時間：2024-02-19 15:12:58
緒論：在尋找寫作靈感嗎？愛發(fā)表網為您精選了8篇城鎮(zhèn)建設政策，愿這些內容能夠啟迪您的思維，激發(fā)您的創(chuàng)作熱情，歡迎您的閱讀與分享！
××市財政局
十六大報告明確指出：“要逐步提高城鎮(zhèn)化水平，堅持大、中、小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展，走中國特色的城鎮(zhèn)化道路”。小城鎮(zhèn)的發(fā)展，是縣域經濟城市化水平和社會文明程度的重要標志，也是縣域經濟總量，尤其是農村經濟總量擴張，地方財力充實和農民收入穩(wěn)定增長地客觀反映。推進小城鎮(zhèn)建設的快速、健康發(fā)展是促進縣域經濟發(fā)展的戰(zhàn)略舉措之一，本文結合××市近年來的實踐，就加快小城鎮(zhèn)建設，促進縣域經濟發(fā)展進行一些理論及實踐上的探討和思考。
一、××市小城鎮(zhèn)建設的現狀
近幾年來，××市認真貫徹省委、省政府《關于加強小城鎮(zhèn)建設的決定》，把加快小城鎮(zhèn)建設作為帶動農村經濟社會發(fā)展的戰(zhàn)略舉措來抓，大力推進城鄉(xiāng)一體化、鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化進程。截止2004年底，原創(chuàng)：全市共轄17個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、2個國有農場，其中建制鎮(zhèn)15個，小集鎮(zhèn)56個，全市小城鎮(zhèn)建成區(qū)面積82平方公里，小城鎮(zhèn)人口41.5萬人，比2001年增加7.2萬人，城市化水平達到40%，比2001年提高了3.5個百分點，城鎮(zhèn)居民人均收入達到5966元，比2001年增長15.7個百分點，小城鎮(zhèn)提供財政收入1.1億元，占全市財政收入的32.7%，全市城鎮(zhèn)中心地位和總體功能明顯增強，形成了以郢中城區(qū)為中心，建制鎮(zhèn)為支撐，小集鎮(zhèn)為紐帶，中心村為網絡的城鄉(xiāng)一體化格局。
××市近幾年按照“建一個城鎮(zhèn)，興一個產業(yè)，活一方經濟”的發(fā)展原則，大力推進小城鎮(zhèn)建設，有效地促進了農村經濟發(fā)展，夯實了地方財政稅源基礎，達到了良性互動，相得益彰的效果。
一是農村工業(yè)化，農業(yè)產業(yè)化初具規(guī)模。在推進小城鎮(zhèn)建設過程中突出“特色建鎮(zhèn)，特色立鎮(zhèn)，特色興鎮(zhèn)”十二個字，立足本地資源優(yōu)勢，確定區(qū)域特色突出，優(yōu)勢明顯的主導產業(yè)，全市初步形成了磷化、食品、建材、紡織、汽車配件等五大產業(yè)，生產集約度有所提高，小城鎮(zhèn)經濟日趨活躍。胡集鎮(zhèn)依托磷礦石資源，大力興辦磷化工企業(yè)，帶動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和第三產業(yè)的發(fā)展。雙河鎮(zhèn)充分利用石灰石資源，大力興建建材企業(yè)，帶動了全市建材業(yè)的發(fā)展。石牌鎮(zhèn)以豆制品加工為龍頭，擴大黃豆種植面積，帶動了豆制品加工企業(yè)的發(fā)展。舊口沙梨、柴湖大蒜、轉斗蔬菜、張集香菇、客店葛粉等農產品農業(yè)產業(yè)化經營也都初具規(guī)模，“鐘綠”牌、“三源”牌、“花山”牌大米、“山靈”牌葛粉、“佳綠”牌、“莫愁”牌蔬菜、“笪家湖”牌胡柚等15個品牌，獲得省以上綠色（無公害）農產品認證，農業(yè)出口創(chuàng)匯500萬美元，農業(yè)外向型經濟初具雛形，有力地帶動了地方經濟發(fā)展。
二是小城鎮(zhèn)的綜合功能日漸完善，對經濟的輻射力、吸引力明顯增強。2004年，××市融資投入1.28億元用于城鎮(zhèn)基礎設施建設，207國道、寺沙線、漢宜線改造和襄荊高速公路××段全面竣工，長荊鐵路建成通車，農村路網升級，交通路網骨架形成，城鎮(zhèn)設施、鎮(zhèn)容鎮(zhèn)貌，人口結構迅速得到改善，旅游、服務等產業(yè)飛速發(fā)展，有力地改善了投資環(huán)境，人力、資本、技術、市場初步形成，境外資本大量涌入。2004年，全市引進市外境內資金7.99億元，境外資金1520萬美元，外貿出口1654萬美元，新增規(guī)模企業(yè)15家，有18個項目落戶全市兩個工業(yè)園區(qū)。
三是地方經濟實力明顯提升。一批新型小城鎮(zhèn)的迅速崛起，成為××農村經濟發(fā)展的增長點，財政增收的支撐點，建設小城鎮(zhèn)直接帶動了建筑、建材等相關產業(yè)的發(fā)展，促進了稅收收入的增加，旅游城鎮(zhèn)的興建發(fā)展，使××旅游知名度迅速提升，旅游業(yè)成為縣域經濟最具活力的增長點，2001年以來，全市接待游客289.6萬人次，實現旅游總收入5.5億元。同時，小城鎮(zhèn)的發(fā)展，聚集了人口，使城鎮(zhèn)從事服務業(yè)的人員增加，也帶動了第三產業(yè)的發(fā)展，為稅收增收奠定了基礎。2004年，××市完成全口徑財政收入3.06億元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政完成1.48億元，占48.4%，其中小城鎮(zhèn)完成工商稅收1.01億元，分別占到了32.7%和67.6%，小城鎮(zhèn)建設在地方經濟發(fā)展中處于舉足輕重的地位，有力地支撐了縣鄉(xiāng)兩級財政。
四是拓寬了農民就業(yè)和增收渠道。小城鎮(zhèn)的建設與發(fā)展，直接推動了農民向小城鎮(zhèn)集中，耕地向種糧大戶集中，企業(yè)向城鎮(zhèn)集中。近些年××市通過發(fā)展小城鎮(zhèn)，共吸納農村富余勞動力8萬人，活躍在小商品批發(fā)、運輸、流通等行業(yè)，農民通過興辦第三產業(yè)，人均純收入由2001年的3048元，增加到2004年3690元，年均增長4.89%，不僅讓農民進了城，而且使生活質量大為提高。同時，××市小城鎮(zhèn)的飛速發(fā)展，吸引大量外鄉(xiāng)打工者回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，帶回來了資金、技術、市場信息等多種經濟因素，為城鎮(zhèn)經濟發(fā)展注入了活力，給非農產業(yè)發(fā)展帶來了新生力量。
二、存在的問題
××市近幾年雖然在建設發(fā)展小城鎮(zhèn)、小集鎮(zhèn)上進行了一些探索，但由于城鄉(xiāng)分割的二元結構的大背景，加之受資金、土地、觀念等方面的因素束縛，××市小城鎮(zhèn)建設也存在一些問題：
（一）小城鎮(zhèn)的規(guī)模小，對資源的集聚、輻射作用弱化。小城鎮(zhèn)布局由于歷史沿襲立足于利于管理的要求，造成小城鎮(zhèn)個數多規(guī)模普遍較小，目前××市共有15個建制鎮(zhèn)和2個街道辦事處，56個小集鎮(zhèn)，擁有人口41.5萬人，小集鎮(zhèn)平均人口0.74萬人，根據全國沿海發(fā)達地區(qū)小城鎮(zhèn)建設初期的情況來看，小城鎮(zhèn)人口超過2萬人時，才能充分發(fā)揮經濟中心對區(qū)域經濟的集聚和擴散作用，可以對周邊若干鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經濟和社會發(fā)展起到明顯帶動作用?！痢潦行〕擎?zhèn)的小規(guī)模實際，造成了發(fā)展空間和輻射區(qū)域狹小，使得小城鎮(zhèn)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)民營企業(yè)聚集能力有限，工業(yè)和第三產業(yè)的發(fā)展受到嚴重制約，直接導致小城鎮(zhèn)發(fā)展后勁的嚴重不足。
（二）小城鎮(zhèn)化速度明顯低于經濟增長水平。××市城鎮(zhèn)化水平從2001年到2004年提高了3.5個百分點，遠遠落后于2001—2004年經濟年均增長7.16%，與此相對應的是，近幾年來，國家相繼出臺的取消農業(yè)稅、糧食直補等一系列惠農政策，使農村人均純收入在四年間年均增長4.89%，農民有田種，有穩(wěn)定的收入，不愿象以前一樣為城市戶口而進城，小城鎮(zhèn)依靠吸收農村人口，依靠數量的擴張來集聚人口的發(fā)展方式進一步減慢。
（三）小城鎮(zhèn)建設資金短缺，融資渠道不暢。小城鎮(zhèn)規(guī)模小的實際，一定程度上分散了有限的財力來加快城鎮(zhèn)建設，城鎮(zhèn)規(guī)模小，但行政人員卻沒有精減，小城鎮(zhèn)的行政事業(yè)費支出居高不下，除胡集、舊口、郢中、石牌等幾個中小城鎮(zhèn)自身經濟實力較強外，××市大多城鎮(zhèn)建設投入還受“吃飯財政”狀況的制約，建設資金投入嚴重不足，2004年，××市投入18個城鎮(zhèn)建設專項資金500萬元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)28萬元，僅僅靠有限的上級投入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級在城鎮(zhèn)建設上存在“有多少錢辦多少事，無錢不辦事”的觀念，城鎮(zhèn)建設資金捉襟見肘。同時，農村金融服務體系不健全，融資成本相對較高，城鎮(zhèn)建設貸款難，融資難一直困擾地方政府，為擴大資金來源，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)嘗試以經營城市的理念發(fā)展小城鎮(zhèn)，但辦法不多，渠道不暢，把經營理念簡單地理解為出讓、出租、承包、賣經營權等，一些地理、自然條件較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，缺乏長遠眼光，把資源都承包、租賃出去了，從長期來看，這種做法對小城鎮(zhèn)的發(fā)展有害無益。
