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據統計，我國約有50萬廠礦存在不同程度的職業(yè)危害，實際接觸職業(yè)危害的職工超過2500萬人，職業(yè)病的累計數量、死亡數量和新增病人數量，我國都居世界首位。每年因工傷事故直接損失數十億元，職業(yè)病的損失近百億，因此造成的經濟損失達800億元，成千上萬的家庭因此受到毀滅性的災難和無法治愈的創(chuàng)傷。每年國際勞工組織（ILO）大會都有批評中國職業(yè)健康安全問題的言論，世界人權大會等組織也以此為借口攻擊中國“忽視人權”。
2 高等職業(yè)院校工科專業(yè)實施職業(yè)健康安全教育的重要性
職業(yè)教育發(fā)達的國家已將職業(yè)安全健康教育作為職業(yè)教育的一個重要組成部分。我國近年來也對職業(yè)健康安全給予了高度重視，2010年8月，教育部提出了在部分職業(yè)院校中開展職業(yè)健康與安全教育試點工作。隨著我國企業(yè)規(guī)模擴大和生產集約化程度的提高，對企業(yè)的質量管理和經營模式提出了更高的要求。企業(yè)必須采用現代化的管理模式，使包括安全生產管理在內的所有生產經營活動科學化、規(guī)范化和法制化。按照職業(yè)院?！耙跃蜆I(yè)為導向”和“工學結合”的教育原則，從源頭上做起，將職業(yè)健康與安全教育關口前移到高職院校并有效實施，已成為當前職業(yè)教育中亟待解決的重要問題。
3 在高等職業(yè)院校開展職業(yè)安全健康教育的優(yōu)勢和必要性
職業(yè)教育是對受教育者施以從事某種職業(yè)所必需的知識和技能的訓練，是學生邁入職業(yè)生涯的啟蒙和導引。在高等職業(yè)院校開展職業(yè)健康與安全教育有其顯而易見的優(yōu)勢：
3.1能針對專業(yè)、職業(yè)和崗位進行職業(yè)健康安全教育。在高等職業(yè)院校，學生是按專業(yè)（職業(yè)）劃分進行學習的，相同專業(yè)的學生集中在一起學習，為開展相應專業(yè)的職業(yè)健康與安全教育提供了方便。學生可以有針對性地學習相應專業(yè)，也就是未來相應職業(yè)的職業(yè)健康與安全的知識和技能，從而有針對性地獲得相應職業(yè)和崗位的職業(yè)健康與安全知識和能力。
3.2有專業(yè)的師資力量。高等職業(yè)院校具備“雙師型”教師和兼職從事實踐教學的企業(yè)的“能工巧匠”，這樣的專業(yè)師資隊伍能夠理論與實踐相結合，能有針對性地將職業(yè)健康與安全知識和專業(yè)知識緊密結合起來進行教學，使學生更容易理解和運用安全與健康的知識和技能。
3.3有利于新一代勞動者形成職業(yè)安全與健康的觀念。高職教育階段是學生職業(yè)能力和職業(yè)素養(yǎng)形成和提高的關鍵時期，在這個階段進行職業(yè)健康與安全教育，不僅僅能夠使他們獲得職業(yè)健康與安全的知識和能力，更能夠幫助學生培養(yǎng)安全的工作態(tài)度，樹立安全和健康的職業(yè)觀，形成健康安全的良好習慣。只有這樣才能逐漸推動全民全社會重視職業(yè)健康與安全，更好地發(fā)揮職業(yè)健康安全教育的作用。
3.4有利于彌補社會企業(yè)職業(yè)健康與安全教育短板。盡管職業(yè)健康與安全的重要性得到越來越多的重視，但很多用工企業(yè)的職業(yè)健康與安全工作做得并不好。在高等職業(yè)院校開展職業(yè)健康與安全教育，使學生在畢業(yè)時就已經獲得了一定的職業(yè)健康與安全知識和能力，顯然可以彌補社會企業(yè)職業(yè)健康與安全教育的短板。
4 高等職業(yè)院校工科專業(yè)職業(yè)安全健康教育的內容
工科專業(yè)的安全健康教育要根據專業(yè)特點，重點從勞動者個體的角度出發(fā)，普及職業(yè)健康與安全知識。主要內容應該包括：
4.1職業(yè)健康與安全相關法律法規(guī)：重點介紹《中華人民共和國安全生產法》等的法律法規(guī)的相關規(guī)定，勞動者的權利與義務、職業(yè)健康與安全的法律規(guī)定等。
4.2職業(yè)健康：重點介紹粉職業(yè)中毒、噪聲、高溫、電磁輻射和工作壓力危害及預防等基礎知識。
4.3職業(yè)安全：重點介紹工作中的用電安全、機械作業(yè)安全、起重安全、運輸安全、防火防爆、安全色與安全標志識認等知識。
4.4個體防護：包括工作中的頭部防護、呼吸器官防護、眼（面）部防護、聽覺器官防護、手（臂）、足（腿）部防護、軀體防護、皮膚防護等知識及專業(yè)保護裝備的運用。
4.5急救與避險：包括事故現場救護、突發(fā)安全事件的避險和逃生的知識和技能。
4.6實訓實習安全操作規(guī)程：包括實訓實習安全一般操作規(guī)程、制造類車間設備安全操作規(guī)程、化學實驗安全操作規(guī)程、電工電子實訓實習安全操作規(guī)程和建筑實訓實習安全操作規(guī)程等。
4.7校園健康與安全：包括心理健康、飲食安全、傳染病預防、交通安全和防盜、防搶、防詐、防暴力侵害等相關知識。
5 高等職業(yè)院校工科專業(yè)職業(yè)安全健康教育的開展
5.1職業(yè)健康與安全公共課程的設置
有效的職業(yè)健康與安全教育應在全校范圍內開展。學校要把職業(yè)健康與安全教育作為主要公共課程進行授課，把職業(yè)健康與安全的相應法律法規(guī)的規(guī)定、個人防護用品的使用、職業(yè)危害和職業(yè)病知識、常見事故的防范、事故現場的急救與逃生等知識和技能作為教學內容，使學生樹立起職業(yè)健康與安全的思想意識、獲得職業(yè)健康與安全的基本知識，掌握職業(yè)健康與安全的基本技能。
5.2在專業(yè)課程中引入職業(yè)健康與安全教學內容。職業(yè)健康與安全的知識和技能本身就是專業(yè)知識和技能不可分割的重要組成部分。教師要在各專業(yè)的各門專業(yè)課程中增加職業(yè)健康與安全的教學內容，將職業(yè)健康與安全的知識和技能與專業(yè)知識和技能緊密結合在一起，在學生獲得專業(yè)知識和技能的同時就獲得職業(yè)健康與安全的知識和技能，有利于學生學習職業(yè)健康與安全的技能，培養(yǎng)安全的工作態(tài)度，樹立安全價值觀，形成健康安全的良好習慣。
5.3培養(yǎng)職業(yè)健康與安全專職教師。學校一方面可以通過培訓增加專業(yè)課教師的職業(yè)健康與安全知識，在學校推行職業(yè)健康與安全教育。另一方面可以通過引入專業(yè)教師或企業(yè)安全負責人、安監(jiān)人員作為兼職教師的方式，形成相應的師資力量。
5.4強調職業(yè)健康與安全知識在日常學習和生活中的運用。倡導和鼓勵學生將在教室或實訓場所學習到的職業(yè)健康與安全知識和技能進行經驗的總結，并運用到生活中去。
5.5加強與國家安全監(jiān)察部門和企業(yè)的合作。學校應當從安全監(jiān)察部門及企業(yè)生產一線的安監(jiān)專業(yè)人員中聘任兼職教師開展教學和講座，吸收有關人員參與教材編寫、課程設計和培訓的實施。
參考文獻：
[1]許云蘭，李惠民.職業(yè)技術教育中的職業(yè)健康安全培訓.河南職業(yè)技術師范學院學報，2007（5）.
