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篇1

第二條本規(guī)定所稱(chēng)土地復(fù)墾，是指對(duì)在生產(chǎn)建設(shè)過(guò)程中，因挖損、塌陷、壓占等造成破壞的土地，采取整治措施，使其恢復(fù)到可供利用狀態(tài)的活動(dòng)。

第三條本規(guī)定適用于因從事開(kāi)采礦產(chǎn)資源、燒制磚瓦、燃煤發(fā)電等生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)，造成土地破壞的企業(yè)和個(gè)人（以下簡(jiǎn)稱(chēng)企業(yè)和個(gè)人）。

第四條土地復(fù)墾，實(shí)行"誰(shuí)破壞、誰(shuí)復(fù)墾"的原則。

第五條土地復(fù)墾工作，任何部門(mén)、單位和個(gè)人不得阻撓。

第六條各級(jí)人民政府土地管理部門(mén)負(fù)責(zé)管理、監(jiān)督檢查本行政區(qū)域的土地復(fù)墾工作。

各級(jí)計(jì)劃管理部門(mén)負(fù)責(zé)土地復(fù)墾的綜合協(xié)調(diào)工作；各有關(guān)行業(yè)管理部門(mén)負(fù)責(zé)本行業(yè)土地復(fù)墾規(guī)劃的制定與實(shí)施。

第七條土地復(fù)墾規(guī)劃應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相協(xié)調(diào)。

各有關(guān)行業(yè)管理部門(mén)在制定土地復(fù)墾規(guī)劃時(shí)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)合理的原則和自然條件以及土地破壞狀態(tài)，確定復(fù)墾后的土地用途。在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，復(fù)墾后的土地利用應(yīng)當(dāng)符合城市規(guī)劃。

第八條土地復(fù)墾應(yīng)當(dāng)與生產(chǎn)建設(shè)統(tǒng)一規(guī)劃。有土地復(fù)墾任務(wù)的企業(yè)應(yīng)當(dāng)把土地復(fù)墾指標(biāo)納入生產(chǎn)建設(shè)計(jì)劃，在征求當(dāng)?shù)赝恋毓芾聿块T(mén)的意見(jiàn)、并經(jīng)行業(yè)管理部門(mén)批準(zhǔn)后實(shí)施。

第九條有土地復(fù)墾任務(wù)的建設(shè)項(xiàng)目，其可行性研究報(bào)告和設(shè)計(jì)任務(wù)書(shū)應(yīng)當(dāng)包括土地復(fù)墾的內(nèi)容；設(shè)計(jì)文件應(yīng)當(dāng)有土地復(fù)墾的章節(jié)；工藝設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)兼顧土地復(fù)墾的要求。建設(shè)單位違反前款規(guī)定的，土地管理部門(mén)審批建設(shè)用地時(shí)不得批準(zhǔn)。

第十條土地復(fù)墾應(yīng)當(dāng)充分利用鄰近企業(yè)的廢棄物充填挖損區(qū)、塌陷區(qū)和地下采空區(qū)。

對(duì)利用廢棄物進(jìn)行土地復(fù)墾和在指定的土地復(fù)墾區(qū)傾倒廢棄物的，擁有廢棄物的一方和擁有土地復(fù)墾區(qū)的一方均不得向?qū)Ψ绞杖≠M(fèi)用。

利用廢棄物作為土地復(fù)墾充填物，應(yīng)當(dāng)防止造成新的污染。

第十一條復(fù)墾后的土地達(dá)到復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)，并經(jīng)土地管理部門(mén)會(huì)同有關(guān)行業(yè)管理部門(mén)驗(yàn)收合格后，方可交付使用。

復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)由土地管理部門(mén)會(huì)同有關(guān)行業(yè)管理部門(mén)確定。

第十二條企業(yè)（不含鄉(xiāng)村的集體企業(yè)和私營(yíng)企業(yè)）在生產(chǎn)建設(shè)過(guò)程中破壞的集體所有土地，按下列情況分別處理：

（一）不能恢復(fù)原用途或者復(fù)墾后需要用于國(guó)家建設(shè)的，由國(guó)家征用；

（二）經(jīng)復(fù)墾不能恢復(fù)原用途，但原集體經(jīng)濟(jì)組織愿意保留的，可以不實(shí)行國(guó)家征用；

（三）經(jīng)復(fù)墾可以恢復(fù)原用途，但國(guó)家建設(shè)不需要的，不實(shí)行國(guó)家征用。

第十三條在生產(chǎn)建設(shè)過(guò)程中破壞的土地，可以由企業(yè)和個(gè)人自行復(fù)墾，也可以由其他有條件的單位和個(gè)人承包復(fù)墾。

承包復(fù)墾土地，應(yīng)當(dāng)以合同形式確定承、發(fā)包雙方的權(quán)利和義務(wù)。土地復(fù)墾費(fèi)用，應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地被破壞程度、復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)和復(fù)墾工程量合理確定。

第十四條企業(yè)和個(gè)人對(duì)其破壞的其他單位使用的國(guó)有土地或者國(guó)家不征用的集體所有土地，除負(fù)責(zé)土地復(fù)墾外，還應(yīng)當(dāng)向遭受損失的單位支付土地?fù)p失補(bǔ)償費(fèi)。

土地?fù)p失補(bǔ)償費(fèi)，分為耕地的損失補(bǔ)償費(fèi)、林地的損失補(bǔ)償費(fèi)和其他土地的損失補(bǔ)償費(fèi)。耕地的損失補(bǔ)償費(fèi)，以實(shí)際造成減產(chǎn)以前三年平均年產(chǎn)量為計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，由企業(yè)和個(gè)人按照各年造成的實(shí)際損失逐年支付相應(yīng)的損失補(bǔ)償費(fèi)；集體經(jīng)濟(jì)組織承包復(fù)墾其原有的土地，補(bǔ)償年限應(yīng)當(dāng)按照合同規(guī)定的合理工期確定。其他土地的損失補(bǔ)償費(fèi)，參照上述原則確定。

地面附著物的損失補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。

第十五條土地?fù)p失補(bǔ)償費(fèi)的具體金額，由破壞土地的企業(yè)和個(gè)人與遭受損失的單位根據(jù)第十四條確定的原則商定；達(dá)不成協(xié)議的，由當(dāng)?shù)赝恋毓芾聿块T(mén)會(huì)同有關(guān)行業(yè)管理部門(mén)作出處理決定。

當(dāng)事人對(duì)土地?fù)p失補(bǔ)償費(fèi)金額的處理決定不服的，可以在接到處理決定之日起十五日內(nèi)，向人民法院。

第十六條基本建設(shè)過(guò)程中破壞的土地，土地復(fù)墾費(fèi)用和土地?fù)p失補(bǔ)償費(fèi)從基本建設(shè)投資中列支。

生產(chǎn)過(guò)程中破壞的土地，土地復(fù)墾費(fèi)用從企業(yè)更新改造資金和生產(chǎn)發(fā)展基金中列支；經(jīng)復(fù)墾后直接用于基本建設(shè)的，土地復(fù)墾費(fèi)用從該項(xiàng)基本建設(shè)投資中列支；由國(guó)家征用并能夠以復(fù)墾后的收益形成償付能力的，土地復(fù)墾費(fèi)用還可以用集資或者向銀行貸款的方式籌集。

生產(chǎn)過(guò)程中破壞的國(guó)家不征用的土地，土地?fù)p失補(bǔ)償費(fèi)可以列入或者分期列入生產(chǎn)成本。

第十七條生產(chǎn)過(guò)程中破壞的國(guó)家征用的土地，企業(yè)用自有資金或者貸款進(jìn)行復(fù)墾的，復(fù)墾后歸該企業(yè)使用；根據(jù)規(guī)劃設(shè)計(jì)企業(yè)不需要使用的土地或者未經(jīng)當(dāng)?shù)赝恋毓芾聿块T(mén)同意，復(fù)墾后連續(xù)二年以上不使用的土地，由當(dāng)?shù)乜h級(jí)以上人民政府統(tǒng)籌安排使用。

企業(yè)采用承包或者集資方式進(jìn)行復(fù)墾的，復(fù)墾后的土地使用權(quán)和收益分配，依照承包合同或者集資協(xié)議約定的期限和條件確定；因國(guó)家生產(chǎn)建設(shè)需要提前收回的，企業(yè)應(yīng)當(dāng)對(duì)承包合同或者集資協(xié)議的另一方當(dāng)事人支付適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償費(fèi)。

生產(chǎn)過(guò)程中破壞的國(guó)家不征用的土地，復(fù)墾后仍歸原集體經(jīng)濟(jì)組織使用。

第十八條生產(chǎn)建設(shè)過(guò)程中破壞的國(guó)家征用的土地，經(jīng)復(fù)墾后土地使用權(quán)依法變更的，必須依照國(guó)家有關(guān)規(guī)定辦理過(guò)戶(hù)登記手續(xù)。

第十九條國(guó)家鼓勵(lì)生產(chǎn)建設(shè)單位優(yōu)先使用復(fù)墾后的土地。

復(fù)墾后的土地用于農(nóng)、林、牧、漁業(yè)生產(chǎn)的，依照國(guó)家有關(guān)規(guī)定減免農(nóng)業(yè)稅；用于基本建設(shè)的，依照國(guó)家有關(guān)規(guī)定給予優(yōu)惠。

第二十條對(duì)不履行或者不按照規(guī)定要求履行土地復(fù)墾義務(wù)的企業(yè)和個(gè)人，由土地管理部門(mén)責(zé)令限期改正；逾期不改正的，由土地管理部門(mén)根據(jù)情節(jié)，處以每畝每年二百元至一千元的罰款。對(duì)逾期不改正的企業(yè)和個(gè)人，在其提出新的生產(chǎn)建設(shè)用地申請(qǐng)時(shí)，土地管理部門(mén)可以不予受理。

罰款從企業(yè)稅后留利中支付，依照國(guó)家規(guī)定上交國(guó)庫(kù)。

第二十一條當(dāng)事人對(duì)土地管理部門(mén)作出的罰款決定不服的，可以在接到罰款通知之日起十五日內(nèi)，向作出罰款決定的土地管理部門(mén)的上一級(jí)機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議；對(duì)復(fù)議決定不服的，可以在接到復(fù)議決定之日起十五日內(nèi)向人民法院。當(dāng)事人也可以在接到罰款通知之日起十五日內(nèi)，直接向人民法院。當(dāng)事人期滿(mǎn)不申請(qǐng)復(fù)議也不向人民法院又不執(zhí)行罰款決定的，由作出罰款決定的土地管理部門(mén)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。

第二十二條擾亂、阻礙土地復(fù)墾工作或者破壞土地復(fù)墾工程設(shè)備，違反《中華人民共和國(guó)治安管理處罰條例》的，由當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)給予治安管理處罰；構(gòu)成犯罪的，由司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任。

第二十三條負(fù)責(zé)土地復(fù)墾管理工作的國(guó)家工作人員、的，由其所在單位或者上級(jí)主管機(jī)關(guān)給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，由司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任。

第二十四條各省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以根據(jù)本規(guī)定，結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況，制定實(shí)施辦法。

篇2

【關(guān)鍵詞】土地確權(quán)；土地制度改革；土地權(quán)利保障

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村各個(gè)方面發(fā)生了巨大的變化，但是我們也應(yīng)看到，由于農(nóng)村各項(xiàng)制度改革不到位，“三農(nóng)”問(wèn)題仍沒(méi)有得到有效解決，其中，由于農(nóng)村土地上各種權(quán)利的權(quán)利主體不明確，導(dǎo)致各種侵害農(nóng)村土地權(quán)利的現(xiàn)象大量存在，嚴(yán)重侵害了農(nóng)民的利益，阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。下載通過(guò)開(kāi)展確權(quán)工作，使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)所有權(quán)及各種衍生權(quán)利的主體得以明確，為權(quán)利的維護(hù)創(chuàng)造條件；同時(shí)，土地權(quán)利歸屬明確后，為各種權(quán)利主體行使權(quán)利，充分發(fā)揮土地的功能實(shí)現(xiàn)土地這一生產(chǎn)要素的合理配置提供了前提條件；更重要的是確權(quán)為農(nóng)村土地制度改革提供了鑒定的基礎(chǔ)。但是，如果我們把確權(quán)僅僅局限在各種土地權(quán)利的歸屬上，而不充實(shí)確權(quán)的內(nèi)容，那么確權(quán)就不能從根本上解決農(nóng)村土地制度的所有問(wèn)題，更不能解決農(nóng)村土地權(quán)利被侵害的現(xiàn)狀。那么，在現(xiàn)階段，農(nóng)村土地確權(quán)的內(nèi)容應(yīng)該有哪些呢？

