時(shí)間：2023-04-06 18:36:24
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一是營(yíng)造率先發(fā)展的政策環(huán)境。實(shí)施差別政策，發(fā)揮對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的政策導(dǎo)向作用，突出整體合理布局、注重地域功能差異，為各類企業(yè)進(jìn)入創(chuàng)造良好的投資環(huán)境。二是促進(jìn)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展。重視并制定物流、信息、會(huì)展、中介等服務(wù)貿(mào)易集聚政策，加快現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展，提升縣域發(fā)展級(jí)別。三是促進(jìn)先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展。制定推進(jìn)支柱產(chǎn)業(yè)基地和重大項(xiàng)目建設(shè)政策，激勵(lì)科技、人才等各類要素資源向重點(diǎn)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)集聚，增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力。四是聚焦科技創(chuàng)新。財(cái)政支出與稅收優(yōu)惠政策形成合力，加快科技公共平臺(tái)建設(shè)，引導(dǎo)社會(huì)資金加大科技投入，進(jìn)一步放大財(cái)政資金的規(guī)模效益。五是聚焦節(jié)能減排。研究稅收和非稅收入政策，加大對(duì)節(jié)能減排、環(huán)境保護(hù)的獎(jiǎng)懲力度，推進(jìn)建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，落實(shí)好國(guó)家資源能源節(jié)約利用政策。
二、完善預(yù)算編審制度
一是深化政府收支分類改革。進(jìn)一步細(xì)化和完善政府支出按功能分類和按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類核算，更加清晰地反映錢從哪來、到哪去、用在何處。二是改進(jìn)預(yù)算編審辦法。繼續(xù)完善分類核算的預(yù)算支出管理，不斷改進(jìn)和完善部門預(yù)算編制辦法，促進(jìn)財(cái)政資源在全社會(huì)范圍內(nèi)的優(yōu)化配置。三是夯實(shí)預(yù)算管理基礎(chǔ)。開展結(jié)余資金清理和非稅收入調(diào)查，推進(jìn)預(yù)算管理基礎(chǔ)性工作。四是進(jìn)一步完善定額標(biāo)準(zhǔn)體系，科學(xué)編制部門預(yù)算指標(biāo)。堅(jiān)持推行預(yù)算公告制度，通過社會(huì)輿論媒體的監(jiān)督，增強(qiáng)部門預(yù)算的透明度。五是建立科學(xué)、規(guī)范、量化的績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，強(qiáng)化“成本一效益”評(píng)估分析，提高財(cái)政資金配置效益。
三、深化預(yù)算執(zhí)行制度改革
一是繼續(xù)加快政府采購制度改革。穩(wěn)步拓展政府采購規(guī)模；進(jìn)一步明確縣鄉(xiāng)管理體制，構(gòu)建“條塊結(jié)合”的全縣政府采購格局；加快建設(shè)全縣一體化的信息管理平臺(tái)，使政府采購更加體現(xiàn)公開、公平、公正，管理效率得到提升。二是繼續(xù)深化國(guó)庫管理制度改革，推進(jìn)國(guó)庫單一賬戶體系管理，將改革范圍進(jìn)一步拓展至縣域所有實(shí)行全額預(yù)算管理的事業(yè)單位，同時(shí)推進(jìn)縣鄉(xiāng)改革；在人員經(jīng)費(fèi)、政府采購項(xiàng)目、部分專項(xiàng)資金已經(jīng)實(shí)施的基礎(chǔ)上，建立財(cái)政性資金國(guó)庫直撥體系，為全面實(shí)施國(guó)庫直撥改革打下基礎(chǔ)。三是推進(jìn)區(qū)域公務(wù)卡制度改革。選擇部分財(cái)務(wù)管理基礎(chǔ)較好，具有代表性的部門進(jìn)行試點(diǎn)，切實(shí)增強(qiáng)公務(wù)消費(fèi)的透明度，從源頭上加強(qiáng)廉政建設(shè)。
四、探索預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)
一是推進(jìn)績(jī)效考評(píng)試點(diǎn)。協(xié)同紀(jì)檢、檢察等相關(guān)主管部門，選擇社會(huì)關(guān)注的項(xiàng)目開展項(xiàng)目績(jī)效考評(píng)試點(diǎn)，并逐步擴(kuò)大考評(píng)范圍和領(lǐng)域。二是增強(qiáng)社會(huì)參與程度。引入中介機(jī)構(gòu)和社會(huì)專家對(duì)績(jī)效考評(píng)試點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)價(jià)，預(yù)算主管部門組織開展自我考評(píng)，建立社會(huì)考評(píng)和自我考評(píng)相結(jié)合的績(jī)效考評(píng)方式。三是加強(qiáng)考評(píng)結(jié)果運(yùn)用。探索績(jī)效考評(píng)結(jié)果公開的方式和范圍，對(duì)績(jī)效差劣或未按要求完成績(jī)效跟蹤的項(xiàng)目要追究相關(guān)單位和人員的責(zé)任，根據(jù)考評(píng)結(jié)果，安排、調(diào)整以后年度預(yù)算安排，建立績(jī)效對(duì)預(yù)算編制的正向激勵(lì)機(jī)制。
五、大力加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督
二是搞好稅費(fèi)關(guān)系的整治與協(xié)調(diào)，為統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅創(chuàng)造條件。實(shí)事求是地說，我國(guó)現(xiàn)行企業(yè)所得稅的名義稅率(33%)并不高，在我國(guó)周邊的14個(gè)國(guó)家和地區(qū)中，有10個(gè)國(guó)家或地區(qū)的公司所得稅稅率在30%以上。33%的稅率在國(guó)際上處于中下水平。況且近些年來，我國(guó)企業(yè)所得稅的實(shí)際稅率與名義稅率相距甚遠(yuǎn)。在這種情況下，若把名義稅率降得過低，不僅影響其應(yīng)有的財(cái)政收入保障功能，而且將使我國(guó)所得稅稅收的優(yōu)惠空間受到局限。當(dāng)前企業(yè)之所以普遍反映負(fù)擔(dān)過重，其根源并不在于稅，而在于名目繁多的非稅負(fù)擔(dān)。因此，盡管廓清混亂的稅費(fèi)關(guān)系，加快稅費(fèi)體制改革步伐，既是減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)的治本之策，也是統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅要同時(shí)解決的一個(gè)重點(diǎn)問題。在這方面，我們既要考慮企業(yè)的實(shí)際總體負(fù)擔(dān)，又要考慮國(guó)家財(cái)政的真實(shí)收入和可支配財(cái)力。在現(xiàn)階段，如果只考慮稅而不同時(shí)考慮各種費(fèi)，就可能出現(xiàn)因低稅而高費(fèi)導(dǎo)致企業(yè)實(shí)際負(fù)擔(dān)反而比過去更高的不正?，F(xiàn)象?？傊?，稅與費(fèi)的關(guān)系只有同時(shí)解決，才有利于企業(yè)和政府之間關(guān)系的“長(zhǎng)治久安”，并為進(jìn)一步調(diào)整、優(yōu)化我國(guó)稅制結(jié)構(gòu)創(chuàng)造基礎(chǔ)性條件。
在復(fù)合稅制下，政府賦予整個(gè)稅收體系的政策目標(biāo)必須在不同稅種之間有所分工，不同稅種在實(shí)現(xiàn)政府政策目標(biāo)過程中必須協(xié)調(diào)平衡和相互銜接。所得稅的政策協(xié)同包括所得稅與整個(gè)稅收體系中其他稅類的協(xié)同。即與流轉(zhuǎn)稅的協(xié)同、與財(cái)產(chǎn)稅的協(xié)同，還包括所得稅內(nèi)部各稅種之間的協(xié)同。協(xié)同的目標(biāo)是使政府賦予稅收的各項(xiàng)政策職能得以全面的貫徹和實(shí)現(xiàn)；協(xié)同的手段機(jī)制是相關(guān)稅種稅制要素的設(shè)計(jì)，如納稅人的確定、征稅范圍（稅基）的選擇、稅率的設(shè)計(jì)與調(diào)整、核心問題是相關(guān)稅種稅收負(fù)擔(dān)的平衡與調(diào)整。
二、中央與地方之間以及地區(qū)之間所得稅的協(xié)調(diào)
在現(xiàn)行企業(yè)所得稅制和個(gè)人所得稅法中，對(duì)企業(yè)和個(gè)人在外地獲得的收入在收入來源地繳納的所得稅是用抵免法來解決雙重征稅和地區(qū)間收入分配問題的。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)的所得稅需要進(jìn)一步完善，其中包括地方所得稅的開征。但地方所得稅一旦開征，不同征稅主體之間的所得稅協(xié)調(diào)將會(huì)產(chǎn)生大量新的問題。
1.地方所得稅對(duì)中央所得稅稅基的依賴與協(xié)調(diào)實(shí)行中央與地方所得稅分稅制以后，就得確定地方所得稅的稅基。但地方所得稅是由地方稅務(wù)管理機(jī)構(gòu)自行單獨(dú)核定稅基，還是依據(jù)中央所得稅的稅基征收，或者是按地方所得稅與中央所得稅合并立和的稅率征收入庫，然后再由國(guó)庫按預(yù)算級(jí)次劃分收入，這在不同國(guó)家有不同選擇。如果選擇地方獨(dú)立自行核定自己的稅基，其優(yōu)點(diǎn)是可以獨(dú)立靈活地貫徹自己的一系列社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策（如引進(jìn)資金、技術(shù)、人才的政策，發(fā)揮自己的地區(qū)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)政策，鼓勵(lì)對(duì)本地區(qū)公益事業(yè)捐贈(zèng)的政策，鼓勵(lì)技術(shù)進(jìn)步和設(shè)備的快速折舊政策等），其缺點(diǎn)是會(huì)增加本地區(qū)稅務(wù)管理部門與納稅人的征納手續(xù)和困難，增加稅務(wù)成本。如果選擇地方依賴中央所得稅的稅基或者與中央所得稅合并稅率征收的方法，優(yōu)缺點(diǎn)正好與前者相反。對(duì)于我國(guó)未來將要分設(shè)的地方所得稅，我們認(rèn)為，考慮到我國(guó)地域廣闊，地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度和收入水平、財(cái)政狀況、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、民族構(gòu)成等差異較大，以及地方所得稅新開設(shè)征管經(jīng)驗(yàn)不成熟等多種因素，地方所得稅宜選擇與中央所得稅共享稅基，但允許地方為貫徹其社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策作少量調(diào)整。
2.所得稅稅基的選擇
