時(shí)間：2023-10-08 10:16:39
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【關(guān)鍵詞】 城市土地 經(jīng)營(yíng) 土地儲(chǔ)備
城市土地經(jīng)營(yíng)是指在保持城市土地所有權(quán)不變的前提下，以實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃為具體目標(biāo)，在城市政府宏觀調(diào)控下，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在土地資源配置中的基礎(chǔ)性作用，通過(guò)對(duì)城市土地的開(kāi)發(fā)以及城市土地使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)等相關(guān)權(quán)利采用市場(chǎng)化運(yùn)作的方式，促進(jìn)城市土地資源的優(yōu)化配置，顯化城市土地資產(chǎn)價(jià)值，促進(jìn)城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的行為。城市土地經(jīng)營(yíng)包括兩方面的內(nèi)容：一是以城市土地為對(duì)象對(duì)土地的開(kāi)發(fā)和再開(kāi)發(fā)，二是城市土地產(chǎn)權(quán)經(jīng)營(yíng)，如土地批租、租賃、抵押等，它是城市土地作為資產(chǎn)意義上的經(jīng)營(yíng)。前者是指把耕地、荒地或舊城區(qū)經(jīng)過(guò)規(guī)劃設(shè)計(jì)、征地拆遷等前期工作和市政公用設(shè)施建設(shè)和生活服務(wù)設(shè)施建設(shè)，變成能直接為城市建設(shè)所利用的建設(shè)用地的活動(dòng)。城市土地產(chǎn)權(quán)經(jīng)營(yíng)可以分為兩個(gè)層次：一是以土地使用權(quán)出讓為主的層次；二是以土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租及抵押為主的層次。其中，土地使用權(quán)出讓市場(chǎng)屬于一級(jí)土地市場(chǎng)，是政府壟斷型市場(chǎng)。土地使用權(quán)出讓采用的主要方式有協(xié)議、招標(biāo)和拍賣(mài)三種。本文探討的城市土地經(jīng)營(yíng)是從城市政府的視角，以城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地開(kāi)發(fā)和城市土地一級(jí)市場(chǎng)為對(duì)象來(lái)展開(kāi)論述。
一、當(dāng)前我國(guó)城市土地資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)存在的問(wèn)題及原因分析
城市土地是城市存在和發(fā)展的載體，各地城市化的加速，必然使城市土地變得更加稀缺。為此，城市政府必須對(duì)稀缺的城市土地進(jìn)行妥善的經(jīng)營(yíng)。從城市土地管理體制改革以來(lái)，城市土地的經(jīng)營(yíng)使政府財(cái)政收入有了數(shù)量上的巨大增加，也為城市政府大力改善城市的投資與居住環(huán)境提供了強(qiáng)有力的保證。但由于城市土地經(jīng)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)的匱乏和相關(guān)配套制度的不完善，我國(guó)城市土地經(jīng)營(yíng)實(shí)踐中存在不少問(wèn)題，影響了城市土地經(jīng)營(yíng)的健康發(fā)展，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
（一）城市土地利用粗放，土地利用效率低下
城市土地經(jīng)營(yíng)的開(kāi)展，很大程度上提高了城市土地利用水平，但總體看來(lái)我國(guó)城市土地粗放經(jīng)營(yíng)的狀況沒(méi)有得到根本改變，表現(xiàn)在：城市用地增長(zhǎng)彈性系數(shù)高于合理彈性系數(shù)水平；城市用地容積率較低；城市用地結(jié)構(gòu)和空間布局不合理，工業(yè)用地比重比較大，擠占了城市其他用地，尤其是道路廣場(chǎng)、綠地受到的影響較大。
（二）征地范圍擴(kuò)大，耕地流失嚴(yán)重，農(nóng)民利益保護(hù)不夠
隨著城市化的發(fā)展，開(kāi)發(fā)區(qū)圈地?zé)崾墙陙?lái)最嚴(yán)重的土地問(wèn)題，與開(kāi)發(fā)區(qū)大肆圈地相伴隨的是大量?jī)?yōu)質(zhì)耕地被侵占、破壞、移為他用，導(dǎo)致耕地不斷減少；其次，在征地過(guò)程中，土地征用收益分配不合理，農(nóng)民利益得不到有效保障，不少被征地的農(nóng)民既得不到安置，又得不到應(yīng)有的補(bǔ)償。利益分配機(jī)制的缺失或未制度化，使農(nóng)民在工業(yè)化和城市化過(guò)程中承擔(dān)了相當(dāng)大部分的成本。
（三）城市規(guī)劃調(diào)控力度不足，土地供給制度有待改進(jìn)
城市土地經(jīng)營(yíng)過(guò)程中應(yīng)當(dāng)以規(guī)劃為依據(jù)，以供給引導(dǎo)需求，通過(guò)市場(chǎng)來(lái)實(shí)施規(guī)劃。而在我國(guó)城市土地開(kāi)發(fā)過(guò)程中，往往是先批租后規(guī)劃，或者邊批租邊規(guī)劃，而且城市規(guī)劃的實(shí)施管理也不足。同時(shí)，土地出讓行政干預(yù)較多不僅使土地保值增值目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)，而且還會(huì)造成經(jīng)營(yíng)性虧損。
（四）城市土地市場(chǎng)行為不規(guī)范，土地供給總量控制困難
城市土地使用制度的改革，確立了城市土地資產(chǎn)的價(jià)值，使土地產(chǎn)權(quán)在經(jīng)濟(jì)上得到了實(shí)現(xiàn)。由于我國(guó)城市土地資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)缺乏經(jīng)驗(yàn)，使得我國(guó)城市土地的市場(chǎng)供給不規(guī)范現(xiàn)象普遍存在。土地交易的不規(guī)范和隱形土地市場(chǎng)的存在，擴(kuò)大了城市土地的供給來(lái)源，容易造成土地市場(chǎng)的波動(dòng)，使地價(jià)偏低，造成土地收益的流失。
（五）城市土地儲(chǔ)備機(jī)制存在的問(wèn)題
我國(guó)土地儲(chǔ)備的政策依據(jù)主要是“土地儲(chǔ)備管理辦法”，土地儲(chǔ)備的實(shí)施缺乏相應(yīng)的法律來(lái)支持和保障；同時(shí)城市土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)性質(zhì)功能定位模糊，實(shí)際上扮演著兩種不同角色：一是土地管理者，行使部分政府職能，調(diào)節(jié)土地市場(chǎng)，制定收購(gòu)儲(chǔ)備計(jì)劃，實(shí)施各項(xiàng)規(guī)劃，追求社會(huì)效益最大化；二是土地經(jīng)營(yíng)者，扮演企業(yè)角色，以盈利為目的，追求經(jīng)濟(jì)效益最大化。經(jīng)營(yíng)目標(biāo)的多元化必然會(huì)影響到經(jīng)營(yíng)效率的提高，土地收購(gòu)儲(chǔ)備行為受行政干預(yù)較大，很難做到市場(chǎng)規(guī)范化經(jīng)營(yíng)；而且土地收購(gòu)價(jià)格內(nèi)涵界定也不明確。
二、城市土地經(jīng)營(yíng)管理制度的完善
（一）完善城市土地供給機(jī)制，規(guī)范城市土地市場(chǎng)
當(dāng)前我國(guó)城市土地供應(yīng)的“雙軌制”阻礙了土地市場(chǎng)化程度的提高和土地市場(chǎng)的運(yùn)行。因此必須采取措施促進(jìn)城市土地使用權(quán)讓渡的“雙軌制”并行：促進(jìn)劃撥土地使用權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)；建立健全經(jīng)營(yíng)性用地的招標(biāo)、拍賣(mài)或?qū)嵭袙炫品绞浇灰椎倪\(yùn)作機(jī)制，提高土地市場(chǎng)化程度；其次，要積極推行城市土地交易許可證制度和實(shí)施城市土地使用權(quán)市場(chǎng)信息披露制度。
（二）改革征地制度，保護(hù)農(nóng)民利益
傳統(tǒng)的征地制度弱化了對(duì)政府行為的外在約束，同時(shí)對(duì)農(nóng)民利益的保護(hù)不力，因而使得行政權(quán)侵害財(cái)產(chǎn)權(quán)成為可能。我國(guó)的征地制度應(yīng)該明確界定公益事業(yè)的范圍；提高土地征用補(bǔ)償?shù)膬r(jià)格；處理好征地補(bǔ)償?shù)睦娣峙洌贿M(jìn)一步完善征地程序。
（三）城市土地利用規(guī)劃先行，實(shí)行嚴(yán)格的土地用途管制
應(yīng)借鑒英美城市規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)，在土地供應(yīng)中必須強(qiáng)化土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃的先導(dǎo)性，對(duì)城市土地利用實(shí)行嚴(yán)格的土地用途管制。做到土地規(guī)劃制定的科學(xué)性、土地規(guī)劃與其他規(guī)劃的銜接性以及規(guī)劃實(shí)施的強(qiáng)制性。
（四）優(yōu)化城市土地儲(chǔ)備機(jī)制
理順?lè)申P(guān)系，建立法規(guī)保障，通過(guò)法律法規(guī)與政府規(guī)章明確土地儲(chǔ)備的目的、運(yùn)作方式，明確城市土地儲(chǔ)備的范圍、收購(gòu)價(jià)格等。其次明確土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的企業(yè)性質(zhì)，堅(jiān)持市場(chǎng)主導(dǎo)機(jī)制，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)逐步實(shí)行公司制經(jīng)營(yíng)，真正成為具有民事能力的、能自主經(jīng)營(yíng)和自負(fù)盈虧的企業(yè)實(shí)體。再三，進(jìn)行土地招商引資模式創(chuàng)新：將擬上市的土地首先進(jìn)行拆遷、平整等淺度開(kāi)發(fā)整理，并進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)供應(yīng)土地的“半成品”向“成品”轉(zhuǎn)變；同時(shí)使土地供應(yīng)與城市總體規(guī)劃相銜接，實(shí)現(xiàn)零星供地向規(guī)模供地的轉(zhuǎn)變。
三、結(jié)語(yǔ)
土地資產(chǎn)是城市發(fā)展的基礎(chǔ)，加強(qiáng)土地資產(chǎn)管理能更好地為城市發(fā)展籌集建設(shè)資金，促進(jìn)城市土地的合理、集約利用和保護(hù)耕地。我國(guó)當(dāng)前存在土地資產(chǎn)大量流失，土地利用效率低等問(wèn)題，必須從總量供給、規(guī)劃、產(chǎn)權(quán)登記及立法和執(zhí)法上加強(qiáng)管理，充分發(fā)揮城市土地的資產(chǎn)效益，實(shí)現(xiàn)城市和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的健康持續(xù)發(fā)展。
參考文獻(xiàn)
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剛才，介紹了推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)的經(jīng)驗(yàn)，講得很好，請(qǐng)大家學(xué)習(xí)借鑒；省農(nóng)業(yè)廳廳長(zhǎng)孫景淼通報(bào)了全省土地流轉(zhuǎn)情況及下一步打算，我完全同意，請(qǐng)各地認(rèn)真貫徹落實(shí)。下面，我講幾點(diǎn)意見(jiàn)：
一、充分認(rèn)識(shí)推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)、促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的重要性和緊迫性
（一）推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)是貫徹“創(chuàng)業(yè)富民、創(chuàng)新強(qiáng)省”總戰(zhàn)略，推動(dòng)農(nóng)民創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的有效途徑。土地流轉(zhuǎn)無(wú)論是對(duì)流出方還是流入方來(lái)說(shuō)，都可以促進(jìn)農(nóng)民分工分業(yè)、創(chuàng)業(yè)致富。對(duì)流入方來(lái)說(shuō)，可以擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，增加科技等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)要素投入，發(fā)展高效生態(tài)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行更高層次的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新。對(duì)流出方來(lái)說(shuō)，流轉(zhuǎn)土地不僅可以獲得財(cái)產(chǎn)性收入，還可以全身心投入二三產(chǎn)業(yè)去就業(yè)創(chuàng)業(yè)。
（二）推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)“二次飛躍”，推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的必然要求。改革開(kāi)放初期實(shí)行的，極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民群眾的生產(chǎn)積極性，使農(nóng)業(yè)發(fā)生了第一次飛躍。但是，我省人多地少，戶(hù)均耕地僅2.1畝，在收入渠道多元化的今天，農(nóng)民不會(huì)為了這點(diǎn)田地而去鉆研技術(shù)、購(gòu)買(mǎi)裝備、投入基礎(chǔ)設(shè)施，從而出現(xiàn)農(nóng)業(yè)副業(yè)化、農(nóng)民兼業(yè)化，勞動(dòng)生產(chǎn)率、土地產(chǎn)出率比較低，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量也難以控制等問(wèn)題。所以，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的根本出路就在于推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，培育現(xiàn)代農(nóng)業(yè)主體，提高土地、農(nóng)業(yè)裝備設(shè)施等要素的利用率和科技水平，這樣才能推進(jìn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模化、專(zhuān)業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化、訂單化、品牌化、設(shè)施化、機(jī)械化、信息化，提高勞動(dòng)生產(chǎn)率、土地產(chǎn)出率和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平，早日實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力“二次飛躍”，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。
