時(shí)間：2023-03-21 17:04:54
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【關(guān)鍵詞】財(cái)政分權(quán) 中央財(cái)政 地方政府
一、概論
傳統(tǒng)的財(cái)政分權(quán)理論以蒂伯特1956年發(fā)表的《地方支出的純理論》為標(biāo)志，然后馬斯格雷夫、奧茨等經(jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)此作出補(bǔ)充和發(fā)展。傳統(tǒng)財(cái)政分權(quán)理論對(duì)財(cái)政分權(quán)的合理性、必要性給出了一定的解釋和說明，其研究的一個(gè)基本問題是如何將各項(xiàng)財(cái)政職能及相應(yīng)的財(cái)政工具在各級(jí)政府之間進(jìn)行適當(dāng)?shù)姆峙?，核心觀點(diǎn)認(rèn)為：如果將資源配置的權(quán)力更多地向地方政府傾斜，那么通過地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)，能夠使地方政府更好地反映納稅人的偏好，從而加強(qiáng)對(duì)政府行為的預(yù)算約束，相當(dāng)程度上改變中央政府在財(cái)政政策中存在的不代表地方公民意見的狀態(tài)。
（一）蒂伯特的用腳投票理論
蒂伯特從公共品入手，假定居民可以自由流動(dòng)，具有相同偏好和收入水平的居民會(huì)自動(dòng)聚集到某一地方政府周圍，居民的流動(dòng)性會(huì)帶來政府間的競(jìng)爭(zhēng)，一旦政府不能滿足其要求，那么居民可以“用腳投票”遷移到自己滿意的地區(qū)，結(jié)果地方政府要吸引選民，就必須按選民的要求供給公共品，從而可以達(dá)到帕累托效率。
（二）馬斯格雷夫的分權(quán)思想
馬斯格雷夫認(rèn)為：宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與收入再分配職能應(yīng)由中央負(fù)責(zé)，因?yàn)榈胤秸畬?duì)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定實(shí)施控制缺乏充足的財(cái)力，另外經(jīng)濟(jì)主體的流動(dòng)性也使地方政府難以進(jìn)行再分配；而資源配置政策則應(yīng)根據(jù)各地居民的偏好不同而有所差別，在這方面地方政府比中央政府更適合，更有利于經(jīng)濟(jì)效率的提高和社會(huì)福利水平的改進(jìn)。他還指出在公共品供給效率和分配的公正性實(shí)現(xiàn)方面，中央政府和地方政府間必要的分權(quán)是可行的，這種分權(quán)可以通過稅種在各級(jí)政府間的分配固定下來，從而賦予地方政府相對(duì)獨(dú)立的權(quán)力。
（三）奧茨的分權(quán)定理
奧茨在《財(cái)政聯(lián)邦主義》一書中，通過一系列假定提出了分散化提供公共品的比較優(yōu)勢(shì)，即奧茨“分權(quán)定理”：對(duì)某種公共品來說，如果對(duì)其消費(fèi)涉及全部地域的所有人口的子集，并且關(guān)于該公共品的單位供給成本對(duì)中央政府和地方政府都相同，那么讓地方政府將一個(gè)帕累托有效的產(chǎn)出量提供給他們各自的選民則總是要比中央政府向全體選民提供的任何特定的且一致的產(chǎn)出量有效率得多。因?yàn)榕c中央政府相比，地方政府更了解自己的公眾，更了解其所管轄區(qū)選民的效用與需求。也就是說，由下級(jí)政府提供公共產(chǎn)品效率會(huì)更高。
除上述理論外，有關(guān)傳統(tǒng)財(cái)政分權(quán)理論的解釋，還有斯蒂格勒的“菜單”理論、特里西的偏好誤差理論以及布坎南的分權(quán)俱樂部理論。
二、財(cái)政分權(quán)理論的最新發(fā)展
從世界范圍來看，分權(quán)已成為了一種大趨勢(shì)， 隨著社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，有關(guān)財(cái)政分權(quán)的理論已不僅僅局限在財(cái)政領(lǐng)域，而是更多的關(guān)注其對(duì)其他的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)問題的相關(guān)研究。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
（一）實(shí)驗(yàn)聯(lián)邦主義和制度創(chuàng)新
奧茨指出：在不完全信息下，地方政府通過邊做邊學(xué)，可以從解決社會(huì)、經(jīng)濟(jì)問題的各種實(shí)驗(yàn)中得到潛在的利益，由于地方政府對(duì)當(dāng)?shù)鼐用竦钠煤唾Y源條件更了解，在財(cái)政分權(quán)下，地方政府就有可能找到與地方相適應(yīng)的制度安排，其中蘊(yùn)含的制度知識(shí)還可能通過地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)而擴(kuò)散出去，從而間接地促進(jìn)其他地方的制度創(chuàng)新。這樣通過地方之間開展的各種制度創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)，最終促進(jìn)了公共政策制定上的進(jìn)步。這也就是許多國(guó)家將原本由中央掌握的社會(huì)保障方面的權(quán)利下放地方，進(jìn)行福利改革的原因之一。但就目前來說，有關(guān)實(shí)驗(yàn)聯(lián)邦主義的理論還比較缺乏，難以指導(dǎo)實(shí)證研究。
（二）財(cái)政分權(quán)與腐敗
財(cái)政對(duì)這個(gè)問題爭(zhēng)議的焦點(diǎn)在于兩者具有怎樣的相關(guān)關(guān)系，有兩種觀點(diǎn)并存的截然相反的觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為財(cái)政分權(quán)導(dǎo)致了地方政府腐敗的增加，認(rèn)為地方政府的腐敗變得越來越普遍，是因?yàn)橛懈嗟臋C(jī)會(huì)和更大的地方利益的壓力，地方政府具有更大的權(quán)威和更少的障礙。Tanzi認(rèn)為地方政府同居民的接近使地方政府更容易受到尋租行為的沖擊，特別是在發(fā)展中國(guó)家。Prud.homme，Tanzi、Roseackerman和Carbonara認(rèn)為在發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)軌國(guó)家，財(cái)政分權(quán)增加了官員尋租行為的可能性。Trisman認(rèn)為聯(lián)邦政府比單一政府更腐敗，可歸結(jié)為三個(gè)因素：聯(lián)邦政府比單一政府更大；存在兩院制的議會(huì)。Buennan和Buchanan就強(qiáng)調(diào)政府間競(jìng)爭(zhēng)會(huì)降低政府官員在提供公共服務(wù)過程中尋租的能力。
（三）財(cái)政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)
關(guān)于財(cái)政分權(quán)究竟是促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)還是妨礙了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，在學(xué)術(shù)界無法達(dá)成一致意見。有些作者持肯定態(tài)度，如Lin and Liu認(rèn)為，財(cái)政分權(quán)通過改善中國(guó)的資源配置效率，從而與中國(guó)的總體經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率存在正相關(guān)關(guān)系。Davoodi and Zou（1998）指出，財(cái)政分權(quán)在欠發(fā)達(dá)國(guó)家是個(gè)影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的負(fù)面因素，在發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)中關(guān)系則并不明確，但如以稅收份額作為財(cái)政分權(quán)程度的度量，其與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間存在弱的負(fù)相關(guān)性。Zhang and Zou（2001）發(fā)現(xiàn)，盡管中國(guó)的財(cái)政分權(quán)對(duì)各省的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有阻礙作用，印度的財(cái)政分權(quán)卻促進(jìn)了地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與發(fā)展，以及各國(guó)內(nèi)部市場(chǎng)化程度的提高，都要求更加靈活和具有創(chuàng)新精神的政府體制與之相適應(yīng)。
三、對(duì)我國(guó)財(cái)政分權(quán)體制改革的啟示
由于財(cái)政分權(quán)所帶來的影響是多方面的，所以單純地說絕對(duì)的分權(quán)或是絕對(duì)的集權(quán)體制都是不科學(xué)的，由于當(dāng)前各級(jí)政府間職能尚未理順，財(cái)政缺位、越位和錯(cuò)位的現(xiàn)象普遍存在的情況下，我國(guó)財(cái)政分權(quán)過程中應(yīng)當(dāng)注意的是：
（一）適度分權(quán)
中央政府應(yīng)逐步建立各級(jí)政府間的有效協(xié)調(diào)機(jī)制，也就是建立政府間合理規(guī)模的公平補(bǔ)償機(jī)制；確保中央政府具有提供純公共品和進(jìn)行宏觀調(diào)控所需充足資源前提下，應(yīng)不斷弱化上級(jí)政府行政命令干預(yù)，逐步增大地方政府在中央的代表性。
關(guān)鍵詞行政自由裁量權(quán)不合理表現(xiàn)司法控制思路縷析
1行政自由裁量權(quán)的內(nèi)涵界定
行政自由裁量權(quán)是行政法學(xué)理論研究的重要課題,學(xué)術(shù)界對(duì)其界定也是眾說紛紜,如英國(guó)著名的法官霍爾斯伯勛爵在一個(gè)案件中提出：“自由裁量是指任何事情應(yīng)在當(dāng)局自由裁量權(quán)范圍內(nèi)去行使，而不是按照個(gè)人觀點(diǎn)行事，應(yīng)按照法律行事，而不是隨心所欲。它應(yīng)該是法定的和固定的，而不是獨(dú)斷的、模糊的、幻想的，它必須在所限制的范圍內(nèi)行使?！钡聡?guó)行政法學(xué)者哈特穆特·毛雷爾認(rèn)為：“行政機(jī)關(guān)處理同一事實(shí)要件時(shí)可以選擇不同的處理方式，構(gòu)成裁量。法律沒有為同一事實(shí)要件只設(shè)定一種法律后果，而是授權(quán)行政機(jī)關(guān)自行確定法律后果，例如設(shè)定兩個(gè)或兩個(gè)以上的選擇，或者賦予其特定的處理幅度。”王名揚(yáng)指出：“自由裁量是指行政機(jī)關(guān)對(duì)于作出何種決定有很大的自由，可以在各種可能采取和行動(dòng)方針中進(jìn)行選擇，根據(jù)行政機(jī)關(guān)的判斷采取某種行動(dòng)或不采取某種行動(dòng)。也可能是執(zhí)行任務(wù)的方法、時(shí)間、地點(diǎn)或側(cè)重面，包括不采取行動(dòng)的決定在內(nèi)。”不過，可以得出，與羈束性行政行為相比,自由裁量行為更容易被濫用。因?yàn)椤耙磺杏袡?quán)力的人都很容易濫用權(quán)力,這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直遇到有界限的地方才休止?！彼?對(duì)于行政主體而言,行使裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)外受不得超越裁量權(quán)限的限制,內(nèi)受該法定目的與權(quán)力不得濫用原則的拘束。但是,屢見不鮮的濫用行政自由裁量權(quán)和超越行政自由裁量權(quán)的現(xiàn)象,不斷消彌著我們對(duì)行政主體自我控制機(jī)制的信念,要控制行政自由裁量權(quán)就更多地轉(zhuǎn)向依靠有效的司法審查機(jī)制上。
2行政自由裁量權(quán)不合理的表現(xiàn)形式
2.1自由裁量行為前后不一致
行政機(jī)關(guān)及其工作人員基于法律的規(guī)定和立法目的的要求,為使社會(huì)生活形成一種比較穩(wěn)定的秩序,采取措施時(shí),其同樣的措施應(yīng)針對(duì)事實(shí)、情節(jié)以及后果相似的行為,是管理相對(duì)人能夠預(yù)知自己行為的后果,同時(shí)也表現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的公正行政。由于行政機(jī)關(guān)及其工作人員在作出選擇和決定時(shí)考慮本單位、本地區(qū)的利益以及考慮到某個(gè)人的政治、經(jīng)濟(jì)等社會(huì)背景,對(duì)同樣的事情或行為處理起來區(qū)別對(duì)待,前后不一致。
2.2法律法規(guī)或?qū)Ψ煞ㄒ?guī)作擴(kuò)大或縮小的解釋
在有些法律法規(guī)中,立法彈性較大,意味著行政機(jī)關(guān)適用時(shí)有一定選擇和解釋的自由。行政機(jī)關(guān)在選擇和解釋這些彈性規(guī)定時(shí),必須根據(jù)法律法規(guī)的立法精神和目的,遵循慣例和先例,使之成為有一定標(biāo)準(zhǔn)和原則的規(guī)則。只有這樣,社會(huì)才能穩(wěn)定正常,行政管理相對(duì)人對(duì)行政機(jī)關(guān)活動(dòng)的預(yù)測(cè)才會(huì)有一定的標(biāo)準(zhǔn)或參照系數(shù)。否則,就會(huì)形成行政機(jī)關(guān)對(duì)自由裁量權(quán)的濫用。
2.3裁量行為畸輕畸重
所謂畸輕畸重是指在法律規(guī)定的范圍和幅度內(nèi)選擇明顯有失公正的措施。我國(guó)很多的法律法規(guī)中都授權(quán)行政機(jī)關(guān)在法定的范圍、幅度和數(shù)量?jī)?nèi)有自由選擇的方式。行政機(jī)關(guān)的處罰措施應(yīng)公平地施加于相對(duì)人,才能使自由裁量行為與相對(duì)人的具體情況形成一定的比例,做到標(biāo)準(zhǔn)基本統(tǒng)一、合理公正。否則,就會(huì)出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的具體措施與相對(duì)人的具體情況間的畸輕畸重,造成自由裁量權(quán)的濫用。
2.4拒絕或者拖延履行職責(zé)
保護(hù)公民、法人或者其他組織的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)以及其他合法權(quán)益是行政機(jī)關(guān)的職責(zé),法律法規(guī)通常有一定時(shí)限的要求。而對(duì)行政相對(duì)人來說,要求行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)則是一種權(quán)利,由于權(quán)利的行使而沒有行政機(jī)關(guān)職責(zé)的保護(hù),特殊情況下將會(huì)給相對(duì)人個(gè)人或國(guó)家和社會(huì)利益造成不可彌補(bǔ)的損失。因此,行政機(jī)關(guān)應(yīng)該根據(jù)相對(duì)人的具體情況或法律規(guī)定的時(shí)限積極地履行法定職責(zé)。否則,因其失職會(huì)形成對(duì)自由裁量權(quán)的濫用。
3對(duì)自由裁量權(quán)實(shí)施法律控制的基本思路
3.1完善和健全行政立法，從法律源頭上加強(qiáng)對(duì)行政自由裁量權(quán)的控制
首先，要在立法上對(duì)行政自由裁量權(quán)行使的條件、運(yùn)用的范圍、裁決的幅度、事實(shí)要件的確定標(biāo)準(zhǔn)等做出準(zhǔn)確、科學(xué)的規(guī)定，以便于具體操作起來能夠適度把握，盡量做到明確、具體，以減少主觀隨意性。尤其是對(duì)涉及到公民合法權(quán)益的條款，更應(yīng)抓緊制定與《行政訴訟法》相配套的有關(guān)法律、法規(guī)，如行政機(jī)關(guān)組織法、行政程序法、行政復(fù)議法等等。其次，應(yīng)注重行政法律、法規(guī)的解釋，以彌補(bǔ)法律法規(guī)的缺漏。再次，應(yīng)加強(qiáng)制度建設(shè)，對(duì)行政自由裁量權(quán)的行使進(jìn)行必要的制度規(guī)范，以達(dá)到保證自由裁量權(quán)的行使符合法的授權(quán)目的。在現(xiàn)階段，以下制度宜盡快建立起來：①指明事實(shí)依據(jù)的制度。即行政主體在行使自由裁量權(quán)時(shí)，必須對(duì)做出決定的事實(shí)依據(jù)給予具體說明。這是防止行政主體超越職權(quán)范圍，督促行政主體慎重使用自由裁量權(quán)的有效辦法。②說明理由的制度。這是指行政主體利用自由裁量權(quán)做出決定時(shí)，必須說明做出該決定的具體原因及政策依據(jù)，尤其是對(duì)當(dāng)事人的利益有較大影響的行政行為，當(dāng)事人有權(quán)要求行政主體對(duì)其決定說明理由，從而有效抑制行政主體行使自由裁量權(quán)的任意性。③權(quán)力與利益相分離的制度。權(quán)力一旦與利益掛鉤則必然導(dǎo)致執(zhí)法的不公，所以，必須對(duì)權(quán)力與利益進(jìn)行必要的分離，并使之制度化。只有如此，執(zhí)法部門才能公正、無私地進(jìn)行執(zhí)法。
3.2強(qiáng)化各類監(jiān)督主體的功能，完善監(jiān)督制約機(jī)制，將行政自由裁量行為置于法律、法規(guī)的約束之下