在不同國(guó)家或在同一國(guó)家的不同地區(qū)，計(jì)算所得稅稅基時(shí)是否可以扣除中央所得稅稅額和其他地區(qū)的所得稅稅額，方法是不同的。就中央所得稅來說，有可以扣除地方所得稅或不可以扣除兩種方法可供選擇，但多數(shù)國(guó)家的中央所得稅稅基是可以扣除地方所得稅的，如美國(guó)的聯(lián)邦所得稅稅基可以扣除州和地方各級(jí)政府的所得稅額。就地方所得稅來說，也有這兩種方法可供選擇。從技術(shù)結(jié)果看，如果都允許互相在自己的稅基中扣除其他征稅主體的所得稅額，除了一些地區(qū)不征所得稅或收入來源地的稅負(fù)低于居住地的稅負(fù)之外，原則上等于各個(gè)征稅主體都只實(shí)行收入來源地征稅。但是受到國(guó)際稅收慣例的啟示，也由于所得稅在地方稅收體系中的地位日益重要，各國(guó)中央所得稅和地方所得稅也都行使了地域管轄權(quán)和居民管轄權(quán)。因此，在征收地方所得稅時(shí)也產(chǎn)生了較為突出的雙重征稅問題。有些國(guó)家的一些地方所得稅允許扣除中央所得稅和其他地區(qū)的所得稅；有些地區(qū)的地方所得稅則允許扣除中央所得稅但不允許扣除其他地區(qū)的地方所得稅；還有一些地區(qū)的地方所得稅則對(duì)中央所得稅和其他地區(qū)的所得稅都不允許扣除。我國(guó)將來開征地方所得稅后，這一問題也會(huì)十分突出。對(duì)此的選擇，我們認(rèn)為：(1)如果不允許扣除中央所得稅和其他地區(qū)的所得稅，將阻礙資本和人才的流動(dòng)，不利于資源的優(yōu)化配置。(2)由于難以統(tǒng)一衡量各地的所得稅負(fù)擔(dān)，勢(shì)必造成納稅人的稅負(fù)不公平。所以應(yīng)該允許在自己的所得稅稅基中扣除其他征稅主體的所得稅。同時(shí)，也應(yīng)該采取避免國(guó)際雙重征稅的模式，通過全國(guó)稅收征管立法的途徑或由各省市參加的避免所得雙重征稅協(xié)定的形式，來解決地方所得稅中其他征稅主體所得稅的扣除問題。不同征稅主體均所得稅負(fù)擔(dān)水平的綜合與選擇，在實(shí)行地方所得稅獨(dú)立征收以后的所得稅分稅制下，一個(gè)納稅人的同一筆所得將可能被多個(gè)征稅主體征收，這時(shí)就要綜合衡量，才能合理設(shè)計(jì)各個(gè)征稅主體的所得稅負(fù)擔(dān)。從考慮的層次和順序來說，首先是要確定中央所得稅的負(fù)擔(dān)，再確定地方所得稅的負(fù)擔(dān)，但在確定中央所得稅負(fù)擔(dān)時(shí)，也應(yīng)該考慮有多少給地方政府征收。
現(xiàn)行制度弊端
中國(guó)長(zhǎng)期以來實(shí)行“分散支付”的國(guó)庫管理制度，財(cái)政性資金繳庫和撥付，主要通過征收機(jī)關(guān)和預(yù)算單位設(shè)立多重賬戶分散進(jìn)行。由于各級(jí)財(cái)政、稅務(wù)、海關(guān)及其他政府收費(fèi)部門都自行設(shè)有眾多的收入過渡賬戶，因此，除了一些單位按規(guī)定將資金就地繳入國(guó)庫，大多數(shù)都要通過上述過渡賬戶；有的還按行政隸屬關(guān)系層層匯總到主管部門賬戶，再由主管部門繳入國(guó)庫。
這樣做的弊端之一是上級(jí)單位通過收入過渡賬戶“雁過拔毛”，截流財(cái)政資金的現(xiàn)象在中國(guó)極為普遍。另外，主管部門不及時(shí)將資金繳入國(guó)庫，大量預(yù)算外資金沉淀在各部門賬戶上。財(cái)政部的資料顯示，按現(xiàn)行的國(guó)庫支付程序，中央預(yù)算內(nèi)水利建設(shè)資金從財(cái)政撥到項(xiàng)目建設(shè)要經(jīng)過7個(gè)環(huán)節(jié)，糧庫建設(shè)資金和天然林保護(hù)工程資金等也存在類似問題。
財(cái)政部的一份報(bào)告承認(rèn)，長(zhǎng)期以來，資金層層撥付造成大量資金沉淀在預(yù)算單位，效率不高，財(cái)政可控制的現(xiàn)金流量也大為減少。
另外，當(dāng)財(cái)政部門按月季度或按進(jìn)度向預(yù)算單位撥款后，資金支出大權(quán)實(shí)際控制在預(yù)算單位手中，資金被截留、擠占、挪用的問題時(shí)有發(fā)生，甚至誘發(fā)腐敗。
改革方案確定
中國(guó)著手改革現(xiàn)行國(guó)庫管理制度，最早是九屆人大四次會(huì)議，當(dāng)時(shí)通過的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年綱要》中指出，要建立以國(guó)庫單一賬戶為基礎(chǔ)的現(xiàn)代國(guó)庫集中收付制度。
2001年3月國(guó)務(wù)院公布《財(cái)政國(guó)庫管理制度改革試點(diǎn)方案》；2002年，財(cái)政部常務(wù)副部長(zhǎng)樓繼偉在一個(gè)內(nèi)部會(huì)議上詳細(xì)闡述了國(guó)庫管理制度改革方案。他指出，結(jié)合中國(guó)具體國(guó)情，建立和完善以國(guó)庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)、資金繳撥以國(guó)庫集中收付為主要形式的現(xiàn)代國(guó)庫管理制度，或者稱為國(guó)庫單一賬戶制度。
據(jù)樓繼偉在這次會(huì)上的歸納，中國(guó)國(guó)庫單一賬戶體系由五類賬戶集合組成：一是由財(cái)政部門在中國(guó)人民銀行開設(shè)國(guó)庫單一賬戶，用于記錄、核算和反映納入預(yù)算管理的財(cái)政收入和支出，它是財(cái)政部門在中國(guó)人民銀行設(shè)立的存款賬戶，是賬戶體系的基礎(chǔ)；
二是財(cái)政部門在商業(yè)銀行開設(shè)零余額賬戶，并同時(shí)約預(yù)算單位開設(shè)零余額賬戶，用于預(yù)算資金的日常支付和與國(guó)庫單一賬戶清算；
三是財(cái)政部門在商業(yè)銀行開設(shè)預(yù)算外資金專戶，用于記錄、核算和反映預(yù)算外收入和支出，并對(duì)預(yù)算外資金的日常收支進(jìn)行清算；
四是小額現(xiàn)金賬戶，用于記錄、核算和反映預(yù)算單位的小額零星支出，并與國(guó)庫單一賬戶進(jìn)行清算，在銀行管理信息系統(tǒng)比較完善的情況下，此類賬戶也可以與預(yù)算單位零余額賬戶合并使用；
五是經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)或授權(quán)財(cái)政部批準(zhǔn)開設(shè)的專戶。
從國(guó)家機(jī)關(guān)起步
實(shí)際上，國(guó)庫單一賬戶體系建立之日，就是各部門、各單位的各種收入過渡性賬戶和支出賬戶消亡之時(shí)。財(cái)政部官員向《財(cái)經(jīng)時(shí)報(bào)》描述了這樣一個(gè)“流程”：財(cái)政資金支付要在國(guó)庫單一賬戶體系下統(tǒng)一進(jìn)行，也就是財(cái)政部在商業(yè)銀行開設(shè)零余額賬戶，并為預(yù)算單位開設(shè)零余額賬戶；通過零余額賬戶，通過“財(cái)政直接支付”和“財(cái)政授權(quán)支付”兩種方式，將財(cái)政資金采取支付到商品和勞務(wù)供應(yīng)者。商業(yè)銀行每天與財(cái)政部開設(shè)在中國(guó)人民銀行的國(guó)庫單一賬戶進(jìn)行清算。
中國(guó)的國(guó)庫管理制度改革實(shí)際上起步于2001年7月，當(dāng)時(shí)由監(jiān)察部牽頭，財(cái)政部、中國(guó)人民銀行、國(guó)家審計(jì)署等共同對(duì)行政事業(yè)單位銀行賬戶進(jìn)行清理整頓，嚴(yán)查預(yù)算單位多頭開戶的情況；同時(shí)，為水利部、科技部、國(guó)務(wù)院法制辦、財(cái)政部、中國(guó)科學(xué)院、國(guó)家自然科學(xué)基金會(huì)等6個(gè)中央部門開設(shè)了零余額賬戶，作為改革試點(diǎn)。
另外，根據(jù)國(guó)務(wù)院的要求，部分國(guó)家儲(chǔ)備糧庫的建設(shè)資金和部分省的車輛購置稅交通專項(xiàng)資金，也實(shí)行了財(cái)政直接撥付。
一個(gè)月后，財(cái)政部正式組建了財(cái)政國(guó)庫支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)，對(duì)內(nèi)稱“國(guó)庫支付中心”，對(duì)外稱“國(guó)庫支付局”，
據(jù)財(cái)政部統(tǒng)計(jì)，截止2001年年底，6個(gè)中央試點(diǎn)部門納入改革范圍的預(yù)算指標(biāo)達(dá)172.23億元，其中實(shí)行直接支付資金64.83億元，財(cái)政授權(quán)支付資金105.4億元；6個(gè)試點(diǎn)部門共有136個(gè)預(yù)算單位納入改革范圍；中國(guó)科學(xué)院和國(guó)家自然科學(xué)基金會(huì)的部分項(xiàng)目實(shí)行直接支付改革試點(diǎn)。
到2002年年初，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，改革試點(diǎn)進(jìn)一步擴(kuò)大到了23個(gè)中央部門，到年底試點(diǎn)單位已增加到40個(gè)左右。
地方試點(diǎn)
與中央政府部門同步，自2001年開始，安徽、四川，福建、重慶、遼寧、黑龍江、江蘇，山東、浙江等地也開始了國(guó)庫集中支付制度改革試點(diǎn)。
第一個(gè)步驟同樣是“清理”，目標(biāo)直指各地財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部銀行賬戶：一方面，將“社會(huì)保障”、“糧食風(fēng)險(xiǎn)基金”、“住房基金”、“世界銀行貸款”、“農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)”等必須保留的賬戶歸并在國(guó)庫單一賬戶體系的“特設(shè)賬戶”內(nèi)，取消其他業(yè)務(wù)處的所有銀行賬戶；另一方面，清理預(yù)算單位的銀行賬戶。截至目前，僅遼寧已經(jīng)清理各類銀行賬戶27461個(gè)，撤銷7480個(gè)。
另外，各省對(duì)行政單位和教育系統(tǒng)基本實(shí)現(xiàn)由財(cái)政統(tǒng)一發(fā)放工資。據(jù)福建省統(tǒng)計(jì)，推行財(cái)政統(tǒng)發(fā)工資制度，每年節(jié)省工資性支出數(shù)千萬元。遼寧省絕大部分市縣實(shí)行了財(cái)政統(tǒng)一發(fā)放工資，去年全省直接支付人員經(jīng)費(fèi)達(dá)27.1億元。
多數(shù)試點(diǎn)地區(qū)建立了省、市、縣等不同級(jí)別的會(huì)計(jì)核算中心，取消市及各區(qū)、縣下屬行政單位的銀行賬戶和出納崗位，把政府直屬各部門的預(yù)算內(nèi)、外資金全部納入會(huì)計(jì)核算中心，實(shí)行單一賬戶、集中支付；強(qiáng)化對(duì)工資發(fā)放、經(jīng)費(fèi)報(bào)銷以及福利分配等所有預(yù)算內(nèi)、外資金的統(tǒng)一核算和統(tǒng)一管理，實(shí)現(xiàn)了政府對(duì)財(cái)政資金，特別是預(yù)算外資全方位、全過程的監(jiān)管。
目前，浙江省和下轄的9個(gè)市及65個(gè)縣（市、區(qū)）建立了會(huì)計(jì)核算中心。
“集權(quán)”“分權(quán)”：變革的主線
雖然只是試點(diǎn)，革除原有弊端的效果已初步顯現(xiàn)。
財(cái)政部官員告訴《財(cái)經(jīng)時(shí)報(bào)》，改革后，試點(diǎn)單位應(yīng)支未支的資金不再沉淀在預(yù)算單位賬上，而是保留在國(guó)庫。業(yè)內(nèi)專家指出，這一變化將對(duì)國(guó)債，特別是短期國(guó)債的發(fā)行管理產(chǎn)生很大影響。在分散支付的制度下，財(cái)政資金都撥到預(yù)算單位賬戶上；而國(guó)庫只要沒有資金，財(cái)政就會(huì)不斷地發(fā)債。因此，國(guó)庫管理制度的改革，也將帶來國(guó)債管理的變革。
另一個(gè)重大成效是提高了財(cái)政資金使用的透明度，遏制諸如資金擠占、轉(zhuǎn)移，挪用等問題，原因是預(yù)算單位的賬戶是零余額賬戶，資金要按預(yù)算的用途支用，并在支付時(shí)受到銀行網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)的監(jiān)控。