（三）推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)是優(yōu)化資源配置，推進(jìn)城鎮(zhèn)化和推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要舉措。一方面，通過(guò)土地流轉(zhuǎn)，可以吸引優(yōu)質(zhì)要素投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域。而且，土地流轉(zhuǎn)后由于農(nóng)業(yè)主體縮減、規(guī)模擴(kuò)大、素質(zhì)提升，使政府對(duì)農(nóng)業(yè)的管理服務(wù)、政策扶持等公共資源利用效率大大提高。
另一方面，通過(guò)土地流轉(zhuǎn)，使不再?gòu)氖罗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民向城市、小城鎮(zhèn)集聚。相對(duì)集聚的人口可以降低人均基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)行的成本，并為發(fā)展工業(yè)提供勞動(dòng)力，為發(fā)展服務(wù)業(yè)提供需求，有利于加快城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。
（四）推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)是順應(yīng)群眾需求，推動(dòng)落實(shí)十七屆三中全會(huì)精神的具體實(shí)踐。土地流轉(zhuǎn)的前提是法律政策有允許、農(nóng)民就業(yè)有出路、規(guī)模經(jīng)營(yíng)有能力、基本生活有保障，只要具備這四個(gè)條件，土地流轉(zhuǎn)就有需求。從法律政策看，《農(nóng)村土地承包法》、十七屆三中全會(huì)和今年的1號(hào)文件，都明確允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，并要求規(guī)范流轉(zhuǎn)行為；從農(nóng)民就業(yè)看，我省70%以上的農(nóng)村勞動(dòng)力已穩(wěn)定轉(zhuǎn)移到二三產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民人均收入中來(lái)自第一產(chǎn)業(yè)的比重已降到20%以下，土地已不再是農(nóng)民唯一的收入來(lái)源；從規(guī)模經(jīng)營(yíng)能力看，一部分農(nóng)戶(hù)、專(zhuān)業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)完全有能力經(jīng)營(yíng)更多的土地；從基本生活保障看，全省已全面實(shí)行了最低生活保障制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度等，農(nóng)村最低生活保障水平已高于1500元/人年，哪怕農(nóng)民不直接經(jīng)營(yíng)土地，也不會(huì)影響其基本生活保障。所以，農(nóng)民將零碎土地流轉(zhuǎn)出去的愿望強(qiáng)烈。據(jù)省農(nóng)業(yè)廳的抽樣調(diào)查，56％的農(nóng)戶(hù)具有土地流轉(zhuǎn)意向，目前流轉(zhuǎn)的土地中，60%以上是農(nóng)民自發(fā)流轉(zhuǎn)的。這說(shuō)明當(dāng)前我省土地流轉(zhuǎn)有著內(nèi)在的需求。
總之，各地、各有關(guān)部門(mén)特別是廣大基層干部要統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)，樹(shù)立積極有為的意識(shí)，因勢(shì)利導(dǎo)，大力推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。
二、因勢(shì)利導(dǎo)，積極穩(wěn)妥推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)
近年來(lái)，各地順應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展要求和群眾需求，積極探索并引導(dǎo)農(nóng)民開(kāi)展多種形式的土地流轉(zhuǎn)，不斷創(chuàng)新工作機(jī)制，加大政策扶持力度，加強(qiáng)流轉(zhuǎn)管理與服務(wù)，有序推進(jìn)了土地流轉(zhuǎn)，為穩(wěn)定糧食生產(chǎn)、發(fā)展高效生態(tài)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)創(chuàng)造了良好的條件。截至去年9月底，全省共有276.6萬(wàn)戶(hù)農(nóng)戶(hù)流出土地535.75萬(wàn)畝，占總承包耕地面積的27％，占總農(nóng)戶(hù)的29.5％，不少工作走在了全國(guó)前列。*、*等縣市設(shè)立土地流轉(zhuǎn)專(zhuān)項(xiàng)資金，建立了縣鎮(zhèn)、村三級(jí)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織；慈溪市對(duì)將承包期內(nèi)剩余年限的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)一次性委托鎮(zhèn)、村流轉(zhuǎn)或?qū)嵭型恋毓煞葜平?jīng)營(yíng)的農(nóng)戶(hù)，在參加養(yǎng)老保險(xiǎn)時(shí)，市財(cái)政每年每畝補(bǔ)貼養(yǎng)老金100元；*市在市、縣兩級(jí)全部建立了土地承包糾紛仲裁委員會(huì)等等，都做的很好，很有成效。
但是，對(duì)照發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的要求和群眾需求，目前的土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移還不相適應(yīng)，還存在著流轉(zhuǎn)期限偏短、手續(xù)不規(guī)范、大多處于自發(fā)狀態(tài)、流轉(zhuǎn)費(fèi)導(dǎo)向不利于發(fā)展糧食生產(chǎn)等問(wèn)題，還需要進(jìn)一步加大機(jī)制創(chuàng)新和推進(jìn)力度。
為此，當(dāng)前和今后一個(gè)階段，我省推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的總體要求是：以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，認(rèn)真貫徹“創(chuàng)業(yè)富民、創(chuàng)新強(qiáng)省”總戰(zhàn)略和十七屆三中全會(huì)精神，以確保農(nóng)民掌握土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)決定權(quán)和增進(jìn)農(nóng)民利益為前提，按照發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的要求，培育土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，規(guī)范流轉(zhuǎn)行為，完善制度保障、政策扶持和組織領(lǐng)導(dǎo)體系，鼓勵(lì)引導(dǎo)農(nóng)戶(hù)把土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給現(xiàn)代農(nóng)業(yè)主體發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)，到2012年，力爭(zhēng)全省土地流轉(zhuǎn)率達(dá)35%以上，其中經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)縣(市、區(qū))達(dá)50%以上。在具體工作中要堅(jiān)持以下四條原則：
一是要堅(jiān)持依法、自愿、有償原則。土地流轉(zhuǎn)必須在穩(wěn)定和完善，確保農(nóng)民擁有明確的承包權(quán)基礎(chǔ)上依法流轉(zhuǎn)，由承包農(nóng)戶(hù)自主、自愿決定流轉(zhuǎn)方式，流轉(zhuǎn)收益要?dú)w承包農(nóng)戶(hù)所有，流轉(zhuǎn)過(guò)程要遵循法定程序。
二是要堅(jiān)持穩(wěn)糧優(yōu)先、注重效益原則。土地流轉(zhuǎn)不得改變農(nóng)業(yè)用途，確保農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和糧食安全。要盡可能避免流轉(zhuǎn)土地“非糧化”，在尊重和支持規(guī)模大戶(hù)發(fā)展高效生態(tài)農(nóng)業(yè)的同時(shí)，積極鼓勵(lì)種糧大戶(hù)和糧食生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織受讓農(nóng)戶(hù)流出的土地，依靠科技提高糧食單產(chǎn)，大力發(fā)展糧經(jīng)、糧畜、糧漁相結(jié)合新型種養(yǎng)模式，走效益型糧食生產(chǎn)路子。
三是要堅(jiān)持市場(chǎng)主導(dǎo)、政府引導(dǎo)原則。土地流不流轉(zhuǎn)、流給誰(shuí)、多少價(jià)格，都應(yīng)該通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制解決。政府通過(guò)政策激勵(lì)、有效服務(wù)、規(guī)范管理，積極引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)。
四是要堅(jiān)持因地制宜、分類(lèi)推進(jìn)原則。根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和社會(huì)保障狀況，分類(lèi)指導(dǎo)，多種形式，逐步推進(jìn)。不能急于求成、拔苗助長(zhǎng)，不能消極無(wú)為、放任自流，也不能搞“一刀切”，確保土地流轉(zhuǎn)健康有序推進(jìn)。
根據(jù)以上總體要求和基本原則，當(dāng)前突出要抓好以下幾項(xiàng)工作：
（一）抓組織引導(dǎo)。推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，關(guān)鍵在縣，基礎(chǔ)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村。各級(jí)政府要把土地流轉(zhuǎn)作為建設(shè)新農(nóng)村、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的重要工作來(lái)抓，精心組織部署。農(nóng)業(yè)部門(mén)要切實(shí)承擔(dān)起土地流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、服務(wù)和管理工作。財(cái)政、國(guó)土、勞動(dòng)保障、金融、工商、等有關(guān)部門(mén)要根據(jù)各自職責(zé)，研究制訂和落實(shí)相關(guān)工作措施。當(dāng)前，各地要抓住春節(jié)期間外出農(nóng)民集中返鄉(xiāng)的時(shí)機(jī)，組織基層干部進(jìn)村入戶(hù)宣傳有關(guān)法律法規(guī)和政策，了解群眾需求，使農(nóng)民理解所擁有的承包權(quán)長(zhǎng)久不變，流轉(zhuǎn)的只是經(jīng)營(yíng)權(quán)，而且流轉(zhuǎn)的土地也不能用于非農(nóng)建設(shè)，使農(nóng)民消除顧慮，有序引導(dǎo)兼業(yè)農(nóng)戶(hù)主動(dòng)流出土地。
（二）抓管理服務(wù)。在當(dāng)前農(nóng)民群眾對(duì)市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)還不是很放心的情況下，政府的管理服務(wù)十分重要。
一是要加強(qiáng)流轉(zhuǎn)服務(wù)。縣級(jí)以上農(nóng)業(yè)部門(mén)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要落實(shí)機(jī)構(gòu)、人員具體承擔(dān)土地流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)、管理、服務(wù)工作，村級(jí)要有土地流轉(zhuǎn)信息員，做好土地流轉(zhuǎn)的信息搜集、政策咨詢(xún)服務(wù)、合同審查備案和檔案管理等工作。這一塊，政府部門(mén)要先做，確立主導(dǎo)地位。同時(shí)也鼓勵(lì)有條件的地方發(fā)展流轉(zhuǎn)服務(wù)組織，為流轉(zhuǎn)雙方提供信息溝通、法規(guī)咨詢(xún)、價(jià)格評(píng)估、合同簽訂、糾紛調(diào)處等服務(wù)。
二是要規(guī)范流轉(zhuǎn)行為。土地流轉(zhuǎn)必須平等協(xié)商，依法、自愿、有償進(jìn)行，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益，不得擅自截留、扣留流轉(zhuǎn)收益。委托發(fā)包方或中介組織流轉(zhuǎn)承包土地的，應(yīng)由承包方出具土地流轉(zhuǎn)委托書(shū)，注明委托的事項(xiàng)、權(quán)限和期限等，并有委托人的簽名或蓋章；以轉(zhuǎn)讓方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)的，必須事先提出申請(qǐng)并經(jīng)發(fā)包方同意。受讓方將以轉(zhuǎn)包、出租方式獲得的土地進(jìn)行再流轉(zhuǎn)的，必須經(jīng)原承包方同意。
三是要規(guī)范流轉(zhuǎn)合同。流轉(zhuǎn)期限在一年以上的原則上都要簽訂規(guī)范的書(shū)面流轉(zhuǎn)合同。流轉(zhuǎn)合同由省農(nóng)業(yè)廳會(huì)同省工商局統(tǒng)一制定并。鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理部門(mén)、村經(jīng)濟(jì)合作社或土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織應(yīng)及時(shí)向達(dá)成流轉(zhuǎn)意向的承包方提供統(tǒng)一文本格式的流轉(zhuǎn)合同，及時(shí)指導(dǎo)合同簽訂。
四是要規(guī)范流轉(zhuǎn)管理。村經(jīng)濟(jì)合作社對(duì)承包方提出的流轉(zhuǎn)承包地的要求，應(yīng)及時(shí)備案，并報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理部門(mén)要建立流轉(zhuǎn)情況登記冊(cè)，落實(shí)專(zhuān)人負(fù)責(zé)流轉(zhuǎn)情況登記以及流轉(zhuǎn)資料的收集、整理、歸檔和管理工作。要加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)期限和用地性質(zhì)的管理，防止土地流轉(zhuǎn)后用地性質(zhì)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，防止流轉(zhuǎn)期限超過(guò)二輪承包期的剩余年限而引發(fā)糾紛。
五是要完善二輪土地承包工作。認(rèn)真整理和永久管理好土地承包檔案資料，加快推進(jìn)土地承包信息化管理，確保土地承包合同、權(quán)證、地塊、面積四到戶(hù)。妥善解決遺留問(wèn)題，抓緊完成二輪土地承包的掃尾工作，沒(méi)有與農(nóng)戶(hù)簽訂承包合同的要抓緊簽訂，沒(méi)有發(fā)放土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)要抓緊發(fā)放。
