時間：2023-03-21 17:07:49
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大沙河水庫總庫容量約為1770×104m3，庫區(qū)積水面積約為43.8km2，正常蓄水位1380.50m。該水庫的灌溉工程位于仡佬族自治縣北部，水庫樞紐建在大小沙河匯口以下900m的位置處，距離縣城約為52km。灌區(qū)位于水庫的南面，共分為東、西兩片灌區(qū)，其中東部為陽溪灌區(qū)，自北向南沿凌霄河向下游延伸，西部則為三橋灌區(qū)，自北向南沿永錫河延伸。整個灌溉工程區(qū)域內(nèi)全部由鄉(xiāng)村公路相連接，交通相對比較便利。大沙河水庫屬于中型水庫，工程等別為Ⅲ等，灌溉工程監(jiān)理的主要工作內(nèi)容如下:攔河壩工程、老龍洞引洪系統(tǒng)、康家山和林場放水隧洞、上壩公路及導(dǎo)流洞等等。
2沙河水庫灌溉工程監(jiān)理工作要點
2.1監(jiān)理工作的主要內(nèi)容在本工程中，監(jiān)理工作的內(nèi)容主要涉及以下幾個方面:
2.1.1設(shè)計方面1)對設(shè)計文件進(jìn)行審核，如設(shè)計圖紙、技術(shù)要求、相關(guān)技術(shù)措施、操作規(guī)程等等，并反饋審查意見。2)組織并主持設(shè)計技術(shù)交底會議，對技施圖進(jìn)行會審。3)會同設(shè)計單位對承包人提出的與設(shè)計文件相關(guān)的意見和建議進(jìn)行研究，并在監(jiān)理授權(quán)的范圍內(nèi)進(jìn)行批復(fù)實施，同時報委托人進(jìn)行備案。4)按照工程總體進(jìn)度計劃和施工階段的進(jìn)度安排要求，對設(shè)計單位提交的施工供圖計劃和分項工程供圖計劃進(jìn)行審核。
2.1.2施工方面1)對承包合同進(jìn)行全面管理，并對承包人進(jìn)行審查，主要內(nèi)容包括組織機構(gòu)、資源配置、人員資質(zhì)、特殊工種是否持證上崗等等，同時對承包人所選擇的分包單位和試驗單位的資質(zhì)進(jìn)行審查，并提出相關(guān)意見。2)督促發(fā)包人根據(jù)施工合同中的具體約定，落實必須提供的施工條件，并對承包人的開工準(zhǔn)備情況進(jìn)行全面、系統(tǒng)檢查，及時簽發(fā)開工令。3)對施工組織技術(shù)文件、施工進(jìn)度計劃、作業(yè)規(guī)程、安全措施等進(jìn)行審查，并重點對施工技術(shù)方案和施工質(zhì)量控制措施進(jìn)行審查。4)對施工承包商給出的測量設(shè)計方案和相關(guān)措施進(jìn)行審查，并對測量控制網(wǎng)進(jìn)行校核，直至符合水利工程相關(guān)測量規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)要求。5)對設(shè)備調(diào)試大綱進(jìn)行審查，當(dāng)分部試運行不合格時不準(zhǔn)進(jìn)入整套啟動試運行環(huán)節(jié)，同時參與分系統(tǒng)試運行和整套試運行工作，并對調(diào)試報告進(jìn)行審查。6)進(jìn)度控制。協(xié)助發(fā)包人對工程總體進(jìn)度計劃進(jìn)行編制，并對承包人編制的二級網(wǎng)絡(luò)計劃進(jìn)行核查、審批，同時對進(jìn)度計劃的執(zhí)行情況進(jìn)行跟蹤檢查，當(dāng)實際進(jìn)度與計劃進(jìn)度出現(xiàn)較大偏差時，及時提出調(diào)整意見和建議，采取相應(yīng)的措施確保工程如期完工。7)施工質(zhì)量控制。對承包人制定的質(zhì)保體系及相關(guān)措施進(jìn)行審查，并監(jiān)督實施，同時監(jiān)督承辦人建立健全質(zhì)量管理體系，根據(jù)有關(guān)規(guī)定對承包人進(jìn)場的工程機械設(shè)備、材料、構(gòu)配件、半成品進(jìn)行跟蹤檢測，并對承包人提出的工程質(zhì)量缺陷處理方案進(jìn)行審核，參與重大質(zhì)量事故的調(diào)查工作。8)成本控制。協(xié)助發(fā)包人對付款計劃進(jìn)行編制，并對承包人提交的資金流量計劃進(jìn)行審查，對完成的工程量進(jìn)行核定，同時受理索賠申請，并針對索賠情況進(jìn)行調(diào)查。9)施工安全控制。對承包人提供的安全技術(shù)措施和專項施工方案進(jìn)行審查，并對措施和方案的具體實施情況進(jìn)行檢查，同時對防洪度汛措施的落實情況進(jìn)行檢查，并參與重大安全事故的調(diào)查;督促承包人加強對參與施工建設(shè)人員的安全培訓(xùn)，監(jiān)督安全生產(chǎn)文明施工狀況。10)根據(jù)相關(guān)規(guī)定參加工程驗收，對承包人的合同執(zhí)行情況進(jìn)行檢查，提交監(jiān)理工作報告和監(jiān)理日記，督促承包人做好檔案編制工作。
2.2監(jiān)理工作流程與方法
2.2.1施工階段監(jiān)理工作流程監(jiān)理的具體工作流程見圖1。
2.2.2監(jiān)理方法在本工程中，監(jiān)理工作過程中所采用的主要方法如下:1)現(xiàn)場記錄。具體包括每日施工現(xiàn)場的人員、設(shè)備、材料、施工環(huán)境、天氣以及施工中出現(xiàn)的各種情況的記錄。2)旁站式監(jiān)理。監(jiān)理機構(gòu)依據(jù)合同的約定，在施工現(xiàn)場對工程中的關(guān)鍵工序和重要部位的施工進(jìn)行旁站式監(jiān)理。3)巡檢。對工程項目進(jìn)行定期或不定期的監(jiān)督、檢查及管理。4)跟蹤檢查。監(jiān)理人員在承包人對試樣進(jìn)行檢測的過程中實施全程監(jiān)督，并對檢測結(jié)果的可信性進(jìn)行確認(rèn)。5)協(xié)調(diào)。對參與工程項目施工建設(shè)各方之間的關(guān)系進(jìn)行協(xié)調(diào)，并對施工過程中發(fā)生的問題進(jìn)行調(diào)解。
2.3監(jiān)理工作要點
2.3.1隧洞開挖為進(jìn)一步確保本工程隧洞開挖的整體質(zhì)量，在對隧洞進(jìn)出口進(jìn)行邊坡開挖時，采用的是自上而下的開挖方式和分層梯段爆破開挖的方式。分層開挖臺階的高度為100～150cm，臺階周邊采用預(yù)裂爆破，并遵循淺孔、少藥、分層的爆破原則;隧洞洞身擬采用全面開挖的方式，周邊采用光面爆破技術(shù)。為了有效提高鉆爆殘留孔率，并減少超欠挖，必須對鉆孔的布置及排間距進(jìn)行嚴(yán)格控制，若是鉆孔過程中遇到圍巖破碎或節(jié)理裂隙發(fā)育，應(yīng)當(dāng)采用短進(jìn)尺淺孔少藥量。在鉆孔控制措施方面，因隧洞進(jìn)出口采用的是手持式風(fēng)鉆，洞身采用的是氣腿式風(fēng)鉆，故此必須對鉆孔進(jìn)度加以嚴(yán)格控制。在隧洞混凝土的襯砌施工措施方面，底板混凝土施工采用的是立模澆筑，標(biāo)準(zhǔn)段的邊頂拱襯砌混凝土施工采用鋼模臺車進(jìn)行立模澆筑，以此來提高混凝土澆筑成形之后的外觀質(zhì)量，同時還有利于加快澆筑施工進(jìn)度。由于大沙河水庫工程地下洞室開挖圍巖巖性為砂泥巖，且地下水較多，因而在對洞室進(jìn)行開挖的過程中，必須嚴(yán)格根據(jù)設(shè)計圖紙進(jìn)行及時支護，同時還需要布設(shè)相應(yīng)的集水坑和抽排水設(shè)施，以確保施工的安全進(jìn)行。
2.3.2大壩基礎(chǔ)開挖為保證大壩基礎(chǔ)開挖質(zhì)量，在施工過程中采用的是自上而下的開挖方式和分層梯段爆破開挖的方式進(jìn)行，大壩開挖要嚴(yán)格按設(shè)計坐標(biāo)進(jìn)行開挖放樣，同時做好開挖過程的復(fù)核放樣測量，控制好大壩外型輪廓尺寸。大壩趾板、墊層區(qū)及過渡區(qū)基礎(chǔ)巖石為砂泥巖，注意控制光面爆破的效果，開挖時應(yīng)采用淺孔、少藥、預(yù)留保護層的開挖方式施工，防止因爆破作業(yè)損壞大壩基礎(chǔ)。
2.3.3壩體填筑壩體填筑分為特殊墊層區(qū)、墊層區(qū)、過渡區(qū)、主堆石區(qū)、次堆石區(qū)。現(xiàn)場施工對采用劃線分區(qū)，各填料區(qū)連接部位處理按設(shè)計要求進(jìn)行控制，嚴(yán)格壩體填筑分區(qū)，鋪料、找平、碾壓等工序加強控制，保證壩體填筑質(zhì)量。
2.3.4面板砼澆筑面板是大壩的主要防滲體，關(guān)系水庫成敗，是大壩施工質(zhì)量控制的關(guān)鍵點，要從原材料質(zhì)量控制、鋼筋制安、止水制安保護、模板安裝、砼生產(chǎn)、砼入倉平倉、砼振搗及抹面、滑模提升速度、砼養(yǎng)護等工序和階段加強質(zhì)量控制。面板砼澆筑要嚴(yán)格控制滑模提升速度，平均提升速度控制在1～2m/h，最大提升速度不宜超過4m/h，砼表面抹面要采取多次成形抹光。
2.3.5施工過程的監(jiān)理控制要點1)在本工程中，應(yīng)當(dāng)對以下關(guān)鍵環(huán)節(jié)的施工進(jìn)行旁站式監(jiān)理:鋼筋綁扎、混凝土倉面驗收、混凝土澆筑、模板檢查及重要隱蔽工程等。2)在隧洞開挖過程中，應(yīng)對以下內(nèi)容進(jìn)行控制:貫通誤差、軸線與周邊孔放樣、孔間距及裝藥量、光面與預(yù)裂爆破，并將檢查的重點放在軸線、周邊孔偏差、超欠挖量、殘留孔率指標(biāo)等方面上，一旦檢查過程中發(fā)現(xiàn)問題，必須及時進(jìn)行糾偏處理。3)混凝土澆筑情況進(jìn)行嚴(yán)格的質(zhì)量控制，必須做好各種原材料的質(zhì)檢工作，并對模板及具體支撐情況進(jìn)行認(rèn)真檢查，同時還要對混凝土倉面進(jìn)行質(zhì)量驗收，并檢查混凝土的坍落度和澆搗情況，嚴(yán)格控制混凝土的內(nèi)在強度和外觀質(zhì)量以及內(nèi)外溫差。4)大壩帷幕灌漿、固結(jié)灌漿及隧洞回填灌漿。灌漿作業(yè)可將檢查的重點放在孔位、孔深、沖洗以及灌漿壓力等指標(biāo)的檢查上，并對實際灌漿質(zhì)量進(jìn)行嚴(yán)格控制。大壩防滲灌漿應(yīng)當(dāng)根據(jù)先固結(jié)灌漿后帷幕灌漿的順序進(jìn)行，隧洞回填灌漿必須在襯砌混凝土強度達(dá)到設(shè)計要求的70%以上時才能進(jìn)行。漿液可采用的水灰比見表1。對于空隙相對較大的部位應(yīng)當(dāng)灌注水泥砂漿或是高流態(tài)混凝土，砂漿的摻砂量不得超過水泥重量的200%。5)在設(shè)計規(guī)定的灌漿壓力下，當(dāng)漿液注入率＜0.4L/min時，應(yīng)當(dāng)延續(xù)灌注時間60min;如果注入率＞1.0L/min時，繼續(xù)灌注90min便可結(jié)束灌注。
2.3.6施工成品質(zhì)量的監(jiān)理控制措施應(yīng)對混凝土試塊等成果進(jìn)行相應(yīng)的試驗檢測，借此來對施工成品質(zhì)量進(jìn)行有效控制;對施工完畢的分項工程及工序應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)的質(zhì)量評定，對不符合設(shè)計和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)要求的應(yīng)及時予以跟蹤處理，直至合格為止。
2.3.7確保施工人員安全在隧洞等地下建筑施工中，必須確保有足夠的通風(fēng)和照明設(shè)備及排水設(shè)施，以確保施工人員的安全;所有進(jìn)入地下建筑物進(jìn)行施工的人員都必須佩戴安全防護用具;在施工過程中必須配備對有害氣體的檢測和報警裝置，如防爆燈、報警器等等，當(dāng)發(fā)現(xiàn)有害氣體泄漏時，應(yīng)及時停止施工并疏散人員;所有可能遭遇雷擊的電器設(shè)備都必須安裝避雷裝置。
3結(jié)語
就我國當(dāng)前諸多水利工程而言，其建筑年代較早，大都集中在20世界五六十年代。在當(dāng)時的條件下，不論是施工技術(shù)還是施工設(shè)備與材料都比較落后，而且在缺乏經(jīng)驗的和充分調(diào)研的情況下，一味追趕工期致使工程質(zhì)量出現(xiàn)不同程度的問題，例如，設(shè)計與施工同時進(jìn)行、臨時改變方案、金屬材料質(zhì)量不符合標(biāo)準(zhǔn)、橡膠材料老化等。
2水利工程加固改造技術(shù)的特點
2．1施工難度大在上世紀(jì)，水利工程項目施工現(xiàn)場屬于空曠之地，但隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展與城市化向周邊的擴展，當(dāng)前諸多水利工程項目的周圍環(huán)境已經(jīng)發(fā)生巨變，建筑越來越多，工程施工環(huán)境越發(fā)擁擠。因此，在進(jìn)行水利工程加固改造施工時，施工面積變得十分狹小，極大的增加的了水利工程加固改造施工難度在水析水利工程加固改造過程中，有的作業(yè)需要使用大型的設(shè)備，但受施工面積的影響，只能進(jìn)行人工施工，導(dǎo)致水利工程加固改造施工難度很大。