為解決財(cái)政資金支付過程中的信息記錄、監(jiān)控、反饋的問題，財(cái)政部成立“政府財(cái)政管理信息系統(tǒng)”工作小組，開發(fā)預(yù)算單位用款計(jì)劃和支付申請(qǐng)管理系統(tǒng)、用款計(jì)劃和支付申請(qǐng)審核及資金撥付管理系統(tǒng)。財(cái)政部官員透露，通過這個(gè)系統(tǒng)，任何地方的任何一筆財(cái)政資金的使用情況都會(huì)一目了然，資金支付的效率也大大提高。
財(cái)政部官員向《財(cái)經(jīng)時(shí)報(bào)》透露，中國(guó)的國(guó)庫集中支付制度將在2003年“全面推行”。他指出，就財(cái)政體制改革而言，財(cái)政資金管理的“集權(quán)”和“分權(quán)”是變革的主線。從表面看，財(cái)政資金管理改革更多的是突破技術(shù)性問題，不過在整個(gè)財(cái)政體制改革中，正是“政府財(cái)政管理信息系統(tǒng)”這一技術(shù)的實(shí)現(xiàn)來完成制度上的變革的。而伴隨著這一系統(tǒng)，財(cái)政體制其他方面的改革也將獲得突破。
名詞解釋
財(cái)政直接支付
按照部門預(yù)算和用款計(jì)劃確定的資金用途和用款進(jìn)度，根據(jù)用款單位申請(qǐng)，由財(cái)政部門將資金直接支付到商品、勞務(wù)供應(yīng)者或用款單位。
【關(guān)鍵詞】財(cái)政支農(nóng)規(guī)模結(jié)構(gòu)對(duì)策建議
2006年下半年以來，國(guó)際糧價(jià)的持續(xù)攀升引發(fā)了全球性通貨膨脹，導(dǎo)致30多個(gè)國(guó)家出現(xiàn)糧食危機(jī)，并引起嚴(yán)重的社會(huì)和政治問題。而對(duì)于用不到世界9%的耕地來養(yǎng)活世界近22%人口的中國(guó)，糧食問題始終倍受國(guó)內(nèi)外各界的高度關(guān)注。中國(guó)能否主要依靠自己生產(chǎn)的糧食養(yǎng)活自己？中國(guó)的糧食安全有保障嗎？諸如此類的問題成為社會(huì)各界空前關(guān)注的重大問題。我國(guó)歷來重視農(nóng)業(yè)問題，近年來提出“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的新思路，并不斷增加財(cái)政支農(nóng)力度。本文認(rèn)為，非常有必要對(duì)財(cái)政支農(nóng)進(jìn)行深入系統(tǒng)的研究，以發(fā)現(xiàn)存在的問題并找到解決對(duì)策。
一、規(guī)模：不斷擴(kuò)大但仍有很大提升空間
1、從自身規(guī)模看，規(guī)模不斷增大，特別是近幾年規(guī)模激增
改革開放以來我國(guó)財(cái)政支農(nóng)的具體情況見圖1（本文所有圖表的數(shù)據(jù)來源：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒（2000）、（2007）》，《中國(guó)財(cái)政年鑒（2007）》，相關(guān)數(shù)據(jù)由此計(jì)算而得）。1950—2006年我國(guó)財(cái)政支農(nóng)總共投入23691.35億元，從圖1可以看出，我國(guó)財(cái)政支農(nóng)規(guī)模不斷增大，特別是近幾年規(guī)模激增。2006年的財(cái)政支農(nóng)規(guī)模是1980年的21.15倍，是1990年的10.31倍，是1996年的4.53倍，是2000年的2.58倍，是2003年的1.81倍。財(cái)政支農(nóng)從1978年的150.7億元增加到200億元用了10年時(shí)間，1988才達(dá)到214.1億元；又用了五年達(dá)到400億元，1993年為440.5億元；突破1000億元大關(guān)從1978年算起用了20年，1998年達(dá)1154.8億元；而突破2000億元大關(guān)用了6年，2004年達(dá)2337.6億元；突破3000億元大關(guān)只用2年，2006年達(dá)3173億元。同時(shí)，從2000年的1232.5億元激增到2006年的3173億元，2004年凈增值為583.1億元，比1995年574.9億元的規(guī)模還大；2006年凈增值為722.7億元，比1996年700.4億元的規(guī)模還大。
2、從穩(wěn)定性來看，增長(zhǎng)速度經(jīng)常大幅波動(dòng)，財(cái)政支農(nóng)穩(wěn)定性比較差
從圖2可知，總體上我國(guó)財(cái)政支農(nóng)增長(zhǎng)速度常有大幅波動(dòng)，穩(wěn)定性有待進(jìn)一步提高進(jìn)。依據(jù)波動(dòng)幅度的大小，我國(guó)財(cái)政支農(nóng)的變化趨勢(shì)可大致分為三階段：1978—1982年的急劇波動(dòng)時(shí)期，與改革開放初期農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和經(jīng)濟(jì)政策多變有關(guān)；1982—1995年的相對(duì)穩(wěn)定時(shí)期，與該期間農(nóng)村經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)政策相對(duì)穩(wěn)定有關(guān)；1996—2006年的較大波動(dòng)時(shí)期，該期間農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨各種困難和壓力，改革開放的步伐明顯加快。就某年具體的波動(dòng)幅度而言，在1978—2006年的29年中，有7年的波動(dòng)幅度大于20%，其中有3年大于30%：1978年為39.3%、1997年為37.98%、2004年為33.23%。其中，2006年也接近30%，為29.45%。波動(dòng)幅度為10%～20%的有10年，幅度絕對(duì)值低于5%的只有2005年（為4.82%）。其中有2年是負(fù)增長(zhǎng)：1981年竟為-26.53%，1999年為-5.98%。最大的波動(dòng)幅度差距為65.8%（1978年39.7%與1981年-26.53%的差額）。
3、占財(cái)政總支出比例呈下降趨勢(shì)且波動(dòng)較大，近幾年有止跌上升趨勢(shì)
從圖3可以看出，財(cái)政支農(nóng)占財(cái)政總支出比例的變化大致分三個(gè)階段。第一階段：1978—1985年急劇下降階段，從1979年的13.6%降到1985年的7.7%。這一時(shí)期由于農(nóng)村普遍實(shí)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)持續(xù)大發(fā)展，國(guó)家減少對(duì)農(nóng)業(yè)的支持力度。第二階段：1985—1991年緩慢上升階段，1991年達(dá)到10.26%。第三階段：1991—2006年緩慢下降階段，除1998年和2004年的小幅增加外，大致呈下降趨勢(shì)。1998年的上升是由于1997年以來東南亞金融危機(jī)和1998年長(zhǎng)江流域和淮河流域大洪水泛濫，國(guó)家發(fā)行國(guó)債加大對(duì)長(zhǎng)江和淮河的投資。2004年的上升是由于農(nóng)業(yè)連續(xù)多年滑坡，國(guó)家重視“三農(nóng)問題”。
4、從合法合規(guī)性來看，相關(guān)支農(nóng)要求常得不到有效落實(shí)
從國(guó)內(nèi)的法律來看，《農(nóng)業(yè)法》沒有得到充分有效地落實(shí)。1993年《農(nóng)業(yè)法》施行以來的有關(guān)情況見圖1和圖4。從圖4可知，實(shí)施《農(nóng)業(yè)法》以來，國(guó)家逐步提高農(nóng)業(yè)投入總體水平的法律要求基本實(shí)現(xiàn)，只有1999年例外。1993—2006年的14年中，有9年是財(cái)政支農(nóng)的增長(zhǎng)幅度低于經(jīng)常性財(cái)政支出的增長(zhǎng)幅度，沒有達(dá)到法定要求，特別是1999年財(cái)政支農(nóng)增長(zhǎng)幅度為負(fù)，所占比例竟高達(dá)64.3%；只有5年達(dá)到法定要求，所占比例僅為35.7%。1996—1998年3年是在非正常狀態(tài)下實(shí)現(xiàn)財(cái)政支農(nóng)的增長(zhǎng)幅度的：由于1997年爆發(fā)亞洲金融危機(jī)和1998年長(zhǎng)江與淮河流域洪水泛濫的特殊情況，國(guó)家通過發(fā)行大量國(guó)債大幅提高對(duì)農(nóng)業(yè)的投入，特別是對(duì)長(zhǎng)江和淮河治理的投資；2004年國(guó)家提出建設(shè)新農(nóng)村；2006年是2005年超低反彈，且財(cái)政支農(nóng)增長(zhǎng)幅度的穩(wěn)定性也差一些?？傮w來看，《農(nóng)業(yè)法》的一部分要求落實(shí)較好，而另外一部分要求卻沒有得到很好的落實(shí)。
從國(guó)際慣例來看，我國(guó)的財(cái)政支農(nóng)措施遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到WTO協(xié)議的規(guī)定。在WTO協(xié)議框架下，“黃箱”的支持比例可以達(dá)到農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的8.5%，而我們國(guó)家不到1%，由此可以看出我國(guó)沒有很好利用“黃箱政策”的條款，更沒有充分有效利用“綠箱政策”。政府對(duì)農(nóng)業(yè)部門的所有投資或支持，如對(duì)農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)田水利、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)保等方面的投資，由于其不會(huì)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)出結(jié)構(gòu)和農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)發(fā)生直接顯著的扭曲性作用，因而協(xié)議根本不限制“綠箱政策”。因此，我國(guó)的財(cái)政支農(nóng)政策完全不用擔(dān)心與國(guó)際規(guī)則相矛盾，應(yīng)大膽根據(jù)我國(guó)的農(nóng)業(yè)實(shí)際需要和財(cái)力來安排支農(nóng)資金。
二、結(jié)構(gòu)：明顯不盡合理，亟需較大改善
1、從內(nèi)部結(jié)構(gòu)來看，一級(jí)結(jié)構(gòu)及二級(jí)結(jié)構(gòu)明顯不合理
目前財(cái)政支農(nóng)一級(jí)結(jié)構(gòu)及二級(jí)結(jié)構(gòu)都明顯不合理，2000—2006年我國(guó)財(cái)政支農(nóng)結(jié)構(gòu)的基本情況見圖5。
財(cái)政支農(nóng)最大的一項(xiàng)是支援農(nóng)村生產(chǎn)支出和農(nóng)林水利氣象等部門的事業(yè)費(fèi)，為68%，所占比例太高。而其兩個(gè)部分結(jié)構(gòu)也極不合理，由于機(jī)構(gòu)膨脹、行政經(jīng)費(fèi)支出剛性等原因，用于農(nóng)林水氣等部門事業(yè)單位人員機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)比重大，增長(zhǎng)速度很快；支援農(nóng)村生產(chǎn)支出，如農(nóng)業(yè)事業(yè)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)及為農(nóng)業(yè)事業(yè)發(fā)展提供保護(hù)和服務(wù)的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)等支出比重較小，增長(zhǎng)緩慢。