（四）小城鎮(zhèn)農業(yè)產業(yè)化程度不高，區(qū)域經濟缺乏龍頭企業(yè)支撐。農業(yè)產業(yè)化經營是發(fā)展小城鎮(zhèn)經濟最重要的增長點。2004年，××市全市規(guī)模以上鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬企業(yè)64家，企業(yè)從業(yè)平均人數5304人，但農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)僅10家，在產業(yè)發(fā)展上除糧油加工、蔬菜、水果外，名、特、優(yōu)、新的產業(yè)規(guī)模不大，產業(yè)鏈條不長，對產業(yè)的引導作用，對種養(yǎng)基地的帶動作用發(fā)揮不明顯，農產品加工水平整體不高，呈“三多三少”現象。即：小項目多，大項目少；初加工多，精加工少；低科技含量低附加值多，高科技含量高附加值少。具有明顯支柱產業(yè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)不多，許多小城鎮(zhèn)的產業(yè)結構相似，缺乏個性和特色，缺乏活力和競爭力，代表農業(yè)發(fā)展方向的無公害食品，綠色食品的種植面積僅占全市種植面積的4.1%，同時，農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)品牌意識滯后，××市現有的一定數量的特色品牌，均限于本省甚至本地區(qū)，沒有真正體現品牌價值，很大程度上影響了龍頭企業(yè)的擴張。
（五）小城鎮(zhèn)建設配套政策不到位，配套設施滯后。近年來，××市在加快小城鎮(zhèn)建設上取得了一定成效，小城鎮(zhèn)鎮(zhèn)容鎮(zhèn)貌煥然一新，但由于資金緊缺，財政投入不足，仍有部分小城鎮(zhèn)基礎設施建設滯后，城鎮(zhèn)污水處理率和垃圾無害化處理率還很低；斷頭路，泥巴路還很多；綠化總量少，不配套，檔次低；排水設施不健全，排水難的問題沒有從根本上解決，同時，由于戶籍管理制度制約，影響了社會福利、就業(yè)水平，在城鎮(zhèn)化建設過程中轉移農民時，對失地農民的社會保障工作沒有及時跟進，出現了農民看病難，就醫(yī)難，就業(yè)難等問題，這些因素導致城鎮(zhèn)居民生活質量不高，影響××城鎮(zhèn)化的進程。
三、加快小城鎮(zhèn)建設，促進縣域經濟發(fā)展的財政對策
1、立足于依附武漢城市圈，科學制定小城鎮(zhèn)建設區(qū)域規(guī)劃。財政支持小城鎮(zhèn)必須以發(fā)展縣域經濟為前提，從戰(zhàn)略的高度制定區(qū)域經濟的整體發(fā)展規(guī)劃，確立財政支持的重點和目標。2001年，湖北省啟動了武漢“1+8”城市圈建設工程，該城市圈以占全省33%的土地，承載全省50.4%的人口，提供全省55.6%的GDP，51.5%的財政收入，60.56%的工業(yè)總產值，57.2%的固定資產投資，成為湖北產業(yè)發(fā)展和經濟實力最集中的核心區(qū)，也是國家發(fā)改委規(guī)劃的全國七大經濟核心區(qū)?！痢潦芯辔錆h市區(qū)只有3小時的路程，隨著隨岳高速、武荊高速公路的開通，××市到武漢市的時間將近一步縮短，這對××的縣域經濟發(fā)展是一個難得的機遇，××市應充分發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢，在大城市邊緣形成有經濟活力的小城鎮(zhèn)群體，城鎮(zhèn)化建設應著眼于吸附武漢等大中城市經濟發(fā)達地區(qū)的資本、技術促進本地區(qū)縣域經濟結構的優(yōu)化和資源的開發(fā)，促進財政經濟的整體優(yōu)化。按照××市目前的資源分布、產業(yè)優(yōu)勢，在規(guī)劃小城鎮(zhèn)發(fā)展時要有計劃、有步驟地依附城市圈構筑相關產業(yè)鏈，實現資源互補。大力扶持胡集、雙河、磷礦等鎮(zhèn)的磷化工產業(yè)，著手組建磷化礦業(yè)股份有限公司,整合磷化資源,做大做強龍頭企業(yè)集團,扶持東橋、郢中等鎮(zhèn)的汽車零配件產業(yè)，扶持舊口、洋梓、長壽的農產品加工產業(yè)，創(chuàng)建食品工業(yè)生產基地和紡織工業(yè)生產基地，鏈接以武漢吳家山海峽兩岸科技園為主要輻射圈的產業(yè)集群帶。以世界文化遺產明顯陵為龍頭，依托世界文化遺產地、中國歷史文化名城、中國優(yōu)秀旅游城市、長壽之鄉(xiāng)四大品牌，突出歷史文化、自然生態(tài)兩大特色，大力扶持發(fā)展客店、大口林場、郢中城區(qū)的旅游資源，加強郢中城區(qū)的旅游服務業(yè)，提升旅游區(qū)形象，以東星集團為載體，推動周末假日經濟的發(fā)展，力爭發(fā)展成為武漢城市圈的“后花園”。
2、立足于比較優(yōu)勢，大力推進農業(yè)產業(yè)化經營。推進小城鎮(zhèn)發(fā)展不僅擴大城市規(guī)模，重要的是引導和促進大部分農業(yè)人口轉移到城鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)帶動農村，實現城鄉(xiāng)和諧發(fā)展，從這個意義上說，加快小城鎮(zhèn)建設，推動農村經濟發(fā)展就要加快農村城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程，而推進農業(yè)產業(yè)化經營，延伸農業(yè)產業(yè)鏈則是實現這一任務的有效途徑之一。結合××資源優(yōu)勢，農產品加工業(yè)的發(fā)展狀況和市場潛力來看，應堅持以市場為導向，著眼于長遠發(fā)展，抓住有優(yōu)勢的主導農產品，調整農業(yè)生產布局，重點培養(yǎng)和扶持張集的食用菌、長壽的綠色大米，郢中的果蔬加工、胡集、磷礦的花卉產業(yè)，舊口、柴湖的糧油以及肉類、蛋品加工，石牌的豆制品等支柱產業(yè)延伸農產品加工產業(yè)鏈，同時注重品牌意識，為地區(qū)名優(yōu)農副產品統(tǒng)一注冊商標，形成地區(qū)名牌，以此為前提優(yōu)化農產品結構和產業(yè)布局，大力發(fā)展農產品精深加工為主的第二產業(yè)和相關服務業(yè)，以全市已建的金林、華聯、新美香、康輝、連心等農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)為依托，重點培育一批規(guī)模大、起點高、帶動能力強的農產品加工企業(yè)，大力支持龍頭企業(yè)科技創(chuàng)新，增加農業(yè)產業(yè)化經營的科技含量，延伸產業(yè)鏈條，采取“公司+基地+農戶”、“訂單農業(yè)”等形式，通過龍頭企業(yè)與農戶建立訂單生產，農資技術服務等方式，強化聯接形成完整的原料—加工—銷售及服務鏈條，發(fā)揮整體行業(yè)的優(yōu)勢，提高農業(yè)綜合效益，增強地方財政實力。
3、立足鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，壯大地方骨干財源。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是農村富余勞動力轉移的重要渠道，同時，農業(yè)稅取消后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的財政貢獻將直接影響地方經濟實力。按照“積極扶持，合理規(guī)劃”的方針，繼續(xù)優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)結構，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)二次創(chuàng)業(yè)與小城鎮(zhèn)建設結合起來，引導鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向小城鎮(zhèn)合理集中，重點發(fā)展農副產品加工，建筑建材、磷化工、紡織、食品產業(yè)。一方面用足、用活財政政策，對小城鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在資金和稅收等方面給予優(yōu)惠政策，積極推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產權制度改革，實現由集體經營向公有民營、民有民營轉變，引導民間資本、社會資本注入鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。不斷改善條件，優(yōu)化環(huán)境，吸引民營資本和外來企業(yè)投資辦廠，使民營經濟成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的重要生力軍。另一方面重點扶持鄉(xiāng)鎮(zhèn)優(yōu)勢骨干企業(yè)，立足于胡集、雙河、舊口等地的資源優(yōu)勢，大力發(fā)展磷化工、建材、紡織等工業(yè)企業(yè)，立足東橋、郢中的交通區(qū)位優(yōu)勢，大力發(fā)展機電、汽車零配件、小五金工業(yè)，形成區(qū)域主導產業(yè)，提升產品科技含量，提高競爭力，使之逐漸成為帶動區(qū)域經濟增長的支柱和龍頭，為產業(yè)興鎮(zhèn)、工業(yè)興市奠定基礎。同時，支持發(fā)展勞動密集型企業(yè)，以提供更多的就業(yè)機會，為農村富余勞動力轉移創(chuàng)造條件。
4、立足于制度創(chuàng)新，推行城鎮(zhèn)建設投融資體制改革。城鎮(zhèn)建設資金不足是制約城鎮(zhèn)發(fā)展的主要矛盾，單純依靠財政資金的直接投入，不符合公共財政的要求，財政也難以承受。因此，進行城鎮(zhèn)投融資體制改革，建立多元化的投資、融資體制，是加快小城鎮(zhèn)建設的必然選擇。財政應運用市場經濟的運行方式，發(fā)揮財政資金和財政政策的導向作用和引導功能，吸附社會資本、原創(chuàng)：民間資本參與城鎮(zhèn)基礎設施建設。一是合理確定政府投入，加強財政基礎建設投入預算安排。根據全市小城鎮(zhèn)建設現狀和規(guī)模，以及財政實際，合理確定每年投資支出，力爭逐年增加，同時，積極向上爭取?？钣糜谥攸c城鎮(zhèn)建設。二是按照“經營城市”理念，推進小城鎮(zhèn)基礎設施建設的市場化進程。對于小城鎮(zhèn)住宅開發(fā)項目，供水、供電、通訊、燃氣等具備自負盈虧條件的基礎設施建設項目以及部分文化教育及衛(wèi)生事業(yè)，根據“誰投資，誰所有，誰受益”的原則，鼓勵建立市政有償使用和合理的收費制度，解決投資者投資回報問題。三是嘗試發(fā)行小城鎮(zhèn)建設債券，通過中央財政發(fā)行專項債券募集小城鎮(zhèn)建設資金，債券收入嚴格用于準公共產品而又能盈利項目。如農貿市場、供水、供電等。四是金融機構加大對小城鎮(zhèn)建設的貸款支持力度，拓寬服務領域，對農民進鎮(zhèn)購房等方面開展信貸業(yè)務。
【關鍵詞】臨沂市國土資源局 掛鉤試點工作 城鎮(zhèn)建設 農村建設