從行政主體的外部看，主要有權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督、司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督、輿論監(jiān)督和群眾監(jiān)督等等。在眾多的監(jiān)督中，權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督最具有權(quán)威性。應(yīng)該在權(quán)力機(jī)關(guān)內(nèi)部建立專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)，以擔(dān)負(fù)起日常監(jiān)督工作的任務(wù)，以提高權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督力度；制定監(jiān)督法規(guī)，把權(quán)力機(jī)關(guān)所具有的監(jiān)督權(quán)進(jìn)一步程序化、法律化，以確保監(jiān)督工作有法可依；加強(qiáng)權(quán)力機(jī)關(guān)的質(zhì)詢權(quán)、評(píng)議權(quán)、罷免權(quán)等的落實(shí)，以提高監(jiān)督質(zhì)量和效果。司法機(jī)關(guān)監(jiān)督要合理劃分司法機(jī)關(guān)和行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的權(quán)限，保證司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立地對(duì)行政執(zhí)法過程中的犯罪行為進(jìn)行審理判決。輿論監(jiān)督當(dāng)前很有必要盡快出臺(tái)新聞監(jiān)督方面的法律，依法保障新聞?shì)浾摰恼{(diào)查、報(bào)道和批評(píng)的權(quán)利，明確新聞工作者的義務(wù)和責(zé)任，使其更好地依法履行監(jiān)督職責(zé)。在我國(guó)行政監(jiān)督體系中，群眾監(jiān)督是基礎(chǔ)和力量的源泉，為了使群眾監(jiān)督的功能得到充分發(fā)揮，需要強(qiáng)化群眾監(jiān)督的法律保障，通過立法明確群眾監(jiān)督的權(quán)限和程序，使之能夠依法行使監(jiān)督權(quán)；另外，“還要完善群眾舉報(bào)的體系和網(wǎng)絡(luò)，健全舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)反饋機(jī)制，以便從制度上保證言路暢通，舉報(bào)有門，保護(hù)舉報(bào)者的合法權(quán)益。”在搞好外部監(jiān)督的同時(shí)，還要加強(qiáng)和完善行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)制。各地區(qū)、各部門一定要采取得力措施使監(jiān)察、審計(jì)、財(cái)政等各種內(nèi)部監(jiān)督制度有效地運(yùn)作起來，及時(shí)糾正和嚴(yán)肅查處違法違紀(jì)行為和自由裁量中的不正當(dāng)行為。當(dāng)前，尤其需要抓好行政復(fù)議法的貫徹落實(shí)。充分發(fā)揮行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督的作用，對(duì)保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，保障行政主體依法行政自由裁量?jī)H，加強(qiáng)廉政建設(shè)，密切政府與人民群眾的關(guān)系，提高行政機(jī)關(guān)的工作質(zhì)量，均具有重要意義。
3.3健全行政程序法，保障相對(duì)人的合法權(quán)利
行政自由裁量權(quán)的運(yùn)行態(tài)勢(shì)表明，行政自由裁量權(quán)出現(xiàn)負(fù)效應(yīng)是因?yàn)樗哪嫦蜻\(yùn)行或越軌運(yùn)行，即不按預(yù)先設(shè)置的方式、方法、步驟運(yùn)行。從這個(gè)角度講，“行政程序是為行政權(quán)力運(yùn)行設(shè)置的一種安全裝置?！薄俺绦虻膶?shí)質(zhì)是管理和決定的非人情化，其一切布置是為了限制恣意、專斷和（任意）裁量?！边@些都表明了行政程序在制約行政權(quán)，保障民主自由，防止專斷中的重要作用。行政程序是規(guī)范行政自由裁量權(quán)的一種重要手段。行政程序一旦設(shè)定并法律化后，一方面作為行政自由裁量權(quán)的享有者、行使者的行政主體在選擇行為方式、方法及步驟時(shí)必須遵循程序之規(guī)定，即按行政程序規(guī)定的方式、方法和步驟去作為，否則就要承擔(dān)違反程序之法律責(zé)任。另一方面，作為權(quán)利客體的行政相對(duì)人，有權(quán)要求行政主體按法定之程序順序行為，從而從反方向督促行政主體合理行使自由裁員權(quán)。使行政相對(duì)人既懂得以實(shí)體規(guī)則保護(hù)自己的合法權(quán)益，又學(xué)會(huì)運(yùn)用程序規(guī)則不使自己的權(quán)利被侵犯、義務(wù)不被加重，在我們這樣一個(gè)重實(shí)體輕程序傳統(tǒng)的國(guó)家有著重要意義。所以，不斷健全我國(guó)的調(diào)查制度、回避制度、聽證制度、告知制度、信息公開制度、時(shí)效等制度，有利于制約行政權(quán)，保障民主自由，防止行政專斷，以保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)利。
3.4注重執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，提高執(zhí)法人員的素質(zhì)
執(zhí)法人員素質(zhì)的高低，直接關(guān)系到自由裁量的準(zhǔn)確度，關(guān)系到法律的尊嚴(yán)和命運(yùn)。我們要把加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)作為改善執(zhí)法狀況的重要環(huán)節(jié)常抓不懈，促使執(zhí)法人員的政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)有實(shí)質(zhì)性的提高。為此，一要加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法人員的政治思想教育，突出抓好引導(dǎo)執(zhí)法人員樹立公仆觀和服務(wù)觀。二要推行執(zhí)法人員任職資格考試制度，只有考試合格者才能進(jìn)入行政執(zhí)法機(jī)關(guān)任職，切實(shí)保證執(zhí)法人員具有較高的業(yè)務(wù)素質(zhì)。三要加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法人員的培訓(xùn)，要針對(duì)不同的對(duì)象，進(jìn)行多層次、多方式的培訓(xùn)，使執(zhí)法人員熟練掌握與自己工作密切相關(guān)的法律、法規(guī)和規(guī)章，為履行好自己的職責(zé)，奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。四要推行競(jìng)爭(zhēng)上崗制度，以此來增強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍的活力和執(zhí)法人員的能力，提高執(zhí)法水平，做到公正執(zhí)法。綜合上述,行政自由裁量權(quán)范圍的擴(kuò)展是社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì),然而,這種趨勢(shì)也不可避免地帶來侵犯公民合法權(quán)益的機(jī)會(huì)增多。通過法律的有效控制裁量權(quán)的“自由”空間,將行政自由裁量權(quán)限定在既合法又合理的范圍以內(nèi),是實(shí)現(xiàn)法治目標(biāo)的重要條件之一。
參考文獻(xiàn)
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關(guān)鍵詞：行政復(fù)議自由裁量權(quán)司法審查
一、行政復(fù)議
我們所要談?wù)摰氖切姓?fù)議中的自由裁量權(quán)問題，那么就不得不對(duì)行政復(fù)議做一個(gè)簡(jiǎn)單的闡述，以期望對(duì)行政復(fù)議制度有一個(gè)初步的了解。
在姜明安老師書中對(duì)行政復(fù)議作出如下定義：“行政復(fù)議是指行政相對(duì)人認(rèn)為行政主體的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，依法向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出復(fù)查該具體行政行為的申請(qǐng)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)依照法定程序?qū)Ρ簧暾?qǐng)的具體行政行為進(jìn)行合法性、適當(dāng)性審查，并作出行政復(fù)議決定的一種法律制度。行政復(fù)議是現(xiàn)代法治社會(huì)中解決行政爭(zhēng)議的方法之一，它與行政訴訟、行政賠償同屬行政救濟(jì)，是行政相對(duì)人保護(hù)自身合法權(quán)益的基本法律制度之一?！?/p>
行政復(fù)議是一種行政行為，但是它有不同于其他行政行為，它具有以下幾個(gè)方面的特點(diǎn)：
1．行政復(fù)議所處理的爭(zhēng)議是行政爭(zhēng)議。這里的行政爭(zhēng)議主要是指行政主體在行政管理過程中因?qū)嵤┚唧w行政行為而與相對(duì)人發(fā)生的爭(zhēng)議，這種爭(zhēng)議的核心是該具體行政行為是否合法、適當(dāng)。行政復(fù)議是專門為解決行政爭(zhēng)議而設(shè)置的一種制度。
2.行政復(fù)議以具體行政行為為審查對(duì)象，并附帶審查部分抽象行政行為。行政主體作出的行政行為可以分為具體行政行為和抽象行政行為，前者如行政處罰、行政許可等行為，后者如制定和行政法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件等。我國(guó)行政復(fù)議以具體行政行為為審查對(duì)象，附帶審查抽象行政行為中的其他規(guī)范性文件，但不審查行政法規(guī)和規(guī)章。
3.行政復(fù)議主要采用書面審查的方式，必要時(shí)也可以通過聽證的方式審理。書面審查的方式是指行政復(fù)議機(jī)關(guān)通過審查雙方提交的書面證據(jù)材料，認(rèn)定案件的事實(shí)，判斷法律適用的正確性，從而作出行政復(fù)議決定。行政復(fù)議采用書面審查的目的，在于確保行政復(fù)議必要的行政效率。
行政復(fù)議是公民、法人或其他組織獲得行政救濟(jì)的一種重要途徑，它不僅能夠?yàn)楣竦暮戏?quán)益提供及時(shí)、高效的保障，而且還能夠?qū)崿F(xiàn)行政系統(tǒng)內(nèi)部的自我監(jiān)督。作為一種成本低廉、方便快捷的糾紛解決機(jī)制，行政復(fù)議制度為世界各國(guó)、各地區(qū)所廣泛采用，德國(guó)的異議審查制度、日本的行政不限審查制度、法國(guó)行政救濟(jì)制度（包括善意救濟(jì)和層級(jí)救濟(jì)）、英國(guó)的行政裁判所制度、美國(guó)的行政法官制度、我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的訴愿制度等均大抵與行政復(fù)議制度相當(dāng)。
二、行政自由裁量權(quán)及在行政復(fù)議中的應(yīng)用
按具體行政行為受法律拘束的程度，可以將其分為羈束性行政行為和自由裁量性行政行為。其中法律賦予行政機(jī)關(guān)在自由裁量行為中有一種特殊的權(quán)利，謂之為自由裁量權(quán)。所以簡(jiǎn)單地說，行政自由裁量權(quán)就是法律法規(guī)賦予行政機(jī)關(guān)在行政管理活動(dòng)中依據(jù)立法目的和公正合理的原則，根據(jù)具體情況自行判斷行為并自行決定實(shí)施其行為或不作為以及如何作為的權(quán)力，是行政機(jī)關(guān)常用的一種權(quán)力。行政自由裁量權(quán)相對(duì)于一般法定行政權(quán)來說，是一種自由的權(quán)力，靈活性大，行政機(jī)關(guān)享有自行判斷、自行選擇和自行決定是否作出某種行為，在何時(shí)何地行為，怎樣行為的廣泛自由。行政自由裁量權(quán)的自由不是絕對(duì)的它具有行政權(quán)的國(guó)家意志性、法律性的一般特點(diǎn)，有其標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo)，受合法性的限制。自由裁量是在法律法規(guī)規(guī)定的一定范圍內(nèi)的自由裁量，而不是完全沒有范圍沒有邊際的裁量，與毫無準(zhǔn)則限制完全不同。
行政自由裁量權(quán)是現(xiàn)代行政的必然要求。首先，行政自由裁量權(quán)的存在是提高行政效率之必要。針對(duì)紛繁復(fù)雜、發(fā)展變化的各種社會(huì)現(xiàn)象，為使行政機(jī)關(guān)能夠?qū)彆r(shí)度勢(shì)，對(duì)各種特殊、具體的社會(huì)問題能夠靈活果斷地處理和解決，在適用的方式、方法等方面應(yīng)有一定的自由選擇的余地。為此，我國(guó)的法律法規(guī)賦予行政機(jī)關(guān)在法定范圍內(nèi)行使自由裁量權(quán)，以增強(qiáng)行政的能動(dòng)性，提高行政效率。其次，行政自由裁量權(quán)的存在是法律調(diào)整各種社會(huì)關(guān)系之需要。面對(duì)復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系，法律法規(guī)不能概括完美，作出非常細(xì)致的規(guī)定。因此，從立法技術(shù)上看，有限的法律只能作出一些較原則、富有彈性的規(guī)定，作出可供選擇的措施和上下活動(dòng)的幅度，促使行政機(jī)關(guān)靈活機(jī)動(dòng)地因人因事作出有效的行政管理。同時(shí)，行政自由裁量權(quán)也是一把雙刃劍，在缺乏程序約束及必要有效監(jiān)督的情形下又極易被濫用，對(duì)行政相對(duì)人的合法權(quán)益造成侵害。
談到行政復(fù)議中的自由裁量權(quán)問題，不得不從行政“疆域”說起。在19世紀(jì)，西方國(guó)家大多數(shù)依照亞當(dāng)•斯密在《國(guó)富論》中闡述的自由貿(mào)易理論，實(shí)行自由放任政策，國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要依靠市場(chǎng)這只“看不見的手”進(jìn)行規(guī)制，信奉“管事最少的政府是最好的政府”的理念。那個(gè)時(shí)候，“除了郵局和警察以外，一名具有守法意識(shí)的英國(guó)人幾乎可能沒有意識(shí)到政府的存在而度過他的一生”。后來，行政的疆域突破了傳統(tǒng)的自由經(jīng)濟(jì)時(shí)代的領(lǐng)域，擴(kuò)大到如下方面:(1)干預(yù)經(jīng)濟(jì)，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行規(guī)制；(2)調(diào)控國(guó)內(nèi)國(guó)際貿(mào)易、管理國(guó)內(nèi)國(guó)際金融；(3)舉辦社會(huì)福利和社會(huì)保險(xiǎn)；(4)管理教育、文化和醫(yī)療衛(wèi)生；(5)保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)；(6)保護(hù)、開發(fā)和利用資源；(7)控制環(huán)境環(huán)境污染和改善人類生活、生態(tài)環(huán)境；(8)監(jiān)控產(chǎn)品質(zhì)量和保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益；(9)管理城市規(guī)劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)；(10)直接組織大型工程建設(shè)和經(jīng)營(yíng)、管理國(guó)有企業(yè)等等。行政權(quán)的擴(kuò)張，使社會(huì)經(jīng)濟(jì)空前發(fā)展，但也帶來了一系列的問題。
根據(jù)對(duì)行政復(fù)議及行政自由裁量權(quán)的以上論述，可以推導(dǎo)出自由裁量權(quán)在行政復(fù)議中應(yīng)用時(shí)的特點(diǎn)和出現(xiàn)的問題：
1.行政復(fù)議中的自由裁量權(quán)針對(duì)的是行政爭(zhēng)議而行使的。行政復(fù)議制度的設(shè)立是為了解決行政爭(zhēng)議，因此復(fù)議機(jī)關(guān)所享有的行政權(quán)的運(yùn)作主要是解決行政主體與相對(duì)人之間的矛盾，其自由裁量權(quán)具有特定性，只能針對(duì)呈現(xiàn)在復(fù)議機(jī)關(guān)面前的行政爭(zhēng)議案件。不同于行政主體享有的裁量權(quán)的范圍廣、自由度高的特點(diǎn)，更不同于司法中的裁量權(quán)，后者具有更為嚴(yán)格的適用標(biāo)準(zhǔn)和程序。
2.行政復(fù)議法為行政復(fù)議中的自由裁量權(quán)的行使提供了許多條文基礎(chǔ)。如行政復(fù)議法的第三條第三項(xiàng)“審查申請(qǐng)行政復(fù)議的具體行政行為是否合法與適當(dāng)，擬定行政復(fù)議決定”,這一條文規(guī)定了復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)被申請(qǐng)的具體行政行為應(yīng)當(dāng)進(jìn)行合法性與合理性的審查，但是在實(shí)踐過程中很難判定什么是合理什么是不合理，沒有一個(gè)相對(duì)具體的判斷指引。第十七條“行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)不符合本法規(guī)定的行政復(fù)議申請(qǐng)，決定不予受理，并書面告知申請(qǐng)人”該條作出不予受理決定的審查標(biāo)準(zhǔn)并不明晰，預(yù)留了隨意裁量的空間。第二十二條“行政復(fù)議原則上采取書面審查的辦法，認(rèn)為有必要時(shí)，可以向有關(guān)組織和人員調(diào)查情況，聽取申請(qǐng)人、被申請(qǐng)人和第三人的意見?！笔聦?shí)上絕大多數(shù)都采用了書面審查的辦法，是否進(jìn)行調(diào)查、聽取各方意見也取決于復(fù)議機(jī)構(gòu)的決定，隨意性極大。
3.行政復(fù)議中的自由裁量權(quán)會(huì)受到來自司法機(jī)關(guān)及其他機(jī)關(guān)的牽制。復(fù)議機(jī)關(guān)相較于作出行政行為的行政機(jī)關(guān)更加關(guān)注于自己的復(fù)議結(jié)果是否能被法院及其他機(jī)關(guān)認(rèn)可，因?yàn)槿绻话l(fā)現(xiàn)在復(fù)議過程中有違法違紀(jì)的行為，就會(huì)被依照行政復(fù)議法及其他相關(guān)法規(guī)追究法律任。并且被復(fù)議申請(qǐng)人依據(jù)行政訴訟法告上法庭也不是一件舒服的事情。因此復(fù)議機(jī)關(guān)在運(yùn)用自己的自由裁量權(quán)對(duì)行政主體的自由裁量結(jié)果進(jìn)行審查時(shí)，是會(huì)考慮到法院和其他機(jī)關(guān)介入的因素。三、對(duì)行政復(fù)議中的自由裁量權(quán)規(guī)制的思考
（一）來自行政自我拘束原則的影響
所謂行政自我拘束原則，是指行政主體如果曾經(jīng)在某個(gè)案件中做出一定內(nèi)容的決定或者采取一定的措施，那么，在其后的所有同類案件中，行政主體都要受前面所做出的決定或者所采取的措施的拘束，對(duì)有關(guān)行政相對(duì)人做出相同的決定或者采取相同的措施的原則?，F(xiàn)代國(guó)家憲法上的平等原則，是行政自我拘束原則之直接淵源。這一原則其實(shí)強(qiáng)調(diào)行政系統(tǒng)中行政權(quán)力運(yùn)行的統(tǒng)一性，要求同類問題相同處理。在行政裁量廣泛存在的今天，試圖讓法院運(yùn)用司法權(quán)審查行政疆域的每個(gè)角落是不現(xiàn)實(shí)的，有關(guān)行政管理方面的事務(wù)，也不是僅僅涉及到法律問題，有些問題包括了財(cái)政稅收環(huán)保土建等方面非常專業(yè)的問題，讓法院來對(duì)這些領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)進(jìn)行評(píng)價(jià)肯定是自討苦吃，因此建立行政自我拘束的原則的意義就在于，行政復(fù)議機(jī)關(guān)在作出決定之前必須考慮到自己以前對(duì)同類問題所持的觀點(diǎn)看法、采取的具體措施,被申請(qǐng)復(fù)議的行政機(jī)關(guān)對(duì)同類問題所持的觀點(diǎn)看法、采取的具體措施，進(jìn)而保證其自由裁量權(quán)能夠謹(jǐn)慎、斟酌地做出，特別是在一些專業(yè)知識(shí)很強(qiáng)的領(lǐng)域，根據(jù)這一原則制定出一套詳盡的操作性強(qiáng)的內(nèi)控機(jī)制，減少復(fù)議機(jī)關(guān)的裁量權(quán)異化的情況。