1.機制創(chuàng)新。突出“責任關懷”，推動職校建立職業(yè)安全健康教育中心，將職業(yè)健康與安全教育關口前移，納入課程體系，細化技能安全操作規(guī)程，形成融企業(yè)安全文化的6S教學管理模式，改進評價體系，將行業(yè)安全標準融入課程，推進職業(yè)安全資格證書準入制度。職業(yè)健康與安全課程被省教育廳納入指導性人才培養(yǎng)方案和“五課”教研、“兩課”評比范圍，為全省職校大面積普及與應用提供了保障；《關于制定江蘇省職業(yè)健康與安全教育條例的建議書》被省十二屆人大一次會議確定為“地方立法方面的提案”，為政府決策提供參考。
2.架構創(chuàng)新。系統構建“職業(yè)健康與安全教育體系”，從人才培養(yǎng)方案、課程標準、教材開發(fā)、授課計劃、教學組織到考核評價的各個環(huán)節(jié)強化學生職業(yè)素質培養(yǎng)，實現了職業(yè)健康與職業(yè)安全教育全覆蓋，即覆蓋全體學生、覆蓋教學全過程、覆蓋職前職后。繪制職業(yè)健康與職業(yè)安全教育“知識、技能、情感態(tài)度”目標全圖，從科學性和教育性雙維度構建內容體系。
3.內容創(chuàng)新。成果匯聚19所職校群體智慧，組建跨校際、跨專業(yè)教科研團隊，主持完成了5項省級課題研究，發(fā)表了88篇專題論文。構建“防―控―治―護”“四位一體”的課程體系，研發(fā)首本“十二五”職業(yè)教育國家規(guī)劃立項教材《職業(yè)健康與職業(yè)安全》。創(chuàng)建國家職業(yè)教育數字化資源“職業(yè)健康與職業(yè)安全”精品課程，建立全國首個職業(yè)學校職業(yè)健康與安全教育課程資源網站學習平臺。
2008年6月，項目組結合江蘇省公民教育項目課題“學生在工學結合實習崗位中發(fā)生意外傷害事故處理問題實踐研究“，率先開展職業(yè)傷害研究，以問卷調查、實地走訪等形式開展學生在實習崗位中發(fā)生意外傷害事故的調研。2010年8月，教育部決定在全國部分中等職業(yè)學校開展職業(yè)健康與安全教育試點工作（教職成司函〔2010〕130號文件）。同年9月，江蘇省教育廳頒布了《江蘇省職業(yè)學校開展職業(yè)健康與安全教育試點工作方案》，省職業(yè)教育學生發(fā)展教科研中心組（江蘇省南京工程高等職業(yè)學校為牽頭學校）組織19所職業(yè)學校開展研究與實踐：一、二年級開展職業(yè)健康與安全課程教學實踐，每周1～2課時。采取靈活多樣的教學組織形式與教學方法，通過情景體驗、互動對話，形成自主學習、合作學習的良好氛圍，基于工作情境的實踐訓練實現安全操作無縫對接，完成職業(yè)健康與安全教育“知、情、意、行”的完整學習過程。近4年來的職校畢業(yè)生、安全培訓學員、用人單位跟蹤調查反饋表明，學生在企業(yè)安全意識強，能遵守安全操作規(guī)程，企業(yè)認可滿意度超過90%。培訓基地依托國家安全二級培訓資質，每年為企業(yè)、社區(qū)開展安全技術培訓8000余人次，累計培訓5萬余人次，近三年連續(xù)獲“江蘇煤礦安全培訓先進單位”稱號。
項目組圍繞職業(yè)健康與安全教育的通識意義、行業(yè)意義、崗位意義，緊扣崗位特性和職校實際，根據2012年最新修訂的《職業(yè)病防治法》和職業(yè)健康與安全教育方面“知識、技能、思維、習慣、文化”五要素內涵，構建崗前“預防”、崗位“控制”、事后“應急”、權益“維護”的“防控應護”“四位一體”課程體系。研發(fā)教材《職業(yè)健康與職業(yè)安全》，涵蓋職業(yè)健康與安全法規(guī)、職業(yè)健康、職業(yè)安全、個人防護4個模塊29個話題。在此基礎上，結合專業(yè)和崗位實際，還開發(fā)了補充教材《珍惜安全，遠離危險》、專業(yè)教材《礦井通風技術》《礦井瓦斯防治》等。開發(fā)國家職業(yè)教育數字化資源共建共享項目“職業(yè)健康與職業(yè)安全”精品課程資源。搭建了全國首個職業(yè)健康與安全教育精品課程資源共建共享平臺，目前，全國有16所職校正使用該資源，發(fā)揮了課程示范輻射作用。
該課程以學生為中心，以課堂和實訓基地為陣地，以校園文化和企業(yè)文化融合為基礎，以主題活動為載體，依托“人人通”“云課堂”等現代教學手段，突出職業(yè)健康與安全教育方面的“前知識”“前概念”，強調“做中學、學中做、做中悟”。將“事故案例”“情景導入”貫穿“探究與實踐―知識拓展―綜合演練―綜合評價”環(huán)節(jié)，使學生在學習過程中能夠預判、分析職業(yè)崗位存在的潛在風險，形成自覺遵守職業(yè)健康與安全法律法規(guī)，強化職業(yè)健康安全與自我保護的意識和能力。
推進校企緊密合作，成立職業(yè)安全健康教育中心，完善學校職業(yè)健康與安全教育制度、細化實習實訓安全規(guī)范與規(guī)程，開發(fā)符合行業(yè)、專業(yè)崗位特點的安全實習手冊。引進企業(yè)安全文化，在實訓教學中形成了“整理、整頓、清潔、清掃、素養(yǎng)、安全”的6S管理模式。建立安全體驗館、自救器訓練室、創(chuàng)傷急救訓練室、電氣安全實驗室等9大安全實習實訓基地，每學期為3000多名學生提供安全技能體驗。還將行業(yè)安全標準融入課程，推進職業(yè)安全資格證書準入制度，安全上崗證年通過率達98.8%，提高實習生的安全修養(yǎng)，讓職業(yè)健康與安全意識融入學生的核心價值觀體系，變“要我安全”為“我要安全”。
該項成果著力破解職業(yè)健康與安全教育“為何教、教什么、如何教”的難題。
一、破解為何教：明確方向，列入方案
職業(yè)學校職業(yè)健康與安全教育應涵蓋職業(yè)健康與安全法律、職業(yè)病預防、生理性傷害防控、心理健康和精神健康等層面。亟須將其作為一門課程列入職業(yè)學校人才培養(yǎng)方案，關口前移，進入課堂，融入活動，滲透專業(yè)，引入崗位。
二、回答教什么：研發(fā)教材，開發(fā)資源
根據國家最新《職業(yè)病防治法》和教學實際研發(fā)教材，內容包括職業(yè)健康與安全法規(guī)、職業(yè)健康、職業(yè)安全及個人防護4部分29個模塊，既有通用模塊，又有結合專業(yè)大類的專業(yè)模塊。建立全國職業(yè)健康與安全精品課程資源共建共享平臺，開發(fā)知識點積件數162個，PPT162張，測試習題205道，及課程標準、教學設計、精品視頻、主題教育活動創(chuàng)新設計等原創(chuàng)性資源，服務教學。
三、落實如何教：全面覆蓋，校企合作
Abstract： Occupational health is fundamental to the survival of people， safety production concerns people's life and property， concerns the overall situation of reform and development. This article analyzes and elaborates the goal of construction project occupational health safety and environment management， features of occupational health safety and environment management， occupational hazardous factors in the production process， and measures of occupational health safety， aiming at strengthening occupational health safety and environment management for the future construction development.
