時(shí)間：2023-03-20 16:16:51
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公共管理學(xué)科是一門(mén)綜合性的應(yīng)用性學(xué)科，公共管理類(lèi)課程主要包括公共管理學(xué)、公共政策學(xué)、公共部門(mén)人力資源管理、公共經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、公共行政學(xué)、公共部門(mén)決策理論與方法等課程。公共管理是以政府組織為主體的公共組織，運(yùn)用公共權(quán)力，整合社會(huì)資源，為實(shí)現(xiàn)公共利益對(duì)社會(huì)事務(wù)進(jìn)行管理活動(dòng)的總稱。所以說(shuō)公共管理是基于公共管理實(shí)踐和管理經(jīng)驗(yàn)所形成的管理方法和管理技術(shù)；公共管理學(xué)科試圖通過(guò)公共管理問(wèn)題的理論與實(shí)證研究，尤其是對(duì)公共管理問(wèn)題的實(shí)證研究，找到公共管理活動(dòng)的普遍規(guī)律，來(lái)解決公共管理中的實(shí)際問(wèn)題，因此公共管理強(qiáng)調(diào)以問(wèn)題為導(dǎo)向。公共管理學(xué)的學(xué)科特性決定了只局限于知識(shí)傳授、理論講解“滿堂灌”現(xiàn)象和單一的教學(xué)方法，以及理論脫離實(shí)際和缺乏科學(xué)的情景性、實(shí)戰(zhàn)性、現(xiàn)場(chǎng)性等，不能勝任公共管理教學(xué)。公共管理的學(xué)科特性決定了公共管理類(lèi)人才的培養(yǎng)必須堅(jiān)持知識(shí)傳授、價(jià)值引導(dǎo)和能力提升的“三位一體”的培養(yǎng)目標(biāo)。通過(guò)對(duì)公共管理學(xué)科的特性分析，可以看出應(yīng)用型二本院校公共管理學(xué)科的教學(xué)方法應(yīng)該突破單一的課堂教學(xué)方法，逐步采用多元的教學(xué)方法，如案例教學(xué)法、情景模擬法、專題討論法等。
二、應(yīng)用型二本院校公共管理學(xué)科案例教學(xué)法實(shí)施方法與步驟
案例教學(xué)是一種在教學(xué)實(shí)踐中產(chǎn)生與發(fā)展起來(lái)的較為簡(jiǎn)單易行且實(shí)用的培訓(xùn)方法。案例教學(xué)是一種實(shí)踐性很強(qiáng)的、師生互動(dòng)的開(kāi)放式教學(xué)方式，案例教學(xué)有利于培養(yǎng)學(xué)生創(chuàng)造性思維。1910年美國(guó)哈佛大學(xué)醫(yī)學(xué)院和法學(xué)院在教學(xué)活動(dòng)中，逐步使用案例教學(xué)法。20世紀(jì)20年代初，哈佛大學(xué)商學(xué)院對(duì)案例教學(xué)的成功運(yùn)用和實(shí)施，使其成為風(fēng)靡全球的、被認(rèn)為是代表未來(lái)教學(xué)方法、走向成功的教學(xué)模式。哈佛大學(xué)肯尼迪政府管理學(xué)院在公共管理教學(xué)活動(dòng)中，大力推廣案例教學(xué)，60%的課程都用到了案例教學(xué)法，學(xué)生在兩年時(shí)間里能學(xué)習(xí)100——140個(gè)案例。案例教學(xué)是教師通過(guò)案例的展示，組織學(xué)生通過(guò)有效的途徑和方式學(xué)習(xí)案例，通過(guò)分組討論，總結(jié)等環(huán)節(jié)，提出解決問(wèn)題的對(duì)策。所以說(shuō)案例教學(xué)不是簡(jiǎn)單的打比方，案例教學(xué)不是案例研究，案例教學(xué)不是做游戲、不是講故事。在公共管理教學(xué)過(guò)程中，案例教學(xué)分為兩個(gè)層次：第一個(gè)層次是運(yùn)用實(shí)際的例子、案例材料幫助學(xué)生理解公共管理的相關(guān)概念、原理。在這個(gè)層次上運(yùn)用案例教學(xué)，主要是通過(guò)案例材料加深同學(xué)們對(duì)公共管理概念、原理的理解。例如：（1）講述什么是“協(xié)調(diào)”概念的舉例（2）講述什么是公共政策的舉例（3）講述什么是政策過(guò)程的舉例。在這個(gè)層次上使用案例教學(xué)，不需要召開(kāi)討論或互動(dòng)，不要交流。但是要求老師講述的案例必須與公共管理的概念、原理相一致；老師必須有豐富的實(shí)踐素材，而且能夠?qū)?shí)踐素材與所講述的概念、原理有機(jī)融合。第二個(gè)層次是理論運(yùn)用的層次，即將知識(shí)轉(zhuǎn)化為能力的層次上運(yùn)用案例教學(xué)。在這個(gè)層次上的案例教學(xué)，就需要組織學(xué)生開(kāi)展討論或爭(zhēng)論，需要模擬場(chǎng)景和區(qū)分角色，需要形成反復(fù)的互動(dòng)與交流。在這個(gè)層次上進(jìn)行案例教學(xué)的步驟是：案例選擇與明確教學(xué)目標(biāo)、預(yù)習(xí)分發(fā)和熟悉案例材料、分組和動(dòng)員、小組討論、討論匯報(bào)、小結(jié)。因此在這個(gè)層次上的案例教學(xué)需要時(shí)間長(zhǎng)、耗費(fèi)時(shí)間多、不一定是全員參與，還有大量的觀摩者、案例具有模糊性，對(duì)知識(shí)的理解和運(yùn)用會(huì)產(chǎn)生一定偏差。這就需要教師處理好教學(xué)內(nèi)容與教學(xué)時(shí)間的安排問(wèn)題，參與案例討論者與觀摩者——上課人數(shù)多于所需案例討論參與者的關(guān)系問(wèn)題。
三、應(yīng)用型二本院校公共管理學(xué)科案例教學(xué)的價(jià)值和意義
公共管理類(lèi)課程案例教學(xué)對(duì)于培養(yǎng)學(xué)生職業(yè)能力，激發(fā)學(xué)生的學(xué)習(xí)興趣，提高學(xué)生分析問(wèn)題和解決問(wèn)題的能力等都有重要的意義。
（一）有利于建立理論與實(shí)踐的紐帶，激發(fā)學(xué)生的學(xué)習(xí)興趣
在應(yīng)用型二本院校的教學(xué)中，講授法教學(xué)占很大比重，部分老師在課堂教學(xué)中，采用“填鴨式”的教學(xué)方法，主要以理論講解為主，學(xué)生主要學(xué)習(xí)理論知識(shí)，對(duì)知識(shí)的應(yīng)用能力不強(qiáng)，應(yīng)用知識(shí)解決實(shí)際問(wèn)題的機(jī)會(huì)很少，學(xué)生被動(dòng)的接受知識(shí)。但案例教學(xué)主要是應(yīng)用知識(shí)解決實(shí)際生活中的公共管理問(wèn)題，所以說(shuō)案例教學(xué)可以培養(yǎng)學(xué)生的創(chuàng)造性思維，在案例討論中，能夠激發(fā)學(xué)生對(duì)知識(shí)探究的熱情，提出關(guān)于案例問(wèn)題的具有個(gè)人獨(dú)特見(jiàn)解的解決對(duì)策。所以說(shuō)案例教學(xué)能夠激發(fā)學(xué)生的學(xué)習(xí)熱情和學(xué)習(xí)創(chuàng)造力。
（二）有利于逐步提高學(xué)生分析問(wèn)題和解決問(wèn)題的能力
案例教學(xué)主要目的是解決公共管理中的實(shí)際案例，案例教學(xué)主要通過(guò)分組動(dòng)員、小組討論，討論匯報(bào)、小結(jié)等環(huán)節(jié)，主要鍛煉了學(xué)生的溝通能力、交流能力以及語(yǔ)言表達(dá)能力，同時(shí)也不斷提高了學(xué)生的分析問(wèn)題和解決問(wèn)題的能力，提高了學(xué)生應(yīng)用知識(shí)解決實(shí)際生活中的公共管理問(wèn)題，將自己所學(xué)的知識(shí)內(nèi)化為對(duì)知識(shí)的體會(huì)。案例教學(xué)為學(xué)生提供了公共管理的模擬情境,訓(xùn)練學(xué)生能夠在課堂短時(shí)間的學(xué)習(xí)中,在信息不充分的條件下,靠批評(píng)性思維技巧和能力來(lái)提出自己的觀點(diǎn)。所以說(shuō)案例教學(xué)對(duì)學(xué)生專業(yè)能力的提升具有重要的價(jià)值。
（三）案例教學(xué)有利于培養(yǎng)和提高學(xué)生在公共管理活動(dòng)中的管理能力
管理能力是公共管理類(lèi)專業(yè)學(xué)生必須具備的專業(yè)能力，而實(shí)際管理能力的培養(yǎng)僅靠課堂理論傳授是不能實(shí)現(xiàn)的，而公共管理類(lèi)課程案例教學(xué)為大學(xué)生提供了豐富的、真實(shí)的公共管理實(shí)例，在案例教學(xué)中，通過(guò)對(duì)案例的學(xué)習(xí)、分析和案例中設(shè)置問(wèn)題的解決，培養(yǎng)了學(xué)生的創(chuàng)造性思維，同時(shí)學(xué)習(xí)了如何應(yīng)用公用管理的原理解決案例中的公共管理問(wèn)題，即如何通過(guò)組織、溝通、協(xié)調(diào)、激勵(lì)來(lái)完成管理的目標(biāo)，如何配置人力資源，最大限度的調(diào)動(dòng)組織員工的積極性等。
四、應(yīng)用型二本院校公共管理學(xué)科案例教學(xué)存在的問(wèn)題
由于大部分在應(yīng)用型二本院校，傳統(tǒng)教學(xué)方式占很大的比重，案例教學(xué)沒(méi)有被大面積推廣，所以說(shuō)案例教學(xué)在應(yīng)用型二本院校的有效應(yīng)用還存在一定的障礙。
（一）適合應(yīng)用性二本院校教學(xué)的高質(zhì)量的案例素材較少
由于我國(guó)公共管理學(xué)科的教學(xué)和研究尚處于初步發(fā)展階段，大部分教材都是翻譯或引進(jìn)國(guó)外的比較有聲譽(yù)的教材。所以在大多數(shù)案例素材都來(lái)自國(guó)外發(fā)生的事件以及以此事件為基礎(chǔ)所形成的案例。由于過(guò)別的差異、國(guó)情及文化傳統(tǒng)不同，所以大學(xué)生很難從國(guó)外的案例來(lái)明白其中的道理，也很難進(jìn)行角色模擬，提出的解決問(wèn)題的對(duì)策也不具有很強(qiáng)的針對(duì)性。由此可見(jiàn)我國(guó)缺乏高質(zhì)量的本土化案例素材，嚴(yán)重制約了應(yīng)用型二本院校公共管理案例教學(xué)的推廣。
（二）典型案例陳舊，缺乏實(shí)效性
在公共管理案例教學(xué)中，我國(guó)的大部分教學(xué)案例較為陳舊，如在公共政策學(xué)中，課本上的教學(xué)案例較為陳舊，部分案例都是十年前發(fā)生的真實(shí)事件。國(guó)內(nèi)出版的公共政策方面的案例選編，大都缺乏一定的實(shí)效性，部分案例比價(jià)陳舊，篇幅過(guò)長(zhǎng)，針對(duì)性不強(qiáng)，沒(méi)有充分考慮到所用案例與學(xué)習(xí)者之間的相關(guān)度。部分案例情節(jié)和知識(shí)背景過(guò)于復(fù)雜，涉及知識(shí)點(diǎn)較多，由于學(xué)習(xí)者知識(shí)儲(chǔ)備不足，面對(duì)案例無(wú)處下手，逐步對(duì)案例及案例教學(xué)喪失興趣，因此不能真正達(dá)到案例教學(xué)的效果。
（三）部分教師長(zhǎng)期熱衷于講授式教學(xué)，不勝任案例教學(xué)
案例教學(xué)對(duì)老師的要求較高，老師課前要認(rèn)真?zhèn)湔n，選擇、編寫(xiě)符合教學(xué)內(nèi)容的案例，又要制作相關(guān)的案例視頻或動(dòng)漫。在課堂教學(xué)中，教師既要組織課堂教學(xué)，又要對(duì)案例進(jìn)行分析，對(duì)各小組的回答進(jìn)行較為準(zhǔn)確的點(diǎn)評(píng)，提出解決問(wèn)題的對(duì)策。在應(yīng)用型二本院校，大部分公共管理學(xué)科的老師比較重視講授式教學(xué)方法，從事案例教學(xué)的能力不強(qiáng)。對(duì)案例的分析、講解不到位，駕馭課堂的能力不強(qiáng)，影響到案例教學(xué)的實(shí)際效果。
五、提高應(yīng)用型二本院校公共管理學(xué)科案例教學(xué)效果的措施
（一）尊重公共管理學(xué)科特征，樹(shù)立案例教學(xué)的理念
按照公共管理學(xué)科教育的經(jīng)驗(yàn)和慣例，以問(wèn)題和案例為基本導(dǎo)向，展開(kāi)課堂講授、研討、模擬訓(xùn)練、案例分析以及社會(huì)實(shí)習(xí)，構(gòu)成了其教育和培養(yǎng)方式的基本特色。由于公共管理學(xué)科具有較強(qiáng)的實(shí)踐性、應(yīng)用性，要使大學(xué)生更好的掌握公共管理知識(shí)，增強(qiáng)知識(shí)的應(yīng)用能力和專業(yè)技能，應(yīng)用性二本院校老師首先應(yīng)該遵循公共管理的學(xué)科特征和學(xué)科本身的規(guī)律，樹(shù)立案例教學(xué)理念，重視案例教學(xué)的作用，不斷進(jìn)行案例研究，不斷提高學(xué)生的專業(yè)技能和實(shí)踐能力。
（二）建設(shè)應(yīng)用型二本院校公共管理教學(xué)案例庫(kù)
美國(guó)大學(xué)非常重視案例教學(xué)和案例教學(xué)庫(kù)的建設(shè)，如哈佛大學(xué)的肯尼迪政府學(xué)院就搜集了1300多個(gè)教學(xué)案例,供學(xué)生在學(xué)習(xí)期間使用。要建立案例庫(kù)和數(shù)據(jù)庫(kù)，作為高校老師，首先要處理好高校與地方政府組織以及其他非政府組織的關(guān)系，獲得更多的關(guān)于政府公共管理的第一手資料，為編寫(xiě)高質(zhì)量的案例提供豐富的素材；其次要把有豐富案例教學(xué)經(jīng)驗(yàn)的老師組織起來(lái)，成立案例編寫(xiě)組，專門(mén)負(fù)責(zé)公共管理教學(xué)的案例編寫(xiě)工作；最后應(yīng)該借鑒國(guó)外一些比較典型、符合應(yīng)用型二本院校實(shí)際教學(xué)需要的公共管理的案例，組織專門(mén)老師負(fù)責(zé)編寫(xiě)、整理公共管理教學(xué)案例，制作影像資料或視頻資料。
（三）加大應(yīng)用型二本院校師資培訓(xùn)力度，逐步推動(dòng)教師隊(duì)伍轉(zhuǎn)型