六是要做好和仲裁工作。認(rèn)真做好土地流轉(zhuǎn)的調(diào)處和復(fù)查、復(fù)核工作。要根據(jù)《浙江省實(shí)施<中華人民共和國(guó)土地承包法>辦法》的規(guī)定，抓緊建立農(nóng)村土地承包仲裁委員會(huì)，開(kāi)展承包糾紛仲裁，妥善解決農(nóng)村土地承包和流轉(zhuǎn)糾紛。
（三）抓流轉(zhuǎn)土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)。這里要強(qiáng)調(diào)的是，我們推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，目的是發(fā)展高效生態(tài)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，保障糧食安全。
一是要重點(diǎn)支持流轉(zhuǎn)土地發(fā)展糧食生產(chǎn)。糧食生產(chǎn)由于比較效益低，在土地流轉(zhuǎn)中容易造成放棄糧食生產(chǎn)轉(zhuǎn)向其他高效農(nóng)產(chǎn)品。因此，在勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移充分的地方，我們要先鼓勵(lì)流轉(zhuǎn)土地搞糧食規(guī)模經(jīng)營(yíng)，在政策上要重點(diǎn)支持。實(shí)踐表明，通過(guò)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，能降低成本，提高產(chǎn)量和品質(zhì)，增加效益，雖然畝均產(chǎn)出低于其他經(jīng)濟(jì)作物，但人均勞動(dòng)生產(chǎn)率是高的，種糧農(nóng)民收入仍能保證。另外，如果通過(guò)季節(jié)性流轉(zhuǎn)，把全省春季拋荒的300萬(wàn)畝田種起來(lái)，就可以增加20多億斤糧食。因此，引導(dǎo)流轉(zhuǎn)土地發(fā)展糧食生產(chǎn)是有效益支撐的，政策上應(yīng)該予以重點(diǎn)支持。
二是要引導(dǎo)種養(yǎng)大戶(hù)、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社連片開(kāi)發(fā)流轉(zhuǎn)土地，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，并引導(dǎo)其吸納流轉(zhuǎn)農(nóng)戶(hù)的剩余勞動(dòng)力繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，形成土地流轉(zhuǎn)吸引大戶(hù)開(kāi)發(fā)、大戶(hù)開(kāi)發(fā)帶動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)業(yè)發(fā)展增加農(nóng)民收入的良性循環(huán)機(jī)制。
三是在土地仍是農(nóng)民收入主要來(lái)源的地區(qū)，要圍繞主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)品，興辦農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社，在家庭承包經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)上，通過(guò)統(tǒng)一作物布局、統(tǒng)一生產(chǎn)、統(tǒng)一質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一投入品采購(gòu)和供應(yīng)、統(tǒng)一品牌、統(tǒng)一銷(xiāo)售等途徑，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。
（四）抓政策扶持。推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)主要依靠市場(chǎng)機(jī)制、依靠效益，但在目前農(nóng)業(yè)效益總體較低、農(nóng)民心存疑慮的情況下，政府支持必不可少。
一是要加大對(duì)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體的支持力度。省財(cái)政將整合現(xiàn)行有關(guān)財(cái)政支農(nóng)政策，加大對(duì)土地流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營(yíng)的支持力度。各級(jí)相關(guān)支農(nóng)資金和項(xiàng)目要向種養(yǎng)大戶(hù)、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社等農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體傾斜。經(jīng)營(yíng)面積1000畝(經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)縣和海島縣500畝)以上的農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社和農(nóng)業(yè)企業(yè)，符合立項(xiàng)條件的優(yōu)先安排農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目。有條件的地方，可安排資金重點(diǎn)用于土地流出戶(hù)補(bǔ)貼。各涉農(nóng)部門(mén)和責(zé)任農(nóng)技員要與農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體建立聯(lián)系制度，幫助解決實(shí)際困難。積極探索對(duì)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體派駐責(zé)任農(nóng)技員和大學(xué)畢業(yè)生到農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體工作的政府補(bǔ)貼制度。
二是要加大信貸支持力度。充分發(fā)揮農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)服務(wù)“三農(nóng)”的主力軍作用，進(jìn)一步加大對(duì)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體的信貸投入，對(duì)實(shí)力強(qiáng)、資信好的給予一定的信貸授信額度，簡(jiǎn)化貸款手續(xù)，實(shí)行優(yōu)惠貸款利率。其他金融機(jī)構(gòu)要主動(dòng)拓寬信貸支農(nóng)范圍，加大對(duì)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體的支持力度。對(duì)信貸支農(nóng)力度大的農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)，執(zhí)行優(yōu)惠存款準(zhǔn)備金率和優(yōu)先給予支農(nóng)再貸款支持。鼓勵(lì)縣域銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)新吸收的存款主要用于當(dāng)?shù)匕l(fā)放貸款。村鎮(zhèn)銀行和小額貸款公司要以農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體為主要服務(wù)對(duì)象。創(chuàng)新貸款擔(dān)保方式，擴(kuò)大農(nóng)村有效擔(dān)保物范圍，鼓勵(lì)開(kāi)展林權(quán)抵押貸款和股權(quán)、應(yīng)收賬款質(zhì)押貸款，推動(dòng)開(kāi)展農(nóng)房、海域使用權(quán)抵押貸款，拓寬農(nóng)村融資渠道，政府投資設(shè)立的農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司要以專(zhuān)業(yè)大戶(hù)、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社和農(nóng)業(yè)企業(yè)為主要擔(dān)保對(duì)象，切實(shí)解決擔(dān)保難問(wèn)題。
三是要落實(shí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)配套設(shè)施用地政策。凡流轉(zhuǎn)期限5年以上并簽訂流轉(zhuǎn)合同，經(jīng)營(yíng)面積100畝以上的專(zhuān)業(yè)大戶(hù)、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社和農(nóng)業(yè)企業(yè)，因生產(chǎn)需要建造簡(jiǎn)易倉(cāng)(機(jī))庫(kù)、生產(chǎn)管理用房、曬場(chǎng)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)配套設(shè)施，允許其在流轉(zhuǎn)土地范圍內(nèi)按流轉(zhuǎn)面積3-5‰的比例占用土地，其用地不破壞耕作層的，視作農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要的臨時(shí)用地，按臨時(shí)用地管理，經(jīng)縣級(jí)農(nóng)業(yè)主管部門(mén)審核同意后，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土所協(xié)調(diào)用地選址，并到縣級(jí)國(guó)土資源管理部門(mén)備案，不得改變土地的權(quán)屬和用途。各市、縣（市、區(qū)）在安排省切塊下達(dá)的年度新增建設(shè)用地計(jì)劃時(shí)，應(yīng)在嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地總量的前提下，統(tǒng)籌科學(xué)合理安排好農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)加工項(xiàng)目用地。
第二條本辦法所稱(chēng)成片開(kāi)發(fā)是指：在取得國(guó)有土地使用權(quán)后，依照規(guī)劃對(duì)土地進(jìn)行綜合性的開(kāi)發(fā)建設(shè)，平整場(chǎng)地、建設(shè)供排水、供電、供熱、道路交通、通信等公用設(shè)施，形成工業(yè)用地和其他建設(shè)用地條件，然后進(jìn)行轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)公用事業(yè)；或者進(jìn)而建設(shè)通用工業(yè)廠(chǎng)房以及相配套的生產(chǎn)和生活服務(wù)設(shè)施等地面建筑物，并對(duì)這些地面建筑物從事轉(zhuǎn)讓或出租的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。
成片開(kāi)發(fā)應(yīng)確定明確的開(kāi)發(fā)目標(biāo)，應(yīng)有明確意向的利用開(kāi)發(fā)后土地的建設(shè)項(xiàng)目。
第三條吸收外商投資進(jìn)行成片開(kāi)發(fā)的項(xiàng)目，應(yīng)由市、縣人民政府組織編制成片開(kāi)發(fā)項(xiàng)目建議書(shū)（或初步可行性研究報(bào)告，下同）。
使用耕地一千畝以下、其他土地二千畝以下，綜合開(kāi)發(fā)投資額在省、自治區(qū)、直轄市人民政府（包括經(jīng)濟(jì)特區(qū)人民政府或者管理委員會(huì)，下同）審批權(quán)限內(nèi)的成片開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，其項(xiàng)目建議書(shū)應(yīng)報(bào)省、自治區(qū)、直轄市人民政府審批。
使用耕地超過(guò)一千畝、其他土地超過(guò)二千畝，或者綜合開(kāi)發(fā)投資額超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市人民政府審批權(quán)限的成片開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，其項(xiàng)目建議書(shū)應(yīng)經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府報(bào)國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)審核和綜合平衡后，由國(guó)務(wù)院審批。
第四條外商投資成片開(kāi)發(fā)，應(yīng)分別依照《中華人民共和國(guó)中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》、《中華人民共和國(guó)中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》、《中華人民共和國(guó)外資企業(yè)法》的規(guī)定，成立從事開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)的中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)，或者中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)，或者外資企業(yè)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)開(kāi)發(fā)企業(yè)）。
開(kāi)發(fā)企業(yè)受中國(guó)法律的管轄和保護(hù)，其一切活動(dòng)應(yīng)遵守中華人民共和國(guó)的法律、法規(guī)。
開(kāi)發(fā)企業(yè)依法自主經(jīng)營(yíng)管理，但在其開(kāi)發(fā)區(qū)域內(nèi)沒(méi)有行政管理權(quán)。開(kāi)發(fā)企業(yè)與其他企業(yè)的關(guān)系是商務(wù)關(guān)系。
國(guó)家鼓勵(lì)國(guó)營(yíng)企業(yè)以國(guó)有土地使用權(quán)作為投資或合作條件，與外商組成開(kāi)發(fā)企業(yè)。
第五條開(kāi)發(fā)企業(yè)應(yīng)依法取得開(kāi)發(fā)區(qū)域的國(guó)有土地使用權(quán)。
開(kāi)發(fā)區(qū)域所在的市、縣人民政府向開(kāi)發(fā)企業(yè)出讓國(guó)有土地使用權(quán)，應(yīng)依照國(guó)家土地管理的法律和行政法規(guī)，合理確定地塊范圍、用途、年限、出讓金和其他條件，簽訂國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同，并按出讓國(guó)有土地使用權(quán)的審批權(quán)限報(bào)經(jīng)批準(zhǔn)。
第六條國(guó)有土地使用權(quán)出讓后，其地下資源和埋藏物仍屬于國(guó)家所有。如需開(kāi)發(fā)利用，應(yīng)依照國(guó)家有關(guān)法律和行政法規(guī)管理。
第七條開(kāi)發(fā)企業(yè)應(yīng)編制成片開(kāi)發(fā)規(guī)劃或者可行性研究報(bào)告，明確規(guī)定開(kāi)發(fā)建設(shè)的總目標(biāo)和分期目標(biāo)，實(shí)施開(kāi)發(fā)的具體內(nèi)容和要求，以及開(kāi)發(fā)后土地利用方案等。
成片開(kāi)發(fā)規(guī)劃或者可行性研究報(bào)告，經(jīng)市、縣人民政府審核后，報(bào)省、自治區(qū)、直轄市人民政府審批。審批機(jī)關(guān)應(yīng)就有關(guān)公用設(shè)施建設(shè)和經(jīng)營(yíng)，組織有關(guān)主管部門(mén)協(xié)調(diào)。
第八條開(kāi)發(fā)區(qū)域在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的，各項(xiàng)開(kāi)發(fā)建設(shè)必須符合城市規(guī)劃要求，服從規(guī)劃管理。