關鍵詞： 建設工程；職業(yè)健康安全；環(huán)境管理
Key words： construction engineering；occupational health and safety；environmental management
中圖分類號：TU71 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2013）06-0081-02
0 引言
職業(yè)健康安全與環(huán)境是指影響工作場所內的人們群眾的健康安全的調價和因素，我們從以下幾方面進行分析。
1 建設工程職業(yè)健康安全與環(huán)境管理的目的
1.1 建設工程職業(yè)健康安全管理的目的 職業(yè)檢查安全管理的目的是在生產活動中，通過職業(yè)健康安全生產的管理活動，經行對影響生產的具體因素的狀態(tài)控制，使生產中的不安全行為和狀態(tài)減少或消除，且不引發(fā)事故，以保證生產活動中人員的健康和安全。
1.2 建設工程環(huán)境管理的目的 環(huán)境保護是我國的一項基本國策。對環(huán)境管理的目的是保護生態(tài)環(huán)境，使社會的經濟發(fā)展與人類的生存環(huán)境相協調。對于建設工程項目，環(huán)境保護主要是保護和改善施工現場的環(huán)境。企業(yè)應當遵照國家和地方的相關法律法規(guī)以及行業(yè)和企業(yè)自身要求，采取措施控制施工現場的各種粉塵、廢水、廢氣、固體廢棄物以及噪聲、振動對環(huán)境的污染和危害，并且要注意對資源的節(jié)約和避免資源浪費。
2 職業(yè)健康安全與環(huán)境管理的特點
2.1 建設工程職業(yè)健康安全與環(huán)境管理的特點 依據建設工程產品的特性，建設工程職業(yè)健康安全與環(huán)境管理有以下特點。①復雜性。建設項目的職業(yè)健康安全和環(huán)境管理涉及大量的露天作業(yè)，受到氣候條件、工程地質和水文地質、地理條件和地域資源等不可控因素的影響較大。②多變性。一方面是項目建設現場材料、設備和工具的流動性大；另一方面由于技術進步，項目不斷引人新材料、新設備和新工藝，這都加大了相應的管理難度。③協調性。項目建設涉及的工種甚多，包括大量的高空作業(yè)、地下作業(yè)、用電作業(yè)、爆破作業(yè)、施工機械、起重作業(yè)等較危險的工程，并且各工種經常需要交叉或平行作業(yè)。④持續(xù)性。項目建設一般具有建設周期長的特點，從設計、實施直至投產階段，諸多工序環(huán)環(huán)相扣。前一道工序的隱患，可能在后續(xù)的工序中暴露，釀成安全事故。⑤經濟性。產品的時代性、社會性與多樣性決定環(huán)境管理的經濟性。
2.2 建設工程職業(yè)健康安全與環(huán)境管理的要求
2.2.1 建設工程項目決策階段 建設單位應按照有關建設工程法律法規(guī)的規(guī)定和強制性標準的要求，辦理各種有關安全與環(huán)境保護方面的審批手續(xù)。對需要進行環(huán)境影響評價或安全預評價的建設工程項目，應組織或委托有相應資質的單位進行建設工程項目環(huán)境影響評價和安全預評價。
2.2.2 工程設計階段 設計單位應按照有關建設工程法律法規(guī)的規(guī)定和強制性標準的要求，進行環(huán)境保護設施和安全設施的設計，防止應考慮不周而導致生產安全事故的發(fā)生或對環(huán)境造成不良的影響。在進行工程設計時，設計單位應考慮施工安全和防護需要，對涉及施工安全的重點部分和環(huán)節(jié)在設計文件中應進行注明，并對防范生產安全事故提出指導意見。
2.2.3 工程施工階段 建設單位在申請領用施工許可證時，應當提供建設工程有關安全生產施工措施的資料。
對于依法批準開工報告的建設工程，建設單位應當自開工報告批準之日15日內，將保證安全施工的措施報送建設工程所在地的縣級以上人民政府建設行政主管部門或者其他有關部門備案。
對于應當拆除的工程，建設單位應當在拆除工程施工15日前，將拆除施工單位，資質等級證明，擬拆建筑物、構筑物及可能涉及毗鄰建筑的說明，拆除施工組織方案，堆放、清除廢棄物的措施的資料報送建設工程所在地的縣級以上的地方人民政府主管部門或者其他有關部門備案。
2.2.4 項目驗收試運行階段 項目竣工后，建設單位應向審批建設工程項目環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告或者環(huán)境影響登記表的環(huán)境保護行政主管部門申請，對環(huán)保設施進行竣工驗收。環(huán)保行政主管部門應在收到申請環(huán)保設施竣工驗收之日起30日內完成驗收。驗收合格后，才能投入生產和使用。
3 建設項目生產過程中職業(yè)危害因素分析
①主要物料（原材料、中間產品、最終產品）的理化性能指標。②建設項目的危險、有害因素和危險、有害程度。③建設項目的安全條件。④主要技術、工藝或者方式和裝置、設備、設施及其安全可靠性。⑤建設項目的重大危險源分析。按照《重大危險源辨識》規(guī)定確定擬建項目的重大危險源。
4 職業(yè)安全衛(wèi)生健康對策與措施
4.1 安全生產保證措施 ①選擇先進、經濟、節(jié)能、高效的安全技術、材料、工藝和設備，保證生產過程的本質安全，從源頭上消除事故隱患。②對重大危險源進行有效監(jiān)控，重大事故隱患得到有效治理。③建立企業(yè)安全生產監(jiān)管體系，創(chuàng)新安全生產監(jiān)管方式和手段，提高安全生產監(jiān)管執(zhí)法裝備水平和執(zhí)法能力。④建立健全本企業(yè)安全生產應急救援體系。⑤建立安全生產責任制，健全安全生產規(guī)章和操作規(guī)程。⑥新建、改建、擴建危險化學品生產、儲存裝置和設施，伴有危險化學品產生的化學品生產裝置和設施的建設項目，應當按照法律法規(guī)在可行性研究階段進行建設項目設立（審批、核準、備案）前的安全審查，并獲得建設項目安全許可實施部門通過安全審查的文件。⑦建設項目的安全設施應與主體工程同時設計、同時施工、同時投入生產和使用。
4.2 職業(yè)衛(wèi)生健康對策與措施 ①建設項目的工作場所，應當符合國家職業(yè)衛(wèi)生要求。②建立和完善職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)督檢查機制，配備必要的專業(yè)監(jiān)督與檢查裝備。③研究、開發(fā)、推廣先進的職業(yè)危害控制技術，采用職業(yè)安全健康管理體系等先進的管理方法，促進企業(yè)職業(yè)衛(wèi)生狀況的改善。④落實有關規(guī)章制度和職業(yè)危害防治與改善措施。⑤加強從業(yè)人員的勞動保護，有效防止職業(yè)危害。⑥強化對粉塵、毒物、放射性物質、腐蝕性物質等檢測工作的監(jiān)察。⑦可能產生職業(yè)并危害的建設項目需進行職業(yè)危害預評價，對建設項目可能產生的職業(yè)病危害因素及其對工作場所和勞動者健康的影響做出評價，確定危害類別和職業(yè)病防護措施。⑧建設項目的職業(yè)病防護措施應與主體工程同時設計、同時施工、同時投入生產和使用。
5 結束語
隨著人類社會進步和科技發(fā)展，職業(yè)健康安全與環(huán)境的問題越來越受關注。為了保障勞動者在勞動生產過程中的健康安全和保護人類的生存環(huán)境，我們必須加強職業(yè)健康安全與環(huán)境管理。
參考文獻：
[1]趙柯.水污染流域管理的立法思考[J].上海環(huán)境科學，1999（02）.
公共交通安全維系千萬家庭的幸福，而公交司機的健康狀況與交通安全密不可分，一旦公交司機在營運中出現突發(fā)疾病，乘客的安全、交通的秩序將無法得到保證。因此，公交司機的健康狀況亟待全社會的共同關注。
公交司機健康堪憂
說到“三高”，大多數人想到的是“高血壓、高血脂、高血糖”，但公交行業(yè)存在的“三高”是與每位公交車司機形影不離的“高強度、高風險、高壓力”。公交司機的工作強度和精神壓力之大，也許是很多乘客所無法理解的。他們一天工作八小時以上，平時幾乎沒有休息日；工作中，他們精神必須高度集中，由不得有一秒鐘的分神。有人做過統計，在沒有堵車或惡劣天氣的影響下，公交司機平均每天要換擋2000～3000次、剎車2000～3000次，開轉向燈400～600次，開關門800～900次。這些因素導致很多公交司機職業(yè)病纏身，腦血栓、腰椎病、頸椎病、肺病、胃病、前列腺病等都是危害公交司機的“殺手”。
在夏季最炎熱的日子，公交司機一天的飲水量平均也只有1000毫升左右。而正常成年人一天中生理需要的飲水量為2000毫升。
公共安全系于司機健康