2．2協(xié)調(diào)配合程度低當(dāng)今科技發(fā)展日新月異，科技豐富多樣，學(xué)科劃分日益精細(xì)，而水利工程加固改造技術(shù)范圍較廣，涉及的學(xué)科眾多，導(dǎo)致施工環(huán)節(jié)中各學(xué)科之間融合、各施工部門或人員之間的配合、各工程分包單位之間的協(xié)調(diào)合作等難度日益加大，并最終影響到水利工程的加固改造，其修復(fù)質(zhì)量有待于提升。
2．3施工過程變動因數(shù)多由于水利工程施工的特性，在加固改造過程中容易受到人為因素以及自然環(huán)境因素的影響，致使施工效果大大折扣。例如在施工過程中，水利工程的實例水位和施工文件標(biāo)注的水位不同，就需要重新制定施工計劃;如果在施工過程中，施工技術(shù)不達(dá)標(biāo)，就需要對整個工程的施工質(zhì)量進(jìn)行重新評估等。
3水利工程除病加固措施
3．1護岸墻體垮塌的除險加固針對墻體發(fā)生位移的情況運用較廣的方法為進(jìn)行基樁處理以及基礎(chǔ)換土處理，但不能籠統(tǒng)的加以處理，應(yīng)針對性的加以處理以提升加固的效果，具體如下:其一，針對位移幅度較小的情況，應(yīng)遵循“護岸先護”的原則進(jìn)行搶護加固處理，重點保護好岸腳與堤壩，避免塌方擴大;其二，對于近護岸處河床被深挖而出現(xiàn)位移的情況，首先應(yīng)停止施工再進(jìn)行回填處理和搶救性加固，常用做法是拋石與拋籠護腳;其三，是拋枕護腳。做法是用柳枝或用蘆葦扎成一定直徑寬的小把，依大小鋪上一定數(shù)量的小把，中問放塊石頭用鉛絲捆緊成枕。
3．2墩墻與翼墻被撞損的險情處理由于施工過程中領(lǐng)兩者容易受到外力因素的碰撞，可以分別采用以下方式進(jìn)行加固。蹲墻加固:運用鋼板包裹住容易受到撞擊的墻體以避免混凝土內(nèi)部鋼筋結(jié)構(gòu)因此受到破壞;翼墻加固:如損壞不大，基礎(chǔ)保存較好，可在被撞擊處增加鋼板設(shè)施避免再撞或改建生鋼筋混凝土翼墻。
3．3土壩裂縫的除險加固土壩裂縫是較為常見的現(xiàn)象但需要及時加以處理，針對土壩裂縫的加固處理可以采用以下方法:首先，于裂縫附近進(jìn)行開挖回填處理;其次，使用相關(guān)材料加以灌漿處理。灌漿法主要是通過巨大的壓力將漿液注入到壩體裂縫當(dāng)中，并在此壓力作用下達(dá)到密實與膠結(jié)效果進(jìn)而將裂縫填補完整，達(dá)到土壩裂縫加固的目的。此外，因開挖工程量較大或開挖會危及壩坡穩(wěn)定，以及土質(zhì)疏松，施工碾壓不實等情況，都可以采用灌漿處理。尤其是對壩體內(nèi)部裂縫進(jìn)行灌漿處理有良好的效果。
3．4土壩滑坡的除險加固堤壩滑坡出現(xiàn)滑坡的原因在于內(nèi)部土體的抗滑力不足以抵抗滑動力所致，常用的加固方法有以下幾類:其一，針對于壩體坡度超過了土體穩(wěn)定的邊坡的情況，可以采用放緩壩坡的措施并將排水體遷移到新的壩體;其二，開挖回填處理，具體開挖工作量根據(jù)滑坡體大小而定。對于方量較大的情況，適宜開挖部分面積并進(jìn)行回填夯實;反之面積較小的情況可以全部進(jìn)行開挖再回填;其三，對于滑坡情況特別嚴(yán)重的情況，需在滑坡地段下部采取壓重固腳的措施進(jìn)行加固以提升抗滑力;其四，是清淤排水，并在大壩腳用砂石或代料壓重固腳。五是開溝導(dǎo)渠，濾水還坡。六是裂縫處理。即當(dāng)采用灌漿處理時，在灌漿前應(yīng)先進(jìn)行壓重固腳處理，撐住壩坡體后，再行灌漿。
1.1建立完善的質(zhì)量保證體系
首先，根據(jù)工程實際特點，建立質(zhì)量保證系統(tǒng)，將工程施工全過程的質(zhì)量管理進(jìn)行有機的聯(lián)系，形成一個高效的體系來保證施工質(zhì)量達(dá)到預(yù)定工程質(zhì)量目標(biāo)；其次，針對性地制定質(zhì)量方針以及編寫質(zhì)量控制手冊，使質(zhì)量保證體系能更具有協(xié)調(diào)性、系統(tǒng)性以及可操作性；最后，分班組、分項目落實質(zhì)量責(zé)任制度，使質(zhì)量目標(biāo)的實現(xiàn)與每一位員工相掛鉤。
1.2加強各重點施工工序的質(zhì)量控制
（1）圍堰施工與排水工程。在工程施工過程中關(guān)閉上游閘門，引流至其它支渠進(jìn)行施工，只有局部地區(qū)的渠系建筑物如水閘等基礎(chǔ)施工過程中，需修筑圍堰。經(jīng)過技術(shù)經(jīng)濟比較，圍堰施工最終采用土石草袋圍堰，設(shè)計頂寬為1.0m，堰頂高出渠道水位約1m，斷面為標(biāo)準(zhǔn)梯形，兩腰坡比1∶0.5。排水工程則是根據(jù)基坑內(nèi)的滲水情況，采用分段主圍堰內(nèi)設(shè)置小圍堰的方式，在溝槽內(nèi)挖若干處深0.5m的積水井，同時，配置若干臺潛水泵，在施工過程中先將水排至小圍堰外，然后再將排水溝內(nèi)的水排至渠道中。
（2）土石方開挖工程。嚴(yán)格按照設(shè)計要求放樣，土方開挖后的坡度護坡不小于1∶0.3，擋墻不小于1∶0.5；為了保證邊坡質(zhì)量，反鏟時緊靠坡線開挖，以保證邊坡平整度，不出現(xiàn)欠挖及超挖問題；雨天時做好排水工作并配備各類水泵排水。
（3）混凝土灌砌塊石工程。塊石及碎石等材料在進(jìn)場時均已嚴(yán)格驗收，滿足設(shè)計要求；加強了砌筑施工工藝控制工作，確保砌石體平整、穩(wěn)定、密實和錯縫的基本要求，砌筑斷面偏差符合設(shè)計要求；在砌筑過程中遇中雨或大雨，立即停止砌筑，并將已砌塊石間縫隙用砂漿或混凝土填實，并搗實后加以遮蓋。
（4）土方回填工程。施工過程中，經(jīng)常測量填筑斷面，使其符合設(shè)計要求；填筑前，進(jìn)行壓實試驗，以保證其達(dá)到最佳夯實效果；填筑施工過程中，工地試驗室人員跟班作業(yè)，并嚴(yán)格按照土工試驗有關(guān)規(guī)程取樣試驗，及時試驗，確保干密度等指標(biāo)達(dá)到設(shè)計要求。
（5）混凝土工程。對所有混凝土結(jié)構(gòu)物的材料進(jìn)行檢測，水泥等廠供材料均要求有合格證書，不同來源的材料分類堆放并做好標(biāo)記，不混合堆放；模板質(zhì)量嚴(yán)格把關(guān)，模板安裝要牢固緊密，混凝土拌和按照配合比施工；按規(guī)范要求制作混凝土試塊，送養(yǎng)護池養(yǎng)護，并及時送試驗室試壓，以及時掌握混凝土施工情況。
2水利節(jié)水灌溉工程成本管理
在具體實施過程中，結(jié)合工程特點，優(yōu)化施工方案，并加強現(xiàn)場勞動力、設(shè)備、材料的科學(xué)管理和使用，從而節(jié)約成本，降低工程造價。成本管理的措施，主要有以下幾點：合理安排施工，提高勞動效率和機械、材料利用率，增加周轉(zhuǎn)次數(shù)；采用分段作業(yè)方式，各作業(yè)段前后工藝形成流水作業(yè)，保證前、后道工藝施工及驗收時間。合理安排各工段勞動力及各道工藝施工人員，不使工藝脫節(jié)，保證施工作業(yè)區(qū)有均衡施工，不浪費勞動力；加強工地設(shè)備的調(diào)度，保證主要設(shè)備充分發(fā)揮作用。
3水利節(jié)水灌溉工程安全管理
“安全第一，預(yù)防為主”是安全管理所遵循的基本方針。本項目安全管理總體目標(biāo)為：無重大人身傷亡事故，無重大施工機械設(shè)備損壞事故、無重大火災(zāi)事故、無工程安全事故、無汽車行車責(zé)任事故、無重大環(huán)境污染事故和重大垮（坍）事故。
3.1安全保護措施
工程項目的施工安全管理，具體落實到每位員工。在實施過程中，根據(jù)每個崗位在生產(chǎn)中所承擔(dān)的安全責(zé)任，切實將責(zé)任和安全目標(biāo)分解落實到班組和個人，確保安全生產(chǎn)能夠“橫向到邊、縱向到底、全面覆蓋”。同時，建立和健全安全監(jiān)管體系，以有效預(yù)防和減少安全事故的發(fā)生。
3.2安全技術(shù)措施
水利節(jié)水灌溉工程施工中最常見的安全事故，主要為高空墜落、坍塌事故、物體打擊、機械傷害和觸電傷害這五類，它們占據(jù)總事故比例的85%左右。另外還包括因設(shè)備材料不合格、安全裝置老化、自然環(huán)境影響而導(dǎo)致的安全事故，約占10%～15%左右。
（1）加強安全技術(shù)措施。在施工過程中采取有針對性的安全技術(shù)措施，以控制和消除施工中可能發(fā)生的事故隱患或不安全因素，避免安全事故的發(fā)生。例如，為防止高空墜落事故，施工現(xiàn)場嚴(yán)格按照安全防護設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)，搭設(shè)防護棚、防護欄桿等防護設(shè)施，并設(shè)置明顯的安全警示牌；為防止機械起重傷害，6級以上大風(fēng)、大雪等惡劣天氣，則停止垂直運輸作業(yè)并斷電，對塔機做好加固和檢查工作；為防止觸電事故，則做好觸電隔離措施和工具使用前的檢查工作等等。
論文摘要：在人類社會跨入新世紀(jì)的今天，我國的社會經(jīng)濟形勢和結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了重大的變革，計劃經(jīng)濟體制正在被社會主義市場經(jīng)濟所取代，傳統(tǒng)水利正在變革為現(xiàn)代水利。因此，加快水利工程管理體制改革的步伐，促進(jìn)水利工程管理單位的健康發(fā)展，實現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用，則是我們水利人義不容辭的責(zé)任和義務(wù)。
1轉(zhuǎn)變觀念，轉(zhuǎn)變思維方式，適應(yīng)形勢的發(fā)展。
水利工程管理體制改革的首要前提是改革不適應(yīng)市場經(jīng)濟形勢發(fā)展的陳腐觀念，將原有的計劃經(jīng)濟、商品經(jīng)濟的完全依賴計劃，依賴行政命令的思維方式轉(zhuǎn)變過來，按照社會主義市場經(jīng)濟規(guī)律、價值規(guī)律、優(yōu)化配置資源和優(yōu)勝劣汰的要素貫穿于我們的思想和行動中。特別是在水管單位內(nèi)部的供水生產(chǎn)、水產(chǎn)養(yǎng)殖、水利發(fā)電、庫區(qū)旅游、水土資源等生產(chǎn)經(jīng)營實踐中，嚴(yán)格按照商品生產(chǎn)和商品交換的要求，加強各環(huán)節(jié)的管理，強化成本核算，合理確定價格，嚴(yán)把產(chǎn)品質(zhì)量關(guān)，不斷提高產(chǎn)品質(zhì)量，在重視自身經(jīng)濟效益的同時，不斷提高職工的文化生活水平。一定要深刻認(rèn)識“發(fā)展才是硬道理”的根本內(nèi)涵，要明白“市場經(jīng)濟沒有眼淚”的道理。
通過改革的手段，徹底改革不適應(yīng)市場經(jīng)濟的觀點、方法，樹立長期發(fā)展的戰(zhàn)略思想，制定切合實際的中長期發(fā)展規(guī)劃，結(jié)合中央實施西部大開發(fā)形勢，用國際經(jīng)濟一體化的發(fā)展思路統(tǒng)攬我們的工作，一切以經(jīng)濟建設(shè)為中心，一切以經(jīng)濟效益為出發(fā)點，合理配置和優(yōu)化利用水土資源、人力資源，不斷提高工作效率，才能擺脫水管單位舉步維艱的困境，才能在本世紀(jì)的前二十年實現(xiàn)水利人的小康目標(biāo)。但是，我們一定要充分認(rèn)識到轉(zhuǎn)變觀念的艱巨性、長期性和復(fù)雜性，堅定信念、循序漸進(jìn)，做到與時俱進(jìn)、開拓進(jìn)取，使觀念和思維方式的轉(zhuǎn)變跟上時展的步伐。
2認(rèn)真處理好改革和發(fā)展的幾個關(guān)系。
2.1穩(wěn)定、改革和發(fā)展的關(guān)系。
體制改革不是要全部廢除原有的所有政策、制度、規(guī)范，而是要破舊立新，改革不適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的生產(chǎn)關(guān)系，理順管理體制，建立符合社會發(fā)展要求的新的生產(chǎn)關(guān)系，釋放出職工的生產(chǎn)積極性，不斷工作效率，創(chuàng)造出更大的經(jīng)濟效益。改革不是目的而是手段，穩(wěn)定、增效、發(fā)展才是我們改革的目的。因此，我們必須用“三個代表”的重要思想來指導(dǎo)改革的具體工作，以穩(wěn)定、求實、創(chuàng)新、發(fā)展的態(tài)度來面對改革，在改革中求穩(wěn)定，在穩(wěn)定中求生存，在生存中求發(fā)展。
2.2行政管理和水管單位的關(guān)系。