為全面推進城鎮(zhèn)建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點工作，臨沂市國土資源局精心組織，周密部署，科學規(guī)劃，合理布局，確保掛鉤試點工作規(guī)范實施。為適應建設社會主義新農村要求，將掛鉤試點工作作為建設社會主義新農村的重要內容，按照“生產發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”的新農村建設標準，科學布局，合理規(guī)劃，實行“六個統(tǒng)一”。（即：統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一安置、統(tǒng)一部署、統(tǒng)一復墾和統(tǒng)一驗收），確保實施質量，努力把項目區(qū)建設成為社會主義新農村的示范區(qū)。
一、意義
1.通過掛鉤項目的實施，可利用掛鉤周轉指標，減少利用年度建設用地指標，將有限的年度建設用地指標用于急需使用的重點項目上。同時，通過實施“掛鉤”計劃可以將農村建設用地整理出的指標（待上級審批后）用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)或城區(qū)建設，解決了規(guī)劃建設用地計劃指標不足的問題。
2.通過實施“掛鉤”計劃，有利于推動新農村建設，促進農村居民點的聚集布局，改善農村居民的居住條件和生態(tài)環(huán)境質量，加快縮小城鄉(xiāng)差別，進一步提高農業(yè)生產條件和勞動條件，提高防洪排澇標準，節(jié)約水電，提高土地生產力，適應機械化作業(yè)和現代化農業(yè)發(fā)展的要求。
3.從資源可持續(xù)利用角度看，有利于土地利用總體規(guī)劃的實施，協(xié)調好與農、林、水利、建設、環(huán)境等部門用地關系，保護了基本農田，有效增加耕地面積，有利于實現耕地總量動態(tài)平衡。
二、城鎮(zhèn)建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤原則
1.突出規(guī)劃重點。圍繞提高建設用地對經濟社會可持續(xù)發(fā)展的保障能力，進一步化解城鎮(zhèn)建設用地供需矛盾，強化增減掛規(guī)劃在控制建設用地規(guī)模、優(yōu)化用地布局、調整土地利用結構和配置土地資源等方面的作用，以增加臨沂市城區(qū)、縣城區(qū)、開發(fā)區(qū)建設用地規(guī)模，提高農村生產生活條件為重點，有針對性地做好增減掛規(guī)劃編制工作。
2.做好基礎研究?？偨Y我市集約節(jié)約用地經驗和第一批增減掛鉤試點經驗，分析增減掛鉤工作中存在的問題，提出解決問題的對策。充分利用土地調查成果，做好城鎮(zhèn)建設用地預測和農村建設用地減少潛力研究，增強規(guī)劃的前瞻性、科學性和實用性，實現規(guī)劃在國民經濟發(fā)展中的宏觀調控能力。
3.做好規(guī)劃銜接。增減掛專項規(guī)劃是土地利用總體規(guī)劃的重要組成部分，要與土地開發(fā)整理專項規(guī)劃相銜接，滿足“十一五”期間臨沂市經濟社會發(fā)展的需要。市、縣區(qū)同時預編增減掛專項規(guī)劃，自上而下進行審批。市級規(guī)劃要貫徹全市發(fā)展戰(zhàn)略，參照全省土地利用總體規(guī)劃影子規(guī)模，體現臨沂特色，促進區(qū)域經濟發(fā)展。
4.兼顧各種關系。正確處理政府、村莊和企業(yè)的利益關系。尊重農民的意愿，維護集體和農民土地合法權益。
三、實施“掛鉤”的可能性分析
1.早在八十年代，當時用地無規(guī)劃管理，多數農房采取在原自然村就地翻建、加建，沒有完整的居住布局，造成自然村內住宅分布較散，村內不少荒地、自留地，村落的環(huán)境沒有得到有效的治理，缺乏必要的公共服務設施；同時在建設中占灌溉條件勢較好的耕地，對荒地、低洼地利用不足。
2.建筑雜亂、容積率低。農村建設用地大多歷史悠久，不同年代、不同結構的建筑物相互交叉，相互之間缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃布局，見縫插針式的建筑物非常普遍。當前大多數村莊的房屋、農舍等建筑均存在以下問題：一是朝向各異，前后錯落不齊，小巷彎曲，村莊道路質量較差；二是村莊內舊外新，建筑層次差別大、式樣種類多；三是功能混雜，缺乏公共活動場所。
3.“空心村”現象普遍。就單個農村居民點自身的發(fā)展而言，其用地方式大多以外延式擴展為主，而忽視對原有農村居民點的內涵挖潛，使農村居民點用地規(guī)模在不斷擴大，而老的農村居民點用地不斷荒廢；同時，部分村民逐漸富裕起來，紛紛在城里或集鎮(zhèn)購房建房，造成宅基長期閑置，成為“空心村”。
四、存在問題
從目前掛鉤進展情況來看，掛鉤工作主要存在如下幾個問題：
1.政府重視程度不夠。主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對“掛鉤”試點工作認識不到位，不能正確理解“掛鉤”工作的重要意義；部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還認為“掛鉤”試點工作是國土部門的事情，對此項工作的開展不夠積極，和國土部門配合不夠主動。
2.啟動資金短缺，拆遷工作難度較大。拆遷工作需要地方政府先期投入拆遷資金，用于安置被拆遷群眾，如果“掛鉤”工作在全市展開，地方政府肯定拿不出這么多的資金啟動，只有采取分期付款，群眾雖想拆去現有舊房重建新房，但由于拆遷安置資金難以在最短時間到位，群眾對此事必有意見，形成不穩(wěn)定因素。
五、幾點建議
1.主體要明確。實施“掛鉤”規(guī)劃的主體是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要相應成立專門的領導機構，負責此項工作的組織開展。結合各鄉(xiāng)鎮(zhèn)正在開展的新農村建設康居示范村建設，制定年度實施規(guī)劃，報省國土資源廳審批，國土資源部備案后組織實施。
2.啟動資金要予以保障。地方政府在實施“掛鉤”規(guī)劃的過程中必須承擔兩筆費用：一是拆舊的拆遷費，二是土地復墾費。由于此項費用必須由地方政府先期投入，可從每年的土地復墾專項經費、土地出讓金等費用中拿出部分資金用于此項工作的啟動，待結余用地指標后，調劑到城區(qū)進行土地報批，再出讓取得一定的土地收益，進行循環(huán)使用。
3.使用“掛鉤”指標要限期歸還。歸還的途徑是通過拆舊區(qū)進行土地復墾出耕地，經驗收合格后，部分耕地用于歸還上級分配的指標，剩余部分耕地指標才能調劑到城鎮(zhèn)建設使用。
關鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；供需缺口；金融創(chuàng)新
一、金華市金融發(fā)展現狀及存在的問題
截至2015年12月末，金華市金融機構本外幣存款余額為6，890.80億元，比上年末增加249.84億元，同比增長3.41%。各項貸款余額為6，127.17億元，比上年末增加393.81億元，同比增長6.87%。全市企業(yè)貸款余額為3，733.30億元，比上年末增加115.55億元。其中，中小企業(yè)貸款余額為3，284.18億元，比上年末增加120.77億元。金華市（含轄屬縣市）小貸公司36家，注冊資金92.12億元，累計發(fā)放貸款353.73億元，納稅5.03億元。而上市公司僅21家。金華市金融業(yè)增加值不斷增長，金融機構單位和從業(yè)人員不斷增加，金融系統(tǒng)綜合實力大幅提升。但與新型城鎮(zhèn)化建設需求相比，仍存在一些問題。一是資金運用結構欠合理。信貸資源過多地流入房地產行業(yè)和證券市場，擠占實體企業(yè)和個人的發(fā)展空間；二是小微型企業(yè)融資難問題突出。由于規(guī)模、財務等天生缺陷的限制，小微企業(yè)通過正規(guī)金融渠道獲得信貸資金的能力有限。盡管政府出臺各種優(yōu)惠扶持政策，巨大融資需求仍得不到解決；三是貸款產出效益不斷降低。有研究表明，金華市金融貸款余額與GDP的比值在逐步提升。這說明貸款的產出效益下降，即對經濟增長的促進作用在減弱。新型城鎮(zhèn)化的建設加快了產業(yè)的聚集，增加了居民的教育、購房等消費和伴隨這些消費的信貸需求。目前，金華市城鎮(zhèn)金融業(yè)務仍然局限于傳統(tǒng)的資產和負債業(yè)務（存貸業(yè)務），中間業(yè)務在城鎮(zhèn)建設中發(fā)展緩慢。金華市城鎮(zhèn)的地方性商業(yè)銀行主要依靠小額信貸和惠農貸款，但這遠不能滿足城鎮(zhèn)化過程中急劇增長的金融需求。
二、金華市新型城鎮(zhèn)化建設的異質性金融需求
2008年美國次貸危機引發(fā)的金融海嘯至今仍深刻影響著我國的經濟發(fā)展。如何在后金融危機時代突破經濟增長的桎梏，我們必須大力發(fā)展建設新型城鎮(zhèn)。而在此過程中，金融服務的支持必不可少。通過調查研究，我們發(fā)現目前金華市城鎮(zhèn)建設過程中亟待解決的金融需求有以下幾個方面：一是現代農業(yè)產生的金融需求。現代農業(yè)意味著農業(yè)產業(yè)化，即公司制度在農業(yè)中推進。這將導致農業(yè)的公司經營風險的增加。加之農業(yè)本身的脆弱性特征，現代農業(yè)對巨額保險的需求大大提高。然而由于初始保險成本和風險過大，現在很多金融機構不愿踏足這一領域。二是新型居民住房和教育產生的金融需求。新型城鎮(zhèn)建設必將改變傳統(tǒng)農村居住和教育方式。傳統(tǒng)農村的居住和教育比較節(jié)儉，對金融服務的需求也較少。而隨著城鎮(zhèn)一體化建設的推進，大家對新型居住和教育方式的要求越來越高，隨之而產生巨大的金融需求。三是產生的資本要素轉換需求。隨著我國的推進，村鎮(zhèn)居民鎮(zhèn)集體宅基土地、自建住房、小企業(yè)廠房等產權的厘清，城鎮(zhèn)居民以此為基礎進行創(chuàng)業(yè)，產生的土地要素向資本要素轉換的需求不斷增長。在此過程中也將產生大量的小微企業(yè)融資擔保需求。四是新型城鎮(zhèn)的支付方式創(chuàng)新和理財需求。隨著計算機信息技術快速發(fā)展，互聯網金融發(fā)展也異軍突起。然而，由于金融機構網點和網絡建設的落后，加之城鎮(zhèn)居民對互聯網技術不甚熟悉，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)的支付方式仍很落后。新型城鎮(zhèn)化建設是以人為核心的建設，必然不斷提高城鎮(zhèn)居民的收入水平和知識能力，隨之產生巨大的支付方式創(chuàng)新需求和理財規(guī)劃需求。
三、創(chuàng)新金融服務支持新型城鎮(zhèn)建設政策建議