要想逐步擴(kuò)大案例教學(xué)在應(yīng)用型二本院校教學(xué)中的比重，提高案例教學(xué)的質(zhì)量，最關(guān)鍵的因素是教師。案例教學(xué)模式要求教師思考如何將學(xué)生培養(yǎng)成適應(yīng)職業(yè)和公共生活的需要的職業(yè)人。教師在這種模式下更可能是一個(gè)導(dǎo)演、主持人、編劇、評(píng)論家,甚至制片人或者好觀眾。因此首先應(yīng)使教師逐步轉(zhuǎn)變教學(xué)理念，重視案例教學(xué)在學(xué)生能力提升和素質(zhì)形成方面的要作用。教師應(yīng)逐步改變傳統(tǒng)的教學(xué)思維方式，在課堂教學(xué)中大量使用案例教學(xué)。要想進(jìn)一步提高案例教學(xué)的質(zhì)量，應(yīng)該加大師資培訓(xùn)的力度，鼓勵(lì)應(yīng)用型二本院校老師到國(guó)內(nèi)重點(diǎn)高校學(xué)習(xí)、進(jìn)修、參加學(xué)術(shù)研討會(huì)，不斷提高案例教學(xué)的水平。如果條件允許，積極鼓勵(lì)教師到國(guó)外學(xué)習(xí)，研究案例教學(xué)。
（四）配備案例教學(xué)設(shè)施，實(shí)現(xiàn)小班上課，營(yíng)造良好的案例教學(xué)氛圍
所謂行為安全其實(shí)質(zhì)是一種安全管理途徑的創(chuàng)新。它的根本是行為科學(xué)，并且和安全管理學(xué)科以及心理學(xué)科密切相關(guān)。這種理論旨在對(duì)人的不安全行為進(jìn)行研究和討論，對(duì)工作人員進(jìn)行監(jiān)測(cè)和統(tǒng)計(jì)，然后進(jìn)行研究。通過(guò)對(duì)這些不安全的行為進(jìn)行多次的監(jiān)測(cè)和反復(fù)修改，從而加深工作人員的安全觀念，養(yǎng)成正確的安全行為，創(chuàng)造出一個(gè)安全而又溫馨的工作環(huán)境。
之所以能夠?qū)ぷ魅藛T的行為進(jìn)行相應(yīng)的管制，是因?yàn)樗麄兊男袨槭强梢岳媚承┓椒ㄟM(jìn)行測(cè)量和監(jiān)測(cè)的。這種行為安全管理能夠使工作人員的觀念和習(xí)慣發(fā)生質(zhì)的變化，達(dá)到真正意義上的安全。
2.行為安全管理的益處
2.1行為安全管理是科學(xué)的管理方法
所謂的行為安全理論就是利用恰當(dāng)?shù)摹⒂幸?guī)律的科學(xué)方法，對(duì)目標(biāo)行為進(jìn)行相應(yīng)的指導(dǎo)，最后逐步形成一種固定的規(guī)范。這種安全理論既可以及時(shí)的矯正工作人員遭工作過(guò)程中出現(xiàn)的不規(guī)范行為，又能夠?qū)⒄麄€(gè)工作組的安全水準(zhǔn)上升到更高的層次，讓工作人員都能養(yǎng)成良好的安全行為，增強(qiáng)自身的安全意識(shí)。因此，只要能將行為安全理論付諸于實(shí)踐就可以大大減少危險(xiǎn)行為發(fā)生的概率。
2.2工作人員應(yīng)主動(dòng)配合行為安全管理
安全管理尤為重視工作人員的主動(dòng)配合。工作人員可以通過(guò)配合一些安全方面的舉動(dòng)來(lái)增強(qiáng)自身對(duì)工作負(fù)責(zé)的態(tài)度，這也能側(cè)面反映出一個(gè)公司在安全管理方面的能力和水準(zhǔn)。在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，如果現(xiàn)有的行為與管理需求相違背或者完全不符，這個(gè)時(shí)候就需要利用相應(yīng)的安全管理行為來(lái)防止這些危險(xiǎn)行為出現(xiàn)。煤礦事故之所以仍在不斷出現(xiàn)，還有一個(gè)很重要的原因，那就是煤礦的工作人員由于長(zhǎng)期的重復(fù)性工作產(chǎn)生了懈怠，認(rèn)為自己完全能夠勝任這項(xiàng)簡(jiǎn)單的工作，所以導(dǎo)致他們?cè)诎踩矫娌粔蛑匾?。但是，倘若害怕煤礦工作帶來(lái)的危險(xiǎn)，那反而也會(huì)引起一些危險(xiǎn)的事件。因此，必須將煤礦的安全工作做到實(shí)處，讓煤礦工作者都能正確看待自己的工作，無(wú)畏無(wú)懼，這樣才能將危險(xiǎn)行為扼殺在搖籃之中。通過(guò)行為安全理論，指導(dǎo)煤礦工作者進(jìn)行安全的工作，增強(qiáng)自身行為安全。
2.3行為安全理論即重視危險(xiǎn)行為的預(yù)防，又關(guān)注安全行為的延續(xù)性
煤礦工作者在日常工作中所體現(xiàn)出來(lái)的某些細(xì)微動(dòng)作就是行為安全理論需要研究的重點(diǎn)。行為安全管理的內(nèi)容主要包括兩大方面：一方面是對(duì)危險(xiǎn)行為的監(jiān)測(cè)和預(yù)防，另一方面是保證安全行為的延續(xù)性，而這兩方面的行為都能夠通過(guò)工作者平常的行為表現(xiàn)看出。一個(gè)煤礦工作者對(duì)安全行為的觀念和自身的安全價(jià)值體系會(huì)隨著個(gè)體的舉動(dòng)變化而發(fā)生相應(yīng)的變化。此外，行為本身就具有相應(yīng)的影響能力，會(huì)對(duì)整個(gè)煤礦工作大環(huán)境起到一定意義上的作用。
3.煤礦安全管理中行為安全管理的應(yīng)用
3.1行為安全管理的前期準(zhǔn)備過(guò)程
首先，需要形成一個(gè)小組，專門(mén)負(fù)責(zé)行為安全管理。整個(gè)小組成員主要包括一些基層生產(chǎn)班級(jí)的組長(zhǎng)和普通的工作者。由煤礦礦長(zhǎng)做統(tǒng)帥，主要負(fù)責(zé)部門(mén)包括隊(duì)長(zhǎng)、安監(jiān)站站長(zhǎng)、副煤礦礦長(zhǎng)。整個(gè)領(lǐng)導(dǎo)小組的工作包括監(jiān)督定制行為安全管理流程，對(duì)管理流程進(jìn)行監(jiān)督和維護(hù)，采集相關(guān)的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，通過(guò)數(shù)學(xué)分析手段，進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析整理，形成最終的報(bào)告匯總。
成立的管理小組需要定期的進(jìn)行相應(yīng)的訓(xùn)練，討論商議并且評(píng)審在安全行為管理過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題。
3.2行為安全管理的安全監(jiān)測(cè)過(guò)程
要減少煤礦工作者的危險(xiǎn)行為產(chǎn)生的次數(shù)，就必須首先明確他們的安全行為，通過(guò)繪制日常行為安全監(jiān)測(cè)表來(lái)記錄工作者每天的行為。監(jiān)測(cè)表需要包含以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：場(chǎng)地設(shè)施的使用情況、安全防護(hù)設(shè)施、整體的工作氛圍、處在的地理位置等，記錄的內(nèi)容必須真實(shí)可靠，不可弄虛作假，要與實(shí)際相對(duì)應(yīng)，這樣才能制定出檢測(cè)說(shuō)明書(shū)。
3.3行為安全管理保障體制的建立
煤礦行業(yè)的行為安全管理必須進(jìn)行統(tǒng)一化的管理，這樣才能保證整個(gè)管理階段的延續(xù)性和持續(xù)發(fā)展。對(duì)于煤礦工作的每一個(gè)小的方面都要進(jìn)行深入地研究，這樣才能形成一套安全可靠的管理保障體制。最重要的一個(gè)制度是監(jiān)督制度，這樣才能有效地控制危險(xiǎn)行為的發(fā)生，減少違規(guī)行為的數(shù)量。隨著安全管理體制的不斷完整，我們必須要考慮建起相應(yīng)的考察制度，用以鼓勵(lì)表現(xiàn)優(yōu)異的煤礦工作者，同時(shí)對(duì)于工作者的行為進(jìn)行管理和控制，促使工作者行為的良性轉(zhuǎn)化。
4.結(jié)論
中國(guó)是將煤炭作為主體能源的重要煤礦產(chǎn)出國(guó)家，煤炭在中國(guó)一次性能源消費(fèi)及生產(chǎn)比重中占據(jù)著較大比例。近年來(lái)，中國(guó)在能源供應(yīng)體系的建立健全方面投入了很大力度，同時(shí)制定了科學(xué)合理的基本方略，旨在有效緩解能源緊缺問(wèn)題。煤炭工業(yè)對(duì)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要意義，因此，要切實(shí)保證國(guó)民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展、維護(hù)國(guó)家能源安全，就應(yīng)積極發(fā)展煤炭行業(yè)。作為一項(xiàng)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，煤炭工業(yè)開(kāi)采資源的環(huán)境相當(dāng)惡劣，相關(guān)設(shè)施設(shè)備工作場(chǎng)所比較艱苦，工作人員生命安全存在較大風(fēng)險(xiǎn)，因此，安全生產(chǎn)任重而道遠(yuǎn)?，F(xiàn)階段，由各種人為原因引起的煤礦安全事故引起了社會(huì)廣泛關(guān)注。雖然中國(guó)煤炭產(chǎn)量在世界煤炭產(chǎn)量中占據(jù)著很大比例，然而相比于其它煤炭出產(chǎn)國(guó)家，中國(guó)相應(yīng)的事故死亡人數(shù)也相當(dāng)多。近年來(lái)，中國(guó)在煤炭生產(chǎn)方面投入了巨大人力物力，監(jiān)督和管理力度不斷加強(qiáng)，安全問(wèn)題在一定程度上有了很大緩解，然而相比于發(fā)達(dá)國(guó)家，中國(guó)煤炭安全問(wèn)題依舊比較突出，由瓦斯爆炸、透水事故、火災(zāi)事故及炸藥燃燒事造成的死亡人數(shù)不斷增加，不僅對(duì)中國(guó)煤炭行業(yè)造成了極大的不良影響，還對(duì)國(guó)家良好形象的樹(shù)立造成了阻礙，不利于和諧、文明社會(huì)的構(gòu)建。
2行為安全理論的概念
行為安全理論以行為分析理論為基礎(chǔ)，是將各種學(xué)科進(jìn)行綜合而形成的一種安全管理方法，它主要通過(guò)各種監(jiān)測(cè)、觀察等有效手段對(duì)人的不安全行為進(jìn)行分析和研究，通過(guò)糾正人的不安全行為使人們樹(shù)立并增強(qiáng)安全意識(shí)，形成優(yōu)良的安全習(xí)慣，為煤礦生產(chǎn)工作營(yíng)造出良好的安全氛圍，加強(qiáng)人與人之間的溝通交流和相互協(xié)作，切實(shí)促進(jìn)安全水平提升。一般情況下，由于人的行為具有可測(cè)量性及可觀察性的特征，因此，通過(guò)特定措施可對(duì)人的行為進(jìn)行綜合有效的管理。行為安全理論以使人形成安全的思維模式、行為和習(xí)慣為主要目的，能減少或從根本上杜絕不安全行為的重復(fù)發(fā)生，能在人產(chǎn)生某種行為的原因及后果之間建立緊密聯(lián)系，即ABC行為。
3行為安全管理的意義
3.1行為安全管理是一種管理方式
行為安全理論的管理方法具有合理有序及科學(xué)規(guī)律的特征，能對(duì)預(yù)期行為進(jìn)行有效引導(dǎo)、規(guī)范及固化，可有效促進(jìn)安全管理水平的提高和工作人員正確安全行為習(xí)慣的形成。它能及時(shí)糾正人的不安全行為，還能加強(qiáng)對(duì)整體組織的管理和控制，從而有效促進(jìn)平均安全水平提高。因此，就安全層面來(lái)說(shuō)，要減少或杜絕冒險(xiǎn)行為產(chǎn)生，就要對(duì)行為安全理論進(jìn)行深入研究，以全面掌握并運(yùn)用其實(shí)施手段。
3.2行為安全管理更加注重員工的積極參與
通過(guò)增強(qiáng)職工的責(zé)任感，可以對(duì)安全行為進(jìn)行有效控制，對(duì)于安全管理水平的提高有著重要積極意義。行為同管理要求及發(fā)展目標(biāo)產(chǎn)生矛盾和沖突時(shí)，行為安全管理的應(yīng)用能及時(shí)防范及制止不安全行為。此外，由于安全意識(shí)缺乏和僥幸心理存在，煤礦職工往往在操作規(guī)程方面不嚴(yán)謹(jǐn)、不嚴(yán)格、不規(guī)范，極易給不安全事故的發(fā)生埋下巨大隱患。一旦恐懼感缺乏，就很難對(duì)不安全行為進(jìn)行預(yù)測(cè)和監(jiān)控。行為安全理論的應(yīng)用能對(duì)職工行為進(jìn)行科學(xué)有效的引導(dǎo)，進(jìn)而促進(jìn)行為安全性的提升。
4煤礦安全管理中行為安全理論的運(yùn)用
4.1前期準(zhǔn)備階段
建立分工明確、合理的行為安全管理小組，由礦長(zhǎng)對(duì)小組進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，由隊(duì)長(zhǎng)和站長(zhǎng)開(kāi)展安全主管工作，由組長(zhǎng)和職工進(jìn)行行為安全管理工作。行為安全管理小組可通過(guò)制定、維護(hù)及管理行為安全管理程序來(lái)有效監(jiān)督行為安全的具體實(shí)施狀況，系統(tǒng)分析整理相關(guān)數(shù)據(jù)及信息，向有關(guān)部門(mén)提交統(tǒng)計(jì)報(bào)告。在日常煤礦安全管理過(guò)程中，要通過(guò)培訓(xùn)和教育加強(qiáng)行為安全管理小組的管理水平和管理能力，使其更加了解并全面掌握安全管理工作基本流程，以更加及時(shí)、高效地處理安全問(wèn)題并進(jìn)行科學(xué)客觀評(píng)估，不斷改進(jìn)安全行為，營(yíng)造優(yōu)良安全行為環(huán)境，通過(guò)安全價(jià)值的樹(shù)立有效約束安全行為，促進(jìn)煤礦職工自豪感的形成和安全觀的增強(qiáng)，以有效加強(qiáng)行為管理。
4.2安全觀察階段
a)要明確煤礦職工的不安全行為，減少不安全行為的發(fā)生，就要科學(xué)合理地制定行為安全觀察表，通過(guò)對(duì)具有較高可度量性、可控性及可觀察性的工作環(huán)境、設(shè)施設(shè)備及職工心理素質(zhì)進(jìn)行客觀公正的分析，為觀察流程說(shuō)明書(shū)的設(shè)計(jì)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)；b)要積極貫徹落實(shí)相關(guān)傳達(dá)工作。開(kāi)展煤礦安全管理工作的班長(zhǎng)及組長(zhǎng)要積極定期開(kāi)展學(xué)習(xí)交流會(huì)議，向基層職工傳達(dá)行為安全管理細(xì)則，不斷加深職工對(duì)有關(guān)實(shí)施方法的了解和掌握。因此，對(duì)于行為觀察員而言，要積極進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)，對(duì)一線職工的安全行為有著更加深入、全面的了解；c)要及時(shí)有序地整理、分析及保存有關(guān)觀察資料和數(shù)據(jù)，可通過(guò)電子化管理方式對(duì)觀察表進(jìn)行儲(chǔ)存。
