚴重違法案件得不到及時立案查處。執(zhí)法資源分散。目前，工商機關(guān)仍按照個體、企業(yè)、商標、廣告、合同、市場、公平交易等條線實施分頭監(jiān)管、分散辦案。隨著工商體制調(diào)整改革的不斷深人，現(xiàn)行執(zhí)法模式難以適應(yīng)跨區(qū)域、跨業(yè)務(wù)的精細化監(jiān)管要求，一定程度上限制了工商機關(guān)查辦大案要案的空間。執(zhí)法力量薄弱?；鶎訄?zhí)法人員素質(zhì)參差不齊，人員老化、短缺，斷代的現(xiàn)象比較嚴重；基層監(jiān)管對象點多、面廣、線長，監(jiān)管執(zhí)法任務(wù)繁重；基層執(zhí)法人員缺乏高質(zhì)量的培訓(xùn)，學(xué)習(xí)培訓(xùn)機會少，視野不寬，執(zhí)法辦案仍習(xí)慣于低端領(lǐng)域的案件查處，對查辦高端領(lǐng)域違法案件經(jīng)驗不足。
二、加強工商行政執(zhí)法工作的幾點建議
一）堅持依法行政依法行政是對行政執(zhí)法機關(guān)的基本要求。面對工商行政管理改革新形勢、新任務(wù)、新要求，要強化“抓好依法行政工作是本職、不抓是失職、抓不好是不稱職”的理念，堅持依法行政生命線地位不動搖，樹立法律授權(quán)意識，做到“法無明文規(guī)定不得為”；要增強公共權(quán)力意識，法律賦予的公共權(quán)力必須行使，不能放棄，否則就是失職不作為，法無授權(quán)的，行政機關(guān)不得為之，否則就是越權(quán)、亂作為；要加強執(zhí)法監(jiān)督，強化執(zhí)法責(zé)任，做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法受追究、侵權(quán)須賠償，促進依法行政、陽光行政。
二）明確執(zhí)法依據(jù)加大立法立規(guī)和制度建設(shè)力度，為全面深化改革提供制度保障。一是繼續(xù)推動《廣告法》、《反不正當(dāng)競爭法》、《反壟斷法》、《電子商務(wù)法》等法律的修改工作，為工商行政執(zhí)法提供有力依據(jù)。二是及時清理公布法律法規(guī)，明確現(xiàn)行有效的法律法規(guī)和規(guī)范性文件。三是抓好《企業(yè)信息公示暫行條例》及總局五部配套規(guī)章的學(xué)習(xí)宣傳培訓(xùn)，使工商執(zhí)法人員人人學(xué)習(xí)《條例》、人人弄懂《條例》、人人善用《條例》。
三）提高隊伍素質(zhì)工商行政管理改革發(fā)展需要高素質(zhì)的執(zhí)法隊伍作支撐。一是抓好執(zhí)法人員法律知識和業(yè)務(wù)知識培訓(xùn)，提格執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法的能力和水平，定期對行政執(zhí)法人員進行崗位職責(zé)紀律教育，培養(yǎng)嚴格履行法定職責(zé)的自覺性，樹立廉潔奉公、秉公執(zhí)法的品質(zhì)與作風(fēng)。二是配強執(zhí)法隊伍，把那些敬業(yè)精神強、思想好、素質(zhì)高、業(yè)務(wù)精、善于學(xué)的同志作為好鋼用在刀刃上。三是培養(yǎng)執(zhí)法人員愛崗敬業(yè)精神，這是一個精神狀態(tài)問題，沒有對工商事業(yè)的追求和熱愛，沒有好的精神狀態(tài)，就不可能有較髙的工作質(zhì)量和工作效率。
四）規(guī)范執(zhí)法行為一是規(guī)范行政許可行為。認真落實《行政許可法》、《企業(yè)信息公示暫行條例》，優(yōu)化登記注冊程序，降低市場主體準入門檻，擠壓權(quán)力尋租空間；按照“誰許可、誰監(jiān)管、誰負責(zé)”的原則，落實行政許可責(zé)任，有效防范和糾正以許可權(quán)力趨利、謀利的違法行為。二是規(guī)范行政處罰行為。認真執(zhí)行《行政處罰法》和《工商行政管理行政處罰信息公示暫行規(guī)定》，規(guī)范行使自由裁量權(quán)，杜絕濫用行政裁量權(quán)行為；規(guī)范行政處罰信息公示，提高執(zhí)法透明度和公信力。三是規(guī)范監(jiān)督檢查行為。依法履行監(jiān)督檢查職責(zé)，做到依法、嚴格、規(guī)范、文明督查，不越位、不缺位、不錯位；改革市場巡查制，實行“隨機抽查、一巡多查、職能涵蓋”的市場督查模式。
五）強化執(zhí)法辦案一是開展執(zhí)法改革試點。整合執(zhí)法辦案力量，充分發(fā)揮經(jīng)檢機構(gòu)査辦案件主力軍作用，推行“一支隊伍辦案”模式。“一支隊伍辦案”對于提高執(zhí)法辦案效率，規(guī)范辦案的裁量權(quán)，有效克服多頭辦案的隨意性，解決指揮紊亂、唯利爭案、相互推諉的問題具有重要作用。二是建立健全執(zhí)法辦案激勵機制。完善執(zhí)法辦案獎勵機制和重大違法經(jīng)營行為舉報獎勵辦法，對辦案突出集體給予經(jīng)費補貼，對辦案有功人員給予獎勵。三是開展“亮劍”行動。每年就某個重點領(lǐng)域組織開展專項清查整治，全省統(tǒng)一行動，查處一些有影響力、有代表性的案件，總結(jié)辦案經(jīng)驗，為各級工商機關(guān)執(zhí)法辦案工作做好示范。
一、初始的和表層的制度條件分析
風(fēng)險投資在一國的興起與發(fā)展，除了中小企業(yè)本身創(chuàng)新的初始要求外，政府持續(xù)的政策支持和推動模式是十分重要的方面，并將最終影響企業(yè)的創(chuàng)新結(jié)果和新的經(jīng)濟增長因素在一國的形成。適宜的制度安排，包括既有經(jīng)濟制度環(huán)境對風(fēng)險投資的接納程度和彈性大小，以及政府在其中的鼓勵與推動作用。這樣的基本條件應(yīng)該包括法律制度、技術(shù)觀念、金融結(jié)構(gòu)、對風(fēng)險投資者的激勵等主要方面。美日在發(fā)展風(fēng)險投資上的不同效果首先就反映在既有經(jīng)濟模式的差異上。
美國模式的優(yōu)點在于它的彈性很強的勞動力和產(chǎn)品市場、低稅、激烈的競爭和股東資本主義，股東資本主義對管理者施壓，要求他們使利潤最大化；缺點在于收入差距懸殊，低福利經(jīng)濟、“公共物品”——比如初等和中等教育——質(zhì)量差、低投資率和很低的儲蓄率。日本模式的優(yōu)點是它的終身雇傭促進了忠誠和高熟練度，公共物品（特別是教育）質(zhì)量高，銀行和其它工商企業(yè)關(guān)系密切，公司交叉持股使管理者受到保護，這可以免遭失去耐心的股東影響，從而對投資采取長期觀點；缺點是大股東沒有高效率利用資本的壓力，終身雇傭制極大地阻礙了人才流動，企業(yè)間相互持股雖然有效地阻止了外資收購日本企業(yè)，但卻人為地抬高了股價，使日本的市場經(jīng)濟扭曲成大財閥壟斷的畸形市場經(jīng)濟，大股東不注重投資回報，而只是一味地追求相互間發(fā)展業(yè)務(wù)關(guān)系。在日本，大企業(yè)是國家產(chǎn)業(yè)政策扶持的主要對象，而作為大企業(yè)供貨單位的小企業(yè)往往受制于大企業(yè)，基本上被鎮(zhèn)定在經(jīng)濟鏈條的最低端難以自拔。大企業(yè)要求為其供貨的小企業(yè)不得對其他企業(yè)供貨，大企業(yè)還千方百計地壓低價格，使小企業(yè)經(jīng)常面臨破產(chǎn)的威脅。近年由于日本經(jīng)濟持續(xù)低迷，日本國內(nèi)大公司紛紛轉(zhuǎn)向開發(fā)國際市場，也引起了日本國內(nèi)產(chǎn)業(yè)空洞化，中小企業(yè)大批破產(chǎn)，使日本經(jīng)濟元氣大傷。從簡單的模式比較來看，風(fēng)險投資對美國模式具有更強的適應(yīng)力，而在日本模式下則很容易受到非市場力量的排斥和抑制。但這僅是初始狀態(tài)的判斷，而不是決定性的。從風(fēng)險投資的興起與前期的發(fā)展規(guī)模來看，美日并沒有太大的差距。
從比較的結(jié)果來看，制度空間的持續(xù)拓展是十分重要的因素，即更重要的是一國對發(fā)展風(fēng)險投資的態(tài)度和對制度條件進行改善和調(diào)整的能力。美國在發(fā)展風(fēng)險投資上采取了十分積極的態(tài)度，并顯示出制度調(diào)整的迅捷與靈活，在歷經(jīng)半個世紀的經(jīng)驗積累和法律規(guī)范后，美國的風(fēng)險投資活動已經(jīng)成為美國國民經(jīng)濟運行系統(tǒng)中一個至關(guān)重要的部分，形成了經(jīng)濟制度層次的管理程序和管理效率。美國風(fēng)險投資的制度框架可以概括為：以民間資金為基礎(chǔ)、以私人風(fēng)險投資公司為主要投資主體、以高新科技領(lǐng)域為主要投資方向、以股票上市為主要退出方式、以高預(yù)期回報為激勵動力，市場交易自由化與外部環(huán)境支持相互配合的多層次的綜合體系。關(guān)于該體系的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，可歸納為圖型（見圖表1）：而日本則更多遷就或迫于既有制度的壓力，面對風(fēng)險企業(yè)發(fā)展的要求反應(yīng)遲緩。
圖表1美國風(fēng)險投資制度框架的簡潔表述
二、持續(xù)的和深層的制度安排差異
現(xiàn)在我們深入到風(fēng)險投資內(nèi)部的制度框架及運作層次，比較兩種不同制度安排下的效率差異。
1．法律制度方面。日本沒有對法律條文進
行必要修改，原有規(guī)定不利于風(fēng)險投資主體的
創(chuàng)新。以SBIC（小企業(yè)投資公司）的投資自由度
為例，日本《小企業(yè)投資法》規(guī)定SBIC必須投資
經(jīng)過審計的企業(yè)，而通常情況下每半年才能收到一次企業(yè)報告，只有出現(xiàn)問題才能要求企業(yè)提供每月或每季的管理報告，并且日本是不鼓勵企業(yè)家主動提供創(chuàng)業(yè)計劃的。這與美國不只SBIC而是所有的風(fēng)險投資公司可以自主評估篩選項目從一個新產(chǎn)品的構(gòu)想或新服務(wù)的發(fā)明設(shè)想，形成天壤之別?？枴た计疹D在籌組ARD公司之前并沒有企業(yè)家的經(jīng)歷，但他后來成為風(fēng)險投資業(yè)的第一位成功實踐者。被作為案例廣泛引用的美國波特公司那位發(fā)明人，憑著數(shù)枚小電池樣品的展示被評估價值30萬美元并很快獲得5萬美元先期投資，這時發(fā)明家本人也就成為雛形企業(yè)的創(chuàng)業(yè)者。相比而言，美國的風(fēng)險投資孵化新型企業(yè)的過程同時又是一個對專業(yè)投資家傳業(yè)管理者進行優(yōu)勝劣汰的過程，日本則是按既有的標準審查既有的符合這一標準的舊企業(yè)。舊人員使其進入創(chuàng)新過程，二者創(chuàng)新的內(nèi)生動力和創(chuàng)新品質(zhì)肯定不會一樣。
2．對風(fēng)險投資者的激勵方面。日本沒有給風(fēng)險投資者提供獲得高利潤回報的制度和運行機制方面的保證。這只要列舉兩點就可以看清楚：第一，直到1995年8月以前，日本《反信托法》都是對風(fēng)險投資的持股比例加以限制的，即規(guī)定風(fēng)險投資者最多只能持有風(fēng)險企業(yè)49％的股權(quán)，并且不允許其人員進入風(fēng)險企業(yè)的董事會。這不僅限制了投資方協(xié)助改善雛形企業(yè)經(jīng)營管理的努力，而且也剝奪了投資方關(guān)注資金安全、掌握資金流向以便相機決策的監(jiān)護人的權(quán)利。而在美國的投資活動的合作過程中，表現(xiàn)為投資方與用資方完全不受外界限制的談判達成諒解的過程，并且投資方的權(quán)利是首先得到尊重的；第二，日本證券交易所公開交易的門檻高，風(fēng)險投資公司蛻資困難。舉例說，按1983年11月以前的舊標準，要獲準在TSE（東京證交所）上市交易，必須是：（l）發(fā)行1000萬股份；（2）2000個外部股東；（3）凈資產(chǎn)15億日元；（4）上市前3年每股5日元紅利；而獲準在OTC（柜臺交易市場）交易必須是：（l）從成立起有2年交易；（2）每股5日元紅利；（3）每股稅后利潤10日元。1983年11月修改后的新標準如規(guī)定TSE交易必須發(fā)行500萬股份，1000個外部股東，凈資產(chǎn)10億日元，上市前支付過紅利、上市后達到每股5日元紅利；OTC交易不設(shè)最低交易期、不設(shè)紅利要求、每股稅前利潤10日元等。一般認為，日本的風(fēng)險企業(yè)從創(chuàng)業(yè)起成功運作不出任何差錯，至少也要15－12年才能達到上市標準。以上所說OTC（柜臺市場）即1983年日本政府在大飯、東京和名古屋設(shè)立的“第二證券市場”，它設(shè)立后對于日本風(fēng)險資本撤出渠道的暢通起到良好作用，但與美國納斯達克二板市場相比，顯然門檻還是高了一點。