首先要確認(rèn)國(guó)有土地所有權(quán)的平等性，從而實(shí)現(xiàn)黨的十七屆三中全會(huì)提出的“同地、同權(quán)、同價(jià)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)”的改革目標(biāo)。長(zhǎng)期以來(lái)，有一種錯(cuò)誤的觀念指導(dǎo)著我們的實(shí)踐。該觀念認(rèn)為國(guó)家所有權(quán)高于農(nóng)村集體所有權(quán)。盡管我國(guó)憲法明確規(guī)定這兩種基于社會(huì)主義公有制基礎(chǔ)上的所有權(quán)都會(huì)得到法律的同等保護(hù)。但是憲法的這一原則在其他法律中并沒(méi)有得到切實(shí)的貫徹。其中最典型的是基于《土地管理法》設(shè)置的征地制度。在這種制度中，國(guó)有土地所有權(quán)和農(nóng)村集體土地使用權(quán)處于完全不平等的地位。農(nóng)村集體所有的土地?zé)o論屬性如何都不能進(jìn)入土地市場(chǎng)進(jìn)行交易。其結(jié)果就是大量的農(nóng)村土地以非常低廉的價(jià)格被收歸國(guó)有，然后由政府以高出征地價(jià)格許多倍的價(jià)格出售，這種行為嚴(yán)重的侵害了農(nóng)民的利益，進(jìn)一步拉大了城鄉(xiāng)差距，引發(fā)了眾多的社會(huì)問(wèn)題。在我國(guó)大力推進(jìn)城鎮(zhèn)化的當(dāng)下，如果我們不能從思想觀念到制度設(shè)計(jì)層面確認(rèn)國(guó)家所有權(quán)與農(nóng)村集體所有權(quán)的平權(quán)問(wèn)題，城鎮(zhèn)化就會(huì)變成一場(chǎng)更瘋狂的征地活動(dòng)，所謂人的城鎮(zhèn)化目標(biāo)根本不可能實(shí)現(xiàn)。所以，為保證當(dāng)下確權(quán)工作具有實(shí)際意義，就必須勇于改革，在改變觀念的基礎(chǔ)上修改與我國(guó)憲法相悖的各種土地法律制度。從而使黨的十七屆三中全會(huì)設(shè)定的“同地、同權(quán)、同價(jià)，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)”的改革目標(biāo)得到實(shí)現(xiàn)。

其次，確權(quán)應(yīng)當(dāng)明確農(nóng)村土地集體所有權(quán)的主題。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村集體土地使用權(quán)的主體是不明確的?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定農(nóng)村集體土地使用權(quán)的主體是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。但是農(nóng)村改革以來(lái)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具有不確定性。這就使得權(quán)利主體也具有不確定性。農(nóng)村普遍存在的侵害農(nóng)村集體土地使用權(quán)的現(xiàn)象與土地使用權(quán)主體的不明確有著直接的聯(lián)系。所以，目前開(kāi)展的確權(quán)工作的內(nèi)容之一就是從法律上明確農(nóng)村集體所有權(quán)的主體。只有主體明確，才能真正實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)利的有力保障。

再其次，確權(quán)應(yīng)當(dāng)明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)與權(quán)能。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)自設(shè)立以來(lái)，關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性是一個(gè)沒(méi)有得到清晰解決的問(wèn)題，從現(xiàn)行的各項(xiàng)關(guān)于承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的制度設(shè)計(jì)中觀察，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)更多的是指經(jīng)營(yíng)者對(duì)土地的使用權(quán)，而土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性沒(méi)有得到體現(xiàn)。這導(dǎo)致土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能極不完整。其結(jié)果是土地流轉(zhuǎn)不能實(shí)現(xiàn)，土地的功能不能充分發(fā)揮，農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入無(wú)法實(shí)現(xiàn)。所以，確權(quán)就是要確認(rèn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性，明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是是經(jīng)營(yíng)者的一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)利，在這種財(cái)產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上能衍生出諸如流轉(zhuǎn)權(quán)，抵押權(quán)，租賃權(quán)等權(quán)利，這樣就使得承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能實(shí)現(xiàn)完整。在此基礎(chǔ)上，土地流轉(zhuǎn)才能順暢，土地這一生產(chǎn)要素的合理配置才能實(shí)現(xiàn)，農(nóng)民通過(guò)土地的流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)性收入才能成為可能，同時(shí)，土地的各種功能才能充分發(fā)揮。另外，在明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性和各項(xiàng)權(quán)能的基礎(chǔ)上，還必須明確各種土地流轉(zhuǎn)的途徑和程序。當(dāng)我們確認(rèn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)利后，能否構(gòu)建有效的土地流轉(zhuǎn)途徑和合理的流轉(zhuǎn)程序直接關(guān)系到這種財(cái)產(chǎn)權(quán)能否實(shí)現(xiàn)，也關(guān)系到農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入能否實(shí)現(xiàn)。由于農(nóng)村土地的類(lèi)型主要有農(nóng)業(yè)用地，建設(shè)用地和農(nóng)民的宅基地。各類(lèi)土地的用途不同，流轉(zhuǎn)的途徑和程序也應(yīng)不同。所以為保障各類(lèi)土地順暢流轉(zhuǎn)，就應(yīng)當(dāng)從制度設(shè)計(jì)上明確各類(lèi)土地的流轉(zhuǎn)途徑和程序。這個(gè)問(wèn)題在大力推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)和建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的背景下具有更為重大的現(xiàn)實(shí)意義。因?yàn)闊o(wú)論是城鎮(zhèn)化還是建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)都會(huì)涉及到土地的大量流轉(zhuǎn)。如果不能明確推動(dòng)流轉(zhuǎn)的途徑和程序不僅不能加快城鎮(zhèn)化的發(fā)展和建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的進(jìn)程，農(nóng)民權(quán)益的維護(hù)也不能實(shí)現(xiàn)，人的城鎮(zhèn)化的目標(biāo)就會(huì)落空。

最后，確權(quán)的內(nèi)容還應(yīng)當(dāng)明確各種土地的用途。在此基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)各種土地的用途管制制度。我國(guó)是一個(gè)土地資源非常貧乏的國(guó)家，人均耕地更少，如何合理使用土地是一個(gè)關(guān)系到經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和我國(guó)糧食安全的戰(zhàn)略性問(wèn)題。所以在我國(guó)要建立嚴(yán)格的土地使用的管制制度。而這種制度建立的前提是要明確各類(lèi)土地的用途。在農(nóng)村土地確權(quán)工作中明確各類(lèi)土地的用途就應(yīng)當(dāng)是確權(quán)的內(nèi)容。

總之，農(nóng)村土地的確權(quán)既關(guān)系到農(nóng)民權(quán)益的維護(hù)，也關(guān)系到“三農(nóng)”問(wèn)題的解決，更關(guān)系到我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，縮影我們應(yīng)當(dāng)切實(shí)做好這項(xiàng)工作。而明確確權(quán)的內(nèi)容對(duì)于我們做好這項(xiàng)工作具有十分重要的意義。

【參考文獻(xiàn)】

[1]郭曉鳴.中國(guó)農(nóng)村土地制度改革：需求、困境與發(fā)展態(tài)勢(shì)[J].中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2011（4）.

篇3

第一條為了加強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)土地治理項(xiàng)目建設(shè)管理，確保工程建設(shè)質(zhì)量，提高資金使用效益，根據(jù)《財(cái)政部關(guān)于改革和完善農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)若干政策措施的意見(jiàn)》（財(cái)發(fā)[20**]93號(hào)）以及國(guó)家有關(guān)工程建設(shè)監(jiān)理的政策規(guī)定，結(jié)合農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)土地治理項(xiàng)目工程建設(shè)的特點(diǎn)，制定本辦法。

第二條本辦法所稱(chēng)農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)土地治理項(xiàng)目工程建設(shè)監(jiān)理，是指承擔(dān)監(jiān)理任務(wù)的單位受縣級(jí)農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)辦事機(jī)構(gòu)或項(xiàng)目建設(shè)單位（以下簡(jiǎn)稱(chēng)監(jiān)理委托單位）的委托，對(duì)農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)土地治理項(xiàng)目工程建設(shè)實(shí)施的監(jiān)督管理。對(duì)本辦法規(guī)定的應(yīng)當(dāng)進(jìn)行監(jiān)理的農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)土地治理項(xiàng)目工程，工程建設(shè)監(jiān)理必須根據(jù)國(guó)家有關(guān)工程建設(shè)的法律、法規(guī)、規(guī)章，按照經(jīng)批準(zhǔn)的項(xiàng)目計(jì)劃、審定的項(xiàng)目擴(kuò)初設(shè)計(jì)和施工設(shè)計(jì)圖、工程建設(shè)合同以及建設(shè)監(jiān)理合同的規(guī)定進(jìn)行。

第三條監(jiān)理委托單位在工程開(kāi)工之前，原則上應(yīng)通過(guò)招標(biāo)方式擇優(yōu)選定具備相應(yīng)建設(shè)監(jiān)理資格或監(jiān)理能力的單位。

有監(jiān)理資格的單位是指具有一定資質(zhì)、經(jīng)國(guó)家認(rèn)可的專(zhuān)業(yè)監(jiān)理單位；有監(jiān)理能力的單位是指有相關(guān)專(zhuān)業(yè)技術(shù)力量的法人，其中相關(guān)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員不少于5名，有承擔(dān)同類(lèi)工程的建設(shè)監(jiān)理或質(zhì)量監(jiān)督工作經(jīng)驗(yàn)，能夠運(yùn)用先進(jìn)技術(shù)和科學(xué)方法完成監(jiān)理任務(wù)。

第四條從事農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)土地治理項(xiàng)目工程建設(shè)監(jiān)理的單位和監(jiān)理人員，應(yīng)當(dāng)遵循守法、誠(chéng)信、公正、科學(xué)的準(zhǔn)則，按照本辦法規(guī)定開(kāi)展工程建設(shè)監(jiān)理活動(dòng)。

第二章監(jiān)理范圍及內(nèi)容

第五條國(guó)家立項(xiàng)實(shí)施的土地治理項(xiàng)目中，年度財(cái)政投資10萬(wàn)元以上（含10萬(wàn)元）的單項(xiàng)工程納入監(jiān)理范圍，包括小型水庫(kù)、攔河壩、排灌站、機(jī)電井、防滲渠道、機(jī)耕路、橋涵閘等，可委托專(zhuān)業(yè)監(jiān)理單位進(jìn)行監(jiān)理，或者委托具有監(jiān)理資格的專(zhuān)業(yè)人員進(jìn)行監(jiān)理。

對(duì)于上述范圍以外的土地治理項(xiàng)目工程是否需要進(jìn)行監(jiān)理由省級(jí)農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)辦事機(jī)構(gòu)決定。

第六條農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)土地治理項(xiàng)目建設(shè)監(jiān)理的主要內(nèi)容是：按照工程建設(shè)合同控制工程建設(shè)投資、建設(shè)工期和工程質(zhì)量；協(xié)調(diào)有關(guān)單位間的工作關(guān)系。監(jiān)理單位的具體工作應(yīng)包括：

審查項(xiàng)目承包單位（或施工單位，下同）提出的施工組織設(shè)計(jì)、施工技術(shù)方案和施工進(jìn)度計(jì)劃；

審查與控制工程建設(shè)所需施工材料、設(shè)備的質(zhì)量，對(duì)不能滿(mǎn)足施工質(zhì)量要求的，要督促項(xiàng)目承包單位采取措施限期解決；

督促檢查項(xiàng)目承包單位嚴(yán)格執(zhí)行工程承包合同和國(guó)家工程技術(shù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題應(yīng)及時(shí)指令承包單位采取措施進(jìn)行處理，必要時(shí)應(yīng)指令承包單位停工整改；

組織工程建設(shè)質(zhì)量綜合評(píng)定，簽署工程檢驗(yàn)認(rèn)可書(shū)和工程付款憑證；

定期向監(jiān)理委托單位報(bào)告工程施工進(jìn)度、工程質(zhì)量和相關(guān)控制措施的情況；

工程竣工后，整理合同文件和有關(guān)工程技術(shù)檔案材料，參與工程竣工預(yù)驗(yàn)收和相關(guān)驗(yàn)收文件的簽署，提交工程監(jiān)理報(bào)告；