從金華市目前的金融發(fā)展水平和供給狀況來看，和新型城鎮(zhèn)建設過程的金融需求相差甚遠。巨大的供需缺口，需要政府部門、金融機構、民間資本共同協(xié)作努力來滿足消除，對此筆者提出以下幾點政策建議：1、以人為本，打造普惠金融。新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化。普惠金融就是以可負擔的成本為有金融服務需求的社會各階層和群體提供適當的、有效的金融服務，并確定農民、小微企業(yè)、城鎮(zhèn)低收入人群和殘疾人、老年人等其他特殊群體為普惠金融服務對象。加大政策扶持引導，大力建設城鎮(zhèn)金融基礎設施，加強新型金融體系建設，促進城鎮(zhèn)居民共享現代經濟改革的成果。2、以市場主導，財政引導，拓展城鎮(zhèn)企業(yè)投融資渠道。積極發(fā)揮政府引導作用，遵循市場經濟規(guī)律，多渠道推動股權投資和融資。建立城鎮(zhèn)企業(yè)互助基金，加大中小企業(yè)信用體系和擔保體系建設。積極發(fā)揮政策性金融作用，為一地區(qū)、一產業(yè)量身定制專項政策。鼓勵金融機構大力開展個性化城鎮(zhèn)金融服務，創(chuàng)新金融產品，降低中小企業(yè)信貸成本。放寬城鎮(zhèn)金融準入門檻，引導民間資本規(guī)范發(fā)展，穩(wěn)定民營經濟的資本支持。鼓勵社會資本參與城鎮(zhèn)基礎設施建設。3、借力互聯網，推動智慧金融發(fā)展。智慧金融是互聯網技術與金融緊密結合形成的新興模式?；ヂ摼W技術的迅猛發(fā)展帶來了大數據時代的到來。而互聯網金融成本低、效率高，然而互聯性強、風險也很大。新型城鎮(zhèn)建設必然要抓住網絡互聯技術，推進城鎮(zhèn)建設和金融發(fā)展。相關部門應抓緊制定行業(yè)標準，利用大數據、云計算等技術，建立客戶身份識別和交易記錄保存制度，建設好金融大數據系統(tǒng)。政府部門要積極探索建設互聯網金融信用體系建設，加強互聯網金融監(jiān)管與服務。4、創(chuàng)新金融產品和服務，發(fā)展特色城鎮(zhèn)、特色產業(yè)。努力創(chuàng)新新型城鎮(zhèn)化特色金融產品。各大金融機構，尤其地方性商業(yè)銀行應當深入當地調查研究產業(yè)形勢和企業(yè)發(fā)展需求，有針對性地提供信貸支持方案。積極扶持特色產業(yè)，建立專項信貸計劃。根據金華市各縣各鎮(zhèn)不同的產業(yè)環(huán)境和金融環(huán)境，實施差異化發(fā)展、打造產業(yè)的特色投融資平臺。完善城鎮(zhèn)區(qū)域合作機制，推動區(qū)域經濟資本要素的順暢流動。金融機構應在做好傳統(tǒng)金融服務業(yè)務的同時，努力拓展資產配置、財務管理、保險等新型金融服務形式。5、建設適應于新型城鎮(zhèn)化建設的金融風險防范機制和金融監(jiān)管模式。政府部門要做好宏觀協(xié)調發(fā)展，著力于社會信用環(huán)境優(yōu)化，金融發(fā)展與城鎮(zhèn)化建設的協(xié)同發(fā)展機制構建。抓緊土地、戶籍、財稅、行政管理體制改革，推動城鎮(zhèn)各方面協(xié)調發(fā)展。對于微觀主體，要完善金融機構內部控制制度、構建風險管理體系等，約束管理，防范金融風險。金融監(jiān)管部門則應該組織設立專職部門，調查研究獲取新型城鎮(zhèn)化各領域的最新金融創(chuàng)新信息，監(jiān)控城鎮(zhèn)金融發(fā)展狀況，不斷提升監(jiān)管創(chuàng)新能力。針對城鎮(zhèn)金融創(chuàng)新及潛在金融風險特征，采用功能監(jiān)管模式對金融風險進行日常監(jiān)控與管理。
作者:王瑞 單位:金華職業(yè)技術學院
參考文獻：
［1］符永鑫，邢蘇穎.城市包容性發(fā)展與中國新型城鎮(zhèn)化關系的文獻綜述［J］.商，2012.8.
關鍵詞：城鎮(zhèn)化建設；措施；建議
當前，河南經濟建設正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的過程之中，仍處于中原崛起蓄勢積累的過程之中，人口多、底子薄、基礎弱的基本省情還沒有根本改變，經濟增長方式粗放、產業(yè)結構不合理、城鄉(xiāng)差距大等長期積累的深層次矛盾尚未根本解決。尤其是目前受刺激政策退出、成本上升等綜合因素影響，需求動力減弱、企業(yè)效益下滑、經濟下行壓力加大等問題表現愈加突出，要促進河南城鎮(zhèn)化建設，其政策措施還需要進一步調整。
一、明確政府在城鎮(zhèn)化建設中的職能定位
政府不是萬能的，很多事政府也會受到制約，“有所為有所不為”應成為政府的一個基本理念，為了保證一些公共設施的順利進行，政府就需要集中更多的資金以及注意力，團結一致，一心為城市居民提供更為優(yōu)質的服務而努力。同時，政府與企業(yè)的分開，各自運作也是政府迫在眉睫的工作任務之一。首先，提高對農業(yè)產業(yè)的關注度。農業(yè)產業(yè)化對社會經濟的發(fā)展是非常重要的，政府須加大對農業(yè)產業(yè)化的投入。我國是一個農業(yè)大國，政府在發(fā)展城鎮(zhèn)的同時，是不能忽略農村的發(fā)展的，否則必將造成嚴重的貧富差距，甚至城鎮(zhèn)也不能得到迅速發(fā)展。充分利用各地的農業(yè)資源，引進先進的科學技術，全面提高農業(yè)的素質和效益，增加農民收入。吸引外部企業(yè)，將農民專業(yè)合作社做大做強，帶動農村經濟發(fā)展。其次，公共基礎設施建設需要加強。通訊交通這些基礎性的設施建設不僅僅給居民帶來了諸多方便，改善了城鎮(zhèn)的生活環(huán)境，同時也促進了城鎮(zhèn)的經濟建設。政府應順應時代要求，實現由新時期地方政府的角色轉變，即：從單純行政管理型向管理服務型轉變，從管理城鎮(zhèn)向經營城鎮(zhèn)轉變，從人為治理向依法治理轉變；把政府該管的事情管好，該辦的事情辦好，該交給市場的，要積極創(chuàng)造條件逐步交給企業(yè)、公司、中介組織和社會團體，切實把政府職能轉變到經濟調節(jié)，社會管理和公共服務上來。
二、發(fā)揮政府在城鎮(zhèn)化建設中的重要作用
1.打破城鄉(xiāng)分治傳統(tǒng)體制，完善城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃
首先，打破過去重城市、輕農村的城鄉(xiāng)分治的傳統(tǒng)觀念和體制，著力構建以工促農、以城帶鄉(xiāng)的機制，積極推動公共財政向農村傾斜、基礎設施向農村延伸、社會保障向農村覆蓋、現代文明向農村輻射。各類社會力量到農村創(chuàng)辦教育、科技、衛(wèi)生、文化、體育等社會事業(yè)。建立城鄉(xiāng)一致的戶籍制度、就業(yè)制度、教育制度、社會保障制度、住房制度以及財政制度等。大力發(fā)展農村衛(wèi)生事業(yè)，建立覆蓋城鄉(xiāng)的公共衛(wèi)生醫(yī)療服務體系。增加農村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)和農村公共衛(wèi)生領域的政府投入，加強農民健康教育、保健普及、改水改廁和環(huán)境衛(wèi)生整治工作，實現農村新型合作醫(yī)療全省覆蓋。大力推進公共文化事業(yè)建設，建立覆蓋城鄉(xiāng)的公共文化服務體系。探索建立農戶、集體、政府三方共擔的農村養(yǎng)老保險制度，將土地出讓金、集體資產租賃承包收入、政府糧食補貼和轉移支付，視情況全部或部分用于建立農村養(yǎng)老保障基金。將農村“三老”和正常退職村干部首批納入養(yǎng)老保險范疇。
2.推進農村富余勞動力轉移，完善就業(yè)保障機制
推進農村富余勞動力轉移，是河南省推進農村城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略的重要環(huán)節(jié)。要解決傳統(tǒng)二元社會結構問題，重點是促使廣大農村富余勞動力有序、合理的向城鎮(zhèn)轉移，讓大多數農民變市民，由“鄉(xiāng)下人”轉變?yōu)椤俺抢锶恕?。目前，制約農村勞動力就業(yè)的某些政策還存在，農民工從事的非農產業(yè)不盡合理，進城務工農民的合法權益還得不到有效保護。因此，逐步建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)勞動力就業(yè)市場，對促進農村勞動力平穩(wěn)有序轉移，實現農業(yè)現代化和推進城鎮(zhèn)化進程具有重要意義。建議將農民工就業(yè)納入未來國民經濟發(fā)展規(guī)劃之中，進一步改革制約農村勞動力不平等就業(yè)的體制和機制。取消對農村勞動力轉移就業(yè)的不合理限制。建立農民工最低工資制度。將農民工勞動工資納入法制化軌道，建立農民工與城鎮(zhèn)職工相同的激勵機制。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的教育制度，即凡在河南省進行統(tǒng)計與決策戶籍登記的農民，依法享有同等的教育權利。落實農村勞動力就業(yè)培訓政策，建立以農業(yè)部門、勞動就業(yè)部門、職業(yè)學校和社會力量辦學等多種形式、多種層次、多條渠道的勞動技能培訓體系，提升進城務工人員的技能水平。河南省財政每年安排專項資金用于農民職業(yè)技能培訓補貼和資助，培訓實行農民自主選擇培訓機構、內容和時間。建立統(tǒng)一的勞動力市場，定期為務工農民各種準確及時的務工信息。加強勞務基地建設，創(chuàng)建知名勞務品牌，建立穩(wěn)定的勞務基地與流入地用工單位的密切聯系，為進城務工農民搭建良好的平臺。
3.建立和完善農村經濟產業(yè)支撐體系
城鎮(zhèn)化的推進必須以產業(yè)為依托，立足本地資源，形成城鎮(zhèn)發(fā)展的特色產業(yè)支撐。
（1）合理布局農產品基地。按照河南省農業(yè)產業(yè)規(guī)劃，著力實施“3321”工程，抓好3個萬頭良種豬場和10萬畝河南省蜜橘、10萬畝優(yōu)質苧麻、10萬畝高產油茶三大農業(yè)產業(yè)化基地，形成規(guī)?；a和區(qū)域化布局。
（2）扶持有產業(yè)影響力的中小企業(yè)，協(xié)助它們快速發(fā)展。這些扶持企業(yè)都具有關聯度大、科技含量高、帶動能力強等重要特點，我們可以幫助其做好以下三點：①擴大企業(yè)的生產規(guī)模。采取兼并重組，強強聯合的方式來增強龍頭企業(yè)的帶頭作用；②增強企業(yè)的生產層次。重視科學技術的發(fā)展，時刻關注最新技術的動態(tài)，引入或研發(fā)新技術，使得各方面的加工水平飛速提高，發(fā)揮引導作用；③促使企業(yè)進入國際市場。讓企業(yè)努力提高產品質量，提升服務水準，跟上國際潮流，加大招商引資力度，使得企業(yè)具有國際競爭的實力。