3．金融結(jié)構(gòu)方面。日本進入風(fēng)險投資領(lǐng)域的主流資金沒有受到風(fēng)險投資創(chuàng)新機制的激勵和約束從而產(chǎn)生高能量聚集和整合生產(chǎn)要素的效用。資金來源的不穩(wěn)定性，可能使其中一部分資金的使用效率降低。這需要列表加以比較（見圖表2、圖表3）：
由于風(fēng)險投資的資金運用方式的特殊性是較長時間難以流動，因此是否有一個穩(wěn)定的并且不妨礙普通投資領(lǐng)域資金運行的風(fēng)險資金來源，或表述為不因普通投資領(lǐng)域資金運行的牽扯而妨礙風(fēng)險資金自身運行的資金來源，就顯得至關(guān)重要。從圖表3可以看到，美國風(fēng)險投資所依憑的資金渠道中，個人及家庭占了一個相當(dāng)穩(wěn)定的份額，退休基金、有實力大公司創(chuàng)辦的基金、捐贈基金構(gòu)成其中的主體，而普通投資領(lǐng)域常規(guī)投資者投資銀行和保險公司一開始比重就不大，并且從1996、1997年降到5％、1％的情況看，表現(xiàn)為逐步從這一領(lǐng)域撤出的趨向。而圖表2所列示的情況與此相反，日本的風(fēng)險投資公司基本上是由銀行、證券公司、保險公司。財團發(fā)起，個人鮮有出資，退休基金（在日本稱為年金）因政府歷來就有限制它投資于風(fēng)險類型企業(yè)的規(guī)定，至今未能在風(fēng)險投資領(lǐng)域涉足。據(jù)調(diào)查，由上述發(fā)起者所組建的風(fēng)險投資公司所使用的資金中，3／4屬于這些機構(gòu)原來的自有資金，以基金方式新募集來的資金僅占1／4。這意味著其中3／4的那一部分資金，具有不穩(wěn)定性．有可能因銀行、保險公司、證券公司。財團經(jīng)營的困難或需要而從風(fēng)險投資領(lǐng)域抽離，回到傳統(tǒng)投資領(lǐng)域，不再具有孵化新型企業(yè)的職能。問題還不僅于此，我們再引申一下，簡單說說風(fēng)險投資業(yè)的整體風(fēng)險與不同金融結(jié)構(gòu)的支持能力的關(guān)系。先來看一道模擬的算式：
500×0．80×（－0．70）=一280億美元
這道算式所表示的含義是，在美國風(fēng)險投資業(yè)的全部風(fēng)險投資公司中，limitedPartnerships（有限合伙制）類型的獨立的私人風(fēng)險投資公司占80％，1999年度美國風(fēng)險投資業(yè)實際向風(fēng)險企業(yè)投入的Capital（資本）總額為500億美元，按“成三敗七”的概率會有70％的投資出現(xiàn)Profitnegative(負利潤)，那么，這一年獨立的私人風(fēng)險投資公司賬戶上的capitalrewardsto（資本的報償）科目記為一280億美元。這里重要的不是數(shù)字的準確性，而是其背后隱含的可能發(fā)生的金融問題。假設(shè)該項資本金支出不是以私人權(quán)益資本的方式支付，而是以別的方式例如韓國的財閥投資背后實際是政府擔(dān)保的投資，例如中國傳統(tǒng)計劃體制下政府通過計劃、財政部門統(tǒng)收統(tǒng)支所構(gòu)建的投資體制的投資，例如泰國、馬來西亞、菲律賓、新加坡等國家發(fā)生金融危機前的金融體制下的投資，這個負利潤帶給中央銀行、商業(yè)銀行乃至整個金融業(yè)的后果。進一步帶給整個國民經(jīng)濟宏觀層面的后果會是怎樣的？對于經(jīng)濟秩序和社會穩(wěn)定層面的影響又會是怎樣的？況且(capital×O．80)×(一0．70）這樣的后果是一年累計一年的發(fā)生著，不過是capital的投入者的具體投資人有了變動而已。答案是不難給出的：企業(yè)財務(wù)問題——信貸清償問題——銀行壞賬問題……信用問題的累加，終歸要由金融系統(tǒng)來承載的矛盾集中爆發(fā)了。
日本金融結(jié)構(gòu)的缺陷帶來了風(fēng)險資本分布結(jié)構(gòu)的不合理。據(jù)日本研究開發(fā)型企業(yè)培育中心調(diào)查，由于投資主體的避險行為，日本風(fēng)險投資業(yè)的資金投向分布越來越向即將上市、風(fēng)險很小、相當(dāng)成熟的企業(yè)集中：投向設(shè)立未滿5年的企業(yè)的比例僅占16％，而設(shè)立5—10年的占21％、設(shè)立10－20年的占27％、設(shè)立20年以上的36％。后面兩類總計占63％的企業(yè)肯定不屬于風(fēng)險資本所要孵化的雛形企業(yè)，設(shè)立5一10年偽21％比重的企業(yè)中也并非全部屬于雛形階段的新型企業(yè)。這個折扣一打下來，日本風(fēng)險投資對技術(shù)創(chuàng)新、新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的推動作用也就很有限了。
關(guān)鍵詞：證券公司，風(fēng)險處置，機構(gòu)監(jiān)管
證券公司風(fēng)險處置是指依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)和政策規(guī)定，按照一定程序采取有關(guān)措施對證券公司風(fēng)險進行釋放、控制、化解和防范的過程。證券公司風(fēng)險處置是化解金融風(fēng)險的最重要環(huán)節(jié)之一，對于提高金融制度效率、維護金融體系穩(wěn)定起著至關(guān)重要的作用。
2002年以前，我國高風(fēng)險證券公司被處置屬于個案，被處置的證券公司主要包括萬國證券和君安證券，另外，還有幾家高風(fēng)險的證券兼營機構(gòu)被處置。證券公司因重大違規(guī)行為受到處置的事件更多地發(fā)生在2002年8月以后。2001年以來，我國證券市場持續(xù)低迷，證券公司的經(jīng)營環(huán)境持續(xù)惡化，證券行業(yè)連續(xù)幾年出現(xiàn)全行業(yè)虧損，證券公司多年積累起來的風(fēng)險集中爆發(fā)。在這種情況下，監(jiān)管機構(gòu)加大了證券公司風(fēng)險處置力度。2005年7月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了證監(jiān)會《證券公司綜合治理工作方案》，提出了證券公司綜合治理的基本思路、原則、近期和遠期目標，當(dāng)年處置了12家高風(fēng)險證券公司。至2006年7月，不足四年時間就處置了34家高風(fēng)險證券公司，可見風(fēng)險處置力度之大。
我國證券公司風(fēng)險處置的幾種主要模式
證券公司作為一種市場主體，存在著經(jīng)營失敗和市場退出問題。但證券公司又是一種特殊的市場主體，其經(jīng)營失敗會波及到數(shù)量眾多的個人和機構(gòu)客戶，甚至中央銀行和財政，其市場退出與一般的生產(chǎn)企業(yè)相比具有特殊性。所以，各國（地區(qū)）對證券公司風(fēng)險處置都會采取與一般生產(chǎn)企業(yè)不同的模式?？偟膩砜矗鲊ǖ貐^(qū)）對證券公司風(fēng)險的處置模式主要取決于證券公司的風(fēng)險程度及其對市場及社會的影響程度，主要包括政府救助、并購重組、破產(chǎn)清算、行政處罰和接管等模式。
我國有著與其他國家（地區(qū)）不同的國情：我國證券公司絕大多數(shù)是國有企業(yè)，長期以來受政策保護；證券公司數(shù)量多而規(guī)模小，行業(yè)集中度低，抵抗市場風(fēng)險的能力差；證券公司對風(fēng)險沒有清醒認識，幾乎所有證券公司都沒有建立起有效的內(nèi)部風(fēng)險管理系統(tǒng)。因此，我國證券公司風(fēng)險處置模式和程序必須適合我國國情，才能真正化解風(fēng)險，降低風(fēng)險處置成本。在我國證券公司風(fēng)險處置過程中，監(jiān)管機構(gòu)首先要求高風(fēng)險證券公司進行自救，對于不愿自救或難以自救的證券公司，監(jiān)管機構(gòu)采取強制處置措施令其退出市場。從近幾年的實踐來看，我國證券公司風(fēng)險處置模式主要包括政府救助、并購重組、停業(yè)整頓、撤銷或責(zé)令關(guān)閉、行政接管、破產(chǎn)等模式。
一、政府救助模式
規(guī)模大的證券公司倒閉可能會重創(chuàng)證券市場，甚至?xí)＜敖鹑谙到y(tǒng)的穩(wěn)定，直至影響社會安定。一般來講，政府對出現(xiàn)危機的證券公司進行救助主要是對暫時出現(xiàn)困難的證券公司尤其是對社會影響較大的證券公司，通過注資、貸款等方式幫助其渡過難關(guān)，但這并不意味著大證券公司可以永遠受到政府保護，如果已到了無法救助的地步，大證券公司也同樣會面臨被淘汰的命運。
2005年6月以前，我國央行對證券公司的救助主要以再貸款形式進行，如對鞍山證券、新華證券、南方證券、閩發(fā)證券的再貸款。后來央行救助證券公司的思路有所改變，中央?yún)R金投資有限公司（以下簡稱“匯金公司”）、中國建銀投資公司（以下簡稱“建銀投資”）的注資模式取代了央行的再貸款。對于被證監(jiān)會、中國人民銀行劃分為需要國家救助的重組類證券公司，由匯金公司或者建銀投資出面，以股權(quán)或債權(quán)形式注資，進行階段性的市場化財務(wù)重組。同時，央行還給承擔(dān)清算關(guān)閉證券公司后續(xù)工作的中國證券投資者保護基金有限責(zé)任公司提供運營資金。從2005年下半年開始，匯金公司、建銀投資分別對銀河證券、申銀萬國、國泰君安、南方證券等數(shù)家證券公司進行救助。
此外，由于我國證券公司多數(shù)是國有企業(yè)，在證券公司風(fēng)險處置過程中，我國政府對證券公司的救助除了采取與其他國家（地區(qū)）相同的央行注資、再貸款等措施外，還采用更換管理層、主導(dǎo)證券公司的合并重組等行政手段。
二、并購重組模式
在成熟的證券市場上，并購重組是處置高風(fēng)險證券公司的一種常用方式。目前，在我國大多數(shù)證券公司面臨生存危機的情況下，并購重組也成為我國證券公司風(fēng)險處置的一種較為可行的模式，這也是加入WTO之后我國證券行業(yè)發(fā)展的必然趨勢。
隨著一批高風(fēng)險證券公司被關(guān)閉、托管，以中信證券等優(yōu)質(zhì)證券公司、匯金公司和建銀投資等銀行系公司及以瑞銀集團等外資系為代表的三大力量在我國證券業(yè)的并購重組中起著主導(dǎo)作用。
中信證券是優(yōu)質(zhì)證券公司的一個典型代表，力圖通過兼并將自己做大做強。近年來，中信證券頻頻收購重組證券公司，曾收購萬通證券和金通證券，又聯(lián)手建銀投資重組華夏證券等。中信證券還曾要約收購廣發(fā)證券，雖然未果，但仍有進步意義。一系列大規(guī)模的重組行動使中信證券的證券業(yè)務(wù)得到迅速擴張，力量不斷壯大。海通證券、長江證券、廣發(fā)證券、光大證券、華泰證券等創(chuàng)新類證券公司也加快了并購重組速度，通過托管、吸收、兼并問題證券公司的經(jīng)紀業(yè)務(wù)和證券營業(yè)部等優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，進行低成本擴張。
從2005年開始，匯金公司和建銀投資在我國證券公司重組和證券業(yè)整合過程中扮演著重要角色，并成為主導(dǎo)力量。匯金公司通過注資、重組等手段控股了銀河證券、中金公司、申銀萬國、國泰君安等一線證券公司；建銀投資通過建立新證券公司受讓老證券公司的證券業(yè)務(wù)和相關(guān)資產(chǎn)的方式，參與重組了南方證券、華夏證券，通過注資控股了若干家證券公司。
與此同時，幾乎所有知名的外資金融機構(gòu)對于國內(nèi)證券公司重組都興趣濃厚，積極參與，其中，瑞士銀行集團（UBS，簡稱“瑞銀集團”）收購北京證券20%股權(quán)。北京證券重組模式是外資重組我國高風(fēng)險證券公司的第一例，到目前為止也是惟一的一例，表明我國證券業(yè)對外資開放的程度正在深化，同時對外資進入我國證券業(yè)提供了新的思路。
三、停業(yè)整頓模式