近年來，公交行業(yè)因司機疲勞駕駛、身體不適引發(fā)的事故頻發(fā)。使得建立保障公交司機的安全機制更加刻不容緩。政府相關部門在發(fā)展公共交通事業(yè)的同時，也應將公交司機的福利、待遇，特別是醫(yī)療保障等“軟指標”納入政策制定范疇中，適當提高司機的收入，有利于吸納更多的新鮮血液加入到公交司機隊伍中，提升隊伍的整體活力；公共財政也可劃撥專項資金用于公交司機的定期體檢，讓他們享受到全面細致、富有針對性的檢查，做好前期預防。
公共汽車公司要以人為本，格外關注司機們的身體狀況，保證他們適當的休息時間。對身患疾病的司機師傅要給予充分關心和重視，減輕他的工作量，并督促其治療。
?ASFC遙控航空模型飛行員高級執(zhí)照持有者
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?AOPA模型直升機教員
?“珠海市中小學生航空科普基地”高級講師
2017年1月15日，網絡上傳出一段使用無人機航拍民航客機降落的畫面，并在各大社交媒體引起熱議。次日，消息得到證實，這是某網友操作無人機在杭州蕭山機場進近航線附近拍攝民航客機降落。
兩周后的1月29日，成都雙流機場民航客機進近時受到無人機干擾，導致7個航班臨時改變航線躲避。這是201 6年雙流機場屢受無人機干擾后再次遭受無人機威脅。
僅僅一天后，1月30日，網上又出現無人機掛載煙花爆竹升空，并進行相互追逐射擊的視頻。類似事件于1月31日晚在上海市中心區(qū)再次發(fā)生。
2月3日下午3時左右，深圳機場附近發(fā)現不明升空物飛行，機場部分進出港航班受到影響。還是當天下午，揭陽潮汕機場附近上空發(fā)現不明物體，導致一進港航班更改跑道降落，比原定落地時間推遲了十幾分鐘。
2月5日，昆明長水機場公告稱機場凈空保護區(qū)近期連續(xù)發(fā)生多起無人機非法飛行事件，對飛行安全造成了一定隱患……
短短半個多月，多起有關無人機飛行危害公共安全的新聞充斥各種媒體，也成為航模及無人機愛好者圈中的熱議話題。
近幾年，全球無人機行業(yè)呈爆發(fā)性增長態(tài)勢，而無人機的肆意亂飛則日益成為妨礙甚至威脅公共安全的重大問題。上面所述最近發(fā)生的這一系列事件并非偶然，早在2013年12月，北京某航空科技公司的3名員工就曾操控無人機“黑飛”航拍測繪，導致首都機場附近多架次民航飛機避讓、延誤。2015年4月13日，3名當事人被檢方以“過失以危險方法危害公共安全罪”，一審宣判3名被告有期徒刑1年半，緩刑兩年。無獨有偶，同年7月1日，深圳一架“黑飛”無人機從市民中心起飛，最后竟意外墜落在3千米外的沙尾村，砸中了地面停放的私家車，所幸未造成人員傷亡。
在國外，無人機的危險接近事件也屢屢發(fā)生。美國聯邦航空管理局（FAA）曾于2015年統計報告，截止當年8月9日，美國境內飛行員遭遇無人駕駛飛行器的次數高達650次，為上年同期的2.7倍。該報告指出，如果按當時的速度發(fā)展，到2015年底，相應的遭遇次數將比上一年度翻4倍。
監(jiān)管難題 亟待破解
無人機之所以會引發(fā)如此之多的危險事件，除了無人機爆發(fā)性增長外，監(jiān)管措施的嚴重滯后也是非常重要的原因。事實上，對無人機的監(jiān)管，已經成為一個世界性難題。據不完全統計，自2013年12月17日至2015年9月12日，各國無人機和遙控模型與民航客機共發(fā)生危險接近事件327起（該數據與FAA于2015年的650次存在較大差異，應該是統計依據不同所致），其中28次導致飛機為避免與無人機相撞而改變航線。
對于此類事件，各國的處理方式不盡相同。如英國相關方面規(guī)定，無人機在飛行時必須遠離民航客機、直升機和機場。除非獲得航空交通管理部門的許可，否則無人機不得進入機場的交通管制區(qū)域。如果無人機飛行對公共安全構成威脅，操縱者有可能面臨入獄5年的刑罰。
而在國內，公安部于近期了關于《中華人民共和國治安管理處罰法（修訂公開征求意見稿）》的公告，其中就有涉及無人機飛行的相關條款。該征求意見稿第四十六條規(guī)定，違反國家規(guī)定，在低空飛行的無人機、動力傘、三角翼等通用航空器、航空運動器材，或者升放無人駕駛自由氣球、系留氣球等升空物體的，處五日以上十日以下拘留；情節(jié)較重的，處十日以上十五日以下拘留。
針對日益增多的無人機安全事件，各大一線城市及部分二線城市劃設了無人機禁飛區(qū)，并通過多種渠道信息或設立明顯的警示牌。
雖然相關規(guī)定、規(guī)則已經或正在相繼出臺，但對于無人機的監(jiān)管者來說，如何發(fā)現違規(guī)飛行、如何界定非法飛行以及如何處罰等都面臨一系列的現實困難。
行業(yè)自律 人人有責
在無人機監(jiān)管方面，僅靠國家的法律法規(guī)顯然遠遠不夠。
首先，對于無人機生產企業(yè)而言，應當主動提高入門者的門檻，限制當前無人機一些過度智能化的功能。畢竟無人機屬行器，并非簡單的玩具，嚴格意義上說，它不應該被劃入消費類產品的行列。因此，只有當企業(yè)與政府緊密配合，才能推動無人機行業(yè)有序、健康發(fā)展。否則，放任無人機“自由”飛行，真到了不得不管或出現“一刀切”的局面時，將會毀掉整個行業(yè)。
筆者始終認為，這類產品做到完全智能、可脫離人的操作并不是一件好事。相反，這樣做極不負責任，畢竟飛行不是兒戲！像波音、空客等民航業(yè)巨頭，其研發(fā)的民航客機已經能夠實現完全自主的起飛、降落，但為什么要花重金去培養(yǎng)高素質的飛行員？道理顯而易見：在事關乘客生命安全的重大問題上，機器要取代人還有非常漫長的路要走，飛行員仍是保證安全的最后一道保U！因此對于“飛行員”在地面的無人機來說，最終控制權也應該掌握在操縱者的手中。
其次，作為新時代的媒體，其從業(yè)者也應當加強相關專業(yè)知識的學習，不應過度炒作、宣傳無人機的功能、用途，而應以倡導愛好者安全飛行、合法飛行為己任。如春節(jié)期間，國內某知名無人機媒體就曾曝出，有網友在無人機上掛載煙花爆竹飛行的事件。該媒體不僅沒有譴責這種嚴重危害公共安全的行為，還在文章中“贊揚”這是一種“腦洞大開”的新玩法，措辭中似乎還有鼓勵這種“創(chuàng)新”行為的意味。作為媒體，這顯然是一種極不負責任的做法，勢必會誤導很多無人機的初學者，甚至慫恿不守規(guī)矩的愛好者走上違法犯罪的道路。
另外，僅就傳統的航模產品而言，造成低空空域安全隱患、發(fā)生事故的事件少之又少。因為經過正規(guī)訓練的航模愛好者大都非常注重飛行安全，很少主動造成安全事故甚至觸犯法律。而真正給低空安全造成重大危害的是邊緣化的航模產品，以及所謂的“無人機”。就拿現在市場上熱銷的消費類無人機為例，大多數產品都具有GPS定位、自主設定飛行航線等功能，其價格低廉，購買幾乎沒有門檻。新加入的愛好者，往往沒有經過正規(guī)的教育培訓，缺乏基本的航空知識與安全意識，加之廠商的過度宣傳，導致無人機傷人事件頻發(fā)，更有甚者，還可能泄漏國家軍事機密、危害國家公共安全。
因此，筆者始終強調，玩具、航模、無人機之間存在著很大的差異，只有具備了基本的航空知識與安全常識，才能知道什么該做，什么不該做。為此，筆者多年來一直堅持為大眾普及航空航模相關知識及安全常識，希望愛好者不因基本的安全問題而發(fā)生意外。從2015年至今，筆者聯合深圳、珠海的各大媒體、行業(yè)協會，在各大院校開展了以“輕松加入、愉快飛行、關注公共安全”為主題的大型公益活動，為公眾普及航模、無人機飛行的相關基礎知識，倡導大家關注公共安全。希望通過這些努力，能讓更多的人意識到自己手中的飛行器有可能對身邊的人、物以及公共安全造成威脅，從而規(guī)范自己的行為。此外，筆者還積極呼吁各大媒體以及相關行業(yè)部門，能進一步規(guī)范對玩具、航模及無人機的認識，在推動新興行業(yè)發(fā)展的同時，不做過度甚至錯誤的宣傳。
“職業(yè)”飛手 遵規(guī)守矩
事實上，早在2013年，中國航空運動協會（ASFC）便出臺了《遙控航空模型飛行員技術等級標準實施辦法》，根據飛行技術將遙控航空模型飛行員劃分為特級、一級、二級到八級共9個級別。只有通過國家或獲得授權的地方組織的統一考試，才能取得遙控航空模型飛行員執(zhí)照。其中，特級、一級、二級為高級執(zhí)照，可從事飛行表演、商業(yè)飛行等活動；而六級及以下為初級執(zhí)照，不得從事商業(yè)飛行活動。
另外，國家民航局根據《中華人民共和國民用航空法》和《中華人民共和國航空器飛行規(guī)則》，出臺了《民用無人駕駛航空器系統駕駛員管理暫行規(guī)定》管理無人飛行器，并授權中國航空器擁有者及駕駛員協會（AOPA）負責考核并簽發(fā)相關等級證書。
要想成為一名職業(yè)飛手，必須取得相關的職業(yè)資質。無論是ASFC還是AOPA的考試，都要經過理論考核、實際飛行考核。特別是理論考核中關行安全的條例，飛手們必須加倍重視。這里所說的“職業(yè)”，并不是說一定要從事飛行工作，而是要時刻把飛行安全放在第一位。