4.3建立保障機(jī)制
由于煤礦行為安全管理的管理過(guò)程具有復(fù)雜性和長(zhǎng)期性的特征，因此，系統(tǒng)化管理必然必不可少，行為安全管理保障機(jī)制的建立健全有著重要意義。要有效調(diào)動(dòng)煤礦職工的工作熱情，促進(jìn)其主動(dòng)性及安全性的發(fā)揮，使其對(duì)自身行為進(jìn)行有力約束，就要不斷完善并貫徹落實(shí)行為安全管理和監(jiān)督制度，減少甚至杜絕不安全及違章行為的發(fā)生。此外，還要積極建立健全考核體系，通過(guò)運(yùn)用激勵(lì)機(jī)制有效激勵(lì)員工，及時(shí)改造及控制職工行為。
5結(jié)語(yǔ)
論文摘要：目前執(zhí)行中借夫妻假離婚逃避債務(wù)的案件逐年增多。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)2001年1-8月份，我院受理的執(zhí)行案件中借夫妻假離婚逃避債務(wù)的案件占48件，比去年同期增加了12件，增長(zhǎng)率為33%。執(zhí)行中借夫妻假離婚逃避債務(wù)的案件形式多樣，涉及的法律關(guān)系復(fù)雜，是造成法院執(zhí)行難的重要原因之一。處理不好，會(huì)使生效的法律文書(shū)得不到執(zhí)行，使當(dāng)事人的合法權(quán)益得不到保護(hù)，影響法律的嚴(yán)肅性。
現(xiàn)結(jié)合工作實(shí)際談一談借夫妻假離婚逃避債務(wù)案件的執(zhí)行，供大家參考。
一、借夫妻假離婚逃避債務(wù)案件的種類(lèi)
（一）通過(guò)行政程序辦理假離婚手續(xù)以逃避債務(wù)
《中華人民共和國(guó)婚姻法》第三十一條規(guī)定“男女雙方自愿離婚的，準(zhǔn)予離婚。雙方必須到婚姻登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)離婚?；橐龅怯洐C(jī)關(guān)查明雙方確系是自愿并對(duì)子女和財(cái)產(chǎn)已有適當(dāng)處理時(shí)，發(fā)給離婚證?！北粓?zhí)行人常常利用該條對(duì)夫妻共同財(cái)產(chǎn)處理規(guī)定的不明確，到辦理離婚登記的機(jī)關(guān)辦理假離婚，將夫妻共同財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移給其配偶以逃避債務(wù)。如范某經(jīng)銷(xiāo)木材時(shí)，向王某借款五萬(wàn)元。兩年后王某找范某索要此筆錢(qián)款，范某以沒(méi)錢(qián)為借口不予償還。為此王某到法院，王某雖然勝訴，但范某在法定期限內(nèi)仍未主動(dòng)履行，王某申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。當(dāng)法院執(zhí)行人員找到范某及其家屬要求其按生效法律文書(shū)履行義務(wù)時(shí)，他們卻說(shuō)：“我們已在王某前到民政部門(mén)辦理了協(xié)議離婚手續(xù)，財(cái)產(chǎn)及子女歸女方所有，每月給付子女撫養(yǎng)費(fèi)四百元，債務(wù)全部由男方承擔(dān)。”經(jīng)查雙方離婚后始終一起吃住共同生活，即使在法院執(zhí)行時(shí)，他們?nèi)晕捶志印７赌持毖缘剑骸熬褪菫榱颂颖軅鶆?wù)才離婚，他告我，我把財(cái)產(chǎn)都給女方，債務(wù)我自己承擔(dān)，欠債是我個(gè)人行為，我沒(méi)錢(qián)，法院能把我怎么樣？要扣工資我每月給孩子四百元撫養(yǎng)費(fèi)，剩下不到二百元，國(guó)家有規(guī)定，生活費(fèi)不能還債，啥時(shí)有錢(qián)啥時(shí)還?！辈浑y看出這就是通過(guò)行政程序辦理假離婚手續(xù)以逃避債務(wù)的典型案例。
（二）通過(guò)訴訟程序辦理假離婚手續(xù)以逃避債務(wù)
即夫妻雙方到人民法院離婚，通過(guò)法庭調(diào)解雙方達(dá)成調(diào)解協(xié)議將夫妻共同財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移給無(wú)債務(wù)一方，目的是以合法形式達(dá)到逃避債務(wù)的非法目的。如李某申請(qǐng)執(zhí)行崔某案，1994年5月30日，崔某通過(guò)李某從原德都縣林業(yè)局物資經(jīng)銷(xiāo)站賒購(gòu)兩車(chē)皮樺木，價(jià)值人民幣54，870、47元，崔某出具欠條。因到期崔某未付木材款，李某便向崔某索要，崔某于1994年10月25日給付木材款1，000、00元，余款一直未付。在此期間因銷(xiāo)貨單位催款，李某便將該筆木材款全部付清，后來(lái)李某因多次催要未果到法院。法院于1995年3月13日判決崔某給付李某拖欠木材款本金及利息共計(jì)人民幣48，824、69元，判決后雙方均未上訴。1995年4月9日，崔某之妻景某要求與崔某離婚，經(jīng)法院調(diào)解，雙方于1995年7月28日達(dá)成調(diào)解協(xié)議，主要財(cái)產(chǎn)房屋歸景某所有，外債由崔某承擔(dān)，實(shí)際上崔某與景某至今仍在一起生活，該離婚案法院已提起再審。
二、借夫妻假離婚逃避債務(wù)案件的認(rèn)定
分清夫妻雙方是真離婚還是假離婚至關(guān)重要，這是處理借夫妻離婚逃避債務(wù)案件的關(guān)鍵。如果夫妻雙方確系因感情確已破裂而離婚，其財(cái)產(chǎn)分割不在本文所述。假離婚、債務(wù)人一方放棄債權(quán)，這是債務(wù)案件當(dāng)事人經(jīng)常慣用的逃避債務(wù)的方法。對(duì)法院來(lái)說(shuō)首先要分清雙方當(dāng)事人是否是真離婚，什么情況下離婚，什么原因離婚，平素關(guān)系如何等等。判斷夫妻雙方是真離婚還是假離婚要從多方面調(diào)查。
（一）詢問(wèn)申請(qǐng)執(zhí)行人。一般來(lái)說(shuō)申請(qǐng)執(zhí)行人與被執(zhí)行人有著密切的聯(lián)系，他比較了解被執(zhí)行人的婚姻狀況及家庭財(cái)產(chǎn)情況，是人民法院判斷被執(zhí)行人是否是借夫妻假離婚逃避債務(wù)案件的重要線索。但申請(qǐng)執(zhí)行人和被執(zhí)行人有利害關(guān)系，對(duì)其提供的信息，執(zhí)行人員應(yīng)當(dāng)慎重對(duì)待，結(jié)合其它信息綜合分析；
（二）詢問(wèn)基層群眾組織。居委會(huì)、村委會(huì)是群眾基層性組織，他們最了解被執(zhí)行人的婚姻狀況、財(cái)產(chǎn)情況，且他們一般與被執(zhí)行人無(wú)利害關(guān)系，提供的信息比較真實(shí)，是人民法院判斷被執(zhí)行人是否是借假離婚逃避債務(wù)案件的重要依靠力量；
（三）被執(zhí)行人所在單位。
（四）被執(zhí)行人的鄰居。
（五）被執(zhí)行人的親友等等。
總之，認(rèn)定被執(zhí)行人是否借假離婚逃避債務(wù)要從多方面調(diào)查、綜合分析。
三、借夫妻假離婚逃避債務(wù)案件的執(zhí)行方法
（一）強(qiáng)制與教育相結(jié)合。對(duì)于執(zhí)行借夫妻假離婚逃避債務(wù)的案件，執(zhí)行人員應(yīng)采取強(qiáng)制與教育相結(jié)合的方法。執(zhí)行人員首先應(yīng)做被執(zhí)行人的思想工作，向被執(zhí)行人宣傳法律，指出法院認(rèn)定其為假離婚的事實(shí)依據(jù)，以及借假離婚逃避債務(wù)的法律后果。借假離婚逃避債務(wù)案件原因復(fù)雜，有的是懂得一些法律知識(shí)，但對(duì)法律知識(shí)理解片面；有的是聽(tīng)信“行家”的指點(diǎn)；有的是目睹身邊有借夫妻假離婚逃避債務(wù)成功的實(shí)例而效仿等等。所以執(zhí)行人員應(yīng)根據(jù)不同案件的不同情況有針對(duì)性地做好被執(zhí)行人的思想工作。部分被執(zhí)行人通過(guò)執(zhí)行人員的思想工作，能夠認(rèn)識(shí)自己的錯(cuò)誤，自動(dòng)履行法律義務(wù)。對(duì)于少數(shù)借夫妻假離婚逃避債務(wù)的被執(zhí)行人，經(jīng)執(zhí)行人員多次教育仍拒不履行義務(wù)的，可依照《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第102條第六項(xiàng)之規(guī)定對(duì)其采取強(qiáng)制措施。
（二）逕行采取強(qiáng)制執(zhí)行措施。對(duì)于通過(guò)行政程序協(xié)議離婚的借夫妻假離婚逃避債務(wù)的案件，人民法院在執(zhí)行過(guò)程中可以逕行對(duì)其在夫妻關(guān)系存續(xù)期間所得的財(cái)產(chǎn)依法采取查封、扣押等強(qiáng)制執(zhí)行措施。對(duì)于為逃避債務(wù)夫妻雙方在離婚登記機(jī)關(guān)協(xié)議離婚，將夫妻共同財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移給無(wú)債務(wù)的一方，人民法院可否對(duì)其轉(zhuǎn)移的財(cái)產(chǎn)采取強(qiáng)制執(zhí)行措施的問(wèn)題。目前有兩種觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為不能采取強(qiáng)制執(zhí)行措施，理由是：協(xié)議離婚時(shí)夫妻對(duì)夫妻共同財(cái)產(chǎn)處理的協(xié)議經(jīng)行政機(jī)關(guān)認(rèn)可，即具有法律效力，在行政機(jī)關(guān)未撤銷(xiāo)離婚前，法院也無(wú)權(quán)對(duì)其轉(zhuǎn)移的財(cái)產(chǎn)采取強(qiáng)制執(zhí)行措施；第二種觀點(diǎn)認(rèn)為可以采取強(qiáng)制執(zhí)行措施，理由是：協(xié)議離婚時(shí)夫妻對(duì)夫妻共同財(cái)產(chǎn)的約定必須具有合法性，不得妨礙法定義務(wù)的正常履行，不得損害第三人利益，如雙方為逃避債務(wù)的履行而約定將財(cái)產(chǎn)歸一方，債務(wù)歸另一方，使債權(quán)人無(wú)法實(shí)現(xiàn)債權(quán)的，這種約定不具有合法性，屬無(wú)效約定，不具有法律效力，所以人民法院在執(zhí)行中可以逕行采取強(qiáng)制執(zhí)行措施。筆者同意第二種觀點(diǎn)。司法實(shí)踐中通過(guò)行政程序處理的離婚案件中，借夫妻假離婚逃避債務(wù)的大量存在，這給人民法院的執(zhí)行工作帶來(lái)了很大困難。當(dāng)然，人民法院可以通過(guò)建議行政機(jī)關(guān)撤銷(xiāo)離婚的方式來(lái)處理。但是如果行政機(jī)關(guān)拒不撤銷(xiāo)離婚，人民法院就很難辦。因?yàn)榉蚱揠p方是借假離婚逃避債務(wù)，任何一方均不可能就財(cái)產(chǎn)分割問(wèn)題向人民法院提訟，第三人也無(wú)權(quán)提訟，無(wú)人訴訟，人民法院就無(wú)法對(duì)借夫妻假離婚逃避債務(wù)的案件進(jìn)行審理?！吨腥A人民共和國(guó)婚姻法》第四十二條規(guī)定：“離婚時(shí)原為夫妻共同生活所負(fù)的債務(wù)，應(yīng)當(dāng)共同償還。共同財(cái)產(chǎn)不足清償?shù)模蜇?cái)產(chǎn)歸各自所有的，由雙方協(xié)議清償，協(xié)議不成時(shí)，由人民法院判決?！睆摹痘橐龇ā吩摋l的立法宗旨看，夫妻雙方離婚分割財(cái)產(chǎn)時(shí)應(yīng)當(dāng)先付清債務(wù)。所以筆者認(rèn)為，在法律尚未規(guī)定通過(guò)行政程序協(xié)議離婚的借夫妻假離婚逃避債務(wù)的案件如何處理前，人民法院在執(zhí)行過(guò)程中發(fā)現(xiàn)借夫妻假離婚逃避債務(wù)轉(zhuǎn)移夫妻共同財(cái)產(chǎn)的，應(yīng)逕行對(duì)其轉(zhuǎn)移的財(cái)產(chǎn)采取強(qiáng)制執(zhí)行措施，并告知利害關(guān)系人，如有異議可在人民法院指定的期間內(nèi)就離婚案件的財(cái)產(chǎn)分割問(wèn)題向人民法院提訟，如利害關(guān)系人未在人民法院指定的期間內(nèi)提訟，人民法院可逕行執(zhí)行；如利害關(guān)系人在指定期間內(nèi)提訟，人民法院則應(yīng)中止對(duì)該項(xiàng)財(cái)產(chǎn)的執(zhí)行，等待裁決。這樣既能保護(hù)債權(quán)人的合法權(quán)益，又能防止通過(guò)行政程序借夫妻假離婚逃避債務(wù)現(xiàn)象的發(fā)生。
1.1加強(qiáng)安全觀念文化建設(shè)安全觀念文化是安全文化的核心。要高度重視安全觀念文化建設(shè)，確立“安全就是效益，安全創(chuàng)造效益”、“行為源于認(rèn)識(shí)，預(yù)防勝于處罰，責(zé)任重于泰山”等安全文化理念，不斷提煉有利于企業(yè)安全生產(chǎn)的文化精髓。要普及安全文化知識(shí)，增強(qiáng)員工“企興我榮、企衰我恥”，“電網(wǎng)安全、人人有責(zé)”的主人翁責(zé)任意識(shí)，共同為企業(yè)發(fā)展出點(diǎn)子、謀安全、作貢獻(xiàn)。同時(shí)要主動(dòng)關(guān)心員工生活，幫其解決后顧之憂，保證員工能夠安心工作，避免人員違章引發(fā)不安全事件。
1.2加強(qiáng)安全行為文化建設(shè)安全行為文化是指人們?cè)谏詈蜕a(chǎn)過(guò)程中的安全行為準(zhǔn)則、思維方式、行為模式的總和。各級(jí)員工首先要樹(shù)立科學(xué)的安全理念、務(wù)實(shí)的學(xué)習(xí)態(tài)度、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓ぷ髯黠L(fēng)、規(guī)范的行為方式，在工作中不斷提升自己的業(yè)務(wù)技能素質(zhì)。只有技能精湛、業(yè)務(wù)嫻熟，才能保證工作無(wú)差錯(cuò)、管理無(wú)漏洞。其次要從個(gè)人誠(chéng)信、忠于企業(yè)的高度來(lái)提高自我約束力和工作責(zé)任心，保證工作到位，并能主動(dòng)工作，積極發(fā)現(xiàn)并及時(shí)解決影響電網(wǎng)設(shè)備安全運(yùn)行的隱患，為電網(wǎng)安全運(yùn)行營(yíng)造良好的工作環(huán)境。