在工程保修階段，負(fù)責(zé)檢查工程質(zhì)量狀況，承擔(dān)質(zhì)量責(zé)任，并督促承包單位保修。

第三章監(jiān)理合同與監(jiān)理程序

第七條監(jiān)理單位承擔(dān)監(jiān)理業(yè)務(wù)，應(yīng)當(dāng)與監(jiān)理委托單位簽訂工程建設(shè)監(jiān)理合同，明確工程建設(shè)監(jiān)理的范圍和內(nèi)容、雙方的權(quán)利與義務(wù)、監(jiān)理費(fèi)的計(jì)取與支付、違約責(zé)任以及雙方約定的其他事項(xiàng)。

第八條工程建設(shè)監(jiān)理一般應(yīng)按下列程序進(jìn)行：

（一）編制工程建設(shè)監(jiān)理規(guī)劃；

（二）按工程建設(shè)進(jìn)度編制工程建設(shè)監(jiān)理細(xì)則；

（三）按照監(jiān)理規(guī)劃和監(jiān)理細(xì)則進(jìn)行建設(shè)監(jiān)理；

（四）參與工程竣工預(yù)驗(yàn)收，簽署建設(shè)監(jiān)理意見(jiàn)；

（五）建設(shè)監(jiān)理業(yè)務(wù)完成后，向委托單位提交工程建設(shè)監(jiān)理報(bào)告和檔案資料。

第九條實(shí)施監(jiān)理前，監(jiān)理委托單位應(yīng)將選定的監(jiān)理單位、監(jiān)理的內(nèi)容、監(jiān)理人員姓名及所賦予的權(quán)限，書(shū)面通知項(xiàng)目承包單位，并報(bào)上級(jí)農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)主管部門(mén)備案。

第十條工程建設(shè)監(jiān)理過(guò)程中，項(xiàng)目承包單位應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)工程建設(shè)的法規(guī)、簽訂的工程建設(shè)合同以及建設(shè)監(jiān)理合同的規(guī)定接受監(jiān)理。

第十一條工程施工階段，監(jiān)理機(jī)構(gòu)或監(jiān)理人員應(yīng)進(jìn)駐施工現(xiàn)場(chǎng)，采取旁站、巡視和平行檢驗(yàn)等形式，按作業(yè)程序即時(shí)進(jìn)行建設(shè)監(jiān)理。

第四章權(quán)利與義務(wù)

第十二條監(jiān)理委托單位與監(jiān)理單位之間是委托與被委托的合同關(guān)系；監(jiān)理單位與項(xiàng)目承包單位是監(jiān)理與被監(jiān)理關(guān)系。監(jiān)理單位應(yīng)按照“公正、獨(dú)立”的原則，主動(dòng)開(kāi)展工程建設(shè)監(jiān)理工作，維護(hù)監(jiān)理委托單位以及項(xiàng)目承包單位的合法權(quán)益。

第十三條具備監(jiān)理資格的專(zhuān)業(yè)監(jiān)理單位承擔(dān)監(jiān)理任務(wù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)組建由相關(guān)資質(zhì)人員參加的工程建設(shè)監(jiān)理機(jī)構(gòu)；具備監(jiān)理能力的非專(zhuān)業(yè)監(jiān)理單位承擔(dān)監(jiān)理任務(wù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)成立項(xiàng)目工程監(jiān)理小組。

第十四條監(jiān)理單位不得轉(zhuǎn)讓、分包監(jiān)理業(yè)務(wù)。

第十五條監(jiān)理單位不得從事所監(jiān)理工程的施工和建筑材料、構(gòu)配件、機(jī)械設(shè)備等的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

監(jiān)理人員不得在所監(jiān)理工程的項(xiàng)目法人單位、建設(shè)單位或施工、設(shè)備制造、材料供應(yīng)單位兼職，不得是施工、設(shè)備制造和材料、構(gòu)配件供應(yīng)單位的合伙經(jīng)營(yíng)者。

第十六條監(jiān)理單位在監(jiān)理過(guò)程中，由于未按合同規(guī)定進(jìn)行監(jiān)理而造成工程損失的，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任和法律責(zé)任；監(jiān)理單位與項(xiàng)目承包單位串通，為承包單位謀取非法利益而造成工程損失的，與項(xiàng)目承包單位承擔(dān)連帶賠償責(zé)任。

第十七條監(jiān)理人員按照監(jiān)理合同規(guī)定行使監(jiān)理單位的權(quán)限，在授權(quán)范圍內(nèi)有關(guān)指令。項(xiàng)目建設(shè)單位或縣級(jí)農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)辦事機(jī)構(gòu)不得擅自更改監(jiān)理人員的指令。

第十八條監(jiān)理人員有權(quán)建議撤換不合格的項(xiàng)目承包單位、項(xiàng)目承包負(fù)責(zé)人及有關(guān)人員。

第十九條未經(jīng)監(jiān)理人員簽字認(rèn)可，建筑材料、構(gòu)配件和設(shè)備不得在工程上使用或安裝；承包單位不得進(jìn)入下一道工序進(jìn)行施工；財(cái)政部門(mén)不得撥付工程進(jìn)度款；農(nóng)發(fā)機(jī)構(gòu)不得進(jìn)行竣工驗(yàn)收。

第五章監(jiān)理費(fèi)用

第二十條農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)工程監(jiān)理費(fèi)，按照實(shí)施監(jiān)理的土地治理項(xiàng)目單項(xiàng)工程年度財(cái)政投資總額的2%以?xún)?nèi)控制使用，從地方財(cái)政配套資金中列支，按實(shí)際支出數(shù)計(jì)入工程成本。監(jiān)理費(fèi)的支付實(shí)行縣級(jí)保帳制。報(bào)帳時(shí)，應(yīng)按監(jiān)理費(fèi)總額的20%預(yù)留質(zhì)量保證金，待項(xiàng)目驗(yàn)收合格后再予撥付。

第二十一條未實(shí)行建設(shè)監(jiān)理的農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)土地治理項(xiàng)目工程不得列支監(jiān)理費(fèi)。

第二十二條監(jiān)理委托單位或監(jiān)理單位有違反本辦法規(guī)定行為的，由國(guó)家相關(guān)部門(mén)按照管理權(quán)限予以處罰。

篇4

關(guān)鍵詞：承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)；信托制度；土地信托

一、農(nóng)村土地信托制度概述

（一）農(nóng)村土地信托制度的含義

由于受經(jīng)營(yíng)能力、生產(chǎn)成本等因素的影響,當(dāng)前許多農(nóng)民種地不賺錢(qián)甚至虧本，種地積極性不高，導(dǎo)致土地大面積撂荒，而一些有技術(shù)、有市場(chǎng)的企業(yè)或個(gè)人想種地卻無(wú)地可種,于是出現(xiàn)了“有地?zé)o力種，有力無(wú)地種”的矛盾局面。為了提高土地利用率,土地承包者可將承包地的經(jīng)營(yíng)權(quán)在一定期限內(nèi)依法、自愿地以信托方式交由有經(jīng)營(yíng)意愿也有經(jīng)營(yíng)能力的企業(yè)或個(gè)人進(jìn)行經(jīng)營(yíng)。企業(yè)或個(gè)人取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)后，依據(jù)自己的意志并以自己的名義獨(dú)立對(duì)信托土地進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理或處分，在扣除經(jīng)營(yíng)費(fèi)用和約定報(bào)酬后,土地收益則完全歸農(nóng)地承包權(quán)人或其指定的受益人所有。綜上所述，筆者將農(nóng)村土地信托制度概括為：“在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)和承包權(quán)不變的前提下，土地承包人基于對(duì)受托主體的信任，為了使自己取得更大的土地收益，更加有效、充分地利用土地資源，將其承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托給受托人。受托人以實(shí)現(xiàn)土地收益最大化為宗旨，以自己的名義對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行獨(dú)立管理或處分，而土地收益由土地承包者或其指定的受益人享有的民事行為。”

（二）土地信托當(dāng)事人及其之間的法律關(guān)系

依據(jù)信托制度的基本原理,土地信托應(yīng)包括信托人、受托人和受益人三方當(dāng)事人。其中信托人是土地承包者，其根據(jù)自己的意志，在保留承包地承包權(quán)的前提下，將承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)分離出來(lái)信托給受托人，由受托人對(duì)其進(jìn)行獨(dú)立管理、經(jīng)營(yíng)。受托人是指承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)的受讓者，其以自己的名義對(duì)信托土地獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理或處分，各種法人、工商企業(yè)以及自然人均可成為土地受托人。受益人是由信托人指定有資格享有信托收益權(quán)的第三人，其只享有信托收益權(quán)，而無(wú)權(quán)對(duì)信托財(cái)產(chǎn)進(jìn)行管理、處分，其可以是信托人本人，在特定情況下也可以是受托人。在我國(guó)目前的農(nóng)村土地信托中，從土地信托產(chǎn)生的原因和目的來(lái)看，受益人主要是信托人本人即農(nóng)村土地承包者。

農(nóng)村土地信托制度中三方當(dāng)事人存在如下法律三種關(guān)系：（1）信托人與受托人之間存在委托關(guān)系,根據(jù)信托協(xié)議信托人將其土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托給受托人經(jīng)營(yíng)、管理,受托人則應(yīng)盡到信托義務(wù)。受托人應(yīng)盡善良管理人的義務(wù)，像經(jīng)營(yíng)自己的財(cái)產(chǎn)一樣對(duì)信托土地進(jìn)行善良地經(jīng)營(yíng)管理，確保土地收益最大化。同時(shí),受托人應(yīng)當(dāng)接受信托人的監(jiān)督,但除非受托人犯了比較明顯的原則性錯(cuò)誤，信托人應(yīng)盡量不要干涉信托事務(wù)，確保受托人能以自己的意愿對(duì)土地進(jìn)行獨(dú)立經(jīng)營(yíng)。（2）受托人必須為了受益人的利益最大化而行事,且有義務(wù)將信托收益交付受益人享有,而受益人則有權(quán)享有信托收益,在其收益權(quán)受到侵害時(shí)有權(quán)行使收益請(qǐng)求權(quán)和排除妨害權(quán)。同時(shí)，受益人有義務(wù)協(xié)助受托人完成信托收益的交付行為。（3）信托人有權(quán)獨(dú)立指定或更換受益人，而不必經(jīng)受益人同意。信托人與受益人之間的法律關(guān)系具有無(wú)因性，不因信托設(shè)立前雙方之間法律關(guān)系的變更而變更。比如，因信托人與某人之間存在繼承或債權(quán)債務(wù)關(guān)系，信托人將其財(cái)產(chǎn)設(shè)立信托并指定該人為受益人，則受益人的受益權(quán)不因雙方之間繼承或債權(quán)債務(wù)關(guān)系的解除而解除，必須經(jīng)信托人依據(jù)法定或規(guī)定程序才能予以解除。

（三）農(nóng)村土地信托制度的特征

1.土地信托的信托財(cái)產(chǎn)為承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)。傳統(tǒng)信托理念中信托人只能將自己擁有所有權(quán)的財(cái)產(chǎn)作為信托財(cái)產(chǎn)予以信托，但隨著物權(quán)制度的不斷發(fā)展，土地等財(cái)產(chǎn)已由“以所有權(quán)為中心”向“以用益權(quán)為中心”轉(zhuǎn)變，各類(lèi)受益物權(quán)越來(lái)越受到重視。而信托實(shí)質(zhì)上就是受托人代信托人實(shí)現(xiàn)物的經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)和部分處分權(quán)，因此承包地的經(jīng)營(yíng)權(quán)也可作為信托財(cái)產(chǎn)予以信托。另外，我國(guó)《信托法》第2條規(guī)定了信托財(cái)產(chǎn)包括所有權(quán)，但未明確規(guī)定僅指所有權(quán)，因此，將承包地的經(jīng)營(yíng)權(quán)作為信托財(cái)產(chǎn)也是符合法律規(guī)定的。依據(jù)我國(guó)現(xiàn)行土地制度規(guī)定，農(nóng)村土地只能是集體所有，農(nóng)戶(hù)僅擁有土地的承包權(quán)，而不擁有所有權(quán)，因此，農(nóng)村土地的信托財(cái)產(chǎn)只能是承包地的經(jīng)營(yíng)權(quán)而非所有權(quán)。