對于一名職業(yè)飛手，需要掌握很多方面的知識與技能，并不是簡單的會飛或飛得好就能被稱為職業(yè)飛手。筆者認為，操作無人機，就相當于無人機的飛行員，就應以飛行員的標準來要求自己。民航機長肩章上的四道杠分別代表Professional（專業(yè)）、Knowledqe（知識）、Flvskill（飛行技能）and Responsibilitv（責任），從普通的愛好者成長為職業(yè)飛手，同樣需要從這四方面入手，提高自己的職業(yè)素養(yǎng)。
Professional（專業(yè)）：成為職業(yè)飛手，首先要比其他人專業(yè)，這就需要學習很多航空專業(yè)知識，如飛行器基本常識、空氣動力學等。換句話說，就是首先要了解自己手中的飛行器。
Knowledge（知識）：這里所說的知識不僅僅包括專業(yè)知識，作為職業(yè)飛手，還要了解專業(yè)以外和飛行相關的知識，如氣象學、航空法律法規(guī)等。這些知識能讓人更好地理解飛行、規(guī)范飛行。
Flvskill（飛行技能）：關行技能，不用多說大家都明白，它是考核職業(yè)飛手的重點之一，也是最能直接體現駕馭飛行器能力的部分。而要想提高飛行技術，就必須嚴格要求自己，苦練基本功，有目的性的練習飛行動作，積累飛行小時數。
就拿多旋翼飛行器的練習來說，在通過GPS輔助熟悉飛行后，要有意識地關閉GPS，在姿態(tài)模式或純手動模式下練習飛行動作。在手動操縱飛行器掌握定點懸停、四位懸停、水平“8”字、航線飛行這些基本動作后，才算向職業(yè)飛手邁出了成功的第一步。在日常飛行中，經常還會遇到一些突發(fā)或危險情況，能否進行應急處理避免飛行事故或將事故的損失降到最低，也是職業(yè)飛手必須掌握的重要技能。只有多做練習，才能掌握突況的應急處理方法。此外，養(yǎng)成良好的飛行心里素質同樣是職業(yè)飛手必須具備的能力，日常飛行中需要在這方面進行強化訓練。
Responsibility（任）：職業(yè)飛手不僅要飛得好，肩上還背負著一份責任。對于任意一種飛行器，每次飛行都會有風險，魯莽、蠻干、出風頭這些都是飛行大忌。作為職業(yè)飛手，應該沉著、冷靜，對每次飛行都要認真負責，既對自己負責、對飛行器負責，更要對飛行安全負責。
一、突發(fā)公共安全事件的內涵和類別
1．突發(fā)公共安全事件的內涵和特征
我國《突發(fā)事件應對法》將突發(fā)事件明確界定為：突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災害、公共衛(wèi)生事件和社會公共安全事件。從這一立法界定可以看出，突發(fā)事件的界定具有高度抽象性，突發(fā)公共安全事件是其題中固有之意，它與突發(fā)國際安全事件、突發(fā)國家安全事件共同構成突發(fā)事件的整體。因此，突發(fā)公共安全事件的內涵應界定為：突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴重社會危害，危及公共安全，需要采取應急處置措施予以應對的緊急事件，包括自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件等。歸納國內學者觀點，突發(fā)公共安全事件具有如下特點_：
第一，突發(fā)性，即事件的發(fā)生突如其來，不能或者難以預料。
第二，危害性，即已經或者可能給不特定的多數人帶來嚴重損害。
第三，緊迫性，即事件發(fā)展迅速，有導致局勢惡化、社會混亂的危險或者威脅，要求迅速采取有效措施予以應對。
第四，社會性，即事件范圍及于一定的社會公眾。
第五，公權力介人的必然性，即公權力在事件應對過程中發(fā)揮領導、組織、指揮、協調等功能。
第六，社會資源的整合性，即需要綜合動用社會的人力、物力、財力加以應對。
2．突發(fā)公共安全事件的類別
基于一定的分類標準，從不同的視角可對突發(fā)公共安全事件作不同界分。這有利于針對突發(fā)公共安全事件的不同類型規(guī)定相應的應對措施，提高應急措施的針對性。筆者認為，突發(fā)公共安全事件應作如下分類：
第一，從事件引發(fā)原因角度，可分為自然災害、事故災害、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件。其中，自然災害主要包括水旱災害、氣象災害、地震災害、地質災害、海洋災害、生物災害和森林草原火災等；事故災害主要包括工礦民貿等企業(yè)的各類安全事故、交通運輸事故、公共設施和設備事故、環(huán)境污染和生態(tài)破壞事件等；公共衛(wèi)生事件主要包括傳染病疫情、群體性不明原因疾病、食品安全和職業(yè)危害、動物疫情以及其他嚴重影響公眾健康和生命安全的事件；社會安全事件主要包括恐怖襲擊事件、民族宗教事件、經濟安全事件、涉外突發(fā)事件和等。
第二，從法律規(guī)定的突發(fā)公共安全事件的性質、程度、可控性和影響范圍及預警級別的角度，可分為突發(fā)I級(特別重大)、Ⅱ級(重大)、Ⅲ級(較大)和Ⅳ級(一般)公共安全事件，分別用紅色、橙色、黃色和藍色預警表示。《突發(fā)事件應對法》第3條規(guī)定：“自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件分為特別重大、重大、較大和一般四級。法律、行政法規(guī)或者國務院另有規(guī)定的，從其規(guī)定。”
第三，從事件危及或可能危及的客體角度，可分為突發(fā)生命財產安全、公共衛(wèi)生安全、環(huán)境安全和社會安全事件。第四，從事件發(fā)生領域角度，可分為發(fā)生在經濟、政治、意識形態(tài)和社會領峨的突發(fā)公共安全事件。
二、我國民商法的立法現狀及存在問題
就突發(fā)公共安全事件的民商法調整而言，我國目前立法規(guī)定較少，分散于不同的法律部門之中，且未形成具有內在邏輯的法律體系。
1．法律調整現狀
我國現階段調整突發(fā)公共安全事件的一般法律是《突發(fā)事件應對法》。該法是突發(fā)公共安全事件應對法的上位法，規(guī)定了大量以政府為主導的對突發(fā)事件的行政應對，因此其突出特點是行政色彩濃厚，民商事立法內容較少。如其中僅有第l2條規(guī)定：“有關人民政府及其部門為應對突發(fā)事件，可以征用單位和個人的財產。被征用的財產在使用完畢或者突發(fā)事件應急處置工作結束后，應當及時返還。財產被征用或者征用后毀損、滅失的，應當給予補償?！贝送猓挥猩贁祹讉€條款涉及民商事法的調整內容。
其他涉及突發(fā)公共安全事件調整的法律也多體現行政法或經濟法色彩，民商事立法內容近乎空白。如關于自然災害預防和應對的《防洪法》、《氣象法》、《防災減震法》、《地震災害防治管理條例》、《海洋環(huán)境預報與海洋災害預報警報管理規(guī)定》、《森林防火條例》、《地質災害防治條例》、《破壞性地震應急條例》等法律；關于事故災難應急的《安全生產法》、《礦山安全法》、《海上交通安全法》、《道路交通安全法》、《消防法》、《煤炭法》、《安全生產許可證條例》、《煤礦安全監(jiān)察條例》、《危險化學品安全管理條例》、《煙花爆竹安全管理條例》、《國務院關于特大安全事故行政責任追究的規(guī)定》等法律；關于公共衛(wèi)生事件應對的《傳染病防治法》、《動物防疫法》、《國境衛(wèi)生檢疫法》、《食品衛(wèi)生法》、《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》、《職業(yè)病防治法》、《重大動物疫情應急條例》、《傳染病防治法實施辦法》、《食物中毒事故處理辦法》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》等法律。就民商法而言，民商事法律事實是其調整對象，分為民商事行為、民商事法律事件及特定意義上的民商事法律狀態(tài)。
突發(fā)公共安全事件能否成為民商事法律的調整對象，在我國目前的民商法研究成果及民商事法律規(guī)定中尚難明確覷見，更遑論形成體系。民商法對該種法律事實的立法分散在民法通則、物權法、合同法、侵權責任法、保險法中，尚未從突發(fā)公共安全事件的視角形成系統、明確、具體的立法闡述，存在很多不足。其中，民法通則從民事制度的一般規(guī)定角度，通過宣告失蹤、死亡、監(jiān)護、訴訟時效中止，不可抗力及不可抗力免責等制度規(guī)定，間接體現出突發(fā)公共安全事件的一般法律效果；物權法的規(guī)定體現在民事主體的權利限制與救濟制度中；合同法的規(guī)定體現在合同履行時遭遇突發(fā)事件這一障礙時，當事人的行為是否違約，當事人可否援引不可抗力、情勢變更條款免除自己的合同責任等制度中；保險法的規(guī)定體現在自然災害保險及保險利益、保險免責等方面；侵權責任法的規(guī)定則體現在行為人的行為(主要是針對社會公共安全事件而言)是否構成侵權、是否應承擔侵權責任、侵權責任承擔時是否具有減免主體民事責任的法定條件及責任承擔方式等方面。
2．存在的問題