財(cái)政支農(nóng)第二大項(xiàng)是農(nóng)業(yè)建設(shè)基本支出，占24%，所占比例不高，其中大型水利基本建設(shè)投資又占絕大多數(shù)，而用于與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)直接相關(guān)的投資非常少，所占財(cái)政支農(nóng)比例大致為10%。“七五”時(shí)期大型水利基本建設(shè)投資占59.6%，“八五”時(shí)期為63.1%，“九五”時(shí)期為63.4%，實(shí)際上這些投資是全社會(huì)都收益，與農(nóng)業(yè)直接生產(chǎn)關(guān)系不大。
農(nóng)業(yè)科技三項(xiàng)費(fèi)用絕對(duì)數(shù)額很小，所占比例過低。2000—2006年是農(nóng)業(yè)科技三項(xiàng)費(fèi)用增長(zhǎng)最快的七年，只有99.30億元，此期間農(nóng)村人均每年科技三項(xiàng)費(fèi)用僅為0.26元，剔除物價(jià)上漲的因素會(huì)更少。據(jù)有關(guān)資料，我國(guó)目前每年對(duì)農(nóng)業(yè)的科研投入約占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的0.25%，而發(fā)達(dá)國(guó)家平均為2.37%，發(fā)展中國(guó)家平均為0.7%～1%。現(xiàn)在發(fā)達(dá)國(guó)家科技對(duì)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)的貢獻(xiàn)率一般是60%～80%，而我國(guó)目前不足40%。要促進(jìn)農(nóng)業(yè)的迅速發(fā)展，我國(guó)必須加大對(duì)農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步及其成果的推廣支持力度。
2、從變化趨勢(shì)來看，財(cái)政支農(nóng)結(jié)構(gòu)問題長(zhǎng)期以來沒有得到完善
我國(guó)財(cái)政支農(nóng)的結(jié)構(gòu)變化見表1。從表1可知，我國(guó)支援農(nóng)村支出及事業(yè)費(fèi)規(guī)模急劇擴(kuò)大，但其比例增加更為迅速，從50年代的35%一直增加到80年代的68%，增加了近一倍，之后如此高比例繼續(xù)穩(wěn)定，1950—2006年的平均值高達(dá)66%。但農(nóng)業(yè)建設(shè)基本支出比例卻從50年代的49%減少到80年代的23%，之后基本保持此低比例，1950—2006年的平均值僅為26%。值得注意的是，大型水利基本建設(shè)投資的比例卻逐步上升，從“六五”時(shí)期的53.8%上升到“九五”時(shí)期的63.4%，上升幅度驚人。而與農(nóng)業(yè)直接相關(guān)的投入比例以更大的幅度下降，與公共財(cái)政的要求和農(nóng)村實(shí)際的需要背道而馳。農(nóng)業(yè)科技三項(xiàng)費(fèi)用的基本演變是：1950—1962年沒有，1963—1967年有一點(diǎn)，而1968—1970年又取消，之后逐漸增多，1950—2006年總共才171.49億元，所占比例僅為1%。1950—1980年期間，由于我國(guó)的貧困人口數(shù)目較大、比例較高，農(nóng)村救濟(jì)費(fèi)用規(guī)模增大但是比例減少，1984—2005年則沒有，2006年突增330.88億元?？傊?，從縱向的各個(gè)時(shí)期相比，財(cái)政支農(nóng)結(jié)構(gòu)并未得到進(jìn)一步的完善。
三、政策建議
由以上分析可知，雖然財(cái)政支農(nóng)規(guī)模不斷增大，但是我國(guó)財(cái)政支農(nóng)規(guī)模仍有較大的提升空間。同時(shí)，財(cái)政支農(nóng)的結(jié)構(gòu)性問題容易被規(guī)模不斷增大所掩蓋，問題的嚴(yán)重性沒有引起人們和國(guó)家的足夠重視，這恰恰是嚴(yán)重影響財(cái)政支農(nóng)作用充分發(fā)揮的重要因素。
1、繼續(xù)擴(kuò)大財(cái)政支農(nóng)規(guī)模，充分發(fā)揮其積極推動(dòng)作用
一方面，依照《農(nóng)業(yè)法》的要求，應(yīng)逐步提高農(nóng)業(yè)投入的總體水平，每年對(duì)農(nóng)業(yè)總投入的增長(zhǎng)幅度應(yīng)當(dāng)高于國(guó)家財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)幅度。應(yīng)結(jié)合國(guó)際慣例，借鑒他國(guó)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，在國(guó)家財(cái)力大幅增長(zhǎng)的情況下，大幅提高支農(nóng)幅度并保證支農(nóng)資金穩(wěn)定增長(zhǎng)。另一方面，應(yīng)依據(jù)市場(chǎng)原則創(chuàng)新財(cái)政支農(nóng)方式，采用補(bǔ)助、貼息、擔(dān)保、稅收減免等手段，充分發(fā)揮財(cái)政支農(nóng)資金的引導(dǎo)效應(yīng)、杠桿效應(yīng)、放大效應(yīng)；積極引導(dǎo)社會(huì)資金投入農(nóng)業(yè)，形成支農(nóng)資金多元化、多渠道的新格局。
2、按照公共財(cái)政的要求，優(yōu)化財(cái)政支農(nóng)結(jié)構(gòu)
首先，扭轉(zhuǎn)支援農(nóng)村生產(chǎn)中農(nóng)林水利等部門的事業(yè)費(fèi)過高現(xiàn)象。如果扣除這些部門的行政事業(yè)費(fèi)，直接用于支農(nóng)支出資金所占財(cái)政支農(nóng)支出總額比例是很低的，這些部門的事業(yè)費(fèi)過高導(dǎo)致支農(nóng)支出資金嚴(yán)重不足，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)業(yè)較快發(fā)展。建議把這些部門的行政事業(yè)費(fèi)從財(cái)政支農(nóng)支出中劃出去，使項(xiàng)目含義名副其實(shí)，更為科學(xué)合理。其次，加大與農(nóng)業(yè)直接相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，切實(shí)改變帶有全社會(huì)普遍受益性質(zhì)的水利工程、林業(yè)生態(tài)等建設(shè)占比重較大而直接用于農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施特別是農(nóng)村中小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)占比重較小的局面。最后，盡快增加農(nóng)業(yè)科技的投入。財(cái)政長(zhǎng)期對(duì)農(nóng)業(yè)科技投入不足，嚴(yán)重制約了農(nóng)業(yè)科技的進(jìn)步和農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定快速發(fā)展。
【參考文獻(xiàn)】
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從我國(guó)農(nóng)民收入現(xiàn)狀，比較中國(guó)城市和農(nóng)村的財(cái)政支出以及我國(guó)和發(fā)達(dá)國(guó)家的支農(nóng)支出，最后提出了建議。
關(guān)鍵詞：農(nóng)村農(nóng)民；財(cái)政支出；現(xiàn)狀；分析
一、中國(guó)農(nóng)村以及農(nóng)民收入現(xiàn)狀
中國(guó)農(nóng)民的數(shù)量大、底子薄。改革開放以來，雖然農(nóng)民的收入得到了大幅度的提高，但隨著改革的深入推進(jìn)，中國(guó)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)也越來越明顯，越來越嚴(yán)重。農(nóng)民的收入與城鎮(zhèn)居民的收入也越來越大。
九億農(nóng)民和其余五億城市居民的貧富差距越拉越大，這無疑不僅僅是一個(gè)嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)問題。按照邊際效用遞減的原則來看，就現(xiàn)在而言，相同數(shù)目的財(cái)政支出，政府投入到農(nóng)村所獲得的福利，滿意度及社會(huì)效益很可能比投入到城市多很多。
二、中國(guó)的公共財(cái)政的支出狀況
中國(guó)目前處在中低收入的國(guó)家的階段，需求的無限性和財(cái)政收入的有限性之間存在矛盾，中國(guó)政府對(duì)財(cái)政這種經(jīng)濟(jì)資源的使用的取舍十分艱難。目前的中國(guó)，財(cái)政支出總是偏好城市，并且一直以來未得到很大的改善。
我國(guó)的財(cái)政收入的增長(zhǎng)卻主要用于公務(wù)人員的新增工資分配和投資城市建設(shè)，包括用于消除城市貧困現(xiàn)象，使城市得到較大的發(fā)展。這時(shí)財(cái)政分配仍然嚴(yán)重的向城市傾斜。顯然，上述財(cái)政支出狀況不僅造成了城鄉(xiāng)居民嚴(yán)重的不公平，而且在一方面上促進(jìn)了城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)，加大了居民的收入差距，不利于實(shí)現(xiàn)全面小康的宏偉目標(biāo)。
三、與發(fā)達(dá)國(guó)家的比較以及對(duì)我國(guó)的啟示
我國(guó)與美國(guó)農(nóng)業(yè)自然資源相當(dāng)，現(xiàn)在我國(guó)也是農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诘慕^大多數(shù)，怎樣能像美國(guó)一樣實(shí)現(xiàn)成功的轉(zhuǎn)變呢？以下不妨從從財(cái)政支農(nóng)方面探討一下美國(guó)的發(fā)展以及對(duì)我國(guó)的啟示。
1.美國(guó)實(shí)行對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)民的各種優(yōu)惠政策和農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度。美國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)實(shí)行關(guān)稅保護(hù)以及各種增值稅和所得稅的優(yōu)惠政策。在生產(chǎn)、限產(chǎn)和各種農(nóng)業(yè)設(shè)施上給予農(nóng)民的補(bǔ)貼有的甚至超過了自身種植的收入。這些都大大減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，給農(nóng)業(yè)發(fā)展提供了良好的機(jī)。
2.美國(guó)極其重視對(duì)農(nóng)業(yè)科研的進(jìn)行。目前美國(guó)政府已經(jīng)建立起來了以農(nóng)干部為主干的、融教科產(chǎn)三位一體的“農(nóng)業(yè)科學(xué)、教育和推廣體系”。我國(guó)在農(nóng)業(yè)的科技發(fā)展和推廣上有極大的欠缺。
3.美國(guó)的社會(huì)福利普遍比較高，在農(nóng)村也不例外。而我國(guó)社會(huì)保障體系顯然還沒有覆蓋到農(nóng)村來，在這一方面的差距是不言而喻的。
四、一些建議和解決的方案
經(jīng)過以上的分析和討論，對(duì)于中國(guó)財(cái)政對(duì)農(nóng)村和農(nóng)民的支出，筆者提出以下的建議：
1.提高對(duì)農(nóng)村農(nóng)業(yè)的重視，加大對(duì)農(nóng)村農(nóng)業(yè)的支出。