2.受托人以自己的名義獨(dú)立對(duì)信托土地進(jìn)行管理或處分。“受人之托，代人理財(cái)”是信托的基本價(jià)值和功能所在，信托人基于對(duì)受托人的信任將財(cái)產(chǎn)交由受托人管理，受托人成為財(cái)產(chǎn)法律意義上的“所有人”，其對(duì)信托財(cái)產(chǎn)擁有完全的支配權(quán)。信托財(cái)產(chǎn)獨(dú)立于各方當(dāng)事人的固定財(cái)產(chǎn)，體現(xiàn)出一種獨(dú)立人格，由受托人基于信托目的以財(cái)產(chǎn)所有者的身份對(duì)財(cái)產(chǎn)獨(dú)立進(jìn)行管理、處分，從而保障受益人財(cái)產(chǎn)收益的獲得，這正是信托與的本質(zhì)區(qū)別。土地信托期間信托人無(wú)權(quán)對(duì)受托人的土地經(jīng)營(yíng)管理行為進(jìn)行干涉，但在法定或約定范圍內(nèi)依然享有監(jiān)督權(quán)。

3.權(quán)利主體和利益主體是相互分離的。受托人享有土地管理、處分權(quán)，受益人享有土地收益權(quán)，農(nóng)村土地信托的權(quán)利主體和利益主體是相互分離的，這是土地信托與出租、轉(zhuǎn)包、反租倒包等其他土地流轉(zhuǎn)制度的根本區(qū)別所在。受托人根據(jù)法律和信托協(xié)議，享有土地的管理、處分權(quán)，但受托人不得利用該地為自己牟利，信托受益人則根據(jù)信托協(xié)議享有收益權(quán)。這種財(cái)產(chǎn)管理權(quán)屬和財(cái)產(chǎn)利益屬性的分離、信托財(cái)產(chǎn)的權(quán)利主體和利益主體的分離，使受益人在無(wú)須承擔(dān)財(cái)產(chǎn)管理責(zé)任的情況下享受財(cái)產(chǎn)利益，這是信托制度的本質(zhì)和先進(jìn)性所在。

4.土地信托收益應(yīng)當(dāng)完全歸信托人即土地承包者所有。依據(jù)信托權(quán)利主體和利益主體相分離的原則，信托收益應(yīng)歸受益人所有，在我國(guó)農(nóng)村土地信托中受益人基本上都是信托人本人，因此，土地信托收益應(yīng)歸農(nóng)地承包人所有。在信托關(guān)系中受托人的首要義務(wù)就是維護(hù)受益人的利益，為受益人的利益最大化而行事。受托人不得運(yùn)用信托財(cái)產(chǎn)為自己獲取任何利益，信托收益應(yīng)全部歸受益人所有，受托人只能根據(jù)信托合同的相關(guān)規(guī)定獲得相應(yīng)的信托報(bào)酬，信托報(bào)酬由信托雙方當(dāng)事人根據(jù)具體情況予以協(xié)商。

5.土地信托的受托人可以是本集體成員也可是其他經(jīng)濟(jì)主體。土地承包者可以將其承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托給本村民集體想進(jìn)行規(guī)?；?jīng)營(yíng)，而又沒(méi)有大面積土地的農(nóng)村種田能手，也可將承包地信托給那些有資金、有技術(shù)、有市場(chǎng)的公司企業(yè)或其他經(jīng)營(yíng)主體。受托主體可以運(yùn)用大面積的土地種植藥材、蔬菜等經(jīng)濟(jì)作物，或者從事養(yǎng)殖等副業(yè)，但不得改變土地的農(nóng)業(yè)用途。由于這些人具有足夠的資金和經(jīng)營(yíng)技術(shù)，并且具有獨(dú)特的市場(chǎng)觀察力，他們可以把資金、技術(shù)、市場(chǎng)等資源和土地資源有效地結(jié)合起來(lái)，從而對(duì)土地進(jìn)行產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化、規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。

二、農(nóng)村土地信托制度的理論基礎(chǔ)

（一）現(xiàn)代信托制度起源于土地信托

現(xiàn)代信托制度由英國(guó)13世紀(jì)的“用益制度”發(fā)展而來(lái)。13世紀(jì)前后，宗教在英國(guó)盛極一時(shí)，教徒們?yōu)榱吮磉_(dá)對(duì)上帝的虔誠(chéng)而將土地贈(zèng)給教會(huì)，但依據(jù)當(dāng)時(shí)英國(guó)的法律，皇室無(wú)權(quán)對(duì)教會(huì)征收土地稅，于是，引發(fā)了皇室與教會(huì)之間的權(quán)力爭(zhēng)斗。為了避免皇室對(duì)土地轉(zhuǎn)讓的干預(yù)，教徒們紛紛效仿羅馬“遺產(chǎn)信托”的做法，不直接將土地轉(zhuǎn)讓給教會(huì)，而是將土地贈(zèng)送給第三人，但約定土地的收益由教會(huì)享有，即實(shí)際上由第三人以教會(huì)收益為目的管理、使用土地。這種靈活的財(cái)產(chǎn)管理制度不僅為許多國(guó)家借鑒，而且被引入到土地以外的其他資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域，并在現(xiàn)代社會(huì)資本經(jīng)營(yíng)中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用，并逐步演化為現(xiàn)代信托制度。

（二）農(nóng)村土地信托制度符合我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定

在維護(hù)農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，積極探索有效的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式是黨和政府在農(nóng)村土地問(wèn)題上的一貫方針。《農(nóng)村土地承包法》是規(guī)范我國(guó)農(nóng)村土地管理使用的基本法律，明確許可農(nóng)地承包權(quán)流轉(zhuǎn)的原則，對(duì)轉(zhuǎn)包、出租、互換等土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)方式進(jìn)行了規(guī)范。雖然《農(nóng)村土地承包法》未明確將信托制度作為土地流轉(zhuǎn)方式的一種，但筆者認(rèn)為，可將其列為“除轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓之外的其他方式”，由此可見(jiàn)，土地信托制度是符合《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定的。如上文所述，將農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為信托財(cái)產(chǎn)予以信托也是符合我國(guó)《信托法》規(guī)定的。因此，在我國(guó)實(shí)施農(nóng)村土地信托制度是不存在法律障礙的。

（三）對(duì)完善農(nóng)村土地資本市場(chǎng)具有積極的推動(dòng)意義

建立完善的承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度是發(fā)展農(nóng)村土地資本市場(chǎng)的關(guān)鍵,將土地信托制度引入土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不僅符合我國(guó)農(nóng)村土地使用流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的現(xiàn)實(shí)需要，而且對(duì)于農(nóng)村土地資本市場(chǎng)的建立和完善具有積極推動(dòng)作用。第一，有利于保障農(nóng)民土地權(quán)益不受侵害。農(nóng)民生產(chǎn)積極性不高、不敢進(jìn)行長(zhǎng)期投資的主要原因在于其承包權(quán)時(shí)常受到不法侵害。而信托是一種長(zhǎng)期、穩(wěn)定的外部財(cái)產(chǎn)管理制度，作為信托財(cái)產(chǎn)的承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)獨(dú)立于信托人和受托人的固定財(cái)產(chǎn)，可有力對(duì)抗外部侵?jǐn)_；第二，有利于推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)地以農(nóng)戶(hù)個(gè)體經(jīng)營(yíng)為主，規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化程度較低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平難以提高。而將土地信托給有技術(shù)、有資金、有市場(chǎng)的市場(chǎng)主體，其在得到大面積土地后，可以根據(jù)市場(chǎng)需求對(duì)土地進(jìn)行統(tǒng)籌管理，使各種農(nóng)業(yè)資源得到優(yōu)化組合，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地的規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)；第三，有利于增強(qiáng)農(nóng)地的社會(huì)保障功能。土地是當(dāng)前我國(guó)大多數(shù)農(nóng)民賴(lài)以生存的主要生產(chǎn)資料，具有相當(dāng)重要的社會(huì)保障功能。由于土地信托的收益完全歸信托人即土地承包者所有，承包者在保障獲得土地收益的同時(shí)，還可以通過(guò)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)獲得更多收入，當(dāng)自己想經(jīng)營(yíng)土地時(shí)在不違背法律規(guī)定和合同約定的情況下，可收回土地進(jìn)行經(jīng)營(yíng)。因此，信托不但沒(méi)有減弱農(nóng)地的社會(huì)保障功能，反而使保障功能進(jìn)一步增強(qiáng)。

三、政策建議

（一）加強(qiáng)法制建設(shè)，為土地信托制度提供法律保障

農(nóng)村土地法制建設(shè)與農(nóng)村土地制度改革是相互依賴(lài)、共同促進(jìn)的。農(nóng)地法制建設(shè)是政府農(nóng)村土地政策措施在法律層面上的集中體現(xiàn)，的成果需要以法律形式確立和保障，而農(nóng)地法律法規(guī)又在事實(shí)上促成了農(nóng)村土地政策體制的產(chǎn)生。為了促進(jìn)和保障農(nóng)村土地信托制度的產(chǎn)生和發(fā)展，必須加強(qiáng)相關(guān)法制建設(shè)。由于信托制度屬于舶來(lái)品，在法律理念上與我國(guó)傳統(tǒng)法律理念存在沖突，比如，我國(guó)不承認(rèn)“財(cái)產(chǎn)雙重所有權(quán)”，而信托財(cái)產(chǎn)的一個(gè)重要特性就是信托人對(duì)財(cái)產(chǎn)擁有實(shí)質(zhì)所有權(quán)，而受托人擁有名義上的所有權(quán),我國(guó)應(yīng)當(dāng)順應(yīng)物權(quán)已由“以所有權(quán)為中心”向“以用益權(quán)為中心”轉(zhuǎn)變的潮流，承認(rèn)信托財(cái)產(chǎn)的“雙重所有權(quán)”。同時(shí)，進(jìn)一步完善農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)有關(guān)法律法規(guī)，對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)力、義務(wù)、利益分配等重要問(wèn)題進(jìn)行明確，并將土地信托制度明確列為其中一種流轉(zhuǎn)方式，為土地信托制度的確立提供法律保障。

（二）加大支農(nóng)力度，為土地信托制度提供政策支持

穩(wěn)定、寬松的支農(nóng)政策是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速發(fā)展的重要保障，政府部門(mén)應(yīng)積極轉(zhuǎn)變職能觀念，由“管理者”向“管理者與服務(wù)者并重”轉(zhuǎn)變。土地信托制度目前尚處于探索階段，缺乏必要的法律規(guī)范和政策指導(dǎo)，在發(fā)展過(guò)程中難免會(huì)出現(xiàn)問(wèn)題，因此，應(yīng)加大對(duì)土地信托的政策引導(dǎo)和扶持力度，確保土地信托制度健康、持續(xù)發(fā)展。一方面，農(nóng)業(yè)部門(mén)應(yīng)積極嘗試建立土地信托示范點(diǎn)，引導(dǎo)成立規(guī)范、高效的土地信托中介機(jī)構(gòu)，幫助農(nóng)民解決在信托中出現(xiàn)的問(wèn)題，鼓勵(lì)農(nóng)戶(hù)參與土地信托。另一方面，加強(qiáng)對(duì)土地信托經(jīng)營(yíng)者的政策扶持，在項(xiàng)目審批、工商登記、資金扶持等方面為其提供便利和優(yōu)惠，免費(fèi)提供各種經(jīng)營(yíng)信息。大力扶持一批適銷(xiāo)對(duì)路、效率較高、具有市場(chǎng)前景的經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，不斷提高信托經(jīng)營(yíng)收益。

（三）轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)理念，提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平

市場(chǎng)化、規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化是提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必由之路，因此必須積極轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)理念，進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)程序，建立高效、科學(xué)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式，提高農(nóng)地使用效率。為了使土地信托制度得到快速發(fā)展和廣泛推廣，我們不但要從法律理念上還要從社會(huì)財(cái)產(chǎn)管理理念上接受信托制度，改變傳統(tǒng)的由個(gè)人精耕細(xì)作的土地經(jīng)營(yíng)理念，采取信托等外部財(cái)產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式將土地交由有資金、有技術(shù)、有市場(chǎng)的主體集中經(jīng)營(yíng)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的機(jī)械化、規(guī)?；彤a(chǎn)業(yè)化水平，加快農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的現(xiàn)代化水平。