開(kāi)發(fā)區(qū)域的各項(xiàng)建設(shè)，必須符合國(guó)家環(huán)境保護(hù)的法律、行政法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)。
第九條開(kāi)發(fā)企業(yè)必須在實(shí)施成片開(kāi)發(fā)規(guī)劃，并達(dá)到出讓國(guó)有土地使用權(quán)合同規(guī)定的條件后，方可轉(zhuǎn)讓國(guó)有土地使用權(quán)。開(kāi)發(fā)企業(yè)未按照出讓國(guó)有土地使用權(quán)合同規(guī)定的條件和成片開(kāi)發(fā)規(guī)劃的要求投資開(kāi)發(fā)土地的，不得轉(zhuǎn)讓國(guó)有土地使用權(quán)。
開(kāi)發(fā)企業(yè)和其他企業(yè)轉(zhuǎn)讓國(guó)有土地使用權(quán)，或者抵押國(guó)有土地使用權(quán)，以及國(guó)有土地使用權(quán)終止，應(yīng)依照國(guó)家土地管理的法律和行政法規(guī)辦理。
第十條開(kāi)發(fā)企業(yè)可以吸引投資者到開(kāi)發(fā)區(qū)域投資，受讓國(guó)有土地使用權(quán)，舉辦企業(yè)。外商投資企業(yè)應(yīng)分別依照《中華人民共和國(guó)中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》、《中華人民共和國(guó)中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》、《中華人民共和國(guó)外資企業(yè)法》的規(guī)定成立。
在開(kāi)發(fā)區(qū)域舉辦企業(yè)，應(yīng)符合國(guó)家有關(guān)投資產(chǎn)業(yè)政策的要求。國(guó)家鼓勵(lì)舉辦先進(jìn)技術(shù)企業(yè)和產(chǎn)品出口企業(yè)。
第十一條開(kāi)發(fā)區(qū)域的郵電通信事業(yè)，由郵電部門(mén)統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)與經(jīng)營(yíng)。也可以經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市郵電主管部門(mén)批準(zhǔn)，由開(kāi)發(fā)企業(yè)投資建設(shè)，或者開(kāi)發(fā)企業(yè)與郵電部門(mén)合資建設(shè)通信設(shè)施，建成后移交郵電部門(mén)經(jīng)營(yíng)，并根據(jù)雙方簽訂的合同，對(duì)開(kāi)發(fā)企業(yè)給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。
第十二條開(kāi)發(fā)企業(yè)投資建設(shè)區(qū)域內(nèi)自備電站、熱力站、水廠(chǎng)等生產(chǎn)性公用設(shè)施的，可以經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)區(qū)域內(nèi)的供電、供水、供熱等業(yè)務(wù)，也可以交地方公用事業(yè)企業(yè)經(jīng)營(yíng)。公用設(shè)施能力有富余，需要供應(yīng)區(qū)域外，或者需要與區(qū)域外設(shè)施聯(lián)網(wǎng)運(yùn)行的，開(kāi)發(fā)企業(yè)應(yīng)與地方公用事業(yè)企業(yè)按國(guó)家有關(guān)規(guī)定簽訂合同，按合同規(guī)定的條件經(jīng)營(yíng)。
開(kāi)發(fā)區(qū)域接引區(qū)域外水、電等資源的，應(yīng)由地方公用事業(yè)企業(yè)經(jīng)營(yíng)。
第十三條開(kāi)發(fā)區(qū)域地塊范圍涉及海岸港灣或者江河建港區(qū)段的，岸線(xiàn)由國(guó)家統(tǒng)一規(guī)劃和管理。開(kāi)發(fā)企業(yè)可以按照國(guó)家交通主管部門(mén)的統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)和經(jīng)營(yíng)專(zhuān)用港區(qū)和碼頭。
第十四條開(kāi)發(fā)區(qū)域內(nèi)不得從事國(guó)家法律和行政法規(guī)禁止的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和社會(huì)活動(dòng)。
第十五條以舉辦出口加工企業(yè)為主的開(kāi)發(fā)區(qū)域，需要在進(jìn)出口管理、海關(guān)管理等方面采取特殊管理措施的，應(yīng)報(bào)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，由國(guó)家有關(guān)主管部門(mén)制定具體管理辦法。
第十六條開(kāi)發(fā)區(qū)域的行政管理、司法管理、口岸管理、海關(guān)管理等，分別由國(guó)家有關(guān)主管部門(mén)、所在的地方人民政府和有管轄權(quán)的司法機(jī)關(guān)組織實(shí)施。
關(guān)鍵詞：西江農(nóng)場(chǎng)；土地管理信息化；重要意義
引言
民以食為天，食以土為本。土地是人類(lèi)賴(lài)以生存和勞動(dòng)的資本，是一切生產(chǎn)和生活之源，是財(cái)富之母。隨著城市發(fā)展的需要和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，廣西農(nóng)墾國(guó)有西江農(nóng)場(chǎng)土地銳減日益嚴(yán)重，制約了農(nóng)場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)營(yíng)規(guī)模。因此，在農(nóng)場(chǎng)轄區(qū)內(nèi)實(shí)現(xiàn)土地管理信息化，用科學(xué)手段對(duì)土地進(jìn)行綜合管理和利用是農(nóng)場(chǎng)實(shí)現(xiàn)持續(xù)發(fā)展的重要手段。
1 西江農(nóng)場(chǎng)實(shí)現(xiàn)土地管理信息化的現(xiàn)實(shí)必要性
廣西農(nóng)墾國(guó)有西江農(nóng)場(chǎng)位于廣西貴港市，隸屬自治區(qū)農(nóng)墾局，屬?lài)?guó)有大型二檔企業(yè)。農(nóng)場(chǎng)轄區(qū)約有12萬(wàn)畝的土地面積，由呈馬蹄形分布的四塊不相連的土地組成，東西長(zhǎng)約40公里，南北寬約25公里。如何使有限的土地資源發(fā)揮最大的經(jīng)濟(jì)效益是農(nóng)場(chǎng)面臨的瓶頸難題，傳統(tǒng)的手工管理方式已難以滿(mǎn)足當(dāng)前的工作需要和經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度。為了使土地資源得到科學(xué)合理的利用，解決長(zhǎng)久以來(lái)模糊狀態(tài)的土地管理模式，農(nóng)場(chǎng)迫切需要利用信息技術(shù)對(duì)土地進(jìn)行科學(xué)管理，增強(qiáng)土地管理的透明度和公正度，使地籍管理更為精準(zhǔn)。
土地管理信息化可以提高農(nóng)場(chǎng)土地管理工作的辦公效率，實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)單高效的操作方式：打開(kāi)電腦，輕點(diǎn)鼠標(biāo)，整個(gè)轄區(qū)的土地權(quán)屬和屬性直觀展現(xiàn)；建設(shè)用地、農(nóng)用地和荒置地分布情況，耕種的農(nóng)作物分布、種植種類(lèi)情況一目了然。同時(shí)，還能使日常的查詢(xún)和數(shù)據(jù)匯總工作簡(jiǎn)單化，規(guī)范土地管理制度，實(shí)現(xiàn)土地管理公平、公正、公開(kāi)；且能為企管、生產(chǎn)、財(cái)務(wù)和規(guī)劃建設(shè)等重要部門(mén)提供準(zhǔn)確有效的數(shù)據(jù)，為領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)籌規(guī)劃和重要決策提供科學(xué)依據(jù)。
2 土地管理信息化為農(nóng)場(chǎng)推行優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)高糖糖料蔗示范基地建設(shè)工作做好鋪墊
為盡快扭轉(zhuǎn)糖業(yè)市場(chǎng)日益嚴(yán)峻的形勢(shì)，今年，廣西在全區(qū)內(nèi)大力開(kāi)展500萬(wàn)畝優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)高糖糖料蔗示范基地建設(shè)工作。廣西農(nóng)墾為響應(yīng)自治區(qū)政府的號(hào)召，在墾區(qū)范圍內(nèi)推行16萬(wàn)畝的優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)高糖糖料蔗示范基地建設(shè)，其中下達(dá)給西江農(nóng)場(chǎng)2萬(wàn)畝的工作任務(wù)。
西江農(nóng)場(chǎng)的甘蔗種植地塊零散細(xì)碎，不適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)模型和集約型的專(zhuān)業(yè)化生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，更不適應(yīng)全程機(jī)械化的推廣，從而導(dǎo)致農(nóng)場(chǎng)甘蔗生產(chǎn)成本高、勞動(dòng)生產(chǎn)率和經(jīng)濟(jì)效益低。因此，農(nóng)場(chǎng)對(duì)土地實(shí)行統(tǒng)一調(diào)整、重新分配和連片規(guī)模承包（租賃）經(jīng)營(yíng)之舉刻不容緩。土地管理信息化建成后，能將現(xiàn)有土地地塊大小、分布情況，道路、水利和電力設(shè)施布局情況等在電腦直觀展現(xiàn)，為領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)籌規(guī)劃基地建設(shè)工作提供科學(xué)依據(jù)，為農(nóng)場(chǎng)開(kāi)展土地整治、實(shí)現(xiàn)連片適度規(guī)模承包經(jīng)營(yíng)、推廣良種良法、實(shí)現(xiàn)和普及機(jī)械一體化技術(shù)等提供有力保障。
3 土地管理信息化使得農(nóng)場(chǎng)企管部門(mén)的合同制定更加規(guī)范準(zhǔn)確
土地租賃是農(nóng)場(chǎng)的重要經(jīng)營(yíng)收入之一。農(nóng)場(chǎng)設(shè)置有獨(dú)立的企管部門(mén)，重點(diǎn)負(fù)責(zé)農(nóng)場(chǎng)土地對(duì)外的租賃工作。過(guò)去，企管部門(mén)繪制合同圖紙多使用皮尺和卷尺，每份圖紙的制作花費(fèi)大量時(shí)間和人力，且數(shù)據(jù)精確度不高。
推行土地管理信息化后，企管部門(mén)開(kāi)始使用先進(jìn)的GPS-RTK精確測(cè)量?jī)x器開(kāi)展工作。新工具操作簡(jiǎn)單方便，只需要用測(cè)量?jī)x對(duì)出租地塊進(jìn)行實(shí)地測(cè)量，再將儀器上的測(cè)量數(shù)據(jù)導(dǎo)入電腦即可。導(dǎo)出的數(shù)據(jù)可反復(fù)使用，既便于進(jìn)行統(tǒng)計(jì)、分類(lèi)、匯總，又能進(jìn)行圖紙繪制，且生成的數(shù)據(jù)和繪制的圖紙真實(shí)、準(zhǔn)確、有效。這樣新制的圖紙不僅準(zhǔn)確標(biāo)出租賃地塊的面積、方位、方向以及周邊具體標(biāo)志物，還準(zhǔn)確標(biāo)注租賃地塊獨(dú)一無(wú)二的坐標(biāo)。不管該地塊及周邊環(huán)境如何變化，只要通過(guò)坐標(biāo)便可準(zhǔn)確地查詢(xún)到當(dāng)時(shí)租賃土地的所有信息情況。這些都是皮尺、卷尺等傳統(tǒng)測(cè)量工具無(wú)法比擬的優(yōu)越之處，為主管部門(mén)縮減了工作量，確保每年的土地租賃工作高效完成，為增收打下夯實(shí)基礎(chǔ)。
4 土地管理信息化有利于明確農(nóng)場(chǎng)界線(xiàn)，對(duì)土地的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和征地工作具有重要作用
由于歷史發(fā)展和土地變遷等原因，西江農(nóng)場(chǎng)與周邊農(nóng)村的分界線(xiàn)一直存在爭(zhēng)議，制約了農(nóng)場(chǎng)的發(fā)展規(guī)模。信息化管理系統(tǒng)使用坐標(biāo)點(diǎn)將農(nóng)場(chǎng)所屬土地準(zhǔn)確劃分標(biāo)注，便于農(nóng)場(chǎng)有據(jù)可依進(jìn)行協(xié)商。
城市化的快速進(jìn)程，與農(nóng)場(chǎng)利益最緊密的便是對(duì)農(nóng)場(chǎng)土地的征用。農(nóng)場(chǎng)可以利用政府政策和財(cái)政補(bǔ)貼大力推進(jìn)轄區(qū)內(nèi)的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程，同時(shí)要及時(shí)對(duì)失地職工做好賠償和補(bǔ)助工作。完善信息化系統(tǒng)，從中了解對(duì)被征范圍所涉及的職工家屬、位置范圍、面積及地上作物等詳細(xì)信息，利于農(nóng)場(chǎng)有針對(duì)性地開(kāi)展征地賠償預(yù)算工作和對(duì)涉及人員動(dòng)員工作。
土地管理信息化是科學(xué)管理土地不可或缺的基礎(chǔ)性工作，可以為西江農(nóng)場(chǎng)實(shí)現(xiàn)高速便捷的辦公效率、減少土地收益漏洞、提升土地利用率、增加土地收益，為西江農(nóng)場(chǎng)實(shí)現(xiàn)土地資源科學(xué)全面、可持續(xù)性發(fā)展提供了重要的保障。
參考文獻(xiàn)
第一條 根據(jù)《上海市土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》），結(jié)合本市具體情況，制定本細(xì)則。
第二條 上海市房產(chǎn)管理局（以下簡(jiǎn)稱(chēng)市房管局）是本市土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓中房產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的主管機(jī)關(guān)。
第三條 在本市土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓地塊上進(jìn)行的房屋預(yù)售、出售和出租等房產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)必須遵守本細(xì)則。
第四條 在本市土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓地塊上進(jìn)行的房產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)必須遵循下列原則：
（一）土地使用權(quán)和房屋產(chǎn)權(quán)同時(shí)轉(zhuǎn)移。
（二）房屋產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移時(shí)，《土地使用權(quán)有償出讓合同》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《出讓合同》）中所規(guī)定的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任一起轉(zhuǎn)移。