各級水行政主管部門和水管單位應(yīng)按照各自的職能，劃分灌區(qū)內(nèi)的水政執(zhí)法、漁政執(zhí)法、水庫防洪、灌區(qū)排澇、江河提防、灌區(qū)管理工作的責(zé)權(quán)利。水行政主管單位只能依照法律法規(guī)所賦予的權(quán)利依法行政，而不能對水管單位內(nèi)部的生產(chǎn)經(jīng)營管的過多、過死、過細(xì)。而水管單位在水利工程管理中，在符合法律法規(guī)的前提下，充分發(fā)揮自身的水土資源優(yōu)勢，面向市場，開展水商品生產(chǎn)、銷售、管理和服務(wù)；同時加強對公益性資產(chǎn)的管理，確保水利工程設(shè)施的安全和完整；做好防洪、排澇、減災(zāi)、水土保持等工作，確保公益性國有資產(chǎn)的保值增殖。真正作到政企分開，政事分開。形成相輔相成、相互支持、相得益彰的新型關(guān)系。
2.3水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與經(jīng)營管理的關(guān)系。
水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)既是中央關(guān)注的重點，也是中央實施西部大開發(fā)的重點。為了保障水利工程的正常運轉(zhuǎn)和保護廣大人民的生命財產(chǎn)安全，今后一個較長的時期內(nèi)，國家應(yīng)將不斷加大水利工程病險水庫的整治力度和大中型灌區(qū)的干支渠配套改造防滲力度，以利于水利工程更好地為社會經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮更大的作用。因此水管單位一定要抓住這一發(fā)展自己、狀大實力、提高社會地位的機遇，迎接挑戰(zhàn)；在加強自身綜合經(jīng)營管理的同時，爭取上級各部門在政策、項目、資金方面的支持。改革投資體制，將產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營權(quán)、管理權(quán)適度分離，以股份合作、租賃承包、出售拍賣、聯(lián)營等多種形式，放開搞活，加快基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)速度，為今后的綜合經(jīng)營工作奠定牢固的基礎(chǔ)，借以增強自身的經(jīng)濟效益，從根本上實現(xiàn)水管單位財務(wù)狀況的良性循環(huán)。
2.4內(nèi)部和外部的關(guān)系。
理順?biāo)軉挝还芾眢w制，主要在于外部管理體制的理順和水管單位內(nèi)部管理體制理順兩個方面。外部管理體制涉及到中央、省、市、縣各級政府和各級水行行政主管部門、流域機構(gòu)的責(zé)權(quán)利職責(zé)劃分，這些上下領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，條塊業(yè)務(wù)關(guān)系通過本次改革是必須理順的。而內(nèi)部管理體制則主要涉及到流域內(nèi)部、灌區(qū)內(nèi)部、水管單位內(nèi)部的責(zé)權(quán)利職責(zé)劃分。這些內(nèi)部關(guān)系的理順，必須在人事、財務(wù)、分配等方面狠下功夫。通過內(nèi)部和外部的理順，為整個水利工程管理體制的理順創(chuàng)造條件，做到上下左右關(guān)系協(xié)調(diào)、形成合力，不斷增強水利工程抗御自然災(zāi)害的能力，充分發(fā)揮其社會效益和經(jīng)濟效益，實現(xiàn)體制改革的最終目的。
2.5精簡機構(gòu)和引進(jìn)人才的關(guān)系。
在水利工程管理體制改革的進(jìn)程中，水管單位在精簡機構(gòu)，壓縮非生產(chǎn)人員，清理撤消在計劃經(jīng)濟時期興辦的不適應(yīng)形勢發(fā)展的下屬企業(yè)時，必然會出現(xiàn)人員過多而無法安置的現(xiàn)象，而大量的下崗、失業(yè)又必然導(dǎo)致水管單位內(nèi)部和社會的不穩(wěn)定。同時，水利事業(yè)的發(fā)展又將出現(xiàn)急需的專業(yè)技術(shù)、管理人才的引進(jìn)和吸收。因此，一方面要堅決壓縮非生產(chǎn)人員和超編人員，采取提前離崗休息、鼓勵辭職、自謀職業(yè)、鼓勵脫產(chǎn)學(xué)習(xí)，輪崗待崗等多種辦法，精減人員隊伍，配套相應(yīng)的社會保障措施，使這批人員得到妥善安置。
另一方面按照定編、定員、定責(zé)、定崗、定薪的要求，吸收文化水平高，具有專業(yè)知識的優(yōu)秀人才到適當(dāng)?shù)膷徫话l(fā)揮他們的知識才干。做到人員能進(jìn)能出、工資能高能低、職務(wù)能上能下。同時實施人事制度的改革，建立健全用人機制和分配機制，精簡機構(gòu)，做到人盡其才、人盡其用，逐步調(diào)整人員結(jié)構(gòu)，不斷提高職工的文化水平。處理好這一關(guān)系，將十分有利于水利工程管理單位輕裝上陣，提高職工素質(zhì)和提高勞動生產(chǎn)力，促進(jìn)水利工程管理體制改革的進(jìn)一步深化。
3建立新的運行機制，符合生產(chǎn)發(fā)展的客觀要求。
通過改革，建立起一整套適應(yīng)市場、適應(yīng)形勢、符合要求的運行機制非常必要。其主要的機制是：
3.1在水價的形成機制上按照統(tǒng)一政策，重新核定工業(yè)、農(nóng)業(yè)、居民生活、生態(tài)環(huán)境等分類成本水價，調(diào)整實際執(zhí)行水價，對農(nóng)業(yè)灌溉用水的水價實行“小步快跑”的辦法，加快水價調(diào)整進(jìn)程。使水價的形成機制、調(diào)價機制和管理機制科學(xué)化、制度化、規(guī)范化，充分反映價值規(guī)律和市場供求關(guān)系，適應(yīng)新形勢的發(fā)展要求。
3.2在水費的征管機制上，按照“先服務(wù)、后收費”的政策，不再完全依靠地方政府，減少征管環(huán)節(jié)，明確征收主體；做到供需直接見面，實行合同制供水，收費到基層。同時，一定要因地制宜的建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村社用水戶協(xié)會或支渠管理委員會，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)或灌區(qū)的水利管理站牽頭，負(fù)責(zé)供水、管水、收費，解決供用水的糾紛，形成一條龍服務(wù)，真正做到服好務(wù)，收好費。
3.3在農(nóng)業(yè)用水機制上，水利工程管理單位一定要加快計量用水和節(jié)約用水的建設(shè)，在干渠的直灌斗渠和支渠及重要的分水節(jié)制閘安裝計量用水設(shè)施，改革長期以來實施的按畝收費方式，實行按方計量收費，用基本水量收基本水費、超額用水累進(jìn)加價的辦法，促進(jìn)節(jié)約用水工作向縱深發(fā)展。同時由支渠管理委員會負(fù)責(zé)某一條支渠的輸水、管水、灌溉和維修等工作，配合用水戶協(xié)會做好水費的征管工作。
關(guān)鍵字：改革水利工程管理體制思考
水利工程是我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。長期以來，水利工程在防洪、排澇、防災(zāi)、減災(zāi)等方面對國民經(jīng)濟的發(fā)展做出了重大的貢獻(xiàn)，同時在工業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)灌溉、居民生活、生態(tài)環(huán)境等生產(chǎn)經(jīng)營管理中發(fā)揮了巨大的作用。在人類社會跨入新世紀(jì)的今天，我國的社會經(jīng)濟形勢和結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了重大的變革，計劃經(jīng)濟體制正在被社會主義市場經(jīng)濟所取代，國際經(jīng)濟一體化正在深入到國民經(jīng)濟體系的每一個環(huán)節(jié)中，傳統(tǒng)水利正在變革為現(xiàn)代水利。因此，加快水利工程管理體制改革的步伐，分析體制改革中存在的主要問題，研究解決這些問題的措施，促進(jìn)水利工程管理單位的健康發(fā)展，實現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用，則是我們水利人義不容辭的責(zé)任和義務(wù)。
一.水利工程管理體制改革中存在的主要問題。
1.傳統(tǒng)觀念和管理方式的問題
建國以來，水利工程管理單位按照計劃經(jīng)濟的管理模式建立了一系列的管理程序和規(guī)范。這在當(dāng)時的歷史條件下，對強化水資源調(diào)度，實現(xiàn)水資源與社會經(jīng)濟發(fā)展的有效配置是有效的，極大的促進(jìn)了國民經(jīng)濟的順利發(fā)展。黨的十四大作出了建立社會主義市場經(jīng)濟體制的決定后，歷時十年，我國的社會經(jīng)濟狀況發(fā)生了翻天覆地的變革。市場經(jīng)濟的合理配置資源、優(yōu)勝劣汰、價值規(guī)律、市場競爭機制已經(jīng)深入人心。但在水利系統(tǒng)中，特別是處于基層的水利工程管理單位，卻在很大程度上停滯在原有的思維觀念中，習(xí)慣于商品生產(chǎn)和工程建設(shè)嚴(yán)重依賴上級的行政命令，沿用粗放的管理方式，單位職工吃“大鍋飯”、喝“大鍋水”、工作效率低、經(jīng)濟效益不高、職工收入差、水土資源的綜合經(jīng)濟收益率非常低、注重社會效益的發(fā)揮而忽視了自身經(jīng)濟效益的壯大等現(xiàn)象仍然普遍存在。究其原因主要在于：
（1）、國家水利產(chǎn)業(yè)政策滯后，沒有在政策上即時調(diào)整、引導(dǎo)水利產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關(guān)政策規(guī)范，對水利工程管理如何進(jìn)入市場研究不深、不透。
（2）、幾千年歷史所形成的無償用水觀念根深蒂固。全社會無償用水或低價用水觀念的轉(zhuǎn)變速度緩慢。
（3）、國家重視了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和穩(wěn)定，在商品水的價格上嚴(yán)加限制，將農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的商品水支出中的很大一部分轉(zhuǎn)嫁給了水利工程管理單位承擔(dān)。
（4）、將應(yīng)由地方政府負(fù)擔(dān)的防洪、排澇等公益性支出轉(zhuǎn)嫁給了水利工程管理單位負(fù)擔(dān)。
以上各方面的原因，導(dǎo)致了水利系統(tǒng)職工的思想觀念陳舊，缺乏適應(yīng)形勢發(fā)展的新思想、新觀念、新作風(fēng)，缺乏發(fā)展水利工程的新的管理模式。
2.管理體制的問題
長期以來，我國興建了一大批水利工程，形成了四十七萬多戶水利工程管理單位，并擁有數(shù)千億元的固定資產(chǎn)。初步形成了具有防洪、排澇、灌溉、供水、發(fā)電、養(yǎng)殖、種植、旅游等功能要素的，蓄引提結(jié)合、大中小并舉、地域分布廣泛的水利工程體系，為國民經(jīng)濟的高速發(fā)展發(fā)揮了巨大的基礎(chǔ)作用和支撐作用。
在水利工程的這些不同的功能要素中，從總體上劃分為社會公益型和生產(chǎn)經(jīng)營型兩大類。在水利工程的管理體制中又分為中央管理和地方管理，即按行政管理區(qū)域劃分又按流域（或灌區(qū)）劃分。地方管理的水利工程管理單位的行政管理權(quán)屬地方各級人民政府的水行政主管部門，業(yè)務(wù)管理權(quán)屬地方灌區(qū)管理部門或跨行政區(qū)域的共同的上一級灌區(qū)管理部門。
由于行政主體和業(yè)務(wù)主體的分離，形成了條塊分割、政企不分、政事交叉、各自為陣、職責(zé)不清的管理體制。經(jīng)常出現(xiàn)對水資源的統(tǒng)一管理權(quán)、水政漁政的執(zhí)法權(quán)和管理權(quán)、防洪安全的執(zhí)法權(quán)和管理權(quán)等工作的錯位或缺位，以及在水利工程管理機構(gòu)和編制、灌區(qū)輸供水時空分布、灌區(qū)水價核定、水費計收體制、水利工程管理或養(yǎng)護、供水收益分配等方面的諸多矛盾。由于管理體制的不順，造成行政主體和業(yè)務(wù)主體之間的責(zé)權(quán)利不清，出現(xiàn)有利益時大家爭著管，有問題時互相推諉誰都不愿意管的局面。在水利工程管理單位的發(fā)展過程中，體順不順帶來的影響是長期的，危害也是致命的，而理順管理體制的難度也是最大的。因此，這是水利工程管理體制改革的重點。
3.運行管理機制的問題。
由于水利工程管理單位自身具有多種功能要素的特殊性，決定了在運行管理中的各種運行機制。主要表現(xiàn)為：