（二）對(duì)行政復(fù)議中的自由裁量權(quán)的司法監(jiān)督
在大多數(shù)情況下，當(dāng)相對(duì)人沒有從復(fù)議機(jī)關(guān)那里得到公正、有效的救濟(jì)的時(shí)候，其最有可能的就是通過提起行政訴訟尋求司法保護(hù)。而且司法作為社會(huì)公平正義的最后一道防線,對(duì)行政權(quán)的控制的作用不容忽視。目前有很多老師和學(xué)者關(guān)于行政復(fù)議司法化進(jìn)行討論,有學(xué)者在總結(jié)出行政復(fù)議種種弊端(如:當(dāng)事人不愿申請(qǐng)行政復(fù)議，不愿意不敢提起行政訴訟的情況十分普遍；行政復(fù)議的救濟(jì)作用十分有限等等)后，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)建立統(tǒng)一的行政法律救濟(jì)制度，完全可以將行政復(fù)議納入行政訴訟的范疇，并效仿法國(guó)體制，設(shè)立隸屬于中央政府的獨(dú)立行使行政審判權(quán)的行政法院系統(tǒng)，由行政法院統(tǒng)一行使對(duì)行政相對(duì)人的法律救濟(jì)權(quán)和對(duì)行政主體的法律監(jiān)督權(quán)。學(xué)生認(rèn)為，從法理學(xué)的角度說存在即為合理，任何一項(xiàng)制度的存在都有其必要性，既然它能夠?yàn)榇蠖鄶?shù)國(guó)家所單獨(dú)采用必然有其合理的因素。所以學(xué)生對(duì)將行政復(fù)議制度并入行政訴訟，設(shè)立行政法院表示疑惑，如果行政法院隸屬于中央政府，那還不是不能做到完全跳出部門或系統(tǒng)的狹隘圈子，在設(shè)立制度進(jìn)行控制的時(shí)候并沒有預(yù)設(shè)相對(duì)較高的權(quán)力就是正確的、不受制約的。這樣做不是又使行政復(fù)議陷入了另一個(gè)大一點(diǎn)的圈子嗎?并且對(duì)根源于法國(guó)的這種制度能否在中國(guó)順利運(yùn)作表示質(zhì)疑。因此,許多學(xué)者認(rèn)為,當(dāng)務(wù)之急是推進(jìn)我國(guó)的司法改革進(jìn)程，逐步加強(qiáng)法院的獨(dú)立性，以使行政訴訟制度能充分發(fā)揮其功能,是法院能夠有效、有度的對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)的不適當(dāng)?shù)淖杂刹昧啃袨檫M(jìn)行規(guī)制。
（三）完善行政責(zé)任制度，加強(qiáng)行政復(fù)議制度的專業(yè)化、獨(dú)立性
我國(guó)的行政復(fù)議法在第六章列入了法律責(zé)任的規(guī)定，目的在于明確復(fù)議機(jī)關(guān)及被申請(qǐng)機(jī)關(guān)的法律責(zé)任，但這些條款在實(shí)際適用的時(shí)候效果并不明顯，具體規(guī)則不能很好的落實(shí)，問題有部分源于條文本身的不夠具體和可操作性不強(qiáng)，在修訂復(fù)議法時(shí)應(yīng)當(dāng)明確追究法律責(zé)任的具體機(jī)關(guān)、操作規(guī)程等程序規(guī)定。如前所述，不能因?yàn)樾姓?fù)議制度在現(xiàn)實(shí)中遇到了一些問題，就否定這一制度的積極意義，針對(duì)復(fù)議制度遇到的具體問題可以通過修改法律、制定實(shí)施細(xì)則等來加以完善。針對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)的獨(dú)立性問題，學(xué)生認(rèn)為絕對(duì)的獨(dú)立是不存在的，復(fù)議機(jī)關(guān)在隸屬于政府的同時(shí)可以引入一些程序性規(guī)定，如聽證、專家咨詢會(huì)、程序公開等制度，使復(fù)議申請(qǐng)人能夠充分的在復(fù)議作出結(jié)果之前發(fā)表自己的看法，“讓別人聽到自己的呼喊聲”。從訴訟法的角度我們知道，程序正義之所以重要，并不在于它一定會(huì)帶來真正公平正義的結(jié)果，而在于它使當(dāng)事人能切實(shí)感覺到自己受到尊重，自己的意見能夠正確順暢的表達(dá)。關(guān)于經(jīng)費(fèi)問題，這涉及到財(cái)政稅收方面的專業(yè)性問題，切實(shí)可行的方法是在有關(guān)學(xué)者提出基本方案后，將方案交由相關(guān)部門論證，最終的目標(biāo)是能夠保證全國(guó)的復(fù)議機(jī)關(guān)都有獨(dú)立的經(jīng)費(fèi)保障，可以裁減基層的復(fù)議機(jī)關(guān),達(dá)到精簡(jiǎn)高效的機(jī)構(gòu)設(shè)置。針對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)人員專業(yè)化的問題，很多老師提出以下的觀點(diǎn)“建立行政復(fù)議人員的任職資格制度，將這些人員的選用納入國(guó)家司法考試的范圍”，提高復(fù)議人員的法律素養(yǎng)保證他們的任職資格，是控制裁量權(quán)不適當(dāng)運(yùn)用的有效手段。
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論文摘要:在建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的過程中,要特別強(qiáng)調(diào)發(fā)揮地方政府在協(xié)調(diào)地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的積極性和主動(dòng)性,通過借鑒西方國(guó)家財(cái)政分權(quán)理論中的合理成分,并結(jié)合我國(guó)目前實(shí)際情況,我國(guó)目前在財(cái)政體制上應(yīng)采取適度分權(quán)的地方分級(jí)財(cái)政體制。
一、西方財(cái)政分權(quán)理論
(一)喬治·施蒂格勒的最優(yōu)分權(quán)論。
為了回答地方政府分權(quán)的必要性問題,美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家喬治·施蒂格勒(George Stigler)首先從公眾需要和更好發(fā)揮政府職能的角度進(jìn)行了論證。施蒂格勒在1957年發(fā)表的《地方政府功能的有理范圍》一文中,對(duì)于為什么需要地方政府這一基本問題作了公理性的解釋,提出了兩條基本原則:第一,與中央政府相比,地方政府更接近于自己的選民,地方政府比中央政府更加了解他所管轄的公民的效用與需求;第二,不同地區(qū)的居民有權(quán)對(duì)自己需要的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的種類和數(shù)量進(jìn)行選擇。按照施蒂格勒的兩條原則,可以得出這樣的結(jié)論是: 事關(guān)滿足居民公共需要的決策,應(yīng)當(dāng)在最低行政層次的政府部門進(jìn)行,有利于實(shí)現(xiàn)資源配置的有效性和分配的公平性。
(二)?？怂固沟摹鞍词芤嬖瓌t分權(quán)”的理論。
美國(guó)學(xué)者?？怂固?Echesten)認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)根據(jù)公共產(chǎn)品的受益范圍來有效地劃分各級(jí)政府的職能,并依此作為分配財(cái)權(quán)的依據(jù)。因此,那些有益于全體國(guó)民的公共產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)由中央政府來提供。另有一些公共產(chǎn)品雖然只惠及某一階層或某些人,但因?qū)θ鐣?huì)和國(guó)家的發(fā)展至關(guān)重要,也要由中央政府提供,如對(duì)適齡兒童的義務(wù)教育、對(duì)特困地區(qū)和受災(zāi)地區(qū)的專項(xiàng)補(bǔ)助等。但是,為了維護(hù)局部利益,地方政府也應(yīng)具有一定的職權(quán)和財(cái)力。從倫理的角度講,為了保護(hù)個(gè)人的充分自由,政府的權(quán)力應(yīng)當(dāng)最大限度地分散,而且,因?yàn)楣茌牱秶叫〉恼畣挝?其決策結(jié)果與合理的市場(chǎng)決策越接近。因此,小規(guī)模的政府單位所作出的決策比大規(guī)模的政府單位所作出的決策往往更有效率。
(三)奧茨的財(cái)政分權(quán)理論。
奧茨(Wallace·E·Oates)在1972年出版的《財(cái)政聯(lián)邦主義》(《Fiscal Federalism》)一書中,為地方財(cái)政的存在提出了一個(gè)分權(quán)理論。奧茨所運(yùn)用的是福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法,根據(jù)福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn),一種最有效的資源配置應(yīng)使社會(huì)福利達(dá)到極大,即帕累托最優(yōu)。在達(dá)到帕累托最優(yōu)之前,資源配置的方式是可以改進(jìn)的。根據(jù)帕累托最優(yōu)理論論證,奧茨提出了財(cái)政分權(quán)定理:“對(duì)于某種公共物品來說———關(guān)于這種公共品的消費(fèi)被定義為是遍及全部地域的所有人口的子集的,并且,關(guān)于該物品的每一個(gè)產(chǎn)出量的提供成本無論對(duì)中央政府還是對(duì)地方政府來說都是相同的———那么,讓地方政府將一個(gè)帕累托有效的產(chǎn)出量提供給它們各自的選民,則總是要比由中央政府向全體選民提供任何特定的并且一致的產(chǎn)出量有效得多”。據(jù)此,可以引申出的結(jié)論是:中央政府只應(yīng)提供具有廣泛的偏好相同的公共產(chǎn)品。
(四)蒂博的分權(quán)模型與“用腳投票”理論。
美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家蒂博(Charles Tiebout)在一系列嚴(yán)格的假設(shè)條件下提出了財(cái)政分權(quán)模型。蒂博認(rèn)為,在人口流動(dòng)不受限制、存在大量轄區(qū)政府、各轄區(qū)政府稅收體制相同、轄區(qū)間無利益外溢、信息完備等假設(shè)條件下,由于各轄區(qū)政府提供的公共產(chǎn)品和稅負(fù)組合不盡相同,所以各地居民可以根據(jù)各地方政府提供的公共產(chǎn)品和稅負(fù)的組合,來自由選擇那些最能滿足自己偏好的地方定居。居民們可以從不能滿足其偏好的地區(qū)遷出,而遷入可以滿足其偏好的地區(qū)居住。形象地說,居民們通過“用腳投票”,在選擇能滿足其偏好的公共產(chǎn)品與稅負(fù)的組合時(shí),展現(xiàn)了其偏好并作出了選擇哪個(gè)政府的決定。蒂博模型說明由地方政府分散提供公共產(chǎn)品不僅可行而且有效,該模型為財(cái)政分權(quán)和財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)提供了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。此后,大量關(guān)于財(cái)政分權(quán)和財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)的文獻(xiàn)涌現(xiàn)出來。
上述的幾種西方財(cái)政分權(quán)理論對(duì)政府間分權(quán)的合理性和必要性、政府間財(cái)政職能和財(cái)政工具的分配、政府維護(hù)市場(chǎng)的激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)等問題給出了一定的解釋和說明,表明財(cái)政在中央與地方之間的分權(quán)有利于減少信息成本、提高資源配置效率、遏制政府規(guī)模的擴(kuò)大、引入競(jìng)爭(zhēng)和創(chuàng)新機(jī)制,完全否定行政性分權(quán)的觀點(diǎn)是不能成立的。不僅如此,各級(jí)地方政府之間也存在著財(cái)政分權(quán)的必要性,應(yīng)將地方性公共產(chǎn)品的供應(yīng)職責(zé)分配和指定給某級(jí)合適的地方政府,而該級(jí)地方政府則僅代表該地方性公共產(chǎn)品影響所及的那些民眾。因此,全國(guó)性公共產(chǎn)品由中央政府提供,范圍大小不同的地方性公共產(chǎn)品由不同層次的地方政府提供。
二、我國(guó)實(shí)行適度分權(quán)地方分級(jí)財(cái)政體制的必要性
長(zhǎng)期以來,我國(guó)實(shí)行的是高度集中的計(jì)劃體制和財(cái)政管理體制,中央集權(quán)過多,地方政府的積極性沒有充分發(fā)揮。在建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的過程中,要特別強(qiáng)調(diào)發(fā)揮地方政府在協(xié)調(diào)地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的積極性和主動(dòng)性,因此,了解和借鑒西方國(guó)家財(cái)政分權(quán)理論中的合理成分,是有一定啟示作用和積極意義的。結(jié)合我國(guó)目前實(shí)際情況看,在財(cái)政體制上采取適度分權(quán)的地方分級(jí)財(cái)政體制是有益的。
第一,適度分權(quán)有利于公共產(chǎn)品的有效供應(yīng)。從公共產(chǎn)品的有效提供看,由于大部分公共產(chǎn)品屬于地方性公共產(chǎn)品,與中央政府比較,地方政府更貼近企業(yè)和居民,更了解居民對(duì)公共產(chǎn)品的需求偏好及其數(shù)量、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)等信息,且獲取信息的成本低。從公共產(chǎn)品的有效需求看,由于各地居民對(duì)公共產(chǎn)品的需求偏好和結(jié)構(gòu)不同,若公共產(chǎn)品均由中央政府提供,全國(guó)統(tǒng)一的公共產(chǎn)品的種類和水平不可能最大限度地滿足各地居民的需求。
第二,適度分權(quán)有利于使公共產(chǎn)品提供的成(下轉(zhuǎn)第282頁)(上接第208頁)本費(fèi)用分?jǐn)偱c受益直接掛鉤,可以提高地方居民對(duì)政府事務(wù)的參與程度,同時(shí)也有利于加強(qiáng)當(dāng)?shù)卣呢?zé)任感。反之,如果實(shí)行高度集權(quán)的體制,公共產(chǎn)品提供的資金均由中央政府撥款,而非本地居民納稅,由于缺乏本地納稅人的直接或間接監(jiān)督,執(zhí)行公共項(xiàng)目的地方官員往往不關(guān)心項(xiàng)目的成本與收益,地方政府花錢也沒有像花“自己的錢”那樣精打細(xì)算。
第三,適度分權(quán)有利于創(chuàng)新。高度集權(quán)體制下,地方政府沒有或很少有決策自主權(quán),地方官員是中央政府行政命令的執(zhí)行者,各地的支出、稅收、工業(yè)政策及執(zhí)政目標(biāo)等均由中央決定,地方政府無法利用政策創(chuàng)新來與其他地方競(jìng)爭(zhēng),體制和政策僵化使得政府缺乏應(yīng)變能力,管理效率低。而適度分權(quán)則有利于地方從實(shí)際出發(fā),創(chuàng)造性地管理經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù),有利于提高行政效率。
第四,適度分權(quán)有利于稅收征管。從組織財(cái)政收入的角度看,地方政府比中央政府更接近納稅人,更了解稅源和征稅對(duì)象的情況,從而在稅收征管上具有一定的優(yōu)勢(shì),在防止分散、零星稅款流失方面的優(yōu)勢(shì)則更加明顯。
第五,適度分權(quán)有利于社會(huì)公眾對(duì)地方政府的監(jiān)督。高度集權(quán)體制下的地方政府長(zhǎng)官往往由上級(jí)政府任命,這種體制使得地方政府長(zhǎng)官只關(guān)心如何迎合上級(jí)的意圖,而忽視地方居民的呼聲。而分權(quán)體制下,公民在政治上有很大的參與度,政府花的錢也主要來自當(dāng)?shù)氐募{稅人,地方政府往往比較注重順乎民意,有助于提高政府決策的科學(xué)性、民主性,形成政府與民眾相互信賴、相互制約的關(guān)系。
三、我國(guó)地方分級(jí)財(cái)政體制的改革方向
省級(jí)政府適當(dāng)集中財(cái)權(quán)和財(cái)力,提高中觀的宏觀調(diào)控能力,主要負(fù)責(zé)本省內(nèi)資源配置的職能、具有宏觀性的與收入再分配有關(guān)的事權(quán)和主要的經(jīng)濟(jì)服務(wù)性事權(quán)。與此相適應(yīng),將營(yíng)業(yè)稅、社會(huì)保障稅、環(huán)保稅等涉及社會(huì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和環(huán)境改善方面的稅種劃為省級(jí)稅收。
市(縣)級(jí)政府主要負(fù)責(zé)本地居民的生活服務(wù)性事權(quán)和一部分經(jīng)濟(jì)服務(wù)性事權(quán)。市政府的經(jīng)濟(jì)服務(wù)性職能主要是對(duì)跨縣(區(qū))的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),包括公路建設(shè)、農(nóng)業(yè)等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)設(shè)施的管理。縣政府主要負(fù)責(zé)縣內(nèi)的小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、管理(如農(nóng)田水利設(shè)施)以及配合省、市級(jí)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和管理。市(縣)財(cái)政的固定收入包括:不動(dòng)產(chǎn)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、車船使用稅、印花稅、土地增值稅、遺產(chǎn)及贈(zèng)與稅、教育稅和契稅等流動(dòng)性較低、信息要求較細(xì)、適宜由基層掌握的稅種。
另外,可將基礎(chǔ)教育、衛(wèi)生防疫等涉及國(guó)民素質(zhì)、國(guó)計(jì)民生方面的支出作為省和市(縣)政府的共同職責(zé),以便省級(jí)財(cái)政能在全省范圍內(nèi)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一調(diào)控、協(xié)調(diào)發(fā)展。
參考文獻(xiàn):
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[3]王傳綸,高培勇.當(dāng)代西方財(cái)政經(jīng)濟(jì)理論.商務(wù)印書館,1995.