1.3加強(qiáng)安全管理文化建設(shè)安全管理文化是企業(yè)文化中的重要組成部分，是電力企業(yè)安全生產(chǎn)的保障機(jī)制。要結(jié)合上級(jí)頒發(fā)的相關(guān)規(guī)定和企業(yè)發(fā)展實(shí)際，及時(shí)修訂、完善管理制度，保證各項(xiàng)規(guī)章制度的實(shí)用性、時(shí)效性，掌握安全生產(chǎn)的主動(dòng)權(quán)。要避免因制度與實(shí)際工作不匹配，影響員工安全生產(chǎn)的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)新性，阻礙企業(yè)的安全發(fā)展。
1.4加強(qiáng)安全物態(tài)文化建設(shè)安全物態(tài)文化是安全文化的直觀部分，主要指企業(yè)安全生產(chǎn)的技術(shù)裝備。技術(shù)裝備要滿足新時(shí)期企業(yè)安全生產(chǎn)的需求。根據(jù)電力線路健康狀況和運(yùn)行環(huán)境等綜合情況，安裝相當(dāng)數(shù)量的智能化遠(yuǎn)程監(jiān)控系統(tǒng)、雷電定位系統(tǒng)、智能防盜系統(tǒng)等現(xiàn)代化設(shè)備，以便于在電力線路遭受外力侵害異常時(shí)，能夠及時(shí)發(fā)出告警信號(hào)通知運(yùn)行維護(hù)人員處理，最大限度地減少異常時(shí)間。
2加強(qiáng)安全教育培訓(xùn)
2.1加強(qiáng)對(duì)員工安全信仰的培養(yǎng)用“任何事故都可以預(yù)防，任何隱患都可以控制”等科學(xué)的安全理念引導(dǎo)員工樹(shù)立正確的安全觀。只有通過(guò)不斷地宣傳教育，使安全生產(chǎn)的思想真正深入每一位員工心中，增強(qiáng)員工的安全責(zé)任感，才能有效保證安全生產(chǎn)的基礎(chǔ)地位牢固，企業(yè)發(fā)展持續(xù)穩(wěn)進(jìn)。
2.2強(qiáng)化安全管理制度的執(zhí)行力完善的安全管理制度是企業(yè)科學(xué)發(fā)展的根本保證，因此要結(jié)合實(shí)際準(zhǔn)確定位本單位的安全生產(chǎn)目標(biāo)，制定嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓芾碇贫炔?yán)格落實(shí)，通過(guò)行為準(zhǔn)則和制度規(guī)范來(lái)實(shí)現(xiàn)精益化管理，真正形成安全生產(chǎn)“凡事有人負(fù)責(zé)，凡事有章可循，凡事有據(jù)可查，凡事有人監(jiān)督”的良好作業(yè)規(guī)范，促進(jìn)企業(yè)又好又快地發(fā)展。
3發(fā)揮基層管理人員職能
安全生產(chǎn)管理必須一“嚴(yán)”到底，只靠決策層和職能管理部門(mén)抓安全遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，只有充分發(fā)揮各級(jí)安全第一責(zé)任人(廣義地指具體工作的負(fù)責(zé)人)的職能，才能有力地促進(jìn)工作的安全開(kāi)展。通過(guò)以點(diǎn)帶面，不斷提升員工的綜合安全素質(zhì)，將安全生產(chǎn)的理念嵌入到每一位員工的思想深處并化作工作中的自覺(jué)行為，實(shí)現(xiàn)從“要我安全”到“我要安全”的理念轉(zhuǎn)變。
3.1創(chuàng)新安全管理機(jī)制嚴(yán)格責(zé)任制落實(shí)，將安全生產(chǎn)的考核權(quán)力下放到基層，讓基層自行決斷考核，職能管理部門(mén)只作監(jiān)督、指導(dǎo)，保證各級(jí)安全第一責(zé)任人的權(quán)力落實(shí)，最大限度地發(fā)揮基層單位的管理潛能。
3.2下放安全獎(jiǎng)懲權(quán)力企業(yè)應(yīng)建立安全獎(jiǎng)懲基金，明確獎(jiǎng)懲辦法，激勵(lì)基層單位主動(dòng)工作的積極性。要把安全生產(chǎn)指標(biāo)及重點(diǎn)工作計(jì)劃分解下達(dá)到基層單位，并要求基層單位按期匯報(bào)工作完成情況及工作不力的自行考核情況，然后由職能管理部門(mén)對(duì)其進(jìn)行抽查，綜合評(píng)比工作得分率，最后形成查評(píng)報(bào)告提交決策層進(jìn)行獎(jiǎng)懲兌現(xiàn)。
4加大高科技應(yīng)用力度
企業(yè)要積極采用新技術(shù)、新設(shè)備、新工藝，逐步實(shí)現(xiàn)裝備先進(jìn)化、系統(tǒng)自動(dòng)化、巡檢科技化，全面提升電力線路的安全運(yùn)行水平。在裝備方面，要全面引進(jìn)現(xiàn)代化的智能巡檢系統(tǒng)、在線安全監(jiān)測(cè)系統(tǒng)等先進(jìn)裝備，隨時(shí)掌握電力線路的運(yùn)行工況。在系統(tǒng)方面，要結(jié)合電力線路點(diǎn)多、面廣、線長(zhǎng)，地理?xiàng)l件復(fù)雜，全面巡檢工作量大等特點(diǎn)，廣泛推廣應(yīng)用電子驅(qū)鳥(niǎo)裝置、電纜破壞定位信息回傳系統(tǒng)等，并積極研究使用線路異物靠近感應(yīng)報(bào)警裝置等遠(yuǎn)程監(jiān)控系統(tǒng)，以便及時(shí)發(fā)現(xiàn)并處理安全隱患，將事故控制于萌芽狀態(tài)。在巡檢方面，要配備GPS衛(wèi)星定位系統(tǒng)，實(shí)時(shí)觀察巡檢人員的工作到位情況；實(shí)行遠(yuǎn)程監(jiān)控專人監(jiān)視辦法，及時(shí)發(fā)現(xiàn)缺陷，并及時(shí)消除。這樣，一方面可以大大減少運(yùn)行維護(hù)人員的工作量，另一方面也可以有效彌補(bǔ)因缺陷發(fā)現(xiàn)不及時(shí)而引發(fā)的電力線路跳閘事故等問(wèn)題。
5加強(qiáng)隱患治理
5.1加大科技攻關(guān)，強(qiáng)化隱患治理針對(duì)電力線路受煤礦采空區(qū)塌陷、挖沙取土、修路蓋房、吊車(chē)碰線等外力破壞日益突出，以及強(qiáng)風(fēng)、雷電、洪水、泥石流等不可預(yù)見(jiàn)的惡劣自然災(zāi)害影響日趨嚴(yán)重的客觀實(shí)際，積極組織專業(yè)技術(shù)人員開(kāi)展專題研究，進(jìn)行技術(shù)攻關(guān)，制定并實(shí)施科學(xué)的隱患治理方案和措施，為電力線路的安全穩(wěn)定運(yùn)行提供良好的技術(shù)保障。
5.2加大資金投入，確保工作到位設(shè)立專門(mén)的應(yīng)急搶險(xiǎn)基金，用于科技攻關(guān)、新技術(shù)研發(fā)、新設(shè)備采購(gòu)、搶險(xiǎn)物資儲(chǔ)備等，不定期開(kāi)展有針對(duì)性的應(yīng)急救援演練，并結(jié)合實(shí)際不斷完善預(yù)案，確保在突發(fā)事故情況下人員、物資、財(cái)力到位，最大限度地減少事故損失。5.3加大宣傳力度，創(chuàng)建電力設(shè)施保護(hù)新格局不定期在人口密集區(qū)、施工集中區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部等事故易發(fā)地段開(kāi)展形式多樣、寓教于樂(lè)的護(hù)線宣傳，如裝設(shè)安全警示牌、致司機(jī)朋友一封信、溫馨提示卡、宣傳單、媒體播報(bào)、公交車(chē)身流動(dòng)宣傳標(biāo)語(yǔ)等。通過(guò)大力開(kāi)展電力設(shè)施保護(hù)宣傳，提高全民護(hù)線安全意識(shí)和法制觀念，逐步形成電力設(shè)施保護(hù)群防群治的工作格局。
6結(jié)束語(yǔ)
無(wú)論從法學(xué)教育目標(biāo)的改革，還是從人類(lèi)認(rèn)識(shí)事物的一般規(guī)律來(lái)看，案例教學(xué)法在法學(xué)教育中都發(fā)揮著重要作用。人類(lèi)的認(rèn)識(shí)習(xí)慣總是遵從先關(guān)注現(xiàn)象，然后分析本質(zhì)，案例恰恰給了學(xué)生認(rèn)識(shí)的場(chǎng)景，通過(guò)對(duì)案例的分析，從中找出內(nèi)在的法律關(guān)系，舉一反三，從而形成對(duì)法律關(guān)系穩(wěn)定性的掌握。我們的法學(xué)教育改革也將側(cè)重點(diǎn)放在了法律職業(yè)教育的培養(yǎng)，也就是說(shuō)要培養(yǎng)一大批能在實(shí)踐中應(yīng)用法律的人才。而法律實(shí)踐就是不斷的處理大量的實(shí)際案件的過(guò)程，因此，通過(guò)案例分析，掌握內(nèi)在規(guī)律性有助于解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。當(dāng)然，案例教學(xué)法的廣泛應(yīng)用，對(duì)學(xué)生學(xué)習(xí)法學(xué)也有著非常積極的作用。變被動(dòng)接受為主動(dòng)學(xué)習(xí)。傳統(tǒng)的教學(xué)方法中，教師是主體，普遍采用的教學(xué)方法是填鴨式，學(xué)生是被動(dòng)地接受，學(xué)生學(xué)習(xí)沒(méi)有積極性，學(xué)習(xí)效率不高。隨著現(xiàn)代教育理念的不斷深入，教師開(kāi)始關(guān)注教育模式與方法，也不斷地研究如何發(fā)揮學(xué)生在教學(xué)中的主體地位，教師在教學(xué)中主要起導(dǎo)向作用。此時(shí)如果選擇一些與學(xué)生生活實(shí)際密切相關(guān)的案例，讓學(xué)生自己進(jìn)行分析，學(xué)生會(huì)有相當(dāng)高的學(xué)習(xí)熱情，教師與學(xué)生的良性互動(dòng)才會(huì)有機(jī)展開(kāi)。變重理論為重實(shí)踐。案例教學(xué)法的應(yīng)用，將刑法教學(xué)的側(cè)重點(diǎn)放在了分析問(wèn)題解決問(wèn)題。通過(guò)典型案例，給學(xué)生提供了實(shí)踐的機(jī)會(huì)，通過(guò)在對(duì)案例分析的過(guò)程中，不斷將所學(xué)理論知識(shí)與實(shí)踐對(duì)接，全面提升學(xué)生的實(shí)踐能力。變一言堂為互動(dòng)式學(xué)習(xí)。如果今天的刑法學(xué)教師仍然堅(jiān)持一言堂式的教學(xué)模式，仍然是在給學(xué)生將純粹的理論，學(xué)生會(huì)感到非常的枯燥乏味。但如果我們講案例教學(xué)應(yīng)用于課堂，通過(guò)學(xué)生之間以及學(xué)生與老師之間的討論，將抽象的理論通過(guò)淺顯的案例來(lái)呈現(xiàn)，整個(gè)教學(xué)過(guò)程會(huì)比較生動(dòng)，學(xué)生更容易接受。變靜態(tài)為動(dòng)態(tài)學(xué)習(xí)過(guò)程。案例教學(xué)法的應(yīng)用，要求教師不僅要具備豐富的理論知識(shí)，還需熟練準(zhǔn)確的分析問(wèn)題解決問(wèn)題的能力，教師要做大量有組織、有準(zhǔn)備的工作，能將理論與實(shí)踐進(jìn)行融合與貫通。與此同時(shí)，教師要對(duì)學(xué)生中可能出現(xiàn)的討論結(jié)果有一定的預(yù)判，并做到心中有數(shù)，這就要求教師不斷提升自己的教學(xué)與科研水平。變低效為高校的保障。傳統(tǒng)的法學(xué)教育模式呈現(xiàn)出低效狀態(tài)，教學(xué)效果不明顯。通過(guò)將案例引入課堂，并不時(shí)向?qū)W生提出問(wèn)題，引導(dǎo)學(xué)生跟緊教師，跟緊討論的節(jié)奏，通過(guò)學(xué)生自己的分析回答，能在較短時(shí)間內(nèi)到達(dá)教學(xué)效果的最大化，并能檢驗(yàn)教學(xué)的效果。
2案例教學(xué)法的應(yīng)用現(xiàn)狀及常見(jiàn)誤區(qū)
盡管案例教學(xué)法對(duì)于刑法教學(xué)起著非常重要的作用，我們也早在20世紀(jì)90年代就將其引入中國(guó)，我們很多刑法學(xué)教師都會(huì)在課堂上應(yīng)用這種教學(xué)方法，但是受傳統(tǒng)教學(xué)模式的影響，案例教學(xué)法的重要性和功能性被忽視甚至是被誤解了，所以在實(shí)踐教學(xué)中出現(xiàn)了比較常見(jiàn)的誤區(qū)。
2.1把案例教學(xué)法當(dāng)成了理論知識(shí)的解釋說(shuō)明
在刑法學(xué)教學(xué)過(guò)程中，由于受傳統(tǒng)教學(xué)模式和教學(xué)理念的影響，大部分教師都保有這樣的想法，案例就是對(duì)理論知識(shí)的解釋說(shuō)明，就是對(duì)理論知識(shí)的應(yīng)用，將案例當(dāng)做傳授理論知識(shí)的一個(gè)過(guò)程，這種想法是片面的，它忽視了案例教學(xué)法的重要功能———提高學(xué)生分析問(wèn)題、解決問(wèn)題的能力。案例教學(xué)法強(qiáng)調(diào)教師或?qū)W生要提前準(zhǔn)備案例，在課堂上討論分析，引導(dǎo)學(xué)生學(xué)會(huì)思考，變被動(dòng)接受知識(shí)為主動(dòng)探究，從而大大提高學(xué)生對(duì)知識(shí)的應(yīng)用能力。
2.2拋開(kāi)教材，將案例當(dāng)做教材
我們?cè)趯?shí)踐中總是會(huì)出現(xiàn)矯枉過(guò)正的現(xiàn)象，前面的教師不重視案例教學(xué)法，而又有部分教師將案例的功能擴(kuò)大化，拋開(kāi)了教材的內(nèi)容，課講得很吸引學(xué)生，但學(xué)生不能從中學(xué)到相應(yīng)的理論知識(shí)。教材是教學(xué)的基礎(chǔ)，我們都知道講課必須以教材為基本框架，所以案例的選擇也要緊緊圍繞教材來(lái)進(jìn)行，也就是說(shuō)，并不是所有案例都適合用來(lái)進(jìn)行案例教學(xué)的，比如刑法學(xué)總論的很多內(nèi)容、刑法的基本原則等用案例教學(xué)是很難說(shuō)清楚的，如果機(jī)械地將這種教學(xué)方法進(jìn)行應(yīng)用，起不到應(yīng)有的教學(xué)效果，反而會(huì)增加學(xué)生學(xué)習(xí)的難度。再有就是案例選擇既要與知識(shí)點(diǎn)密切相關(guān)，又要與學(xué)生的實(shí)際接受能力相對(duì)應(yīng)。因此，教師應(yīng)避免單純追求案例選擇上的新奇，試圖通過(guò)新奇的案例吸引學(xué)生的眼球而忽視教學(xué)實(shí)際本身所追求的價(jià)值，則背離了案例教學(xué)法應(yīng)用的初衷和目標(biāo)。
2.3將案例教學(xué)法當(dāng)做唯一教學(xué)方法