（1）、水價的運行機制。按照國務(wù)院《水利產(chǎn)業(yè)政策》的要求，各水利工程管理單位均按照政策規(guī)定并結(jié)合自身實際，實施了水價成本測算。實施六年來，絕大多數(shù)水管單位均不能按照測算審批的成本水價計收水費，普遍的實收水價只占成本價的百分之四十左右。雖然水管單位所供的水是商品，其中凝結(jié)著商品生產(chǎn)者巨大的物化勞動和活勞動，但卻不能從低廉的收費價格中獲得合理的補償，不能維持簡單再生產(chǎn)的正常進(jìn)行，必然導(dǎo)致水管單位職工的生活貧困和職工隊伍的不穩(wěn)定。水價的審批是由國家各級價格管理部門嚴(yán)格控制的，既不能按照商品的價值規(guī)律和供求關(guān)系定價，又不能得到政府的價格補貼，這實際是政府轉(zhuǎn)嫁了水商品成本支出的負(fù)擔(dān)。因此，目前全國水管單位的巨大虧損，其主要原因均是政策性虧損。
（2）、水費的計收機制。多年來，水費的征收都是由地方各級政府以“實物計量、貨幣結(jié)算”的方式實施的，在九十年代后期改為“按畝計量、貨幣征收”的方式。這在計劃經(jīng)濟時期，依靠行政手段征收水費是可行的，但在市場經(jīng)濟時期就出現(xiàn)了許多矛盾。第一是征收主體的錯位：由于水具有商品的屬性，就不能回避市場經(jīng)濟規(guī)律，回避買賣雙方直接見面的供需服務(wù)關(guān)系。近年來，許多地方政府普遍出現(xiàn)入不敷出、財政嚴(yán)重赤字的狀況，必然將廣大農(nóng)戶所解交的水費用于發(fā)放工資、獎金、建辦公樓、修學(xué)校及地方社會公益設(shè)施等支出。因此，普遍出現(xiàn)了地方各級政府特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)擠占、挪用、截留水費等違紀(jì)違規(guī)的現(xiàn)象，導(dǎo)致一些水利工程管理單位的欠收水費高達(dá)幾千萬元的嚴(yán)重后果。第二是計量標(biāo)準(zhǔn)的失衡：在計量收費的方式上，長期沿用按設(shè)計灌面或八十年代初定的灌面，將田土面積折合為標(biāo)準(zhǔn)畝計收水費。近二十年來，我國的社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大的變化，特別是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、鄉(xiāng)鎮(zhèn)城市化的建設(shè)，使田土的比例和各類經(jīng)濟作物的用水量與原有核定的標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重背離。所以，傳統(tǒng)的水費計征方式已經(jīng)不能適應(yīng)形勢的發(fā)展。
（3）、水利資產(chǎn)收益劃分的機制。在水利工程的單項或單位工程資產(chǎn)中，同一類固定資產(chǎn)往往同時發(fā)揮出兩種不同的功能效益，如水庫工程中的大壩、溢洪道、放水設(shè)施、放空設(shè)施等項目，既為防洪保安發(fā)揮作用，又為蓄水、養(yǎng)殖、發(fā)電、旅游等發(fā)揮作用。因此，公益性資產(chǎn)和經(jīng)營性資產(chǎn)各自所發(fā)揮的效益就很難用準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)進(jìn)行價值定量，區(qū)分其社會效益和自身經(jīng)濟效益。
（4）、水利工程的管理和養(yǎng)護機制。我國的大中型水利工程或灌區(qū)大多數(shù)都是在上世紀(jì)五十至七十年代建成的，主要是通過大搞群眾運動的方式建設(shè)，加之受當(dāng)時技術(shù)、資金條件的限制，普遍存在設(shè)計要求低、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低、施工質(zhì)量不高、渠道防滲不配套等問題。經(jīng)過幾十年的運行，造成水利工程老化失修、跨塌水毀嚴(yán)重、水的利用率低、水資源損失浪費驚人，并且存在重大的水利工程安全隱患。近年來，我國大江大河的堤壩和各類水庫的防洪搶險任務(wù)十分艱巨，水庫跨壩、渠道跨塌等事故時有發(fā)生。這是由于水利工程管理和養(yǎng)護維修機制不順?biāo)斐傻暮蠊?/p>
由于水利工程管理運行機制中的問題涉及面廣、內(nèi)容多、情況復(fù)雜，因此，這是水利工程管理體制改革的難點。
4.運行管理經(jīng)費的問題。
水管單位在防洪、排澇管理和商品生產(chǎn)經(jīng)營活動的過程中，必然要耗費大量的人力、物力、財力，而這些支出的補償主要來自于水費收入。由于我國是一個農(nóng)業(yè)大國，長期以來受到“以糧為綱”，“無糧不穩(wěn)”和“水是天上掉的，無價無償?shù)摹庇^念的影響，加之我國的農(nóng)業(yè)是弱勢產(chǎn)業(yè)，需要國家大力扶持和政策保護，所以，水商品的價格一直不到位，而國家對公益性支出不予補償，導(dǎo)致水管單位的運行管理經(jīng)費十分短缺。另外，按照國家政策規(guī)定，每年的復(fù)員轉(zhuǎn)業(yè)退伍軍人的安置，大中專畢業(yè)生的分配，又形成水管單位人員增多、機構(gòu)臃腫、素質(zhì)低下，根本無法實行水資源和人力資源的優(yōu)化配置。許多大中型水利工程管理單位由于沒有經(jīng)費，長期以來，沒有加入養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、住房公積等社會保障體系，大量職工退休、下崗、待崗后，基本生活沒有保障，單位和個人的后顧之憂非常嚴(yán)重，特別是在我國的西部落后地區(qū)和基層水管單位猶為突出。
5.水管單位性質(zhì)問題。
水管單位的性質(zhì)經(jīng)歷了“事業(yè)單位、企業(yè)管理”、“生產(chǎn)型事業(yè)單位”的過程，長期實行“自收自支”、“以收抵支”的預(yù)算管理形式，沒有得到科學(xué)、客觀、合理的準(zhǔn)確定位。究其原因主要在于歷史的局限性和國家經(jīng)濟不發(fā)達(dá)所致。水利工程既是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)設(shè)施，社會發(fā)展的基本保證，又是社會經(jīng)濟發(fā)展和安定團結(jié)的基礎(chǔ)。因此，理應(yīng)得到國家的重點扶持和財力的支撐。由于水管單位管理的內(nèi)容比較復(fù)雜，因此，結(jié)合實際界定單位性質(zhì)就非常必要。光靠水管單位的經(jīng)營性收入來補償公益性和經(jīng)營性的支出是不合理的，也是補償不了的。就全國水管單位一九九五年新財會制度改革后每年出現(xiàn)的巨大虧損來看，再過一段時期，很可能出現(xiàn)“所有者權(quán)益”的全面赤字，多年積累的“實收資本”、“資本公積”等將被巨大的“未分配利潤”赤字所沖抵貽盡。這都是由于水管單位的性質(zhì)錯位和補償缺位所造成的結(jié)果。
二.實施水利工程體制改革的主要措施。
1.轉(zhuǎn)變觀念，轉(zhuǎn)變思維方式，適應(yīng)形勢的發(fā)展。
水利工程管理體制改革的首要前提是改革不適應(yīng)市場經(jīng)濟形勢發(fā)展的陳腐觀念，將原有的計劃經(jīng)濟、商品經(jīng)濟的完全依賴計劃，依賴行政命令的思維方式轉(zhuǎn)變過來，按照社會主義市場經(jīng)濟規(guī)律、價值規(guī)律、優(yōu)化配置資源和優(yōu)勝劣汰的要素貫穿于我們的思想和行動中。特別是在水管單位內(nèi)部的供水生產(chǎn)、水產(chǎn)養(yǎng)殖、水利發(fā)電、庫區(qū)旅游、水土資源等生產(chǎn)經(jīng)營實踐中，嚴(yán)格按照商品生產(chǎn)和商品交換的要求，加強各環(huán)節(jié)的管理，強化成本核算，合理確定價格，嚴(yán)把產(chǎn)品質(zhì)量關(guān)，不斷提高產(chǎn)品質(zhì)量，在重視自身經(jīng)濟效益的同時，不斷提高職工的文化生活水平。一定要深刻認(rèn)識“發(fā)展才是硬道理”的根本內(nèi)涵，要明白“市場經(jīng)濟沒有眼淚”的道理。
通過改革的手段，徹底改革不適應(yīng)市場經(jīng)濟的觀點、方法，樹立長期發(fā)展的戰(zhàn)略思想，制定切合實際的中長期發(fā)展規(guī)劃，結(jié)合中央實施西部大開發(fā)形勢，用國際經(jīng)濟一體化的發(fā)展思路統(tǒng)攬我們的工作，一切以經(jīng)濟建設(shè)為中心，一切以經(jīng)濟效益為出發(fā)點，合理配置和優(yōu)化利用水土資源、人力資源，不斷提高工作效率，才能擺脫水管單位舉步維艱的困境，才能在本世紀(jì)的前二十年實現(xiàn)水利人的小康目標(biāo)。但是，我們一定要充分認(rèn)識到轉(zhuǎn)變觀念的艱巨性、長期性和復(fù)雜性，堅定信念、循序漸進(jìn)，做到與時俱進(jìn)、開拓進(jìn)取，使觀念和思維方式的轉(zhuǎn)變跟上時展的步伐。
2.認(rèn)真處理好改革和發(fā)展的幾個關(guān)系。
⑴、穩(wěn)定、改革和發(fā)展的關(guān)系。體制改革不是要全部
廢除原有的所有政策、制度、規(guī)范，而是要破舊立新，改革不適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的生產(chǎn)關(guān)系，理順管理體制，建立符合社會發(fā)展要求的新的生產(chǎn)關(guān)系，釋放出職工的生產(chǎn)積極性，不斷工作效率，創(chuàng)造出更大的經(jīng)濟效益。改革不是目的而是手段，穩(wěn)定、增效、發(fā)展才是我們改革的目的。因此，我們必須用“三個代表”的重要思想來指導(dǎo)改革的具體工作，以穩(wěn)定、求實、創(chuàng)新、發(fā)展的態(tài)度來面對改革，在改革中求穩(wěn)定，在穩(wěn)定中求生存，在生存中求發(fā)展。
⑵、行政管理和水管單位的關(guān)系。各級水行政主管部門和
水管單位應(yīng)按照各自的職能，劃分灌區(qū)內(nèi)的水政執(zhí)法、漁政執(zhí)法、水庫防洪、灌區(qū)排澇、江河提防、灌區(qū)管理工作的責(zé)權(quán)利。水行政主管單位只能依照法律法規(guī)所賦予的權(quán)利依法行政，而不能對水管單位內(nèi)部的生產(chǎn)經(jīng)營管的過多、過死、過細(xì)。而水管單位在水利工程管理中，在符合法律法規(guī)的前提下，充分發(fā)揮自身的水土資源優(yōu)勢，面向市場，開展水商品生產(chǎn)、銷售、管理和服務(wù)；同時加強對公益性資產(chǎn)的管理，確保水利工程設(shè)施的安全和完整；做好防洪、排澇、減災(zāi)、水土保持等工作，確保公益性國有資產(chǎn)的保值增殖。真正作到政企分開，政事分開。形成相輔相成、相互支持、相得益彰的新型關(guān)系。
⑶、社會效益和自身經(jīng)濟效益的關(guān)系。絕大多數(shù)的水利工程均具有公益性和經(jīng)營性的綜合，其綜合效益必然具有公益性效益和經(jīng)營性效益，在公益性效益中表現(xiàn)出巨大的社會效益，在經(jīng)營性效益中表現(xiàn)出水管單位自身的經(jīng)濟效益。因此，處理好這個關(guān)系對社會、對水管單位都非常重要。界定清楚兩者的資產(chǎn)量、價值量是這次體制改革的焦點。從公平、合理、科學(xué)而言，準(zhǔn)公益性水管單位在防洪、排澇、水土保持、生態(tài)環(huán)境等公益性資產(chǎn)和經(jīng)營性資產(chǎn)劃分時，可按水庫庫容的各自占比，或防洪、排澇、減災(zāi)、環(huán)境效益占灌區(qū)范圍內(nèi)平均年度GDP貢獻(xiàn)率，或水管單位年度總支出中扣除經(jīng)營收入彌補支出的占比等方法，客觀綜合確定公益性資產(chǎn)的物化勞動和活勞動量。同時結(jié)合水管單位現(xiàn)狀、地理位置、經(jīng)濟環(huán)境、經(jīng)濟發(fā)展速度調(diào)整確定公益性耗費的補償額度，不搞一刀切。
要分別對每個水管單位進(jìn)行劃分和確定，明確各級財政部門應(yīng)承擔(dān)的補助份額。同時，重新核定水管單位的供水成本價格，分別對工業(yè)、城鎮(zhèn)生活、農(nóng)業(yè)灌溉、城市環(huán)境等不同用水類別確定不同的水價成本和價格。并對其中的農(nóng)業(yè)水價的成本價和當(dāng)年執(zhí)行的收費價格進(jìn)行比較，按照實際供水量和收費總額核定差額，將這一部份不應(yīng)由水管單位承擔(dān)的差額，由受益的地方財政負(fù)擔(dān)。但是，由于存在全國各地經(jīng)濟發(fā)展的不均衡性，國家應(yīng)從全局出發(fā)，通過轉(zhuǎn)移支付的手段，大體平衡各省市區(qū)的負(fù)擔(dān)份額。