[關(guān)鍵詞]財(cái)政分權(quán);教育;效率;公共服務(wù)
一、引 言
傳統(tǒng)的財(cái)政分權(quán)理論認(rèn)為,地方政府在提供地方公共服務(wù)時(shí)更具有效率。這一方面是因?yàn)榈胤秸哂行畔?yōu)勢(shì),更能響應(yīng)地方居民的偏好。另一方面,人口流動(dòng)下的地方選民“以腳投票”給地方政府施加了約束,使得地方政府之間就公共服務(wù)的提供展開競(jìng)爭(zhēng)(Tiebout, 1956; Oates, 1972)。[1](416-424)[2]因此,許多國(guó)家的公共服務(wù)都是由地方政府來提供的。以教育為例,1999年在美國(guó)各級(jí)政府的教育支出中,聯(lián)邦政府支出占14.6%,州政府占22%,其他都是各級(jí)地方政府支出的(哈維•羅森, 2006,P.429)。[3]中國(guó)的情況與此類似,根據(jù)《2008年中國(guó)教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)計(jì)算,2007年全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)總收入當(dāng)中,來自中央政府的比重為11.22%,其余則來自各級(jí)地方政府。
那么財(cái)政分權(quán)到底能否提高地方公共服務(wù)提供效率(efficiency)或效果(effectiveness)呢?①現(xiàn)有的經(jīng)驗(yàn)研究并無一致的結(jié)論。Jimenez等人(1996)對(duì)菲律賓的研究表明,學(xué)校的經(jīng)費(fèi)越依賴于地方政府,那么學(xué)校越有效率。[4](377-386)Sarkar(2000)對(duì)阿根廷的研究發(fā)現(xiàn),財(cái)政分權(quán)有助于提高醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的提供效率,但是對(duì)教育服務(wù)的影響則取決于具體的模型。[5]Robalino(2001)等人的跨國(guó)研究發(fā)現(xiàn),分權(quán)可以提高醫(yī)療衛(wèi)生的服務(wù)效率。[6]喬寶云等人(2005)對(duì)中國(guó)的研究發(fā)現(xiàn),財(cái)政分權(quán)無助于提高小學(xué)教育的有效供給。[7](37-46)Barankay和Lockwood(2007)對(duì)瑞士的研究則發(fā)現(xiàn),分權(quán)提高了瑞士高中教育的完成率。[8]傅勇(2007)的研究表明,中國(guó)的財(cái)政分權(quán)降低了基礎(chǔ)教育的提供效率,也損害了城市公共服務(wù)的提供。[9]
本文使用中國(guó)1997―2005年的省際面板數(shù)據(jù),考察財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府教育服務(wù)提供效率的影響。余下部分的安排如下:第二部分討論指標(biāo)、數(shù)據(jù)和計(jì)量模型;第三部分對(duì)計(jì)量結(jié)果進(jìn)行分析,同時(shí)進(jìn)一步考察模型的穩(wěn)健性以及其他一些問題;最后是結(jié)論。
二、計(jì)量模型:變量選取和數(shù)據(jù)來源
首先估計(jì)如下基本回歸模型:
promotioni,t=α+βFDit+γXi,t+εi,t[JY](1)
我們使用的是1997―2005年中國(guó)30個(gè)省、自治區(qū)、直轄市(包含重慶,但不包含)共270個(gè)觀測(cè)值的平衡面板數(shù)據(jù)。在上述回歸模型中,下標(biāo)i和t分別表示第i個(gè)省份第t年的觀測(cè)值。
被解釋變量是第i省第t年的初中畢業(yè)生升入高中的升學(xué)率(promotion),根據(jù)歷年《中國(guó)教育統(tǒng)計(jì)年鑒》相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算。需要指出的是,僅僅用初中畢業(yè)生升入高中的升學(xué)率并不足以反映義務(wù)教育服務(wù)的提供效果,更為全面的衡量指標(biāo)還應(yīng)該包括輟學(xué)率、復(fù)讀率、鞏固率、入學(xué)率、標(biāo)準(zhǔn)化考試分?jǐn)?shù)等。由于輟學(xué)率、復(fù)讀率和鞏固率的指標(biāo)難以獲得,而中國(guó)各個(gè)地區(qū)義務(wù)教育階段的入學(xué)率基本上都在90%以上,數(shù)據(jù)缺乏變異性,同時(shí)目前也不存在全國(guó)性的標(biāo)準(zhǔn)化考試,因此本研究未考慮這些指標(biāo)。
核心解釋變量是當(dāng)?shù)氐呢?cái)政分權(quán)度(FD)。出于本文的研究目的,最好是選取度量初中教育支出分權(quán)程度的變量。但是我國(guó)的教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中并未區(qū)分初中教育經(jīng)費(fèi)中由各級(jí)政府承擔(dān)的比例,所以我們只能使用一般的財(cái)政分權(quán)度指標(biāo)。本文以省預(yù)算內(nèi)收入占中央本級(jí)預(yù)算內(nèi)收入作為衡量財(cái)政分權(quán)度的主要指標(biāo)(收入分權(quán)度)。此外我們還選取了省預(yù)算內(nèi)支出占中央本級(jí)預(yù)算內(nèi)支出的比重(支出分權(quán)度)、扣除了凈轉(zhuǎn)移支付的省預(yù)算內(nèi)支出占中央本級(jí)預(yù)算內(nèi)支出的比重(凈支出分權(quán)度)、省預(yù)算內(nèi)收入占包含了中央補(bǔ)助的本省總收入的比重(收入獨(dú)立性)②作為替代指標(biāo)。
X是其他可能影響教育服務(wù)提供效率的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)變量。具體包括:
1.人均GDP(PGDP):經(jīng)濟(jì)是教育發(fā)展的基礎(chǔ),以人均GDP來衡量的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平應(yīng)該和初中畢業(yè)生的升學(xué)率正相關(guān)。本文以1978年的可比價(jià)格對(duì)各省當(dāng)年人均GDP進(jìn)行了調(diào)整。
2. 15歲以上人口中的文盲、半文盲率(illiterate):許多研究都表明,成年人口中的文盲率與適齡人口的教育獲得情況負(fù)相關(guān)(Gupta et al., 2002)。[10](717-737)
3.城市化率(urban):城市化率的常規(guī)衡量指標(biāo)是城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎?但是由于我們只能找到最近三年的城鎮(zhèn)人口數(shù)據(jù),因此我們用非農(nóng)人口比重作為變量。
4. 0-15歲適齡人口比重(age):如果適齡人口比重很大的話,就意味著教育的存量需求很大,從而教育擴(kuò)展的成本就比較大(Mingat and Tan, 1992)。[11]因此預(yù)期這一變量和升學(xué)率之間具有負(fù)相關(guān)關(guān)系。數(shù)據(jù)根據(jù)歷年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》的人口年齡構(gòu)成和撫養(yǎng)系數(shù)換算得到。③
5.初中預(yù)算內(nèi)生均教育經(jīng)費(fèi)(pbgt):由于教育產(chǎn)出效果的提高既有可能是因?yàn)榉謾?quán)提高了生產(chǎn)效率所致,也有可能是因?yàn)榻逃?jīng)費(fèi)投入增加所致,抑或二者兼而有之。[5]對(duì)此我們對(duì)教育生產(chǎn)函數(shù)的投入因素加以控制,引入了初中預(yù)算內(nèi)生均教育經(jīng)費(fèi)這一變量。數(shù)據(jù)來自歷年《中國(guó)教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒》。
三、計(jì)量結(jié)果與分析
(一)基本模型
首先,我們進(jìn)行基本模型的回歸。一共使用3種估計(jì)方法:固定效應(yīng)估計(jì)、隨機(jī)效應(yīng)估計(jì)、FGLS估計(jì)。模型結(jié)果見表1。
和傳統(tǒng)理論不一致的是,財(cái)政分權(quán)變量的系數(shù)始終顯著為負(fù)。以人均GDP為衡量標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對(duì)于初中畢業(yè)生的升學(xué)率沒有顯著影響。④當(dāng)?shù)?5歲以上人口中文盲、半文盲的比例對(duì)于升學(xué)率具有顯著的負(fù)效應(yīng)。這說明父母以及更早一輩的人力資本積累水平對(duì)于子女的人力資本積累的確具有影響。城市化水平總體上對(duì)于升學(xué)率具有顯著的正效應(yīng)。0―15歲年齡的人口比重對(duì)于初中畢業(yè)生的升學(xué)率具有顯著的負(fù)效應(yīng)。這說明教育適齡人口比重越大,對(duì)教育的需求也就越大,當(dāng)教育服務(wù)的供給還存在制約時(shí),就表現(xiàn)為“超額需求”。⑤生均預(yù)算內(nèi)教育支出對(duì)于增加升學(xué)率具有顯著的正效應(yīng),但是這種正效應(yīng)相當(dāng)微弱。
由于本文所使用的面板數(shù)據(jù)的時(shí)間跨度比較短,相應(yīng)的橫截面單位比較多,因此可能存在異方差和自相關(guān)的問題。對(duì)此,我們運(yùn)用修正的瓦爾德檢驗(yàn)來驗(yàn)證是否存在組間異方差,結(jié)果chi2(30)=239.14,Prob>chi2=0.0000,因此拒絕組間同方差的假定;利用Wooldridge(2000)提出的檢驗(yàn)是否存在序列自相關(guān)的方法,[12]計(jì)算的F(1,29)=48.719,Prob>F=0.0000,因此拒絕不存在自相關(guān)的假定。對(duì)此,本文接下來使用FGLS估計(jì)方法來估計(jì)固定效應(yīng)模型。從FGLS回歸的結(jié)果來看,財(cái)政分權(quán)、文盲率、適齡人口比重等因素對(duì)初中畢業(yè)生的升學(xué)率都具有顯著的負(fù)效應(yīng)。城市化水平、生均預(yù)算內(nèi)教育支出則有顯著的正效應(yīng),且固定效應(yīng)估計(jì)的系數(shù)大小和FGLS估計(jì)的結(jié)果基本一致(具體結(jié)果見表1)。
本文之所以發(fā)現(xiàn)財(cái)政分權(quán)會(huì)對(duì)初中畢業(yè)生的升學(xué)率具有顯著的負(fù)效應(yīng),其原因可能是:
首先,傳統(tǒng)的分權(quán)理論認(rèn)為,財(cái)政分權(quán)可以增加地方政府對(duì)地方選民的回應(yīng),但是無論是從人口的流動(dòng)性來看,還是從選舉對(duì)于地方官員的約束力來看,Tiebout式的“以腳投票”機(jī)制在中國(guó)并不存在(張軍,2008)。[13]
其次,傳統(tǒng)的財(cái)政分權(quán)理論認(rèn)為,分權(quán)可以在地方政府之間展開水平的標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng),從而促進(jìn)公共服務(wù)的提供效率。但是大量的文獻(xiàn)都表明,中國(guó)的財(cái)政分權(quán)和以經(jīng)濟(jì)績(jī)效為考核標(biāo)準(zhǔn)的地方官員晉升機(jī)制結(jié)合在一起,導(dǎo)致中國(guó)地方政府之間展開“為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)”的標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)(傅勇,張晏,2007)。[14](4-12)這種標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí),也產(chǎn)生了諸如市場(chǎng)分割、地方保護(hù)主義、公共支出結(jié)構(gòu)扭曲等代價(jià)。
第三,傳統(tǒng)的分權(quán)理論認(rèn)為,財(cái)政分權(quán)可以減少游說行為,從而減少公共資源的浪費(fèi),提高資源配置效率和生產(chǎn)效率。但是也有許多文獻(xiàn)指出,分權(quán)未必會(huì)減少游說行為(Barankay and Lockwood, 2007),[8]并且分權(quán)體制下的地方政府治理能力不如中央政府有效,這些都會(huì)導(dǎo)致地方公共服務(wù)的提供缺乏效率。特別是分權(quán)之后的地方政府更有可能被少數(shù)利益集團(tuán)控制,從而導(dǎo)致地方公共品供給缺乏效率等問題(Hayes et al.,1998)。[15](1-20)對(duì)此,我們將在后面的內(nèi)容里具體分析政府治理能力是否會(huì)對(duì)教育服務(wù)的提供效率產(chǎn)生影響。
第四,分權(quán)能夠提高教育服務(wù)的提供效率的微觀機(jī)制在于,分權(quán)化的提供模式下存在大量的競(jìng)爭(zhēng)者,公立學(xué)校和私立學(xué)校之間、公立學(xué)校之間、私立學(xué)校之間等都存在競(jìng)爭(zhēng)。提供教育服務(wù)的經(jīng)費(fèi)主要來自基層政府,管理權(quán)限也主要由基層政府乃至學(xué)區(qū)、學(xué)校負(fù)責(zé)。為了爭(zhēng)奪生源,教育服務(wù)必須符合學(xué)生的偏好和口味,因材施教,從而形成良性競(jìng)爭(zhēng)互動(dòng)。但是中國(guó)的情況并非如此,特別是經(jīng)費(fèi)雖然由基層政府負(fù)責(zé),但是教學(xué)大綱、課程設(shè)置等日常學(xué)校管理權(quán)限卻是集權(quán)的甚至全國(guó)統(tǒng)一的。此外,教育資源特別是優(yōu)質(zhì)教育資源總體上還很稀缺,教育服務(wù)市場(chǎng)缺乏以消費(fèi)者為導(dǎo)向的競(jìng)爭(zhēng)。這些都限制了分權(quán)模式下的教育服務(wù)提供效果的改善。
(二)進(jìn)一步的討論
1.政府規(guī)模是否起作用?前面的文獻(xiàn)綜述指出,分權(quán)未必能提高效率的一個(gè)可能原因在于分權(quán)之后的地方政府治理能力不如中央政府。特別是在中國(guó),相對(duì)于中央政府官員來說,地方官員發(fā)生腐敗、尋租的可能性也許更大。另一方面,即使不考慮分權(quán)這一體制,政府的治理能力也會(huì)對(duì)政府的公共支出管理、公共服務(wù)提供效率產(chǎn)生影響。比如傅勇(2007)就認(rèn)為,中國(guó)的行政體制設(shè)置相對(duì)僵化,政府規(guī)模膨脹導(dǎo)致財(cái)成“吃飯財(cái)政”,無助于提高公共服務(wù)供給效率。他用每萬元財(cái)政收入負(fù)擔(dān)的公職人員數(shù)來衡量政府規(guī)模,發(fā)現(xiàn)政府規(guī)模與公共服務(wù)提供效率負(fù)相關(guān)。[9]
我們用每萬名人口中的政府公務(wù)人員數(shù)量來衡量政府規(guī)模(數(shù)據(jù)來自歷年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》的“分地區(qū)分行業(yè)職工人數(shù)”),考察政府規(guī)模是否會(huì)影響教育服務(wù)提供效率。由于政府規(guī)模越大越有可能是冗員過多、機(jī)構(gòu)龐雜從而效率低下的表現(xiàn),因此我們預(yù)期政府規(guī)模變量的符號(hào)為負(fù)。我們首先將政府規(guī)模變量單獨(dú)引入,這樣可以考察在政府生產(chǎn)函數(shù)中治理能力是否起作用;其次再引入政府規(guī)模與財(cái)政分權(quán)度的交互項(xiàng),這樣可以考察分權(quán)對(duì)升學(xué)率的影響是否取決于治理能力的不同而存在差異。具體結(jié)果見表2。
從表2的結(jié)果看,在引入政府規(guī)模這一變量后,模型中其他變量的符號(hào)和顯著性保持了較好的穩(wěn)健性。特別是關(guān)鍵的解釋變量財(cái)政分權(quán)度,仍然具有顯著的負(fù)效應(yīng)。將政府規(guī)模作為單獨(dú)的一個(gè)變量引入后,該變量具有符合預(yù)期的顯著的負(fù)效應(yīng),說明政府規(guī)模越大,升學(xué)率越低。將財(cái)政分權(quán)度和政府規(guī)模的交互項(xiàng)引入后,該變量的系數(shù)仍然顯著為負(fù),說明財(cái)政分權(quán)對(duì)于升學(xué)率的負(fù)效應(yīng)隨著政府規(guī)模的擴(kuò)大而進(jìn)一步增強(qiáng)。
2.分權(quán)的影響是否具有地區(qū)差異?在這一部分,我們進(jìn)一步引入地區(qū)虛擬變量來考察分權(quán)對(duì)升學(xué)率的影響是否存在地區(qū)差異。具體的做法是:以東部地區(qū)為基組,如果該省屬于西部地區(qū),則令虛擬變量west=1,否則為0;如果該省屬于中部地區(qū),則令虛擬變量central=1,否則為0。由于地區(qū)虛擬變量是一個(gè)在時(shí)間上恒定的變量,不能直接進(jìn)入固定效應(yīng)模型,因此我們?nèi)∝?cái)政分權(quán)度和地區(qū)虛擬變量的交互項(xiàng)進(jìn)入模型。具體結(jié)果見表3。