（四）做好配套措施建設(shè)，為土地信托制度創(chuàng)造寬松的發(fā)展空間

作為法律制度的信托制度有其產(chǎn)生、發(fā)展的土壤，必須為其創(chuàng)造相應(yīng)的社會(huì)環(huán)境，加強(qiáng)如下幾方面的建設(shè)：一是要不斷提升社會(huì)信用水平。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)即是法制經(jīng)濟(jì)，又是信用經(jīng)濟(jì)，社會(huì)信用的缺失會(huì)擾亂市場(chǎng)秩序，提升市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)成本。因此，要使農(nóng)村土地信用制度得到良好發(fā)展，必須加強(qiáng)社會(huì)信用體系建設(shè)，盡快扭轉(zhuǎn)我國(guó)目前社會(huì)誠(chéng)信水平較低的現(xiàn)狀，普及信用理念，夯實(shí)信托關(guān)系的信用基礎(chǔ)。特別要提高政府信用，農(nóng)業(yè)政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性直接關(guān)系到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定持久，從而影響農(nóng)民的生產(chǎn)積極性和經(jīng)濟(jì)利益。二是制定可行措施為農(nóng)村剩余勞動(dòng)力創(chuàng)造非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)，積極拓展農(nóng)業(yè)人口就業(yè)面，促進(jìn)勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移。這樣可以使更多的土地流入土地市場(chǎng)，保證土地有效流轉(zhuǎn)，又可以排除農(nóng)民的后顧之憂(yōu)，從而保證土地信托的健康發(fā)展。三是建立健全農(nóng)村的社會(huì)保障體系，降低農(nóng)民對(duì)承包地的依賴(lài)，讓他們能安心外出從事非農(nóng)業(yè)勞動(dòng)，將大量的土地流轉(zhuǎn)出來(lái)，使有限的土地資源能得到有效充分地利用，以便實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營(yíng)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率。

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篇5

路線(xiàn)圖

在確權(quán)基礎(chǔ)上，以土地指標(biāo)交易帶動(dòng)農(nóng)村土地綜合整治，加大集體土地流轉(zhuǎn)，推動(dòng)土地資源市場(chǎng)化配置，促進(jìn)城市化

概括地說(shuō)，成都的試驗(yàn)展示了一幅土地制度改革的路線(xiàn)圖：在農(nóng)地確權(quán)的基礎(chǔ)上，以土地指標(biāo)交易帶動(dòng)農(nóng)村土地綜合整治，加大集體土地流轉(zhuǎn)，推動(dòng)土地資源的市場(chǎng)化配置，促進(jìn)城市化。

這場(chǎng)改革實(shí)踐需要調(diào)動(dòng)各方的積極性：農(nóng)民及其集體積極開(kāi)展土地綜合整治;城市則把更多的土地收益返回新農(nóng)村建設(shè);政府則提供城鄉(xiāng)全域規(guī)劃、確權(quán)和其他公共服務(wù)，形成政府、城市、農(nóng)民和農(nóng)村之間良性互動(dòng)的新局面。

掛鉤與轉(zhuǎn)型

擴(kuò)大增減掛鉤半徑，可以實(shí)現(xiàn)更高的土地級(jí)差收益，增大以城補(bǔ)鄉(xiāng)的資金量，而為推進(jìn)這項(xiàng)綜合性很強(qiáng)的政策，成都也加快了向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變

成都的做法是在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實(shí)踐中加快向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。

2008年，成都市專(zhuān)門(mén)成立了“成都市委統(tǒng)籌城鄉(xiāng)工作委員會(huì)”，代表市委、市政府協(xié)調(diào)整合國(guó)土、農(nóng)業(yè)、建設(shè)和規(guī)劃等相關(guān)部門(mén)的工作。這為政府各部門(mén)在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實(shí)踐中明晰分工、確立權(quán)責(zé)、加強(qiáng)協(xié)同服務(wù)，提供了保障。

不僅如此，成都還逐步以農(nóng)戶(hù)和農(nóng)民集體取代基層政府和部門(mén)作為項(xiàng)目申報(bào)和實(shí)施的主體，在規(guī)劃先行的基礎(chǔ)上，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo),引入社會(huì)資金進(jìn)行項(xiàng)目運(yùn)作，由農(nóng)民和社會(huì)投資方自主協(xié)商確定各方權(quán)益分配。

政府從掛鉤項(xiàng)目的直接組織者，逐步轉(zhuǎn)向監(jiān)管者和服務(wù)者，提供立項(xiàng)審批、工程驗(yàn)收、質(zhì)量監(jiān)管以及糾紛協(xié)調(diào)等服務(wù)。這更好地保障了農(nóng)民和社會(huì)資金各方利益，也使政府從財(cái)政墊支、項(xiàng)目運(yùn)作等事務(wù)中抽身，專(zhuān)注于提供市場(chǎng)運(yùn)作所需的配套服務(wù)。

成都的經(jīng)驗(yàn)說(shuō)明，土地制度的變革并不是單一的經(jīng)濟(jì)改革。它涉及政府在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中地位和角色的根本性變化，涉及政府從直接控制資源、親自實(shí)施項(xiàng)目的“投資公司式的政府”，轉(zhuǎn)向承擔(dān)規(guī)劃、第三方監(jiān)管等公共功能的服務(wù)型政府。

這勢(shì)必牽動(dòng)利益的調(diào)整、權(quán)力的重新分配，以及機(jī)構(gòu)、職能和官員作風(fēng)的轉(zhuǎn)變，因而不僅僅是經(jīng)濟(jì)體制的改革，也具有行政體制和政治體制改革的深刻內(nèi)涵。

“蛟龍模式”

為集體土地上的工業(yè)園區(qū)提供地方性的合法承認(rèn)

成都蛟龍工業(yè)港的做法是：在農(nóng)村集體建設(shè)用地的基礎(chǔ)上，籌資建造廠房提供給中小企業(yè)。這種直接利用集體建設(shè)用地的模式，降低了中小企業(yè)用地的門(mén)檻。截至2008年，總占地5平方公里的蛟龍工業(yè)港，已發(fā)展為500家中小企業(yè)入駐、帶動(dòng)就業(yè)10萬(wàn)人、年創(chuàng)造GDP過(guò)10億元、繳稅1.5億元以上的大型民營(yíng)工業(yè)園區(qū)。

在“蛟龍模式”中，工業(yè)園區(qū)與農(nóng)戶(hù)和村組的土地關(guān)系，與政府征地模式截然不同。第一，保持土地性質(zhì)不變，不改變農(nóng)民土地的集體所有制;第二，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民可以永久分享工業(yè)化帶來(lái)的土地收益增加，按變動(dòng)的市場(chǎng)租金提高農(nóng)民收益。當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶(hù)雖然不再自己使用土地，但有長(zhǎng)期分享土地轉(zhuǎn)讓收益的保障，等于為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民保留了土地發(fā)展權(quán)。

但是，在集體土地上興辦規(guī)模如此巨大的工業(yè)園區(qū)從無(wú)先例，加之現(xiàn)有土地制度對(duì)于集體經(jīng)營(yíng)性用地權(quán)利的承認(rèn)、規(guī)范和保障遠(yuǎn)不明確，蛟龍工業(yè)港也面臨政策法規(guī)方面的風(fēng)險(xiǎn)。

成都市政府的處理辦法是，在現(xiàn)行土地制度和政策的框架內(nèi)，主動(dòng)根據(jù)實(shí)際情況調(diào)規(guī)，把蛟龍工業(yè)港納入土地、產(chǎn)業(yè)和城市建設(shè)發(fā)展規(guī)劃，承認(rèn)其合法地位。這就顯著降低了農(nóng)戶(hù)、農(nóng)民集體、園區(qū)創(chuàng)辦公司與入園中小企業(yè)等各方的風(fēng)險(xiǎn)。

由此，成都探索出一條通過(guò)集體土地流轉(zhuǎn)發(fā)展工業(yè)園區(qū)、推進(jìn)工業(yè)化和城市化的新路。

首創(chuàng)集體建設(shè)

用地“招、拍、掛” 更加直接的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)方式，是在市場(chǎng)上公開(kāi)出讓集體建設(shè)用地

2008年10月，成都錦江區(qū)用出讓國(guó)有土地的方式，掛牌出讓兩宗集體建設(shè)用地。這兩宗使用期40年的商用土地，以每畝80萬(wàn)元價(jià)格，由一家民營(yíng)公司競(jìng)得，并獲頒“集體建設(shè)用地使用權(quán)證”。

這是自1987年中國(guó)法律允許國(guó)有土地使用權(quán)“招、拍、掛”以來(lái)，首次經(jīng)由公開(kāi)競(jìng)價(jià)實(shí)現(xiàn)的集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓。此后，錦江又進(jìn)行了數(shù)次集體建設(shè)用地直接出讓?zhuān)瑑r(jià)格也從每畝80萬(wàn)元增加到130萬(wàn)元、160萬(wàn)元，直到突破200萬(wàn)元。

錦江區(qū)集體建設(shè)用地的出讓方是“農(nóng)錦集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理有限公司”，該公司由多個(gè)擁有土地的集體經(jīng)濟(jì)組織合股組成。這樣，農(nóng)民及村組就以農(nóng)錦公司股東的身份，按公司章程規(guī)定，分享土地出讓收益?！板\江模式”便于規(guī)?；薪ㄔO(shè)用地，實(shí)現(xiàn)土地級(jí)差收益最大化，同時(shí)使收益分配相對(duì)均衡，更易為農(nóng)民接受。

成都錦江區(qū)公開(kāi)出讓的集體土地，尚不具備抵押融資等權(quán)能，其價(jià)格仍然低于周?chē)?lèi)國(guó)有土地地價(jià)的30%-50%。隨后，成都市擬定方案，讓進(jìn)入市場(chǎng)的集體建設(shè)用地獲得抵押功能。

最近，央行和銀監(jiān)會(huì)通知，允許農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性財(cái)產(chǎn)進(jìn)行抵押的試驗(yàn)。這就向集體土地和國(guó)有土地的“同地同權(quán)”，又前進(jìn)了一步。

成都的農(nóng)戶(hù)和村組集體經(jīng)濟(jì)組織，已逐步成為主動(dòng)、平等的出讓方，而不再被動(dòng)接受?chē)?guó)家征地。這是“錦江模式”最有價(jià)值的歷史意義。

搭建土地交易平臺(tái)

為逐步實(shí)現(xiàn)集體土地和國(guó)有土地在轉(zhuǎn)讓權(quán)方面的“同地同權(quán)”創(chuàng)造條件

為了保障集體建設(shè)用地在更大范圍內(nèi)規(guī)范流轉(zhuǎn)，成都市搭建了統(tǒng)一的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)。2008年10月13日，成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所依托原成都聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所成立，成為全國(guó)首家農(nóng)村產(chǎn)權(quán)綜合性市場(chǎng)平臺(tái)。

2010年7月7日，成立了成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所(對(duì)外掛牌“成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所”)，進(jìn)一步探索和發(fā)展土地指標(biāo)的市場(chǎng)化交易。

為此，成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所搭建了土地指標(biāo)交易平臺(tái)，其思路是：把掛鉤涉及的拆舊、建新兩階段分開(kāi)處理，取消對(duì)指標(biāo)出讓方和受讓方的事先行政配對(duì)，將拆舊產(chǎn)生的用地權(quán)利高度抽象為標(biāo)準(zhǔn)的土地指標(biāo)，通過(guò)“招、拍、掛”公開(kāi)競(jìng)價(jià)，由市場(chǎng)機(jī)制來(lái)決定指標(biāo)價(jià)格，以此吸引社會(huì)資本參與國(guó)土綜合整治。

2010年8月12日，成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所還以土地整治項(xiàng)目預(yù)計(jì)可節(jié)約的土地指標(biāo)為投資標(biāo)的，舉辦了“蒲江縣農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目掛牌融資交易會(huì)”，為49109.1畝的農(nóng)村土地整治項(xiàng)目融得投資1.246億元，所節(jié)約的土地指標(biāo)則用于城市發(fā)展所需的建設(shè)用地。通過(guò)建立規(guī)范可靠的交易平臺(tái)，成都土地資源配置的市場(chǎng)機(jī)制正逐步形成。