每種教學(xué)方法都有其存在的價(jià)值，對(duì)教學(xué)方法的選擇，不能簡(jiǎn)單地看做非此即彼，要懂得發(fā)現(xiàn)各種教學(xué)方法的相互關(guān)聯(lián)性。案例教學(xué)法的優(yōu)點(diǎn)不言而喻，能培養(yǎng)學(xué)生獨(dú)立思考、分析、推理、表達(dá)等能力,有助于學(xué)生增長(zhǎng)實(shí)踐應(yīng)用能力，但它并不能代替課堂教授法。因?yàn)?，學(xué)生對(duì)案例的分析與討論，是以學(xué)生掌握一定的理論知識(shí)為前提，沒(méi)有理論，案例討論也無(wú)法深入。但是案例教學(xué)也存在一定的不足，它欠缺系統(tǒng)性、體系性，這就要求教師在刑法教學(xué)過(guò)程中根據(jù)教學(xué)內(nèi)容的不同選擇合適的教學(xué)方法。
3如何提升案例教學(xué)法在刑法教學(xué)中的成效
3.1選擇適合教學(xué)的案例
案例的選擇對(duì)案例教學(xué)法來(lái)說(shuō)至關(guān)重要，如何選擇適合教學(xué)的案例，我想遵從以下標(biāo)準(zhǔn)，我們就能選出合適的案例。
3.1.1案例選擇要有針對(duì)性
在選擇案例時(shí)，要結(jié)合教學(xué)目標(biāo)和教學(xué)內(nèi)容的需要，最好能用來(lái)解決教學(xué)過(guò)程中的重點(diǎn)和難點(diǎn)，通過(guò)學(xué)生討論學(xué)習(xí)案例，加深對(duì)課程重點(diǎn)和難點(diǎn)的理解，并學(xué)會(huì)分析案例的方法和過(guò)程。因此，案例的選擇所涉及的知識(shí)點(diǎn)不能過(guò)于松散，針對(duì)性要強(qiáng)。
3.1.2案例選擇要典型
刑法教學(xué)過(guò)程中，案例的選擇應(yīng)確保典型性，能突出反映相關(guān)的法律關(guān)系，通過(guò)對(duì)案例的分析，學(xué)生能清晰的掌握其中蘊(yùn)含的理論知識(shí)和法律原理。當(dāng)然在案例選擇的過(guò)程中我們也要注意的是，案例的典型性在于案情與法律原理內(nèi)在的關(guān)聯(lián)性，而不是案件所產(chǎn)生的社會(huì)影響，否則我們的案例教學(xué)會(huì)適得其反。
3.1.3案例選擇要保持新穎性
也就是說(shuō)我們?cè)谶x取教學(xué)案例時(shí)，要具有時(shí)代感，能反映出當(dāng)代社會(huì)的法律現(xiàn)象，只有這樣才能緊跟形勢(shì)，才能吸引學(xué)生，從而提高學(xué)生理論聯(lián)系實(shí)際的能力。如果我們選擇的案例都是過(guò)時(shí)的，學(xué)生根本不了解，分析完了也不能解決實(shí)際問(wèn)題，那么我們的教學(xué)也就失去了意義。
3.1.4案例選擇要與學(xué)生能力相適應(yīng)
這就要求我們?cè)谶x擇案例時(shí)，確保案情簡(jiǎn)潔，難度要適中。如果案情過(guò)于復(fù)雜，難度又高，學(xué)生現(xiàn)有的知識(shí)水平不能理解，則學(xué)生就無(wú)法入手，頗有老虎吃天無(wú)處下口之感。如果案情過(guò)于簡(jiǎn)單，學(xué)生一眼就能洞穿答案，則同樣引不起學(xué)生的學(xué)習(xí)興趣。
3.1.5案例的選擇應(yīng)能啟發(fā)學(xué)生思考
案例的選擇要能啟發(fā)學(xué)生不斷深入思考，這就要求案例本身應(yīng)有一定的拓展空間，既能進(jìn)行有效分析，又保持一定的疑難度，為學(xué)生留下討論學(xué)習(xí)的空間。比如，對(duì)于安樂(lè)死相關(guān)案例的分析，從而對(duì)幫助自殺行為的定性留下討論問(wèn)題。
3.2多途徑、寬領(lǐng)域的案例教學(xué)模式的構(gòu)建
案例教學(xué)法雖然是眾多教學(xué)方法中的一種，但如何達(dá)到這種教學(xué)方法的功效，則需要我們不斷的考慮與探索多種教學(xué)模式。3.2.1創(chuàng)新課題案例教學(xué)方式對(duì)于案例教學(xué)，除了課堂講解案例，我們還可以采取組織學(xué)生分組討論，進(jìn)行小組對(duì)抗，利用多媒體技術(shù)進(jìn)行感官刺激，利用模擬法庭的模式讓學(xué)生學(xué)會(huì)站在不同的立場(chǎng)考慮案件本身，學(xué)會(huì)換角度考慮問(wèn)題，我們甚至可以考慮讓學(xué)生扮演案件中的不同角色來(lái)深刻體會(huì)案件中的法律知識(shí)的關(guān)聯(lián)性。只有不斷地創(chuàng)新教學(xué)方式，才能增強(qiáng)學(xué)生的學(xué)習(xí)興趣。
3.2.2不局限于自有教師，也要將眼光放在校外
我們可以有目的、有針對(duì)性地選擇請(qǐng)相關(guān)的法律專家來(lái)學(xué)校做法律前沿報(bào)告，提升學(xué)生專業(yè)方面的時(shí)代感，與此同時(shí)，我們也要請(qǐng)具有豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的法官、檢察官、律師等利用課外時(shí)間來(lái)學(xué)校為學(xué)生做典型案例解析，將審判的整個(gè)過(guò)程完整展現(xiàn)在學(xué)生面前，點(diǎn)出審判過(guò)程用到的法律原理，這樣學(xué)生的學(xué)習(xí)更具實(shí)效。
3.2.3不局限課堂教學(xué)，鼓勵(lì)學(xué)生參與社會(huì)實(shí)踐
將學(xué)生從課堂引向課外，鼓勵(lì)學(xué)生積極參與校內(nèi)外的法律實(shí)踐活動(dòng)，能有效激發(fā)學(xué)生的學(xué)習(xí)自豪感，比如，在校內(nèi)為其他專業(yè)的學(xué)生、為低年級(jí)的學(xué)生進(jìn)行法律知識(shí)的普及，特別是校園暴力案件所涉及的法律知識(shí)的宣傳，又比如，在社區(qū)進(jìn)行法律知識(shí)宣傳與咨詢、在特定的時(shí)間進(jìn)行相應(yīng)法律知識(shí)普及，鼓勵(lì)學(xué)生到公檢法等部門(mén)調(diào)研、實(shí)習(xí)，這些都能極大的提升學(xué)生理論知識(shí)應(yīng)用能力。
3.3在總結(jié)中培養(yǎng)學(xué)生的法律思維
陜西省現(xiàn)有水庫(kù)1052座，其中，小型水庫(kù)993座，占水庫(kù)總數(shù)的94．39％，總庫(kù)容9．44億m3，占全省水庫(kù)總庫(kù)容的23．29％，灌溉面積4．10萬(wàn)hm2，占全省水庫(kù)總灌溉面積的10．45％。
小型水庫(kù)在當(dāng)?shù)貒?guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。但是由于陜西省大多數(shù)水庫(kù)建于20世紀(jì)50年代后期至70年代初期，在此期間修建的小型水庫(kù)達(dá)731座，占小型水庫(kù)總數(shù)的73．62％，多屬“三無(wú)”或“三邊”工程，因此，小型水庫(kù)存在很多問(wèn)題，主要表現(xiàn)在六個(gè)方面：
一是病險(xiǎn)率高，病害嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計(jì)，現(xiàn)有小型病險(xiǎn)庫(kù)322座，占小型水庫(kù)總數(shù)的34．5％，占病險(xiǎn)水庫(kù)總數(shù)376座的85．64％。防洪標(biāo)準(zhǔn)低、大壩滲漏、裂縫和壩坡滑塌等問(wèn)題普遍存在。全省有114座小（1）型水庫(kù)和208座?。?）型水庫(kù)的防洪標(biāo)準(zhǔn)達(dá)不到部頒除險(xiǎn)加固近期非常運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)。
二是工程設(shè)施不配套或不健全。很多小型水庫(kù)“三大件”（即大壩，泄、溢洪設(shè)施和輸水設(shè)施）不全，不少水庫(kù)無(wú)溢洪道，或溢洪道的標(biāo)準(zhǔn)與工程規(guī)模不相符，只有輸水流量很小的放水洞。
三是由于沒(méi)有正常經(jīng)費(fèi)來(lái)源，致使工程設(shè)施老化失修嚴(yán)重。
四是缺乏大壩安全觀測(cè)、水情測(cè)報(bào)和防汛搶險(xiǎn)設(shè)施，工程盲目運(yùn)行，極易失事。五是淤積嚴(yán)重，抗洪能力降低，效益銳減。陜西省水土流失嚴(yán)重，多數(shù)水庫(kù)未建排沙洞，造成庫(kù)內(nèi)大量淤積。據(jù)調(diào)查，全省小型水庫(kù)已淤積庫(kù)容約2．55億m3，占小型水庫(kù)總庫(kù)容的27％，其中部分水庫(kù)基本淤滿。六是管理工作薄弱，特別是鄉(xiāng)村管理的水庫(kù)，日常管理和養(yǎng)護(hù)工作無(wú)人負(fù)責(zé)，安全管理責(zé)任無(wú)法落實(shí)。
二、小型水庫(kù)安全管理存在的主要問(wèn)題
1．小型水庫(kù)安全管理的責(zé)任主體不明晰，當(dāng)?shù)卣姓组L(zhǎng)負(fù)責(zé)制未落實(shí)，重建輕管思想依然很?chē)?yán)重。尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組管理的水庫(kù)，大都未落實(shí)安全管理責(zé)任人，部分水庫(kù)甚至無(wú)人管理。這樣一來(lái)，勢(shì)必形成水庫(kù)安全管理的責(zé)任無(wú)法落實(shí)，安全問(wèn)題仍然無(wú)人負(fù)責(zé)。
2．水庫(kù)管理的體制不合理、機(jī)制不靈活。國(guó)有水庫(kù)管理單位雖屬事業(yè)單位，但無(wú)經(jīng)費(fèi)來(lái)源。少數(shù)與財(cái)政掛鉤的實(shí)行差額或定額補(bǔ)貼，而絕大多數(shù)實(shí)行自收自支；集體管理的水庫(kù)，隨著農(nóng)村改革的不斷推進(jìn)，加之產(chǎn)權(quán)不明確，責(zé)、權(quán)、利未能有機(jī)地聯(lián)系起來(lái)，導(dǎo)致管理變成了一句空話。
3．管理經(jīng)費(fèi)沒(méi)有著落，管理單位虧損經(jīng)營(yíng)，難以為繼。由于地方財(cái)政困難，很多國(guó)有水庫(kù)得不到財(cái)政支持，加之水價(jià)不到位、計(jì)收環(huán)節(jié)多、計(jì)收率低及無(wú)其他收入來(lái)源，絕大多數(shù)水庫(kù)管理單位入不敷出，甚至連職工工資都發(fā)不出來(lái)。
4．病險(xiǎn)水庫(kù)多，管理負(fù)擔(dān)重。水庫(kù)病險(xiǎn)的存在，既影響水庫(kù)效益的發(fā)揮，也降低了水庫(kù)的防洪能力，而且威脅下游人民群眾的安全，成為水庫(kù)安全管理的巨大隱患。為此，省政府決定從2001～2005年投資3億元用于全省病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固。從1988～1998年，陜西省從水利基金、防汛經(jīng)費(fèi)和以工代賑資金中安排了1．5億元開(kāi)展了病險(xiǎn)水庫(kù)應(yīng)急加固工作。1999年后，利用國(guó)債資金和省級(jí)水利基金5．98億元（其中國(guó)債2．796億元）開(kāi)展了19座（其中小型2座）病險(xiǎn)水庫(kù)的除險(xiǎn)加固。且全省已有61座重點(diǎn)?。?）型病險(xiǎn)水庫(kù)列入了國(guó)家病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固規(guī)劃，有望得到中央的補(bǔ)助。但是，這些成績(jī)與全省376座病險(xiǎn)水庫(kù)加固任務(wù)相比，仍存在很大差距，尤其是大量小型病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固的資金缺口很大，除險(xiǎn)加固和安全管理的任務(wù)非常艱巨。
5．大壩安全鑒定工作進(jìn)展十分緩慢，影響安全管理。由于沒(méi)有經(jīng)費(fèi)，除了極少數(shù)效益較好的（1）型水庫(kù)為爭(zhēng)取國(guó)家投資，完成了大壩安全鑒定工作外，很多水庫(kù)一直未開(kāi)展大壩安全鑒定工作，給管理帶來(lái)了嚴(yán)重隱患。
6．管理工作不規(guī)范，主要表現(xiàn)在：一是安全檢查制度執(zhí)行不認(rèn)真，檢查僅局限于重點(diǎn)小（1）型水庫(kù)。各縣水利部門(mén)未能組織技術(shù)人員對(duì)轄區(qū)內(nèi)所有的小型水庫(kù)逐庫(kù)進(jìn)行安全檢查，檢查結(jié)束也無(wú)文字材料，無(wú)反饋信息和回訪檢查。因此，安全管理的漏洞仍然存在。二是工程設(shè)施出現(xiàn)小問(wèn)題后，不能及時(shí)維護(hù)修理，導(dǎo)致小病拖成大災(zāi)的不利局面。
7．管理隊(duì)伍整體素質(zhì)差，管理技術(shù)含量低。管理隊(duì)伍中專業(yè)技術(shù)人員很少，管理人員的業(yè)務(wù)知識(shí)嚴(yán)重不足，安全責(zé)任心不強(qiáng)，管理的手段和設(shè)施也很落后，無(wú)法滿足規(guī)范化、科學(xué)化管理的需要。
8．基礎(chǔ)設(shè)施不配套。絕大多數(shù)水庫(kù)缺少必要的監(jiān)測(cè)和通信設(shè)施，加之交通極為不便，工程基本處于盲目運(yùn)行狀態(tài)。
三、對(duì)策
1．明確管理主體，落實(shí)管理責(zé)任
國(guó)家所有的小型水庫(kù)，其管理單位（或主管機(jī)關(guān)）是水庫(kù)安全管理的責(zé)任主體；其他小型水庫(kù)（包括農(nóng)村集體和其他經(jīng)濟(jì)組織所有的小型水庫(kù)）的所有者是水庫(kù)安全管淼腦鶉沃魈濉?/p>
小型水庫(kù)安全管理實(shí)行政府行政首長(zhǎng)責(zé)任制、管理單位（或主管機(jī)關(guān)）及其他所有者責(zé)任制、水行政主管部門(mén)責(zé)任制。每座小型水庫(kù)都要確定一名政府行政領(lǐng)導(dǎo)為包庫(kù)責(zé)任人。包庫(kù)責(zé)任人對(duì)水庫(kù)安全負(fù)總責(zé)，管理單位（或主管機(jī)關(guān)）及其他所有者負(fù)責(zé)小型水庫(kù)安全管理的日常工作?？h級(jí)以上水行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)本轄區(qū)內(nèi)的所有小型水庫(kù)安全管理實(shí)施監(jiān)督。
2．健全管理機(jī)構(gòu)，落實(shí)管理經(jīng)費(fèi)
影響城鎮(zhèn)、交通干線、重要軍事設(shè)施、工礦校區(qū)及人民生命財(cái)產(chǎn)安全的?。?）型水庫(kù)（以下簡(jiǎn)稱重點(diǎn)小型水庫(kù)）必須設(shè)置專門(mén)的管理機(jī)構(gòu)，并配備不少于3名專職管理人員，小（2）型水庫(kù)不少于1名專管人員。