停業(yè)整頓屬于行政處罰的一種。一般意義的停業(yè)整頓是企業(yè)主管部門依據(jù)有關(guān)規(guī)定，責(zé)令被監(jiān)管企業(yè)停止對外營業(yè)、對違法違規(guī)行為進行調(diào)查并糾正的行政處罰措施。由于證券公司業(yè)務(wù)特別是經(jīng)紀業(yè)務(wù)不間斷的特殊性，證券公司被停業(yè)整頓并不一定喪失其法人格或業(yè)務(wù)資格。證監(jiān)會對證券公司實施停業(yè)整頓通常是針對投行、咨詢、受托理財?shù)葮I(yè)務(wù)，證券經(jīng)紀業(yè)務(wù)通常繼續(xù)進行，客戶的正常交易不受影響。如2002年9月9日，大連證券停業(yè)整頓工作組公告，指出：“停業(yè)整頓期間，大連公司下屬的證券營業(yè)部由大通證券股份有限公司托管，繼續(xù)經(jīng)營?！?003年4月3日，證監(jiān)會關(guān)閉了處于停業(yè)整頓中的大連證券。
四、撤銷或責(zé)令關(guān)閉模式
《金融機構(gòu)撤銷條例》中規(guī)定，“撤銷是指中國人民銀行對經(jīng)其批準設(shè)立的具有法人資格的金融機構(gòu)依法采取行政強制措施，終止其經(jīng)營活動，并予以解散”?！蹲C券法》中僅有撤銷業(yè)務(wù)許可的概念，對證券公司則使用關(guān)閉的概念。在我國證券公司風(fēng)險處置過程中，撤銷和責(zé)令關(guān)閉的內(nèi)涵是一致的。目前僅鞍山證券被證監(jiān)會于2002年8月9日宣布撤銷，當(dāng)時的依據(jù)是《金融機構(gòu)撤銷條例》，因為鞍山證券是人民銀行批準設(shè)立的機構(gòu)。
與停業(yè)整頓不同，責(zé)令關(guān)閉必然導(dǎo)致證券公司法人資格的消滅，并且具有法律依據(jù)，《公司法》和《證券法》中都有相關(guān)規(guī)定。
自2002年8月以來，對于問題嚴重的證券公司如鞍山證券、大連證券、佳木斯證券、新華證券、大鵬證券、南方證券、漢唐證券、昆侖證券、武漢證券、閩發(fā)證券等20多家證券公司先后被取消業(yè)務(wù)資格，并被撤銷或責(zé)令關(guān)閉。
五、行政接管模式
行政接管是指當(dāng)金融機構(gòu)出現(xiàn)財務(wù)危機時，由監(jiān)管當(dāng)局以及政府強制性接管其經(jīng)營管理的政府行為，是金融監(jiān)管部門對金融業(yè)務(wù)經(jīng)營機構(gòu)實施的強制性行政干預(yù)措施。行政接管的典型案例是南方證券被證監(jiān)會和地方政府聯(lián)手行政接管。2004年1月2日，證監(jiān)會、深圳市政府聯(lián)合對南方證券實施行政接管，并派駐行政接管組進駐南方證券，全面負責(zé)南方證券的日常經(jīng)營管理。
由于南方證券規(guī)模巨大，當(dāng)時市場上沒有任何一家證券公司有實力托管南方證券，而且南方證券的風(fēng)險底數(shù)不清，如果直接關(guān)閉南方證券，又會對市場產(chǎn)生較大震動。如何處置南方證券這樣巨無霸型的證券公司還需要根據(jù)實際情況進一步研究，因此，監(jiān)管部門最終選擇了行政接管的方式。
六、破產(chǎn)模式
對高風(fēng)險證券公司采用停業(yè)整頓和責(zé)令關(guān)閉的處置模式都可能引發(fā)證券公司破產(chǎn)，而證券公司破產(chǎn)又涉及一些特殊的法律問題，與普通企業(yè)破產(chǎn)在受理條件和清算程序方面既有共性，又有區(qū)別。大鵬證券是第一家通過破產(chǎn)方式退出市場的證券公司。
大鵬證券風(fēng)險處置的步驟是：先將其經(jīng)紀業(yè)務(wù)托管給長江證券，而后責(zé)令大鵬證券關(guān)閉并處理其證券類資產(chǎn)，組織行政清算組全面接管公司。在厘清大鵬證券資產(chǎn)狀況的同時，妥善安置其員工，處理好個人債權(quán)及客戶交易結(jié)算資金收購相關(guān)事項。最后步入法律程序，申請破產(chǎn)。2005年1月14日，大鵬證券因挪用巨額客戶交易結(jié)算資金被中國證監(jiān)會取消證券業(yè)務(wù)許可并責(zé)令關(guān)閉，2006年1月24日深圳市中級人民法院宣告大鵬證券破產(chǎn)還債。
通過司法程序破產(chǎn)對大鵬證券進行風(fēng)險處置是一次積極探索，標志著我國證券公司的市場退出已開始步入法制化、市場化軌道。
2006年8月16日，南方證券嚴重資不抵債，不能清償?shù)狡趥鶆?wù)，符合法定破產(chǎn)條件，深圳市中級法院宣告南方證券破產(chǎn)還債。
除以上六種主要的證券公司風(fēng)險處置模式外，還有一些其他模式，如轉(zhuǎn)實業(yè)公司模式、取消證券業(yè)務(wù)許可模式和外資捐贈模式等。
發(fā)達國家和部分新興國家或地區(qū)的政府對高風(fēng)險證券公司的處置都非常重視。經(jīng)過長期探索，他們已建立了一套完善的且行之有效的處置機制，積累了豐富的證券公司風(fēng)險處置經(jīng)驗，主要包括建立相對完善的證券公司風(fēng)險處置法律法規(guī)體系、建立基于資本充足性的證券公司風(fēng)險預(yù)警指標體系、采用多種化、市場化的處置方式以及配套的投資者保護制度等。
在我國，證券監(jiān)管機構(gòu)自2002年開始的對證券公司的風(fēng)險處置工作取得了很好的效果，一系列適應(yīng)我國證券公司風(fēng)險處置實際的規(guī)則制度已基本建立起來，并不斷完善。但是，由于我國證券市場發(fā)展時間短，制度建設(shè)跟不上，在證券公司風(fēng)險處置過程中還存在不少問題，主要包括風(fēng)險處置的法律法規(guī)不健全，處置過程中的行政手段多于市場化手段，過多行政干預(yù)加大了處置成本和道德風(fēng)險等。
一、證券公司風(fēng)險處置相關(guān)法律法規(guī)不完善
目前，我國有關(guān)證券公司風(fēng)險處置的規(guī)定分散于《公司法》、《證券法》以及《證券公司管理辦法》、《證券經(jīng)營機構(gòu)自營業(yè)務(wù)管理辦法》、《金融機構(gòu)撤銷條例》、《證券公司管理辦法》和《個人債權(quán)及客戶證券交易結(jié)算資金收購意見》等相關(guān)法律法規(guī)中，沒有關(guān)于證券公司風(fēng)險處置的專門法規(guī)。近年來被撤銷、關(guān)閉以及被托管的高風(fēng)險證券公司公告中均沒有指出其具體的違法行為和適用的法律條款。而且，相關(guān)規(guī)定缺乏嚴密的邏輯性，很不完善。
有關(guān)證券公司停業(yè)整頓、撤銷或關(guān)閉等風(fēng)險處置的相關(guān)法律法規(guī)雖然得到法律的確認，但相關(guān)規(guī)定十分簡單、粗略，過于原則，缺乏可操作性。
此外，在已有的法律框架下，一些概念缺乏明確的法律界定。例如，責(zé)令關(guān)閉和撤銷是否為同一概念？有待法律明確界定。
而境外成熟證券市場已形成一套完善的證券公司風(fēng)險處置法律法規(guī)體系，立法相當(dāng)完備，基本上包括了證券公司退出的各個環(huán)節(jié)，使證券公司風(fēng)險處置工作有明確的法律依據(jù)，并具有很強的可操作性，不僅可以提高風(fēng)險處置效率，而且可以最大限度地減少給投資者以及整個社會所帶來的負面影響。
二、行政化手段多于市場化手段
在我國證券公司的風(fēng)險處置實踐中，政府的行政干預(yù)過多，使用更多的是行政手段，而不是市場手段。而境外成熟市場在處置高風(fēng)險證券公司時主要依賴市場化手段。
由于沒有證券公司破產(chǎn)方面的法律法規(guī)，在對技術(shù)上已經(jīng)破產(chǎn)的證券公司處置方式的選擇上，監(jiān)管部門只能動用行政手段而不是法律手段和市場化手段，即只能選擇撤銷、關(guān)閉等行政破產(chǎn)的處置方式，而無法采用破產(chǎn)法中的和解程序、重整程序，使本來有希望通過和解、重整獲得新生的問題證券公司失去了重組的機會。政府在證券公司的并購和重組中過度保護，管得太多太細。我國規(guī)模日盛的證券公司兼并、重組體現(xiàn)出行業(yè)發(fā)展的行政化、官僚化和特權(quán)化傾向[8]。一些地方證券公司遭遇生存困境時，地方政府總是傾向于將?。ㄊ校﹥?nèi)的機構(gòu)重組以解危難。1996年，在上海市政府的干預(yù)下，地方財政鼎力挽救，將萬國證券并入申銀證券之中；1999年同樣在上海市政府的干預(yù)下，國泰證券與君安證券合并，并成為具有37億資本金的證券公司。另外，由于我國證券市場和證券公司產(chǎn)生的歷史較短，在《企業(yè)破產(chǎn)法(試行)》、《公司法》、《證券法》、《證券公司管理辦法》、《金融機構(gòu)撤銷條例》等有關(guān)的法律法規(guī)中沒有制定任何條款來規(guī)范對證券公司的行政接管，在實際操作過程中只能以行政力量為主導(dǎo)，透明度不高。
行政壟斷權(quán)在我國證券公司風(fēng)險處置過程中起著重要作用，在很大程度上是當(dāng)前特定制度環(huán)境的產(chǎn)物，是由我國證券行業(yè)特殊的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和背景決定的。
三、過多行政干預(yù)成本高昂，助長證券公司道德風(fēng)險
過去幾年里，我國政府在證券公司風(fēng)險處置問題上一直起著“最后保護人”的作用，通過提供再貸款來填補客戶交易結(jié)算資金缺口。自2002年8月以來，在處置高風(fēng)險證券公司的過程中，央行先后向鞍山證券發(fā)放40多億元再貸款，向新華證券發(fā)放14.5億元再貸款，向南方證券提供80多億元再貸款，向遼寧證券提供40億元再貸款……據(jù)統(tǒng)計，央行向近20家被關(guān)閉或托管的證券公司提供的再貸款資金達數(shù)百億元。從目前情況看，這些再貸款已無收回希望，最后買單的將是中央財政——由全民承擔(dān)證券公司違規(guī)經(jīng)營的后果，這不僅加重了中央財政負擔(dān)，而且還助長了證券公司的道德風(fēng)險。
政府干預(yù)下的證券公司并購重組也付也了高昂成本。為了國泰證券和君安證券的合并，上海市政府注入18億元資產(chǎn)，其中現(xiàn)金14億元。而當(dāng)年申銀證券與萬國證券的合并究竟耗費了地方財政多少納稅人的金錢無從知曉，也不知道申銀證券究竟從萬國那里接受了多少壞帳。但有一點非常清楚，這個在中國證券市場歷史上的第一次證券公司合并卻助長了中國證券公司作為官辦企業(yè)尤其是官辦金融企業(yè)的道德風(fēng)險[5]。
匯金公司和建銀投資對證券公司的重組模式比簡單的行政注資是一個進步，但匯金公司用于重組和救助的資金來源、獲得渠道并沒有明確披露。匯金公司作為國有資本的代表人行使股東權(quán)利，同時幫助央行行使金融穩(wěn)定的職能，如果不加限制地參與證券公司救助，可能會在客觀上助長證券公司投機冒險動機和不承擔(dān)投機失敗責(zé)任的風(fēng)氣。
由于證券公司存在很強的外部性，當(dāng)證券公司陷入危機時，政府對危機證券公司進行一定程度的救助和干預(yù)是必要的。但是，過多的行政干預(yù)即使使瀕臨破產(chǎn)的證券公司通過行政手段而非市場優(yōu)勝劣汰的競爭機制生存下來，但這些公司卻永遠成長不起來。而且，證券公司將應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險完全轉(zhuǎn)移到政府身上，道德風(fēng)險的積聚最終將轉(zhuǎn)化巨大的金融風(fēng)險。由于違法違規(guī)經(jīng)營的成本遠低于收益，促使證券公司為追逐一己私利的最大化鋌而走險，過度從事高風(fēng)險的業(yè)務(wù)或者違規(guī)經(jīng)營，導(dǎo)致證券市場上出現(xiàn)“劣幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象。而境外成熟證券市場監(jiān)管當(dāng)局對證券公司風(fēng)險處置進行的各種干預(yù)都是建立在市場和法律基礎(chǔ)之上的，其基本行為準則以完善的法律法規(guī)為依據(jù)，并充分尊重和遵循市場經(jīng)濟規(guī)律的內(nèi)在要求。
完善我國證券公司風(fēng)險處置工作的政策建議
境外成熟證券市場已建立了市場化的證券公司退出機制，并不斷完善。相比較而言，我國證券公司風(fēng)險處置過程中還存在著較多問題。因此，為完善我國證券公司風(fēng)險處置工作，本文提出如下建議：
一、完善相關(guān)法律法規(guī)，加強證券公司風(fēng)險處置的相關(guān)立法
為使證券公司風(fēng)險處置工作規(guī)范運行，迫切需要建立并完善一整套有關(guān)證券公司風(fēng)險處置的法律法規(guī)，即建立健全證券公司市場化退出的法律機制，使證券公司的退出有法可依，也使管理層的干預(yù)建立在法律與市場的基礎(chǔ)之上，這是做好證券公司風(fēng)險處置工作的根本。