（三）預(yù)售、出售或出租房屋的期限與《出讓合同》規(guī)定的土地使用權(quán)期限一致；土地使用權(quán)期滿(mǎn)時(shí)，土地使用權(quán)及該地塊上的建筑物和其他附著物按《辦法》的規(guī)定無(wú)償收回。
第五條 本細(xì)則所稱(chēng)的下列用語(yǔ)含義是：
（一）房屋系指在實(shí)行土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓的地塊上，按《出讓合同》規(guī)定營(yíng)建的建筑物。
（二）房產(chǎn)經(jīng)營(yíng)人是指將實(shí)行土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓地塊上的房屋進(jìn)行預(yù)售、出售或出租的房屋產(chǎn)權(quán)人。
（三）房屋預(yù)售是指房產(chǎn)經(jīng)營(yíng)人經(jīng)市房管局批準(zhǔn)，在建筑物竣工前進(jìn)行的房屋銷(xiāo)售。
第六條 按《辦法》規(guī)定取得土地使用權(quán)的企業(yè)、其他組織和個(gè)人，從事房產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)時(shí)，應(yīng)持有上海市工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照，并報(bào)市房管局備案。
房屋的出售、預(yù)售和出租計(jì)劃應(yīng)按年度報(bào)送市房管局。
第二章 房屋出售
第七條 按《辦法》規(guī)定取得土地使用權(quán)的受讓人建造的房屋竣工后，必須報(bào)請(qǐng)上海市建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督站（以下簡(jiǎn)稱(chēng)市質(zhì)監(jiān)站）驗(yàn)收，取得驗(yàn)收合格證書(shū)，并辦理房產(chǎn)登記后，才可出售。
第八條 房屋可以整幢或分層、分套出售。整幢房屋分層、分套出售前，房屋出售人應(yīng)明確各分層、分套房屋的建筑面積及相應(yīng)的土地使用權(quán)比例。
房屋分層、分套出售的，房屋出售人應(yīng)在房屋出售前制訂《房屋使用、管理、維修公約》，報(bào)市房管局核準(zhǔn)。
第九條 房屋出售可在中華人民共和國(guó)境內(nèi)進(jìn)行，也可以在中華人民共和國(guó)境外進(jìn)行；但與中華人民共和國(guó)沒(méi)有建立外交關(guān)系或沒(méi)有在中華人民共和國(guó)設(shè)立商務(wù)代表處的國(guó)家或地區(qū)除外。
第十條 房屋出售價(jià)格可由房屋買(mǎi)賣(mài)雙方協(xié)商確定。房屋出售人應(yīng)將出售價(jià)格報(bào)市房管局備案。
第十一條 房屋買(mǎi)賣(mài)雙方應(yīng)簽訂《房屋買(mǎi)賣(mài)合同》，內(nèi)容包括：
（一）房屋買(mǎi)賣(mài)雙方的姓名、國(guó)籍、地址和身份；
（二）房屋的位置、編號(hào)、建筑面積及平面圖紙；
（三）隨之轉(zhuǎn)移的土地使用權(quán)比例或范圍；
（四）房屋價(jià)金；
（五）房屋價(jià)金的支付方式；
（六）房屋的使用性質(zhì)、權(quán)屬轉(zhuǎn)移的內(nèi)容；
（七）房屋產(chǎn)權(quán)人必須遵守的《房屋使用、管理、維修公約》；
（八）違約責(zé)任；
（九）雙方約定的其他內(nèi)容。
第十二條 《房屋買(mǎi)賣(mài)合同》簽訂后，購(gòu)房人應(yīng)按規(guī)定辦理房地產(chǎn)登記、過(guò)戶(hù)手續(xù)，繳納過(guò)戶(hù)費(fèi)。
第十三條 房屋出售人不得將已出售的房屋重復(fù)出售。
第三章 房屋預(yù)售
第十四條 符合本細(xì)則第六條規(guī)定的房產(chǎn)經(jīng)營(yíng)人，須經(jīng)市房管局批準(zhǔn)后，方可預(yù)售房屋。
第十五條 預(yù)售的房屋必須具備下列條件：
（一）有審核批準(zhǔn)的施工設(shè)計(jì)圖紙；
（二）有建筑執(zhí)照；
（三）建筑物設(shè)計(jì)地坪以下的基礎(chǔ)工程已經(jīng)完成；
（四）工程施工進(jìn)度和竣工交付日期已經(jīng)確定；
（五）本細(xì)則規(guī)定的其他條件。
第十六條 房產(chǎn)經(jīng)營(yíng)人向市房管局提出房屋預(yù)售申請(qǐng)時(shí)，必須提交下列文件：
（一）與工程承包公司或施工單位簽訂的房屋總承包合同或施工合同；
（二）市質(zhì)監(jiān)站簽發(fā)的房屋基礎(chǔ)工程驗(yàn)收合格單；
（三）房屋預(yù)售計(jì)劃；
（四）《房屋使用、管理、維修公約》；
（五）預(yù)售款的監(jiān)管機(jī)構(gòu)和使用監(jiān)督方案；
（六）按規(guī)定應(yīng)提交的其他文件。
房屋預(yù)售申請(qǐng)批準(zhǔn)后，房產(chǎn)經(jīng)營(yíng)人應(yīng)將房屋預(yù)售批準(zhǔn)文件及有關(guān)資料送交市房地產(chǎn)登記處登記。
第十七條 預(yù)售房屋，雙方當(dāng)事人應(yīng)簽訂《房屋預(yù)售合同》。《房屋預(yù)售合同》內(nèi)容包括：
（一）房屋預(yù)售雙方的姓名、國(guó)籍、地址和身份；
（二）預(yù)售房屋的位置、編號(hào)、建筑面積及平面圖紙；
（三）相應(yīng)的土地使用權(quán)比例或范圍；
（四）房屋價(jià)金；
（五）房屋預(yù)售款的支付方式和房屋交付方式；
（六）房屋的使用性質(zhì)、權(quán)屬轉(zhuǎn)移的內(nèi)容；
（七）房屋產(chǎn)權(quán)人必須遵守的《房屋使用、管理、維修公約》；
（八）違約責(zé)任；
（九）雙方約定的其他內(nèi)容。
第十八條 房產(chǎn)經(jīng)營(yíng)人在房屋竣工交付之前，按本細(xì)則規(guī)定所收的預(yù)售款必須先用于支付及清償該預(yù)售房屋的一切建筑費(fèi)用（包括土地使用權(quán)費(fèi)用）后，才能另作他用。
第十九條 預(yù)售合同簽訂生效后，房屋購(gòu)買(mǎi)人應(yīng)向市房地產(chǎn)登記處辦理登記手續(xù)。
房屋竣工驗(yàn)收合格后，房產(chǎn)經(jīng)營(yíng)人應(yīng)向市房地產(chǎn)登記處辦理房屋竣工交付登記，并按《房屋預(yù)售合同》辦理房屋交付手續(xù)。
房屋交付后，購(gòu)房人應(yīng)憑《房屋預(yù)售合同》及房屋交付憑證辦理房產(chǎn)登記、過(guò)戶(hù)手續(xù)，繳納過(guò)戶(hù)費(fèi)。
第二十條 房產(chǎn)經(jīng)營(yíng)人不得將已預(yù)售的房屋重復(fù)預(yù)售。
房屋預(yù)售的其他事項(xiàng)，按本細(xì)則第二章房屋出售的有關(guān)規(guī)定辦理。
第四章 房屋出租
第二十一條 租賃土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓地塊上的房屋，出租人與承租人須簽訂《房屋租賃合同》，并應(yīng)向市房地產(chǎn)登記處辦理登記手續(xù)。
出租人與承租人簽訂的《房屋租賃合同》內(nèi)容應(yīng)包括：
（一）租賃雙方的姓名、國(guó)籍、地址和身份；
（二）房屋的位置、編號(hào)、建筑面積及平面圖紙；
（三）房屋的使用性質(zhì)；
（四）房屋租金和支付方式；
（五）出租房屋的使用、維修內(nèi)容；
（六）違約責(zé)任；
（七）雙方約定的其他內(nèi)容。
第二十二條 出租人對(duì)房屋及其設(shè)備，應(yīng)及時(shí)檢查，修繕，保障住房安全。
第二十三條 凡已租出的房屋，出租人不得違反原租賃合同，重復(fù)出租。
第二十四條 出售已租出的房屋，除承租人同意終止原租賃合同外，在租賃合同約定的租賃期內(nèi)，承租人的租賃權(quán)利不受影響。購(gòu)房人和原承租人應(yīng)當(dāng)依照原租賃合同，另行簽訂新的房屋租賃合同。
出售已租出的房屋，除租賃合同有約定外，在同等條件下，承租人有優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)權(quán)。
第五章 附 則
第二十五條 房屋產(chǎn)權(quán)和《房屋預(yù)售合同》可以抵押。房屋產(chǎn)權(quán)和《房屋預(yù)售合同》進(jìn)行抵押時(shí)，按《辦法》和《上海市抵押人民幣貸款管理暫行規(guī)定》、《上海市抵押外匯貸款管理暫行規(guī)定》中的有關(guān)規(guī)定辦理。
第二十六條 房屋的出售、預(yù)售、出租必須按《辦法》規(guī)定，繳納稅金。
第二十七條 房屋的購(gòu)買(mǎi)人和承租人利用房屋從事各項(xiàng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，應(yīng)按規(guī)定由項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)人向上海市各有關(guān)主管部門(mén)辦理申請(qǐng)、審批、工商登記和納稅登記手續(xù)。
第二十八條 委托房產(chǎn)買(mǎi)賣(mài)、租賃及相應(yīng)業(yè)務(wù)的，必須出具委托書(shū)，并按《上海市土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓公證實(shí)施細(xì)則》的規(guī)定辦理公證和認(rèn)證。
第二十九條 在土地使用期限內(nèi)，擁有房屋產(chǎn)權(quán)的企業(yè)、其他組織和個(gè)人必須遵守《房屋使用、管理和維修公約》，保證房屋及其相關(guān)設(shè)施得到足夠的維修，處于可使用狀態(tài)。
第三十條 有關(guān)房屋預(yù)售、出售或出租的合同糾紛，爭(zhēng)議雙方可按《辦法》第五十條規(guī)定辦理。
第三十一條 房產(chǎn)經(jīng)營(yíng)人違反本細(xì)則規(guī)定的，市房管局或工商管理部門(mén)有權(quán)責(zé)令限期糾正，沒(méi)收其非法所得，處以罰款，直至按《辦法》規(guī)定由上海市土地管理局收回土地使用權(quán)。
第一條 為加強(qiáng)對(duì)本市城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓地塊上的房產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理，根據(jù)法律、法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，結(jié)合本市實(shí)際情況，制定本規(guī)定。
第二條 房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)在本市行政區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓地塊上建設(shè)的房屋（含其他建筑物和地面附著物，下同）出售（包括預(yù)售）、出租、抵押等房產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，適用本規(guī)定。
第三條 青島市房產(chǎn)管理部門(mén)負(fù)責(zé)市南、市北、臺(tái)東、四方、滄口五區(qū)內(nèi)國(guó)有土地使用權(quán)出讓地塊上的房產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的行政管理工作；各縣級(jí)市、嶗山區(qū)、黃島區(qū)的房產(chǎn)管理部門(mén)及高科技工業(yè)園的房產(chǎn)管理部門(mén)負(fù)責(zé)其轄區(qū)內(nèi)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓地塊上房產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的行政管理工作。
青島市東部開(kāi)發(fā)范圍內(nèi)國(guó)有土地使用權(quán)出讓地塊上房產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理的具體工作委托東部開(kāi)發(fā)指揮部負(fù)責(zé)辦理。
第四條 中華人民共和國(guó)境內(nèi)外的公司、企業(yè)、其他經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人均可依照中華人民共和國(guó)的法律、法規(guī)和本規(guī)定在本市國(guó)有土地使用權(quán)出讓地塊上從事房產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，其合法權(quán)益受法律法規(guī)和本規(guī)定保護(hù)。
第五條 在本市城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓地塊上的房屋出售（預(yù)售）、出租、抵押，該房屋使用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)隨之轉(zhuǎn)讓、出租、抵押。房屋出售（預(yù)售）、出租、抵押的期限，不得超過(guò)其使用范圍內(nèi)土地使用權(quán)出讓的期限。土地使用權(quán)期滿(mǎn)，該土地使用權(quán)及地塊上的房屋按有關(guān)規(guī)定無(wú)償收回。土地需繼續(xù)使用的，使用者（房屋購(gòu)買(mǎi)者）應(yīng)依法重新辦理有關(guān)手續(xù)。
第二章 房屋預(yù)售與出售
第六條 本市國(guó)有土地使用權(quán)出讓地塊上的房屋，在竣工驗(yàn)收之前，凡符合下列條件之一的，經(jīng)房產(chǎn)管理部門(mén)注冊(cè)批準(zhǔn)后方可預(yù)售：
（一）除用地價(jià)款外，投入開(kāi)發(fā)建設(shè)的資金達(dá)到總投資額百分之二十以上的；
（二）建筑物設(shè)計(jì)地坪以下的基礎(chǔ)工程已經(jīng)完成的；
（三）青島市政府批準(zhǔn)的。
第七條 擬預(yù)售房屋，須由房產(chǎn)經(jīng)營(yíng)人或其委托人向房產(chǎn)管理部門(mén)提交書(shū)面申請(qǐng)書(shū)。申請(qǐng)書(shū)應(yīng)包括預(yù)售對(duì)象、擬預(yù)售房屋的位置、面積、預(yù)售價(jià)格等內(nèi)容。
房產(chǎn)經(jīng)營(yíng)人或其委托人提交預(yù)售申請(qǐng)書(shū)時(shí)，須同時(shí)提交下列文件資料：
（一）土地使用權(quán)有償出讓證件、《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》和經(jīng)批準(zhǔn)的《開(kāi)工報(bào)告》；
（二）與工程承包單位或施工單位簽訂的房屋總承包合同或施工合同；
（三）銀行或注冊(cè)會(huì)計(jì)師出具的證明達(dá)到本規(guī)定第六條規(guī)定投資額的文件資料或質(zhì)量監(jiān)督部門(mén)簽發(fā)的房屋基礎(chǔ)工程驗(yàn)收合格單；
（四）房屋預(yù)售計(jì)劃；
（五）房屋使用管理維修方面的文件資料；
（六）按規(guī)定應(yīng)提供的其他文件資料。
第八條 房產(chǎn)管理部門(mén)須在收齊前條所列文件資料之日起十日決定批準(zhǔn)或不予批準(zhǔn)，并書(shū)面通知預(yù)售人。
第九條 預(yù)售房屋，當(dāng)事人雙方應(yīng)簽訂房屋預(yù)售合同。
房屋預(yù)售合同不得違反國(guó)家的法律、法規(guī)及土地使用權(quán)出讓合同的規(guī)定。
第十條 房屋預(yù)購(gòu)人在領(lǐng)取房屋所有權(quán)證和土地使用權(quán)證之前，不得將預(yù)購(gòu)的房屋轉(zhuǎn)售。
第十一條 房屋預(yù)售人不得將已預(yù)售的房屋重復(fù)預(yù)售。
房屋預(yù)售人按預(yù)售合同規(guī)定所收取的預(yù)售款，必須優(yōu)先保證該預(yù)售房屋的建筑費(fèi)用。