（3）實行品牌化經營。①加大品牌宣傳力度，樹立品牌形象；②加大品牌扶持力度。很多企業(yè)對生產原料是有很嚴格的要求的，這也進一步確保了產品的良好質量，為了滿足企業(yè)的這一需求，我們就要協(xié)助企業(yè)建立起具有一定規(guī)模的生產基地，提高全省農產品質量的競爭力；③樹立良好的品牌制度。引導企業(yè)提高對產品質量的要求，將產品質量作為衡量企業(yè)水平的標準。為了提高產品質量，就要將嚴格的執(zhí)行質量標準作為一種基礎性工作，這也是企業(yè)建立良好的品牌制度的基礎，沒有良好的質量，就沒有良好的口碑，更不會有良好的品牌。因此要盡快幫助企業(yè)與國際規(guī)則接軌，按照國際的質量管理體系和標準來要求企業(yè)的產品質量，提高產品質量檔次。
（4）對于新的科學技術的發(fā)展研究，企業(yè)應給予高度重視?？萍紝τ谕七M企業(yè)的發(fā)展，對于提高產品的質量，對于推進農業(yè)產業(yè)化經營均是最大的推動力。企業(yè)可以加強產業(yè)培訓，這對職工的技術水平有很大程度的提升，教授農民更多的使用技巧，對整個企業(yè)的發(fā)展水平也有很大的助力作用。對企業(yè)職工進行技術培訓，可以造就一支高水平的生產隊伍，從而迅速的提高企業(yè)的生產效率。對企業(yè)的管理者進行培訓，培養(yǎng)他們良好的經營理念，建立最適于社會發(fā)展趨勢的經營頭腦，只有這樣的管理人才才能帶領他們的企業(yè)獲得更好的發(fā)展。
4.著力加快服務業(yè)發(fā)展
（1）完善旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)籌推進紅色、生態(tài)、觀光等旅游資源的綜合開發(fā)。策劃一批旅游景點和主題公園，搞好景點串連和精品線路打造，做活山水文章。加快建成第三產業(yè)集聚平臺、城市生態(tài)新區(qū)；高品質建設好一批旅游休閑項目。加強歷史文化挖掘，注重景區(qū)文化內涵宣傳。
（2）積極發(fā)展商貿物流業(yè)。加快完善城鎮(zhèn)商貿網點布局，完善商業(yè)布局，重點規(guī)劃建設城鎮(zhèn)中心商貿市場和社區(qū)商貿網點，興建一批專業(yè)特色街和專業(yè)批發(fā)大市場。以建設物流設施、物流信息、物流配送三大平臺為重點，加快發(fā)展以物流配送、倉儲批發(fā)、電子商務為主要業(yè)務類型的汽車貨運業(yè)。
（3）積極發(fā)展金融保險業(yè)。目前來看，要保證政策方針、銀行業(yè)、企業(yè)整合發(fā)展，盡可能完善它們之間的協(xié)作體制，使得社會經濟與金融保險業(yè)共同發(fā)展?，F在很多種金融企業(yè)都是以民營資本為主的，我們要支持這一類企業(yè)的發(fā)展，并積極吸引國外的各類金融機構進駐我國，國有性銀行、地方性銀行、股份制銀行與外資銀行共同存在并良好運營，我們就是為了形成這樣一種共同健康有序發(fā)展的新格局而不斷努力的。為了達成直接融資與間接融資共同發(fā)展的目標，對金融服務我們要努力找出創(chuàng)新點，對金融服務水平我們要努力有所提高，對直接融資方面我們要努力拓展更廣泛的渠道。積極拓展保險業(yè)務，開辟渠道促進保險資金保值增值。
（4）放手發(fā)展社區(qū)和其他服務業(yè)。在第三產業(yè)中，社區(qū)和其他服務業(yè)也占很大的比重。社區(qū)作為服務業(yè)的一種，它的最為基本的目標就是要滿足社區(qū)居民的要求以及為社區(qū)居民提供幫助，這才是建設社區(qū)服務業(yè)的根本出發(fā)點和歸宿點，現在社區(qū)的發(fā)展目標就是渴望得到政府方面的扶持，并能夠呼吁社會大眾的參與，以此來促進社區(qū)服務的發(fā)展體制。只有得到來自社會的廣泛的認可，這樣才是對繼續(xù)創(chuàng)辦各種便民利民的社區(qū)服務業(yè)的鼓勵，更多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)服務中心被建立起來，這對于養(yǎng)老托幼、家庭教育等服務業(yè)具有相當大的好處，通過一步步地努力，逐漸規(guī)劃進而形成良好的服務體系。
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【關鍵詞】金融支持 新疆 城鎮(zhèn)化建設
一、新型城鎮(zhèn)化的內涵和對金融服務的新需求
去年年底，通過調查發(fā)現，新疆的城鎮(zhèn)化率在百分之四十五左右，相對于全國平均水平，要低得多；而在一些少數民族人口比例比較多的地區(qū)，城鎮(zhèn)化水平甚至沒有達到百分之二十。要想促進新疆地區(qū)更好更快的發(fā)展，非常重要的一個任務就是進行新疆的新型城鎮(zhèn)化建設。具體來講，新型城鎮(zhèn)化的內涵和對金融服務的新需求體現在這些方面：
第一，新型城鎮(zhèn)化更加重視城市的集群發(fā)展，在基礎設施方面，需要大量的貸款；新型城鎮(zhèn)化在空間集群分布方面，由城市集群替代了原來的大城市作為發(fā)展的重點，協(xié)調小城鎮(zhèn)和大中小城市的共同發(fā)展。同時，生態(tài)發(fā)展、節(jié)能環(huán)保要求也被越來越多的人所重視，這樣在城鎮(zhèn)建設中，就有著更大的資金需求。
第二，眾所周知，以人為本才是新型城鎮(zhèn)化的關鍵，簡單來講，就是實現人們生活方式的城鎮(zhèn)化。新疆地區(qū)相對比較的落后，經濟發(fā)展水平不高，人們沒有較高的文化水平，仍然采用比較原始的生活方式，就需要加大基本設施的投入，提高人民群眾的醫(yī)療水平、教育水平等等，從而不斷的提高人民群眾的生活水平，改善人們的生活方式，對市民的歸屬感進行強化，讓農民主動轉化為市民，這樣就需要較大的資金需求。同時，要想解決農民的進城問題，需要加大對農業(yè)產業(yè)化的支持力度，可以從農業(yè)生產中解放出更多的農民，促使農村生育勞動力向城市轉移，那么在金融方面，就需要大力支持保障房的建設以及其他的各個方面，比如娛樂文化、教育、生態(tài)保護等等。
二、完善金融支持新疆新型城鎮(zhèn)化建設配套政策的措施
（一）要結合新疆的資源優(yōu)勢，創(chuàng)新形式支持新疆的民生發(fā)展
通過上文的敘述我們可以得知，新疆有著十分豐富的資源，那么，非常重要的一個問題就是如何讓這些資源轉化為可持續(xù)發(fā)展的資本。在去年，有銀行對融資模式進行了創(chuàng)新，采用的形式是有償取得礦業(yè)權，通過實踐研究表明，這種創(chuàng)新模式十分有效。要想將豐富的礦產資源盤活，非常有效的措施就是采用市場化的方式。政府也可以增大向融資平臺的資金注入力度，做強做實這個融資平臺，同時，還需要為新疆的重點民生項目建設積極的籌措資金，不斷的促進新疆地區(qū)的民生發(fā)展。
（二）進一步完善金融組織體系，提高金融服務的覆蓋面
要對新型城鎮(zhèn)的金融組織體系進一步的完善，形成多種形式并存的金融服務格局，比如政策性金融、商業(yè)性金融、民營性金融等等，擴大城鎮(zhèn)建設的金融服務覆蓋面。同時，對地方的股份制銀行進一步的壯大和發(fā)展，發(fā)展一些新型的金融機構和金融組織，比如村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司等等。也需要將大城市中的一些非銀行類金融機構逐漸地向中小城鎮(zhèn)延伸，比如保險公司、證券公司、信托公司等等，將證券投融資和保險服務提供給城鎮(zhèn)經濟主體。
（三）要優(yōu)先保障民生領域的資金需求，堅持關注民生以及溫暖民心的原則
相對于其他地區(qū)來講，新疆民生發(fā)展狀況不太理想，有著較大的資金需求量，那么就需要大力促進民生發(fā)展，加大資金投入力度，同時，風險的防范，也是非常重要的。具體來講，可以采取兩方面的措施，一方面是強化銀行與政府之間的合作，利用財政資金和援疆資金來進行信用結構的構建，開展各種形式的合作，來促進新疆地區(qū)民生項目建設。另一個方面是創(chuàng)新形式，對于一些特殊的民生項目給予直接的資金支持，發(fā)放貸款，比如保障房的建設、棚戶區(qū)的改造等等。
（四）加強城鎮(zhèn)基礎實施融資金融創(chuàng)新
可以從這些方面來努力，首先，實施股權融資計劃，在一些有條件的城市，集合優(yōu)勢資產，設立股份公司，爭取可以在國際以及國內的證券市場發(fā)行股票和商事，以此來獲得建設資金。其次，可以擴大信托類金融工具融資，將產品定義為城鎮(zhèn)基礎設施，打包一些有著較好發(fā)展前景的城鎮(zhèn)基礎設施項目，設立信托資金，在市場中出售。然后，對股權投資基金大力發(fā)展，基金的發(fā)起人可以定義為地方融資平臺公司，吸引不同類型的資金，比如保險資金、政策性資金、社會資本等等。
（五）對銀行業(yè)參與城鎮(zhèn)化的融資模式進行創(chuàng)新
要加強與商業(yè)銀行之間的交流和合作，擴大融資規(guī)模，積極利用外國銀行貸款，大力發(fā)展城鎮(zhèn)基礎設施建設，將當地中小金融機構的作用給充分的發(fā)揮出來，在擴大城市地方中小銀行規(guī)模的基礎上，增加中小銀行的數量，同時，對金融組織體系進行完善，降低金融風險。
（六）加大人口轉移和轉換的金融支持，推動城市化進程
主要包括這些方面的內容，首先，金融支持新增城鎮(zhèn)人口的住房需求，在供給方面來講，要加大對城鎮(zhèn)保障房建設的支持力度；從需要方面來講，要在保證風險可控的基礎上，對住房信貸門檻進行適當降低。其次，要滿足轉移人口提升自我的金融需求，從金融方面來支持城鎮(zhèn)轉移人口的教育需求、職業(yè)技能培訓需求等等，鼓勵城鎮(zhèn)居民大膽的創(chuàng)新，不斷的提高生活水平。最后，還需要對城鎮(zhèn)金融服務進行大力創(chuàng)新，大力建設支付渠道，增加各種金融設備的數量，對銀行卡的使用范圍進行不斷的拓展。
三、結語
近些年來，新疆的經濟得到了快速發(fā)展，但是我們需要需要清晰的認識到，還存在著諸多的問題需要解決。新疆的新型城鎮(zhèn)化建設并不是一項簡單的任務，它需要很長一段時間的努力，各個方面各個部門都需要不斷的創(chuàng)新，拓展思路，不斷的提高新疆地區(qū)人們的生活質量和生活水平。本文簡要分析了完善金融支持新疆新型城鎮(zhèn)化建設配套政策的措施，希望可以提供一些有價值的參考意見。
參考文獻
[1]王偉.推進新疆新型城鎮(zhèn)化建設的思考[J].實事求是，2012，2（2）：123-125.