從表3的結(jié)果來看,分權(quán)對(duì)于升學(xué)率的負(fù)效應(yīng)在中部地區(qū)最為明顯,在西部地區(qū)的影響其次。有趣的是,此時(shí)財(cái)政分權(quán)的系數(shù)為負(fù)但是不再具有顯著性。這是否意味著財(cái)政分權(quán)在東部地區(qū)并未對(duì)升學(xué)率產(chǎn)生顯著的負(fù)效應(yīng)呢?對(duì)此,我們單獨(dú)對(duì)東部地區(qū)進(jìn)行了檢驗(yàn),并且同時(shí)選取了收入分權(quán)度、支出分權(quán)度、凈支出分權(quán)度、財(cái)政獨(dú)立性4個(gè)衡量財(cái)政分權(quán)程度的指標(biāo)。結(jié)果發(fā)現(xiàn),在采用收入分權(quán)度、支出分權(quán)度作為解釋變量時(shí),財(cái)政分權(quán)的系數(shù)為負(fù)但是不顯著;在采用凈支出分權(quán)度作為解釋變量時(shí),財(cái)政分權(quán)的系數(shù)顯著為負(fù);在采用財(cái)政獨(dú)立性作為解釋變量時(shí),財(cái)政分權(quán)的系數(shù)顯著為正。因此,基于前面的基本回歸和各種穩(wěn)健性檢驗(yàn),以及這里對(duì)地區(qū)差異的討論,我們初步可以認(rèn)為,財(cái)政分權(quán)在總體上對(duì)初中畢業(yè)生的升學(xué)率具有顯著的負(fù)效應(yīng),這種負(fù)效應(yīng)在中部地區(qū)表現(xiàn)最為明顯,其次是西部地區(qū)。至于東部地區(qū),結(jié)論不夠明確,這取決于我們所使用的衡量分權(quán)度的指標(biāo)。
四、主要結(jié)論
本文使用中國(guó)1997-2005年的省際面板數(shù)據(jù),檢驗(yàn)了財(cái)政分權(quán)對(duì)教育服務(wù)提供效率的影響。以初中畢業(yè)生升入高中的升學(xué)率作為衡量教育服務(wù)提供效率的變量,以財(cái)政分權(quán)、人均GDP、文盲率、城市化率、適齡人口比重、生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)等經(jīng)濟(jì)、人口、社會(huì)發(fā)展水平變量作為解釋變量,我們發(fā)現(xiàn):當(dāng)其他條件都相同時(shí),財(cái)政分權(quán)水平對(duì)初中畢業(yè)生的升學(xué)率具有顯著的負(fù)效應(yīng),人均GDP的作用不顯著,城市化率和生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)具有顯著的正效應(yīng),適齡人口比重和文盲率則具有顯著的負(fù)效應(yīng)。
我們還發(fā)現(xiàn),用政府規(guī)模來度量政府治理能力的話,則政府規(guī)模越大,升學(xué)率會(huì)顯著降低。為了檢驗(yàn)財(cái)政分權(quán)對(duì)升學(xué)率的影響是否具有地區(qū)效應(yīng),我們引入了地區(qū)虛擬變量和分權(quán)度的交互項(xiàng)。結(jié)果發(fā)現(xiàn),分權(quán)對(duì)于升學(xué)率的負(fù)效應(yīng)在中部地區(qū)最為明顯,在西部地區(qū)的影響其次,這在某種程度上證明了教育等公共服務(wù)方面存在著所謂的“中部塌陷”現(xiàn)象。
注 釋:
①此類研究中對(duì)“效率”的定義不盡相同,有時(shí)“效率”(efficiency)和“效果”(effectiveness)往往具有相同的含義,對(duì)此本研究不進(jìn)行細(xì)分。
②Akai和Sakata使用過這一指標(biāo),參見Akai, N. and Sakata, M.: Fiscal Decentralization Contributes to Economic Growth: Evidence from State-level Cross-section Date for the United States, Journal of Urban Economics, Vol.52, 2002:93-108.
③計(jì)算方法為:0-14歲人口比重=少年兒童撫養(yǎng)系數(shù)/(少年兒童撫養(yǎng)系數(shù)+老年撫養(yǎng)系數(shù)+1)。
④Gupta et al.(2002)的跨國(guó)研究發(fā)現(xiàn),人均GDP對(duì)于中學(xué)的毛入學(xué)率具有顯著的正效應(yīng),但是對(duì)鞏固率(persistence rates)、輟學(xué)率(drop-out rates)等則表現(xiàn)出負(fù)效應(yīng)。Sarkar(2000)的研究則發(fā)現(xiàn),人均GDP對(duì)于小學(xué)生升學(xué)率的影響不確定,取決于具體的模型設(shè)定。陳詩一、張軍(2008)的研究表明,人均GDP對(duì)地方政府支出效率的影響是負(fù)的。
⑤這點(diǎn)與Gupta et al.(2002)的研究發(fā)現(xiàn)是一致的。
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The Impact of Fiscal Decentralization on the Efficiency of Public Education Provision
Zheng Lei
關(guān)鍵詞：財(cái)政分權(quán)；農(nóng)村公路供給；農(nóng)民收入；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)；民主決策
中圖分類號(hào)：F810.4文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1001-6260(2008)01-0078-07
農(nóng)村公路供給對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展具有巨大的促進(jìn)作用，可以有效降低貧困（Van de Walle，2002；劉曉昀、辛賢、毛學(xué)峰，2003）。但是，綜觀我國(guó)農(nóng)村公路供給狀況，其依然無法滿足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的需要，制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。影響我國(guó)農(nóng)村公路供給的因素很多，其中最主要的是財(cái)政資金投入不足（王國(guó)華，2004；楊林、韓彥平、孫志敏，2005）、決策體制落后以及管理不善（蘇曉艷、范兆斌，2004）等。農(nóng)村公路資金投入不足，從縱向來看，主要是由于我國(guó)長(zhǎng)期推行產(chǎn)業(yè)非平衡發(fā)展戰(zhàn)略，集中全社會(huì)資金用于工業(yè)特別是重工業(yè)的建設(shè)，以及支撐工業(yè)發(fā)展的載體――城市的發(fā)展，導(dǎo)致我國(guó)城鄉(xiāng)分化異常嚴(yán)重；從橫向來看，也源于我國(guó)改革開放后推行的地區(qū)非平衡發(fā)展戰(zhàn)略，通過政府的強(qiáng)勢(shì)引導(dǎo)將資金投放到沿海地區(qū)，導(dǎo)致我國(guó)東中西部地區(qū)農(nóng)村公路供給差異懸殊。
本文所指的農(nóng)村公路一般是硬化路面（水泥或者瀝青）的、至少有兩車道的連接縣（含縣）鄉(xiāng)的支線道路，不包括省道及其以上的高等級(jí)公路，也不包括農(nóng)村自然形成的泥土道路,接近于我國(guó)交通部門所指的四級(jí)公路。①
由于農(nóng)村公路使用上的地方非排他性、地方非競(jìng)爭(zhēng)性，使得農(nóng)村公路供給必然成為地方財(cái)政的職責(zé)。而地方財(cái)政能力受到財(cái)政分權(quán)制度的影響極大，目前國(guó)內(nèi)外已經(jīng)出現(xiàn)了一些關(guān)于財(cái)政分權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給影響的研究，但是對(duì)于農(nóng)村公路供給的專門研究，在筆者視野所及范圍內(nèi)，還沒有發(fā)現(xiàn)。本文在已有研究成果的基礎(chǔ)上，加入鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展、農(nóng)民收入、農(nóng)村公共產(chǎn)品民主決策程度（為簡(jiǎn)便后文簡(jiǎn)稱民主決策）等三個(gè)變量，分析這些變量對(duì)我國(guó)農(nóng)村公路供給的影響程度，這是一種新的嘗試。
本文其余內(nèi)容分為四個(gè)部分：第一部分為相關(guān)研究綜述，主要介紹財(cái)政分權(quán)、公共產(chǎn)品供給等概念，以及目前已有的相關(guān)研究；第二部分為實(shí)證分析模型與數(shù)據(jù)說明，主要介紹用于實(shí)證分析的模型與數(shù)據(jù)的選擇；第三部分為實(shí)證分析，以我國(guó)大陸31個(gè)省級(jí)地區(qū)的財(cái)政分權(quán)、民主決策、農(nóng)民收入面板數(shù)據(jù)來分析其對(duì)農(nóng)村公路供給的具體影響；第四部分是對(duì)文章的簡(jiǎn)短總結(jié)。
一、財(cái)政分權(quán)與公共產(chǎn)品供給理論
公共產(chǎn)品一般都具有非排他性、非競(jìng)爭(zhēng)性特征。農(nóng)村公路除此之外，還具有一個(gè)獨(dú)特的特征，即農(nóng)村公路的受益范圍具有很強(qiáng)的地域性特點(diǎn)，對(duì)地域范圍之外的人則存在排他性。根據(jù)受益原則，由地方政府乃至社區(qū)進(jìn)行農(nóng)村公路的供給是合適的，效率也最高。而且因?yàn)檗r(nóng)村居民的弱勢(shì)地位導(dǎo)致他們很難獲得高層級(jí)政府或者私人供給的公共產(chǎn)品，只能唯一地依賴于地方政府的供給（World Bank,2000）。盡管發(fā)展中國(guó)家由地方政府供給公共產(chǎn)品很重要，但是卻很少有相關(guān)的實(shí)證研究文獻(xiàn)，主要原因在于缺少相關(guān)的數(shù)據(jù)（Dithier,1999）。
農(nóng)村公路屬于地方純公共產(chǎn)品，由于地方政府擁有本地居民的信息優(yōu)勢(shì)，如需要的公共產(chǎn)品的數(shù)量與質(zhì)量等，由地方政府財(cái)政供給會(huì)更有效率。Hayek（1945）討論了社會(huì)中知識(shí)的運(yùn)用，強(qiáng)調(diào)地方政府更了解地方信息，它們比中央政府能更好地提供公共產(chǎn)品與服務(wù)。Tiebout（1956）引入了各地管轄權(quán)競(jìng)爭(zhēng)觀點(diǎn)，認(rèn)為這樣的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制會(huì)有助于地方政府提供更適合消費(fèi)者需求的公共產(chǎn)品與服務(wù)。在Hayek、Tibout觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上，Musgrave（1959）、Oates（1972）等建立了財(cái)政分權(quán)理論，強(qiáng)調(diào)在不同層級(jí)政府之間合理劃分稅收與支出將會(huì)提高社會(huì)福利。而且在人們有充分流動(dòng)權(quán)的條件下，居民會(huì)選擇公共產(chǎn)品與稅收的組合以使自己的效用最大化的社區(qū)政府，由此社區(qū)必須提供人們需要的公共產(chǎn)品，否則，人們就會(huì)以腳投票，即遷移到能更好滿足自己需要的社區(qū)去，這樣社區(qū)間的競(jìng)爭(zhēng)將有助于提高資源配置效率，從而達(dá)到社會(huì)福利的最大化（Tiebout，1956；Oates，1972）。
我國(guó)現(xiàn)有的對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的研究，除了理論綜述與介紹外，或者側(cè)重于分析農(nóng)村公共產(chǎn)品供給缺乏的原因，并強(qiáng)調(diào)財(cái)政介入農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的意義和責(zé)任（張宏、韓樹永，2007）；或者側(cè)重于分析公共產(chǎn)品供給對(duì)農(nóng)民收入、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，強(qiáng)調(diào)提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的作用（張秀生、柳芳、王軍民，2007）；或者側(cè)重于分析農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的方式，在強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任的同時(shí)也積極提倡市場(chǎng)供給（匡遠(yuǎn)配、汪三貴，2005）與自愿供給（柳士雙，2007）；或者側(cè)重于分析農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的決策方式，強(qiáng)調(diào)民主決策的重要意義（胡洪曙，2007）。
地方政府的公共產(chǎn)品供給能力主要受到財(cái)政能力的制約，在不同的財(cái)政分權(quán)制度下，地方政府自有財(cái)力和獲得上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付的能力差別較大。實(shí)行財(cái)政分權(quán)制度是世界范圍內(nèi)的基本趨勢(shì)，而且財(cái)政分權(quán)度也在不斷提高，從1975年的世界平均的1.03上升到1995年的1.94，絕大多數(shù)實(shí)證研究結(jié)論表明財(cái)政分權(quán)有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展（Lin and Liu，2000），而且研究結(jié)果證實(shí)，發(fā)達(dá)國(guó)家財(cái)政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有正效應(yīng)，而發(fā)展中國(guó)家則存在負(fù)相關(guān)（Davoodi and Zou,1998）。同時(shí)，國(guó)內(nèi)的大多數(shù)研究結(jié)論也支持財(cái)政分權(quán)促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展（Ma,1997；Lin and Liu，2000；張宴、龔六堂，2005；溫嬌秀，2006；林毅夫、劉志強(qiáng)，2000）。這些研究大多數(shù)是以地方財(cái)政支出（收入）占全國(guó)財(cái)政支出（收入）的比例來衡量財(cái)政分權(quán)程度，只有Lin和Liu（2000）以邊際留成比例來衡量財(cái)政分權(quán)，其研究的理論框架主要是采用內(nèi)生經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模型，來檢驗(yàn)財(cái)政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間是否存在相關(guān)性。
不可否認(rèn)的是，對(duì)財(cái)政分權(quán)提高效率觀點(diǎn)也有人提出了質(zhì)疑。在人口自由流動(dòng)下，稅收和居民的轉(zhuǎn)移限制了公共部門提供公共產(chǎn)品的能力（Musgrave,1959），而且地方政府間稅收的競(jìng)爭(zhēng)會(huì)扭曲資源的配置效率（Wildasin, 1996），拉大城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距（Tanzi,1995），由此應(yīng)該擁護(hù)中央集權(quán)體制和不同政府單位間的協(xié)調(diào)。國(guó)內(nèi)也有學(xué)者認(rèn)為，一般的財(cái)政分權(quán)程度與GDP增長(zhǎng)率之間不存在明顯的正相關(guān)關(guān)系，而財(cái)政支出內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出的分權(quán)程度與國(guó)民經(jīng)濟(jì)績(jī)效呈顯著正相關(guān)（胡書東，2002），而且財(cái)政分權(quán)在促進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)又加劇了財(cái)政資源分配的不均等（喬寶云、范劍勇、彭驥鳴，2006）。
更有學(xué)者指出，財(cái)政分權(quán)可能會(huì)導(dǎo)致腐敗問題，特別是發(fā)展中國(guó)家由于制度的缺失，更容易誘發(fā)大面積腐敗問題，從而降低經(jīng)濟(jì)效率，妨礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展（Zhang and Zou，1998）。而且地方政府官員的信息優(yōu)勢(shì)假定不一定符合實(shí)際情況，地方政府官員是否有足夠的激勵(lì)去很好地提供公共產(chǎn)品也存有疑問。