第十二條 房屋竣工后，房產(chǎn)經(jīng)營(yíng)人或其委托人應(yīng)報(bào)請(qǐng)建設(shè)工程質(zhì)量驗(yàn)收部門(mén)驗(yàn)收。在取得驗(yàn)收合格證書(shū)后，已經(jīng)預(yù)售的房屋，當(dāng)事人應(yīng)按預(yù)售合同的規(guī)定辦理房屋交付手續(xù)，并在辦理房屋交付手續(xù)之日起三十日內(nèi)分別辦理房屋所有權(quán)和土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移登記手續(xù)，未預(yù)售的房屋，其房產(chǎn)經(jīng)營(yíng)人或其委托人須到房產(chǎn)管理部門(mén)辦理注冊(cè)登記后，方可出售。
第十三條 出售房屋，買(mǎi)賣(mài)雙方應(yīng)簽訂房屋買(mǎi)賣(mài)合同。
房屋買(mǎi)賣(mài)合同除其他必備條款外，必須規(guī)定房屋使用管理維修的條款。
房屋買(mǎi)賣(mài)合同不得違反國(guó)家的法律、法規(guī)及土地使用權(quán)出讓合同的規(guī)定。
第十四條 房屋購(gòu)買(mǎi)人應(yīng)在房屋買(mǎi)賣(mài)合同簽訂之日起三十日內(nèi)分別辦理房屋所有權(quán)和土地使用權(quán)登記過(guò)戶(hù)手續(xù)。
第十五條 被出售房屋使用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)在轉(zhuǎn)讓中增值的，房產(chǎn)經(jīng)營(yíng)人應(yīng)按有關(guān)規(guī)定繳納土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓增值費(fèi)。
第三章 房屋出租
第十六條 本市城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓地塊上的房屋可以出租。
第十七條 出租房屋，出租人與承租人須簽訂房屋租賃合同。
房屋租賃合同不得違反國(guó)家法律、法規(guī)及土地使用權(quán)出讓合同的規(guī)定。
房屋承租人應(yīng)在簽訂租賃合同之日起三十日內(nèi)分別辦理房屋所有權(quán)和土地使用權(quán)租賃監(jiān)理登記手續(xù)。
第十八條 房屋承租人未經(jīng)出租人同意，不得將承租房屋轉(zhuǎn)租他人。
第十九條 出售已出租的房屋，在租賃合同規(guī)定的租賃期限內(nèi)，承租人的承租人的租賃權(quán)不受影響，但承租人同意終止租賃合同的除外。房屋購(gòu)買(mǎi)人和承租人應(yīng)依照原租賃合同的有關(guān)條款簽訂新的房屋租賃合同。
出售已出租的房屋，在同等條件下，承租人有優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)權(quán)，但租賃合同中另有約定的除外。
第四章 房屋抵押
第二十條 本市城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓地塊上的房屋可以抵押。
房屋抵押，可憑房屋所有權(quán)證和土地使用權(quán)證或房屋預(yù)售合同及其他有關(guān)文件資料辦理抵押手續(xù)。
第二十一條 以共有房產(chǎn)設(shè)定抵押權(quán)，須取得其他共有人的書(shū)面同意；以按份共有的房產(chǎn)設(shè)定抵押權(quán)，須書(shū)面通知其他按份共有人，并以抵押人所有的份額為限。
第二十二條 以已出租的房屋設(shè)定抵押權(quán)，應(yīng)書(shū)面告知承租人，原租賃合同繼續(xù)有效，但抵押人應(yīng)就保證執(zhí)行抵押合同與承租人達(dá)成書(shū)面協(xié)議。
第二十三條 房屋抵押，應(yīng)按有關(guān)規(guī)定簽訂抵押合同、并在合同簽訂之日起三十日內(nèi)，由抵押人分別辦理房屋所有權(quán)和土地使用權(quán)抵押登記手續(xù)。
抵押合同不得違反國(guó)家有關(guān)法律、法規(guī)和土地使用權(quán)出讓合同及房屋預(yù)售、出售、出租合同的有關(guān)規(guī)定。
第二十四條 抵押人不按抵押合同規(guī)定償還債務(wù)或在抵押合同有效期內(nèi)宣告解散或破產(chǎn)的，抵押權(quán)人有權(quán)依照國(guó)家有關(guān)法律、法規(guī)和抵押合同的規(guī)定處分抵押房屋及土地使用權(quán)，并享有優(yōu)先受償權(quán)。
第二十五條 因處分抵押房屋及土地使用權(quán)而取得房屋所有權(quán)和土地使用權(quán)的，應(yīng)分別辦理房屋所有權(quán)和土地使用權(quán)登記過(guò)戶(hù)手續(xù)。
第五章 處罰
第二十六條 違反本規(guī)定，有下列情形之一的，所簽合同無(wú)效，由房產(chǎn)管理部門(mén)責(zé)令其停止違法行為，并可視情輕重給予警告、責(zé)令退還收取的價(jià)款、罰款。罰款額度為房屋預(yù)售或出售款額的5％─20％。
（一）未經(jīng)批準(zhǔn)預(yù)售房屋的；
（二）將已預(yù)售的房屋重復(fù)預(yù)售的；
（三）房屋預(yù)購(gòu)人在領(lǐng)取房屋所有權(quán)證和土地使用權(quán)證之前轉(zhuǎn)售房屋的；
（四）未經(jīng)驗(yàn)收或驗(yàn)收不合格出售房屋的。
第二十七條 房屋出售（預(yù)售）、出租、抵押后，不按規(guī)定辦理有關(guān)登記手續(xù)的，由房產(chǎn)管理部門(mén)或土地管理部門(mén)責(zé)令其補(bǔ)辦手續(xù)，并可視情節(jié)輕重處以警告、罰款。
第二十八條 當(dāng)事人對(duì)行政處罰決定不服的，可依據(jù)《行政復(fù)議條例》和《行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定申請(qǐng)復(fù)議或向人民法院起訴。
第二十九條 行政管理機(jī)關(guān)的工作人員違反本規(guī)定和國(guó)家有關(guān)法律、法規(guī)、濫用職權(quán)，循私舞弊的，按有關(guān)規(guī)定給予相應(yīng)的行政處分，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
第六章 附則
第三十條 房屋出售（預(yù)售）、出租、抵押合同，按有關(guān)規(guī)定需經(jīng)公證的，當(dāng)事人應(yīng)辦理公證手續(xù)。
第三十一條 因房屋出售（預(yù)售）、出租、抵押等發(fā)生糾紛的，當(dāng)事人可申請(qǐng)房產(chǎn)糾紛仲裁機(jī)構(gòu)仲裁，也可直接向人民法院起訴。
第三十二條 本規(guī)定具體執(zhí)行中的問(wèn)題由青島市房產(chǎn)管理局負(fù)責(zé)解釋。
一、當(dāng)前農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理存在的問(wèn)題
1.農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)信息知情權(quán)無(wú)法得到保障。信息知情權(quán)是確保農(nóng)民利益的一項(xiàng)重要權(quán)利，但筆者通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)戶(hù)對(duì)于中央關(guān)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的政策法規(guī)的接收渠道極其有限，多處于不知曉、不知情的狀態(tài)。部分地方的基層干部尤其是村級(jí)干部認(rèn)為，土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)只是農(nóng)戶(hù)與種養(yǎng)大戶(hù)或農(nóng)業(yè)企業(yè)的事，直接參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)只會(huì)是自找麻煩、自吃“苦頭”，于是采取事不關(guān)己、高高掛起、聽(tīng)之任之、放任不管的態(tài)度。調(diào)查結(jié)果還顯示，一些地方的基層政府雖然就農(nóng)地流轉(zhuǎn)問(wèn)題組織過(guò)政策宣講，但宣傳的主要內(nèi)容基本上都是“流轉(zhuǎn)就能致富”和動(dòng)員農(nóng)戶(hù)趕快參加農(nóng)地流轉(zhuǎn)等方面的信息，故意隱匿了中央一再?gòu)?qiáng)調(diào)的“三個(gè)不得”（即不得改變土地集體所有性質(zhì)、不得改變土地用途、不得損害農(nóng)民承包權(quán)益）等文件精神，信息宣傳存在“信息過(guò)濾”現(xiàn)象，政策宣講的形式意義大于實(shí)質(zhì)效果。
2.土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范不力。盡管中央連續(xù)出臺(tái)了一系列旨在保護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合法權(quán)益和防止出現(xiàn)“非農(nóng)化”與“非糧化”現(xiàn)象的系列政策文件，但土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中依然存在諸多不規(guī)范的現(xiàn)象，主要表現(xiàn)為：部分農(nóng)戶(hù)土地流轉(zhuǎn)，只有口頭約定，無(wú)書(shū)面合同，或者書(shū)面合同內(nèi)容不完整，合同條款、標(biāo)的不明確，不具有法律效力；有的合同則未經(jīng)縣鄉(xiāng)合同管理機(jī)構(gòu)審查、簽證或公證，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)資料檔案不規(guī)范；一些地方甚至存在基層干部故意利用口頭合同，開(kāi)出具有誘惑性且無(wú)法實(shí)現(xiàn)的（如給予最低生活保障、城市戶(hù)口和土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償款）條件，誘導(dǎo)農(nóng)民參加土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象。
3.權(quán)力缺乏約束，農(nóng)民利益受損嚴(yán)重。影響我國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的因素眾多，其中政治權(quán)力在農(nóng)地流轉(zhuǎn)各利益相關(guān)方配置不同，尤其是基層干部的權(quán)力過(guò)大，缺乏必要的監(jiān)督和約束，是導(dǎo)致農(nóng)地流轉(zhuǎn)失范的重要原因。隨著土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)模擴(kuò)大、速度加快、流轉(zhuǎn)對(duì)象和利益關(guān)系日趨多元化，違背農(nóng)民意愿強(qiáng)行流轉(zhuǎn)、侵害農(nóng)民土地承包權(quán)益以及流轉(zhuǎn)不規(guī)范引發(fā)糾紛等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。相關(guān)研究表明，近五年來(lái)，每年發(fā)生的農(nóng)地沖突（其中因土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)問(wèn)題而引發(fā)的占地沖突占全部農(nóng)地沖突的39.9%）約占全國(guó)的25%，占農(nóng)村群體性突發(fā)事件的65%，土地問(wèn)題已成為誘發(fā)當(dāng)前及今后相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間農(nóng)村的主要因素（于建嶸，2011）。
4.政府公共服務(wù)供給不足。城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移進(jìn)程的加快，對(duì)推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)和開(kāi)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)提出了客觀現(xiàn)實(shí)要求。但由于相當(dāng)多的農(nóng)田水利設(shè)施落后，特別是山區(qū)農(nóng)田的交通、地塊狀況不利于土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)；農(nóng)地轉(zhuǎn)入方（農(nóng)業(yè)企業(yè)）為實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，與分散居住、分散經(jīng)營(yíng)的農(nóng)地轉(zhuǎn)出方（農(nóng)戶(hù)）之間的談判、協(xié)調(diào)成本高昂；由于農(nóng)戶(hù)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展滯后，土地流入方――龍頭企業(yè)、種養(yǎng)大戶(hù)總量明顯不足，經(jīng)營(yíng)主體規(guī)模不大，維系農(nóng)戶(hù)與承包經(jīng)營(yíng)戶(hù)、業(yè)主之間土地承包關(guān)系的協(xié)議無(wú)法生效和履行，導(dǎo)致承包關(guān)系不穩(wěn)定，土地流轉(zhuǎn)進(jìn)展緩慢。
5.土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)滯后。目前，我國(guó)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)還沒(méi)有形成完善的市場(chǎng)體系，缺乏一個(gè)連接流轉(zhuǎn)雙方的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，以土地流轉(zhuǎn)為主業(yè)的中介服務(wù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。一些縣、鄉(xiāng)政府雖然建立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，但絕大多數(shù)以土地整理開(kāi)發(fā)為主業(yè)，實(shí)為本地政府的融資服務(wù)機(jī)構(gòu)，真正按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)作要求，充當(dāng)流轉(zhuǎn)服務(wù)媒介、履行服務(wù)職能，發(fā)揮中介效能的實(shí)不多見(jiàn)。資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)、委托機(jī)構(gòu)、法律咨詢(xún)機(jī)構(gòu)、土地投資機(jī)構(gòu)、土地保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)等中介服務(wù)的匱乏，已成為影響農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)和制約土地交易市場(chǎng)發(fā)育的重要原因。
二、完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理的若干政策建議