一、新型城鎮(zhèn)化建設中金融供給與需求的幾個矛盾
（一）金融供給總量與城鎮(zhèn)化建設大量資金需求的矛盾
改革開放30年來，我國城鎮(zhèn)化率從1978年的17.92%提升到2012年的552.57%，基本達到了世界平均水平。但與發(fā)達國家超過80%的城市化率相比，我國城鎮(zhèn)化水平未來依然有30%以上的提升空間。城鎮(zhèn)化必然伴隨著大量的基礎設施建設和民生項目建設，需要大量的長期資金投入，據有關測算，城鎮(zhèn)化率每增加一個百分點，將產生7萬億的投資和消費需求，中國未來城鎮(zhèn)化所產生的資金需求將超過40萬億元。按過去十年我國城鎮(zhèn)化率年均提升1.37個百分點計算，結合當前我國投資和消費資金需求中來源于金融部門的比例，初步估算對金融部門的年均資金需求不低于5萬億元，僅依靠金融部門提供難度很大。
（二）金融市場化導向與城鎮(zhèn)化資金需求公益性的矛盾
確保資金安全性、追求贏利性和流動性是金融業(yè)市場化經營的首要目標，也是保障金融業(yè)長期可持續(xù)發(fā)展的最基本要求。盡管，新型城鎮(zhèn)化是節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為特征的城鎮(zhèn)化，但起步階段仍離不開大量的城鎮(zhèn)基礎設施與公共服務設施，需要加強交通、能源、文化娛樂等城市基礎設施建設和就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等城市公共服務建設，這些需求普遍存在承貸主體不明、擔保困難、還款來源受限等特征，資金需求呈現明顯的公益性特點，與當前社會主義市場經濟體制下金融業(yè)市場化導向的經營理念存在著本質的矛盾。
（三）融資渠道狹窄與城鎮(zhèn)化資金需求多元化的矛盾
隨著城鎮(zhèn)化的穩(wěn)步推進，農村人口市民化和農業(yè)產業(yè)化的步伐將加快，金融需求主體和需求產品種類都將發(fā)生重大變化，從農村看，金融需求主體將從傳統(tǒng)農民擴大到農村企業(yè)、家庭農場和農民專業(yè)合作社等現代農業(yè)主體；從城市看，金融需求主體將增加市民化的農民，及由此衍生的具有大額、長期特點的城鎮(zhèn)基礎設施建設和住房、就業(yè)、創(chuàng)業(yè)等小額融資需求等。多元化的資金需求，需要多樣性的融資渠道與此相銜接。雖然近些年城鎮(zhèn)化建設直接融資發(fā)展較快，但直接融資比重仍較低，銀行間接融資依然居主導地位。結合當前通過政府融資平臺為城鎮(zhèn)化融資的老路很難持續(xù)走下去的實際，城鎮(zhèn)化建設迫切需要創(chuàng)新拓寬融資渠道。
（四）金融資源向上集中與城鎮(zhèn)化資金需求下沉的矛盾
新型城鎮(zhèn)化是大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農村社區(qū)協(xié)調發(fā)展、互促互進的城鎮(zhèn)化。考慮我國人口總量大、農村人口多的現實國情，短期內小城市、小城鎮(zhèn)和新型農村社區(qū)將是新型城鎮(zhèn)化的主戰(zhàn)場，這就要求金融資源要向小城鎮(zhèn)以下傾斜。但從當前實際來看，與城鎮(zhèn)化相適應、相匹配的金融體制還不完善，絕大多數金融機構、金融業(yè)務、金融資源集中在重點區(qū)域和中心城市，眾多小城市、小城鎮(zhèn)和農村地區(qū)長期處于金融服務鏈的末端，金融服務難以滿足現實的需求。
二、制約金融支持新型城鎮(zhèn)化的幾個關鍵因素
（一）金融支持城鎮(zhèn)化建設的頂層設計缺失
新型城鎮(zhèn)化將是一個長期復雜的系統(tǒng)工程，金融業(yè)要更好地支持城鎮(zhèn)化必須優(yōu)先做好頂層設計和規(guī)劃。目前，金融在支持城鎮(zhèn)建設方面仍處于零星、散亂和自發(fā)狀況，支持力度非常有限，主要是各金融機構根據本單位的信貸政策和操作方案，單獨評價項目是否符合金融支持條件，難以滿足城鎮(zhèn)化資金規(guī)模化、多樣化的需求，迫切需要從頂層設計金融支持城鎮(zhèn)化建設的各項政策和具體措施，為金融業(yè)業(yè)大規(guī)模投入指明方向和道路。
（二）金融支持城鎮(zhèn)化建設的相關配套政策不完善
制約金融擴大對城鎮(zhèn)化支持力度的關鍵因素是資金需求主體缺乏有效的擔保抵押物或其非市民身份，其實質是受當前土地制度和戶籍制度等制約，農村土地承包經營權、農村房屋、農村宅基地等資源無法有效盤活，而進城農民工又因身份問題難以享受到城市金融的多樣性產品和服務。當前必須要加快土地制度和戶籍制度改革，從體制機制盤活農村各項資源，促進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共源均衡配置。
（三）金融支持城鎮(zhèn)化的風險分擔機制不完善
城鎮(zhèn)化建設的基礎設施、民生項目多數存在還款來源較難保障，潛在相對風險較高。然而，目前城鎮(zhèn)化資金需求的風險分擔機制不完善，信貸風險集聚在發(fā)放貸款的銀行。風險分擔機制不完善，制約了金融機構對城鎮(zhèn)化發(fā)展要求的長期、大額、多樣性等新的資金需求支持的積極性，難以調動金融機構對城鎮(zhèn)基礎設施、民生項目、農業(yè)產業(yè)化等發(fā)放信貸的主觀能動性，可能會制約城鎮(zhèn)化進程的加快。
（四）金融業(yè)改革的步伐難以適應城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要
當前城鎮(zhèn)化中急需資金支持的小城市、小城鎮(zhèn)和新型農村社區(qū)，大型商業(yè)銀行從成本角度考慮不愿意涉足，主要依靠社區(qū)類金融機構和民間資本予以支持，這就需要放開社區(qū)類金融機構的設立限制。近年來，國家加快了金融改革的步伐，穩(wěn)步放開了社會資本進入金融業(yè)的門檻，允許社會資本設立村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司和資金互助社。但從實際來看，社會資本進入金融業(yè)的門檻仍然較高，改革的步伐迫切需要加快。
三、加快完善有利于金融支持城鎮(zhèn)化建設的政策措施
（一）抓緊研究制定金融支持城鎮(zhèn)化的頂層設計
根據城鎮(zhèn)化金融需求特點，研究制定金融支持城鎮(zhèn)化的指導意見，為金融支持城鎮(zhèn)化建設提供政策依據。指導意見要重點明確以下幾個方面：一是明確城鎮(zhèn)化建設的承貸主體，為金融機構有針對性地建立服務流程和操作規(guī)程奠定基礎。二是明確各類金融機構在支持城鎮(zhèn)化中的作用，為金融機構突出支持重點指明方向。三是明確金融支持城鎮(zhèn)化建設的正向激勵政策措施。在財稅政策、金融政策等方面給予優(yōu)惠政策，鼓勵和引導金融機構把城鎮(zhèn)化作為新業(yè)務的拓展領域。例如，在金融方面，對參與城鎮(zhèn)化建設力度較大的金融機構在存款準備金、合意貸款規(guī)模、不良貸款核銷、資本充足率等方面給予傾斜，在金融市場準入、新業(yè)務開辦、網點設置等方面優(yōu)先辦理。在財稅方面，對城鎮(zhèn)化建設薄弱環(huán)節(jié)給予貸款貼息或風險補償，對城鎮(zhèn)化貸款給予稅收減免等。
（二）加快完善有利于金融支持城鎮(zhèn)化的土地和戶籍制度
圍繞盤活農村各種資源和推進人的城鎮(zhèn)化這兩個關鍵任務加快改革，破解制約金融服務創(chuàng)新的因素。一是推動農村土地制度改革。開展農村承包土地和宅基地確權登記，賦予農民對承包土地更加充分的占有、使用、收益和處置權力，保留在各級城市落戶的農民土地承包經營權和宅基地使用權，允許農村集體土地承包經營權、宅基地、農村房屋等進行抵押融資，探索在城市落戶農民用宅基地置換城市房產，支持農民將在農村所擁有的各項資源作為其融入城市的資本。二是加快戶籍制度改革。從長期看，鼓勵和支持城鄉(xiāng)居民自由流動，為有條件、有意愿在城市定居的農民提供安居樂業(yè)所必要的保障。從短期看，就是要逐步放寬城市落戶條件，有序做好現有在城市有固定住所、穩(wěn)定工作的農民工市民化，加塊市級以下地區(qū)特別是東部經濟發(fā)展水平高、人口承載能力強的中小城鎮(zhèn)的農民工市民化步伐，賦予其享受與城鎮(zhèn)居民同等的公共服務。
（三）建立健全與新型城鎮(zhèn)化相匹配的金融組織體系
一是探索設立專注于城鎮(zhèn)化的政策性銀行的可行性，建議在總結現有三家政策性銀行經營的成功經驗基礎上，以郵政儲蓄銀行為基礎改制設立中國城鎮(zhèn)化發(fā)展銀行，既可以盤活郵政儲蓄銀行大量閑置信貸資源，又可以有效支持城鎮(zhèn)化建設。二是加快推進新型金融機構發(fā)展，放寬村鎮(zhèn)銀行發(fā)起人條件，允許包括銀行、保險、證券、信托、企業(yè)和個人等境內各類出資人作為大股東發(fā)起組建村鎮(zhèn)銀行，支持小額貸款公司轉制為村鎮(zhèn)銀行。三是考慮小額貸款公司是經營貨幣這一特殊屬性，建議將小額貸款公司明確為銀行業(yè)金融機構，按照審批金融機構的要求設立，并納入目前的銀行業(yè)監(jiān)管體系進行監(jiān)管。
（四）構筑金融支持城鎮(zhèn)化貸款風險分擔機制
完善的風險分擔機制是金融長期支持城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展的關鍵。加快完善城鎮(zhèn)化貸款風險分散和補償機制，調動金融機構支持城鎮(zhèn)化建設的積極性。一是要構筑城鎮(zhèn)化貸款風險分擔機制，成立政策性貸款保險公司，對城鎮(zhèn)化貸款進行保險；二是借鑒中小企業(yè)貸款擔保公司的成功經驗，設立城鎮(zhèn)化貸款擔保機構，對城鎮(zhèn)化貸款風險進行分擔；三是建立城鎮(zhèn)化貸款風險補償基金，對受公益性項目等因素影響產生的不良貸款進行適當補償。