篇6

【關(guān)鍵詞】土地制度;不完整產(chǎn)權(quán);多中心主體;轉(zhuǎn)型

一、導(dǎo)言

自從中國(guó)立法者在1984的憲法修改中,正式確立了土地國(guó)家所有或集體所有,農(nóng)村土地的主體從國(guó)家轉(zhuǎn)移到集體身上,但城市土地的主體身份仍然是國(guó)家。由此,農(nóng)村家庭承包責(zé)任制的經(jīng)濟(jì)契約關(guān)系亦隨之轉(zhuǎn)移,由國(guó)家與個(gè)人的關(guān)系轉(zhuǎn)向村集體與個(gè)人,這種立法的后果為后來(lái)的城市化快速擴(kuò)張帶來(lái)了始料不及的嚴(yán)重后果:村集體的掌權(quán)者可以跳過(guò)個(gè)人及其他利益相關(guān)者,直接把地賣(mài)給土地開(kāi)發(fā)商,從而帶來(lái)賣(mài)地腐敗與村民沖突。這種奇異的產(chǎn)權(quán)交易大大加深了中國(guó)“二元經(jīng)濟(jì)”的快速擴(kuò)張,既得利益集團(tuán)深知,只有把農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化成工業(yè)用地或者房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)才能帶來(lái)超額利潤(rùn)。中國(guó)土地制度的集體所有或者國(guó)家所有的“虛位”產(chǎn)權(quán)制度還派生出了一種奇怪的發(fā)展路徑:集體所有或國(guó)家所有的土地利用不僅包含經(jīng)濟(jì)績(jī)效,還存在政治績(jī)效。經(jīng)濟(jì)績(jī)效不僅包括資源分配的效率,還包括社會(huì)保障和保險(xiǎn)功能(姚洋,1999),而社會(huì)保障和保險(xiǎn)功能對(duì)于集體所有的土地而言更為重要,因?yàn)榧w所有的土地往往是在農(nóng)村或者“城鄉(xiāng)接合俱樂(lè)部”的地方,那么社會(huì)保障對(duì)于農(nóng)村的穩(wěn)定至關(guān)重要,而農(nóng)村的穩(wěn)定關(guān)系到全國(guó)的穩(wěn)定。然而,最要命的是土地的經(jīng)濟(jì)績(jī)效通常是和政治績(jī)效相沖突的,土地的關(guān)系者,不管是村集體還是地方政府,都想從土地的收益中分得一杯羹,他們通常是跳過(guò)那些“虛位”產(chǎn)權(quán)的土地?fù)碛姓擗D―農(nóng)民或者郊區(qū)居民――直接參與土地收益的分配,這種利益沖突在城市化快速擴(kuò)張的情況下愈發(fā)尖銳。這種“虛位”的產(chǎn)權(quán)制度還帶了一個(gè)可怕的后果:由于土地產(chǎn)權(quán)的不徹底性而導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)交易的“匿名”特征(2005,赫爾南多?德?索托),那些手握土地審批權(quán)柄的官員可以不需要公開(kāi)他們的產(chǎn)權(quán)交易關(guān)系,這就為他們本應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任通過(guò)隱形的方式規(guī)避起來(lái)了,這也有意無(wú)意地減少了他們更加肆意妄為的“敗德行為”擴(kuò)張的風(fēng)險(xiǎn)。

與此同時(shí),農(nóng)村集體所有制的土地產(chǎn)權(quán)制度與城鄉(xiāng)二元分割的戶(hù)籍制度不僅剝奪了農(nóng)民利用土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)帶來(lái)巨大收益的權(quán)利,而且在一定程度上還阻隔了農(nóng)民成為收租階層的通道(2009,劉雅靈)。即使農(nóng)民通過(guò)灰色通道成為收租階層的一員,但相較城市居民的收租群體而言,其租金遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于他們,并且還面臨被其他未能成為收租階層同一農(nóng)民群體投訴的風(fēng)險(xiǎn)。低租金與被投訴的風(fēng)險(xiǎn)在一定程度上可視為農(nóng)民把手中的土地或者土地附屬物轉(zhuǎn)化為活財(cái)富的制度風(fēng)險(xiǎn),這種制度風(fēng)險(xiǎn)以水平和縱向的兩個(gè)方向同時(shí)出現(xiàn),這對(duì)土地資本化極為不利。同時(shí),這也對(duì)農(nóng)村土地銀行的成立與業(yè)務(wù)上的擴(kuò)展注入了制度性的風(fēng)險(xiǎn),但對(duì)城市土地資產(chǎn)的擁有者以及房屋業(yè)利的擴(kuò)展似乎不加限制,甚至還有放大之嫌,農(nóng)村與城市土地使用權(quán)利的不對(duì)稱(chēng),嚴(yán)重造成了新的階層之間的對(duì)立,即“土地收益的暴富者與土地收益的丟失者”。近幾年,法院的土地糾紛的訴訟顯著增多,并且涉及的土地利益往往是群體性的。

二、“虛位”產(chǎn)權(quán)與“多中心主體”

我國(guó)土地產(chǎn)權(quán)“虛位”制度,給市場(chǎng)交易者帶來(lái)了很大的難題。如果村集體所有的土地被轉(zhuǎn)化為工業(yè)用地或者房地產(chǎn)開(kāi)發(fā),那么產(chǎn)權(quán)的擁有者就變成了“多中心主體”的格局,村民、村集體、當(dāng)?shù)卣?、用地開(kāi)發(fā)商都需要從中分配一定的利益,至于哪個(gè)主體分配的利益占優(yōu),則完全成了一個(gè)多重均衡的利益博弈。從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看,強(qiáng)勢(shì)的政府與用地開(kāi)發(fā)商往往占優(yōu),其次是村集體,最末的當(dāng)屬村民了。正是這種“多中心主體”的土地產(chǎn)權(quán)交易格局,在土地及其附屬物抵押或者土地證券化方面出現(xiàn)了一個(gè)兩難沖突:如果法律不能公正的保護(hù)“多中心主體”每個(gè)主體利益的話(huà),那么受損者就會(huì)反對(duì)土地資本化,但得益者會(huì)極力推行土地資本化。除非立法者通過(guò)立法的形式賦予“虛位”所有者的完整無(wú)缺的產(chǎn)權(quán),那么“多中心主體”的格局就會(huì)演變成“單極主體”格局,但從現(xiàn)有的情況與以往的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看,這種立法的可能性不大。我國(guó)的法律明文規(guī)定,農(nóng)村的宅基地以及房屋不可充當(dāng)?shù)盅何?而城市的土地及其附屬物是可以抵押的。在這種立法的實(shí)踐中,土地及其附屬物的資本化的演進(jìn)路徑就會(huì)忽視農(nóng)村,偏向城市。除此之外,農(nóng)業(yè)用地一旦被轉(zhuǎn)化為工業(yè)用地或者房地產(chǎn)開(kāi)發(fā),實(shí)際上是得益者大力推進(jìn)土地資本化的過(guò)程。

根據(jù)我國(guó)目前的國(guó)家法律規(guī)定,土地一旦開(kāi)發(fā)成房地產(chǎn),那么商鋪的產(chǎn)權(quán)最高期限是50年,城市居民的個(gè)人住房的產(chǎn)權(quán)最高期限是70年。如果政府把從集體所有的土地征來(lái)出讓給房產(chǎn)開(kāi)發(fā)商之后,地產(chǎn)商只要房產(chǎn)開(kāi)發(fā)成功,地產(chǎn)商這個(gè)中間人就相當(dāng)替政府發(fā)行了一種免還本息和的50年或者70年的長(zhǎng)期政府債券,政府不但不要還本付息,而且還要征收購(gòu)買(mǎi)房產(chǎn)者相關(guān)的稅收。如果房地產(chǎn)商在兩年之內(nèi)沒(méi)有開(kāi)發(fā)土地,政府還可以強(qiáng)行收回,再次拍賣(mài)。如果我們把政府征來(lái)土地的成本假定為發(fā)行這種“特殊債券”的發(fā)行成本的話(huà),那么政府再把土地轉(zhuǎn)賣(mài)給房產(chǎn)開(kāi)發(fā)商的價(jià)格就是這種“特殊債券”的收益了,若再減去它的發(fā)行成本,則變成了純收益。我們?cè)偌僭O(shè)這種“特殊債券”的貼現(xiàn)率用最近10年銀行1年期儲(chǔ)蓄存款利率的簡(jiǎn)均利率作為貼現(xiàn)率的話(huà),那么這種債券的未來(lái)值將是巨大無(wú)比,這里還沒(méi)有考慮到土地及其房產(chǎn)的升值帶來(lái)的收益。這種土地產(chǎn)權(quán)的“多中心主體”格局,表面上土地資本化好像是政府通過(guò)征地把土地賣(mài)給地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商,實(shí)質(zhì)上是政府變相發(fā)行了一種以土地為載體的“長(zhǎng)期政府債券”,這種“長(zhǎng)期政府債券”不但不需要以政府信用為擔(dān)保,而且還不需要還本付息,等到土地的使用期限一到,政府還可以再收回土地,以同樣的方式繼續(xù)發(fā)行這種特殊債券了。

“多中心主體”格局的土地產(chǎn)權(quán)制度將在土地資本化的推進(jìn)過(guò)程中,深受強(qiáng)勢(shì)部門(mén)的歡迎。由此帶來(lái)了一個(gè)非常有意思的問(wèn)題:土地的價(jià)值不是取決于土地資源的利用效率,而是取決于政府的政策需要。

三、結(jié)語(yǔ)

中國(guó)的土地問(wèn)題看似是一個(gè)簡(jiǎn)單的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題,那就是如何高效地利用土地資源,但是這個(gè)問(wèn)題遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了任何一個(gè)機(jī)構(gòu)所能想象的復(fù)雜。其復(fù)雜之處就在于土地不僅是中國(guó)社會(huì)發(fā)展的所有核心問(wèn)題所在,也是各方利益博弈者必爭(zhēng)之地。不完整產(chǎn)權(quán)制度不僅造成了土地交易者的“敗德行為”以及加深了“二元經(jīng)濟(jì)”的對(duì)立,而且引發(fā)了比較混亂的“多中心主體”利益格局,弱化了土地產(chǎn)權(quán)最初擁有者的經(jīng)濟(jì)權(quán)利,反倒增強(qiáng)了地方政府與開(kāi)發(fā)商的經(jīng)濟(jì)權(quán)利,造成土地資源配置的低效率。

同時(shí),我們也看到了中國(guó)自改革開(kāi)放以來(lái),正在經(jīng)歷從農(nóng)業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)向工業(yè)社會(huì)、傳統(tǒng)社會(huì)轉(zhuǎn)向現(xiàn)代社會(huì)、封閉社會(huì)轉(zhuǎn)向開(kāi)放社會(huì)的“三重大轉(zhuǎn)型”,其中土地問(wèn)題伴隨著這“三重大轉(zhuǎn)型”的全過(guò)程,而且這三種不同方向轉(zhuǎn)型的疊合使得整個(gè)中國(guó)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化、政治等諸領(lǐng)域的改革罕見(jiàn)地復(fù)雜。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō),研究土地問(wèn)題,才能對(duì)中國(guó)的問(wèn)題進(jìn)行抽絲剝繭般地審視,才能提出真問(wèn)題,去掉偽問(wèn)題,為中國(guó)未來(lái)的改革提供真實(shí)的源動(dòng)力。

參考文獻(xiàn)

[1]吳介民,劉雅靈.什么是“中國(guó)模式”[M].臺(tái)灣社會(huì)學(xué)雜志,2009(12).