1.做好土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)政策宣傳工作，切實(shí)擴(kuò)大和保障農(nóng)戶(hù)對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的信息知情權(quán)。平穩(wěn)有序地流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，有利于合理配置和充分利用土地資源，防止土地拋荒和粗放經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。近年來(lái)，各基層政府為正確引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)做了大量的政策宣講服務(wù)工作，并為推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)作出了應(yīng)有的貢獻(xiàn)。但同時(shí)也必須看到，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)進(jìn)程中，一些地方的基層干部依然采取事不關(guān)己、高高掛起的態(tài)度，或存在利用信息不對(duì)稱(chēng)片面夸大土地流轉(zhuǎn)利益所得，誘使農(nóng)戶(hù)參加流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象。對(duì)此，相關(guān)基層政府部門(mén)和村干部應(yīng)從戰(zhàn)略的高度，充分認(rèn)識(shí)到做好當(dāng)前土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)政策宣講工作的重要性和緊迫性，增強(qiáng)責(zé)任感和使命感，把流轉(zhuǎn)政策宣傳作為新形勢(shì)下維護(hù)農(nóng)民土地承包權(quán)益、加強(qiáng)農(nóng)村土地承包管理的重要任務(wù)，正確指導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)平穩(wěn)健康發(fā)展。
2.全面落實(shí)好農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，切實(shí)保護(hù)好、發(fā)展好、實(shí)現(xiàn)好農(nóng)民土地承包權(quán)益。落實(shí)和明晰土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，是順利推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)平穩(wěn)有序流轉(zhuǎn)的重要前提條件。在政策操作層面，應(yīng)嚴(yán)格按照中央提出的“現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”和“三個(gè)不得”的具體要求，充分發(fā)揮農(nóng)民群眾的首創(chuàng)精神和主體地位，真正把農(nóng)民的權(quán)利還給農(nóng)民，切實(shí)讓農(nóng)民擁有自己解決問(wèn)題的能力。通過(guò)不斷探索，建立和完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度，妥善解決農(nóng)地延包歷史遺留問(wèn)題，允許農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，依法保障其農(nóng)地流轉(zhuǎn)正當(dāng)收益，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地“同地同權(quán)”，真正將農(nóng)民土地承包權(quán)益落到實(shí)處。
3.加強(qiáng)對(duì)基層政府和村集體的權(quán)力約束和監(jiān)督，建立協(xié)調(diào)工作機(jī)制，切實(shí)解決好土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中的利益沖突問(wèn)題?；鶎诱痛寮w的權(quán)力缺乏監(jiān)督和約束，權(quán)力在基層政府、村集體、土地轉(zhuǎn)入方（農(nóng)業(yè)企業(yè)）和土地轉(zhuǎn)出方（農(nóng)戶(hù)）之間配置失當(dāng)，是引發(fā)農(nóng)地沖突的核心因素。為了防止違背農(nóng)民意愿強(qiáng)行流轉(zhuǎn)、侵害農(nóng)民土地承包權(quán)益以及流轉(zhuǎn)不規(guī)范引發(fā)利益沖突等現(xiàn)象的滋生和蔓延，必須盡快在基層政府、村委會(huì)、土地轉(zhuǎn)出方（農(nóng)戶(hù)）和土地轉(zhuǎn)入方（企業(yè)）之間建立起土地流轉(zhuǎn)的利益沖突防范和利益平衡機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)基層政府和村干部權(quán)力的監(jiān)督和約束，確保農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理嚴(yán)格依法進(jìn)行；加強(qiáng)與紀(jì)檢監(jiān)察、司法、等部門(mén)的溝通協(xié)作，建立健全行政與司法相銜接的工作聯(lián)動(dòng)機(jī)制，及時(shí)化解農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛，嚴(yán)肅查處嚴(yán)重侵害農(nóng)民土地承包權(quán)益的事件。
4.加大基層政府公共服務(wù)供給力度，切實(shí)為推進(jìn)農(nóng)地順暢流轉(zhuǎn)創(chuàng)造基本條件。我國(guó)幅員遼闊，地形各異，流轉(zhuǎn)農(nóng)地面臨諸多因素的制約。集中種糧區(qū)，農(nóng)地雖易于集中但缺乏足夠的水利基礎(chǔ)設(shè)施；丘陵山區(qū)地帶，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)分散化、細(xì)碎化，不利于實(shí)施農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)；流轉(zhuǎn)農(nóng)地距離城市較遠(yuǎn)，交通設(shè)施不便；下，農(nóng)業(yè)企業(yè)推進(jìn)土地集中經(jīng)營(yíng)與分散農(nóng)戶(hù)口的談判、協(xié)調(diào)成本高，這些因素致使農(nóng)地流轉(zhuǎn)的情形千差萬(wàn)別，采取單一的經(jīng)濟(jì)學(xué)思維和市場(chǎng)運(yùn)作模式，很難保障農(nóng)地順暢有序地流轉(zhuǎn)。這要求政府應(yīng)在城鄉(xiāng)交通設(shè)施、農(nóng)田水利治理、農(nóng)村土地整治和引入農(nóng)業(yè)發(fā)展龍頭企業(yè)等領(lǐng)域及時(shí)補(bǔ)位，并充分發(fā)揮自身的優(yōu)勢(shì)和作用，著力消除農(nóng)地流轉(zhuǎn)中存在的市場(chǎng)失靈現(xiàn)象，為農(nóng)地流轉(zhuǎn)提供最基本的公共服務(wù)。
5.加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)中介組織服務(wù)，著力培育良好的流轉(zhuǎn)市場(chǎng)環(huán)境。土地流轉(zhuǎn)中介組織承擔(dān)著土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的信息收集、整理、儲(chǔ)存和工作，它有利于消除農(nóng)戶(hù)因土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)信息不對(duì)稱(chēng)而遭受利益損失的現(xiàn)象。各基層政府應(yīng)結(jié)合本地實(shí)際情況，積極鼓勵(lì)和支持有條件的地方依托農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理部門(mén)建立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中介，建立流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)和服務(wù)平臺(tái)，為土地轉(zhuǎn)入方和轉(zhuǎn)出方提供市場(chǎng)信息、流轉(zhuǎn)咨詢(xún)、價(jià)格評(píng)估、合同簽訂指導(dǎo)、利益關(guān)系協(xié)調(diào)和糾紛調(diào)處等服務(wù)，并將開(kāi)展土地流轉(zhuǎn)信息管理與提供流轉(zhuǎn)信息服務(wù)二者有機(jī)結(jié)合起來(lái)，寓信息管理于信息服務(wù)之中，并通過(guò)提供信息服務(wù)，優(yōu)化管理流程，為培育良好的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)環(huán)境創(chuàng)造有利條件。
（本文是國(guó)家社科基金項(xiàng)目“農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理制度創(chuàng)新問(wèn)題研究”【11BJY087】；教育部人文社科研究項(xiàng)目“農(nóng)地流轉(zhuǎn)進(jìn)程中的利益沖突與衡平機(jī)制研究”【09YJC810030】、西南財(cái)經(jīng)大學(xué)211工程“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)若干重大問(wèn)題”和西南財(cái)大經(jīng)濟(jì)學(xué)院“211”工程重點(diǎn)招標(biāo)研究項(xiàng)目的階段性研究成果）
一、創(chuàng)設(shè)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度的必要性
任何一種制度的設(shè)定都有著深厚的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和社會(huì)需要。在我國(guó)農(nóng)村土地制度發(fā)展、變革的過(guò)程中，國(guó)有土地所有權(quán)與使用權(quán)分離的沖擊、家庭承包經(jīng)營(yíng)制的成熟、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的現(xiàn)代化、小城鎮(zhèn)的建設(shè)，孕育了農(nóng)戶(hù)對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)處分的必要；這種必要反映到國(guó)家制度構(gòu)造上，就必然地產(chǎn)生土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)制度。
具體的講，創(chuàng)設(shè)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度的必要性主要在以下兩個(gè)方面：
1、社會(huì)學(xué)意義。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的有利于農(nóng)村土地資源優(yōu)化配置和充分利用農(nóng)村土地，有利于農(nóng)村勞動(dòng)力向二、三產(chǎn)業(yè)順利轉(zhuǎn)移，反映了生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)和優(yōu)化配置，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)深化的需要。
（1）農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)是我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。一九七八年的家庭承包責(zé)任制的推行，極大地調(diào)動(dòng)了我國(guó)農(nóng)村生產(chǎn)積極性，調(diào)和了生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的不協(xié)調(diào)，促進(jìn)了農(nóng)戶(hù)對(duì)土地的投入，制度上的刺激功效得到了全面發(fā)揮。但農(nóng)村改革實(shí)行的第二步，即通過(guò)統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)和合作經(jīng)濟(jì)還顯不夠。僅僅將土地承包經(jīng)營(yíng)再延長(zhǎng)三十年不能從根本上刺激促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展，也不能適應(yīng)農(nóng)村發(fā)展的需要。創(chuàng)設(shè)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)制度，可以為農(nóng)戶(hù)提供土地經(jīng)營(yíng)擴(kuò)大再生產(chǎn)主要條件，刺激農(nóng)戶(hù)對(duì)土地投入的積極性，在農(nóng)戶(hù)解決溫飽的基礎(chǔ)上向更高層次跨越。
（2）農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)是我國(guó)農(nóng)業(yè)逐步走向現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)途徑之一。個(gè)體農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力低下，很容易挫傷農(nóng)戶(hù)種植的積極性，加上農(nóng)產(chǎn)品儲(chǔ)存期短，加劇了買(mǎi)方市場(chǎng)的特點(diǎn)，使得農(nóng)戶(hù)個(gè)體經(jīng)營(yíng)勢(shì)單力薄。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)作為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的社會(huì)化組織方式，其實(shí)質(zhì)就是以家庭經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，以企業(yè)為龍頭，實(shí)行生產(chǎn)、加工、銷(xiāo)售一體化，使企業(yè)與農(nóng)戶(hù)形成利益均沾、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的利益共同體。隨著農(nóng)村改革的逐步深入，我國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的進(jìn)程也在逐步推進(jìn)。創(chuàng)設(shè)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的深層次發(fā)展提供了充足空間。
（3）促進(jìn)農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)。農(nóng)村發(fā)展、變革改變了農(nóng)戶(hù)的未來(lái)發(fā)展方向，將使相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)戶(hù)脫離他們祖祖輩輩依附的土地，成為新生的生產(chǎn)力。但是現(xiàn)在許多地方的農(nóng)村勞力依然是外出打短工，土地還是他們最基本的社會(huì)生活保障，家庭其他成員不放棄低水平的土地種植，。造成這種情況的原因除了戶(hù)籍管理之外，更主要的還在于農(nóng)戶(hù)糧田的限制，農(nóng)田收入還是農(nóng)戶(hù)最基本的生活必要保障，農(nóng)戶(hù)一旦離開(kāi)了農(nóng)村就喪失了集體土地的那部分份額，斷卻了后退之路，這限制了農(nóng)戶(hù)邁出農(nóng)村；從根本上限制了我國(guó)小城鎮(zhèn)建設(shè)的推進(jìn)。創(chuàng)設(shè)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度，允許農(nóng)戶(hù)在流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的同時(shí)取得收益并保留土地份額，減去了農(nóng)戶(hù)的后顧之憂(yōu)。
（4）完善我國(guó)土地使用權(quán)的全面流轉(zhuǎn)。國(guó)有土地使用權(quán)可以通過(guò)劃撥、出讓或承租等形式獲得，而對(duì)集體土地使用權(quán)的嚴(yán)格限制流轉(zhuǎn)造成了我國(guó)土地市場(chǎng)發(fā)展的不平衡和不完善。土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的完善將刺激一個(gè)符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)成熟。