⑷、水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與經(jīng)營管理的關(guān)系。水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)既是中央關(guān)注的重點，也是中央實施西部大開發(fā)的重點。為了保障水利工程的正常運轉(zhuǎn)和保護廣大人民的生命財產(chǎn)安全，今后一個較長的時期內(nèi)，國家應(yīng)將不斷加大水利工程病險水庫的整治力度和大中型灌區(qū)的干支渠配套改造防滲力度，以利于水利工程更好地為社會經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮更大的作用。因此水管單位一定要抓住這一發(fā)展自己、狀大實力、提高社會地位的機遇，迎接挑戰(zhàn)；在加強自身綜合經(jīng)營管理的同時，爭取上級各部門在政策、項目、資金方面的支持。改革投資體制，將產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營權(quán)、管理權(quán)適度分離，以股份合作、租賃承包、出售拍賣、聯(lián)營等多種形式，放開搞活，加快基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)速度，為今后的綜合經(jīng)營工作奠定牢固的基礎(chǔ)，借以增強自身的經(jīng)濟效益，從根本上實現(xiàn)水管單位財務(wù)狀況的良性循環(huán)。
（5）、內(nèi)部和外部的關(guān)系。理順?biāo)軉挝还芾眢w制，主要在于外部管理體制的理順和水管單位內(nèi)部管理體制理順兩個方面。外部管理體制涉及到中央、省、市、縣各級政府和各級水行行政主管部門、流域機構(gòu)的責(zé)權(quán)利職責(zé)劃分，這些上下領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，條塊業(yè)務(wù)關(guān)系通過本次改革是必須理順的。而內(nèi)部管理體制則主要涉及到流域內(nèi)部、灌區(qū)內(nèi)部、水管單位內(nèi)部的責(zé)權(quán)利職責(zé)劃分。這些內(nèi)部關(guān)系的理順，必須在人事、財務(wù)、分配等方面狠下功夫。通過內(nèi)部和外部的理順，為整個水利工程管理體制的理順創(chuàng)造條件，做到上下左右關(guān)系協(xié)調(diào)、形成合力，不斷增強水利工程抗御自然災(zāi)害的能力，充分發(fā)揮其社會效益和經(jīng)濟效益，實現(xiàn)體制改革的最終目的。
（6）、精簡機構(gòu)和引進(jìn)人才的關(guān)系。在水利工程管理體制改革的進(jìn)程中，水管單位在精簡機構(gòu)，壓縮非生產(chǎn)人員，清理撤消在計劃經(jīng)濟時期興辦的不適應(yīng)形勢發(fā)展的下屬企業(yè)時，必然會出現(xiàn)人員過多而無法安置的現(xiàn)象，而大量的下崗、失業(yè)又必然導(dǎo)致水管單位內(nèi)部和社會的不穩(wěn)定。同時，水利事業(yè)的發(fā)展又將出現(xiàn)急需的專業(yè)技術(shù)、管理人才的引進(jìn)和吸收。因此，
一方面要堅決壓縮非生產(chǎn)人員和超編人員，采取提前離崗休息、鼓勵辭職、自謀職業(yè)、鼓勵脫產(chǎn)學(xué)習(xí)，輪崗待崗等多種辦法，精減人員隊伍，配套相應(yīng)的社會保障措施，使這批人員得到妥善安置。
另一方面按照定編、定員、定責(zé)、定崗、定薪的要求，吸收文化水平高，具有專業(yè)知識的優(yōu)秀人才到適當(dāng)?shù)膷徫话l(fā)揮他們的知識才干。做到人員能進(jìn)能出、工資能高能低、職務(wù)能上能下。同時實施人事制度的改革，建立健全用人機制和分配機制，精簡機構(gòu)，做到人盡其才、人盡其用，逐步調(diào)整人員結(jié)構(gòu)，不斷提高職工的文化水平。處理好這一關(guān)系，將十分有利于水利工程管理單位輕裝上陣，提高職工素質(zhì)和提高勞動生產(chǎn)力，促進(jìn)水利工程管理體制改革的進(jìn)一步深化。
3、準(zhǔn)確確定水管單位性質(zhì)，建立符合實際的補償機制。
理順?biāo)こ坦芾韱挝惑w制的重點在于對水管單位的準(zhǔn)確定性，必須按照政策，結(jié)合實際，做到準(zhǔn)確定性。在公益型、經(jīng)營型和準(zhǔn)公益型三類不同性質(zhì)界定清楚后，絕大多數(shù)水管單位均屬于準(zhǔn)公益型水管單位，而情況最為復(fù)雜的也是這一類。由于準(zhǔn)公益性水管單位既有防洪、排澇等公益性任務(wù)，又有供水、發(fā)電等經(jīng)營。因此，要以科學(xué)的、客觀的、實事求是的態(tài)度確定劃分公益型和經(jīng)營型的方法。經(jīng)過科學(xué)的劃分后，明確各級財政補貼的份額和自收自支的范圍、用途、人員、標(biāo)準(zhǔn)，同時建立健全水管單位的養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險、住房公積金等制度，使職工的生產(chǎn)崗位進(jìn)的來、走的出，退休有所養(yǎng)、下崗有去處。
4.建立新的運行機制，符合生產(chǎn)發(fā)展的客觀要求。
通過改革，建立起一整套適應(yīng)市場、適應(yīng)形勢、符合要求的運行機制非常必要。其主要的機制是：
第一，在水價的形成機制上按照統(tǒng)一政策，重新核定工業(yè)、農(nóng)業(yè)、居民生活、生態(tài)環(huán)境等分類成本水價，調(diào)整實際執(zhí)行水價，對農(nóng)業(yè)灌溉用水的水價實行“小步快跑”的辦法，加快水價調(diào)整進(jìn)程。使水價的形成機制、調(diào)價機制和管理機制科學(xué)化、制度化、規(guī)范化，充分反映價值規(guī)律和市場供求關(guān)系，適應(yīng)新形勢的發(fā)展要求。
第二，在水費的征管機制上，按照“先服務(wù)、后收費”的政策，不再完全依靠地方政府，減少征管環(huán)節(jié)，明確征收主體；做到供需直接見面，實行合同制供水，收費到基層。同時，一定要因地制宜的建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村社用水戶協(xié)會或支渠管理委員會，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)或灌區(qū)的水利管理站牽頭，負(fù)責(zé)供水、管水、收費，解決供用水的糾紛，形成一條龍服務(wù)，真正做到服好務(wù)，收好費。
第三，在農(nóng)業(yè)用水機制上，水利工程管理單位一定要加快計量用水和節(jié)約用水的建設(shè)，在干渠的直灌斗渠和支渠及重要的分水節(jié)制閘安裝計量用水設(shè)施，改革長期以來實施的按畝收費方式，實行按方計量收費，用基本水量收基本水費、超額用水累進(jìn)加價的辦法，促進(jìn)節(jié)約用水工作向縱深發(fā)展。同時由支渠管理委員會負(fù)責(zé)某一條支渠的輸水、管水、灌溉和維修等工作，配合用水戶協(xié)會做好水費的征管工作。
關(guān)鍵字：改革水利工程管理體制思考
水利工程是我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。長期以來，水利工程在防洪、排澇、防災(zāi)、減災(zāi)等方面對國民經(jīng)濟的發(fā)展做出了重大的貢獻(xiàn)，同時在工業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)灌溉、居民生活、生態(tài)環(huán)境等生產(chǎn)經(jīng)營管理中發(fā)揮了巨大的作用。在人類社會跨入新世紀(jì)的今天，我國的社會經(jīng)濟形勢和結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了重大的變革，計劃經(jīng)濟體制正在被社會主義市場經(jīng)濟所取代，國際經(jīng)濟一體化正在深入到國民經(jīng)濟體系的每一個環(huán)節(jié)中，傳統(tǒng)水利正在變革為現(xiàn)代水利。因此，加快水利工程管理體制改革的步伐，分析體制改革中存在的主要問題，研究解決這些問題的措施，促進(jìn)水利工程管理單位的健康發(fā)展，實現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用，則是我們水利人義不容辭的責(zé)任和義務(wù)。
一.水利工程管理體制改革中存在的主要問題。
1.傳統(tǒng)觀念和管理方式的問題
建國以來，水利工程管理單位按照計劃經(jīng)濟的管理模式建立了一系列的管理程序和規(guī)范。這在當(dāng)時的歷史條件下，對強化水資源調(diào)度，實現(xiàn)水資源與社會經(jīng)濟發(fā)展的有效配置是有效的，極大的促進(jìn)了國民經(jīng)濟的順利發(fā)展。黨的十四大作出了建立社會主義市場經(jīng)濟體制的決定后，歷時十年，我國的社會經(jīng)濟狀況發(fā)生了翻天覆地的變革。市場經(jīng)濟的合理配置資源、優(yōu)勝劣汰、價值規(guī)律、市場競爭機制已經(jīng)深入人心。但在水利系統(tǒng)中，特別是處于基層的水利工程管理單位，卻在很大程度上停滯在原有的思維觀念中，習(xí)慣于商品生產(chǎn)和工程建設(shè)嚴(yán)重依賴上級的行政命令，沿用粗放的管理方式，單位職工吃“大鍋飯”、喝“大鍋水”、工作效率低、經(jīng)濟效益不高、職工收入差、水土資源的綜合經(jīng)濟收益率非常低、注重社會效益的發(fā)揮而忽視了自身經(jīng)濟效益的壯大等現(xiàn)象仍然普遍存在。究其原因主要在于：
（1）、國家水利產(chǎn)業(yè)政策滯后，沒有在政策上即時調(diào)整、引導(dǎo)水利產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關(guān)政策規(guī)范，對水利工程管理如何進(jìn)入市場研究不深、不透。
（2）、幾千年歷史所形成的無償用水觀念根深蒂固。全社會無償用水或低價用水觀念的轉(zhuǎn)變速度緩慢。
（3）、國家重視了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和穩(wěn)定，在商品水的價格上嚴(yán)加限制，將農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的商品水支出中的很大一部分轉(zhuǎn)嫁給了水利工程管理單位承擔(dān)。
（4）、將應(yīng)由地方政府負(fù)擔(dān)的防洪、排澇等公益性支出轉(zhuǎn)嫁給了水利工程管理單位負(fù)擔(dān)。
以上各方面的原因，導(dǎo)致了水利系統(tǒng)職工的思想觀念陳舊，缺乏適應(yīng)形勢發(fā)展的新思想、新觀念、新作風(fēng)，缺乏發(fā)展水利工程的新的管理模式。
2.管理體制的問題
長期以來，我國興建了一大批水利工程，形成了四十七萬多戶水利工程管理單位，并擁有數(shù)千億元的固定資產(chǎn)。初步形成了具有防洪、排澇、灌溉、供水、發(fā)電、養(yǎng)殖、種植、旅游等功能要素的，蓄引提結(jié)合、大中小并舉、地域分布廣泛的水利工程體系，為國民經(jīng)濟的高速發(fā)展發(fā)揮了巨大的基礎(chǔ)作用和支撐作用。
在水利工程的這些不同的功能要素中，從總體上劃分為社會公益型和生產(chǎn)經(jīng)營型兩大類。在水利工程的管理體制中又分為中央管理和地方管理，即按行政管理區(qū)域劃分又按流域（或灌區(qū)）劃分。地方管理的水利工程管理單位的行政管理權(quán)屬地方各級人民政府的水行政主管部門，業(yè)務(wù)管理權(quán)屬地方灌區(qū)管理部門或跨行政區(qū)域的共同的上一級灌區(qū)管理部門。
由于行政主體和業(yè)務(wù)主體的分離，形成了條塊分割、政企不分、政事交叉、各自為陣、職責(zé)不清的管理體制。經(jīng)常出現(xiàn)對水資源的統(tǒng)一管理權(quán)、水政漁政的執(zhí)法權(quán)和管理權(quán)、防洪安全的執(zhí)法權(quán)和管理權(quán)等工作的錯位或缺位，以及在水利工程管理機構(gòu)和編制、灌區(qū)輸供水時空分布、灌區(qū)水價核定、水費計收體制、水利工程管理或養(yǎng)護、供水收益分配等方面的諸多矛盾。由于管理體制的不順，造成行政主體和業(yè)務(wù)主體之間的責(zé)權(quán)利不清，出現(xiàn)有利益時大家爭著管，有問題時互相推諉誰都不愿意管的局面。在水利工程管理單位的發(fā)展過程中，體順不順帶來的影響是長期的，危害也是致命的，而理順管理體制的難度也是最大的。因此，這是水利工程管理體制改革的重點。