關(guān)于財(cái)政分權(quán)程度，有學(xué)者以美國(guó)為例分析說明財(cái)政分權(quán)應(yīng)該存在適度問題。美國(guó)現(xiàn)有的地方與聯(lián)邦政府之間的財(cái)政分權(quán)已經(jīng)最大化地促進(jìn)了美國(guó)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，如果進(jìn)一步分權(quán)反而會(huì)傷害美國(guó)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)（Xie and Zou,1998），國(guó)內(nèi)也有學(xué)者支持這種觀點(diǎn)（劉金濤、楊君、曲曉飛，2007），并有研究結(jié)論顯示我國(guó)的財(cái)政分權(quán)已經(jīng)過度（趙志耘、郭慶旺，2005；劉金濤、楊君、曲曉飛，2007）。
具體到我國(guó)而言，1994年全面實(shí)行了分稅制度，明確了中央與地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)的劃分，規(guī)范了中央與地方的財(cái)政關(guān)系。但是分稅制也帶來了一些問題，即財(cái)權(quán)向中央集中比較明顯，而事權(quán)向地方集中比較明顯，導(dǎo)致政府的公共產(chǎn)品與服務(wù)的供給向下級(jí)地方政府下劃的局面，而下級(jí)地方政府因?yàn)槿狈ψ銐虻呢?cái)權(quán)，進(jìn)而導(dǎo)致社會(huì)需要的公共產(chǎn)品與服務(wù)無法有效供給，如教育、醫(yī)療、農(nóng)村公路等。而農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的缺乏，阻滯了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢，嚴(yán)重影響了農(nóng)民供給社區(qū)公共產(chǎn)品的能力，從而無法對(duì)財(cái)政支持的公共產(chǎn)品供給體系進(jìn)行有益的補(bǔ)充。
而各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，對(duì)當(dāng)?shù)卣亩愂沼兄苯拥恼蛴绊?，一般而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展較好的地區(qū)，當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展也較好，財(cái)政能力相對(duì)較強(qiáng)，財(cái)政供給農(nóng)村公路的能力也相對(duì)較強(qiáng)。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)雇傭了大量的農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力，使農(nóng)民獲得了較高比較收益的非農(nóng)工資性收入，提高了農(nóng)民的收入水平，為農(nóng)民集資供給農(nóng)村公路提供了財(cái)力支撐。所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展對(duì)農(nóng)村公路供給的影響具有較強(qiáng)的正向效應(yīng)。另外，由于農(nóng)村公共產(chǎn)品決策中民主機(jī)制與公共產(chǎn)品供給也有直接的關(guān)聯(lián)，因此分析農(nóng)村公路供給影響的因素時(shí)也不能忽略民主決策指標(biāo)。
二、實(shí)證分析模型與數(shù)據(jù)說明
為了較準(zhǔn)確地分析影響我國(guó)農(nóng)村公路供給的具體因素，本文選取農(nóng)村公路人均里程為因變量，以財(cái)政分權(quán)、農(nóng)村居民收入、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展以及民主決策四個(gè)指標(biāo)為解釋變量，選取的數(shù)據(jù)為1996―2005年中國(guó)大陸31個(gè)省級(jí)地區(qū)的面板數(shù)據(jù)。
1．模型說明
該模型是面板分析的一個(gè)簡(jiǎn)化形式。其中：length表示觀察期人均占有的公路長(zhǎng)度（單位為每萬人公里數(shù)）。農(nóng)村公路供給水平一般應(yīng)包括質(zhì)、量?jī)蓚€(gè)范疇，但是由于質(zhì)的界定難度較大，且缺乏數(shù)據(jù)，故以農(nóng)村公路里程的量值作為供給水平的指標(biāo)。fd表示財(cái)政分權(quán)的程度，以各省人均財(cái)政支出占當(dāng)年全國(guó)人均財(cái)政支出的比重來表示。選擇財(cái)政分權(quán)指標(biāo)來衡量農(nóng)村公路供給是基于農(nóng)村公路供給主要是由地方政府提供，而且財(cái)政實(shí)力雄厚的地方相應(yīng)地供給水平也較高；反之相反。inc表示農(nóng)村家庭實(shí)際人均純收入，因?yàn)檗r(nóng)村公路除了政府提供外，也存在集資供給與少量的私人無償提供，而且農(nóng)村居民收入提高也有助于農(nóng)村居民供給農(nóng)村公路的能力與積極性。由村民自發(fā)集資供給農(nóng)村公路在全國(guó)各地都不同程度地存在著，而且調(diào)查顯示彼此之間的確存在正的相關(guān)關(guān)系。dem表示各地的民主決策，即各地農(nóng)村居民對(duì)本地公共產(chǎn)品供給的參與程度，一般而言，參與程度高則有助于農(nóng)村公路供給水平和質(zhì)量的提高，而參與程度主要決定于農(nóng)民的收入水平，收入水平高則參與程度高。te 表示各地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展水平，一般地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展水平高的地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)，有能力供給一些公共產(chǎn)品，農(nóng)村公路等公共產(chǎn)品的供給水平與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展水平存在一定的正相關(guān)性。μ表示未能考慮到的其他影響因素。
模型中包含了個(gè)體、時(shí)間、截面3個(gè)方向的信息，對(duì)模型形式設(shè)定的正確與否至關(guān)重要，否則會(huì)導(dǎo)致估計(jì)結(jié)果與經(jīng)濟(jì)實(shí)際偏差很大。為了準(zhǔn)確判斷模型的最佳形式，檢驗(yàn)主要通過F統(tǒng)計(jì)量來判斷。
F統(tǒng)計(jì)量檢驗(yàn)公式為：
2．?dāng)?shù)據(jù)說明
衡量農(nóng)村公路供給狀況的指標(biāo)為農(nóng)村人均公里里程，數(shù)據(jù)來源分為兩個(gè)部分：2001―2005年的農(nóng)村公路里程選自《中國(guó)交通年鑒2006》的“中國(guó)‘十五’期間縣鄉(xiāng)公路里程增長(zhǎng)情況統(tǒng)計(jì)(2001―2005)”；1996―2000年農(nóng)村公路里程是筆者根據(jù)中宏數(shù)據(jù)庫中“公路運(yùn)輸線路長(zhǎng)度”，乘以譚清香（2003）論文《農(nóng)村公路基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)減緩貧困的影響評(píng)估》中“分地區(qū)公路密度及其技術(shù)等級(jí)構(gòu)成（1985―2000）”四級(jí)公路比例，從而得到各省各年農(nóng)村公路的近似值。
各省農(nóng)村人口數(shù)量數(shù)據(jù)也是來源于兩個(gè)部分：2001―2005年農(nóng)村人口數(shù)量來自于《中國(guó)人口統(tǒng)計(jì)年鑒》2001―2006年中關(guān)于農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)；1996―2000年人口數(shù)據(jù)是以各省總?cè)丝跀?shù)量，乘以各省鄉(xiāng)村人口占總?cè)丝诘谋戎兀瑥亩频氐玫睫r(nóng)村人口數(shù)量。各地區(qū)農(nóng)村居民家庭人均純收入數(shù)據(jù)來自于《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》2000年、2004年、2006年。
各省財(cái)政支出規(guī)模數(shù)據(jù)來自于相應(yīng)各年的《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》，各省人均財(cái)政支出規(guī)模以各省財(cái)政決算總支出除以當(dāng)年的各省總?cè)丝?，全?guó)人均財(cái)政支出規(guī)模以相應(yīng)各年的全國(guó)財(cái)政決算總支出除以當(dāng)年的全國(guó)總?cè)丝凇Ｘ?cái)政分權(quán)程度則采用通用的各地人均財(cái)政支出占全國(guó)人均財(cái)政支出的比例來衡量；各地民主決策則以各地的人均純收入為標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)槊裰靼l(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在一定的正比例關(guān)系，所以將0～1000元的省取值為0，1001～2000元的取值為1，2001～3000元的取值為2，3001～4000元的取值為3，4001～5000元的取值為4，5001～6000元的取值為5，6001～7000元的取值為6，7001～8000元的取值為7，8001～9000元的取值為8。
各省鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展水平以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)總產(chǎn)值衡量，數(shù)據(jù)來自于相應(yīng)各年的《中國(guó)農(nóng)村統(tǒng)計(jì)年鑒》，其中1996年數(shù)據(jù)是筆者根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒1997》計(jì)算而得，1997年數(shù)據(jù)是在《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒1997》基礎(chǔ)上加上《中國(guó)農(nóng)村統(tǒng)計(jì)年鑒1998》各地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)增加值而計(jì)算得到的。產(chǎn)值均為當(dāng)年的現(xiàn)價(jià)產(chǎn)值。
筆者均根據(jù)相應(yīng)指數(shù)對(duì)以上各數(shù)據(jù)進(jìn)行了調(diào)整，以增強(qiáng)數(shù)據(jù)分析的可靠性。
三、對(duì)農(nóng)村公路供給影響的實(shí)證分析
混合回歸模型更合理。由計(jì)量軟件可以計(jì)算出H=33.2423 ，查卡方分布表，得χ0.01(3)=11.345，即H=33.2423>11.345，所以采用個(gè)體固定效應(yīng)模型比個(gè)體隨機(jī)效應(yīng)模型效果更好。通過運(yùn)用軟件Eviews5.1進(jìn)行計(jì)算得回歸結(jié)果如表1。
我國(guó)財(cái)政分權(quán)對(duì)全國(guó)的農(nóng)村公路影響系數(shù)是12.38，影響程度較大，即財(cái)政分權(quán)程度提高1%，可以增加農(nóng)村公路供給12.38公里/萬人，這說明，我國(guó)地方財(cái)政對(duì)增加農(nóng)村公路供給起著重要的作用。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展對(duì)農(nóng)村公路供給的影響系數(shù)為4.40，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)每增加1萬元產(chǎn)值，將有助于增加農(nóng)村公路4.40公里，可見其對(duì)農(nóng)村公路具有較大的促進(jìn)作用，事實(shí)也說明，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展較好的地區(qū)，農(nóng)村公路供給水平都較高，如我國(guó)長(zhǎng)三角、珠三角地區(qū)。
農(nóng)民收入對(duì)全國(guó)農(nóng)村公路的影響系數(shù)為0.001，即農(nóng)民人均收入每增加1元，將增加農(nóng)村公路0.001公里，說明農(nóng)民收入增加，將有助于提高集資建設(shè)農(nóng)村公路的能力。
四、簡(jiǎn)短結(jié)論
由上分析可以知道，要很好地增加農(nóng)村公路供給，應(yīng)該做到：一是繼續(xù)完善我國(guó)財(cái)政分權(quán)制度，增加對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，提高財(cái)政能力較差地區(qū)的地方政府乃至社區(qū)供給公共產(chǎn)品的能力，確保事權(quán)、財(cái)權(quán)的對(duì)稱，但是必須注意的是，完善財(cái)政分權(quán)制度并不是以增加地方政府的財(cái)權(quán)為唯一目標(biāo)，即不是分權(quán)程度越高越好，而是存在一個(gè)適度問題（如劉金濤、楊君和曲曉飛（2007）認(rèn)為我國(guó)財(cái)政分權(quán)的最優(yōu)水平是66.75%，并認(rèn)為我國(guó)現(xiàn)實(shí)財(cái)政分權(quán)已經(jīng)超過了最優(yōu)水平）；二是改變我國(guó)目前的轉(zhuǎn)移支付制度，主要是以因素法取代基數(shù)法，因?yàn)榛谡疹櫢鞯丶鹊美娴幕鶖?shù)法非但削弱了中央的調(diào)控能力，而且直接導(dǎo)致了地區(qū)差異的擴(kuò)大，所以實(shí)行因素法勢(shì)在必行；三是通過供給農(nóng)村公路，直接或間接地增加農(nóng)民就業(yè)機(jī)會(huì)，促進(jìn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，提高農(nóng)民收入，進(jìn)而也會(huì)間接地為農(nóng)村公路供給提供有益的補(bǔ)充；四是我國(guó)農(nóng)村公路供給中民主決策所起的作用無法通過顯著性檢驗(yàn)，對(duì)其作用的分析尚無法得知，還要進(jìn)一步完善分析技術(shù)。
當(dāng)然，本文在農(nóng)村公路供給分析中選取的數(shù)量指標(biāo)――農(nóng)村公路長(zhǎng)度指標(biāo)，不能很好地衡量農(nóng)村公路供給的質(zhì)量問題，如農(nóng)村公路供給位置的選擇是否符合消費(fèi)者需要、農(nóng)村公路管理是否完善等，這有待于進(jìn)一步完善。農(nóng)村民主程度的設(shè)計(jì)與賦值，由于數(shù)據(jù)的不足，也存在不夠科學(xué)的地方，也需要進(jìn)一步加以完善。
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Fiscal Decentralization and Rural Road Supply
――Based on Provincial Government Panel Data in China
LIU Chengkui1,2 WANG Chaocai2
（1.School of Economics and Management, Wuhan University, Wuhan 430072;
2.Research Institute for Fiscal Science, Ministry of Finance, Beijing 100036）
Abstract: Rural road has great significance on promoting rural economic and social development. According to the theory of fiscal decentralization, local government has information advantage over local public goods supply, and increasing local government fiscal capacity will promote rural road supply. There are some key factors that affect rural road supply, such as fiscal decentralization, rural resident income, township enterprise development and democratic decision, etc. With 31 provincial government panel data from 1996 to 2005 in China, the empirical result of this paper shows that fiscal decentralization and township enterprises can positively improve rural road supply, rural resident income has weak correlation with rural road supply, and democratic decision on public goods is of no significance to rural road.