筆者認為，在我國突發(fā)公共安全事件的應對立法中，行政應對法的內容相對比較豐富、發(fā)達，但民商事救濟法的內容分散且近乎空白。這與國外發(fā)達國家相關立法形成了巨大反差，亟待完善。目前，由于我國存在因經濟社會發(fā)展導致環(huán)境遭到破壞、社會治安環(huán)境惡化等誘因，突發(fā)公共安全事件已由特殊案例轉化為經常、大量出現的事件，但我國民商事應對立法制度(如應對資金的商事運作與公共補償制度、私人財產征用后的民事補償制度、巨災商業(yè)保險及責任保險制度等)相對缺失，已成為我國突發(fā)公共安全事件應對立法亟需解決的主要問題。我國民商事立法亟需從突發(fā)公共安全事件應對的角度形成清晰的法律體系以解決此類問題，并且在條件成熟時進行民商事法律清理，實現系統立法，以達到充分保護民事主體私權利的立法目的。
三、突發(fā)公共安全事件民商事應對法律制度的構建
鑒于我國突發(fā)公共安全事件民商事應對法律制度存在的若干問題，筆者認為，在目前情況下，我國應從突發(fā)公共安全事件民商事應對法的視角，首先在物權法、債權法、商主體法、保險法等領域建構突發(fā)公共安全事件應對救濟制度，進而在其他法領域形成系統的應對體系。
1．應對資金的商事運作與公共補償制度
突發(fā)公共安全事件應對所需的救援資金數額巨大，單純依靠國家財政撥付遠遠不足。因此，有效的立法嘗試之一就是由國家建立應對資金的商事運作制度，通過民事贈予制度的長效化，于通常時期募集資金，并將募集資金商事主體化，通過商事登記形成基金會，通過基金會模式進行商業(yè)投資運作，以募集救災資金，形成有效的運作機制。公共補償制度是在一般民事救濟手段對受害人救濟乏力而啟動國家賠償救濟又無法律依據的情況下，通過政府征收稅費、企業(yè)提供基金、財政撥款及社會籌集等多種方式，共同形成公共補償基金，對受害人因突發(fā)公共事件導致的損失由公共補償基金予以及時、有效、直接的支付與補償的填補制度。我國目前民商事立法尚未建立針對突發(fā)公共安全事件應對的資金商事運作與公共補償制度，立法處于空白狀態(tài)，亟需填補。
2．征用補償賠償制度
突發(fā)公共事件應對的一個突出特點是：突況下，為公共安全價值目標的實現，出于迅速應對的目的，需要大量征用私人財產。此種行政強制措施直接影響民事主體物權的得喪變更與補償。間接地，當被征用的財產招致損壞時會出現賠償問題，此種補償、賠償如何進行?范圍、依據、標準、方式如何?對這些問題，現行立法均無規(guī)定。我國《物權法》目前僅對征地補償進行了相應規(guī)定，各省有相對明確的法律依據。在突發(fā)公共安全事件中，應于事后遵循及時、充分的補償救濟原則，借鑒征地補償制度的立法內容，建立我國突發(fā)公共安全事件的民事補償、賠償救濟制度。
3．巨災商業(yè)保險制度
《突發(fā)事件應對法》中還規(guī)定了國家發(fā)展保險事業(yè)，建立國家財政支持的巨災風險保險體系，并鼓勵單位和公民參加保險。在地震頻發(fā)的日本，早在1966年就通過了《地震保險法》，該法律規(guī)定商業(yè)保險公司和政府共同建立地震保險體系，其災后救助體系的特點是以自助和政府救助為主，以社會救助為輔¨¨。日本創(chuàng)造了一種由政府和民間保險公司分擔的二級再保險模式，即家庭財產的地震保險業(yè)務先由民間保險公司承保，然后再分給地震再保險公司，超出承保限額的部分由國家承擔最終賠償責任。筆者認為，這種模式值得我國借鑒。保險是社會的減震器，在防范自然災害風險和抵御重大損失方面具有顯著的制度優(yōu)勢。目前，我國相應的險種開發(fā)程度低，專門針對自然災害的保險產品不多，可資借鑒的版本較少，因此，可以借鑒日本的模式，結合中國國情組建由政府和商業(yè)保險公司共同分擔的巨災保險機制。
狠抓落實。齊抓共管,切實加強檢查督促和考核。按照市委、市政府的決策部署。各司其職、科學合理地設定考核指標體系，建立目標考核和責任追究制度，每年年底對實施情況進行全面考評，嚴格獎懲。
一、指導思想和總體目標
一）緊緊圍繞“科學發(fā)展示范區(qū)、生態(tài)文明展示區(qū)、文化繁榮先行區(qū)、平安和諧優(yōu)秀區(qū)”建設，指導思想。深入貫徹落實科學發(fā)展觀。著眼于解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題，立足市情，從薄弱處求突破，普及上求提高，通過實施項目帶動、加大資金爭取、健全保障制度，推動公共資源向落后地區(qū)、困難群眾、社會事業(yè)傾斜，有效解決民生方面的突出問題，全面推進基本公共服務均等化，促進社會公平。
二）努力實現“六個明顯提高”即：城鄉(xiāng)基礎教育水平明顯提高，總體目標。通過構建公共服務設施體系?；竟残l(wèi)生服務水平明顯提高，困難群眾最低生活保障水平明顯提高，公共文化服務水平明顯提高，公共安全保障水平明顯提高，基本住房保障水平明顯提高。
二、主要內容
一）構建覆蓋城鄉(xiāng)的教育均衡發(fā)展體系
小學適齡兒童入學率和升學率達99.8%初中畢業(yè)生升學率達83%高中毛入學率達75%基本普及學前教育和高中階段教育，1基本目標：2012年。高質量、高水平鞏固提高“普九”義務教育成果。全市公辦中小學基本實現規(guī)范化學校標準，完成覆蓋全市的基礎教育網絡化建設。2015年，建立相對完善的覆蓋城鄉(xiāng)的教育均衡發(fā)展體系。
加強基礎教育建設，2主要工作任務：按照政府主導、市場補充、合理配置原則。不斷改善農村學校和城鎮(zhèn)薄弱學校的辦學條件，促進教育規(guī)范化和均衡化發(fā)展。健全義務教育就學保障機制，落實城鄉(xiāng)義務教育免除學雜費政策。加強貧困家庭子女教育救助體系建設，落實中等職業(yè)學校和高等院校家庭經濟困難學生的資助政策。積極發(fā)展幼兒教育、社區(qū)教育、成人教育、繼續(xù)教育特別是干部教育，構建開放式終身教育體系。進一步優(yōu)化師資隊伍，建立教師合理流動制度，實現師資力量的區(qū)域均衡發(fā)展。優(yōu)化教育結構，大力發(fā)展職業(yè)教育，形成覆蓋城鄉(xiāng)的職業(yè)教育和培訓網絡，構建職業(yè)教育多元化發(fā)展格局。依法落實教育經費的三個增長”確保財政性教育經費增長幅度高于財政經常性收入增長幅度。
重點抓好中小學校舍安全工程實施，3近期工作重點：全市完成30所義務教育階段學校標準化建設。年完成30%加固施工改造任務；繼續(xù)擴大普通高中教育辦學規(guī)模，推進中等職業(yè)教育學校建設，保持中等職業(yè)學校與普通高中招生規(guī)模相當；繼續(xù)實施農村義務教育經費保障機制改革和中職學校家庭經濟困難學生的資助，爭取民生工程評比單項考核進入全省先進行列；加快教育人才培養(yǎng)、引進和交流力度，培育一批名教師；加大爭創(chuàng)國家級重點職校和區(qū)縣職教中心建設力度，積極籌建黃山職業(yè)技術學院、黃山技師學院，構筑人才發(fā)展保障體系。
二）構建覆蓋城鄉(xiāng)的基本醫(yī)療衛(wèi)生服務體系
建設覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共衛(wèi)生服務體系、醫(yī)療服務體系、醫(yī)療保障體系、藥品供應保障體系。2012年，1基本目標：深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革。新型農村合作醫(yī)療參合率達95%以上。城鄉(xiāng)基層醫(yī)療衛(wèi)生服務機構標準化建設達80%以上，基本公共衛(wèi)生服務得到普及。法定傳染病發(fā)病率、孕產婦死亡率、5歲以下兒童死亡率分別控制在全省較低水平。建立政府主導的多元衛(wèi)生投入機制，基本適應人民群眾多層次的醫(yī)療衛(wèi)生需求，人們群眾健康水平進一步提高。2015年，建立相對完善的覆蓋城鄉(xiāng)的基本醫(yī)療衛(wèi)生服務體系。
完善政府衛(wèi)生投入機制，2主要工作任務：建立動態(tài)增長的基本醫(yī)療保障籌資機制。政府衛(wèi)生投入增長幅度高于經常性財政支出的增長幅度，使政府衛(wèi)生投入占經常性財政支出的比重逐步提高。健全覆蓋城鄉(xiāng)的疾病預防控制、醫(yī)療救治、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急處理機制，鞏固和完善城鄉(xiāng)基本醫(yī)療、公共衛(wèi)生服務運行機制。加大公共衛(wèi)生基本設施投入，推進鄉(xiāng)村衛(wèi)生機構標準化建設和社區(qū)衛(wèi)生機構規(guī)范化建設。加強基層醫(yī)療衛(wèi)生隊伍建設，健全農村衛(wèi)生三級服務網絡，鞏固和完善新型農村合作醫(yī)療制度，促進城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險和新型農村合作醫(yī)療共同發(fā)展，為廣大城鄉(xiāng)居民提供安全、有效、便捷、經濟的基本醫(yī)療衛(wèi)生服務。