我國(guó)面對(duì)如此龐大的農(nóng)業(yè)體系很農(nóng)村人口，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村問題是十分嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)問題，三農(nóng)問題就顯得尤為重要。當(dāng)前從總體倆說，財(cái)政對(duì)農(nóng)村農(nóng)業(yè)的投入有巨大的不足，尤其是財(cái)政在農(nóng)村和城市的分配上存在巨大的不公平。
2.加大對(duì)農(nóng)業(yè)教育科研投入，加強(qiáng)科研推廣
中國(guó)現(xiàn)行的科研教育經(jīng)費(fèi)存在明顯欠缺的問題。在美國(guó)超過一半的科研投資是企業(yè)進(jìn)行的，聯(lián)邦政府和州政府僅占了不到47%。而我國(guó)中國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)科研大多是政府獨(dú)自承擔(dān)。但是中國(guó)政府的財(cái)力不足，顯然造成了農(nóng)業(yè)科研的巨大資金缺口。所以中國(guó)可以結(jié)合企業(yè)進(jìn)行有限度的一對(duì)一的科研，使得資金收集渠道暢通。
3.建立和完善農(nóng)村的社會(huì)保障制度
就目前而言，我國(guó)不可能一蹴而就的建成完善的農(nóng)村社會(huì)保障，但是我們要一步一步建立起來。這無疑對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定運(yùn)行有巨大的好處。所以，國(guó)家級(jí)應(yīng)該在這個(gè)方面提高重視程度，并且加大投入。
一、規(guī)模：不斷擴(kuò)大但仍有很大提升空間
1、從自身規(guī)?？?，規(guī)模不斷增大，特別是近幾年規(guī)模激增
改革開放以來我國(guó)財(cái)政支農(nóng)的具體情況見圖1（本文所有圖表的數(shù)據(jù)來源：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒（2000）、（2007）》，《中國(guó)財(cái)政年鑒（2007）》，相關(guān)數(shù)據(jù)由此計(jì)算而得）。1950—2006年我國(guó)財(cái)政支農(nóng)總共投入23691.35億元，從圖1可以看出，我國(guó)財(cái)政支農(nóng)規(guī)模不斷增大，特別是近幾年規(guī)模激增。2006年的財(cái)政支農(nóng)規(guī)模是1980年的21.15倍，是1990年的10.31倍，是1996年的4.53倍，是2000年的2.58倍，是2003年的1.81倍。財(cái)政支農(nóng)從1978年的150.7億元增加到200億元用了10年時(shí)間，1988才達(dá)到214.1億元；又用了五年達(dá)到400億元，1993年為440.5億元；突破1000億元大關(guān)從1978年算起用了20年，1998年達(dá)1154.8億元；而突破2000億元大關(guān)用了6年，2004年達(dá)2337.6億元；突破3000億元大關(guān)只用2年，2006年達(dá)3173億元。同時(shí)，從2000年的1232.5億元激增到2006年的3173億元，2004年凈增值為583.1億元，比1995年574.9億元的規(guī)模還大；2006年凈增值為722.7億元，比1996年700.4億元的規(guī)模還大。
2、從穩(wěn)定性來看，增長(zhǎng)速度經(jīng)常大幅波動(dòng)，財(cái)政支農(nóng)穩(wěn)定性比較差
從圖2可知，總體上我國(guó)財(cái)政支農(nóng)增長(zhǎng)速度常有大幅波動(dòng)，穩(wěn)定性有待進(jìn)一步提高進(jìn)。依據(jù)波動(dòng)幅度的大小，我國(guó)財(cái)政支農(nóng)的變化趨勢(shì)可大致分為三階段：1978—1982年的急劇波動(dòng)時(shí)期，與改革開放初期農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和經(jīng)濟(jì)政策多變有關(guān)；1982—1995年的相對(duì)穩(wěn)定時(shí)期，與該期間農(nóng)村經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)政策相對(duì)穩(wěn)定有關(guān)；1996—2006年的較大波動(dòng)時(shí)期，該期間農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨各種困難和壓力，改革開放的步伐明顯加快。就某年具體的波動(dòng)幅度而言，在1978—2006年的29年中，有7年的波動(dòng)幅度大于20%，其中有3年大于30%：1978年為39.3%、1997年為37.98%、2004年為33.23%。其中，2006年也接近30%，為29.45%。波動(dòng)幅度為10%～20%的有10年，幅度絕對(duì)值低于5%的只有2005年（為4.82%）。其中有2年是負(fù)增長(zhǎng)：1981年竟為-26.53%，1999年為-5.98%。最大的波動(dòng)幅度差距為65.8%（1978年39.7%與1981年-26.53%的差額）。
3、占財(cái)政總支出比例呈下降趨勢(shì)且波動(dòng)較大，近幾年有止跌上升趨勢(shì)
從圖3可以看出，財(cái)政支農(nóng)占財(cái)政總支出比例的變化大致分三個(gè)階段。第一階段：1978—1985年急劇下降階段，從1979年的13.6%降到1985年的7.7%。這一時(shí)期由于農(nóng)村普遍實(shí)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)持續(xù)大發(fā)展，國(guó)家減少對(duì)農(nóng)業(yè)的支持力度。第二階段：1985—1991年緩慢上升階段，1991年達(dá)到10.26%。第三階段：1991—2006年緩慢下降階段，除1998年和2004年的小幅增加外，大致呈下降趨勢(shì)。1998年的上升是由于1997年以來東南亞金融危機(jī)和1998年長(zhǎng)江流域和淮河流域大洪水泛濫，國(guó)家發(fā)行國(guó)債加大對(duì)長(zhǎng)江和淮河的投資。2004年的上升是由于農(nóng)業(yè)連續(xù)多年滑坡，國(guó)家重視“三農(nóng)問題”。
4、從合法合規(guī)性來看，相關(guān)支農(nóng)要求常得不到有效落實(shí)
從國(guó)內(nèi)的法律來看，《農(nóng)業(yè)法》沒有得到充分有效地落實(shí)。1993年《農(nóng)業(yè)法》施行以來的有關(guān)情況見圖1和圖4。從圖4可知，實(shí)施《農(nóng)業(yè)法》以來，國(guó)家逐步提高農(nóng)業(yè)投入總體水平的法律要求基本實(shí)現(xiàn)，只有1999年例外。1993—2006年的14年中，有9年是財(cái)政支農(nóng)的增長(zhǎng)幅度低于經(jīng)常性財(cái)政支出的增長(zhǎng)幅度，沒有達(dá)到法定要求，特別是1999年財(cái)政支農(nóng)增長(zhǎng)幅度為負(fù)，所占比例竟高達(dá)64.3%；只有5年達(dá)到法定要求，所占比例僅為35.7%。1996—1998年3年是在非正常狀態(tài)下實(shí)現(xiàn)財(cái)政支農(nóng)的增長(zhǎng)幅度的：由于1997年爆發(fā)亞洲金融危機(jī)和1998年長(zhǎng)江與淮河流域洪水泛濫的特殊情況，國(guó)家通過發(fā)行大量國(guó)債大幅提高對(duì)農(nóng)業(yè)的投入，特別是對(duì)長(zhǎng)江和淮河治理的投資；2004年國(guó)家提出建設(shè)新農(nóng)村；2006年是2005年超低反彈，且財(cái)政支農(nóng)增長(zhǎng)幅度的穩(wěn)定性也差一些?？傮w來看，《農(nóng)業(yè)法》的一部分要求落實(shí)較好，而另外一部分要求卻沒有得到很好的落實(shí)。
從國(guó)際慣例來看，我國(guó)的財(cái)政支農(nóng)措施遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到WTO協(xié)議的規(guī)定。在WTO協(xié)議框架下，“黃箱”的支持比例可以達(dá)到農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的8.5%，而我們國(guó)家不到1%，由此可以看出我國(guó)沒有很好利用“黃箱政策”的條款，更沒有充分有效利用“綠箱政策”。政府對(duì)農(nóng)業(yè)部門的所有投資或支持，如對(duì)農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)田水利、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)保等方面的投資，由于其不會(huì)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)出結(jié)構(gòu)和農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)發(fā)生直接顯著的扭曲性作用，因而協(xié)議根本不限制“綠箱政策”。因此，我國(guó)的財(cái)政支農(nóng)政策完全不用擔(dān)心與國(guó)際規(guī)則相矛盾，應(yīng)大膽根據(jù)我國(guó)的農(nóng)業(yè)實(shí)際需要和財(cái)力來安排支農(nóng)資金。
二、結(jié)構(gòu)：明顯不盡合理，亟需較大改善
1、從內(nèi)部結(jié)構(gòu)來看，一級(jí)結(jié)構(gòu)及二級(jí)結(jié)構(gòu)明顯不合理
目前財(cái)政支農(nóng)一級(jí)結(jié)構(gòu)及二級(jí)結(jié)構(gòu)都明顯不合理，2000—2006年我國(guó)財(cái)政支農(nóng)結(jié)構(gòu)的基本情況見圖5。
財(cái)政支農(nóng)最大的一項(xiàng)是支援農(nóng)村生產(chǎn)支出和農(nóng)林水利氣象等部門的事業(yè)費(fèi)，為68%，所占比例太高。而其兩個(gè)部分結(jié)構(gòu)也極不合理，由于機(jī)構(gòu)膨脹、行政經(jīng)費(fèi)支出剛性等原因，用于農(nóng)林水氣等部門事業(yè)單位人員機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)比重大，增長(zhǎng)速度很快；支援農(nóng)村生產(chǎn)支出，如農(nóng)業(yè)事業(yè)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)及為農(nóng)業(yè)事業(yè)發(fā)展提供保護(hù)和服務(wù)的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)等支出比重較小，增長(zhǎng)緩慢。
財(cái)政支農(nóng)第二大項(xiàng)是農(nóng)業(yè)建設(shè)基本支出，占24%，所占比例不高，其中大型水利基本建設(shè)投資又占絕大多數(shù)，而用于與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)直接相關(guān)的投資非常少，所占財(cái)政支農(nóng)比例大致為10%?！捌呶濉睍r(shí)期大型水利基本建設(shè)投資占59.6%，“八五”時(shí)期為63.1%，“九五”時(shí)期為63.4%，實(shí)際上這些投資是全社會(huì)都收益，與農(nóng)業(yè)直接生產(chǎn)關(guān)系不大。