應(yīng)盡快出臺與證券公司風(fēng)險處置密切相關(guān)的《證券公司風(fēng)險處置條例》，明確證券監(jiān)管部門在證券公司風(fēng)險處置過程中的行政處罰權(quán)力和行政執(zhí)法程序，指導(dǎo)證券公司風(fēng)險處置工作順利開展。
應(yīng)制定《金融機構(gòu)托管接管法》，對托管和接管證券公司的實施方案、退出托管接管的方案選擇，托管接管中各利益方的權(quán)益保障以及托管接管的程序、期限、后果等做出明確的規(guī)定，減少在實際操作過程中的以行政力量為主導(dǎo)的做法，降低隨意性。
應(yīng)盡快制定《公司并購法》，在其中對證券公司的并購做出具體規(guī)定，同時完善《公司法》中對公司收購的規(guī)定，為證券公司之間的收購提供更具體和可操作的程序設(shè)計，形成一個完善的并購法律體系。
應(yīng)盡快完成對現(xiàn)行《金融機構(gòu)撤銷條例》、《破產(chǎn)法》的修訂，對證券公司的撤銷關(guān)閉作專門規(guī)定，或者制定《證券經(jīng)營機構(gòu)撤銷條例》，對證券公司停業(yè)整頓、責(zé)令關(guān)閉等制度做出具體規(guī)定。建議在《破產(chǎn)法》中針對證券公司破產(chǎn)做出特別規(guī)定，或者直接制定《金融機構(gòu)破產(chǎn)法》，使證券公司破產(chǎn)有法可依。
應(yīng)研究修訂《刑法》相關(guān)條款，加大對證券違法犯罪行為的懲處力度，并積極探索建立金融特別法庭和金融仲裁機構(gòu)。
此外，要借鑒成熟證券市場的做法，盡快制定《證券投資者保護條例》，使投資者的利益得到法律保護。
二、不斷完善責(zé)任追究制度
從我國目前有關(guān)的法律法規(guī)和部門規(guī)章來看，在證券公司的違法違規(guī)行為受到處罰后，缺乏對控股股東及其高管人員追究責(zé)任的規(guī)定，也缺乏對有關(guān)人員追究民事責(zé)任的規(guī)定。而不斷完善責(zé)任追究制度，強化證券公司處置中的個人法律責(zé)任，以實際控制人為主線，全方位地追究有關(guān)責(zé)任人（尤其是自然人）的法律責(zé)任，是防范風(fēng)險的重要保障，是逐步建立健全防范證券業(yè)風(fēng)險的長效機制的重要環(huán)節(jié)。
首先，要加強監(jiān)督，實行高管問責(zé)制。公司高管人員對公司的經(jīng)營管理負有重大責(zé)任，其職業(yè)道德、業(yè)務(wù)素質(zhì)、遵規(guī)守法意識對公司的依法合規(guī)經(jīng)營有著決定性的作用。對公司的責(zé)任追究如果不能同時落實為高管人員的個人責(zé)任，其懲戒和約束的效果將是有限的。因此，在證券公司風(fēng)險處置過程中，相對于嚴厲處罰查處證券公司違法違規(guī)行為，對涉嫌違法違規(guī)的相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任追究，尤其是追究公司高管人員的責(zé)任，顯得更加重要。
其次，在日常監(jiān)管中，應(yīng)逐步構(gòu)建“以責(zé)任監(jiān)管為核心”的證券機構(gòu)監(jiān)管體系?？梢越梃b香港證監(jiān)會的做法，推行高管及從業(yè)人員“公示”機制，將高管及從業(yè)人員任職資格的取得、喪失和變動情況，尤其是處罰情況，在網(wǎng)站、報紙等媒體進行持續(xù)性地公布，將高管人員置于包括廣大投資者在內(nèi)的社會各界監(jiān)督之下，增強高管人員的自我約束意識，建立社會監(jiān)督體系，防止高管及從業(yè)人員“東家違規(guī)，西家就職”的現(xiàn)象。
再次，要嚴格落實責(zé)任追究制度。對違法違規(guī)行為要一經(jīng)發(fā)現(xiàn)立即查處，堅決做到發(fā)現(xiàn)一起、查處一起，嚴厲打擊各種違法違規(guī)行為。要針對責(zé)任人過錯的輕重對其進行相應(yīng)處罰，責(zé)任人過錯嚴重，已構(gòu)成犯罪的，由司法機關(guān)依法對其追究刑事責(zé)任。
三、創(chuàng)造良好的監(jiān)管環(huán)境
政府對證券公司監(jiān)管的目的是通過法律法規(guī)建設(shè)和違規(guī)處罰措施建立良好的市場運作環(huán)境，以最大限度地降低市場的系統(tǒng)風(fēng)險和提高市場整體運行效率。監(jiān)管和證券公司的創(chuàng)新與發(fā)展并不矛盾，相反，監(jiān)管應(yīng)為證券公司創(chuàng)新和發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境。從各國（地區(qū)）的經(jīng)驗來看，寬松的監(jiān)管環(huán)境對證券公司創(chuàng)新至關(guān)重要。政府在證券公司管理中的職能是制定法律法規(guī)等游戲規(guī)則，監(jiān)督規(guī)則的執(zhí)行情況，并對違反規(guī)則的證券公司進行處罰。政府是證券市場的裁判，不應(yīng)參與證券公司具體的業(yè)務(wù)管理。從證券監(jiān)管角度講，政府對證券公司的監(jiān)管，既要防止監(jiān)管缺位，又要避免監(jiān)管過度。
而在我國，證券的發(fā)行、定價、上市交易等等各環(huán)節(jié)一直由政府行政主導(dǎo)，證券公司只是充當(dāng)一個配角。近幾年來，我國整個證券行業(yè)面臨生存危機，表面上看是違規(guī)經(jīng)營問題，而實際上導(dǎo)致證券公司目前狀況的根本原因是市場制度設(shè)計中對證券公司的定位存在問題，沒有通過制度安排為證券公司提供業(yè)務(wù)創(chuàng)新的機制，在對證券公司的監(jiān)管中，政府的行政干預(yù)過多，存在監(jiān)管過度問題。
因此，為規(guī)范我國證券公司的業(yè)務(wù)發(fā)展，應(yīng)減少行政干預(yù)，為證券公司的規(guī)范發(fā)展和創(chuàng)新營造良好的監(jiān)管環(huán)境。減少證券發(fā)行審核以及交易過程中的行政干預(yù)，并不是弱化和否定政府的監(jiān)管職能，而是讓政府回到裁判的位置，使具備條件的證券公司，在風(fēng)險可控、可測、可承受的前提下，努力開展組織創(chuàng)新、業(yè)務(wù)創(chuàng)新和經(jīng)營方式創(chuàng)新，實現(xiàn)自身的良性發(fā)展。
四、完善投資者保護制度
2005年9月，中國證券投資者保護基金有限責(zé)任公司成立，投資者保護制度建立起來。作為證券市場的一項基礎(chǔ)性制度建設(shè)，投資者保護制度的建立將通過市場化手段解決證券公司風(fēng)險處置問題，取代“券商謝幕，政府買單”的行政關(guān)閉模式，有利于建立證券公司風(fēng)險防范和處置的長效機制，促進證券公司破產(chǎn)清算機制的形成。各國（地區(qū)）建立的投資者保護制度和基金運作模式均是市場化的應(yīng)對市場風(fēng)險的制度安排，但由于我國相關(guān)制度缺失、資金缺乏等，證券投資者保護基金公司短期內(nèi)難以發(fā)揮其應(yīng)有的作用，還應(yīng)加以完善。
我國證券投資者保護基金應(yīng)充當(dāng)自律監(jiān)管體系的補充，充分發(fā)揮對證券公司風(fēng)險的監(jiān)控作用，加強對會員公司財務(wù)狀況的監(jiān)控，當(dāng)發(fā)現(xiàn)某證券公司出現(xiàn)可能危及投資者利益和證券市場安全的重大風(fēng)險時，應(yīng)向證監(jiān)會進行匯報和提出處置建議。對于有希望扭轉(zhuǎn)的證券公司，幫助其重新安排組織經(jīng)營，甚至給予資金援助；對于無法挽救的證券公司，則通過法院對其宣布破產(chǎn)，負責(zé)制定財產(chǎn)接管人，全面清理證券公司資產(chǎn)，并保障投資者利益，充分發(fā)揮證券投資者保護基金在證券公司風(fēng)險處置中的作用。
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健全和穩(wěn)定的法律制度是風(fēng)險投資得以順利發(fā)展的重要保證。而在對我國風(fēng)險投資法律制度進行設(shè)計之前，應(yīng)該清楚地認識到我國現(xiàn)行風(fēng)險投資法律制度的現(xiàn)狀及存在的主要缺陷。惟有如此，才能有的放矢、對癥下藥，對我國的風(fēng)險投資法律制度進行合理的設(shè)計，進而為我國風(fēng)險投資業(yè)的發(fā)展提供良好的制度保證。
1.我國風(fēng)險投資法律制度的現(xiàn)狀。我國的風(fēng)險投資從萌芽到現(xiàn)在已經(jīng)有十幾年的歷史，其間，我國也陸續(xù)制定了一些與風(fēng)險投資相關(guān)的行政法規(guī)，如《關(guān)于促進科技成果轉(zhuǎn)化的若干規(guī)定》、《國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)高新技術(shù)企業(yè)認證條件和辦法》、《關(guān)于設(shè)立風(fēng)險投資機制的若干意見》等。這些法規(guī)為我國高技術(shù)風(fēng)險投資的發(fā)展起了積極的作用，為高技術(shù)風(fēng)險投資法的制定打下了堅實的基礎(chǔ)。但隨著我國高技術(shù)風(fēng)險投資的不斷發(fā)展，新問題的不斷出現(xiàn)，已不能適應(yīng)社會發(fā)展的需要。我國目前還缺乏風(fēng)險投資的基本法，與其密切相關(guān)的輔助法律制度也很不完善。這種立法滯后的狀況嚴重制約了我國風(fēng)險投資業(yè)的運作和發(fā)展。
2.我國風(fēng)險投資法律制度存在的主要缺陷。
(1)關(guān)于風(fēng)險投資公司組織形式的限制?！豆痉ā芬?guī)定：“本法所稱公司是指依照本法在中國境內(nèi)設(shè)立的有限責(zé)任公司和股份有限公司?！薄逗匣锲髽I(yè)法》為合伙企業(yè)設(shè)計了一套既要承擔(dān)無限責(zé)任，又要雙重征稅的具有中國特色的組織形式。這使得我國的合伙企業(yè)這種組織形式對風(fēng)險投資者來說毫無吸引力可言。目前在國際上已被證明最有效率的風(fēng)險投資公司的組織形式是有限合伙制。在采取有限合伙制的公司中，少數(shù)掌握廣泛專業(yè)知識的風(fēng)險投資家作為普通合伙人對內(nèi)管理公司，對外承擔(dān)無限責(zé)任，在承擔(dān)高風(fēng)險的同時也享受高回報，能夠有效地激發(fā)其工作熱情；大多數(shù)提供風(fēng)險資金絕大部分的投資者作為有限合伙人，對內(nèi)不參與管理，對外承擔(dān)有限責(zé)任，亦可以獲得相對穩(wěn)定的回報，從而保證了風(fēng)險投資基金的來源?？梢?，有限合伙制是組建風(fēng)險投資公司最行之有效的組織形式。另外，《合伙企業(yè)法》第九條規(guī)定：“合伙人應(yīng)當(dāng)為具有完全民事行為能力人?！边@一限制顯然不合理。有限合伙是投資的組合，為了促進風(fēng)險投資的發(fā)展，允許“機構(gòu)”充當(dāng)合伙人使之與國際慣例接軌應(yīng)是可行的立法方向。《合伙企業(yè)法》的這一規(guī)定限制了風(fēng)險投資規(guī)模的進一步擴大。
(2)關(guān)于風(fēng)險投資公司投資金額的限制?！豆痉ā返谑l規(guī)定：“公司向其他有限責(zé)任公司、股份有限公司投資的，除國務(wù)院規(guī)定的投資公司和控股公司外，所累計投資額不得超過本公司凈資產(chǎn)的50%。”這一限制無疑將造成大量資金閑置，無法充分發(fā)揮風(fēng)險投資基金的增值作用，限制了各種資金采用風(fēng)險投資形式支持高新技術(shù)企業(yè)的發(fā)展。
(3)關(guān)于風(fēng)險投資公司設(shè)立條件的限制?！豆痉ā穼蓶|人數(shù)作了如下限制：“有限責(zé)任公司由二個以上五十個以下股東共同出資成立?！边@里對股東人數(shù)規(guī)定了上限，而“五十個”股東的上限顯然不足以為風(fēng)險投資公司籌集大量的風(fēng)險投資資金，風(fēng)險投資資金的籌集需要更多的股東參與。對于股份有限公司而言，雖然在股東人數(shù)上尚未規(guī)定上限，但是卻對發(fā)起人認購的股份作了如下限制：“以募集設(shè)立方式設(shè)立股份有限公司的發(fā)起人認購的股份不得少于公司股份總數(shù)的35%，其余股份應(yīng)向社會募集?！笔聦嵣?，在國外發(fā)起成立風(fēng)險投資公司的大多為專業(yè)性人才，他們組建風(fēng)險投資公司主要是為風(fēng)險投資公司提供專業(yè)化的管理，并不是也不可能是風(fēng)險投資資金的主要提供者。《公司法》對于風(fēng)險投資公司發(fā)起應(yīng)認購股份的規(guī)定未免過高。