3.運行管理機制的問題。
由于水利工程管理單位自身具有多種功能要素的特殊性，決定了在運行管理中的各種運行機制。主要表現(xiàn)為：
（1）、水價的運行機制。按照國務(wù)院《水利產(chǎn)業(yè)政策》的要求，各水利工程管理單位均按照政策規(guī)定并結(jié)合自身實際，實施了水價成本測算。實施六年來，絕大多數(shù)水管單位均不能按照測算審批的成本水價計收水費，普遍的實收水價只占成本價的百分之四十左右。雖然水管單位所供的水是商品，其中凝結(jié)著商品生產(chǎn)者巨大的物化勞動和活勞動，但卻不能從低廉的收費價格中獲得合理的補償，不能維持簡單再生產(chǎn)的正常進(jìn)行，必然導(dǎo)致水管單位職工的生活貧困和職工隊伍的不穩(wěn)定。水價的審批是由國家各級價格管理部門嚴(yán)格控制的，既不能按照商品的價值規(guī)律和供求關(guān)系定價，又不能得到政府的價格補貼，這實際是政府轉(zhuǎn)嫁了水商品成本支出的負(fù)擔(dān)。因此，目前全國水管單位的巨大虧損，其主要原因均是政策性虧損。
（2）、水費的計收機制。多年來，水費的征收都是由地方各級政府以“實物計量、貨幣結(jié)算”的方式實施的，在九十年代后期改為“按畝計量、貨幣征收”的方式。這在計劃經(jīng)濟時期，依靠行政手段征收水費是可行的，但在市場經(jīng)濟時期就出現(xiàn)了許多矛盾。第一是征收主體的錯位：由于水具有商品的屬性，就不能回避市場經(jīng)濟規(guī)律，回避買賣雙方直接見面的供需服務(wù)關(guān)系。近年來，許多地方政府普遍出現(xiàn)入不敷出、財政嚴(yán)重赤字的狀況，必然將廣大農(nóng)戶所解交的水費用于發(fā)放工資、獎金、建辦公樓、修學(xué)校及地方社會公益設(shè)施等支出。因此，普遍出現(xiàn)了地方各級政府特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)擠占、挪用、截留水費等違紀(jì)違規(guī)的現(xiàn)象，導(dǎo)致一些水利工程管理單位的欠收水費高達(dá)幾千萬元的嚴(yán)重后果。第二是計量標(biāo)準(zhǔn)的失衡：在計量收費的方式上，長期沿用按設(shè)計灌面或八十年代初定的灌面，將田土面積折合為標(biāo)準(zhǔn)畝計收水費。近二十年來，我國的社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大的變化，特別是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、鄉(xiāng)鎮(zhèn)城市化的建設(shè)，使田土的比例和各類經(jīng)濟作物的用水量與原有核定的標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重背離。所以，傳統(tǒng)的水費計征方式已經(jīng)不能適應(yīng)形勢的發(fā)展。
（3）、水利資產(chǎn)收益劃分的機制。在水利工程的單項或單位工程資產(chǎn)中，同一類固定資產(chǎn)往往同時發(fā)揮出兩種不同的功能效益，如水庫工程中的大壩、溢洪道、放水設(shè)施、放空設(shè)施等項目，既為防洪保安發(fā)揮作用，又為蓄水、養(yǎng)殖、發(fā)電、旅游等發(fā)揮作用。因此，公益性資產(chǎn)和經(jīng)營性資產(chǎn)各自所發(fā)揮的效益就很難用準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)進(jìn)行價值定量，區(qū)分其社會效益和自身經(jīng)濟效益。
（4）、水利工程的管理和養(yǎng)護機制。我國的大中型水利工程或灌區(qū)大多數(shù)都是在上世紀(jì)五十至七十年代建成的，主要是通過大搞群眾運動的方式建設(shè)，加之受當(dāng)時技術(shù)、資金條件的限制，普遍存在設(shè)計要求低、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低、施工質(zhì)量不高、渠道防滲不配套等問題。經(jīng)過幾十年的運行，造成水利工程老化失修、跨塌水毀嚴(yán)重、水的利用率低、水資源損失浪費驚人，并且存在重大的水利工程安全隱患。近年來，我國大江大河的堤壩和各類水庫的防洪搶險任務(wù)十分艱巨，水庫跨壩、渠道跨塌等事故時有發(fā)生。這是由于水利工程管理和養(yǎng)護維修機制不順?biāo)斐傻暮蠊?/p>
由于水利工程管理運行機制中的問題涉及面廣、內(nèi)容多、情況復(fù)雜，因此，這是水利工程管理體制改革的難點。
4.運行管理經(jīng)費的問題。
水管單位在防洪、排澇管理和商品生產(chǎn)經(jīng)營活動的過程中，必然要耗費大量的人力、物力、財力，而這些支出的補償主要來自于水費收入。由于我國是一個農(nóng)業(yè)大國，長期以來受到“以糧為綱”，“無糧不穩(wěn)”和“水是天上掉的，無價無償?shù)摹庇^念的影響，加之我國的農(nóng)業(yè)是弱勢產(chǎn)業(yè)，需要國家大力扶持和政策保護，所以，水商品的價格一直不到位，而國家對公益性支出不予補償，導(dǎo)致水管單位的運行管理經(jīng)費十分短缺。另外，按照國家政策規(guī)定，每年的復(fù)員轉(zhuǎn)業(yè)退伍軍人的安置，大中專畢業(yè)生的分配，又形成水管單位人員增多、機構(gòu)臃腫、素質(zhì)低下，根本無法實行水資源和人力資源的優(yōu)化配置。許多大中型水利工程管理單位由于沒有經(jīng)費，長期以來，沒有加入養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、住房公積等社會保障體系，大量職工退休、下崗、待崗后，基本生活沒有保障，單位和個人的后顧之憂非常嚴(yán)重，特別是在我國的西部落后地區(qū)和基層水管單位猶為突出。
5.水管單位性質(zhì)問題。
水管單位的性質(zhì)經(jīng)歷了“事業(yè)單位、企業(yè)管理”、“生產(chǎn)型事業(yè)單位”的過程，長期實行“自收自支”、“以收抵支”的預(yù)算管理形式，沒有得到科學(xué)、客觀、合理的準(zhǔn)確定位。究其原因主要在于歷史的局限性和國家經(jīng)濟不發(fā)達(dá)所致。水利工程既是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)設(shè)施，社會發(fā)展的基本保證，又是社會經(jīng)濟發(fā)展和安定團結(jié)的基礎(chǔ)。因此，理應(yīng)得到國家的重點扶持和財力的支撐。由于水管單位管理的內(nèi)容比較復(fù)雜，因此，結(jié)合實際界定單位性質(zhì)就非常必要。光靠水管單位的經(jīng)營性收入來補償公益性和經(jīng)營性的支出是不合理的，也是補償不了的。就全國水管單位一九九五年新財會制度改革后每年出現(xiàn)的巨大虧損來看，再過一段時期，很可能出現(xiàn)“所有者權(quán)益”的全面赤字，多年積累的“實收資本”、“資本公積”等將被巨大的“未分配利潤”赤字所沖抵貽盡。這都是由于水管單位的性質(zhì)錯位和補償缺位所造成的結(jié)果。
二.實施水利工程體制改革的主要措施。
1.轉(zhuǎn)變觀念，轉(zhuǎn)變思維方式，適應(yīng)形勢的發(fā)展。
水利工程管理體制改革的首要前提是改革不適應(yīng)市場經(jīng)濟形勢發(fā)展的陳腐觀念，將原有的計劃經(jīng)濟、商品經(jīng)濟的完全依賴計劃，依賴行政命令的思維方式轉(zhuǎn)變過來，按照社會主義市場經(jīng)濟規(guī)律、價值規(guī)律、優(yōu)化配置資源和優(yōu)勝劣汰的要素貫穿于我們的思想和行動中。特別是在水管單位內(nèi)部的供水生產(chǎn)、水產(chǎn)養(yǎng)殖、水利發(fā)電、庫區(qū)旅游、水土資源等生產(chǎn)經(jīng)營實踐中，嚴(yán)格按照商品生產(chǎn)和商品交換的要求，加強各環(huán)節(jié)的管理，強化成本核算，合理確定價格，嚴(yán)把產(chǎn)品質(zhì)量關(guān)，不斷提高產(chǎn)品質(zhì)量，在重視自身經(jīng)濟效益的同時，不斷提高職工的文化生活水平。一定要深刻認(rèn)識“發(fā)展才是硬道理”的根本內(nèi)涵，要明白“市場經(jīng)濟沒有眼淚”的道理。
通過改革的手段，徹底改革不適應(yīng)市場經(jīng)濟的觀點、方法，樹立長期發(fā)展的戰(zhàn)略思想，制定切合實際的中長期發(fā)展規(guī)劃，結(jié)合中央實施西部大開發(fā)形勢，用國際經(jīng)濟一體化的發(fā)展思路統(tǒng)攬我們的工作，一切以經(jīng)濟建設(shè)為中心，一切以經(jīng)濟效益為出發(fā)點，合理配置和優(yōu)化利用水土資源、人力資源，不斷提高工作效率，才能擺脫水管單位舉步維艱的困境，才能在本世紀(jì)的前二十年實現(xiàn)水利人的小康目標(biāo)。但是，我們一定要充分認(rèn)識到轉(zhuǎn)變觀念的艱巨性、長期性和復(fù)雜性，堅定信念、循序漸進(jìn)，做到與時俱進(jìn)、開拓進(jìn)取，使觀念和思維方式的轉(zhuǎn)變跟上時展的步伐。
2.認(rèn)真處理好改革和發(fā)展的幾個關(guān)系。
⑴、穩(wěn)定、改革和發(fā)展的關(guān)系。體制改革不是要全部
廢除原有的所有政策、制度、規(guī)范，而是要破舊立新，改革不適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的生產(chǎn)關(guān)系，理順管理體制，建立符合社會發(fā)展要求的新的生產(chǎn)關(guān)系，釋放出職工的生產(chǎn)積極性，不斷工作效率，創(chuàng)造出更大的經(jīng)濟效益。改革不是目的而是手段，穩(wěn)定、增效、發(fā)展才是我們改革的目的。因此，我們必須用“三個代表”的重要思想來指導(dǎo)改革的具體工作，以穩(wěn)定、求實、創(chuàng)新、發(fā)展的態(tài)度來面對改革，在改革中求穩(wěn)定，在穩(wěn)定中求生存，在生存中求發(fā)展。
⑵、行政管理和水管單位的關(guān)系。各級水行政主管部門和
水管單位應(yīng)按照各自的職能，劃分灌區(qū)內(nèi)的水政執(zhí)法、漁政執(zhí)法、水庫防洪、灌區(qū)排澇、江河提防、灌區(qū)管理工作的責(zé)權(quán)利。水行政主管單位只能依照法律法規(guī)所賦予的權(quán)利依法行政，而不能對水管單位內(nèi)部的生產(chǎn)經(jīng)營管的過多、過死、過細(xì)。而水管單位在水利工程管理中，在符合法律法規(guī)的前提下，充分發(fā)揮自身的水土資源優(yōu)勢，面向市場，開展水商品生產(chǎn)、銷售、管理和服務(wù)；同時加強對公益性資產(chǎn)的管理，確保水利工程設(shè)施的安全和完整；做好防洪、排澇、減災(zāi)、水土保持等工作，確保公益性國有資產(chǎn)的保值增殖。真正作到政企分開，政事分開。形成相輔相成、相互支持、相得益彰的新型關(guān)系。
⑶、社會效益和自身經(jīng)濟效益的關(guān)系。絕大多數(shù)的水利工程均具有公益性和經(jīng)營性的綜合，其綜合效益必然具有公益性效益和經(jīng)營性效益，在公益性效益中表現(xiàn)出巨大的社會效益，在經(jīng)營性效益中表現(xiàn)出水管單位自身的經(jīng)濟效益。因此，處理好這個關(guān)系對社會、對水管單位都非常重要。界定清楚兩者的資產(chǎn)量、價值量是這次體制改革的焦點。從公平、合理、科學(xué)而言，準(zhǔn)公益性水管單位在防洪、排澇、水土保持、生態(tài)環(huán)境等公益性資產(chǎn)和經(jīng)營性資產(chǎn)劃分時，可按水庫庫容的各自占比，或防洪、排澇、減災(zāi)、環(huán)境效益占灌區(qū)范圍內(nèi)平均年度GDP貢獻(xiàn)率，或水管單位年度總支出中扣除經(jīng)營收入彌補支出的占比等方法，客觀綜合確定公益性資產(chǎn)的物化勞動和活勞動量。同時結(jié)合水管單位現(xiàn)狀、地理位置、經(jīng)濟環(huán)境、經(jīng)濟發(fā)展速度調(diào)整確定公益性耗費的補償額度，不搞一刀切。
要分別對每個水管單位進(jìn)行劃分和確定，明確各級財政部門應(yīng)承擔(dān)的補助份額。同時，重新核定水管單位的供水成本價格，分別對工業(yè)、城鎮(zhèn)生活、農(nóng)業(yè)灌溉、城市環(huán)境等不同用水類別確定不同的水價成本和價格。并對其中的農(nóng)業(yè)水價的成本價和當(dāng)年執(zhí)行的收費價格進(jìn)行比較，按照實際供水量和收費總額核定差額，將這一部份不應(yīng)由水管單位承擔(dān)的差額，由受益的地方財政負(fù)擔(dān)。但是，由于存在全國各地經(jīng)濟發(fā)展的不均衡性，國家應(yīng)從全局出發(fā)，通過轉(zhuǎn)移支付的手段，大體平衡各省市區(qū)的負(fù)擔(dān)份額。