論文摘要：我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政體制的缺陷導(dǎo)致縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，這是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足的重要原因。因而需要通過財(cái)政體制改革和公共財(cái)政體制的構(gòu)建，理順各級(jí)政府間的財(cái)政關(guān)系，加強(qiáng)縣鄉(xiāng)財(cái)政的實(shí)力，使其財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一，以發(fā)揮其農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的主體作用。
我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展嚴(yán)重滯后，導(dǎo)致農(nóng)民行路難、通訊難、就醫(yī)難、上學(xué)難、飲水難、用電難等不良后果，制約了農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)民收入水平的提高，是導(dǎo)致當(dāng)前我國(guó)“三農(nóng)”問題的重要原因。因而，增加和改善我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給，應(yīng)成為當(dāng)前解決“三農(nóng)”問題的重要著力點(diǎn)和突破口。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、調(diào)整國(guó)民收入分配格局的政策背景下，中央提出建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的方針，加大了改善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的政策力度。本文主要從財(cái)政體制改革的視角討論增加和改善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問題。
一、我國(guó)縣鄉(xiāng)財(cái)政困難與農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足問題同時(shí)并存
雖然增加我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給可廣開渠道、多方籌資，實(shí)行一定的政策傾斜，也可嘗試公共產(chǎn)品供給的市場(chǎng)化運(yùn)作方式，但不容置疑的是，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的主體依然只能是縣鄉(xiāng)政府。然而，1994年分稅制改革后，我國(guó)縣鄉(xiāng)財(cái)政日益陷入困境，縣鄉(xiāng)一級(jí)政權(quán)的財(cái)政收支矛盾相當(dāng)尖銳，主要表現(xiàn)為工資欠發(fā)、赤字規(guī)模不斷擴(kuò)大、實(shí)際債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)日漸膨脹等，縣鄉(xiāng)財(cái)政多維持在“吃飯”的水平上，用來提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的能力非常有限。據(jù)推算，目前中國(guó)平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債約400余萬元，共計(jì)2200億元左右(許正中，2004)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債規(guī)模龐大，來源復(fù)雜，債務(wù)利息高，累積時(shí)間長(zhǎng)，滾雪球般越滾越大，形勢(shì)極為嚴(yán)峻。
長(zhǎng)期以來，我國(guó)實(shí)行的是城鄉(xiāng)分離的二元公共產(chǎn)品供給制度：城鎮(zhèn)實(shí)行由政府供給為主導(dǎo)的公共產(chǎn)品供給制度，城市的公共產(chǎn)品完全由政府保障，并列入財(cái)政預(yù)算；而對(duì)農(nóng)村的公共產(chǎn)品來說，政府投入很少，導(dǎo)致農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入嚴(yán)重不足，農(nóng)田水利和農(nóng)村道路常年失修，農(nóng)村公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)教育、社會(huì)保障均十分落后，城鄉(xiāng)差距日益擴(kuò)大。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政自籌制度取消，縣鄉(xiāng)財(cái)政主要依賴農(nóng)業(yè)稅來應(yīng)付日益龐大的財(cái)政支出，縣鄉(xiāng)財(cái)政更顯困難，無力提供農(nóng)村基本的公共產(chǎn)品和服務(wù)。而隨著取消農(nóng)業(yè)稅改革的實(shí)施和落實(shí)，以農(nóng)業(yè)為主的縣鄉(xiāng)財(cái)政失去了其主要收入來源，縣鄉(xiāng)財(cái)政尤其是大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政更加困難。
我國(guó)縣鄉(xiāng)一級(jí)政府和財(cái)政是面向農(nóng)村、服務(wù)農(nóng)村、提供農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)的主體。尤其在當(dāng)前“三農(nóng)”問題日益凸出、城鄉(xiāng)差距日益擴(kuò)大的背景下，如何加強(qiáng)縣鄉(xiāng)一級(jí)財(cái)政，實(shí)現(xiàn)縣鄉(xiāng)財(cái)政解困，增強(qiáng)其服務(wù)農(nóng)村和提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的能力，是財(cái)政體制改革必須面對(duì)的問題。為此，我們應(yīng)從現(xiàn)行財(cái)政體制的內(nèi)在弊端著手，找出當(dāng)前縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的體制原因，以明確縣鄉(xiāng)財(cái)政解困和財(cái)政體制改革的方向。
二、我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政體制的缺陷
1994年形成的分稅制財(cái)政體制雖然比財(cái)政包干制是一個(gè)進(jìn)步，但遠(yuǎn)不是一種成熟的分稅制財(cái)政體制，還存在較為明顯的非規(guī)范性和過渡性質(zhì)，其固有的內(nèi)在體制缺陷直接導(dǎo)致了當(dāng)前縣鄉(xiāng)財(cái)政的困難，也制約了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的改善。
1．政府間的財(cái)政關(guān)系缺少法律規(guī)范，財(cái)政分權(quán)與政治集權(quán)存在矛盾。由于行政垂直集權(quán)和政府間財(cái)政關(guān)系缺少法律保障，導(dǎo)致政府間財(cái)政關(guān)系極不穩(wěn)定、極不規(guī)范，而基層政府在責(zé)、權(quán)、利的分配上則處于不利地位。這種財(cái)政分權(quán)與政治集權(quán)并存的體制，極易導(dǎo)致各級(jí)政府“上收財(cái)權(quán)”與“下放事權(quán)”的機(jī)會(huì)主義行為。事實(shí)上，我國(guó)各級(jí)政府在財(cái)力分配上層層“抓大集中”，將大稅種、大稅源抓到手中，到了基層財(cái)政也就基本沒有大稅可分，稅種雜而收入規(guī)模小，造成基層財(cái)政收入來源極不穩(wěn)定。同時(shí)，上級(jí)政府通過各種形式的“事權(quán)下放”，加重了基層的財(cái)政負(fù)擔(dān)。
2．現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制側(cè)重“收入”的劃分而缺乏對(duì)于各級(jí)政府事權(quán)責(zé)任的清晰界定。1994年的分稅制改革明確了各級(jí)政府間的收入劃分，但對(duì)各級(jí)政府的事權(quán)范圍則沒有做出清晰的界定，導(dǎo)致各級(jí)政府間事權(quán)責(zé)任不清乃至于相互推諉，而基層縣鄉(xiāng)財(cái)政尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政則不合理地承擔(dān)了過多過重的事權(quán)責(zé)任。目前，縣鄉(xiāng)財(cái)政承擔(dān)了許多本該由中央、省級(jí)財(cái)政承擔(dān)的事權(quán)負(fù)擔(dān)，比如，民兵訓(xùn)練、優(yōu)撫、計(jì)劃生育和義務(wù)教育等。無論是根據(jù)財(cái)政分權(quán)的“受益”原則，還是參照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家通行的做法，這些事項(xiàng)都應(yīng)劃歸中央和省級(jí)政府的事權(quán)范圍，或由中央和省級(jí)財(cái)政承擔(dān)大部分責(zé)任。而在我國(guó)卻都?jí)旱搅嘶鶎迂?cái)政頭上，由此形成縣鄉(xiāng)財(cái)政的困難局面。同時(shí)，也造成農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的不足。據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的調(diào)查，目前全國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育的投人中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)擔(dān)78％左右，縣級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)約9％，省級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)約11％，而中央財(cái)政只負(fù)擔(dān)約2％(陳紀(jì)瑜、趙合云，2004)。如能將農(nóng)村義務(wù)教育的投資主體上升到中央和省級(jí)財(cái)政，僅此一項(xiàng)便將大大減輕縣鄉(xiāng)財(cái)政的支出負(fù)擔(dān)，也將更有利于農(nóng)村義務(wù)教育事業(yè)的財(cái)力保障和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。
3．省級(jí)政府對(duì)下級(jí)地方政府轉(zhuǎn)移支付制度不健全是縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的重要原因。分稅制改革后，按照中央對(duì)省的體制模式，各地在省內(nèi)建立起的轉(zhuǎn)移支付制度很不完善，直接制約了基層財(cái)政獲取必要財(cái)力。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是各省級(jí)政府對(duì)下級(jí)地方政府的轉(zhuǎn)移支付資金總量有限，無法從根本上解決基層財(cái)政運(yùn)行困難的問題。二是轉(zhuǎn)移支付形式以稅收返還、專項(xiàng)撥款為主，這兩種形式在財(cái)力分配上都有利于富裕地區(qū)，不利于調(diào)節(jié)地區(qū)間財(cái)力差異。三是各省通過“因素法”分配財(cái)力的資金非常有限，無法在貧困地區(qū)、富裕地區(qū)間實(shí)現(xiàn)財(cái)力均等化。
三、改革我國(guó)財(cái)政體制，增加農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的對(duì)策
進(jìn)一步改革和完善我國(guó)現(xiàn)行的分稅制財(cái)政體制，加快公共財(cái)政體制建設(shè)步伐，在各級(jí)政府間合理劃分職責(zé)范圍和收入，做到財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一，是加強(qiáng)縣鄉(xiāng)財(cái)政、改善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的體制保障。 轉(zhuǎn)貼于
1．以法律形式明確各級(jí)政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的職責(zé)范圍。我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給是一種從中央到省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的多級(jí)供給體制。其中，縣鄉(xiāng)政府作為國(guó)家財(cái)政體系的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，直接為農(nóng)村居民提供各種類型的公共產(chǎn)品。而農(nóng)村公共產(chǎn)品構(gòu)成上的層次性，決定了作為供給主體的各級(jí)政府間的責(zé)任劃分：屬于全國(guó)性的農(nóng)村公共產(chǎn)品由中央政府承擔(dān)，屬于地方性的農(nóng)村公共產(chǎn)品由地方政府承擔(dān)，一些跨地區(qū)的公共項(xiàng)目和工程可由地方政府承擔(dān)為主，中央一定程度上參與和協(xié)調(diào)。依據(jù)這一原則，諸如環(huán)境保護(hù)、大型農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、救災(zāi)救濟(jì)、優(yōu)撫安置、社會(huì)福利等項(xiàng)支出應(yīng)由中央、省級(jí)政府承擔(dān)，縣級(jí)政府負(fù)責(zé)管理，縣鄉(xiāng)政府承擔(dān)具體事務(wù)；農(nóng)村基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療服務(wù)的支出應(yīng)由中央和各級(jí)地方政府共同承擔(dān)；縣鄉(xiāng)政府作為基層政權(quán)，主要承擔(dān)本轄區(qū)范圍的行政管理、社會(huì)治安和本區(qū)域內(nèi)小型基礎(chǔ)設(shè)施方面的支出責(zé)任。這種政府間職責(zé)的劃分應(yīng)以法律的形式加以明確，以杜絕上級(jí)政府下放事權(quán)的機(jī)會(huì)主義行為，防止增加縣鄉(xiāng)財(cái)政的負(fù)擔(dān)。
2．大力培植以財(cái)產(chǎn)稅為主體稅源的縣級(jí)財(cái)政稅收體系?？h級(jí)財(cái)政缺乏大宗、穩(wěn)定的主體稅源，是財(cái)政困難的一個(gè)重要因素。目前，省以下政府大宗收入是營(yíng)業(yè)稅，而從前景看，應(yīng)注意發(fā)展不動(dòng)產(chǎn)稅，逐步形成省級(jí)以營(yíng)業(yè)稅為財(cái)源支柱、縣級(jí)以財(cái)產(chǎn)稅為財(cái)源支柱的格局。不動(dòng)產(chǎn)稅是最適合基層地方政府掌握的稅種，是非常穩(wěn)定的稅源，只要地方政府一心一意優(yōu)化投資環(huán)境，自己地界上的不動(dòng)產(chǎn)就會(huì)不斷升值，每隔3年至5年重新評(píng)估一次稅基，地方政府的財(cái)源就會(huì)隨著投資環(huán)境的改善而不斷擴(kuò)大，地方政府的職能和財(cái)源的培養(yǎng)便非常吻合，這正適應(yīng)政府職能和財(cái)政職能調(diào)整的導(dǎo)向。我們應(yīng)借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，逐漸把不動(dòng)產(chǎn)稅調(diào)整為統(tǒng)一的房地產(chǎn)稅來征收，同時(shí)考慮不同地段的因素并幾年一次重評(píng)稅基。這樣，不動(dòng)產(chǎn)稅就會(huì)逐漸隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展而成為地方政府的一個(gè)支柱性的重要稅源(賈康，白景明，2003)，從而緩解基層政府的財(cái)力困境，為改善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給提供保障。
3．建立規(guī)范化的地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。一是簡(jiǎn)并轉(zhuǎn)移支付制度形式，規(guī)范專項(xiàng)撥款，逐步取消稅收返還和體制補(bǔ)助，進(jìn)一步加大均等化轉(zhuǎn)移支付資金力度。1994年以來建立起的地方轉(zhuǎn)移支付制度，盡管在某種程度上緩解了地區(qū)間的財(cái)力差距，但并沒有從根本上緩解基層財(cái)政的困難，基礎(chǔ)教育等最基本的社會(huì)公共服務(wù)在各省內(nèi)部也未實(shí)現(xiàn)“均等”。因此，應(yīng)進(jìn)一步增加均等化轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模，確立均等化轉(zhuǎn)移支付在地方政府間轉(zhuǎn)移支付中的主體地位。二是進(jìn)一步調(diào)整不合理轉(zhuǎn)移支付資金分配格局。將調(diào)整“既得利益”的資金用于均等化轉(zhuǎn)移支付，有助于增強(qiáng)中央、省對(duì)下的調(diào)控力度，進(jìn)一步緩解基層財(cái)政困難。三是建立基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生等專項(xiàng)性轉(zhuǎn)移支付制度，解決在基礎(chǔ)教育和公共衛(wèi)生上的社會(huì)公共服務(wù)不平等問題。四是建立穩(wěn)定的均等化轉(zhuǎn)移支付資金，資金分配要高度重視解決縣級(jí)財(cái)政困境問題。