(4)關(guān)于風(fēng)險投資基金供給的限制。風(fēng)險投資運作的重要條件是有巨大的風(fēng)險資本來源和通暢的風(fēng)險資本籌集渠道。風(fēng)險投資多是以分散投資以降低風(fēng)險，這就要求風(fēng)險資本較為雄厚，渠道來源較為多樣。在美國及歐洲其他國家，風(fēng)險投資基金供給來源不僅包括個人和政府基金，更為重要的是諸如養(yǎng)老基金、保險公司、投資銀行等機構(gòu)投資者。我國的養(yǎng)老基金、保險公司和商業(yè)銀行等也是目前最有實力參與風(fēng)險投資的機構(gòu)投資者。但是我國的《商業(yè)銀行法》、《養(yǎng)老基金管理規(guī)定》都不允許其參與風(fēng)險投資活動?！侗ｋU法》對保險基金的運用雖然有所放開，可以以一定方式投入股市，但是對從事高風(fēng)險、高收益的風(fēng)險投資行業(yè)則缺乏合理的規(guī)范和指導(dǎo)，極有可能導(dǎo)致保險基金從事風(fēng)險投資的盲目性和過度性。這在很大程度上影響了我國風(fēng)險資本的有效供給量和風(fēng)險投資業(yè)的發(fā)展規(guī)模和速度。
(5)關(guān)于風(fēng)險投資退出機制的限制?！豆痉ā返谝话偎氖艞l規(guī)定：“公司不得收購本公司的股票，但為減少公司資本而注銷股份或者持有本公司股票的其他公司合并時除外?！焙茱@然，按照這條規(guī)定，風(fēng)險投資家無法要求風(fēng)險企業(yè)回購其持有的股份?！蹲C券法》第七十八條規(guī)定：“上市公司收購可以采用要約收購或協(xié)議收購的方式?！边@條規(guī)定是允許風(fēng)險投資家采用邀約收購方式的退出策略。但現(xiàn)行的《股票發(fā)行與交易管理暫行條例》第四十七條和第四十八條同時又規(guī)定，收購方在持有目標公司發(fā)行在外的普通股達到5%時要作出公告，以后每增持股份2%時要作出公告，且自該事實發(fā)生日起兩日內(nèi)不得購買該股票，當(dāng)持股數(shù)達到30%時應(yīng)當(dāng)發(fā)出要約收購。由于初次公告時持股比例偏低，只有5%，致使收購者目的過早暴露；持續(xù)購買的比例只有2%，當(dāng)購買股數(shù)達到30%發(fā)出要約收購時，收購方要公告13次，這樣必然會使收購目標的股票價格持續(xù)不斷上漲，給收購方帶來巨大的成本障礙。因而這顯然是不利于風(fēng)險投資家采用要約收購的方式從被投資企業(yè)退出風(fēng)險資本。
(6)缺乏專門的稅收優(yōu)惠制度。為了鼓勵風(fēng)險投資的發(fā)展，大多數(shù)國家對風(fēng)險投資有各種稅收優(yōu)惠，即向投資于風(fēng)險投資行業(yè)的人傾斜，靠對個人所得的免稅政策來吸引更多的人愿意把資金投向風(fēng)險投資領(lǐng)域，即使投資失敗了還有稅收減免來減少損失。而我國目前沒有專門針對風(fēng)險投資的稅收法律和政策，我國現(xiàn)行稅法對企業(yè)所得稅納稅人的判斷標準是采用“獨立核算”原則。根據(jù)《企業(yè)所得稅暫行條例》第二條的規(guī)定，在我國境內(nèi)除外商投資企業(yè)和外國企業(yè)以外的實行獨立核算的企業(yè)或組織，都是企業(yè)所得稅的納稅人。風(fēng)險投資公司要執(zhí)行一般實業(yè)投資公司的稅收規(guī)定，對投資公司的收入征一次稅，同時對投資人分得的收入又征一次稅，這種重復(fù)征稅的行為顯然不符合國際通行的做法。顯然，我國現(xiàn)行的稅收政策，不利于境外資金進入我國風(fēng)險投資業(yè)。
(7)缺乏有限合伙法律制度。1997年頒布的《合伙企業(yè)法》是繼《公司法》之后，按照訂立協(xié)議、區(qū)別處理出資方式和投資者責(zé)任形式等法律要求制定的又一重要的市場主體立法。它為我國市場經(jīng)濟的發(fā)展理應(yīng)提供一個有利健康的法制環(huán)境。該法為普通合伙制建立了完善的法律框架，卻完全沒有考慮到有限合伙制這種企業(yè)組織形式，也沒有估計到我國經(jīng)濟發(fā)展對這一企業(yè)組織形式的需求。所以，該法為普通合伙制量身定制，卻限制了有限合伙制的發(fā)展。該法第五條規(guī)定：“合伙企業(yè)在其名稱中不得使用有限或者有限責(zé)任字樣?！钡诎藯l規(guī)定：所有合伙人“都是依法承擔(dān)無限責(zé)任者”，這就排除了部分合伙人承擔(dān)有限責(zé)任的合法性。
(8)知識產(chǎn)權(quán)法律制度不完善。在風(fēng)險投資運作中，知識產(chǎn)權(quán)的保護是一個重要的內(nèi)容。沒有嚴密的知識產(chǎn)權(quán)保護體系，就不可能有效保護風(fēng)險投資的創(chuàng)新規(guī)律，風(fēng)險投資的迅速發(fā)展也就無從談起。目前，我國已經(jīng)建立了包括《專利法》、《商標法》、《著作權(quán)法》、《計算機軟件保護法》、《反不正當(dāng)競爭法》等一系列法律法規(guī)在內(nèi)的比較健全的知識產(chǎn)權(quán)保護體系，并參加了若干國際知識產(chǎn)權(quán)保護公約，在相關(guān)制度上逐步與國際接軌。但是，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展和更新對現(xiàn)有的知識產(chǎn)權(quán)法律制度以及整個法律體系產(chǎn)生了巨大沖擊，以他人商標或商號搶注為域名、將他人的著作放入互聯(lián)網(wǎng)供公眾閱覽下載、擅自將他人在互聯(lián)網(wǎng)上的信息收編成書、利用互聯(lián)網(wǎng)侵害他人人身權(quán)、名譽權(quán)或散布法律禁止的其他信息等問題，傳統(tǒng)的知識產(chǎn)權(quán)保護制度均未涉及到。另外，在知識產(chǎn)權(quán)保護執(zhí)法過程中，有法不依、執(zhí)法不嚴的問題仍普遍存在，尤其在風(fēng)險投資的重要領(lǐng)域之一——軟件業(yè)內(nèi)，盜版猖獗，屢禁不止，必須進一步完善相關(guān)法律，加大執(zhí)法力度。另外，關(guān)于商業(yè)秘密保護的配套法規(guī)尚顯不足，應(yīng)進一步完善。
二、我國風(fēng)險投資法律制度的設(shè)計構(gòu)想
針對目前我國風(fēng)險投資法律制度存在的上述缺陷，并借鑒世界各國風(fēng)險投資法律制度的成功經(jīng)驗，筆者認為可以從以下幾個方面來設(shè)計我國的風(fēng)險投資法律制度。
1.修改完善現(xiàn)行法律為風(fēng)險投資的發(fā)展掃除障礙。風(fēng)險投資是知識經(jīng)濟時代的產(chǎn)物，其運行規(guī)則與傳統(tǒng)經(jīng)濟的運行規(guī)則有重大差異，而我國現(xiàn)有法律體系是建立在傳統(tǒng)經(jīng)濟基礎(chǔ)之上的，是對傳統(tǒng)經(jīng)濟的法律調(diào)整。由于新舊兩種經(jīng)濟的運行方式和運行機制的差異，使調(diào)整兩種經(jīng)濟運行方式的法律制度也有所不同。新經(jīng)濟的出現(xiàn)對現(xiàn)有法律體系造成巨大沖擊，也是對現(xiàn)有法律體系突破?，F(xiàn)有法律體系由于時代局限，并為對新經(jīng)濟時代的風(fēng)險投資加以調(diào)整，現(xiàn)有法律的許多內(nèi)容甚至對風(fēng)險投資的運行構(gòu)成法律障礙。這已在上面進行了詳細的論述。為了培育我國風(fēng)險投資市場，逐步建立風(fēng)險投資運行機制，指導(dǎo)、規(guī)范、推動風(fēng)險投資業(yè)的健康發(fā)展，我國應(yīng)該對現(xiàn)行的法律進行修改完善，消除現(xiàn)行法律法規(guī)對風(fēng)險投資設(shè)置的障礙。具體來說：
(1)修訂《公司法》?！豆痉ā冯m然為規(guī)范風(fēng)險投資奠定了最基本的法律基礎(chǔ)，但在某些具體規(guī)定上存在著不少與風(fēng)險投資發(fā)展相沖突的地方，因此，應(yīng)該對之進行修訂。具體來說：修改關(guān)于我國現(xiàn)有公司組織形式的規(guī)定，加入有限合伙這種公司形式，給予有限合伙以合法的法律地位；修改關(guān)于有限責(zé)任公司股東不能自由轉(zhuǎn)讓出資的條款；第一百四十七條關(guān)于發(fā)起人持有股份有限公司的股份，自公司成立之日起三年內(nèi)不得轉(zhuǎn)讓的條款；第一百四十九條關(guān)于公司不得收購本公司的股票的條款；第一百五十二條規(guī)定上市公司條件的條款。刪除第十二條關(guān)于一般有限公司和股份有限公司對外投資時，累計投資額不得超過本公司凈資產(chǎn)的50%的條款或者修改為由公司根據(jù)自身的具體情況自行確定其對外投資的數(shù)額和比例；改統(tǒng)一資本金實收制為例外資本金承諾制；擴大知識產(chǎn)權(quán)、非專利技術(shù)作價出資的金額在公司注冊資本的比重，以知識產(chǎn)權(quán)入股的比例可由出資人協(xié)商確定，法律不作硬性規(guī)定；放寬風(fēng)險企業(yè)上市的條件等等。
(2)修訂《合伙企業(yè)法》?！逗匣锲髽I(yè)法》作為一部規(guī)范投資者出資方式、協(xié)調(diào)投資者權(quán)利與責(zé)任的重要法律，理應(yīng)為推進我國風(fēng)險投資業(yè)的發(fā)展提供強有力的法律保障。因此，應(yīng)該修訂《合伙企業(yè)法》，明確規(guī)定有限合伙制為我國合伙的一個重要組織形式，以充分發(fā)揮有限合伙制在處理出資方和投資者責(zé)任形式方面的重要作用。另外，從合伙制在美國的運作可以看出，合伙企業(yè)的行為所受的約束是合伙內(nèi)部有限合伙人和普通合伙人、普通合伙人和普通合伙人之間的相互約束。這種合伙內(nèi)部約束的執(zhí)行比法律更及時和有效。同時，這種約束的內(nèi)容由合伙人之間討價還價決定，有利于形成自發(fā)性的制度創(chuàng)新。所以，修訂《合伙企業(yè)法》的目的應(yīng)該在于明確社會對合伙的約束，同時明確合伙的合法權(quán)益，而不應(yīng)該對相關(guān)細節(jié)規(guī)定過細。
(3)修改有關(guān)限制風(fēng)險投資供給的法律法規(guī)。包括《商業(yè)銀行法》、《保險法》、《養(yǎng)老基金管理辦法》。對這些法律法規(guī)予以修改，適當(dāng)放寬對這些機構(gòu)投資者的投資限制，允許它們適度地參與風(fēng)險投資，如允許一定比例的養(yǎng)老基金、保險金和商業(yè)銀行存貸差額資金參與風(fēng)險投資，同時規(guī)定只能通過高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)投資基金或創(chuàng)業(yè)投資基金的形式進行。這樣做不僅可以滿足養(yǎng)老基金、保險費用長期保值增值和增強商業(yè)銀行自身生存與長遠發(fā)展的需要，同時也能解決我國目前風(fēng)險資本有效供給不足和風(fēng)險投資公司風(fēng)險資本規(guī)模偏小的現(xiàn)實難題。
2.制定風(fēng)險投資核心法律——《風(fēng)險投資法》和《風(fēng)險投資基金法》。在對現(xiàn)有的法律法規(guī)進行修訂、補充和完善的基礎(chǔ)上，一旦條件成熟，可制定風(fēng)險投資基本法——《中華人民共和國風(fēng)險投資法》?！讹L(fēng)險投資法》是指導(dǎo)我國未來風(fēng)險投資業(yè)發(fā)展的基本法，在風(fēng)險投資法律體系中處于主導(dǎo)地位，對于推動我國風(fēng)險投資業(yè)的發(fā)展起著關(guān)鍵和決定性的作用。這部法律主要是調(diào)整投資人、基金公司、基金管理公司、基金托管銀行以及監(jiān)管部門之間的投資權(quán)益和義務(wù)關(guān)系，應(yīng)該對風(fēng)險投資主體、對象、運行機制、退出機制、法律責(zé)任等作出詳細的規(guī)定。從指導(dǎo)思想上應(yīng)該是保護投資人的權(quán)益和規(guī)范基金的運作為核心，鼓勵和支持風(fēng)險投資，充分保障風(fēng)險投資參與者的正當(dāng)權(quán)益，以促進高新技術(shù)的產(chǎn)業(yè)化，推動社會主義市場經(jīng)濟的穩(wěn)定、快速、高效發(fā)展。