⑷、水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與經(jīng)營管理的關(guān)系。水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)既是中央關(guān)注的重點，也是中央實施西部大開發(fā)的重點。為了保障水利工程的正常運轉(zhuǎn)和保護廣大人民的生命財產(chǎn)安全，今后一個較長的時期內(nèi)，國家應(yīng)將不斷加大水利工程病險水庫的整治力度和大中型灌區(qū)的干支渠配套改造防滲力度，以利于水利工程更好地為社會經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮更大的作用。因此水管單位一定要抓住這一發(fā)展自己、狀大實力、提高社會地位的機遇，迎接挑戰(zhàn)；在加強自身綜合經(jīng)營管理的同時，爭取上級各部門在政策、項目、資金方面的支持。改革投資體制，將產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營權(quán)、管理權(quán)適度分離，以股份合作、租賃承包、出售拍賣、聯(lián)營等多種形式，放開搞活，加快基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)速度，為今后的綜合經(jīng)營工作奠定牢固的基礎(chǔ)，借以增強自身的經(jīng)濟效益，從根本上實現(xiàn)水管單位財務(wù)狀況的良性循環(huán)。
（5）、內(nèi)部和外部的關(guān)系。理順?biāo)軉挝还芾眢w制，主要在于外部管理體制的理順和水管單位內(nèi)部管理體制理順兩個方面。外部管理體制涉及到中央、省、市、縣各級政府和各級水行行政主管部門、流域機構(gòu)的責(zé)權(quán)利職責(zé)劃分，這些上下領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，條塊業(yè)務(wù)關(guān)系通過本次改革是必須理順的。而內(nèi)部管理體制則主要涉及到流域內(nèi)部、灌區(qū)內(nèi)部、水管單位內(nèi)部的責(zé)權(quán)利職責(zé)劃分。這些內(nèi)部關(guān)系的理順，必須在人事、財務(wù)、分配等方面狠下功夫。通過內(nèi)部和外部的理順，為整個水利工程管理體制的理順創(chuàng)造條件，做到上下左右關(guān)系協(xié)調(diào)、形成合力，不斷增強水利工程抗御自然災(zāi)害的能力，充分發(fā)揮其社會效益和經(jīng)濟效益，實現(xiàn)體制改革的最終目的。
（6）、精簡機構(gòu)和引進(jìn)人才的關(guān)系。在水利工程管理體制改革的進(jìn)程中，水管單位在精簡機構(gòu)，壓縮非生產(chǎn)人員，清理撤消在計劃經(jīng)濟時期興辦的不適應(yīng)形勢發(fā)展的下屬企業(yè)時，必然會出現(xiàn)人員過多而無法安置的現(xiàn)象，而大量的下崗、失業(yè)又必然導(dǎo)致水管單位內(nèi)部和社會的不穩(wěn)定。同時，水利事業(yè)的發(fā)展又將出現(xiàn)急需的專業(yè)技術(shù)、管理人才的引進(jìn)和吸收。因此，
一方面要堅決壓縮非生產(chǎn)人員和超編人員，采取提前離崗休息、鼓勵辭職、自謀職業(yè)、鼓勵脫產(chǎn)學(xué)習(xí)，輪崗待崗等多種辦法，精減人員隊伍，配套相應(yīng)的社會保障措施，使這批人員得到妥善安置。
另一方面按照定編、定員、定責(zé)、定崗、定薪的要求，吸收文化水平高，具有專業(yè)知識的優(yōu)秀人才到適當(dāng)?shù)膷徫话l(fā)揮他們的知識才干。做到人員能進(jìn)能出、工資能高能低、職務(wù)能上能下。同時實施人事制度的改革，建立健全用人機制和分配機制，精簡機構(gòu)，做到人盡其才、人盡其用，逐步調(diào)整人員結(jié)構(gòu)，不斷提高職工的文化水平。處理好這一關(guān)系，將十分有利于水利工程管理單位輕裝上陣，提高職工素質(zhì)和提高勞動生產(chǎn)力，促進(jìn)水利工程管理體制改革的進(jìn)一步深化。
3、準(zhǔn)確確定水管單位性質(zhì)，建立符合實際的補償機制。
理順?biāo)こ坦芾韱挝惑w制的重點在于對水管單位的準(zhǔn)確定性，必須按照政策，結(jié)合實際，做到準(zhǔn)確定性。在公益型、經(jīng)營型和準(zhǔn)公益型三類不同性質(zhì)界定清楚后，絕大多數(shù)水管單位均屬于準(zhǔn)公益型水管單位，而情況最為復(fù)雜的也是這一類。由于準(zhǔn)公益性水管單位既有防洪、排澇等公益性任務(wù)，又有供水、發(fā)電等經(jīng)營。因此，要以科學(xué)的、客觀的、實事求是的態(tài)度確定劃分公益型和經(jīng)營型的方法。經(jīng)過科學(xué)的劃分后，明確各級財政補貼的份額和自收自支的范圍、用途、人員、標(biāo)準(zhǔn)，同時建立健全水管單位的養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險、住房公積金等制度，使職工的生產(chǎn)崗位進(jìn)的來、走的出，退休有所養(yǎng)、下崗有去處。
4.建立新的運行機制，符合生產(chǎn)發(fā)展的客觀要求。
通過改革，建立起一整套適應(yīng)市場、適應(yīng)形勢、符合要求的運行機制非常必要。其主要的機制是：
第一，在水價的形成機制上按照統(tǒng)一政策，重新核定工業(yè)、農(nóng)業(yè)、居民生活、生態(tài)環(huán)境等分類成本水價，調(diào)整實際執(zhí)行水價，對農(nóng)業(yè)灌溉用水的水價實行“小步快跑”的辦法，加快水價調(diào)整進(jìn)程。使水價的形成機制、調(diào)價機制和管理機制科學(xué)化、制度化、規(guī)范化，充分反映價值規(guī)律和市場供求關(guān)系，適應(yīng)新形勢的發(fā)展要求。
第二，在水費的征管機制上，按照“先服務(wù)、后收費”的政策，不再完全依靠地方政府，減少征管環(huán)節(jié)，明確征收主體；做到供需直接見面，實行合同制供水，收費到基層。同時，一定要因地制宜的建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村社用水戶協(xié)會或支渠管理委員會，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)或灌區(qū)的水利管理站牽頭，負(fù)責(zé)供水、管水、收費，解決供用水的糾紛，形成一條龍服務(wù)，真正做到服好務(wù)，收好費。
第三，在農(nóng)業(yè)用水機制上，水利工程管理單位一定要加快計量用水和節(jié)約用水的建設(shè)，在干渠的直灌斗渠和支渠及重要的分水節(jié)制閘安裝計量用水設(shè)施，改革長期以來實施的按畝收費方式，實行按方計量收費，用基本水量收基本水費、超額用水累進(jìn)加價的辦法，促進(jìn)節(jié)約用水工作向縱深發(fā)展。同時由支渠管理委員會負(fù)責(zé)某一條支渠的輸水、管水、灌溉和維修等工作，配合用水戶協(xié)會做好水費的征管工作。
（一）已建工程的產(chǎn)權(quán)改制形式
1.承包
所謂承包即是在工程所有權(quán)不變的情況下，由承包方與發(fā)包方簽訂承包合同，承包方按發(fā)包方的意愿進(jìn)行管理或經(jīng)營，按合同規(guī)定向資產(chǎn)所有者交納承包費。這是一種把土地承包責(zé)任制引入到水利行業(yè)的形式，將“小農(nóng)水”整體承包給個人或團體。具體做法為由集體根據(jù)工程造價和灌溉能力確定每年上交的承包費用底數(shù)，然后公開競價投標(biāo)。承包的年限一般為5～15年，各地方具體年限均不相同。在承包期內(nèi)工程的經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)承包給農(nóng)戶。雙方簽訂承包合同，在合同中寫明承包費用、水價及雙方的責(zé)任和義務(wù)，尤其是承包方具體的服務(wù)任務(wù)和工程的管護標(biāo)準(zhǔn)需要在合同中具體體現(xiàn)。從承包主體有個人和合伙兩種情況，在承包期內(nèi)承包者自主經(jīng)營自負(fù)贏虧。
2.租賃
根據(jù)產(chǎn)權(quán)交易的定義：租賃就是一方向另一方支付租金，以取得在一定時間內(nèi)對另一方資產(chǎn)的使用權(quán)。從企業(yè)和財會角度來講，承包和租賃區(qū)別具體體現(xiàn)在：（1）承包經(jīng)營是以一定的經(jīng)營利潤為目的，對象是經(jīng)營成果；租賃經(jīng)營則是以資產(chǎn)使用權(quán)的轉(zhuǎn)移及企業(yè)的經(jīng)營管理權(quán)為標(biāo)的，對象是資產(chǎn)；（2）承包的自不完全，而租賃產(chǎn)權(quán)分離的比較徹底；（3）由于租賃經(jīng)營需要實行財產(chǎn)擔(dān)保，風(fēng)險比承包高；（4）經(jīng)營期間新增資本屬于租賃經(jīng)營者，但不屬于承包經(jīng)營者。
3.拍賣
根據(jù)2004年修訂的《拍賣法》，拍賣是指“以公開競價的形式，將特定物品或者財產(chǎn)權(quán)利轉(zhuǎn)讓給最高應(yīng)價者的買賣方式”。拍賣是根據(jù)工程造價和灌溉能力確定底價，按照自愿、公平、競爭的原則，公開競價拍賣水利設(shè)施的經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)或所有權(quán)，年限為5～20年，一般不超過50年。拍賣主要分為經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)的拍賣和所有權(quán)的拍賣。一般來說，規(guī)模小的工程拍賣所有權(quán)，規(guī)模大的工程拍賣使用權(quán)。承包和租賃相比，拍賣屬于比較徹底的產(chǎn)權(quán)制度改革形式。
4.股份合作制
建設(shè)“小農(nóng)水”的關(guān)鍵是資金是否能夠順利籌集，而股份合作制是多渠道籌集資金的一種重要制度安排，是一種農(nóng)民自愿合作辦水利的新形式。農(nóng)民按照誰投資誰收益的原則，由農(nóng)民聯(lián)合在承包租賃的土地上，通過入股合作新建、購買或承包、租賃各種農(nóng)田水利工程。不僅農(nóng)民可以入股，集體和國家也可入股，不僅資金入股，還可以以勞力、土地和技術(shù)入股。入股農(nóng)民共同出資、共同勞動，共同擁有工程的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)，既取得勞動報酬，又按股分紅（國家股一般不分紅），一定程度上克服了資金、技術(shù)和人力等的不足。
5.組建用水者協(xié)會
以工程的受益農(nóng)戶為協(xié)會成員，每戶為一個會員，把原來屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村集體管理的工程集中，將“小農(nóng)水”經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)或所有權(quán)轉(zhuǎn)移給用水者協(xié)會，協(xié)會屬于民間組織，是具有法人地位的服務(wù)型社會實體，成立監(jiān)委會，財務(wù)制度、章程和管理制度健全。協(xié)會經(jīng)營具有獨立性，與水管單位之間的關(guān)系是水的買賣關(guān)系，且不屬于村委會管轄。
（二）未建工程的產(chǎn)權(quán)改制形式
1.農(nóng)民（單戶）、農(nóng)民聯(lián)合體或其他農(nóng)民專業(yè)合作組織投資興建
按照“誰投資，誰所有，誰受益，誰負(fù)擔(dān)”的原則，采取放開建設(shè)權(quán)，完全由民間資本投資興辦的水利工程產(chǎn)權(quán)全部歸投資者，并且允許繼承、轉(zhuǎn)讓、抵押和對外租賃、承包，這種模式有效地調(diào)動了農(nóng)民的積極性。為了避免互相搶奪資源，需要從宏觀規(guī)劃上進(jìn)行有效控制，即由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府批準(zhǔn)和水管部門選址、設(shè)計，然后由農(nóng)民投資興辦，這樣既避免互相哄搶資源，又能優(yōu)化布局。工程建成后由農(nóng)民自主選擇承包、租賃、聘用人員管理等運營方式。