農(nóng)業(yè)科技三項(xiàng)費(fèi)用絕對(duì)數(shù)額很小，所占比例過低。2000—2006年是農(nóng)業(yè)科技三項(xiàng)費(fèi)用增長(zhǎng)最快的七年，只有99.30億元，此期間農(nóng)村人均每年科技三項(xiàng)費(fèi)用僅為0.26元，剔除物價(jià)上漲的因素會(huì)更少。據(jù)有關(guān)資料，我國(guó)目前每年對(duì)農(nóng)業(yè)的科研投入約占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的0.25%，而發(fā)達(dá)國(guó)家平均為2.37%，發(fā)展中國(guó)家平均為0.7%～1%。現(xiàn)在發(fā)達(dá)國(guó)家科技對(duì)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)的貢獻(xiàn)率一般是60%～80%，而我國(guó)目前不足40%。要促進(jìn)農(nóng)業(yè)的迅速發(fā)展，我國(guó)必須加大對(duì)農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步及其成果的推廣支持力度。
2、從變化趨勢(shì)來看，財(cái)政支農(nóng)結(jié)構(gòu)問題長(zhǎng)期以來沒有得到完善
我國(guó)財(cái)政支農(nóng)的結(jié)構(gòu)變化見表1。從表1可知，我國(guó)支援農(nóng)村支出及事業(yè)費(fèi)規(guī)模急劇擴(kuò)大，但其比例增加更為迅速，從50年代的35%一直增加到80年代的68%，增加了近一倍，之后如此高比例繼續(xù)穩(wěn)定，1950—2006年的平均值高達(dá)66%。但農(nóng)業(yè)建設(shè)基本支出比例卻從50年代的49%減少到80年代的23%，之后基本保持此低比例，1950—2006年的平均值僅為26%。值得注意的是，大型水利基本建設(shè)投資的比例卻逐步上升，從“六五”時(shí)期的53.8%上升到“九五”時(shí)期的63.4%，上升幅度驚人。而與農(nóng)業(yè)直接相關(guān)的投入比例以更大的幅度下降，與公共財(cái)政的要求和農(nóng)村實(shí)際的需要背道而馳。農(nóng)業(yè)科技三項(xiàng)費(fèi)用的基本演變是：1950—1962年沒有，1963—1967年有一點(diǎn)，而1968—1970年又取消，之后逐漸增多，1950—2006年總共才171.49億元，所占比例僅為1%。1950—1980年期間，由于我國(guó)的貧困人口數(shù)目較大、比例較高，農(nóng)村救濟(jì)費(fèi)用規(guī)模增大但是比例減少，1984—2005年則沒有，2006年突增330.88億元。總之，從縱向的各個(gè)時(shí)期相比，財(cái)政支農(nóng)結(jié)構(gòu)并未得到進(jìn)一步的完善。
三、政策建議
由以上分析可知，雖然財(cái)政支農(nóng)規(guī)模不斷增大，但是我國(guó)財(cái)政支農(nóng)規(guī)模仍有較大的提升空間。同時(shí)，財(cái)政支農(nóng)的結(jié)構(gòu)性問題容易被規(guī)模不斷增大所掩蓋，問題的嚴(yán)重性沒有引起人們和國(guó)家的足夠重視，這恰恰是嚴(yán)重影響財(cái)政支農(nóng)作用充分發(fā)揮的重要因素。
1、繼續(xù)擴(kuò)大財(cái)政支農(nóng)規(guī)模，充分發(fā)揮其積極推動(dòng)作用
一方面，依照《農(nóng)業(yè)法》的要求，應(yīng)逐步提高農(nóng)業(yè)投入的總體水平，每年對(duì)農(nóng)業(yè)總投入的增長(zhǎng)幅度應(yīng)當(dāng)高于國(guó)家財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)幅度。應(yīng)結(jié)合國(guó)際慣例，借鑒他國(guó)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，在國(guó)家財(cái)力大幅增長(zhǎng)的情況下，大幅提高支農(nóng)幅度并保證支農(nóng)資金穩(wěn)定增長(zhǎng)。另一方面，應(yīng)依據(jù)市場(chǎng)原則創(chuàng)新財(cái)政支農(nóng)方式，采用補(bǔ)助、貼息、擔(dān)保、稅收減免等手段，充分發(fā)揮財(cái)政支農(nóng)資金的引導(dǎo)效應(yīng)、杠桿效應(yīng)、放大效應(yīng)；積極引導(dǎo)社會(huì)資金投入農(nóng)業(yè)，形成支農(nóng)資金多元化、多渠道的新格局。
關(guān)鍵詞：財(cái)政投融資體制
通常認(rèn)為，財(cái)政投融資是指政府為實(shí)現(xiàn)一定的產(chǎn)業(yè)政策和財(cái)政政策目標(biāo)，通過國(guó)家信用方式把各種閑散資金，特別是民間的閑散資金集中起來，統(tǒng)一由財(cái)政部門掌握管理，根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，在不以盈利為直接目的的前提下，采用直接或間接貸款方式，支持企業(yè)或事業(yè)單位發(fā)展生產(chǎn)和事業(yè)的一種資金活動(dòng)。財(cái)政投融資作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府配置資源的重要實(shí)現(xiàn)途徑，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)有效增長(zhǎng)、調(diào)整和改善經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、強(qiáng)化宏觀調(diào)控能力等方面都具有獨(dú)特的功效。我國(guó)財(cái)政投融資起源于上世紀(jì)50年代，進(jìn)入80年代以后得到迅速發(fā)展。但隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的日漸完善和公共財(cái)政框架的逐步確立，原有財(cái)政投融資體制的問題日益突出，使得對(duì)其進(jìn)行改革的必要性和緊迫性大大增強(qiáng)。
一、我國(guó)財(cái)政投融資的現(xiàn)狀和問題
(一)融資渠道單一，融資范圍狹窄
我國(guó)財(cái)政投融資的資金來源主要依靠財(cái)政，包括各項(xiàng)財(cái)政周轉(zhuǎn)金、預(yù)算執(zhí)行中的間歇資金、專戶儲(chǔ)存的預(yù)算沉淀資金以及行政攤發(fā)的國(guó)家債券或金融債券，既缺乏市場(chǎng)性融資手段，又不能適應(yīng)市場(chǎng)的進(jìn)程，適時(shí)地吸收郵政儲(chǔ)蓄、社會(huì)保險(xiǎn)基金和借助于一些社會(huì)財(cái)力，甚至一些應(yīng)納入財(cái)政投融資范圍的資金也沒有到位。
(二)財(cái)政投融資管理體系不健全
由于缺乏全國(guó)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、規(guī)劃，財(cái)政投融資管理比較散亂，不成體系。主要表現(xiàn)在:（1）財(cái)政投融資的機(jī)構(gòu)名目眾多，既有財(cái)政信用機(jī)構(gòu)，又有財(cái)政部門內(nèi)設(shè)的諸如農(nóng)財(cái)處、行政處等業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)，還有政策性銀行，形成條塊分割、各自為政的局面，缺乏一個(gè)統(tǒng)籌資金、協(xié)調(diào)行動(dòng)的管理機(jī)構(gòu)。（2）財(cái)政投融資管理混亂，缺乏嚴(yán)格的計(jì)劃與法制管理。
(三)財(cái)政投融資與商業(yè)銀行投融資界限不清，也缺乏法律上的依據(jù)
一方面財(cái)政投融資范圍界定不嚴(yán)，一些本應(yīng)通過市場(chǎng)融資的項(xiàng)目卻通過財(cái)政投融資籌措資金，從而扭曲了資金結(jié)構(gòu)，損害了金融業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)。另一方面商業(yè)銀行過分?jǐn)U張投資性貸款，投資資金過分依賴銀行，這不僅加劇重復(fù)建設(shè)和結(jié)構(gòu)失調(diào)，還會(huì)導(dǎo)致銀行不良債務(wù)急劇上升而阻礙金融體制改革的深化。
(四)財(cái)政投資不規(guī)范
目前，在許多財(cái)政投融資項(xiàng)目上，有償資金往往無償使用，資金投放前缺乏全面科學(xué)的可行性分析、成本效益分析，工程建設(shè)中缺乏有效的監(jiān)督約束機(jī)制，項(xiàng)目結(jié)束后也不進(jìn)行評(píng)估，往往是“說投就投，一投了之”，使財(cái)政投融資無法維持自身“融資——投資——還款”的良性循環(huán)。
(五)企業(yè)在投融資領(lǐng)域作為市場(chǎng)主體的地位還未確立，其自未能得到很好落實(shí)
當(dāng)前，投資的決策權(quán)都在各部門、各地區(qū)的行政機(jī)構(gòu)手中，政府行政部門審批投資項(xiàng)目、安排投資計(jì)劃，對(duì)投資項(xiàng)目單位的管理實(shí)行以投資項(xiàng)目為中心而不是以企業(yè)法人為中心，投資過程中政企不分的狀況依然存在，致使一些國(guó)有企業(yè)缺乏面向市場(chǎng)、適應(yīng)市場(chǎng)的能力，投資的效益觀念和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)較差。
二、改革和完善我國(guó)財(cái)政投融資的建議
（一）拓寬融資渠道，壯大投融資規(guī)模
從當(dāng)前我國(guó)的實(shí)際情況來看，財(cái)政投融資應(yīng)從以下渠道籌集資金：一是預(yù)算撥款，但作為無償使用的資金，預(yù)算撥款在整個(gè)資金來源中不能占太大比重。二是郵政儲(chǔ)蓄存款和社會(huì)保障基金的剩余金，從發(fā)展趨勢(shì)看，應(yīng)將其成為重要資金來源。三是政府擔(dān)保債券和政府擔(dān)保借款，諸如向各專業(yè)銀行發(fā)行中長(zhǎng)期建設(shè)債券等。四是各種民間資金，應(yīng)作為資金來源的重要組成部分。五是預(yù)算外資金“專戶儲(chǔ)存”中間歇資金的一部分，但不包括那些周轉(zhuǎn)快、間歇時(shí)間短的預(yù)算外資金。六是增加政策性銀行籌資量。財(cái)政投融資機(jī)構(gòu)除采用借款等融資方式外，還可發(fā)行股票、債券和其他有價(jià)證券等方式進(jìn)行直接融資。
（二）進(jìn)一步明確財(cái)政投資的原則、范圍和領(lǐng)域
財(cái)政投資的基本原則是：致力于公共福利的增進(jìn)；不能對(duì)市場(chǎng)的資源配置功能造成扭曲和障礙；不宜干擾和影響民間的投資選擇和偏好；不宜損害財(cái)政資金的公共性質(zhì)，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)性投資。為此，應(yīng)進(jìn)一步明確財(cái)政的投資范圍和領(lǐng)域，這主要包括市場(chǎng)機(jī)制難以發(fā)揮作用的公共領(lǐng)域。在今后相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，我國(guó)財(cái)政投融資的重點(diǎn)對(duì)象應(yīng)當(dāng)是基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、農(nóng)業(yè)、科技進(jìn)步、區(qū)域發(fā)展、環(huán)境保護(hù)等過去忽視的范圍和領(lǐng)域。
(三)加強(qiáng)管理，提高財(cái)政投融資效益
1.建立財(cái)政投融資計(jì)劃編制制度。通過編制財(cái)政投融資信貸資金綜合計(jì)劃、財(cái)政投融資資金來源計(jì)劃和財(cái)政投融資資金運(yùn)用計(jì)劃，全面反映其資金來源、資金運(yùn)用和投資預(yù)期收益等情況，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，財(cái)政投融資計(jì)劃應(yīng)成為政府的“第二預(yù)算”，由同級(jí)人大或人民政府審批，并列入國(guó)家綜合信貸計(jì)劃和固定資產(chǎn)投資計(jì)劃，以利于控制固定資產(chǎn)投資規(guī)模。