3．多方籌措水庫(kù)管理經(jīng)費(fèi)
首先要合理開(kāi)發(fā)和利用水資源，以水費(fèi)收入作為管理經(jīng)費(fèi)的主要來(lái)源。水費(fèi)收入不足時(shí)，國(guó)有水庫(kù)的不足部分由財(cái)政地方補(bǔ)貼；其他水庫(kù)要?jiǎng)?chuàng)造條件，積極開(kāi)展多種經(jīng)營(yíng)，彌補(bǔ)管理經(jīng)費(fèi)。二要加大水價(jià)改革力度，減少水費(fèi)計(jì)收環(huán)節(jié)，杜絕收費(fèi)過(guò)程中不合理的搭車(chē)收費(fèi)現(xiàn)象，盡快使水價(jià)到位。
4．加大安全檢查力度，推進(jìn)規(guī)范化管理
首先，小型水庫(kù)管理單位或所有者必須定期對(duì)工程設(shè)施進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)巡查，同時(shí)縣級(jí)水行政主管部門(mén)每年汛前和汛后應(yīng)組織有關(guān)專業(yè)技術(shù)人員對(duì)本轄區(qū)內(nèi)的所有小型水庫(kù)逐庫(kù)進(jìn)行安全檢查，并通知有安全隱患的小型水庫(kù)所有者限期處理。檢查結(jié)束后，省、地水行政主管部門(mén)應(yīng)根據(jù)檢查情況進(jìn)行抽查，獎(jiǎng)優(yōu)懲劣。
其次，堅(jiān)持大壩安全鑒定和注冊(cè)登記制度?？h級(jí)水行政主管部門(mén)必須按照《水庫(kù)大壩安全鑒定辦法》（水利部水管〔1995〕86號(hào)）、《水庫(kù)大壩注冊(cè)登記管理辦法》（水利部水管〔1995〕290號(hào)）的要求，組織小型水庫(kù)所有者完成大壩安全鑒定和注冊(cè)登記工作。通過(guò)安全鑒定和注冊(cè)登記，縣級(jí)水行政主管部門(mén)和水庫(kù)所有者應(yīng)建立健全小型水庫(kù)的工程技術(shù)檔案。
第三，強(qiáng)化安全意識(shí)，嚴(yán)格運(yùn)行管理。重點(diǎn)小型水庫(kù)的所有者每年汛前應(yīng)對(duì)工程進(jìn)行日常維護(hù)，根據(jù)《防洪預(yù)案編制要點(diǎn)（試行）》編制防洪預(yù)案，并按管理權(quán)屬分級(jí)報(bào)批和實(shí)施。工程存在安全隱患的小型水庫(kù)，在未除險(xiǎn)前，必須降低水位或空庫(kù)運(yùn)行，確保安全。
第四，加強(qiáng)培訓(xùn)，不斷提高管理人員素質(zhì)。小型水庫(kù)管理人員必須取得“全國(guó)小型水庫(kù)崗位培訓(xùn)合格證書(shū)”后才能上崗承擔(dān)管理工作。
5．嚴(yán)把大壩安全鑒定質(zhì)量關(guān)，加快除險(xiǎn)加固工作步伐
各級(jí)水行政主管部門(mén)要嚴(yán)格按照《水庫(kù)大壩安全鑒定辦法》和《水庫(kù)大壩安全評(píng)價(jià)導(dǎo)則》（SL258－2000）開(kāi)展大壩安全鑒定工作。參加鑒定的專家和承擔(dān)分析評(píng)價(jià)工作的單位應(yīng)具備省級(jí)以上水行政主管部門(mén)的資格認(rèn)證。凡申請(qǐng)中央和省級(jí)補(bǔ)助的水庫(kù)，其鑒定成果應(yīng)報(bào)省大壩安全管理中心審核。
加大病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固前期工作的投入力度，建立前期工作專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，滾動(dòng)運(yùn)轉(zhuǎn)。各市要按照“突出重點(diǎn)，確保安全，兼顧效益”的原則，對(duì)本地區(qū)小型病險(xiǎn)水庫(kù)分類(lèi)排隊(duì)，分期分批進(jìn)行加固。一要采取“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”等形式加大市、縣水利基金對(duì)小型病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固的投入。二要通過(guò)集資、拍賣(mài)、租賃等產(chǎn)權(quán)制度改革形式多方籌資加快小型病險(xiǎn)庫(kù)的加固步伐。
6．積極推行水庫(kù)降等運(yùn)行與報(bào)廢制度
嚴(yán)格按照《水庫(kù)降等運(yùn)行與報(bào)廢管理辦法》（試行），重新復(fù)核水庫(kù)的經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)，符合降等運(yùn)行與報(bào)廢標(biāo)準(zhǔn)的水庫(kù)，必須降等和報(bào)廢，并做好善后處理工作。
首先要說(shuō)明的是本文論述的“立案”，是指由公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)管轄的刑事案件的立案，不包括或有意忽略法院直接受理的刑事自訴案件的立案。
刑事訴訟中的立案在偵查程序之前作為一個(gè)獨(dú)立的訴訟程序有其內(nèi)在的運(yùn)作機(jī)制。由于刑事訴訟法沒(méi)有對(duì)立案審查的行為內(nèi)容、工作方式、手段、性質(zhì)作出具體規(guī)定，因而對(duì)于偵查機(jī)關(guān)在立案審查中的行為內(nèi)容及其法律屬性、偵查機(jī)關(guān)審查中的權(quán)限等問(wèn)題，不僅在理論界未能達(dá)成較為一致的認(rèn)識(shí)，而且在實(shí)踐中因其運(yùn)行失范偶有侵犯公民合法權(quán)利現(xiàn)象的發(fā)生。
對(duì)立案審查行為的方式和內(nèi)容，尤其是在立案審查中能否采取法律規(guī)定的偵查程序中的一些偵查行為以及強(qiáng)制措施行為如勘驗(yàn)、檢查、鑒定、拘留等，學(xué)界有不同觀點(diǎn)。
一種觀點(diǎn)認(rèn)為，立案審查“是通過(guò)調(diào)查、詢問(wèn)甚至拘留、勘驗(yàn)、檢查、扣押物證、書(shū)證等，審查控告、檢舉、自首的材料。”該觀點(diǎn)進(jìn)一步說(shuō)明：公安司法人員在立案階段對(duì)于立案材料的審查，一般是通過(guò)對(duì)材料本身的審查，然后針對(duì)不夠清楚、不明確或無(wú)證據(jù)的事實(shí)進(jìn)行一般的調(diào)查，如補(bǔ)充材料、進(jìn)行訪問(wèn)等，在如暴力犯罪等案件性質(zhì)比較特殊情況下，或者如交通肇事案等因情況緊急非用偵查措施不可的情況下，應(yīng)當(dāng)允許采用某些偵查措施。這種操作符合我國(guó)刑事訴訟法關(guān)于立案部分規(guī)定中的“采取緊急措施”，有助于立案任務(wù)的完成和為偵查或?qū)徟谢顒?dòng)的順利進(jìn)行打下良好的基礎(chǔ)，符合司法實(shí)際工作的需要。
該觀點(diǎn)還認(rèn)為，只要依法進(jìn)行，在立案審查階段對(duì)人身進(jìn)行搜查也不違法。這是因?yàn)椋诹鸽A段的一般調(diào)查、審查中，發(fā)現(xiàn)嫌疑人身帶兇器、可能隱藏危險(xiǎn)物品、可能毀滅或轉(zhuǎn)移犯罪證據(jù)時(shí)對(duì)嫌疑人進(jìn)行搜查，并非違背立法本意，只是因情況緊急來(lái)不及辦理立案手續(xù)，將立案后偵查中必須采用的搜查手段根據(jù)案件特殊需要提前進(jìn)行。同樣，立案審查階段對(duì)現(xiàn)行犯、重大嫌疑人實(shí)行拘留也不屬于違法行為。在立案審查中即在立案決定作出之前，是否可以采取某些偵查措施，要具體案件具體分析。[1]
從上可以看出，該觀點(diǎn)所持的立案審查既包括對(duì)立案材料的靜態(tài)、被動(dòng)式審查，也包括對(duì)線索的動(dòng)態(tài)、主動(dòng)性的調(diào)查、偵查，甚至還可以采取強(qiáng)制措施。雖然該觀點(diǎn)主要從司法實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)需要出發(fā)，論證了立案審查包含可以采取一些偵查行為甚至強(qiáng)制措施的合理性，但是，如果我們是絕對(duì)程序主張者，從中又可以體味出法定立案程序可有可無(wú)或者補(bǔ)一個(gè)立案決定書(shū)即可的意思，因?yàn)榉晌磳⒘赋绦蛑芯o急措施的種類(lèi)予以明示。偵查人員對(duì)在特殊情況下搜查、拘留的采取以及情況緊急的自行判斷，使得偵查人員在此情況下偵查權(quán)啟動(dòng)的程序依據(jù)以及合目的性會(huì)遭受任何對(duì)偵查權(quán)行使保持警惕的人的合理懷疑。這種觀點(diǎn)中的立案審查實(shí)際上和立案后偵查行為的內(nèi)容沒(méi)有任何本質(zhì)區(qū)別。立案程序在這種情況下，由于其審查行為方式、性質(zhì)的遮蔽，還具有什么樣的價(jià)值呢？是否依照偵查程序啟動(dòng)的固有規(guī)律，立案程序本身有改造或廢除的必要呢？
第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，由于立案程序是刑事訴訟的第一道程序，因此，基于立案程序的這一本質(zhì)特征，“決定立案前不應(yīng)也不能采取偵查措施”，但“并不排除公、檢、法三機(jī)關(guān)對(duì)立案材料的審查活動(dòng)，而且，根據(jù)司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，這種審查活動(dòng)往往需要借助于某些與偵查措施相類(lèi)似的方法如現(xiàn)場(chǎng)勘查、尸體檢驗(yàn)、緊急情況下的拘留及搜查等。但是，需要采用某些與偵查措施相類(lèi)似的方法，與偵查程序中的偵查活動(dòng)有質(zhì)的區(qū)別。決定立案前采取的上述方法，其性質(zhì)也只能是對(duì)立案材料的審查活動(dòng)。”[2]
這種觀點(diǎn)一開(kāi)始注意到了因我國(guó)刑事訴訟法的規(guī)定立案審查手段的合法性依據(jù)問(wèn)題，明確了決定立案前的審查不應(yīng)也不能采取偵查措施，但隨后的論述實(shí)質(zhì)上是一種因制度設(shè)計(jì)缺陷與實(shí)際操作需要的矛盾所導(dǎo)致的欲要兼顧圓滿但其論證又使人難以信服的一種文字游戲。立案審查除了對(duì)材料本身的審查，還可以采取與偵查程序中的偵查活動(dòng)有質(zhì)的區(qū)別但類(lèi)似于偵查措施的方法，這種說(shuō)法是為了迎合合法性的委曲求全呢？還是更好地為司法實(shí)踐的操作辯護(hù)呢？如果方法類(lèi)似而性質(zhì)不同，那么立案審查中通過(guò)類(lèi)似偵查措施方法所獲得的證據(jù)材料效力就不能及于偵查程序，這與刑事訴訟追求效率的目的不符，會(huì)導(dǎo)致偵查程序仍然重復(fù)立案階段的工作。實(shí)踐中，立案以后的偵查程序中，偵查機(jī)關(guān)往往不再進(jìn)行立案前已經(jīng)進(jìn)行的相應(yīng)的勘驗(yàn)、檢查等活動(dòng)，而是直接將立案前通過(guò)勘驗(yàn)、檢查等活動(dòng)獲得的材料，不僅作為證明完成立案任務(wù)的材料使用，而且作為證明犯罪事實(shí)清楚的材料使用，已經(jīng)使其具有了訴訟證據(jù)的屬性。以立案前通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)勘查、尸體檢驗(yàn)、緊急情況下的拘留及搜查等活動(dòng)獲得的材料所承載的雙重功能看，立案審查活動(dòng)采取的某些與偵查措施相類(lèi)似的方法如現(xiàn)場(chǎng)勘查、尸體檢驗(yàn)、緊急情況下的拘留及搜查等與偵查程序中的偵查活動(dòng)又有多大程度上的質(zhì)的區(qū)別呢？
第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，在立案審查過(guò)程中，公安司法機(jī)關(guān)可以自行調(diào)查、收集證據(jù)，必要時(shí)可以采取勘驗(yàn)、檢查、查詢、鑒定、詢問(wèn)知情人等一般調(diào)查方法。公安司法機(jī)關(guān)在此時(shí)適用的一般調(diào)查方法正如最高人民檢察院頒布的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第128條所規(guī)定那樣，是不限制被查對(duì)象人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的措施，并且不得對(duì)被查對(duì)象采取強(qiáng)制措施，不得查封、扣押、凍結(jié)被查對(duì)象的財(cái)產(chǎn)。但通常情況下，人民檢察院和公安機(jī)關(guān)對(duì)案件的偵查活動(dòng)以及人民法院對(duì)案件的審判活動(dòng)均應(yīng)在立案以后進(jìn)行。[3](p.278)
這種觀點(diǎn)謹(jǐn)遵立案是刑事訴訟（偵查程序）的啟動(dòng)基礎(chǔ)，偵查應(yīng)位于立案之后的立法意圖，認(rèn)為立案審查行為不僅包括對(duì)立案材料的靜態(tài)、被動(dòng)式審查，也包括對(duì)線索的動(dòng)態(tài)、主動(dòng)性的一般調(diào)查，但不能采取強(qiáng)制性偵查活動(dòng)，或者說(shuō)其主張立案審查行為的內(nèi)容只應(yīng)限于一種類(lèi)似于日本刑事訴訟法中的任意偵查行為，而不能是一種強(qiáng)制偵查行為。但是，這種一般調(diào)查行為所獲得的證據(jù)材料效力能否直接及于偵查程序，該觀點(diǎn)并未給出答案或者說(shuō)不宜給出答案。
同時(shí)，“但通常情況下”的表述并未完全否定在特殊情況下偵查機(jī)關(guān)可以在立案審查中采取某些偵查措施的可能。實(shí)際上，該觀點(diǎn)的學(xué)者在同一著作中已經(jīng)回答了這個(gè)問(wèn)題，即“在緊急情況下，法律允許公安機(jī)關(guān)、人民檢察院在審查決定立案的同時(shí)，采取某些諸如拘留犯罪嫌疑人，勘驗(yàn)、檢查、搜查、鑒定等強(qiáng)制措施或偵查方法?！敝徊贿^(guò)“這些訴訟活動(dòng)的開(kāi)展，仍然是為了完成立案的任務(wù)，即查明犯罪事實(shí)是否發(fā)生和是否需要追究刑事責(zé)任，并且事先必須經(jīng)過(guò)有關(guān)主管領(lǐng)導(dǎo)的批準(zhǔn)，事后必須迅速補(bǔ)辦立案手續(xù)。”[3](p.269)