2.由農(nóng)民用水者協(xié)會興建和管理
按照水系或者村、組為組建單位先建立用水者協(xié)會，然后具體的籌資、建設(shè)、運行和維護均由協(xié)會負(fù)責(zé)管理。這種模式的關(guān)鍵是新的協(xié)會是否能夠承擔(dān)和勝任這些職責(zé)。
3.集體興建，專人管理
指工程及配套設(shè)施全部由集體出資興建和購買，村委會委派專人負(fù)責(zé)管理。這種模式與原先集體興建、管水員看護的區(qū)別在于：規(guī)劃、建設(shè)時需要向農(nóng)民集資，農(nóng)民就會對工程的規(guī)劃、設(shè)計和建設(shè)、運營和維護具有發(fā)言權(quán)和監(jiān)督激勵，尤其是“一事一議”制度更加促進(jìn)了農(nóng)民的主觀能動性，對于工程的具體管理者，農(nóng)民也有相應(yīng)的選擇和監(jiān)督權(quán)力和激勵。
4.政府、村集體與農(nóng)戶集體共建
這種模式屬于股份合作制的特殊形式，指國家以一定的資金參股，一般是鼓勵性的資金投入，希望以政府財政投資來吸引更多的其他投資，政府資金一般是參股不分紅。另外部分政府還出臺優(yōu)惠的政策，鼓勵農(nóng)民投資搞水利。除此之外，政府還可以技術(shù)、扶貧貸款等形式支持農(nóng)民發(fā)展“小農(nóng)水”，以此為依托，可以吸引村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)戶等投資主體投入資金、勞動力，起到以少促多的作用。這種三方投資的情況中，集體股所占的比例一般較大（資金來源于銀行貸款，或集體經(jīng)濟組織的積累等），農(nóng)民股所占的比重一般較?。ㄞr(nóng)民的資金投入有限）[1]。這種建立以土地、資金、技術(shù)、勞動力為紐帶的股份合作制，有效地解決了農(nóng)民有土地、有勞力但無資金、無技術(shù)的難題，政府和集體通過投資為導(dǎo)向，吸收農(nóng)民的勞力和經(jīng)營、維護優(yōu)勢達(dá)到優(yōu)勢互補，建設(shè)農(nóng)田水利工程，擴大灌溉面積。
實踐證明，通過新建和已建工程幾種產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新模式實踐，共同之處是引入了激勵機制、競爭機制、補償機制等市場經(jīng)濟活動的基本原則，大大緩解了工程資金缺乏以及管護責(zé)任無法落實的局面。擁有者或參與者取得經(jīng)營權(quán)或使用權(quán)后，不僅在經(jīng)濟上享有受益權(quán)、在用水上享有一定的優(yōu)先權(quán)以外，同時要承擔(dān)相應(yīng)的管理、維修、養(yǎng)護義務(wù)，并要遵守相應(yīng)的約束機制，保證用水和收費的公開公平，有效調(diào)動國家、集體、農(nóng)民三方合力共同興建和管理農(nóng)田水利工程。
二、改革主要成效
1.增加“小農(nóng)水”新建數(shù)量，擴大灌溉面積，提高資金使用效率。（1）吸引民間資本投入“小農(nóng)水”治理。改革放開建設(shè)權(quán)，搞活經(jīng)營權(quán)，吸引了民間資本加入新建工程行列，增加“小農(nóng)水”數(shù)量。（2）盤活了存量資產(chǎn)，拓寬了小型水利工程的投資渠道，增加“小農(nóng)水的數(shù)量”，擴大灌溉面積，增加農(nóng)民種植收入，提高農(nóng)民經(jīng)濟生活水平。（3）農(nóng)民資本投入的增加，相應(yīng)減少國家對“小農(nóng)水”的資金投入或提高中央和地方政府投入資金的效率，節(jié)省的資金可以用到其他非灌溉產(chǎn)業(yè)，增加其他產(chǎn)業(yè)的收入，提高整個社會的福利水平。
2.提高了現(xiàn)有工程的運營效率，提高工程的完好率和經(jīng)濟效益。改革將工程集中到懂技術(shù)、善經(jīng)營、會管理的能人手里，經(jīng)營者掌握了對工程的自主經(jīng)營權(quán)和對工程水的使用權(quán)和處置權(quán)，利用收取水費或種植、養(yǎng)殖收入等經(jīng)濟利益的激勵，提高了工程管理和灌溉用水的效率。灌溉用水效率的提高帶來的收益體現(xiàn)在以下四個方面：（1）減少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，相應(yīng)增加農(nóng)民的收入，提高經(jīng)濟收益。①（2）水資源的節(jié)約可以擴大灌溉面積。（3）節(jié)約之水通過水權(quán)轉(zhuǎn)讓給缺水或高效產(chǎn)業(yè)或領(lǐng)域，促進(jìn)這些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。（4）提高用水者的水商品意識和節(jié)水意識，減少水事糾紛，提高農(nóng)民之間關(guān)系的融洽度，減輕村鎮(zhèn)干部壓力，改善干群關(guān)系，鄉(xiāng)村干部也從這類煩瑣的事務(wù)中解脫出來，將工作重心轉(zhuǎn)移到提高農(nóng)村整體發(fā)展水平上來。
3.提高農(nóng)村社區(qū)社會資本。主要從三個方面體現(xiàn)這種提高：（1）產(chǎn)權(quán)制度改革發(fā)動群眾加入工程的建設(shè)和運營，提高其參與意識和管理水平，減輕村干部工作壓力，增加農(nóng)村社會資本。同時水費收取職責(zé)從村干部轉(zhuǎn)移到工程運營者，減少了搭車收費現(xiàn)象，改善干群關(guān)系。（2）通過灌溉成本的核算和水費的征收，提高用水者節(jié)水意識和水商品意識的增加，同時通過用水足額交費措施減少“搭便車”行為，改善農(nóng)民間關(guān)系，提高合作水平。（3）形成多個經(jīng)營組織或管水組織等民間組織，在提高農(nóng)民的經(jīng)營能力和管理能力的基礎(chǔ)上提高了組織協(xié)調(diào)能力和溝通能力，同時農(nóng)民的參與意識也得到增強，這些都有利于鄉(xiāng)村治理以及農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。
三、小結(jié)
“小農(nóng)水”產(chǎn)權(quán)制度改革是一件政策性很強的制度變革，雖然改革涉及的工程規(guī)模較小，卻是一項涉及農(nóng)民切身利益的大事。在改制過程中不能急于求成，需要在試點成功的基礎(chǔ)上總結(jié)經(jīng)驗和教訓(xùn)，不斷完善政策和規(guī)范，然后以點帶面輻射發(fā)展，保證改制工作有序健康進(jìn)行。
雖然“小農(nóng)水”產(chǎn)權(quán)制度改革取得了比較好的成效，但是在改革進(jìn)程中仍然存在一些問題和阻力：一些利益相關(guān)者從自己的利益出發(fā)，不想破壞現(xiàn)有的利益格局；一些干部和群眾還存在一定的思想顧慮；由于缺乏監(jiān)督機制，存在違規(guī)操作現(xiàn)象。因此，必須要結(jié)合當(dāng)?shù)氐目尚行詶l件，精心設(shè)計改革的具體條款，盡可能降低經(jīng)營風(fēng)險，激發(fā)農(nóng)戶的積極性，更好地將工程管理權(quán)力和職責(zé)轉(zhuǎn)移到經(jīng)營戶手中。此外“小農(nóng)水”產(chǎn)權(quán)制度改革需要符合產(chǎn)權(quán)界定清晰、有效轉(zhuǎn)讓和受到法律保護等要求[2]，如果不能克服人道德風(fēng)險和改制成本過高，將導(dǎo)致“改革失靈”?！靶∞r(nóng)水”產(chǎn)權(quán)制度改革同時還要與歷史、社會、農(nóng)民、環(huán)境等相關(guān)正式、非正式制度發(fā)生矛盾和沖突，它并不是“小農(nóng)水”治理的靈丹妙藥，而是對原有政府主導(dǎo)治理模式的市場化有益探索。
參考文獻(xiàn)：
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[2]蔣俊杰.中國農(nóng)村灌溉管理的制度分析(1949-2005)——以安徽省淠史杭灌踐為例[D].上海:復(fù)旦大學(xué),2005,（4）:57.
1.水利工程的概預(yù)算對于基本建設(shè)具有一定的監(jiān)控作用。隨著社會經(jīng)濟的高速發(fā)展，人們的生活水平也會越來越高，對于再生資源的認(rèn)識也逐步加深，并且得到廣泛的利用，從而推動現(xiàn)代水利工程的建設(shè)速度，逐漸成為國民經(jīng)濟發(fā)展的主要動力。一個國家要發(fā)展水利工程這一塊是非常重要的，加之我國是個水資源非常豐富的國家，所以說地位更加重要。要重視水利工程中概預(yù)算編制的準(zhǔn)確性與科學(xué)性，從而更好的控制水利工程的預(yù)算成本，最大限度的保障質(zhì)量。概預(yù)算是水利工程項目建設(shè)的基礎(chǔ)組成部分之一，概預(yù)算在水利工程基本建設(shè)中具有一定的監(jiān)督作用，并且也是進(jìn)行有效控制的工具。
二、對水利工程概預(yù)算編制技巧進(jìn)行分析
1.重視計算的準(zhǔn)確性、科學(xué)性、實用性。水利工程量計算的質(zhì)量會直接影響到水利工程的造價，所以水利工程量的計算堅持從科學(xué)、合理這兩個方面出發(fā)，還要將實際的情況充分結(jié)合起來。因為水利工程量方面的計算是否妥當(dāng)，會直接決定水利工程成本計算的正確性，必定會影響到整個水利工程概預(yù)算編制工作的進(jìn)行。因此，針對工量方面的計算，必須要堅持科學(xué)發(fā)展的觀念，要落實不能流于形式，對實地進(jìn)行各方面的考察，并嚴(yán)格依照相關(guān)的科學(xué)方法，靈活規(guī)劃讓計算有根有據(jù)、有理有節(jié)。這樣不僅能有效的控制工程量隨意出現(xiàn)放大或者縮小的情況，也會給工程在今后的各方面規(guī)劃、安排、實施留有一定的空間。例如：水利工程施工過程中有部分是非常容易算重的項目：人工土石方工程的運輸距離、土方在運輸過程中出現(xiàn)的“裝、起、卸”等等，如果出現(xiàn)算重的情況必然會導(dǎo)致這個項目在施工后的結(jié)算中出現(xiàn)給分包施工企業(yè)多付勞務(wù)費用的情況，會提高水利工程施工企業(yè)的成本，這是不符合經(jīng)濟效益的。水利工程概預(yù)算編制過程中，特別是負(fù)責(zé)編制的工作人員需要堅持“一切以真實為基礎(chǔ)”的工作原則，需要保持嚴(yán)肅的科學(xué)態(tài)度，充分發(fā)揮現(xiàn)代水利工程編制技術(shù)的作用，提升水利工程概預(yù)算的編制質(zhì)量，最大限度的保障經(jīng)濟利益。
2.提高材料預(yù)算價格編制工作的能力。水利工程在施工的過程中通常會用到很多的建筑材料，這些材料成千上萬，在價格與規(guī)格上也有很多的差異性。因此，給編制材料預(yù)算方面帶來一定的困難，不能一一做好詳細(xì)的計算，而是將施工工程中對工程造價最具有影響力的材料作為主材料，基于用量大或者用量小但是價格貴這方面，常見的會有鋼材、水泥、柴油、火工產(chǎn)品。砂石料等等。對材料進(jìn)行預(yù)算時，需要掌握很多基本材料，才能確保所編制出來的材料預(yù)算價格的實用性、及時性。因此，需要根據(jù)工程所在區(qū)域中建筑材料的實際狀況、客觀的交通條件以及已建成工程的相關(guān)實際信息，從而才能正確的、合理的對供貨地點進(jìn)行選擇、對運輸方式進(jìn)行選擇、對各種材料與物質(zhì)的價格進(jìn)行選擇等等。砂石料是很多工程中用量都比較大的，水利工程也不例外，而且直接影響工程的造價。因此，水利工程概預(yù)算編制時，需要到現(xiàn)場進(jìn)行考察，深入調(diào)查；做好關(guān)于試驗、設(shè)計、地政勘探等資料的收集，逐步掌握好生產(chǎn)條件、生產(chǎn)流程、運輸方式等等，才能合理地、正確地進(jìn)行定額計算，才能確保砂石單價更加可靠。
3.水利工程概預(yù)算定額的正確使用。定額是水利工程預(yù)算中的一種非常重要的概念，它在客觀的外部條件下，進(jìn)行水利工程預(yù)算時需要按照規(guī)定好的某種合格產(chǎn)品所包含的關(guān)鍵要素，如：人力、物力、財力等標(biāo)準(zhǔn)定額。定額是對一定時期內(nèi)生產(chǎn)力發(fā)展水平的體現(xiàn)，它與水利工程中的硬件配備、工作人員的素質(zhì)、機械化使用程度、新材料與工藝都有著密切的關(guān)系。在進(jìn)行編制預(yù)算時，因為各種設(shè)計階段的不同，所以對于定額方面也會存在一定的差異性。在各個階段定額不全的情況下，要重視定額方面的過度系數(shù)。定額編制工程概預(yù)算單價使用時，在選擇條件相符的定額是要根據(jù)施工組所規(guī)定的施工方法、工藝流程、機械設(shè)備、運輸?shù)葪l件來選定。