（五）創(chuàng)新拓寬城鎮(zhèn)化建設的融資模式和渠道
根據新型城鎮(zhèn)化建設的多元化金融需求特點，創(chuàng)新拓展新型城鎮(zhèn)化建設融資模式與渠道。充分發(fā)揮資本市場直接融資功能，鼓勵和支持城鎮(zhèn)化建設中符合條件的農業(yè)產業(yè)化企業(yè)、農民專業(yè)組織、農業(yè)中小企業(yè)利用股票、債券市場融資；支持地方政府通過發(fā)債籌集城鎮(zhèn)化建設資金，用于彌補地方政府建設資金不足；探索城鎮(zhèn)化建設中基礎設施資產證券化，及時有效盤活固化的資本；用好大量活躍的社會資本，暢通社會資本進入城鎮(zhèn)化領域，彌補城鎮(zhèn)化建設資金缺口。真正構建財政資金、金融資本、產業(yè)資本和社會資本等合力支持城鎮(zhèn)化的投融資機制。
如果我們把發(fā)展經濟作為“硬道理”來考量，那么在全面發(fā)展經濟社會，促進社會轉型，保持經濟的又快又好發(fā)展，則是當前情形下可以協(xié)調兩者關系的“杠桿”。區(qū)域經濟是城鎮(zhèn)建設的基礎，城鎮(zhèn)建設是區(qū)域經濟發(fā)展的條件，二者是相輔相成，相互促進的。城鎮(zhèn)是區(qū)域經濟發(fā)展的核心增長極，也是經濟發(fā)展的動力源，對擴大投資、拉動消費、促進發(fā)展有著重要作用。其本身就是一種經濟活動。但是不容忽視的是，在當前條件下一些地方兩者之間的發(fā)展并不均衡，或者說在一定意義上，兩者之間的匹配程度出現廠反差。有的地方注重城鎮(zhèn)建設，而在區(qū)域經濟建沒的能力上不能達到相互同步的效果；還有就是在相互的理論支撐下，區(qū)域經濟與城鎮(zhèn)建設被混淆成了一個大的概念，不能有效區(qū)別他們之間的能力址變而導致城鎮(zhèn)建設與區(qū)域經濟“磨合”程度又不具有其拉動或者推手作用；再有就是區(qū)域經濟的發(fā)展屬于軟能力的體現，而城鎮(zhèn)建設則是通過規(guī)?；蛘邤盗縼磉M行評價與衡量，也就導致了經濟能力過慢發(fā)展，而城鎮(zhèn)建設的速度又過快，兩者之間的杠桿作用難以得到體現。
二、城鎮(zhèn)建設與區(qū)域經濟發(fā)展的創(chuàng)新思考
(一)構建產業(yè)支撐，實工業(yè)經濟與區(qū)域經濟的協(xié)調發(fā)展
城鎮(zhèn)作為城市邊緣帶的有機組成部分，是城市功能的自然延伸，是農村經濟發(fā)展的“發(fā)動機”，是現階段農民、農業(yè)、農村全面參與國民經濟有效循環(huán)的重要橋梁和連接紐帶，是發(fā)展農村生產力的重要載體和吸納農村剩余勞動力的主要陣地。加快城鎮(zhèn)建設能夠強力推動農村經濟結構調整，改善農民生產生活環(huán)境，促進農村經濟全面發(fā)展，帶動農村的市場化、城市化、文明化、現代化水平，使農村全面融人現代文明的潮流。同時也可以解決“三農”問題，在根本上解決農村剩余勞動力的轉移。從城鎮(zhèn)建設的發(fā)展歷程看，目前已經進入一個全新的階段。其體制環(huán)境、市場環(huán)境、資源環(huán)境、競爭環(huán)境都發(fā)生了深刻變化，正處于一個轉折、分化期，面臨的緊迫課題是產業(yè)產品的優(yōu)化升級和城鎮(zhèn)建設的科學發(fā)展。當前，經濟全球化深入發(fā)展，國際和國內產業(yè)結構大調整和產業(yè)大轉移，為城鎮(zhèn)建設、發(fā)展提供了難得的機遇，我們一定要正確分析認識到城鎮(zhèn)建設面臨的新形勢，既要看到新矛盾、新挑戰(zhàn)，也要看到新機遇、新前景，完善新思路，采取新舉措，不斷壯大城鎮(zhèn)產業(yè)基礎。堅持產業(yè)興鎮(zhèn)，把產業(yè)發(fā)展放在城鎮(zhèn)化的首要位置，以工業(yè)化帶動城鎮(zhèn)化。區(qū)域中心城市大力發(fā)展優(yōu)勢產業(yè)，做大做強主導產業(yè)。
(二)實現生態(tài)管理，構建和諧發(fā)展的戰(zhàn)略，促進城鎮(zhèn)建設現代化
加強城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，科學合理規(guī)劃，實現城鎮(zhèn)建設的科學發(fā)展。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，是中央提出的科學發(fā)展觀的重要組成部分。堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，處理好城市與鄉(xiāng)村的關系，把城市和鄉(xiāng)村一起納入城鎮(zhèn)化的范疇，形成一種相互依托，協(xié)調發(fā)展和共同繁榮的新型城鄉(xiāng)關系。在推進城鎮(zhèn)化進程中，不僅要壯大城市的綜合實力，擴大城市的規(guī)模，更要進一步加快小城鎮(zhèn)建設，增強小城鎮(zhèn)的輻射功能。要圍繞建設經濟繁榮、文化發(fā)達、交通方便、設計配套、功能齊全、環(huán)境優(yōu)美的現代化小城鎮(zhèn)這個總目標，立足長遠、面向市場、面向未來、面向現代化，按照有利于經濟發(fā)展、有利于方便群眾生活、有利于合理利用土地的原則，切實做到經濟效益、社會效益、環(huán)境效益相統(tǒng)一。
(三)以人為本，科學規(guī)劃，探索城鎮(zhèn)建設與區(qū)域經濟發(fā)展的優(yōu)途
這里我們說到的以人為本他首先應當是建立在知識經濟的大背景下，科學發(fā)展的要義則是將科學發(fā)展，針對人的管理放大到一種管理手段，在這個基礎上通過城鎮(zhèn)建設與區(qū)域經濟的協(xié)調發(fā)展發(fā)現資源的共性，另外，在區(qū)域經濟的發(fā)展過程中，城鎮(zhèn)建設一定要以文化價值作為引領，經濟資源，科學資源以及共同資源作為管理的核心，那么核心部分的管理能力則是需要通過優(yōu)化資源的利用率，提高資源的資本質量來探尋經濟全面發(fā)展的路徑。城鎮(zhèn)建設首先是要注重人力資源的管理，在具體的管理過程中大力引進人才，實現工業(yè)、經濟、資金以及文化等方面的人才流動，以軟的管理彌補資源的差異性，尤其是通過技術創(chuàng)新與環(huán)境改善來提升區(qū)域間的固體資源利用串，不僅使其要發(fā)生真正意義上的擴張和利用作用，在一定程度上，要將這種資源的變化過程理解成資本的積累和完善。
三、城鎮(zhèn)建設與區(qū)域經濟發(fā)展的具體實現
(一)科學規(guī)劃
規(guī)劃是建設的龍頭，要以高起點規(guī)劃帶動高標準建設。規(guī)劃科學合理，就會大大節(jié)約城鎮(zhèn)建設的成本，有效發(fā)揮城鎮(zhèn)綜合功能，提升鎮(zhèn)的檔次和品位。因此城鎮(zhèn)建設在進行規(guī)劃時，要注意三個方面：一是高起點規(guī)劃，提升城市和集鎮(zhèn)的魅力。二是要著眼發(fā)展，促進城市和集鎮(zhèn)的發(fā)展，結合區(qū)域產業(yè)發(fā)展的特點，讓農民參與集鎮(zhèn)建設，形成有規(guī)模的農產品集散地，促進地方的城市化、城鎮(zhèn)化進程。三是要科學引導，吸引廣大市民和農民積極參與城鎮(zhèn)建設，增加城鎮(zhèn)建設的源動力和投入力。
(二)以基礎建設為權手，拓展區(qū)域經濟建設平臺
城鎮(zhèn)基礎設施不僅決定著城鎮(zhèn)的運行效率和發(fā)展水平，還決定著城鎮(zhèn)的功能培育和城鎮(zhèn)化的進程。要將城鎮(zhèn)基礎設施建設作為城鎮(zhèn)發(fā)展重中之重，按照城鎮(zhèn)化和區(qū)域經濟一體化發(fā)展的要求，把基礎設施建設與城鎮(zhèn)長遠經濟發(fā)展目標結合起來。既要有短期見效的項目，更有中、長遠的發(fā)展計劃，特別是對主要的公路、給排水、電力、通信等公共基礎設施，要舍得下大力氣投入，為招商引資打造一個良好的平臺。
(三)實產業(yè)延伸功能，提高區(qū)域經濟效益
產業(yè)提升依靠的是技術創(chuàng)新與制度管理的完善，無論是工業(yè)園區(qū)的建設還是工業(yè)技術聯盟或者是產業(yè)群的建設，都需要基礎城鎮(zhèn)建設的有力支持。筆者認為：工業(yè)園區(qū)建設既是推動工業(yè)化進程、提高工業(yè)化水平的戰(zhàn)略選擇，又是推進城鎮(zhèn)化進程的主要載體；既拓展了城鎮(zhèn)空間，又培植了城鎮(zhèn)產業(yè)，是工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的最佳結合點。
(一)我國城鎮(zhèn)非正規(guī)就業(yè)特點
非正規(guī)就業(yè)的主要特點，一是覆蓋面廣，如城鎮(zhèn)家政服務、市容環(huán)衛(wèi)、綠化養(yǎng)護、市場管理、小商業(yè)、修理、運輸、搬運等關系社會生活各個方面;二是就業(yè)規(guī)模小，用工單位從業(yè)人員的數量少;三是低技能非正規(guī)就業(yè)人員勞動報酬低，且缺乏穩(wěn)定性、持續(xù)性和安全性;四是多為個體、私營企業(yè)或自我雇傭形式;五是對勞動者技能一般沒有過高要求，進入門檻低，工作流動性大，從業(yè)人員也沒有納入社會保障的范圍;六是就業(yè)形式比較靈活，大多屬于自謀職業(yè)和生產自救型就業(yè)。
(二)我國城鎮(zhèn)非正規(guī)就業(yè)人員分布領域