在此，筆者追問(wèn)的是：學(xué)界提出的這些觀點(diǎn)是否僅僅由于司法現(xiàn)實(shí)在立案程序中審查之客觀需要？實(shí)際上，在公訴案件中，立案的決定權(quán)雖由法律賦予了偵查機(jī)關(guān)，但因其權(quán)力的具體行使依托于追訴人員，人性弱點(diǎn)加上我國(guó)現(xiàn)實(shí)司法狀況，意欲通過(guò)立案程序控制偵查權(quán)的行使以及偵查措施的擴(kuò)張適用幾乎不具有現(xiàn)實(shí)的可能性。偵查手段可以用作立案審查手段適用的現(xiàn)實(shí)以及立案程序、偵查程序由同一機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的制度設(shè)計(jì)，已足以表明若想?yún)^(qū)分這兩個(gè)程序中適用的調(diào)查手段是多么地困難。
是否所有的刑事案件僅憑一般的調(diào)查方法就能夠解決立案審查中除了管轄權(quán)這一程序性審查之外的實(shí)質(zhì)審查條件呢？情況并非如此，由于部分刑事案件往往具有突發(fā)性、緊迫性和不確定性特點(diǎn)，尤其是公安機(jī)關(guān)直接受理的案件更是如此。因此在現(xiàn)實(shí)中，公安機(jī)關(guān)在接到報(bào)案、控告以后，必須立即趕赴現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行相應(yīng)的現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)、物證檢驗(yàn)、尸體檢驗(yàn)、搜查扣押、調(diào)查訪問(wèn)（詢問(wèn)知情人）、圍追堵截犯罪嫌疑人等一系列活動(dòng)，否則稍有懈怠，就可能喪失搜集重要證據(jù)材料的機(jī)會(huì)，如有些痕跡物證因時(shí)間的推移所導(dǎo)致的可能喪失等等。固守本來(lái)就不合理的制度規(guī)范而忽視司法實(shí)踐中符合偵查程序啟動(dòng)規(guī)律的操作現(xiàn)實(shí)的理論解說(shuō)，是一種似乎具有合法性但已經(jīng)偏離理論指導(dǎo)價(jià)值的自我循環(huán)。立案程序中審查方法的法律缺失，足以導(dǎo)致偵查機(jī)關(guān)決定立案前行為的各行其是，在司法實(shí)踐中表現(xiàn)出的立案程序被虛置的事實(shí)，時(shí)時(shí)在拷問(wèn)法定立案程序的設(shè)計(jì)缺陷。最為突出的就是一些機(jī)關(guān)往往通過(guò)制定有關(guān)系統(tǒng)內(nèi)文件、司法解釋的方式，變相降低偵查程序啟動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)。
二、對(duì)初查模式的考察
從我國(guó)1979年以及1996年修正后的刑事訴訟法條文表述，是否作出立案決定是公、檢、法機(jī)關(guān)對(duì)報(bào)案、控告、舉報(bào)和自首的材料依照管轄范圍進(jìn)行審查的結(jié)果，在立案程序中均沒(méi)有初查的規(guī)定。簡(jiǎn)單地考察我國(guó)檢察機(jī)關(guān)載有“初查”一詞的一些主要的文件可以看出，現(xiàn)在的初查不僅承載了一般的立案審查功能，而且在實(shí)踐中已經(jīng)彰顯積極主動(dòng)型的調(diào)查，甚至具備某些偵查措施屬性的功能。
1995年10月6日最高人民檢察院《關(guān)于要案線索備案、初查的規(guī)定》第3條規(guī)定：“本規(guī)定所稱初查，是指人民檢察院在立案前對(duì)要案線索材料進(jìn)行審查的司法活動(dòng)?！笨梢?jiàn)，此種初查即為審查。1996年9月4日的《人民檢察院舉報(bào)工作規(guī)定》第5條規(guī)定：“舉報(bào)中心的主要職責(zé)是：……受理、管理、審查舉報(bào)材料；初步調(diào)查（即初查）部分舉報(bào)材料；……”這里的初查，似乎已經(jīng)有獨(dú)立于審查之端倪，即為初步調(diào)查。到了1997年1月30日，最高人民檢察院的《人民檢察院實(shí)施〈中華人民共和國(guó)刑事訴訟法〉規(guī)則（試行）》開(kāi)始施行，這一試行規(guī)則的第6章將立案程序分為受案、初查、立案三部分，規(guī)定舉報(bào)中心對(duì)于所收到的舉報(bào)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)審查，對(duì)于屬于本院管轄的，根據(jù)不同情況移送偵查部門(mén)初查或自行初查；在初查過(guò)程中，不得對(duì)被查對(duì)象采取強(qiáng)制措施；初查后認(rèn)為有犯罪事實(shí)需要追究刑事責(zé)任的，提請(qǐng)批準(zhǔn)立案?jìng)刹椤Ｓ纱丝梢钥闯觯@一時(shí)期的初查已進(jìn)一步顯現(xiàn)出脫離一般審查而成為其后的進(jìn)一步查證手段的趨勢(shì)，但該司法解釋并沒(méi)有明確規(guī)定初查可以采取的一些措施。
1998年12月16日最高人民檢察院第九屆檢察委員會(huì)第二十一次會(huì)議修訂自1999年1月18日起施行的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》，第6章仍然規(guī)定了立案程序包括受案、初查、立案三部分，但規(guī)定的內(nèi)容有了很大的變化?！俺醪椤辈糠值牡?27條、第128條、第129條規(guī)定：“偵查部門(mén)對(duì)舉報(bào)中心移交舉報(bào)的線索進(jìn)行審查后，認(rèn)為需要初查的，應(yīng)當(dāng)報(bào)檢察長(zhǎng)或者檢察委員會(huì)決定?！薄霸谂e報(bào)線索的初查過(guò)程中，可以進(jìn)行詢問(wèn)、查詢、勘驗(yàn)、鑒定、調(diào)取證據(jù)材料等不限制被查對(duì)象人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的措施。不得對(duì)被查對(duì)象采取強(qiáng)制措施，不得查封、扣押、凍結(jié)被查對(duì)象的財(cái)產(chǎn)?！薄皞刹椴块T(mén)對(duì)舉報(bào)線索初查后，應(yīng)當(dāng)制作審查結(jié)論報(bào)告，……認(rèn)為有犯罪事實(shí)需要追究刑事責(zé)任的，提請(qǐng)批準(zhǔn)立案?jìng)刹椤笨梢钥闯?，這是關(guān)于“初查”的最為系統(tǒng)的解釋，不僅承繼了初查為審查后的進(jìn)一步查證手段的規(guī)定，而且初查可以采取許多和偵查程序中方式相一致的措施，使得其作為查處大要案的制勝法寶上升到了準(zhǔn)《刑事訴訟法》的高度。[4]
但是，到了1999年11月8日，最高人民檢察院的《關(guān)于檢察機(jī)關(guān)反貪污賄賂工作若干問(wèn)題的決定》中規(guī)定，“初查是檢察機(jī)關(guān)對(duì)案件線索在立案前依法進(jìn)行的審查，包括必要的調(diào)查。初查可以審查報(bào)案、控告、舉報(bào)、自首材料，接談舉報(bào)人或者其他知情人，進(jìn)行必要的調(diào)查和收集涉案信息等。”可以看出，這時(shí)的初查已經(jīng)完全取代了審查，也就是說(shuō)，因?yàn)楝F(xiàn)行刑事訴訟法未對(duì)立案程序中審查方法予以明確，使得其已經(jīng)蛻變成為是對(duì)立案材料本身的審查，而且正是基于這樣的認(rèn)識(shí)以及客觀上追訴犯罪的需要，檢察機(jī)關(guān)不僅開(kāi)始以初查來(lái)承載一般的立案審查功能，同時(shí)也可以進(jìn)行詢問(wèn)、查詢、勘驗(yàn)、鑒定、調(diào)取證據(jù)材料等不限制被查對(duì)象人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的措施。雖然這里的初查僅針對(duì)貪污賄賂案件，但對(duì)檢察機(jī)關(guān)其他自偵案件在司法實(shí)踐立案程序中的初查理解和運(yùn)作也莫不如此。（注：目前，公安機(jī)關(guān)也廣泛適用初查。根據(jù)1998年5月14日公安部令施行的《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》）第8章的規(guī)定，立案程序分為“受案”、“立案”以及“破案、銷(xiāo)案”三個(gè)階段，其中將受案和審查合并在第1節(jié)“受案”中，并且沒(méi)有初查的任何規(guī)定。但是，在《規(guī)定》之前，1997年4月15日公安部紀(jì)律檢察委員會(huì)《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)辦理詐騙案件的監(jiān)督堅(jiān)決糾正非法干預(yù)經(jīng)濟(jì)糾紛的意見(jiàn)》中寫(xiě)道：“要把好立案初核關(guān)。公安機(jī)關(guān)接到反映詐騙的報(bào)案后，應(yīng)先行初查，取得證據(jù)，經(jīng)刑偵、法制部門(mén)審核確屬詐騙行為，構(gòu)成詐騙罪的，才予以報(bào)批立案?！痹凇兑?guī)定》以后，1998年8月5日公安部《關(guān)于公安派出所受理刑事案件有關(guān)問(wèn)題的通知》中規(guī)定：“派出所對(duì)受理和發(fā)現(xiàn)的犯罪線索，應(yīng)迅速進(jìn)行審查，或者按照刑偵部門(mén)的要求開(kāi)展初步調(diào)查工作。”）在此筆者疑慮的是：如果按照目前學(xué)界對(duì)立案程序中審查的較為通行的認(rèn)識(shí)觀點(diǎn)，（注：即對(duì)立案材料的審查方法，通常是對(duì)立案材料本身的審查，認(rèn)為有犯罪事實(shí)存在，依法應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)迅速作出立案決定；對(duì)于經(jīng)過(guò)審查認(rèn)為證據(jù)不足，不能判明犯罪事實(shí)是否發(fā)生的，或?qū)α覆牧仙杏幸蓡?wèn)的，可以要求報(bào)案人、控告人、舉報(bào)人補(bǔ)充材料或進(jìn)一步說(shuō)明情況；可以委托發(fā)案單位進(jìn)行調(diào)查或者公安、檢察機(jī)關(guān)與發(fā)案單位或它的上級(jí)主管部門(mén)等有關(guān)單位或部門(mén)共同進(jìn)行調(diào)查；公安、檢察機(jī)關(guān)也可以派人直接調(diào)查，可以采取勘驗(yàn)、檢查、查詢、鑒定、詢問(wèn)知情人等一般調(diào)查方法；除性質(zhì)特殊如暴力性犯罪、情配緊急外，立案前不能采取具有人身強(qiáng)制性的偵查手段。）檢察機(jī)關(guān)此時(shí)的初查規(guī)定有何必要性？以初查來(lái)替換審查的合法性根據(jù)是什么？
1999年7月26日至28日在大連召開(kāi)的由中國(guó)政法大學(xué)刑事法律研究中心主辦的刑事訴訟法實(shí)施問(wèn)題座談會(huì)上與會(huì)代表提出：“對(duì)于初查的法律性質(zhì)，以及初查所采用的詢問(wèn)、查詢、勘驗(yàn)、鑒定、調(diào)取證據(jù)材料等措施是非訴訟行為還是訴訟行為，應(yīng)當(dāng)加以明確。”[5]這一方面反映了學(xué)者已經(jīng)對(duì)檢察機(jī)關(guān)在立案程序中的初查適用可能侵犯人權(quán)引起了警惕，另一方面也反映了對(duì)其是否具有合法性的懷疑，由于法律對(duì)立案前的初查未作明確規(guī)定，雖然最高人民檢察院在《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》中將初查的方法限制在“詢問(wèn)、查詢、勘驗(yàn)、鑒定、調(diào)取證據(jù)材料等不限制被查對(duì)象人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的措施。不得對(duì)被查對(duì)象采取強(qiáng)制措施，不得查封、扣押、凍結(jié)被查對(duì)象的財(cái)產(chǎn)?！钡?，“由于立案階段的調(diào)查手段與偵查手段非常接近，容易造成手段的混淆和竄位在我國(guó)偵查制度沒(méi)有較大改變的前提下，此種方案將不利于公民權(quán)利的保障?！盵6]
的確，在《人民檢察院偵查協(xié)作的暫行規(guī)定》中已顯現(xiàn)初查手段偵查化的傾向，其第16條規(guī)定：“人民檢察院初查案件需要協(xié)作的，參照本規(guī)定的有關(guān)規(guī)定辦理。”而在司法實(shí)踐中，有關(guān)檢察機(jī)關(guān)也經(jīng)常把初查混同于偵查，在初查中行使偵查權(quán)。如在初查中傳喚、關(guān)押嫌疑人，進(jìn)行搜查、凍結(jié)、扣押、查詢等偵查活動(dòng)。由于初查活動(dòng)不慎密，還導(dǎo)致自殺、傷殘、逃跑等事件的發(fā)生。[7]
從上可以看出，雖然初查的提出在一定程度上滿足了實(shí)際辦案的需要，檢察機(jī)關(guān)可以僅僅根據(jù)舉報(bào)線索而隨機(jī)發(fā)動(dòng)，但從其日趨擴(kuò)張逐漸被浸染偵查因素的趨勢(shì)來(lái)看，反而給檢察機(jī)關(guān)違法操作提供了更為便利的理由，因?yàn)檫@使檢察機(jī)關(guān)可以繞過(guò)立案程序，隨機(jī)性地啟動(dòng)偵查程序，使得立案的屏蔽功能極大減弱，不但不能有效地保護(hù)公民的合法權(quán)益，反而會(huì)成為危及公民人權(quán)的潛在根據(jù)。是什么原因造成這種狀況的呢？筆者以為，初查的提出以及時(shí)下的存廢之爭(zhēng)根源于我國(guó)刑事訴訟啟動(dòng)程序的制度設(shè)計(jì)不科學(xué)，應(yīng)當(dāng)合理地建構(gòu)立案與偵查程序之間的關(guān)系。
三、偵查程序啟動(dòng)的合理重構(gòu)
在我國(guó)，由于偵查程序啟動(dòng)是以立案為前置程序，不僅立案程序的任何變革都與偵查息息相關(guān)，而且偵查程序的設(shè)計(jì)也應(yīng)當(dāng)將立案內(nèi)容納入自己的視域。由于我國(guó)偵查行為性質(zhì)的行政色彩較為濃厚，偵查權(quán)配置的不合理，偵查權(quán)力的行使缺乏足夠的制約機(jī)制，偵查人員素質(zhì)有待進(jìn)一步提高，偵查活動(dòng)技術(shù)含量不足以及裝備落后等諸多因素導(dǎo)致的刑訊逼供、超期羈押、隨意搜查等侵犯人權(quán)的普遍性，使現(xiàn)行偵查程序之弊端在整個(gè)刑事訴訟構(gòu)造中顯得尤為突出。由此也引起越來(lái)越多的學(xué)者關(guān)注這一領(lǐng)域。有學(xué)者建議應(yīng)當(dāng)重新設(shè)計(jì)“公檢法三機(jī)關(guān)”的關(guān)系，建議在我國(guó)實(shí)行“檢偵（警）一體化”，檢察機(jī)關(guān)享有立案、撤案的最終決定權(quán)以及偵查指揮權(quán)；審查法官介入審前程序，對(duì)檢偵（警）機(jī)關(guān)限制、剝奪嫌疑人人身自由、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的強(qiáng)制偵查方法行使審查權(quán)與決定權(quán)，以徹底改變直線型的訴訟構(gòu)造。[8]