2.制定財(cái)政投融資資金使用的審批制度、監(jiān)督檢查制度、回收和效益考核制度、預(yù)決算制度、財(cái)政投融資內(nèi)部財(cái)務(wù)核算制度及其配套管理辦法，并切實(shí)按照相關(guān)規(guī)定組織實(shí)施財(cái)政投融資活動(dòng)，保證財(cái)政投融資資金的有效投放和健康運(yùn)行。
3.建立合理、高效的財(cái)政投融資管理機(jī)構(gòu)，并實(shí)行現(xiàn)代化管理。中央一級(jí)可考慮在財(cái)政部?jī)?nèi)部設(shè)置專門管理財(cái)政投融資的機(jī)構(gòu)，統(tǒng)管全國(guó)的財(cái)政投融資工作，制定全國(guó)的財(cái)政投融資政策，同時(shí)負(fù)責(zé)中央財(cái)政投融資資金的籌集與使用。
4.從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來看，凡是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活躍的國(guó)家，其法制都很健全。因此，應(yīng)制定相應(yīng)的財(cái)政投融資法規(guī)、管理?xiàng)l例及實(shí)施辦法等，使財(cái)政投融資活動(dòng)努力做到有法可依、有法必依。
（四）創(chuàng)新財(cái)政投融資機(jī)制
1.按照市場(chǎng)機(jī)制的要求，建立和嘗試多種財(cái)政投資項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)模式
對(duì)非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，可以采取政府投資、政府經(jīng)營(yíng)的模式，授權(quán)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理公司經(jīng)營(yíng)管理。對(duì)經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，國(guó)外運(yùn)用得比較成功且適合我國(guó)實(shí)際的模式主要有：政府和民間合作投資、民間經(jīng)營(yíng)模式；建設(shè)經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)讓模式(BOT)；建設(shè)轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)模式(BTO)；購買建設(shè)經(jīng)營(yíng)模式(BBO)；此外，還有租賃開發(fā)經(jīng)營(yíng)模式、管理合同模式以及政府和民間就項(xiàng)目合資組建公司的共同投資經(jīng)營(yíng)模式等。
2.建立財(cái)政投融資和市場(chǎng)投融資的協(xié)調(diào)機(jī)制
主要包括三個(gè)層面：一是財(cái)政投融資活動(dòng)要嚴(yán)格遵照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的信用原則，對(duì)財(cái)政投融資資金進(jìn)行流動(dòng)性、安全性管理。財(cái)政投融資不能唯成分論，而要以社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益高低來決定投融資領(lǐng)域。二是雖然財(cái)政投融資體制強(qiáng)調(diào)自上而下一致的政策導(dǎo)向機(jī)制，但必須借助市場(chǎng)投融資體制，實(shí)施市場(chǎng)化的投融資活動(dòng)。同時(shí)，財(cái)政投融資的政策性導(dǎo)向，要對(duì)市場(chǎng)投融資的方向、規(guī)模發(fā)揮引導(dǎo)效應(yīng)，使市場(chǎng)投融資逐步納入到國(guó)民經(jīng)濟(jì)良性運(yùn)行的軌道上來，最大限度地減少盲目性和短視行為。三是在投融資項(xiàng)目選擇上，市場(chǎng)投融資活動(dòng)要優(yōu)先參與競(jìng)爭(zhēng)，凡是適合從其他來源獲得資金的項(xiàng)目，財(cái)政投融資活動(dòng)不應(yīng)向其提供資金，而且，在必須通過財(cái)政投融資扶持和發(fā)展的領(lǐng)域，財(cái)政投融資要注意更多體現(xiàn)政府的經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期戰(zhàn)略，注重宏觀平衡和結(jié)構(gòu)均衡。
3.建立多層次的財(cái)政投融資風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任分擔(dān)機(jī)制
財(cái)政投融資最大的風(fēng)險(xiǎn)源自財(cái)政投融資的產(chǎn)權(quán)責(zé)任模糊。財(cái)政投融資成為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)投融資主體，是來源于政府的政權(quán)行使者和國(guó)有經(jīng)濟(jì)的代表者雙元身份和政府的社會(huì)管理和經(jīng)濟(jì)管理的雙重職能，這雙元身份和雙重職能在具體實(shí)施中，容易被簡(jiǎn)單地運(yùn)用行政手段所混淆，致使財(cái)政投融資活動(dòng)與行政權(quán)力結(jié)合在一起，產(chǎn)生低效率和腐敗。因此，為減小財(cái)政投融資風(fēng)險(xiǎn)，要通過委托和關(guān)系，明確資金托管、資金管理和資金運(yùn)用三個(gè)層次的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，落實(shí)各個(gè)投資主體的責(zé)、權(quán)、利。
4.確立以企業(yè)為主體的投資決策機(jī)制
在投融資體制改革中，應(yīng)全面落實(shí)企業(yè)的投資自，項(xiàng)目立項(xiàng)、前期研究、籌資方式的選擇、新建或是技術(shù)改造的選擇等各個(gè)環(huán)節(jié)都應(yīng)由企業(yè)自主決策。對(duì)于新建的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目都要按照《公司法》要求，先確立企業(yè)法人，再進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)。政府應(yīng)進(jìn)一步減少對(duì)企業(yè)投資融資的直接干預(yù)，而應(yīng)在加強(qiáng)政策引導(dǎo)，增強(qiáng)社會(huì)服務(wù)功能和完善經(jīng)濟(jì)管理功能方面多下功夫。
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一、當(dāng)前財(cái)政部門和金融部門支農(nóng)合作的主要形式
（一）金融機(jī)構(gòu)直接承擔(dān)部分財(cái)政支農(nóng)職能。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國(guó)財(cái)政、金融職能相互交織，財(cái)政支配金融，金融充當(dāng)“第二財(cái)政”，扮演著財(cái)政的出納角色。近年來，隨著財(cái)政、金融體制改革的不斷深入，我國(guó)基本構(gòu)建起了以政策性金融、商業(yè)性金融和農(nóng)村合作金融為主體的農(nóng)村金融體系，部分商業(yè)銀行承擔(dān)的財(cái)政性職能相應(yīng)移交給了政策性銀行，政策性銀行演變成溝通財(cái)政與金融支農(nóng)合作的主要橋梁。以廣饒縣為例，該縣1994年設(shè)立農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，農(nóng)業(yè)銀行除保留小額農(nóng)戶貸款、扶貧開發(fā)貸款等政策性業(yè)務(wù)，原承擔(dān)的糧棉油貸款購銷等政策性貸款業(yè)務(wù)均劃轉(zhuǎn)至農(nóng)發(fā)行。支農(nóng)再貸款？
（二）財(cái)政部門透過對(duì)相關(guān)“三農(nóng)”經(jīng)濟(jì)主體的貸款貼息。為促進(jìn)“三農(nóng)”經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)的幅射帶動(dòng)能力，財(cái)政部門對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、小額扶貧貸款等提供了部分利息補(bǔ)貼，以減輕農(nóng)業(yè)企業(yè)財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)，促進(jìn)了金融部門對(duì)農(nóng)業(yè)貸款投放的刺激性。據(jù)調(diào)查，2000年以來，東營(yíng)市財(cái)政每年安排2000萬元專項(xiàng)資金用于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)貸款貼息。2003年，廣饒縣委、縣政府制定出臺(tái)了《關(guān)于扶持農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)發(fā)展的意見》，縣財(cái)政每年拿出300萬元專項(xiàng)資金，通過貸款貼息、補(bǔ)助、獎(jiǎng)勵(lì)等方式，用于支持重點(diǎn)龍頭企業(yè)。
（三）財(cái)政部門出臺(tái)鼓勵(lì)金融支農(nóng)有關(guān)優(yōu)惠政策。為吸引金融機(jī)構(gòu)增加對(duì)農(nóng)業(yè)的投入，財(cái)政部門對(duì)農(nóng)村信用社直接給予財(cái)政資助，出臺(tái)了減免三年?duì)I業(yè)稅、所得稅減半征收、承諾分紅補(bǔ)貼等優(yōu)惠政策。據(jù)調(diào)查，東營(yíng)市政府為促進(jìn)縣區(qū)農(nóng)村信用社增資擴(kuò)股工作的順利開展，對(duì)利津、墾利兩縣農(nóng)村信用社的股東承諾，如信用社2年內(nèi)達(dá)不到分紅比例，市財(cái)政將予股東補(bǔ)貼；并在政府權(quán)限范圍內(nèi)，盡量減免農(nóng)村信用社在抵債資產(chǎn)接收和處置過程中形成的各種稅費(fèi)。全市涉農(nóng)資金和業(yè)務(wù)全部交由農(nóng)村信用社辦理，所有農(nóng)口部門在農(nóng)村信用社開設(shè)基本賬戶，各級(jí)預(yù)算外資金按一定比例存放農(nóng)村信用社，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的國(guó)庫、勞動(dòng)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和各種行政收費(fèi)由農(nóng)村信用社，縣、鄉(xiāng)公務(wù)員和教師的工資由農(nóng)村信用社，縣級(jí)財(cái)政集中支付中心設(shè)在農(nóng)村信用社。研究制定了做好農(nóng)村信用社不良資產(chǎn)清收盤活工作的具體意見。對(duì)過去行政干預(yù)的貸款和協(xié)調(diào)農(nóng)村信用社購買的企業(yè)債券、各級(jí)各部門在農(nóng)村信用社的行政性貸款，由縣、鄉(xiāng)政府負(fù)責(zé)限期收回；對(duì)公職人員的貸款，采取紀(jì)律和行政的手段收回；采取以優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)置換、整體“打包”等多種方式，幫助清收不良貸款。