從產業(yè)來看，城鎮(zhèn)非正規(guī)就業(yè)主要分布在第二三產業(yè)領域。第二產業(yè)集中在采掘業(yè)、建筑業(yè)等，如建筑業(yè)的非正規(guī)就業(yè)者已占用工總量的80%左右。第三產業(yè)集中在服務業(yè)，特別是家政服務、個體餐飲、社區(qū)服務等。從經濟組織形式來看，非正規(guī)就業(yè)分為正規(guī)部門非正規(guī)就業(yè)和非正規(guī)部門就業(yè)。前者為大中型企業(yè)的雇傭人員，包括臨時工、季節(jié)工、承包工、勞務工、派遣工、小時工等，以及政府雇傭人員，包括政府、社區(qū)、街道雇傭和機關事業(yè)單位雇傭;后者為自雇型就業(yè)(含個體戶、合伙經營)、獨立服務型就業(yè)(含家庭小時工、街頭臨時工、零量就業(yè))、小微型企業(yè)的受雇者和自由職業(yè)者。從技能層次上來看，非正規(guī)就業(yè)分為低技能非正規(guī)就業(yè)和高技能非正規(guī)就業(yè)。低技能非正規(guī)就業(yè)，指排除在一級勞動力市場之外的，知識和技能水平較低，工作環(huán)境和收入狀況處于劣勢的就業(yè)。高技能非正規(guī)就業(yè)，指追求個性自由，游離于一級勞動力市場之外的，知識和技能較高，工作環(huán)境和收入狀況處于優(yōu)勢的就業(yè)。從人員構成上來看，主要是城鎮(zhèn)下崗失業(yè)人員、進入城鎮(zhèn)的農村勞動力、城鎮(zhèn)新增勞動力以及離退休人員等。其中，城鎮(zhèn)下崗失業(yè)人員和進入城鎮(zhèn)的農村勞動力占非正規(guī)就業(yè)者的90%以上，相對來說，這一部分人文化素質較低、專業(yè)技能缺乏，就業(yè)和再就業(yè)比較困難，非正規(guī)就業(yè)的存在使得這一群體在城鎮(zhèn)大都能夠找到謀生手段，有效減輕了社會就業(yè)壓力。根據2004年勞動和社會保障部對66個城市調查的數據表明，我國城鎮(zhèn)非正規(guī)就業(yè)人數在5000萬左右。任遠、彭希哲在《2006年中國非正規(guī)就業(yè)發(fā)展報告》中指出城鎮(zhèn)非正規(guī)就業(yè)者規(guī)模在15539萬人。通過對國內文獻統(tǒng)計，估算我國城鎮(zhèn)非正規(guī)就業(yè)群體規(guī)模在7000—15000萬之間，并且這一群體仍在增長之中。
(三)我國城鎮(zhèn)非正規(guī)就業(yè)人員社會保障存在的問題
1.就業(yè)觀念有偏差，底數不清
傳統(tǒng)的就業(yè)觀認為，只有正規(guī)部門的就業(yè)才是就業(yè)，非正規(guī)就業(yè)不屬于正當的社會就業(yè)范疇，在認識上存在偏差。政府部門對就業(yè)的統(tǒng)計也是以正規(guī)部門就業(yè)為準，對非正規(guī)就業(yè)或靈活就業(yè)沒有建立統(tǒng)計指標體系。學術界對非正規(guī)就業(yè)人員的估量，也是一個大致數據，沒有權威的統(tǒng)計數據，影響對這一群體社會保障的研究。
2.缺乏專門的社會保障政策和制度
我國現行的社會保障體系是以用人單位為依托，以正規(guī)就業(yè)形式為設計目標，建立在就業(yè)穩(wěn)定性和繳費連續(xù)性基礎之上的保障模式，對非正規(guī)就業(yè)群體缺乏制度支持，致使該群體大多被排斥在現有的社會保障體系之外。以農民工群體為例，據國家統(tǒng)計局2009年農民工監(jiān)測報告顯示，雇主或單位為農民工繳納養(yǎng)老保險、工傷保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險和生育保險的比例分別為7.6%、21.8%、12.2%、3.9%和2.3%，遠遠低于城鎮(zhèn)職工的社會保險覆蓋率。即使正規(guī)用人單位，為了降低用人成本，也往往對非正規(guī)就業(yè)人員不簽訂正式的勞動合同，不為其繳納“五險一金”。
3.非正規(guī)就業(yè)人員參保能力弱
除了律師、會計師、演藝人員、自由撰稿人等少數高技能非正規(guī)就業(yè)者外，大多數非正規(guī)就業(yè)人員收入報酬低于正規(guī)就業(yè)人員，甚至家庭收入達不到當地城鎮(zhèn)居民最低生活保障標準。這部分人對失業(yè)、醫(yī)療和養(yǎng)老保險的需求特別渴望，但既沒有被納入現行的醫(yī)療養(yǎng)老社會保障體系，也沒有財力參加社會商業(yè)保險。
4.非正規(guī)就業(yè)人員勞動權益得不到保障
一方面得不到勞動法律的保護，雇主和勞動者之間多為個體化、分散性的雇傭關系，多達成口頭協(xié)定，而沒有采用合同文本形式，一旦發(fā)生勞資糾紛，處于弱勢地位的就業(yè)者合法權益得不到法律保障。據調查，80%以上的非正規(guī)部門沒有簽訂勞動合同。少數簽訂勞動合同的企業(yè)，合同文本不規(guī)范，甚至有違法條款、霸王條款。另一方面沒有行業(yè)性組織或工會對非正規(guī)就業(yè)人員的權益進行保護。
二、我國城鎮(zhèn)非正規(guī)就業(yè)者的社會保障對策建議
(一)準確掌握非正規(guī)就業(yè)人員的實際生存狀況
一是參照國際就業(yè)統(tǒng)計的做法，重新界定就業(yè)和失業(yè)的概念，建立完善以勞動時間和勞動收入為口徑的就業(yè)統(tǒng)計制度，以一段時間內累計勞動時間或收入水平作為劃分就業(yè)和失業(yè)的標準。二是關注就業(yè)者的勞動關系形態(tài)，建立非正規(guī)就業(yè)信息網和人員數據庫，確定非正規(guī)就業(yè)人數。三是建立新的就業(yè)指標體系，增加非正規(guī)就業(yè)統(tǒng)計項目，準確把握各類非正規(guī)就業(yè)的總量、行業(yè)分布、信用水平等。四是調查了解各類非正規(guī)就業(yè)人員的生活狀況、利益訴求，為政策的出臺提供事實依據。
(二)加快法律制度建設，依法保障非正規(guī)就業(yè)的發(fā)展
加快非正規(guī)就業(yè)相關法律的制定，明確非正規(guī)就業(yè)的社會地位、作用和適用范圍，并納入國民經濟和社會發(fā)展的統(tǒng)計指標體系，使非正規(guī)就業(yè)合法化、公開化、規(guī)范化，依法保護非正規(guī)就業(yè)的發(fā)展。我國的《勞動法》應將非正規(guī)就業(yè)者納入勞動者保護范圍。完善非正規(guī)就業(yè)的法律救助體系，減少勞動爭議處理的中間環(huán)節(jié)。鼓勵社會資金、個人資本投入到非正規(guī)就業(yè)領域，建立國家、集體和個人多渠道投入體系，使非正規(guī)就業(yè)可持續(xù)發(fā)展。培育社會中介組織，建立非正規(guī)就業(yè)者的行業(yè)協(xié)會和工會組織，持之以恒地關注、保護非正規(guī)就業(yè)的發(fā)展。城鎮(zhèn)家政人員、臨時用工人員納入中介組織勞務派遣管理，并簽訂勞動合同，為勞動者繳交社會保險。為非正規(guī)就業(yè)制定工作時間、勞動保護、最低工資等勞動標準。
(三)著眼長遠，構建大一統(tǒng)的社會保障體系
立足和諧社會構建，整體規(guī)劃，按照全覆蓋、?；尽⒍鄬哟?、可持續(xù)的目標，逐步完善社會保障體系。終極目標是，社會勞動者不問職業(yè)不問身份，同樣享有社會保障權利，建立大一統(tǒng)的社會保障體系。過去按特定人群設置社會養(yǎng)老保險的制度，公務員優(yōu)于事業(yè)單位人員，事業(yè)單位人員優(yōu)于企業(yè)人員，企業(yè)優(yōu)于社會其他人員的做法，應逐步取消。要按照人人公平地享有社會養(yǎng)老保障的要求，確立以“A+B”模式的養(yǎng)老保險體系，其中A為政府對每一個到達退休年齡的社會公民發(fā)放基本養(yǎng)老金，B為個人帳戶金，所有就業(yè)人員強制參加并繳納費用，其他人員自愿參加，多繳多得，提高養(yǎng)老保障水平，使包括非正規(guī)就業(yè)人員在內的全體社會公民都能做到老有所養(yǎng)。完善覆蓋全民的醫(yī)保體系。加大新型農村合作醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民合作醫(yī)療保險和企業(yè)職工醫(yī)療保險的保障力度，通過加大國家和集體投入的辦法，逐步與機關事業(yè)單位的醫(yī)療保險水平縮小差距。實行醫(yī)療救助與基本醫(yī)療保險的政策有機融合，把醫(yī)療救助與花費較高的重大疾病救治結合起來，建立針對全民的重大疾病保險制度，進一步減少因病致貧和返貧的現象。
(四)立足當前，分類設計，盡快建立非正規(guī)就業(yè)者社會保障的即時方案和過渡方案
對于工作相對穩(wěn)定且就業(yè)時間較長的非正規(guī)就業(yè)者，可以將其直接納入城鎮(zhèn)職工社會保障體系;對于沒有穩(wěn)定職業(yè)且流動性大的非正規(guī)就業(yè)者，可設計過渡性方案，劃定強制性險種和自愿性險種，強制性險種必須參加，如基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、工傷保險、失業(yè)保險等，用工單位或雇傭者必須承擔相應費用，個人繳納一部分。自愿性險種尊重個人選擇。強制性險種確保非正規(guī)就業(yè)者的社會保障底線公平，其繳交的費率低于正規(guī)就業(yè)養(yǎng)老、醫(yī)療保險費率一定比例，并為非正規(guī)就業(yè)者建立正規(guī)的個人帳戶。自愿性險種主要針對中高收入的非正規(guī)就業(yè)者，提高個人繳費的承擔比例。
(五)提高社會保險統(tǒng)籌層次
社會保險做到省級統(tǒng)籌，全國異地轉接，使就業(yè)者社會保險能夠異地接續(xù)，讓靈活就業(yè)人員能在不同地域就業(yè)，按時續(xù)接養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等社會保險。建立包括非正規(guī)就業(yè)人員在內的社會公民一生唯一的社會保險號，以實現“記錄一生、服務一生、方便攜帶”的人性化社會保險公共服務。
(六)為非正規(guī)就業(yè)人員提供培訓，提高自我維權意識