4．改進(jìn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的決策程序和方式。傳統(tǒng)的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策程序是“自上而下”的，這難免會(huì)造成農(nóng)村公共產(chǎn)品供求失衡的現(xiàn)象。在建設(shè)農(nóng)村公共財(cái)政體制過程中，推進(jìn)農(nóng)村基層民主制度建設(shè)，建立農(nóng)村公共產(chǎn)品的需求表達(dá)機(jī)制，將農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策程序由“自上而下”轉(zhuǎn)變?yōu)椤白韵露稀笔欠浅Ｖ匾?。要?shí)行鄉(xiāng)、村兩級(jí)政務(wù)公開、事務(wù)公開、財(cái)務(wù)公開，增加公共資源使用的透明度，定期向村民公布收支情況。此外，根據(jù)公共財(cái)政學(xué)說的一般理論，很多具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)的農(nóng)村公共產(chǎn)品可采用政府與市場(chǎng)混合的方式提供。在政府財(cái)力有限的條件下可提供有效的制度安排，動(dòng)員社會(huì)資源進(jìn)行農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給，建立起以財(cái)政為主體、動(dòng)員社會(huì)各方面力量共同參與的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制。比如，由政府和私人通過談判的方式聯(lián)合供給公共產(chǎn)品，這種公共產(chǎn)品通?？赏ㄟ^產(chǎn)權(quán)界定賦予私人部分收益權(quán)，本著“誰投資，誰受益”的原則。這樣，有助于將投資于農(nóng)村公共產(chǎn)品的各種積極因素調(diào)動(dòng)起來。
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1科技論文與開放存取
11科技論文的作用
科技論文是科技成果的總結(jié)、學(xué)術(shù)水平的標(biāo)志，是促進(jìn)科技交流與合作的有效途徑，更是評(píng)價(jià)一國(guó)科技水平和科研能力的重要指標(biāo)。近幾年來，我國(guó)財(cái)政科技撥款及科學(xué)研究與試驗(yàn)發(fā)展經(jīng)費(fèi)呈穩(wěn)步增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，科研隊(duì)伍不斷壯大，科技論文數(shù)量也持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)。2008年中國(guó)科技論文統(tǒng)計(jì)結(jié)果表明，我國(guó)作者2007年發(fā)表國(guó)際科技論文總數(shù)仍居世界第2位?？萍颊撐牡难该驮鲩L(zhǎng)，對(duì)我國(guó)科學(xué)技術(shù)水平的提高起到了積極的推動(dòng)作用。但是，隨著全球開放存取模式的興起，我國(guó)在強(qiáng)調(diào)科技數(shù)量的同時(shí)，卻忽視了科技論文在網(wǎng)絡(luò)時(shí)代開放存取的版權(quán)管理和保護(hù)問題。
12開放存取定義
2001年12月，OSI(openoilyinstiue)在匈牙利的布達(dá)佩斯召開信息自由傳播會(huì)議，并于2002年2月正式對(duì)外公布《布達(dá)佩斯公開獲取計(jì)劃》（BUdPestcpenaccessjiitiativ，eBOA)布達(dá)佩斯開放存取計(jì)劃認(rèn)為，開放存取某一文獻(xiàn)是指可以在互聯(lián)網(wǎng)公共領(lǐng)域免費(fèi)獲取，并允許用戶閱讀、下載、復(fù)制、分發(fā)、打印、檢索或鏈接到這些文章的全文，用于編制索引、作為軟件數(shù)據(jù)使用或用于其他合法目的，而沒有經(jīng)濟(jì)、法律以及技術(shù)障礙。進(jìn)行復(fù)制和傳播的唯一限制和版權(quán)在此唯一作用是給予作者控制其作品的完整性及以適當(dāng)?shù)姆绞綄?duì)作者表示致謝，并注明相應(yīng)的引用信息的權(quán)利151。2003年3月《巴斯達(dá)聲明》、10月《柏林宣言》更加明確了開放存取的意義、概念、特點(diǎn)和對(duì)象，并明確提出未來發(fā)展目標(biāo)。開放存取旨在通過國(guó)際環(huán)境建立一個(gè)免費(fèi)的、不受限制的學(xué)術(shù)論文獲取渠道，消除信息資源的獲取障礙，促進(jìn)教學(xué)科研，分享學(xué)術(shù)成果，推動(dòng)世界范圍內(nèi)的學(xué)術(shù)交流，讓學(xué)術(shù)成果成為全世界的共享資源。PETR認(rèn)為，開放存取模式就是把同行評(píng)議過的科學(xué)論文或?qū)W術(shù)文獻(xiàn)放到互聯(lián)網(wǎng)上，使用戶可以免費(fèi)獲得，以打破學(xué)術(shù)信息傳播的人為壁壘。
2科技論文開放存取的合理合法性
(1)國(guó)際圖聯(lián)開放存取聲明解讀。國(guó)際圖書館協(xié)會(huì)聯(lián)合會(huì)一直關(guān)注信息的開放存取議題，設(shè)有開放存取信息及表達(dá)自由委員會(huì)（FAFE)積極推動(dòng)信息的開放存取。2004年2月，國(guó)際圖書館協(xié)會(huì)聯(lián)合會(huì)發(fā)表的《關(guān)于開放存取學(xué)術(shù)信息和研究文獻(xiàn)聲明對(duì)旨出，經(jīng)同行評(píng)閱的學(xué)術(shù)文獻(xiàn)對(duì)人類的進(jìn)步具有重要的貢獻(xiàn)，全面開放存取學(xué)術(shù)文獻(xiàn)是了解世界及縮減數(shù)字鴻溝的重要手段之一。因此，呼吁作者、編者、出版商、圖書館及信息服務(wù)機(jī)構(gòu)，堅(jiān)持開放存取原則，提供學(xué)術(shù)文獻(xiàn)服務(wù)。
(2)開放存取宗旨與知識(shí)產(chǎn)權(quán)法目標(biāo)是一致的。科技論文開放存取旨在借助互聯(lián)網(wǎng)的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)學(xué)術(shù)成果的廣泛傳播，促進(jìn)科技進(jìn)步，使公共利益和著作權(quán)人利益同時(shí)得以實(shí)現(xiàn)。知識(shí)產(chǎn)權(quán)法的終極目標(biāo)是鼓勵(lì)作品的創(chuàng)作和傳播，促進(jìn)科技進(jìn)步，由此帶動(dòng)整個(gè)社會(huì)的進(jìn)步，這在我國(guó)《著作權(quán)法〉〉和《專利法》中第一條都有體現(xiàn)?？萍颊撐拈_放存取宗旨與知識(shí)產(chǎn)權(quán)法的價(jià)值目標(biāo)是一致的，都是為了擴(kuò)大知識(shí)成果的廣泛交流與傳播，促進(jìn)科技的進(jìn)步、繁榮和發(fā)展。
(3)科技論文具有一部分公共性質(zhì)，其大部分經(jīng)費(fèi)來源于國(guó)家財(cái)政資助?？萍疾拷y(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示：2007年我國(guó)國(guó)際最多的部門是高等院校，占8458%；2007年國(guó)內(nèi)最多的也是高等院校，占6603%,研究機(jī)構(gòu)占10.19%。而高等院校和科研機(jī)構(gòu)正是受國(guó)家財(cái)政經(jīng)費(fèi)資助研究的主體。同時(shí)，科技論文資料來源離不開現(xiàn)有科技資源的支持，科技論文的創(chuàng)作需要建立在對(duì)現(xiàn)有科技成果和經(jīng)驗(yàn)吸收借鑒的基礎(chǔ)之上，科技論文肩負(fù)著傳播科技成果，促進(jìn)科技進(jìn)步的命。PUbHeLibraryofScience認(rèn)為學(xué)術(shù)信息應(yīng)屬于全社會(huì)的共同財(cái)富。
3科技論文開放存取版權(quán)管理的新模式
(1)開放存取出版仍然是有版權(quán)的出版。開放存取出版模式以承認(rèn)版權(quán)為前提，仍然受到著作權(quán)法的保護(hù)。在傳統(tǒng)版權(quán)環(huán)境下著作權(quán)法被商業(yè)出版者利用來阻止人們對(duì)信息內(nèi)容的隨意獲取與使用。開放存取模式的誕生標(biāo)志著不同于傳統(tǒng)版權(quán)控制下的出版模式的新型法律關(guān)系的確立。在這種新的出版模式下，著作權(quán)以一種使科技論文共享和可以被他人獲得的方式發(fā)揮著作用。著名知識(shí)產(chǎn)權(quán)法專家、知識(shí)共享組織的創(chuàng)始人勞倫斯。賴斯格（LAWRENCE)旨出，開放存取出版不是沒有版權(quán)的出版11)。
定義中指出，對(duì)文獻(xiàn)復(fù)制和傳播的唯一限制，或者說是著作權(quán)的唯一作用，應(yīng)該是給予作者對(duì)其作品完整性的控制以及作品以適當(dāng)?shù)姆绞奖硎局轮x和引用的權(quán)利。在開放存取中，作者仍然保留對(duì)作品享有基本權(quán)利，比如，保護(hù)作品的完整權(quán)和署名權(quán)等，一些作者還禁止作品用于商業(yè)用途。通過這樣的著作權(quán)安排，使作者在保留基本權(quán)利的同時(shí)，鼓勵(lì)作者放棄其他權(quán)利，授權(quán)認(rèn)可合法的學(xué)術(shù)活動(dòng)中所需要的一切使用，從而盡可能地?cái)U(kuò)大作品利用的程度與范圍。
(2)開放存取不依賴讀者支付版權(quán)使用費(fèi)。傳統(tǒng)版權(quán)控制下出版模式的維持主要依靠用戶支付版權(quán)使用費(fèi)，即用戶的訂閱費(fèi)，出版商對(duì)市場(chǎng)的壟斷性愈強(qiáng)，獲得的版權(quán)使用費(fèi)就愈多。相反，開放存取出版模式所需的經(jīng)費(fèi)則越來越多地來源于作者支付的出版費(fèi)，即出版費(fèi)用由讀者轉(zhuǎn)移給作者或其他機(jī)構(gòu)。對(duì)于被發(fā)表的論文每篇收取較高的評(píng)審費(fèi)用。比如，BiMedCeta每篇論文收費(fèi)330英鎊，而PLS對(duì)每篇論文收費(fèi)1500美元。收取作者出版費(fèi)用是0A期刊成本彌補(bǔ)的主要手段。
(3)開放存取是在現(xiàn)行著作權(quán)法的法律框架下運(yùn)行的。開放存取的作品只限于作者同意和授權(quán)免費(fèi)提供使用的作品。這與現(xiàn)行的著作權(quán)法并不沖突。因?yàn)楝F(xiàn)行著作權(quán)法賦予作者擁有限制作品傳播的權(quán)利的同時(shí)，也賦予了作者自由傳播作品的權(quán)利。英國(guó)研究理事會(huì)（RCUK)在一項(xiàng)開放存取政策草案中指出，不與現(xiàn)行版權(quán)法規(guī)相沖突。明確指出，不倡導(dǎo)突破現(xiàn)有的版權(quán)法，而只是在現(xiàn)有的版權(quán)法體系內(nèi)，根據(jù)著作權(quán)人的意愿，最大限度地實(shí)施開放存取出版。這樣，開放存取就形成了既承認(rèn)版權(quán)法和以維護(hù)版權(quán)規(guī)則為前提，又在版權(quán)法的保護(hù)下打破版權(quán)壟斷的知識(shí)信息傳播的新模式。
(4)版權(quán)歸作者所有而不是轉(zhuǎn)讓給出版者。傳統(tǒng)出版模式下，作者將版權(quán)轉(zhuǎn)讓給出版者，而開放存取改變了傳統(tǒng)的學(xué)術(shù)出版權(quán)利歸屬方式，由作者擁有所發(fā)表作品的版權(quán)。1C一SURFPatneHngcnOPyHh”項(xiàng)目關(guān)于開放存取與版權(quán)的研究報(bào)告指出，開放存取期刊采用4種不同的版權(quán)政策，或者說學(xué)術(shù)作者有4種方式管理其作品的版權(quán)，分別是:①作者將部分版權(quán)轉(zhuǎn)讓給出版機(jī)構(gòu)。作者保留版權(quán)，但允許他人使用和再利用作品，包括商業(yè)利用（如兩個(gè)主要的開放存取出版者PLCS和BKMEDCeta采用這一模式）。
②版權(quán)可以由作者保留，但是商業(yè)利用權(quán)通過許可協(xié)議轉(zhuǎn)讓給出版者。這一許可協(xié)議在某種程度上限制學(xué)術(shù)使用。作者可以再利用其作品，只要不涉及商業(yè)利用權(quán)利，不必征得出版者的同意。
③開放存取作品再利用和作品轉(zhuǎn)換權(quán)利受到限制。這一模式是基于“知識(shí)共享”許可證，其限制商業(yè)目的的再利用，即“相同方式共享”。“相同方式共享”是指，基于此作品修改、轉(zhuǎn)換和創(chuàng)作新作品，只有在與此相同的許可證下才可以傳播結(jié)果作品。④所有權(quán)利或大部分權(quán)利由作者保留而不是由出版者保留，作者保留商業(yè)利用權(quán)利。采用這一模式的期刊版權(quán)公告聲明，課堂使用免費(fèi)，但其他使用要依作者本人許可而定。這些期刊大多由學(xué)術(shù)界自身出版，且沒有商業(yè)出版者的參與。不需作者付費(fèi)，期刊只以電子形式出版。
4科技論文開放存取版權(quán)管理策略
(1)確立許可協(xié)議的法律地位。版權(quán)許可協(xié)議是網(wǎng)絡(luò)科技論文開放存取的靈魂。開放存取許可協(xié)議的法律基礎(chǔ)在于版權(quán)是社會(huì)通過立法對(duì)版權(quán)人許可的權(quán)利，同時(shí)法律允許版權(quán)人通過“許可”的方式，以締結(jié)契約的途徑來變更和調(diào)整版權(quán)人與用戶之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。在許可協(xié)議中版權(quán)不是剝奪用戶的自由，而是通過協(xié)議給了用戶比以往商品化資源更多的自由。但是，許可協(xié)議并非法律規(guī)則，許可協(xié)議是建立在特定國(guó)家法律之上的專門解釋。沒有法律的支持，僅靠許可協(xié)議這種格式合同是很難實(shí)現(xiàn)開放存取理念的。應(yīng)通過立法對(duì)版權(quán)人許可權(quán)利進(jìn)行規(guī)定，制定相關(guān)法律條例和條款賦予許可協(xié)議法律地位。
(2)完善政府政策引導(dǎo)與宏觀管理機(jī)制。從開放存取的發(fā)展來看，開放存取出版模式更多的是一種自下而上的運(yùn)動(dòng)。目前已引起了一些國(guó)家政府的重視。2003年6月，美國(guó)參議員SAO向參議院提出議案，建議所有政府資助的科研成果讓公眾共享。英國(guó)科研會(huì)議有關(guān)加強(qiáng)科研成果獲取的立場(chǎng)聲明也在2005年進(jìn)行了修訂，公布草案并征求公眾意見。一些國(guó)際組織也提出了各自有關(guān)開放存取的原則立場(chǎng)。我國(guó)也應(yīng)加強(qiáng)對(duì)受國(guó)家財(cái)政資助的科技論文的管理，進(jìn)行合理的科研經(jīng)費(fèi)分配、出臺(tái)法律政策要求公共資助的科研成果讓公眾共享，指導(dǎo)相關(guān)部門，如科研政策管理部門制定開放存取期刊的評(píng)價(jià)體系等，從國(guó)家層面給予開放存取以宏觀引導(dǎo)和支持。制定相關(guān)開放存取的版權(quán)政策，開發(fā)版權(quán)政策指引工具，提供給研究人員使用。同時(shí)對(duì)版權(quán)歸屬、版權(quán)轉(zhuǎn)讓進(jìn)行宏觀干預(yù)，協(xié)調(diào)學(xué)術(shù)出版鏈條上的利益關(guān)系，為鼓勵(lì)科技論文開放存取的發(fā)展創(chuàng)造良好的政策環(huán)境和法律環(huán)境。
(3)建立網(wǎng)絡(luò)科技論文認(rèn)證制度。對(duì)科技論文的發(fā)表時(shí)間進(jìn)行客觀、正確的記錄，可以使作者的科研成果為他人所知，通過享有首創(chuàng)權(quán)、發(fā)明權(quán)來得到學(xué)術(shù)界的認(rèn)可和尊重。中國(guó)科技論文在線可以為在該網(wǎng)站的作者提供的時(shí)間證明，便于作者在第一時(shí)間公布自己的創(chuàng)新成果。網(wǎng)絡(luò)科技論文認(rèn)證工作所發(fā)揮的主要作用在于確定文獻(xiàn)的發(fā)表時(shí)間，以確保作者的首創(chuàng)權(quán)和發(fā)明權(quán)。但是，僅對(duì)時(shí)間作出證明是不夠的，關(guān)鍵在于對(duì)作者的主體資格開展認(rèn)定。同時(shí)政府要將網(wǎng)絡(luò)發(fā)表的科技論文作為科研院所和大專院校學(xué)術(shù)水平評(píng)估的重要指標(biāo)之一?？蒲性核痛髮Ｔ盒Ｒ惨獙⒕W(wǎng)絡(luò)發(fā)表的科技論文作為評(píng)定職稱和考核的重要指標(biāo)，以及申報(bào)課題的重要參考條件。只有這樣，才能激勵(lì)科研工作者的創(chuàng)作熱情，最大限度地傳播和使用科研成果，促進(jìn)科技的繁榮和發(fā)展。
(4)建立國(guó)家許可證制度。國(guó)家許可證是指通過政府授權(quán)，由出版商同第三方的非營(yíng)利信息服務(wù)組織之間簽訂國(guó)家許可證，允許后者在全國(guó)范圍內(nèi)使用前者的開放存取科技論文并負(fù)責(zé)向所有公眾免費(fèi)提供、接入、檢索、瀏覽、下載、打印或復(fù)印的通道。國(guó)家許可證起源于20世紀(jì)末的北歐國(guó)家，目前，關(guān)于國(guó)家許可證的計(jì)劃和項(xiàng)目有:加拿大國(guó)家站點(diǎn)許可項(xiàng)目，英國(guó)國(guó)家電子站點(diǎn)許可證計(jì)劃，土耳其國(guó)家電子站點(diǎn)許可證，澳大利亞和新西蘭國(guó)家電子站點(diǎn)許可證計(jì)劃等1171。國(guó)家許可證制度減少了要求用戶事先同出版商談判所花費(fèi)的時(shí)間精力，降低了授權(quán)成本提高了授權(quán)效率，照顧了公眾利益。實(shí)踐證明，在開放存取中實(shí)行國(guó)家許可證制度，可以較好地平衡作者、出版商與公眾之間的利益關(guān)系，不僅可以在一定程度上解決開放存取所需要的經(jīng)費(fèi)，還可以大大提高開放存取科技論文的利用率。