篇7

［關(guān)鍵詞］土地流轉(zhuǎn);征用;制度

一、現(xiàn)行土地利用制度的問(wèn)題

我國(guó)現(xiàn)行土地制度構(gòu)架包括三個(gè)部分，城市國(guó)有土地使用權(quán)批租制度、農(nóng)民集體所有土地制度，以及介于二者之間的農(nóng)地變?yōu)榉寝r(nóng)用地的征地制度。當(dāng)前的大量問(wèn)題和矛盾都集中在后兩種土地制度安排上，尤其沿用征地制度而引起的各種問(wèn)題和矛盾。城市土地使用權(quán)批租制度的基本內(nèi)涵是地方政府代表國(guó)家行使城市土地所有權(quán)，并通過(guò)在一級(jí)土地出讓市場(chǎng)上批租若干年的土地使用權(quán)而一次性收取整個(gè)租期的土地出讓金。目前，土地出讓金收入歸地方政府支配。須提及的是目前土地出讓市場(chǎng)執(zhí)行的國(guó)有土地使用權(quán)出讓“招拍掛”制度。盡管它不是我國(guó)基本的土地制度，但卻是國(guó)有土地的法定市場(chǎng)交易機(jī)制和土地市場(chǎng)價(jià)值發(fā)現(xiàn)機(jī)制。第二部分是農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地屬于農(nóng)民集體所有。這種土地制度下，土地的所有權(quán)是集體的，但使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)長(zhǎng)期歸農(nóng)戶(hù)，它兼顧了土地資源的穩(wěn)定性、流轉(zhuǎn)性，基本適應(yīng)改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)生產(chǎn)力發(fā)展的需要，但隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程加速，其問(wèn)題開(kāi)始顯現(xiàn)。最主要的是現(xiàn)有土地制度安排下農(nóng)民的土地權(quán)利不充分，農(nóng)民沒(méi)有完全的土地使用權(quán)、交易權(quán)、收益權(quán)，表現(xiàn)就是土地產(chǎn)權(quán)中的處置權(quán)尤其抵押權(quán)不完整。這導(dǎo)致在農(nóng)地流轉(zhuǎn)方面，農(nóng)民的宅基地及其地上資產(chǎn)不能跨地區(qū)交易，承包地及宅基地也不能作為一項(xiàng)重要資產(chǎn)進(jìn)行抵押或資本化的股本入股，喪失了資產(chǎn)的投融資功能。第三部分就是原來(lái)的農(nóng)業(yè)用地，城市化后轉(zhuǎn)為國(guó)有土地時(shí)適用的征地制度，即農(nóng)民集體所有的土地必須通過(guò)國(guó)家征用轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后才能進(jìn)入一級(jí)市場(chǎng)，農(nóng)民(包括農(nóng)民集體)無(wú)權(quán)進(jìn)入土地交易市場(chǎng)。政府出于公共利益目的，可以動(dòng)用征地權(quán)把農(nóng)民的集體土地變?yōu)閲?guó)家所有的土地。問(wèn)題是目前有很多的農(nóng)地征用并不是為了國(guó)家和人民的公共利益，純粹是為了商業(yè)性開(kāi)發(fā)，比如高檔樓盤(pán)或工業(yè)項(xiàng)目。尤其以低價(jià)從農(nóng)村征到土地，再按照市場(chǎng)規(guī)律以高價(jià)賣(mài)出去，中間的差額就成為城市建設(shè)的資本來(lái)源，地方政府通過(guò)“經(jīng)營(yíng)城市”取得的各項(xiàng)“政績(jī)”大多源于這種土地財(cái)政收益。由此帶來(lái)的一系列問(wèn)題是當(dāng)前各種社會(huì)矛盾的焦點(diǎn)所在，也是地方政府與農(nóng)民利益矛盾的重點(diǎn)領(lǐng)域。

二、土地資源再配置問(wèn)題

我國(guó)城市化進(jìn)程較快，尤其借助征地制度，土地要素的城市化速度更快。從資源的空間配置來(lái)看，農(nóng)地進(jìn)城后會(huì)得到更密集、更節(jié)約的利用———同樣一幅土地，蓋上30層的樓房，就等于30畝的土地。如果農(nóng)村人口進(jìn)入城市30戶(hù)，理論上在農(nóng)村就可以?xún)粼?9幅耕地(按一戶(hù)占用一幅宅基地面積計(jì)算)，這就是城市土地和農(nóng)村土地之間的關(guān)系。所以一般的結(jié)論是:城市化進(jìn)程加快，農(nóng)村的耕地會(huì)凈增加，日本、西方國(guó)家的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)也都是如此。但中國(guó)的現(xiàn)實(shí)與一般的規(guī)律恰恰相反:快速的城市化占用了大量土地，但農(nóng)村占用的建設(shè)用地?cái)?shù)量并未減少。這樣的資源配置“兩頭”不經(jīng)濟(jì)，該密集的密集不起來(lái)，該解放的解放不出來(lái)。城市化加速后城市用地大量增長(zhǎng)這很自然，但農(nóng)村非農(nóng)占地?cái)?shù)量為什么沒(méi)有相應(yīng)減少呢?主要是制度方面的原因。二元戶(hù)籍制度橫亙?cè)诔青l(xiāng)之間，進(jìn)城打工也難以輕易轉(zhuǎn)為市民，農(nóng)村的房子尚可容身，不能賣(mài)掉，即使每年只回去住幾天，卻是一種保障。那如果撤掉城鄉(xiāng)分割的戶(hù)籍制度，農(nóng)民能否較容易地轉(zhuǎn)為市民呢?他也不會(huì)輕易地讓出所占土地，因?yàn)檫@塊宅基地是無(wú)償分配來(lái)的，不占白不占，除非有人出高價(jià)他才會(huì)讓渡。賣(mài)給當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鄰又賣(mài)不上幾個(gè)錢(qián)。進(jìn)一步推理，如果城里人或外資出高價(jià)買(mǎi)，農(nóng)民又愿意賣(mài)掉宅基地，他的地就能夠賣(mài)成嗎?還是不能，因?yàn)槲覈?guó)現(xiàn)行法律不允許把宅基地出售給農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織以外的人，只能在農(nóng)村鄉(xiāng)鄰之間互相買(mǎi)賣(mài)。小產(chǎn)權(quán)房面臨的就是這個(gè)問(wèn)題———城鎮(zhèn)居民買(mǎi)小產(chǎn)權(quán)房我國(guó)在法律上是禁止的。所以，在這三條通道都被堵死之后，農(nóng)民進(jìn)城后留下的宅基地仍然占在那里，總量上還可能隨著新增農(nóng)戶(hù)的增加而增加，除非制度上的放松將它解放出來(lái)。這就是農(nóng)村和城市建設(shè)用地配置的現(xiàn)實(shí)，兩頭都在膨脹。兩頭擴(kuò)大建設(shè)用地的土地資源配置發(fā)展下去將產(chǎn)生什么矛盾呢?擠占耕地。最終可能導(dǎo)致18億畝耕地紅線(xiàn)守不住。

三、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的土地流轉(zhuǎn)、征用及配套制度改革

中國(guó)的城市化進(jìn)程在快速向前推進(jìn)。這個(gè)過(guò)程既是農(nóng)村人口大規(guī)模向城市遷移的過(guò)程，也是分散在農(nóng)村的生產(chǎn)要素向城市快速聚集的過(guò)程，尤其土地要素。這個(gè)進(jìn)程總體上是有序的，也取得了較大成效。然而，無(wú)論“人口城市化”還是“空間城市化”，在推進(jìn)過(guò)程中都出現(xiàn)了一系列問(wèn)題，實(shí)際上，這些問(wèn)題或多或少與中國(guó)現(xiàn)有土地制度密切相關(guān)，須適時(shí)推出包括土地制度及財(cái)政、戶(hù)籍等配套改革。1．土地征用制度改革?；舅悸肥堑胤秸鞯厍耙压嫘杂玫睾凸?、商業(yè)用地分開(kāi)，在嚴(yán)格界定公益和非公益用地范圍的基礎(chǔ)上，逐步減少征地規(guī)模，全面改革征地制度。也就是說(shuō)，地方政府以后在動(dòng)用征地權(quán)時(shí)必須出于公共利益目的，這樣其征地行為才具有合法性，其它的工、商業(yè)用地則由市場(chǎng)提供。界定公共利益的一個(gè)較可行辦法是看利用這塊土地所生產(chǎn)產(chǎn)品的屬性。若某地塊將承載的是商業(yè)地產(chǎn)、住宅項(xiàng)目、工業(yè)、旅游等完全可由市場(chǎng)提供的非公益性盈利項(xiàng)目，則其項(xiàng)目用地必須交由市場(chǎng)來(lái)解決，地方政府不可動(dòng)用征地權(quán)為其征地。真要在短期內(nèi)一步到位地實(shí)行公益、商用兩立的用地制度改革，完全切斷地方政府通過(guò)“經(jīng)營(yíng)城市”的發(fā)展模式對(duì)“土地財(cái)政”的依賴(lài)恐怕還不現(xiàn)實(shí)，宜采取漸進(jìn)性方式。建議推行成都經(jīng)驗(yàn)，即城鄉(xiāng)用地指標(biāo)增減掛鉤制度。這個(gè)制度并沒(méi)有完全否定征地制度，但是減少了原體制的強(qiáng)制性，提高了農(nóng)民補(bǔ)償?shù)姆蓊~，有利于各方，推進(jìn)起來(lái)阻力小?；舅悸肥前艳r(nóng)村的耕地、建設(shè)用地加以整理，騰出來(lái)用地指標(biāo)，雖然土地還在農(nóng)村，但增加的土地指標(biāo)可以用來(lái)?yè)Q取城市的資金，用于農(nóng)村建設(shè)。這種城鄉(xiāng)用地指標(biāo)占補(bǔ)平衡、增減掛鉤的征地制度設(shè)計(jì)可以大大推動(dòng)城鄉(xiāng)共同發(fā)展，是一件城鄉(xiāng)兩利的事情，尤其讓農(nóng)村居民分享到了城市化的好處。2．農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)改革。征地制度改革為農(nóng)村集體閃開(kāi)道路后，農(nóng)地流轉(zhuǎn)改革就可以展開(kāi)了。第一步是啟動(dòng)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革。在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制的前提下，放開(kāi)農(nóng)地(含建設(shè)用地和耕地)進(jìn)入市場(chǎng)順暢流轉(zhuǎn)，提高農(nóng)地資源配置效率，保證農(nóng)民土地權(quán)利和利益的實(shí)現(xiàn)。農(nóng)地通暢流轉(zhuǎn)的前提是讓農(nóng)民擁有完整農(nóng)地產(chǎn)權(quán)。完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的思路是推進(jìn)土地產(chǎn)權(quán)制度改革，在法律上允許農(nóng)地自由流轉(zhuǎn)，可以作為財(cái)產(chǎn)抵押，在保持土地農(nóng)民集體所有不變的前提下實(shí)現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)的獨(dú)立、完整，使原有單一的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)化為產(chǎn)權(quán)。在完整的土地產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上，農(nóng)地制度改革的第二步才是讓農(nóng)村集體土地進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)。3．相關(guān)配套改革。在逐步限制地方政府強(qiáng)制征地、逐漸收縮征地規(guī)模，拓寬農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)規(guī)模后，接下來(lái)就要緩解地方政府土地出讓金驟減和農(nóng)地流轉(zhuǎn)收益激增的矛盾。需要通過(guò)一個(gè)合理的農(nóng)地流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制，將農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模擴(kuò)張后帶來(lái)的巨額收益在政府、村集體、農(nóng)民三者間公平分配。分配的機(jī)制應(yīng)采用規(guī)范的稅收形式進(jìn)行。為此，就必須啟動(dòng)相關(guān)配套制度改革。首先，要將土地征稅范圍擴(kuò)展到集體土地，改變現(xiàn)存城鄉(xiāng)二元土地制度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地同一市場(chǎng)下的同地、同權(quán)、同價(jià)、同等納稅。其次，在試點(diǎn)基礎(chǔ)上全面開(kāi)征不動(dòng)產(chǎn)持有稅(物業(yè)稅)。在不動(dòng)產(chǎn)稅制的設(shè)計(jì)上按照累進(jìn)方式征收。4．進(jìn)一步推動(dòng)戶(hù)籍制度改革。為解決“空間城市化”突進(jìn)而“人口城市化”滯后的矛盾，還必須配套推進(jìn)城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍制度改革。盡快取消城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍制度，恢復(fù)戶(hù)籍只承擔(dān)單純社會(huì)管理和人口信息統(tǒng)計(jì)的本來(lái)功能，徹底消除戶(hù)籍制度的等級(jí)功能，打破城鄉(xiāng)二元社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)管理，建立有利于農(nóng)村勞動(dòng)力向非農(nóng)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移的新型戶(hù)籍管理制度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民人口遷移自由，為農(nóng)村剩余人口向城市轉(zhuǎn)移創(chuàng)造條件。

作者:趙曉美 單位:哈爾濱商業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院

［參考文獻(xiàn)］

篇8

第一條為了保證國(guó)家土地法律、法規(guī)的實(shí)施，加強(qiáng)土地監(jiān)察工作，根據(jù)國(guó)家有關(guān)法律、法規(guī)，制定本規(guī)定。

第二條土地監(jiān)察，是指土地管理部門(mén)依法對(duì)單位和個(gè)人執(zhí)行和遵守國(guó)家土地法律、法規(guī)情況進(jìn)行監(jiān)督檢查以及對(duì)土地違法者實(shí)施法律制裁的活動(dòng)。

第三條土地管理部門(mén)通過(guò)行使土地監(jiān)察職權(quán)，維護(hù)土地的社會(huì)主義公有制，維護(hù)國(guó)家的土地管理秩序。