（四）人民銀行助推，政府部門主導(dǎo)，積極優(yōu)化縣域金融生態(tài)環(huán)境。2005年初，周小川行長(zhǎng)多次在重要場(chǎng)合論述金融生態(tài)環(huán)境問題，引起社會(huì)各界的廣泛重視和關(guān)注。面對(duì)金融改革發(fā)展的新形勢(shì)，各級(jí)人民銀行積極向地方政府匯報(bào)金融生態(tài)環(huán)境建設(shè)的重大意義，取得了政府的大力支持。據(jù)調(diào)查，2005年，廣饒縣委、縣政府把金融生態(tài)環(huán)境建設(shè)列入了重要議事日程，成立了由分管縣任組長(zhǎng)的優(yōu)化金融生態(tài)環(huán)境建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，把金融生態(tài)環(huán)境建設(shè)納入縣委、縣政府的考核，加大了督查力度。開展了“金融生態(tài)示范縣”創(chuàng)建活動(dòng)，出臺(tái)了《創(chuàng)建“金融生態(tài)示范縣”建設(shè)的實(shí)施意見》，研究設(shè)計(jì)了“建設(shè)金融生態(tài)示范縣”的具體指標(biāo)體系，制定了《“金融生態(tài)示范縣”評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》，形成推動(dòng)金融生態(tài)環(huán)境建設(shè)的規(guī)范化機(jī)制。截至2005年底，全縣已命名“文明信用鄉(xiāng)鎮(zhèn)”21個(gè)，“文明信用村”684個(gè)，“文明信用企業(yè)”61個(gè)，“文明信用戶”9.9戶，“文明信用工商戶”2333個(gè)，2006年力爭(zhēng)全市60%以上的村鎮(zhèn)、農(nóng)戶達(dá)到文明信用標(biāo)準(zhǔn)。
二、當(dāng)前合作方式中的不足
2003年以來，廣饒縣向“三農(nóng)”累計(jì)投入財(cái)政資金69億元，投入信貸資金85億元。財(cái)政投入和信貸投入的不斷擴(kuò)大，有力的促進(jìn)了該縣農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，增強(qiáng)了農(nóng)民收入。目前廣饒縣已形成以凱銀集團(tuán)、馳中集團(tuán)、華譽(yù)集團(tuán)為首的一批農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，農(nóng)民收入保持快速增長(zhǎng)，收入結(jié)構(gòu)發(fā)生明顯變化。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2005年全縣農(nóng)民人均純收入4820元，同比增長(zhǎng)14.7%。2001年-2005年，廣饒縣農(nóng)民收入年均增長(zhǎng)10.1%。收入結(jié)構(gòu)中，純粹來自農(nóng)林牧漁的增幅僅為5.93%，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)純收入增幅高達(dá)92.45%。（一）財(cái)政金融支持重點(diǎn)“不到位”與“越位”并存。近年來，為發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，地方財(cái)政不斷擴(kuò)大了支農(nóng)資金投入，市本級(jí)財(cái)政支農(nóng)支出以20%的速度遞增。據(jù)調(diào)查，近四年來，我市投向“三農(nóng)”的資金達(dá)50.7億元，2003年市級(jí)財(cái)政用于扶持“三農(nóng)”的資金3.8億元，2004年達(dá)到了4.6億元，分別占這兩個(gè)年度市級(jí)財(cái)政支出的28.4％和29.6％。但是，地方財(cái)政支出在制度安排上一直向城市傾斜的格局沒有改變，按照公共財(cái)政的要求應(yīng)由財(cái)政供給經(jīng)費(fèi)的公共產(chǎn)品，財(cái)政投入的力度不足。主要表現(xiàn)在對(duì)農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施、供水設(shè)施及環(huán)境治理等社會(huì)公益性的投入相對(duì)較少。調(diào)查中，我們?cè)O(shè)計(jì)的“當(dāng)前財(cái)政和金融對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的支持哪個(gè)更大一些”中，有7/8回答金融支持力度更大。
（二）支農(nóng)項(xiàng)目治理部門龐雜，投資越位和缺位現(xiàn)象并存。由于各部門職責(zé)定位不清，沒能有效地建立起責(zé)、權(quán)、利相匹配的財(cái)政支農(nóng)激勵(lì)和約束機(jī)制。既有爭(zhēng)項(xiàng)目、爭(zhēng)資金形成的投資越位現(xiàn)象，也存在互相推諉導(dǎo)致的投資額缺位現(xiàn)象。因此，項(xiàng)目和資金多頭治理，留下不少弊端:一方面，由于支農(nóng)項(xiàng)目涉及的部門眾多，部分項(xiàng)目交叉，有些地方出現(xiàn)同一類型支農(nóng)項(xiàng)目存在多個(gè)部門重復(fù)立項(xiàng)、實(shí)施的情況。
（三）財(cái)權(quán)與事權(quán)分離的財(cái)政體制改革，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委成為財(cái)務(wù)空殼，不能成為有效承貸載體。城鄉(xiāng)財(cái)稅體制改革形成財(cái)權(quán)和事權(quán)不對(duì)稱，造成越是基層政府財(cái)權(quán)越小、事權(quán)越大。但另一方面，資金鏈條長(zhǎng)，治理困難。目前財(cái)政支農(nóng)資金治理采取的是分級(jí)配套、層層下達(dá)、項(xiàng)目單位具體實(shí)施的做法，有些專項(xiàng)資金從上級(jí)財(cái)政下?lián)艿綄?shí)際使用，經(jīng)過多個(gè)環(huán)節(jié)。資金在途時(shí)間長(zhǎng)，影響了資金的及時(shí)到位，又增加了資金治理成本。一個(gè)項(xiàng)目，分級(jí)配套，每個(gè)級(jí)次都要考察論證，都要進(jìn)行檢查驗(yàn)收，需要大量的治理費(fèi)用。縣級(jí)財(cái)政配套能力弱。停收鄉(xiāng)村公益事業(yè)金，使農(nóng)民人均每年減少稅賦100多元。2004年降低農(nóng)業(yè)稅率2個(gè)百分點(diǎn)，農(nóng)民人均減負(fù)58元，今年全部取消農(nóng)業(yè)稅及附加，由此所減少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村級(jí)收入全部由市財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。
（四）財(cái)政補(bǔ)貼在流通領(lǐng)域消耗太多，輕生產(chǎn)領(lǐng)域。農(nóng)發(fā)行貸款目前還僅局限在糧棉流通領(lǐng)域，雖然對(duì)解決農(nóng)民“賣糧難”、“賣棉難”問題，穩(wěn)定糧棉價(jià)格，保護(hù)農(nóng)民利益方面起到了重要的作用，但由于國(guó)家的補(bǔ)貼基本在流通領(lǐng)域消耗，因此農(nóng)民直接受益有限。
（五）政策性與商業(yè)性關(guān)系模糊。政策性與商業(yè)性并存是當(dāng)前信用社經(jīng)營(yíng)中的基本格局，也是改革的基本矛盾。信用社肩負(fù)金融支持“三農(nóng)”的職責(zé)，這具有強(qiáng)烈的政策性。另一方面，信用社又是“自主經(jīng)營(yíng)、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”的商業(yè)企業(yè)。并且，隨著農(nóng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的進(jìn)展，商業(yè)性業(yè)務(wù)的比重日益上升。由于當(dāng)前信用社存在強(qiáng)烈的政策性，以至于它還不可能擺脫行政桎梏而真正成為產(chǎn)權(quán)清楚、政企分開、自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的金融企業(yè)。
（六）財(cái)政支農(nóng)支出結(jié)構(gòu)不合理，供給范圍“越位”與“缺位”并存。財(cái)政支農(nóng)治理的領(lǐng)域和事務(wù)不能隨農(nóng)村城市化的加快而及時(shí)調(diào)整，造成很多部門和單位仍在占用財(cái)政支農(nóng)資金，而應(yīng)由財(cái)政資金供給的領(lǐng)域和事務(wù)卻得不到應(yīng)有的資金保障。主要表現(xiàn)在：第一，隨著廣饒縣農(nóng)村城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)村“三產(chǎn)”的比重發(fā)生了很大變化，但縣級(jí)農(nóng)業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)仍然過多，職能沒有進(jìn)行較大調(diào)整，是財(cái)政資金供給范圍過寬的主要原因。如：農(nóng)口設(shè)有畜牧、農(nóng)業(yè)、水產(chǎn)、農(nóng)機(jī)等幾個(gè)服務(wù)中心，各中心仍然是全套配置，各中心資源分散，不能整合，存在浪費(fèi)現(xiàn)象。如：2002年財(cái)政安排幾個(gè)中心事業(yè)發(fā)展經(jīng)費(fèi)各100萬元，從財(cái)政檢查的情況看，各中心事業(yè)發(fā)展的效果不明顯。
三、政策建議
一方面，貧困地區(qū)公共財(cái)政未能發(fā)揮其應(yīng)有的作用，健全的農(nóng)村金融體系無法建立；另一方面，將農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)作為支農(nóng)的工具，進(jìn)一步扭曲了農(nóng)村的金融體制。分析表明，只有讓公共財(cái)政發(fā)揮應(yīng)有的作用，才能進(jìn)一步改革農(nóng)村金融體系，形成商業(yè)可持續(xù)的農(nóng)村金融體制。（謝平，公共財(cái)政、金融支農(nóng)與農(nóng)村金融改革）
第一，健全農(nóng)村公共財(cái)政體系。一是通過農(nóng)村公共財(cái)政直接投資以改善農(nóng)村的投資環(huán)境、提高農(nóng)村的技術(shù)水平和對(duì)一些經(jīng)濟(jì)行為給予補(bǔ)助。二是逐步完善農(nóng)村社會(huì)保障體系，改變目前我國(guó)長(zhǎng)期存在的只有城市干部職工才能享受社會(huì)保障的狀況。農(nóng)村社會(huì)保障體系不僅包括居民生活補(bǔ)助和救助、基礎(chǔ)的生產(chǎn)生活設(shè)施和文化教育支出，還包括對(duì)農(nóng)戶個(gè)體生產(chǎn)及合作組織的補(bǔ)助。
第二，把財(cái)政和金融資源結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)兩者的良性互動(dòng)，提高融資效率。財(cái)政和金融兩者相互補(bǔ)充、支持、促進(jìn)，形成合力，就可以產(chǎn)生明顯的放大作用，極大推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。目前通過財(cái)政直撥或其他渠道下?lián)艿闹мr(nóng)資金千頭萬緒，開行要通過市場(chǎng)建設(shè)和融資推動(dòng)的方法加以整合，改變長(zhǎng)期以來支農(nóng)資金使用分散、效率低下的局面，確保資金安全運(yùn)行。資金一旦整合，就能發(fā)揮集合效應(yīng)，提高支農(nóng)效果，產(chǎn)生“一個(gè)平臺(tái)、一個(gè)信用、一個(gè)賬戶”多種功能的貸款模式。即通過融資平臺(tái)賬戶治理、整合各級(jí)政府的支農(nóng)資金、發(fā)放貸款、回收本息，形成統(tǒng)一高效的信用支持和治理模式。目前大部分縣域，非凡是貧困縣機(jī)動(dòng)財(cái)力很少，自身活力相當(dāng)脆弱，開行要加強(qiáng)與有關(guān)部門的配合，盡快打開工作局面。