促進基本公共衛(wèi)生服務逐步均等化；執(zhí)行國家基本藥物目錄，3近期工作重點：啟動建立居民健康檔案等九類國家基本公共衛(wèi)生服務項目和乙肝補種等重大公共衛(wèi)生服務項目。推進鄉(xiāng)村一體化管理，開展政府舉辦的基層醫(yī)療衛(wèi)生機構藥品零差率銷售試點；繼續(xù)擴大新農合保障面，2010年籌資水平提高到150元；通過衛(wèi)生培訓、進修、招募、支農等多種形式，加強以全科醫(yī)生為重點的基層醫(yī)療衛(wèi)生隊伍建設，改革基層醫(yī)療衛(wèi)生機構補償機制，提高服務能力。
三）構建覆蓋城鄉(xiāng)的就業(yè)和社會保障體系
勞動關系和諧穩(wěn)定，1基本目標：城鄉(xiāng)就業(yè)比較充分。分配格局比較合理。社會救助和社會保障體系更加健全，城鄉(xiāng)絕大多數勞動者享有社會保障，城鄉(xiāng)低保實現應保盡保，管理服務規(guī)范高效。2012年，城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)保險覆蓋率分別達到95%以上。逐步建立覆蓋全面、資金來源多元化、保障制度規(guī)范化、管理服務社會化的社會保障體系。2015年，建立相對完善的覆蓋城鄉(xiāng)的就業(yè)、社會救助和社會保障體系。
逐步提高社會保障支出占國內生產總值的比例。按照多層次、廣覆蓋的要求，2主要工作任務：建立政府、企業(yè)、社會多渠道籌資機制。實現社會保障工作重心由城鎮(zhèn)為主向城鄉(xiāng)統籌轉變。根據城鄉(xiāng)居民不同的社會保障需求和經濟承受能力，采取分類施保，體現階段差異，建立健全覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系，建立完善社會綜合救助平臺。對城鄉(xiāng)家庭生活困難又未納入低保對象的大病患者、重度殘疾人、遭遇突發(fā)災害等困難人員，建立臨時生活救助制度。完善城鄉(xiāng)困難群眾大病救助制度。積極穩(wěn)妥地開展農村社會養(yǎng)老保險工作。落實相關征地保障政策，確保被征地農民生活水平不因征地而降低。建立“五?！惫B(yǎng)標準自然增長機制。有序推進教育救助、住房救助及城市生活無著落流浪乞討人員救助工作。搭建全方位的促進就業(yè)服務體系和政策扶持體系，充分發(fā)揮市場的引導作用，鼓勵勞動者自主創(chuàng)業(yè)和自謀職業(yè)，促進多種形式就業(yè)，健全面向各類就業(yè)困難人員的就業(yè)援助服務制度，加大就業(yè)和全民創(chuàng)業(yè)基礎建設扶持力度。
建立健全城鄉(xiāng)統一的就業(yè)管理制度，3近期工作重點：加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)就業(yè)和社會保障平臺建設。建立城鄉(xiāng)人力資源動態(tài)管理臺賬；扎實做好農民工技能培訓、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險和未參保集體企業(yè)退休人員基本生活保障三項民生工程，認真落實好困難企業(yè)就業(yè)扶助政策；加強社會保險政策的宣傳工作，有針對性地開展擴面征繳工作；完善農村居民最低生活保障制度，切實保障農村居民基本生活權益；提高農村五保戶供養(yǎng)保障標準，加快推進農村五保供養(yǎng)服務機構建設；全面開展城鄉(xiāng)困難群眾醫(yī)療救助工作，扶助困難家庭脫貧。
四）構建覆蓋城鄉(xiāng)的公共文化服務體系
70%行政村都有一個“農家書屋”有條件的村實現“一個標準籃球場、兩張室外乒乓球臺”從根本上解決全市邊遠山區(qū)農民收聽收看廣播電視難的問題，1基本目標：2012年。實現城鄉(xiāng)群眾廣播電視共享服務。充分發(fā)揮博物館、文化館、圖書館作為公共文化服務體系主力軍作用，全面完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站建設。2015年，建立相對完善的覆蓋城鄉(xiāng)的公共文化服務體系。
加強廣播電視“村村通”文化設施和體育設施建設。大力發(fā)展公益性文化事業(yè)，2主要工作任務：按照結構合理、發(fā)展平衡、網絡健全、運行有效、惠及全民的原則。實施文化惠民工程，切實保障人民群眾基本文化權益。開展“農家書屋”建設。繼續(xù)實施廣播電視“村村通”工程，盡快完成已通電廣播電視盲村“村村通”建設任務。深入推進體育健身工程，加強基層公共體育設施建設，把文化體育健身設施覆蓋到社區(qū)和農村。大力開展群眾性文化體育活動，提高競技體育水平，發(fā)展體育產業(yè)。緊扣徽州文化地域特色和時代特征，實施“文化產業(yè)精品打造工程”推進“百村千幢”古民居保護利用工程。堅持政府引導、金融支持、社會參與的投資原則，加大對文化產業(yè)發(fā)展的資金投入。培育多元化文化產業(yè)投資主體。加強文化產品市場和要素市場建設，把徽州文化品牌優(yōu)勢變成文化產業(yè)優(yōu)勢，全面促進徽州文化的大繁榮、大發(fā)展。
確保全省民生工程評比單項進入先進行列；加強各類文化館（站）博物館、圖書館建設；加大文物和非物質文化遺產保護力度，3近期工作重點：年完成49個行政村的農民體育健身工程建設；組織好國際山地車節(jié)、登山大會等集體育、旅游、經貿為一體的國際賽事活動；完成174個“農家書屋”工程建設和41個鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化綜合站建設。啟動“百村千幢”古民居保護工作，實施“文化產業(yè)精品打造工程”完成573個廣播電視“村村通”工程建設。
五）構建覆蓋城鄉(xiāng)的困難群體基本住房保障體系
實現應保盡保，1基本目標：對符合廉租住房保障條件、申請廉租住房租賃補貼或實物配租的城市最低生活保障家庭。并逐步擴大到城市低收入家庭。廉租房保障戶數2012年達到1.5萬戶。廉租住房制度保障范圍由城市最低收入住房困難家庭擴大到低收入住房困難家庭，基本消除城市低收入住房困難戶，農村群眾居住條件穩(wěn)步改善，全市城鎮(zhèn)人均住房面積明顯提高。2015年建立相對完善的覆蓋城鄉(xiāng)的困難群體基本住房保障體系。
著力解決面向低收入家庭住房困難為重點的各類保障性住房建設。強化政府主導，2主要工作任務：加快建立適應全體居民需要的多層次住房保障體系。創(chuàng)新保障方式，實行實物配售，加快廉租房建設步伐，加大經濟適用房建設力度。逐步建立農村困難群眾住房救助機制，逐步改善農村地質災害區(qū)和生存環(huán)境惡劣地區(qū)的貧困群眾居住條件，3-5年內使低收入家庭的居住環(huán)境、質量得到明顯改善和提高。
抓好現有申請對象的保障資格審查和認定工作，3近期工作重點：做好住房保障對象的調查摸底等基礎性工作。年對人均住房建筑面積低于10m2城市低保家庭做到應保盡保；規(guī)范租金補貼發(fā)放程序，確保中央補助的資金按規(guī)定及時發(fā)放；加快推進廉租房建設力度，積極探索廉租住房租售并舉；因地制宜、科學規(guī)劃，扎實抓好農村飲水安全工程建設，確保工程建設質量，建立良性運行機制。
六）構建覆蓋城鄉(xiāng)的公共安全保障體系
全面提高政府保障公共安全和處置突發(fā)公共事件的能力。治安災害事故穩(wěn)中有降，1基本目標：建立健全公共安全保障應急預案體系、組織體系、保障體系和運行機制。重大公共安全事故得到有效控制。2012年，全市平安縣（區(qū)）達標率100%平安鄉(xiāng)鎮(zhèn)達標率在94%以上，平安村（居）達標率在90%以上，平安單位達標率在85%以上，創(chuàng)建穩(wěn)定、和諧的社會環(huán)境，逐步形成惠及全民的安全保障服務體系。2015年建立相對完善的覆蓋城鄉(xiāng)的公共安全保障體系。
創(chuàng)新公共安全服務體制。建立健全分類管理、分級負責、條塊結合、屬地為主的管理體制，2主要工作任務：改進公共安全服務方式。提高危機管理和抗風險能力。按照預防應急并重、常態(tài)非常態(tài)結合的原則，建立統一高效的信息平臺，建設精干實用的專業(yè)救援隊伍，實現全社會整體聯動。加強社會治安綜合治理，大力實施城鄉(xiāng)社區(qū)警務戰(zhàn)略。加強技防和人防隊伍建設，提高社會治安防控能力。加強群防群治工作。加強城鎮(zhèn)、旅游景區(qū)消防基礎設施建設，提升全社會預防火災能力。逐步改造“四無小區(qū)”提升小區(qū)防控水平。加強交通安全基礎設施建設，預防和減少交通事故發(fā)生。建立健全城鄉(xiāng)公共安全體系，抓好公共食品安全、藥品安全、醫(yī)療安全、消防安全等日常監(jiān)管工作。完善社會矛盾排查調處機制，切實維護社會穩(wěn)定。