筆者認(rèn)為，無(wú)論偵查程序今后如何重構(gòu)，立案作為一個(gè)獨(dú)立的并且作為偵查程序啟動(dòng)的必經(jīng)的訴訟程序，都應(yīng)當(dāng)進(jìn)行改革，以期構(gòu)建一個(gè)合理的偵查程序的啟動(dòng)模式。改革的方案有兩種：
一種是改良的方案，即在維持目前立案獨(dú)立地位的立法體例基礎(chǔ)上，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定目前立案程序中審查的手段及其性質(zhì)。
在此筆者同意有學(xué)者提出的“將審查理解為靜態(tài)、被動(dòng)式核查，甚至完全理解為書(shū)面審查的觀點(diǎn)是有失偏頗的”看法，并認(rèn)同該學(xué)者提出應(yīng)當(dāng)將立案中的“審查”與《刑事訴訟法》第66條的批捕審查、第136條的審查、第150條的庭審前審查等作同一理解，并且結(jié)合立法本意、刑訴活動(dòng)特點(diǎn)以及特殊語(yǔ)境理解其內(nèi)容。[9]但是《刑事訴訟法》第86條在審查手段上的不明確，確實(shí)產(chǎn)生了認(rèn)識(shí)的不同而導(dǎo)致適用上的困難和變異，應(yīng)當(dāng)予以明確規(guī)定。其實(shí)，《刑事訴訟法》第139條“人民檢察院審查案件，應(yīng)當(dāng)訊問(wèn)犯罪嫌疑人，聽(tīng)取被害人和犯罪嫌疑人、被害人委托人的意見(jiàn)”以及第140條第2款“人民檢察院審查案件，對(duì)于需要補(bǔ)充偵查的，可以退回公安機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查，也可以自行偵查”，已經(jīng)為我們提供了審查的較好范例，因?yàn)檫@里的審查明確了一定的審查手段，可以訊問(wèn)、詢問(wèn)甚至采取偵查措施。
同時(shí)，《俄羅斯聯(lián)邦刑事訴訟法典》的有關(guān)規(guī)定也為可以考慮借鑒的制度資源，該法典第146條第4款規(guī)定“偵查員、調(diào)查人員關(guān)于提起刑事案件的決定應(yīng)立即送交檢察長(zhǎng)。決定應(yīng)附上審查犯罪舉報(bào)的材料，而如果進(jìn)行了某些固定犯罪痕跡和確定犯罪人的偵查行為（勘驗(yàn)出事地點(diǎn)、進(jìn)行檢驗(yàn)、確定司法鑒定），則還要附上相應(yīng)的筆錄和決定。檢察長(zhǎng)在收到?jīng)Q定后，應(yīng)立即對(duì)提起刑事案件表示同意或者作出拒絕提起刑事案件或?qū)⒉牧习l(fā)還進(jìn)行補(bǔ)充審查的決定。補(bǔ)充審查應(yīng)該在5日期限內(nèi)進(jìn)行?！痹跈z察長(zhǎng)同意或拒絕提起刑事案件進(jìn)行調(diào)查或偵查之前，法律明確偵查員、調(diào)查人員可以“進(jìn)行某些固定犯罪痕跡和確定犯罪人的偵查行為”。第176條第2款明確規(guī)定：“在刻不容緩的情況下，現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)可以在提起刑事案件之前進(jìn)行。”因此，出于偵查程序啟動(dòng)應(yīng)當(dāng)及時(shí)以及保障人權(quán)的需要，可以在維持現(xiàn)有立法體例的基礎(chǔ)上明確立案審查訴訟性質(zhì)以及行為方式，具體可以參照目前檢察院關(guān)于初查規(guī)定的內(nèi)容。
因?yàn)椋绻f(shuō)立案是一個(gè)過(guò)程，那么，由于其所具有的訴訟行為性質(zhì)，在立案審查過(guò)程中所獲得的證據(jù)就自然可以進(jìn)入訴訟證據(jù)體系，但這樣需要解釋立案這一過(guò)程從哪里開(kāi)始；如果說(shuō)立案不是一個(gè)過(guò)程，而是一個(gè)短暫性動(dòng)作，如偵查機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人簽名或蓋章的那一個(gè)時(shí)間點(diǎn)，在此之后的行為稱偵查，那么在此之前的行為就無(wú)法得到合理的解釋。因此，偵查的啟動(dòng)應(yīng)當(dāng)是基于一種事實(shí)加偵查機(jī)關(guān)在接到犯罪消息之后采取的行動(dòng)，而不應(yīng)是一種制度?？焖俜磻?yīng)是現(xiàn)代社會(huì)打擊犯罪、控制社會(huì)治安形勢(shì)的重要指導(dǎo)方針，它要求偵查（警察）機(jī)關(guān)的迅速行動(dòng)有切實(shí)的法律依據(jù)，而不要在不必要的制度中浪費(fèi)寶貴的偵查資源。
另外一種方案是改革的方案，即徹底否定立案程序的獨(dú)立性，在保留原立法的基本內(nèi)容前題下，重構(gòu)立案與偵查的關(guān)系。
早在1995年，有關(guān)專家在研究我國(guó)刑事訴訟法的修改時(shí)，就在修改建議稿中提出不將立案作為一個(gè)與偵查程序并列的獨(dú)立程序，認(rèn)為應(yīng)將立案作為偵查中的一個(gè)程序予以規(guī)定，認(rèn)為在法典的條文結(jié)構(gòu)上設(shè)計(jì)為“偵查篇”，第1章是“立案”，第2章是“偵查行為的實(shí)施”，第3章是“偵查終結(jié)”，[10]這既是對(duì)西方大多數(shù)國(guó)家刑事訴訟法體例設(shè)計(jì)上的借鑒，也是基于對(duì)司法實(shí)踐中立案制度存在價(jià)值甚微認(rèn)識(shí)的結(jié)果，但在最后修改時(shí)并未采納專家的這一意見(jiàn)。雖然如此，刑事訴訟法學(xué)界仍然就這一立法的缺陷問(wèn)題進(jìn)行著不懈探討，并隨著對(duì)刑事偵查制度的研究而進(jìn)一步深入。
目前，對(duì)立案程序的改革方案，根據(jù)有關(guān)學(xué)者的論證，基本上有兩種做法。
一是建立犯罪消息登記制度、初步調(diào)查制度和立案報(bào)告制度。犯罪消息登記制度是犯罪控制和刑事司法的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，在此基礎(chǔ)上建立初步調(diào)查制度。取消立案作為一個(gè)獨(dú)立的訴訟程序，將其納入偵查程序作為偵查機(jī)關(guān)在進(jìn)行初步調(diào)查后啟動(dòng)偵查程序的一個(gè)步驟。即偵查機(jī)關(guān)對(duì)報(bào)案、舉報(bào)、控告、群眾扭送、自首以及自行搜集的犯罪消息，按照一定的程式在犯罪消息登記簿上進(jìn)行登記；偵查機(jī)關(guān)對(duì)登記的犯罪消息應(yīng)當(dāng)審查，對(duì)可能需要偵查的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行初步調(diào)查，必要時(shí)采取證據(jù)保全措施；進(jìn)行初步調(diào)查后，對(duì)于存在犯罪嫌疑，需要追究刑事責(zé)任的，決定立案?jìng)刹椋谱髁笡Q定書(shū)并且在立案登記簿上登記。這可以有效地解決司法實(shí)踐中某些案件在犯罪事實(shí)是否存在尚不確定的情況下需要進(jìn)行初步調(diào)查以及在緊急情況下需要在立案前采取證據(jù)保全措施的法律依據(jù)問(wèn)題。此外，根據(jù)檢警一體化的基本精神，還要求偵查機(jī)關(guān)決定立案?jìng)刹榈?，?yīng)當(dāng)及時(shí)報(bào)告人民檢察院。人民檢察院認(rèn)為偵查機(jī)關(guān)的立案決定不適當(dāng)?shù)模瑧?yīng)當(dāng)撤銷(xiāo)偵查機(jī)關(guān)的立案決定。[11]
二是取消立案作為一個(gè)獨(dú)立的訴訟程序，建立初步偵查和正式偵查制度，建立案件登記制度并報(bào)檢察機(jī)關(guān)備案。具體是：偵查機(jī)關(guān)在接到報(bào)案、舉報(bào)、控告、自首或其他案件線索后，如認(rèn)為確有必要就可以進(jìn)行初步偵查，包括進(jìn)行勘驗(yàn)、尸檢、詢問(wèn)、搜查等偵查措施，必要時(shí)可以對(duì)現(xiàn)行犯或重大嫌疑人進(jìn)行拘傳或拘留。初步偵查后，只要能夠認(rèn)定有犯罪事實(shí)存在，無(wú)論是否應(yīng)對(duì)行為人追究刑事責(zé)任，均應(yīng)進(jìn)行刑事案件立案登記，并報(bào)檢察機(jī)關(guān)備案，轉(zhuǎn)入正式偵查。偵查程序啟動(dòng)的這種設(shè)計(jì)，明確了案件登記之前的行為是偵查行為，使得偵查機(jī)關(guān)采取偵查手段和強(qiáng)制措施有了法律依據(jù)。加強(qiáng)了偵查機(jī)關(guān)對(duì)案件進(jìn)行偵查的靈活性，因?yàn)橛辛顺醪脚c正式偵查的區(qū)別，使得初步偵查不再被看作是以啟動(dòng)訴訟為惟一目的的活動(dòng)；以案件登記制代替立案程序，能更客觀地對(duì)刑事案件進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。[12]
上述改革方案都具有一定的價(jià)值，但權(quán)衡兩種方案，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)借鑒國(guó)外大多數(shù)國(guó)家關(guān)于刑事偵查程序啟動(dòng)的模式，取消立案作為獨(dú)立的訴訟程序，構(gòu)建刑事偵查程序隨機(jī)性啟動(dòng)模式。
從我國(guó)立案程序本身來(lái)看，其所肩負(fù)的案件過(guò)濾功能以及由此產(chǎn)生的保障公民不受不適當(dāng)追訴的價(jià)值應(yīng)當(dāng)逐漸淡化。同時(shí)，在我國(guó)偵查制度改革不斷深入的情境下，偵查程序中自由價(jià)值與秩序價(jià)值的平衡應(yīng)當(dāng)尋求的是一種動(dòng)態(tài)平衡，而非靜態(tài)平衡，它并非要求在偵查程序的每一階段、環(huán)節(jié)，都要求對(duì)自由和秩序予以同等關(guān)注，這不僅不必要也不現(xiàn)實(shí)，而是在有位序前后前提下的總體上平衡。就偵查程序的啟動(dòng)而言，由于犯罪本身的隱秘性和突發(fā)性，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮秩序價(jià)值，否則，許多犯罪行為將難以受到及時(shí)的司法追究。為此，不應(yīng)當(dāng)簡(jiǎn)單地借助立法設(shè)置靜態(tài)壁壘即立案程序來(lái)武斷地界分偵查權(quán)的適用空間，不應(yīng)當(dāng)對(duì)偵查程序的啟動(dòng)附加不必要的程序限制，而應(yīng)充分保持其啟動(dòng)上的主動(dòng)性和隨機(jī)性。在偵查程序的運(yùn)行和終結(jié)階段，則應(yīng)更多地關(guān)注自由價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，注意通過(guò)相應(yīng)的程序機(jī)制來(lái)制約偵查機(jī)關(guān)的權(quán)力行使，也就是通過(guò)建立強(qiáng)制偵查的司法審查機(jī)制，如通過(guò)建立司法授權(quán)與審查、律師在場(chǎng)權(quán)、非法證據(jù)排除等制度以動(dòng)態(tài)的方式監(jiān)督偵查權(quán)的適用，使涉訟公民的基本人權(quán)得到尊重和保障。保護(hù)公民的合法權(quán)益免受侵犯并不一律避免其被納入刑事訴訟程序，而是指公民一旦被納入了刑事訴訟程序，他就應(yīng)當(dāng)?shù)玫秸?dāng)程序的保障。
當(dāng)然，神化司法往往也會(huì)走向事物的反面，會(huì)導(dǎo)致司法權(quán)的濫用，更嚴(yán)重地侵犯人權(quán)，但司法權(quán)對(duì)偵查權(quán)的控制和偵查權(quán)的自我控制、監(jiān)督相比，是現(xiàn)代刑事訴訟的合理選擇。因此，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)根據(jù)偵查程序本身的特點(diǎn)建構(gòu)啟動(dòng)程序，就當(dāng)前而言，在充分借鑒英、美、德、法、意、日等國(guó)家關(guān)于偵查程序啟動(dòng)的模式并結(jié)合本土資源的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)逐漸淡化立案程序的過(guò)濾功能，取消其作為刑事訴訟獨(dú)立階段的地位。
筆者認(rèn)為，我國(guó)刑事訴訟立法應(yīng)當(dāng)建立初步偵查和正式偵查制度，建立案件登記并報(bào)檢察機(jī)關(guān)備案制度。具體是：偵查機(jī)關(guān)在接到報(bào)案、舉報(bào)、控告、群眾扭送、自首以及自行搜集等犯罪消息后，在犯罪消息登記簿上進(jìn)行登記，對(duì)犯罪消息經(jīng)審查如認(rèn)為可能需要偵查的進(jìn)行初步偵查，包括實(shí)施勘驗(yàn)、尸檢、詢問(wèn)等偵查措施，必要時(shí)可以對(duì)現(xiàn)行犯或重大嫌疑人實(shí)行拘留，并盡量遵循任意偵查原則。在進(jìn)行初步偵查后，能夠認(rèn)定有犯罪事實(shí)存在，不管應(yīng)否對(duì)行為人追究刑事責(zé)任，均應(yīng)進(jìn)行刑事案件立案登記，并報(bào)檢察機(jī)關(guān)備案，轉(zhuǎn)入正式偵查。對(duì)于經(jīng)過(guò)初步偵查認(rèn)為不存在犯罪事實(shí)或者不需要追究刑事責(zé)任的，進(jìn)行不立案登記并備案后，移交治安行政部門(mén)或有關(guān)部門(mén)處理，同時(shí)明確相應(yīng)的法律救濟(jì)措施和途徑。
基于社會(huì)發(fā)展致使犯罪日益隱秘化、高技術(shù)化對(duì)偵查及時(shí)的更高要求以及保障公民和法人合法權(quán)益、節(jié)約司法資源、提高打擊犯罪的準(zhǔn)確性，初步偵查與正式偵查相結(jié)合的刑事訴訟（偵查程序）啟動(dòng)模式是比較適當(dāng)?shù)?。刑事訴訟（偵查程序）啟動(dòng)的這種設(shè)計(jì)，明確了案件登記之前的行為是偵查行為，使得偵查機(jī)關(guān)采取偵查手段和強(qiáng)制措施有了法律依據(jù)。此外，實(shí)施初步偵查可以避免或減少因?yàn)殄e(cuò)誤立案而產(chǎn)生的直接成本付出、錯(cuò)誤成本付出以及道德成本付出，使得它與目前司法實(shí)踐中各種案件初查存在所付出的成本相比，因?yàn)楦呙鞔_性、便捷性，從而相對(duì)來(lái)說(shuō)并不付出更多的成本。