風(fēng)險投資基金作為投資工具，通過專業(yè)人員的管理進行分散的組合投資，從而分散風(fēng)險。因此，風(fēng)險投資基金是風(fēng)險投資制度迅速發(fā)展的必要準備和關(guān)鍵。而我國目前還缺乏這方面的專門性法律。因此，針對我國風(fēng)險投資業(yè)發(fā)展的客觀實際并借鑒世界各國風(fēng)險投資業(yè)發(fā)展的成功經(jīng)驗來制定《風(fēng)險投資基金法》顯得尤為必要。制定《風(fēng)險投資基金法》時應(yīng)充分賦予其對基金的發(fā)起、募集、設(shè)立和運作全過程進行嚴格監(jiān)管的法律權(quán)威。這就要求《風(fēng)險投資基金法》應(yīng)對風(fēng)險投資基金的運作監(jiān)管作出盡可能具有可操作性的規(guī)定?！讹L(fēng)險投資基金法》至少應(yīng)該規(guī)定以下內(nèi)容：(1)投資主體；(2)基金的組織形態(tài)；(3)基金的募集方式；(4)基金的交易方式；(5)基金投資的監(jiān)管，等等。
3.建立風(fēng)險投資輔助法律制度和政策。在風(fēng)險投資業(yè)運作過程中還需要包括稅收、知識產(chǎn)權(quán)、政府采購、風(fēng)險投資保險等輔助法律制度的支持，因此，應(yīng)該盡快建立完善的風(fēng)險投資輔助法律制度體系，以促進風(fēng)險投資業(yè)的加快發(fā)展。
(1)修改完善稅收法律制度。首先，生產(chǎn)型增值稅應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)橄M型增值稅。我國目前主要實行的是生產(chǎn)型增值稅。生產(chǎn)型增值稅不允許企業(yè)固定資產(chǎn)所含的進項稅額得到抵扣，不利于鼓勵投資和鼓勵資本密集型、技術(shù)密集型的高新技術(shù)企業(yè)發(fā)展，因此有必要借鑒大多數(shù)實行市場經(jīng)濟的WTO成員的經(jīng)驗，考慮生產(chǎn)型增值稅向避免投資重復(fù)征稅的消費型增值稅轉(zhuǎn)變。這意味著本期購入的固定資產(chǎn)已納稅金可以在本期憑發(fā)票全部抵扣，盡管固定資產(chǎn)的價值并不會全部轉(zhuǎn)化到當(dāng)期的產(chǎn)品或服務(wù)中去。所以，盡管總的稅額不會減少，但會減輕當(dāng)期納稅負擔(dān)，從而有利于鼓勵高技術(shù)企業(yè)的設(shè)備更新和技術(shù)改造，消除增值稅重復(fù)征收帶來的弊端。另外還應(yīng)該適度降低增值稅的稅率，加強增值稅的稅收征管等等。其次，應(yīng)該將判斷納稅人的標準由“獨立核算”原則改為“獨立法人”原則，以解決合伙的雙重稅負問題，引導(dǎo)民間資金流入風(fēng)險資本市場。
(2)制定《高技術(shù)知識產(chǎn)權(quán)保護法》。相對于美、日等風(fēng)險投資業(yè)比較發(fā)達的國家，我國在高技術(shù)知識產(chǎn)權(quán)保護方面的立法較為落后。政府有關(guān)部門應(yīng)組織高技術(shù)專家和法學(xué)家調(diào)查評估我國現(xiàn)行的知識產(chǎn)權(quán)保護法及相關(guān)的法律對高技術(shù)保護的能力，發(fā)現(xiàn)存在的問題；對高技術(shù)領(lǐng)域的知識產(chǎn)權(quán)保護存在的問題進行跟蹤研究；探討符合中國高技術(shù)發(fā)展實際需要又與國際水平一致的保護模式。在上述研究的基礎(chǔ)上，調(diào)整和完善現(xiàn)行的知識產(chǎn)權(quán)法的相關(guān)內(nèi)容，進而制定專門的《高技術(shù)知識產(chǎn)權(quán)保護法》。
(3)制定新的《破產(chǎn)法》。在實踐中，總會有一部分風(fēng)險投資難免失敗，其中一部分甚至是血本無歸的，這就使得破產(chǎn)清算成為風(fēng)險投資退出方式的一種明智決策。因為如果不及時將投資退出，只能帶來更大的損失。目前我國《企業(yè)破產(chǎn)法（試行）》僅僅適用于國有企業(yè)的破產(chǎn)案件，《民事訴訟法》所規(guī)定的破產(chǎn)還債程序的規(guī)定過于粗疏，因而應(yīng)加緊制定新的《破產(chǎn)法》，其中對于風(fēng)險投資企業(yè)和風(fēng)險投資公司的破產(chǎn)問題應(yīng)做相應(yīng)規(guī)定。
(4)完善風(fēng)險投資中介機構(gòu)的法律制度。一是確立嚴格的準入制度；二是填補法律空白；三是加強對中介機構(gòu)法律控制力度。目前最重要的是有關(guān)法律規(guī)定的具體化和可操作性，這是有關(guān)法律控制能落實到位的關(guān)鍵。
三、結(jié)束語
風(fēng)險投資的有效運作對法律制度環(huán)境有著較高的要求，完善的風(fēng)險投資法律制度是風(fēng)險投資事業(yè)得以正常高效運作的重要制度保證。然而我國奉行投資法律制度存在的諸多缺陷決定了我國風(fēng)險投資法律制度設(shè)計任務(wù)的艱巨性。因此，為了充分發(fā)揮法律對風(fēng)險投資事業(yè)的保駕航護作用，我國尚需抓緊立法，彌補原有法律制度的漏洞和缺陷。爭取在短期內(nèi)為風(fēng)險投資事業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造一個良好的法律制度環(huán)境。
【參考文獻】
加快中間業(yè)務(wù)的發(fā)展，已成為我國商業(yè)銀行拓展服務(wù)領(lǐng)域、改善收益狀況、增強抗風(fēng)險能力、推動產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新、提高綜合競爭力的客觀要求和現(xiàn)實選擇。但是中間業(yè)務(wù)法律關(guān)系復(fù)雜、多樣，容易滋生法律風(fēng)險。因此借鑒國外商業(yè)銀行發(fā)展中間業(yè)務(wù)的經(jīng)驗，防范業(yè)務(wù)開展過程中可能出現(xiàn)的法律風(fēng)險，對于促進商業(yè)銀行中間業(yè)務(wù)的發(fā)展，無疑具有十分重要的現(xiàn)實意義。
一、適宜的法律環(huán)境是國外商業(yè)銀行中間業(yè)務(wù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)
二十世紀八十年代以來，西方發(fā)達國家的商業(yè)銀行競相發(fā)展中間業(yè)務(wù)，中間業(yè)務(wù)逐漸成為國外商業(yè)銀行的主要業(yè)務(wù)品種和收入來源，一般占總收入的40％－50％，有的甚至超過80％，如美國的摩根銀行。西方發(fā)達國家商業(yè)銀行中間業(yè)務(wù)的發(fā)達與其適宜的法律環(huán)境密不可分。
1、金融監(jiān)管法律的放松使得商業(yè)銀行擁有較大的中間業(yè)務(wù)發(fā)展自，并大大地促進了中間業(yè)務(wù)的不斷創(chuàng)新。
二十世紀三十年代由金融危機引起的世界性經(jīng)濟危機過后，西方國家吸取教訓(xùn)，普遍推行極其嚴格的金融監(jiān)管法律，明確劃定商業(yè)銀行與其他金融機構(gòu)的界限，嚴格限制商業(yè)銀行的經(jīng)營范圍。在嚴格的金融管制法律環(huán)境下，西方商業(yè)銀行以傳統(tǒng)的存貸業(yè)務(wù)為其發(fā)展的主方向，中間業(yè)務(wù)所占的比例很小。
八十年代以來，西方國家的金融環(huán)境發(fā)生了重大變化，金融業(yè)務(wù)日益自由化，金融監(jiān)管法律放松，金融機構(gòu)之間業(yè)務(wù)差異日益縮小，傳統(tǒng)上的不同金融機構(gòu)可以提供相同的金融服務(wù)，商業(yè)銀行面臨日益激烈的競爭環(huán)境，傳統(tǒng)業(yè)務(wù)經(jīng)營舉步維艱，商業(yè)銀行被迫調(diào)整服務(wù)功能、業(yè)務(wù)方向和競爭戰(zhàn)略，提供金融產(chǎn)品與金融服務(wù)相結(jié)合的經(jīng)營模式，從資產(chǎn)／貸款基礎(chǔ)上的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)換為服務(wù)／費用基礎(chǔ)上的戰(zhàn)略，從傳統(tǒng)上通過存貸業(yè)務(wù)獲取有風(fēng)險利差的經(jīng)營模式，轉(zhuǎn)換為通過金融中介服務(wù)獲取無風(fēng)險或的風(fēng)險中介服務(wù)費的經(jīng)營模式。與此同時，在寬松的金融監(jiān)管法律環(huán)境下，金融監(jiān)管當(dāng)局奉行"法律無明文禁止即許可"的監(jiān)管理念，大大促進了商業(yè)銀行中間業(yè)務(wù)的創(chuàng)新，使得商業(yè)銀行能根據(jù)客戶需求的差異及其變化并結(jié)合信息技術(shù)的迅猛發(fā)展不斷推出中間業(yè)務(wù)新產(chǎn)品。發(fā)展到現(xiàn)在，西方國家商業(yè)銀行的中間業(yè)務(wù)幾乎已涉及所有的金融領(lǐng)域。中間業(yè)務(wù)的不斷創(chuàng)新使中間業(yè)務(wù)的發(fā)展持續(xù)保持旺盛的生命力，為商業(yè)銀行提供滾滾不斷的利潤來源。
在寬松的金融監(jiān)管法律環(huán)境下，商業(yè)銀行對中間業(yè)務(wù)產(chǎn)品的開發(fā)、定價等方面擁有較大的自。如中間業(yè)務(wù)產(chǎn)品的收費方面，在德國，法律沒有直接規(guī)定收費標準，而是由商業(yè)銀行根據(jù)成本和收益情況以及市場服務(wù)的供求關(guān)系自主決策，但不允許銀行之間相互達成服務(wù)費收取方面的秘密協(xié)議。德國銀行同業(yè)公會不具有決定服務(wù)收費價格和管理的職能。在美國，金融法規(guī)特別是聯(lián)邦一級的金融法規(guī)對銀行服務(wù)收費的金額和價格基本上未作出具體規(guī)定，而是讓商業(yè)銀行根據(jù)自身的經(jīng)營特點和市場狀況來確定。但美國1991年《銀行法》、《儲蓄條件表示法案》等法律規(guī)定，銀行必須在銀行廣告中向顧客說明收費事項，并不得將各種增加的成本以任何方式轉(zhuǎn)嫁到客戶身上。
當(dāng)然寬松的監(jiān)管法律環(huán)境并不意味著西方國家法律對商業(yè)銀行中間業(yè)務(wù)開展的自由放任。相反，西方國家有一系列金融監(jiān)管立法對商業(yè)銀行中間業(yè)務(wù)產(chǎn)品的開發(fā)和銷售進行關(guān)注，但主要是從道德和風(fēng)險防范方面進行規(guī)范。如針對衍生金融工具出現(xiàn)后無法確定其市場價值，傳統(tǒng)會計記帳方法不能及早發(fā)現(xiàn)這些中間業(yè)務(wù)的風(fēng)險，1990年9月，英國銀行家協(xié)會和愛爾蘭銀行家聯(lián)合會了《關(guān)于國際銀行中間業(yè)務(wù)的會計事務(wù)建議書》；為了加強中間業(yè)務(wù)信息披露的規(guī)范化，美國先后頒布了財務(wù)會計準則第105號《對具有中間業(yè)務(wù)風(fēng)險和集中信用風(fēng)險的金融工具的揭示》、第107號《金融工具公允價值的揭示》及第119號《對金融衍生工具及金融工具公允價值的揭示》，對中間業(yè)務(wù)風(fēng)險和公允價值的披露作了詳細的規(guī)定。
2、混業(yè)經(jīng)營法律制度為商業(yè)銀行中間業(yè)務(wù)的開拓提供了寬闊的舞臺。