第四條國(guó)家土地管理局主管全國(guó)土地監(jiān)察工作。

縣級(jí)以上地方人民政府土地管理部門(mén)主管本行政區(qū)域內(nèi)土地監(jiān)察工作。

鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)土地監(jiān)察工作。

第五條土地管理部門(mén)依照國(guó)家土地法律、法規(guī)獨(dú)立行使土地監(jiān)察職權(quán)，不受其他行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。

第六條土地監(jiān)察實(shí)行預(yù)防為主、預(yù)防和查處相結(jié)合的方針，遵循依法、及時(shí)、準(zhǔn)確的原則。

第七條土地監(jiān)察工作必須以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，在適用土地法律、法規(guī)上人人平等。

第二章土地監(jiān)察機(jī)構(gòu)和人員

第八條土地監(jiān)察機(jī)構(gòu)，是土地管理部門(mén)按照內(nèi)部職責(zé)劃分設(shè)置的專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)土地監(jiān)察工作的職能機(jī)構(gòu)。

縣級(jí)以上地方人民政府土地管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)設(shè)置土地監(jiān)察機(jī)構(gòu)，建立土地監(jiān)察隊(duì)伍。

市、縣人民政府土地管理部門(mén)可以對(duì)區(qū)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地監(jiān)察工作實(shí)行集中統(tǒng)一管理。

第九條縣級(jí)以上地方人民政府土地管理部門(mén)經(jīng)同級(jí)人民政府批準(zhǔn)，可以向下一級(jí)人民政府土地管理部門(mén)委派土地監(jiān)察專(zhuān)員，檢查指導(dǎo)土地監(jiān)察工作。

第十條土地監(jiān)察機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)配備足夠數(shù)量的土地監(jiān)察人員。

土地監(jiān)察人員應(yīng)當(dāng)具有較高的政治素質(zhì)，通曉土地監(jiān)察業(yè)務(wù)，熟悉土地法律、法規(guī)，忠于職守，秉公執(zhí)法，清正廉明。

土地監(jiān)察人員應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)崗位培訓(xùn)并經(jīng)考核合格方能任用。

第十一條土地管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與有關(guān)部門(mén)的協(xié)作關(guān)系。在法律允許的范圍內(nèi)，開(kāi)展各種形式的聯(lián)合執(zhí)法活動(dòng)。

第三章土地監(jiān)察職權(quán)

第十二條土地管理部門(mén)的土地監(jiān)察職責(zé)是：

（一）監(jiān)督檢查土地法律、法規(guī)的執(zhí)行和遵守情況；

（二）受理對(duì)土地違法行為的檢舉、控告；

（三）調(diào)查處理土地違法案件；

（四）協(xié)助有關(guān)部門(mén)調(diào)查處理土地管理工作人員依法執(zhí)行職務(wù)遭受打擊報(bào)復(fù)的案件；

（五）對(duì)下級(jí)人民政府土地管理部門(mén)履行土地管理職責(zé)的情況進(jìn)行監(jiān)督檢查；

（六）指導(dǎo)或者領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)人民政府土地管理部門(mén)的土地監(jiān)察工作。

第十三條土地管理部門(mén)履行土地監(jiān)察職責(zé)，享有以下權(quán)力：

（一）對(duì)單位和個(gè)人執(zhí)行和遵守土地法律、法規(guī)情況依法進(jìn)行檢查；

（二）對(duì)違反土地法律、法規(guī)的行為依法進(jìn)行調(diào)查；

（三）對(duì)正在進(jìn)行的土地違法活動(dòng)依法進(jìn)行制止；

（四）對(duì)土地違法行為和土地侵權(quán)行為依法實(shí)施行政處罰和行政處理；

（五）對(duì)違反土地法律、法規(guī)，依法應(yīng)當(dāng)給予行政處分的個(gè)人和單位主管人員，依法提出給予行政處分的建議。

第十四條土地管理部門(mén)依法行使土地監(jiān)察職權(quán)，有權(quán)采取下列措施：

（一）查閱、復(fù)制與土地監(jiān)察事項(xiàng)有關(guān)的文件、資料；

（二）要求監(jiān)察對(duì)象提供或者報(bào)送有關(guān)的文件、資料以及其他必要情況；

（三）可以進(jìn)入土地違法現(xiàn)場(chǎng)察看和測(cè)量，并詢(xún)問(wèn)有關(guān)人員；

（四）對(duì)依法受到限期拆除新建的建筑物和其他設(shè)施處罰但繼續(xù)施工的單位和個(gè)人的設(shè)備、建筑材料等予以查封；

（五）其他依法可以采取的措施。

第十五條土地管理部門(mén)報(bào)經(jīng)同級(jí)人民政府批準(zhǔn)，可以對(duì)下級(jí)人民政府的違法批地行為予以公告，宣布批準(zhǔn)文件無(wú)效，注銷(xiāo)土地使用證，對(duì)有關(guān)責(zé)任人員由其所在單位或者上級(jí)機(jī)關(guān)給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

第十六條土地監(jiān)察人員依法執(zhí)行職務(wù)時(shí)，必須佩帶土地監(jiān)察標(biāo)志和出示土地監(jiān)察證件。

土地監(jiān)察標(biāo)志和土地監(jiān)察證件由國(guó)家土地管理局統(tǒng)一制定。

第十七條拒絕、阻礙土地管理部門(mén)依法履行土地監(jiān)察職責(zé)，或者對(duì)土地監(jiān)察人員進(jìn)行打擊報(bào)復(fù)的，由土地管理部門(mén)提請(qǐng)公安機(jī)關(guān)依照治安管理處罰條例的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處罰；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

第四章土地監(jiān)察的內(nèi)容和方式

第十八條土地管理部門(mén)依法對(duì)單位和個(gè)人下列行為的合法性進(jìn)行監(jiān)督檢查：

（一）建設(shè)用地行為；

（二）建設(shè)用地審批行為；

（三）土地開(kāi)發(fā)利用行為；

（四）土地權(quán)屬變更和登記發(fā)證行為；

（五）土地復(fù)墾行為；

（六）基本農(nóng)田保護(hù)行為；

（七）土地使用權(quán)出讓行為；

（八）土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、終止行為；

（九）房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓行為；

（十）其他行為。

第十九條對(duì)本規(guī)定第十八條規(guī)定的檢查內(nèi)容，土地管理部門(mén)可以根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際，采取下列方式進(jìn)行監(jiān)督檢查：

（一）根據(jù)土地監(jiān)察工作計(jì)劃，定期、不定期地對(duì)監(jiān)察對(duì)象執(zhí)行和遵守土地法律、法規(guī)情況進(jìn)行全面檢查；

（二）針對(duì)某一地區(qū)的實(shí)際情況，對(duì)特定的監(jiān)察對(duì)象的特定活動(dòng)進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)檢查；

（三）為防止違法行為的發(fā)生，對(duì)監(jiān)察對(duì)象活動(dòng)的全過(guò)程進(jìn)行事先檢查、事中檢查和事后檢查。

第二十條土地管理部門(mén)對(duì)下級(jí)人民政府土地管理部門(mén)制定的與國(guó)家土地法律、法規(guī)相抵觸的規(guī)范性文件，可以責(zé)令其修改或者向下級(jí)人民政府提出撤銷(xiāo)的建議。

土地管理部門(mén)發(fā)現(xiàn)下級(jí)人民政府制定的行政規(guī)章、規(guī)范性文件與國(guó)家土地法律、法規(guī)相抵觸，可以向制定機(jī)關(guān)提出修改建議；必要時(shí)，可以向同級(jí)人民政府提出責(zé)令修改或者撤銷(xiāo)的建議。

第二十一條土地管理部門(mén)發(fā)現(xiàn)下級(jí)人民政府土地管理部門(mén)不履行法定職責(zé)或者消極執(zhí)法的，有權(quán)責(zé)令限期改正或者報(bào)同級(jí)人民政府責(zé)令履行；對(duì)下級(jí)人民政府土地管理部門(mén)及其工作人員執(zhí)行職務(wù)的違法行為有權(quán)提出處理意見(jiàn)，報(bào)有關(guān)部門(mén)依法追究法律責(zé)任。

土地管理部門(mén)發(fā)現(xiàn)下級(jí)人民政府土地管理部門(mén)的未經(jīng)行政訴訟或者行政復(fù)議程序，但已發(fā)生法律效力的行政處罰決定確有錯(cuò)誤的，

可以責(zé)令下級(jí)人民政府土地管理部門(mén)重新處理，也可以自己依法處理。

第五章土地監(jiān)察工作制度

第二十二條土地管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)建立土地監(jiān)察目標(biāo)管理責(zé)任制度。

縣級(jí)以上地方人民政府土地管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)把土地監(jiān)察工作納入土地管理工作的目標(biāo)考核體系。

第二十三條土地管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)建立土地監(jiān)察工作報(bào)告制度。

土地管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)定期向上一級(jí)人民政府土地管理部門(mén)報(bào)告土地監(jiān)察工作。必要時(shí)，可以越級(jí)向上級(jí)人民政府土地管理部門(mén)報(bào)告。

第二十四條土地管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)建立巡回檢查制度。

縣級(jí)以上地方人民政府土地管理部門(mén)和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地管理人員應(yīng)當(dāng)認(rèn)真進(jìn)行巡回檢查工作，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)處理。

土地管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)采取專(zhuān)業(yè)人員與群眾相結(jié)合的方式，建立和完善土地監(jiān)察信息網(wǎng)絡(luò)。

第二十五條土地管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)建立土地違法行為舉報(bào)制度。

縣級(jí)以上地方人民政府土地管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)公開(kāi)設(shè)置舉報(bào)電話(huà)、信箱。

土地管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)依法保護(hù)舉報(bào)人的合法權(quán)益。

第二十六條土地管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)建立土地違法案件統(tǒng)計(jì)制度。

土地管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)每年向上一級(jí)人民政府土地管理部門(mén)報(bào)送土地違法案件統(tǒng)計(jì)報(bào)表以及土地違法案件分析報(bào)告。

第二十七條土地管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)建立重大土地違法案件備案制度。

土地管理部門(mén)對(duì)自己處理的重大土地違法案件，應(yīng)當(dāng)在結(jié)案后一個(gè)月內(nèi)報(bào)上一級(jí)人民政府土地管理部門(mén)備案。

第六章土地違法案件查處

第二十八條土地違法案件，是指違反土地法律、法規(guī)，依法應(yīng)當(dāng)追究法律責(zé)任的案件。

第二十九條查處土地違法案件，必須做到事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿、定性準(zhǔn)確、處理恰當(dāng)、手續(xù)完備、適用法律、法規(guī)準(zhǔn)確、符合法定程序和法定職責(zé)權(quán)限。

第三十條土地管理部門(mén)查處土地違法案件，應(yīng)當(dāng)依照規(guī)定的程序進(jìn)行，具體辦法由國(guó)家土地管理局另行制定。

第三十一條上級(jí)人民政府土地管理部門(mén)在必要時(shí)，可以將土地違法案件交下級(jí)人民政府土地管理部門(mén)查處，并對(duì)案件辦理情況進(jìn)行監(jiān)督。下級(jí)人民政府土地管理部門(mén)對(duì)上級(jí)人民政府土地管理部門(mén)交辦的土地違法案件，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真查處，并及時(shí)將查處結(jié)果向上級(jí)人民政府土地管理部門(mén)報(bào)告。

下級(jí)人民政府土地管理部門(mén)對(duì)其管轄的土地違法案件，認(rèn)為需要由上級(jí)人民政府土地管理部門(mén)處理的，可以報(bào)請(qǐng)上級(jí)人民政府土地管理部門(mén)決定。

第三十二條土地管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)保證土地監(jiān)察機(jī)構(gòu)的辦案經(jīng)費(fèi)和辦案工具，改善辦案條件。

第三十三條對(duì)檢舉、揭發(fā)土地違法行為或者協(xié)助土地管理部門(mén)依法查處土地違法案件成績(jī)顯著的單位和個(gè)人，由人民政府或者土地管理部門(mén)給予獎(jiǎng)勵(lì)。

第七章獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰

第三十四條土地管理部門(mén)及其工作人員在土地監(jiān)察工作中有下列情形之一的，由人民政府或者土地管理部門(mén)給予表彰或者獎(jiǎng)勵(lì)：

（一）認(rèn)真履行職責(zé)，依法執(zhí)行公務(wù)成績(jī)顯著的；

（二）秉公執(zhí)法，不徇私情，受到群眾擁護(hù)的；