加強矛盾糾紛排查調處工作；拓寬社情民意表達渠道，3近期工作重點：堅持實行領導干部“定期接訪”和“帶案下訪”制度。強化維穩(wěn)責任制工作落實，積極預防和妥善處置，鞏固平安和諧的社會基礎；嚴格落實安全生產責任制，堅決遏制重特大安全生產事故發(fā)生；抓好應急預案體系建設，提高政府保障公共安全和處置公共事件的能力；加快治安防控體系建設，將技防措施向農村、城郊結合部及案件多發(fā)地區(qū)、路段和部位延伸；建立健全流動人口管理服務機制，落實群防群治措施；依法打擊各類違法犯罪行為。
三、保障措施
一）抓好目標任務的分解細化。市委、市政府成立公共服務體系建設領導小組。各區(qū)縣要按照市委、市政府對推進公共服務設施體系建設的總體要求，加強領導。積極作出相應的決策和部署。市直各責任單位要聯系部門實際，抓緊對目標任務進行分解細化，穩(wěn)步推進年度工作目標任務和相應措施落到實處。
關鍵詞：城市邊緣社區(qū)；社區(qū)；公共安全
中圖分類號：D631.4 文獻標識碼：A
收錄日期：2013年11月30日
城市邊緣社區(qū)是我國城市化大背景下一種特殊的地域結構，是城市環(huán)境向農村環(huán)境的過渡地帶，是城市功能和農村功能相互滲透十分活躍的地區(qū)。它是城市和農村管理體制的交錯區(qū)和真空區(qū)。由于其人口、經濟和社會構成的多元性，使得大量危險性因素滋生，嚴重地威脅著該地區(qū)的公共安全治理建設。因此，研究城市邊緣社區(qū)的公共安全問題具有極端的重要性和迫切性。
一、城市邊緣社區(qū)的定義及其特征
上世紀九十年代以后，我國的城市化進程進入了一個高速發(fā)展時期，大城市和特大城市的規(guī)模急劇膨脹，“入侵-演替”的景象在城市四周的邊緣地帶同時或交替上演，造就了城市邊緣帶的形態(tài)和功能的多樣性，使其成為經濟社會的多面體。從現有的研究成果來看，學術界較多的提法是城市邊緣社區(qū)、城市邊緣區(qū)、城中村、城鄉(xiāng)結合部和流動人口聚居區(qū)等。例如，陳月從地緣和居民構成的角度認為，城市邊緣社區(qū)“大多位于城鄉(xiāng)結合部，其成員為來自外地的農民工，他們相對集中地居住在一定的區(qū)域內，從事一定的行業(yè)，以地緣、血緣為紐帶形成特殊的社會群體。由于該社區(qū)既不同于城市社區(qū)，又不同于農村社區(qū)，具有獨特的社會屬性、社會地位、人群特征及地域位置，故而稱之為邊緣社區(qū)。又如，戴賓、楊建從地理位置和城鄉(xiāng)經濟發(fā)展的角度給城市邊緣區(qū)下的定義是，“城市邊緣區(qū)是指城市建成區(qū)的地帶，或由城市向鄉(xiāng)村過渡的地帶。它是城市在自身的近域推進和廣域擴展過程中，城鄉(xiāng)要素逐漸過渡、彼此滲透、功能互補而形成的特殊區(qū)域，具有明顯的城鄉(xiāng)經濟混合增長特征。”
它具有如下幾個特征：一是交叉性。這些社區(qū)基本上已經實現了產業(yè)的非農化和社會成員職業(yè)構成的非農化，但在管理上仍然沿用城鄉(xiāng)二元社會結構模式。城市與農村“二元管理體制”并行存在、共同發(fā)揮作用，管理體制交叉，這構成了城市邊緣社區(qū)的一個基本特征；二是動態(tài)性?！半S著城市的動態(tài)發(fā)展，城鄉(xiāng)結合部也由城區(qū)向農村擴展，城鄉(xiāng)結合部位置的動態(tài)變化，導致其人口和經濟等諸多要素也呈現動態(tài)發(fā)展趨勢”；三是復雜性。在城鄉(xiāng)結合邊緣社區(qū)內人口構成復雜，既有農民也有居民，還有大量的流動性人口，他們雖多年居住在這一地區(qū)，但真正融入城市中也是很難的。
二、城市邊緣社區(qū)公共安全存在的問題及原因
公共安全是指多數人的生命、健康和公共財產安全。當代中國正處在巨大的社會變遷和“風險社會”階段，社會矛盾層出不窮。城市邊緣社區(qū)由于其特有的特征，在發(fā)展中呈現出明顯的滯后性，嚴重地制約著城市的發(fā)展和農村的建設，特別是在公共安全方面更是對我國的公共安全管理提出了嚴峻的挑戰(zhàn)，主要表現在以下幾點：
（一）交叉性的二元體制造成邊緣社區(qū)的公共安全隱患
1、邊緣城市社區(qū)居民非農轉化不徹底造成其無法享受城市居民應享有的待遇。目前的狀況來看，“全國范圍內，除極個別做得比較好的地方政府外，絕大多數這樣的社區(qū)，其相應的最低生活保障機制、貧困救濟機制、養(yǎng)老機制、醫(yī)療衛(wèi)生機制等，都沒有跟上非農轉化的步伐。雖然住房出租市場的形成一定程度上彌補了社區(qū)居民的收入來源，但是，在按照城市統一規(guī)劃建設的小區(qū)內，居民可供出租的房屋數量畢竟是有限的。”相反，社區(qū)內失業(yè)、半失業(yè)、隱性失業(yè)帶來的社會閑散人員增多，以及隨之而起的黃、賭、毒成風，卻是實實在在的治安隱患。
2、從社會治安管理看。有的城鄉(xiāng)結合邊緣社區(qū)分別由農村派出所和城市派出所管轄，單從人口管理看，有的是單一的農業(yè)人口，有的則是既有農業(yè)人口也有非農業(yè)人口。有的地區(qū)則將同一區(qū)域內的農業(yè)人口和非農業(yè)人口分屬城市派出所與農村派出所管轄，從而形成了交叉型的人口管理體制。這種人為造成的管理體制的交叉性，帶來的后果必然是管理乏力，也形不成“齊抓共管”，而這正是產生社區(qū)案件高發(fā)的一個主要原因。
（二）城市邊緣社區(qū)的復雜性是對公共安全管理的嚴峻挑戰(zhàn)。城市邊緣社區(qū)一個明顯的特點就是農居混雜，外來人口居多，因此公共安全問題尤為嚴峻。一是大量外來人口涌入城鄉(xiāng)結合部地區(qū)，使得原有的社區(qū)管理資源匱乏；二是外來流動人口成分比較復雜，大多數人的知識水平低、法律意識差，受到犯罪分子的引誘后易走上違法犯罪道路；三是本地居民有著強烈的排外心理，對外來人口具有某種不認同感，雙方易引發(fā)口角，甚至是軀體和武力沖突，所以城市邊緣社區(qū)成為公共安全高危地帶。
（三）城市邊緣社區(qū)的動態(tài)變化造成社區(qū)居民缺乏公共安全參與意識。城市邊緣社區(qū)剛剛脫胎于傳統的鄉(xiāng)村，與現代城市社區(qū)的發(fā)展要求相比，缺乏一個有相當發(fā)育程度的公民社會。由于公民社會發(fā)育不良、不成熟，自主性、規(guī)范性較弱，對成員的負責性較低，特別是由于社區(qū)成立時間不長，居民還沒有完全擺脫鎮(zhèn)村體制的影響，只是把社區(qū)當成居所，社區(qū)參與意識比較淡薄，還沒有意識到自己是社區(qū)自治的主體，沒有很強的歸屬感和認同感。公眾的公共安全參與意識普遍缺乏。
三、城市邊緣社區(qū)公共安全治理建議
針對上述邊緣社區(qū)公共安全管理存在的問題筆者有以下建議：
（一）加快地方基層政府改革，完善邊緣城市社區(qū)公共安全服務各項配套機制
1、打破邊緣城市社區(qū)行政體制上的“二元管理”模式，將其納入城市社區(qū)管轄范圍，從而徹底消除管理體制上的交叉性。同時，可以把城市社區(qū)管理的成功經驗推廣到邊緣城市社區(qū)，突出邊緣城市社區(qū)“居委會”的獨立性，充分發(fā)揮其在社區(qū)公共安全服務中的作用。
2、加快邊緣城市社區(qū)農轉非居民社會保障機制的構建工作。政府要通過制定社會保障與福利政策來保護農轉非居民的就業(yè)安全，主要涉及醫(yī)療保險、基本養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、最低生活保障等。
（二）從源頭上杜絕公共安全的威脅性因子。一是必須做好流動人口的登記工作?？梢詮募訌娋C合治理的角度，考慮由公安部門、用人單位、居住地管理單位和個人等四方共同開展登記工作，公安部門主要負責對流動人口的登記造冊工作，用人單位和居住地管理單位負責對在單位工作或居住的流動人口進行內部登記并報公安部門備案，個人則要及時申報和申辦暫住證；二是要對流動人口實行分類管理與重點管理、網絡化管理與柔性管理相結合的辦法，對重點人口實行專項管理，既充分發(fā)揮流動人口的積極作用，又有有效措施防止、防范各種違法犯罪現象。
（三）建立一個公共安全宣傳引導系統。建立一個公共安全宣傳引導系統，有利于日常加強對公眾的公共安全防范意識、防范知識的普及，有利于強化對公民公共道德、公民義務的宣傳教育，有利于提高公眾維護公共安全的能力和水平。作為社區(qū)公共安全宣傳引導系統應做到兩個方面：一是要利用社區(qū)優(yōu)勢，主動與政府相關職能部門保持緊密聯系，做好日常宣傳；二是要配備至少一名的專門公共安全聯絡員。與其說是公共安全聯絡員不如說是公共安全輔導員更為貼切。因為這名聯絡員不僅自身要從事日常公共安全知識的宣傳，同時更要擔負起社區(qū)里答疑解惑的重任。
主要參考文獻：
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