1933年美國出臺了《格拉斯－斯蒂格爾法》，該法確立了銀行業(yè)務(wù)與證券業(yè)務(wù)以及其他非銀行業(yè)務(wù)相分離的制度，奠定了三十年代以來美國的分業(yè)經(jīng)營格局，而且也成為戰(zhàn)后許多國家重建金融體系時的主要參照。二十世紀后期，不斷出現(xiàn)的金融創(chuàng)新模糊了不同金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)界限，金融全球化加劇了各國金融機構(gòu)之間的競爭，分業(yè)經(jīng)營體制開始瓦解。追隨美國實行分業(yè)經(jīng)營的國家如英國、日本等，紛紛放棄分業(yè)經(jīng)營，實行混業(yè)經(jīng)營。美國自己也于1999年通過了《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》，以促進銀行、證券公司和保險公司之間的聯(lián)合經(jīng)營，建立一個金融機構(gòu)之間聯(lián)合經(jīng)營、審慎管理的金融體系，從而加強金融服務(wù)業(yè)的競爭，提高其效率。
各國紛紛打破分業(yè)經(jīng)營的限制、實行混業(yè)經(jīng)營以來，為滿足客戶各種需求，金融業(yè)業(yè)務(wù)彼此交叉和滲透越來越廣泛，商業(yè)銀行的中間業(yè)務(wù)產(chǎn)品日新月異、層出不窮，中間業(yè)務(wù)范圍日益廣泛、種類不斷增多，使現(xiàn)代商業(yè)銀行成為名副其實的"全能銀行"。據(jù)統(tǒng)計，外資銀行所使用過的中間業(yè)務(wù)品種已達2萬種。如素有"金融百貨公司"之稱的美國銀行業(yè)，其中間業(yè)務(wù)的范圍涵括：傳統(tǒng)的銀行業(yè)務(wù)、信托業(yè)務(wù)、投資銀行業(yè)務(wù)、共同基金業(yè)務(wù)和保險業(yè)務(wù)。他們既可以從事貨幣市場業(yè)務(wù)，也可從事商業(yè)票據(jù)貼現(xiàn)及資本市場業(yè)務(wù)。
3、中間業(yè)務(wù)中銀行與客戶間權(quán)利義務(wù)關(guān)系的明確法律規(guī)范為商業(yè)銀行中間業(yè)務(wù)的健康發(fā)展提供了法律保障。
西方發(fā)達國家從《銀行法》、《投資銀行法》、《證券交易法》到《信托法》、《期貨法》等有一整套完整的法律體系，對商業(yè)銀行中間業(yè)務(wù)作了詳細而全面的規(guī)定，中間業(yè)務(wù)中銀行與客戶關(guān)系的調(diào)整、當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)有明確的規(guī)范，使得中間業(yè)務(wù)法律關(guān)系具有穩(wěn)定性、可預(yù)期性和確定性，避免因法律真空導(dǎo)致銀行與客戶之間的糾紛，為商業(yè)銀行中間業(yè)務(wù)的健康發(fā)展提供了法律保障。如美國針對電子化銀行業(yè)務(wù)制定了一系列法律，這些立法分為調(diào)整小額資金劃撥和大額資金劃撥的法律，二者共同構(gòu)成了電子化銀行業(yè)務(wù)完善的法律體系。調(diào)整小額資金劃撥的法律有：聯(lián)邦《電子資金劃撥法》（ElectronicFundTransferAct），聯(lián)邦儲備系統(tǒng)理事會頒布的D條例（FederalReserve’sRegulationD）、E條例（FederalReserve’sRegulationE）、Z條例（FederalReserve’sRegulationZ），《借貸誠實法》（TruthinLendingAct），各州關(guān)于電子資金劃撥的法律，聯(lián)邦及各州的關(guān)于設(shè)立分支機構(gòu)的法律（branchinglaws）以及反托拉斯法等。調(diào)整大額貸記劃撥的法律主要是美國《統(tǒng)一商法典》的4A編。
4、有效的商業(yè)銀行內(nèi)部法律風(fēng)險控制機制是中間業(yè)務(wù)迅速發(fā)展的重要基礎(chǔ)。
一項成功的中間業(yè)務(wù)產(chǎn)品既要有設(shè)計合理、縝密的法律框架，又要滿足客戶的需要，具有操作性，同時還要符合現(xiàn)有的法律、法規(guī)。中間業(yè)務(wù)產(chǎn)品往往是不同金融產(chǎn)品的組合和衍生，在法律關(guān)系上必然表現(xiàn)為多重法律關(guān)系的組合，不同權(quán)利、義務(wù)的銜接。中間業(yè)務(wù)法律關(guān)系復(fù)雜、多樣，容易滋生法律風(fēng)險。為防范中間業(yè)務(wù)法律風(fēng)險，多數(shù)西方發(fā)達國家商業(yè)銀行十分重視內(nèi)部法律機構(gòu)的建設(shè)及其職能的發(fā)揮，建立了有效的內(nèi)部法律風(fēng)險防范機制，從而實現(xiàn)了既促進中間業(yè)務(wù)的迅速發(fā)展，又有效地防范法律風(fēng)險的目的。如美國花旗銀行（CITIBANK）在紐約的總行設(shè)有內(nèi)部法律事務(wù)部。該部有279名工作人員，其中部分律師專門負責(zé)中間業(yè)務(wù)法律事務(wù)。又如美國大通曼哈頓銀行（CHASEMANHATTAN）法律部共有230人，其中110人是律師。為確保滿足全行各種法律服務(wù)需求，法律事務(wù)部被分成為不同的工作組，有工作組專門負責(zé)處理掉期交易和金融衍生產(chǎn)品等中間業(yè)務(wù)相關(guān)的法律事務(wù)。
二、現(xiàn)階段我國商業(yè)銀行發(fā)展中間業(yè)務(wù)面臨的主要法律風(fēng)險
我國已經(jīng)加入世貿(mào)組織，面對目前金融市場發(fā)展中的巨變及結(jié)合國際銀行同業(yè)的發(fā)展經(jīng)驗，尤其是為了應(yīng)對加入世貿(mào)組織后外資銀行強有力的挑戰(zhàn)，大力發(fā)展中間業(yè)務(wù)成為國內(nèi)銀行業(yè)的共識。與中間業(yè)務(wù)蓬勃的發(fā)展勢頭不相適應(yīng)，我國相關(guān)金融立法明顯滯后。諸多領(lǐng)域的法律空白、分業(yè)經(jīng)營法律體制、嚴格的金融監(jiān)管法律體制以及過時的法律限制等嚴重影響了中間業(yè)務(wù)的發(fā)展。在我國現(xiàn)行法律環(huán)境下，商業(yè)銀行開展中間業(yè)務(wù)面臨較多的法律風(fēng)險，而商業(yè)銀行內(nèi)部亦缺乏有效的中間業(yè)務(wù)法律風(fēng)險防范機制。近年來商業(yè)銀行發(fā)展中間業(yè)務(wù)的實踐表明，法律風(fēng)險日益成為制約中間業(yè)務(wù)發(fā)展的瓶頸。
立法上的空白使銀行開展中間業(yè)務(wù)面臨較多的法律風(fēng)險。在我國，從上世紀90年代中期開始，我國商業(yè)銀行才開始逐漸開拓中間業(yè)務(wù)，而且沒有相關(guān)的法律法規(guī)來引導(dǎo)和規(guī)范銀行中間業(yè)務(wù)。2001年才公布的《商業(yè)銀行中間業(yè)務(wù)暫行規(guī)定》及其實施細則，相對于中間業(yè)務(wù)的發(fā)展而言，仍有不少空白，而且有關(guān)中間業(yè)務(wù)立法內(nèi)容側(cè)重監(jiān)管，忽視了銀行與客戶關(guān)系的調(diào)整，缺乏對中間業(yè)務(wù)當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)的規(guī)范，使得中間業(yè)務(wù)法律關(guān)系缺乏穩(wěn)定性、可預(yù)期性和確定性。法律上的空白，造成了較多法律風(fēng)險：相關(guān)監(jiān)管部門進行管理和監(jiān)督時增加了自由裁量權(quán)，使監(jiān)管部門對違規(guī)行為的認定及其處罰均有一定的隨意性；各商業(yè)銀行則無法可依，商業(yè)銀行和客戶的許多行為在法律效力上有一定的不確定性。
中間業(yè)務(wù)大多屬于銀行和非銀行金融機構(gòu)交叉經(jīng)營的領(lǐng)域，因此，國家的宏觀金融管理政策對銀行、非銀行金融機構(gòu)業(yè)務(wù)范圍的限定，直接決定著商業(yè)銀行中間業(yè)務(wù)的開拓空間。由于我國《商業(yè)銀行法》確立了對銀行業(yè)實行嚴格的分業(yè)管理法律模式，銀行不得經(jīng)營證券、保險業(yè)務(wù)，商業(yè)銀行中間業(yè)務(wù)領(lǐng)域的拓展因此受到一定限制，特別是許多與資本市場相結(jié)合的中間業(yè)務(wù)品種無法開辦，并由此限制了銀行與保險、證券業(yè)的合作空間，中間業(yè)務(wù)品種和服務(wù)手段的創(chuàng)新也因此受到束縛。如個人理財業(yè)務(wù)領(lǐng)域，由于政策、法律的限制，我國金融機構(gòu)只能分業(yè)經(jīng)營，銀行不能涉及證券、保險業(yè)務(wù)，也就不能給客戶提供綜合理財業(yè)務(wù)，所以至多只能給客戶提供理財建議。而國外銀行在提供理財服務(wù)時，受到的法律限制則較少，可以收取服務(wù)費、交易費、管理年費、信托保管費等數(shù)項費用，收費率0.07%-0.1%不等。據(jù)統(tǒng)計，在國外，這項服務(wù)收入占銀行總收入的30%以上。又如銀行兼業(yè)保險業(yè)務(wù)雖已放開，由于保險業(yè)務(wù)非常專業(yè)化，由保險業(yè)的專業(yè)人才在銀行提供咨詢服務(wù)，深受客戶歡迎，但在我國，多數(shù)地區(qū)人民銀行規(guī)定，不允許有關(guān)咨詢?nèi)藛T進駐銀行經(jīng)營網(wǎng)點。2、建立中間業(yè)務(wù)法律風(fēng)險內(nèi)部控制機制。
中間業(yè)務(wù)立法及其相關(guān)法制建設(shè)，是一個長期的過程，對于商業(yè)銀行大力發(fā)展中間業(yè)務(wù)而言，有遠水不解近渴之虞，因此，惟有建立完善的中間業(yè)務(wù)法律風(fēng)險內(nèi)部控制機制，商業(yè)銀行才能能動地控制中間業(yè)務(wù)法律風(fēng)險。
建立完善的中間業(yè)務(wù)法律風(fēng)險內(nèi)部控制機制，首先要做好中間業(yè)務(wù)法制教育與法律培訓(xùn)，使法制教育與法律培訓(xùn)工作緊緊圍繞銀行中間業(yè)務(wù)拓展情況，與時俱進，長抓不懈，使銀行經(jīng)辦員工及管理人員尤其是業(yè)務(wù)一線員工熟悉與中間業(yè)務(wù)工作有關(guān)的法律、法規(guī)，切實提高全體員工的法律意識和法制觀念，引導(dǎo)員工樹立依法開展中間業(yè)務(wù)工作的觀念，提高他們的風(fēng)險防范意識和水平，幫助員工意識到中間業(yè)務(wù)中的法律風(fēng)險，把握好中間業(yè)務(wù)開展中的法律界限，注意防患于未然，做到知法守法、依法辦事，確保實現(xiàn)既拓展中間業(yè)務(wù)，又切實防范中間業(yè)務(wù)經(jīng)營中的法律風(fēng)險的目的。，其次，建立完善的中間業(yè)務(wù)法律風(fēng)險內(nèi)部控制機制，要轉(zhuǎn)變觀念，重新定位銀行內(nèi)部法律部門的職能，要充分發(fā)揮其事前防范、控制和化解中間業(yè)務(wù)法律風(fēng)險的功能。要讓法律部門提前介入中間業(yè)務(wù)，充分論證中間業(yè)務(wù)新產(chǎn)品的合法、合規(guī)性，客觀、公正、合理地設(shè)計和安排中間業(yè)務(wù)的法律框架；要積極開展中間業(yè)務(wù)法律專題研究，研究中間業(yè)務(wù)法律風(fēng)險并予以積極預(yù)防；要建立中間業(yè)務(wù)法律風(fēng)險后評價制度，研究、總結(jié)中間業(yè)務(wù)法律咨詢中的疑難、有價值的法律問題，進行后評價，形成法律指引，規(guī)范相關(guān)中間業(yè)務(wù)的發(fā)展。
三、商業(yè)銀行防范中間業(yè)務(wù)法律風(fēng)險的對策建議
中間業(yè)務(wù)種類繁多，業(yè)務(wù)范圍廣泛，服務(wù)范圍涉及社會各個層面，社會覆蓋面廣，涉及社會生活的方方面面，加之中間業(yè)務(wù)的開發(fā)、推介、經(jīng)營涉及商業(yè)銀行內(nèi)部眾多部門、眾多環(huán)節(jié)，而我國多數(shù)商業(yè)銀行尚缺乏有效的中間業(yè)務(wù)規(guī)范標準和操作規(guī)程，致使中間業(yè)務(wù)的開辦過程透明度低，業(yè)務(wù)操作缺乏公開性。商業(yè)銀行中間業(yè)務(wù)的上述特點決定了中間業(yè)務(wù)法律風(fēng)險具有較大的分散性、隱蔽性和社會性?；谏鲜鲈?，防范中間業(yè)務(wù)法律風(fēng)險對于商業(yè)銀行而言十分重要。借鑒國外經(jīng)驗并結(jié)合我國現(xiàn)實法律環(huán)境，筆者認為，我國商業(yè)銀行應(yīng)從以下方面著手防范中間業(yè)務(wù)法律風(fēng)險；