2、法學(xué)意義。我國(guó)目前實(shí)行的家庭承包責(zé)任制，是通過(guò)農(nóng)戶(hù)家庭與集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂承包合同的方式，使農(nóng)戶(hù)獲得農(nóng)村土地的使用權(quán)。在這一土地所有權(quán)與使用權(quán)相分離的過(guò)程中，承包合同表現(xiàn)為一種債權(quán)關(guān)系，而農(nóng)戶(hù)基于這一合同所獲得的土地使用權(quán)，也便具有了債權(quán)的屬性。也正是因?yàn)槿绱?，法律?duì)農(nóng)戶(hù)行使使用權(quán)設(shè)立了諸多限制。如《最高人民法院關(guān)于審理農(nóng)業(yè)承包合同糾紛案件若干問(wèn)題的規(guī)定（試行）》（1999年7月8日起施行）第十四條規(guī)定：“承包方未經(jīng)發(fā)包方同意，轉(zhuǎn)讓承包合同，轉(zhuǎn)包或者互換承包經(jīng)營(yíng)標(biāo)的物的，人民法院應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、互換行為無(wú)效”?！逗幽鲜∞r(nóng)業(yè)承包合同管理?xiàng)l例》（1994年1月2日施行）第十二條規(guī)定：“承包方的權(quán)利義務(wù)：……（三）在承包期內(nèi)，經(jīng)發(fā)包方同意，可以依法把自己承包的項(xiàng)目和權(quán)利、義務(wù)的部分或全部轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓給第三人、原合同仍然原效”。這種法律上的“非經(jīng)同意，不得怎樣”的規(guī)定，極大的對(duì)抗了物權(quán)的基本屬性。因此，在對(duì)農(nóng)戶(hù)享有的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行法律保護(hù)時(shí)，也只能以債權(quán)的方式進(jìn)行保護(hù)，而未能予以物權(quán)屬性的保護(hù)。但是，對(duì)農(nóng)戶(hù)享有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)加以分析，我們可以看出，農(nóng)戶(hù)獲得的承包土地并因此享有的土地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)是一種地上權(quán)，屬于一種用益物權(quán)，它具有物權(quán)的諸多特征。對(duì)這種權(quán)利以債權(quán)保護(hù)顯然背離了物權(quán)法的規(guī)則。在現(xiàn)實(shí)生活中，發(fā)包方任意處置合同的事件時(shí)有發(fā)生，而發(fā)包方之所以敢于且能夠撕毀承包合同，破壞合同關(guān)系，主要是因?yàn)殡p方建立的只是一種"合同關(guān)系"而非物權(quán)關(guān)系、農(nóng)戶(hù)獲得的只是債權(quán)而非物權(quán)之故，而債權(quán)的對(duì)抗與排它的效力遠(yuǎn)不及物權(quán)強(qiáng)?！锻恋爻邪ā芬?guī)定的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的幾種方式，實(shí)質(zhì)上賦予了農(nóng)戶(hù)的土地的用益權(quán)，而這種用益權(quán)的行使相對(duì)擺脫了發(fā)包方的限制。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度從法律制度上對(duì)農(nóng)戶(hù)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)給予了物權(quán)保護(hù)，這有利于促進(jìn)以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制不斷完善和發(fā)展，保障農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深入，保持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。
二、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的法律屬性
所謂的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)就是在以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制的前提下，堅(jiān)持土地集體所有和不改變土地農(nóng)業(yè)用途，允許承包方對(duì)承包合同或承包經(jīng)營(yíng)標(biāo)的物依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股及其它方式的流轉(zhuǎn)，其處分收益權(quán)、獲得補(bǔ)償權(quán)等合法權(quán)益受法律保護(hù)。依照《土地承包法》、《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》的相關(guān)規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)具有以下法律特征：
1、流轉(zhuǎn)的主體是享有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶(hù)。依照《土地承包法》的規(guī)定，對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)的主體是享有承包權(quán)的農(nóng)戶(hù)，農(nóng)戶(hù)得依自己的意思對(duì)享有的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以轉(zhuǎn)包、互換、出租、轉(zhuǎn)讓或者其它方式流轉(zhuǎn)，任何組織和個(gè)人不得強(qiáng)迫或者阻礙。
2、流轉(zhuǎn)的客體是承包方承包權(quán)依附的承包合同或合同標(biāo)的物。承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)實(shí)際上是對(duì)地上權(quán)的處分，其包含有兩種模式，一種是對(duì)承包合同的處分，即是農(nóng)戶(hù)將與集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂的承包合同有條件地轉(zhuǎn)讓給第三人，從而解除與集體經(jīng)濟(jì)組織的承包關(guān)系；一種是不改變?cè)c集體經(jīng)濟(jì)組織的承包關(guān)系，而是將承包合同的標(biāo)的物轉(zhuǎn)由第三人使用、控制。
3、流轉(zhuǎn)的目的是為了為了處分收益或獲得補(bǔ)償。依照《土地承包法》的規(guī)定，農(nóng)戶(hù)流轉(zhuǎn)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)后可以依法取得轉(zhuǎn)包金、租金、轉(zhuǎn)讓費(fèi)等，這種流轉(zhuǎn)收益歸承包方所有，任何組織和個(gè)人不得擅自截留、扣繳。
三、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度的基本內(nèi)容
1、前提與原則：
《土地承包法》規(guī)定通過(guò)家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)。但是，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)必須以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)的、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制為前提，同時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循以下原則：
（1）平等協(xié)商、自愿、有償，任何組織和個(gè)人不得強(qiáng)迫或者阻礙承包方進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。平等協(xié)商、自愿、有償是民事交往的基本原則，將其做為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的原則就使得農(nóng)戶(hù)與集體經(jīng)濟(jì)組織之間的地位趨于平等，杜絕了集體經(jīng)濟(jì)組織干擾農(nóng)戶(hù)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的可能。
（2）不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途。流轉(zhuǎn)做為土地使用權(quán)的變宜，其不能改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)原素的基本屬性。因此，承包權(quán)流轉(zhuǎn)不能改變土地的所有權(quán)性質(zhì)，更不允許假借流轉(zhuǎn)將土地用于非農(nóng)業(yè)用途。
（3）流轉(zhuǎn)的期限不得超過(guò)承包期的剩余期限。流轉(zhuǎn)的標(biāo)的是土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，因此流轉(zhuǎn)的期間必須受到承包期的限制，即要以剩余的承包期為限。
（4）受讓方須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力.規(guī)定受讓方須有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，是為了確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定與發(fā)展。
（5）在同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先權(quán)。
2、方式。農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是以市場(chǎng)為導(dǎo)向，以?xún)?yōu)化配置土地資源為目標(biāo)。根據(jù)《土地承包法》的規(guī)定及各地不同情況，當(dāng)前農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)的方式主要包括有：
（1）轉(zhuǎn)包：是指承包方將其土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在承包期內(nèi)轉(zhuǎn)包給新的承包人，仍由承包方對(duì)集體履行原承包合同規(guī)定的義務(wù)。這種情況多數(shù)是原承包戶(hù)已有非農(nóng)就業(yè)門(mén)路，不以土地為生，轉(zhuǎn)讓的是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，保留承包權(quán)，土地仍然作為他們生活的一種保障。
（2）出租：是指承包方已有穩(wěn)定的非農(nóng)收入，在其承包期限內(nèi)，將做為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)標(biāo)的物的土地出租給第三方，收取租金，并保持對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的承包關(guān)系，履行承包合同義務(wù)。
（3）轉(zhuǎn)讓?zhuān)菏侵赋邪接蟹€(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來(lái)源，將未到期的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的全部或部分一次性轉(zhuǎn)移給第三方，原承包合同解除，由集體經(jīng)濟(jì)組織與第三方重新簽訂承包合同。由于轉(zhuǎn)讓涉及到與土地所有權(quán)主體的關(guān)系，集體經(jīng)濟(jì)組織與第三方間確定的是一種新的承包關(guān)系，而承包方與集體經(jīng)濟(jì)組織在該土地上的承包關(guān)系即行終止。因此，這種流轉(zhuǎn)形式實(shí)際上是承包合同的轉(zhuǎn)讓?zhuān)浔仨毜玫剿姓叩脑S可，并接受其監(jiān)督。
（4）互換：是指承包方為了便于耕作或者各自需要，對(duì)屬于同一集體經(jīng)濟(jì)組織的土地互換土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的行為。這種互換行為改變地塊零碎，實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶(hù)的土地集中使用具有直接意義。
（5）入股：是指承包方為發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，將其擁有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以折股與其他生產(chǎn)要素結(jié)合，在自愿的基礎(chǔ)上組建土地股份制或股份合作制企業(yè)、農(nóng)場(chǎng)或股份合作社，憑其所擁有的股權(quán)參與權(quán)益的分配并共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。
（6）四荒使用權(quán)拍賣(mài)（或租賃）：四荒經(jīng)營(yíng)權(quán)拍賣(mài)是指集體組織通過(guò)公開(kāi)競(jìng)價(jià)拍賣(mài)方式出租集體所有的荒山、荒灘。租賃期較長(zhǎng)，是一種特殊的土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)方式，由于期限長(zhǎng)，手續(xù)完備，責(zé)權(quán)利明確，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民開(kāi)山造林的積極性，使長(zhǎng)期閑置的自然資源轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)性資產(chǎn)。
（7）反租倒包：即農(nóng)戶(hù)在保留土地承包權(quán)的前提下，由鎮(zhèn)、村集體經(jīng)濟(jì)組織把農(nóng)民承包的土地反租過(guò)來(lái)，集體將集中后的土地出租給種田大戶(hù)或其他經(jīng)營(yíng)單位，形成規(guī)模經(jīng)營(yíng)。
3、流轉(zhuǎn)限制。
依照《土地承包法》的規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)要受到以下限制：
（1）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，當(dāng)事人雙方應(yīng)當(dāng)簽訂書(shū)面合同；
（2）采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方同意；
（3）采取轉(zhuǎn)包、出租、互換或者其他方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)報(bào)發(fā)包方備案；
（4）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取互換、轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)，當(dāng)事人要求登記的，應(yīng)當(dāng)向縣級(jí)以上地方人民政府申請(qǐng)登記。未經(jīng)登記，不得對(duì)抗善意第三人；