1、在法律的臨界地堅持謹慎性原則。
我國目前對金融業(yè)實行嚴格監(jiān)管，監(jiān)管理念是"法律無明文許可即禁止"，而不是"法律無明文禁止即許可"。同時，如上文所述，我國現(xiàn)行法律對銀行開展中間業(yè)務(wù)還有較多限制和諸多空白。因此銀行在中間業(yè)務(wù)工作尤其是中間業(yè)務(wù)創(chuàng)新工作中，在法律的臨界地，要堅持謹慎性原則，不可片面強調(diào)規(guī)避法律或打球，埋下風(fēng)險隱患。如部分銀行認為"代客申購新股并未形成銀行的資產(chǎn)負債，而且能為儲戶帶來增值，并且增加銀行存款，因此不違反法律規(guī)定，"因而競相開辦代客集中申購新股業(yè)務(wù)，筆者認為，上述做法是否違反法律具有一定的不確定性，有可能被監(jiān)管部門認為侵害了小股民的合法權(quán)益，違反了公平原則，是違法的。2、建立中間業(yè)務(wù)法律風(fēng)險內(nèi)部控制機制。
中間業(yè)務(wù)立法及其相關(guān)法制建設(shè)，是一個長期的過程，對于商業(yè)銀行大力發(fā)展中間業(yè)務(wù)而言，有遠水不解近渴之虞，因此，惟有建立完善的中間業(yè)務(wù)法律風(fēng)險內(nèi)部控制機制，商業(yè)銀行才能能動地控制中間業(yè)務(wù)法律風(fēng)險。
建立完善的中間業(yè)務(wù)法律風(fēng)險內(nèi)部控制機制，首先要做好中間業(yè)務(wù)法制教育與法律培訓(xùn)，使法制教育與法律培訓(xùn)工作緊緊圍繞銀行中間業(yè)務(wù)拓展情況，與時俱進，長抓不懈，使銀行經(jīng)辦員工及管理人員尤其是業(yè)務(wù)一線員工熟悉與中間業(yè)務(wù)工作有關(guān)的法律、法規(guī)，切實提高全體員工的法律意識和法制觀念，引導(dǎo)員工樹立依法開展中間業(yè)務(wù)工作的觀念，提高他們的風(fēng)險防范意識和水平，幫助員工意識到中間業(yè)務(wù)中的法律風(fēng)險，把握好中間業(yè)務(wù)開展中的法律界限，注意防患于未然，做到知法守法、依法辦事，確保實現(xiàn)既拓展中間業(yè)務(wù)，又切實防范中間業(yè)務(wù)經(jīng)營中的法律風(fēng)險的目的。，其次，建立完善的中間業(yè)務(wù)法律風(fēng)險內(nèi)部控制機制，要轉(zhuǎn)變觀念，重新定位銀行內(nèi)部法律部門的職能，要充分發(fā)揮其事前防范、控制和化解中間業(yè)務(wù)法律風(fēng)險的功能。要讓法律部門提前介入中間業(yè)務(wù)，充分論證中間業(yè)務(wù)新產(chǎn)品的合法、合規(guī)性，客觀、公正、合理地設(shè)計和安排中間業(yè)務(wù)的法律框架；要積極開展中間業(yè)務(wù)法律專題研究，研究中間業(yè)務(wù)法律風(fēng)險并予以積極預(yù)防；要建立中間業(yè)務(wù)法律風(fēng)險后評價制度，研究、總結(jié)中間業(yè)務(wù)法律咨詢中的疑難、有價值的法律問題，進行后評價，形成法律指引，規(guī)范相關(guān)中間業(yè)務(wù)的發(fā)展。
最后，建立完善的中間業(yè)務(wù)法律風(fēng)險內(nèi)部控制機制，要認真對合同及合同性文件進行法律審查。在商業(yè)銀行多數(shù)傳統(tǒng)業(yè)務(wù)中，商業(yè)銀行的總行或上級行制定了規(guī)范、縝密的格式合同文本。規(guī)范、縝密的合同文本提高了工作效率，也規(guī)范了銀行和客戶交易雙方的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，防范了業(yè)務(wù)風(fēng)險，減少或預(yù)防了糾紛。但在中間業(yè)務(wù)實踐中，由于中間業(yè)務(wù)種類繁多，且差異較大，同時客戶需求也差別較大，而且出于業(yè)務(wù)競爭的需要，常常需要為客戶提供個性化服務(wù)，因此較多中間業(yè)務(wù)沒有也無法制定格式合同。在此情況下，銀行在開展中間業(yè)務(wù)時不得不根據(jù)客戶的具體實際情況擬訂合同。同時我國目前有關(guān)中間業(yè)務(wù)立法仍有不少空白，有關(guān)中間業(yè)務(wù)立法內(nèi)容側(cè)重監(jiān)管，忽視了銀行與客戶關(guān)系的調(diào)整，缺乏對中間業(yè)務(wù)當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)的規(guī)范。基于上述情況，銀行要重視中間業(yè)務(wù)合同，重視對中間業(yè)務(wù)合同文本的審查、修訂和使用管理以及合同的履行及跟蹤監(jiān)督，通過合同規(guī)范當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，以充分發(fā)揮合同文本對中間業(yè)務(wù)法律風(fēng)險的事前防范功能，進而增強中間業(yè)務(wù)法律關(guān)系的穩(wěn)定性、可預(yù)期性和確定性。
我們相信絕大多數(shù)醫(yī)藥生產(chǎn)和經(jīng)營企業(yè)都曾不止一次地經(jīng)歷過貸款回收的風(fēng)險問題，少則數(shù)十萬，多則數(shù)百萬，形成大量的呆帳．死帳．成為醫(yī)藥公司和市場的一塊心病。長期以來嚴重制約醫(yī)藥公司及市場的發(fā)展。我認為究其原因主要在于以下幾個方面。
1市場格局
中國醫(yī)藥企業(yè)從八十年代后期開始，經(jīng)歷了長達十多年的快速發(fā)展，醫(yī)藥經(jīng)營企業(yè)數(shù)量空前發(fā)展．批發(fā)廠商眾多，而各自又有自己的特殊的營銷關(guān)系和網(wǎng)絡(luò)，這就造成客觀上醫(yī)藥生產(chǎn)和經(jīng)營企業(yè)貸物管理上的風(fēng)險性，明知道客戶信譽不佳，但為占領(lǐng)終端市場，不得以與之發(fā)生業(yè)務(wù)往來。從發(fā)一批結(jié)一批，逐步發(fā)展到發(fā)二批結(jié)一批。經(jīng)營風(fēng)險隨著積壓貨物的增多而日趨加劇，直到不可掌握，其后果可想而知。
2三角債
我國醫(yī)院系統(tǒng)由于底子薄，家產(chǎn)少，在競爭中為增加自己的實力，紛紛大興土木，購買先進設(shè)備．改善醫(yī)療環(huán)境，提高技術(shù)水平，加上醫(yī)院等級認證等各方面原因。大量拖欠醫(yī)藥公司的貨款，占用了醫(yī)藥公司大量流動資金，客觀使得醫(yī)藥供貨企業(yè)貸款難以收回。
3GSP認證。藥市整頓
二者的實施強制性淘汰了一大批實力不濟的醫(yī)藥經(jīng)銷企業(yè)，眾多藥品批發(fā)企業(yè)的破產(chǎn)，關(guān)閉使得企業(yè)呆帳徹底變?yōu)樗缼?。永遠無法收回。
4銷售人員
由于許多公司缺乏相應(yīng)的管理，個別銷售人員私吞貨款的情況屢見不鮮，主要采用收現(xiàn)款不入賬，伙同極少數(shù)醫(yī)藥公司人員共同做假帳，私自調(diào)貨等手段，此現(xiàn)象在藥業(yè)行業(yè)非常普遍，是一個值得重視的問題。
隨著各醫(yī)藥經(jīng)營企業(yè)GSP認證工作的加強，和中國醫(yī)藥市場管理的規(guī)范，貨物風(fēng)險問題將得到一定的改善，但在此過程中，如果企業(yè)不加強貨物的管理工作，由于大量藥品批發(fā)公司的破產(chǎn)．兼并和重組，在利益的巨大驅(qū)動下，如產(chǎn)生內(nèi)外部人互相勾結(jié)共同侵吞貨款的情況．企業(yè)的損失將不可估量。
因此，在中國目前醫(yī)藥市場轉(zhuǎn)型的過程中，盡快建立一套有效的貨物控制體系，將貨物風(fēng)險降到最低．是非常有必要的。針對中國目前大多數(shù)中小型醫(yī)藥企業(yè)的現(xiàn)狀和醫(yī)藥市場存在的問題，我建議從如下幾個方面著手。
4．1組織結(jié)構(gòu)支持：在銷售部門內(nèi)部設(shè)置直屬銷售經(jīng)理管轄的專門負責(zé)市場日常事物處理和監(jiān)控的部門。主要聯(lián)通：市場信息收集和整理；市場管理：貨物，票據(jù)．回款，借支的日常事務(wù)。負責(zé)人應(yīng)該有足夠的權(quán)力根據(jù)公司政策和市場數(shù)據(jù)決定是否發(fā)貨或追蹤貨物流出的最終去向。
4．2信息支持：以各獨立核算的市場為單位，建立單獨的，可即時監(jiān)控的信息支持系統(tǒng)。發(fā)貨．發(fā)票，借支等銷售數(shù)據(jù)最遲必須在次日進入信息體系．并可隨時．方便的查詢和生成各類匯總數(shù)據(jù)．以免信息的失真和失效。發(fā)貨數(shù)據(jù)的錄入至少必須具有：市場，品種，業(yè)務(wù)單位，發(fā)貨時間．發(fā)貨數(shù)量，發(fā)貨批號，發(fā)貨方式，單位等項目，以保證在核查貨物時能夠輕松，快捷查出貨物的流向。
4．3貨物發(fā)運審核制度：依照GMP的管理規(guī)范，要求市場提供所有具有業(yè)務(wù)往來的單位的營業(yè)執(zhí)照，藥品經(jīng)營許可證，填寫業(yè)務(wù)單位基本情況表，并根據(jù)其歷史紀錄．劃分信用等級．依據(jù)不同信用等級核定最高信用量。公司負責(zé)貨物控制的管理人員依照其與最高信用量的比例，采取準予發(fā)貨．限制發(fā)貨和拒絕發(fā)貨三種手段．以控制貨物的發(fā)出。同時對于市場應(yīng)予以嚴格控制，每次調(diào)貨都必須有公司局面同意書，方能辦理否則做私自調(diào)貨進行嚴厲處理。調(diào)貨結(jié)束后，必須及時憑有效調(diào)貨單，進行調(diào)帳，而不能僅憑市場人員的陳述。
4．4合同管理：中國歷來是一個重關(guān)系，輕合約的國度，這在市場經(jīng)濟中是非常吃虧的事情，往往在發(fā)生糾紛時由于氣管必要的合約，導(dǎo)致?lián)p失難以挽回。作為藥品經(jīng)營中的弱勢群體，醫(yī)藥生產(chǎn)企業(yè)在合同的簽訂中建議采用自己公司的統(tǒng)一格式。在合同中必須強調(diào)禁止銷售人員的現(xiàn)金收款和私自調(diào)貨，同時對于合同簽訂地點．違約責(zé)任．解決糾紛的辦法等也應(yīng)予以充分重視。建議規(guī)范管理。所有貨物的發(fā)出都必須有合同簽訂。
4．5貨物流向：將提供有效貨物流向表作為銷售人員考核和借支的重要條件，以確定公司貨物的最終去向，最大限度的避免沖貨、私自調(diào)貨和市場人員離職后市場無法交接的情況產(chǎn)生。
4．6貨物核查制度：首先對現(xiàn)有的業(yè)務(wù)關(guān)系和網(wǎng)點進行一次拉網(wǎng)式的貨物和賬目核查，以確定企業(yè)現(xiàn)今所處的真實情況，以確定如何采取必要措施，減少損失。賬目核對中比較困難的在于貨物的調(diào)出和調(diào)入問題，應(yīng)該抓緊時間，在市場人員的密切配合下弄清楚市場的實際情況。在初期賬目核對之后，需要建立定期與業(yè)務(wù)單位進行核對貨物和賬目的制度，主要由財務(wù)人員和負責(zé)貨物控制人員出面，市場人員協(xié)助參與，以書面的形式通過郵寄和直接核對等方式進行對帳，以核對公司和業(yè)務(wù)單位賬目的一致性，發(fā)現(xiàn)問題及時處理。對帳時間可選擇一年一次，對于信譽度比較差的或根據(jù)需要可半年一次甚至隨時對帳。
4．7靈活高效的應(yīng)收賬款核查體系：有的業(yè)務(wù)單位根據(jù)發(fā)貨金額和回款金額以及貨物報廢價值等方面，決定應(yīng)付賬款；而有的業(yè)務(wù)單位根據(jù)每次發(fā)貨和回款的品種數(shù)量決定應(yīng)付貨物品種和數(shù)量，由于價格的頻繁變動的品種的眾多，兩種賬目在賬目中具有各自不同的特點，企業(yè)需要根據(jù)各類業(yè)務(wù)單位不同的貨物處理方式，具備數(shù)量余額核對和金額余額核對兩種必要的手段．以方便業(yè)務(wù)單位進行對帳。
4．8辦事處貨物：對于辦事處貨物應(yīng)該予以嚴格監(jiān)控，一方面是國家有關(guān)法律法規(guī)不允許生產(chǎn)企業(yè)直接銷售藥品，另一方面辦事處貨物失控在整個貨物風(fēng)險中占有非常大的比重，控制好了辦事處的貨物。貨物的風(fēng)險就降低了一半。辦事處的貨物控制的關(guān)鍵在于控制發(fā)運數(shù)量和及時追蹤流向，貨物發(fā)出后在短時間內(nèi)必須提供有效流向，否則將拒絕發(fā)貨。
