時(shí)間：2023-04-08 11:31:20
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現(xiàn)階段中國“三農(nóng)”問題的實(shí)質(zhì)是農(nóng)民問題；農(nóng)民問題的實(shí)質(zhì)是收入問題；收入問題的實(shí)質(zhì)是就業(yè)問題；就業(yè)問題的實(shí)質(zhì)是勞動(dòng)生產(chǎn)率問題和城鎮(zhèn)化問題.20世紀(jì)40年代末，我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占GDP的比重達(dá)85%，目前已降至15%以下，但農(nóng)村人口占總?cè)丝诒戎?，僅從1949年的85%降至目前的61%。近年來，我國農(nóng)民收入之所以無法得到較大幅度增長，其中的﹁個(gè)重要原因，就是農(nóng)民的數(shù)量不能隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占GDP比重的下降而相應(yīng)減少，從而嚴(yán)重地制約著農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高。加入世貿(mào)組織后，許多人都擔(dān)心我國農(nóng)業(yè)會(huì)受到很大的沖擊，這種沖擊固然是可怕的，但更可怕的是由此需要農(nóng)民脫離農(nóng)業(yè)的速度跟不上，使農(nóng)民蒙受難以預(yù)料的損失。一段時(shí)間以來，由于我國農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整嚴(yán)重滯后于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，致使我國農(nóng)業(yè)領(lǐng)域里沉淀了過量的勞動(dòng)力，這是農(nóng)民依靠農(nóng)業(yè)增收困難的深層原因。與此相聯(lián)系，由于我國農(nóng)業(yè)的就業(yè)份額過高，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的相對(duì)勞動(dòng)生產(chǎn)率的差距，從1990年的4倍，擴(kuò)大到2002年的5.3倍。這表明這段時(shí)間農(nóng)業(yè)相對(duì)勞動(dòng)生產(chǎn)率，不僅沒有提高反而下降了。
那么，應(yīng)當(dāng)如何提高我國農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率，進(jìn)而增加農(nóng)民純收入?馬克思在<資本論》中分析影響勞動(dòng)生產(chǎn)率的因素時(shí)，幾乎都談到物化勞動(dòng)所起的作用。馬克思指出：“勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高正是在于：活勞動(dòng)的份額減少，過去勞動(dòng)的份額增加，但結(jié)果是商品中包含的勞動(dòng)總量減少，因而，所減少的活勞動(dòng)要大于所增加的過去勞動(dòng)?！?《馬克思恩格斯全集》第25卷，第290頁)，在土地以及其他生產(chǎn)要素相對(duì)穩(wěn)定的情況下，由于客觀上存在著投資報(bào)酬遞減趨勢，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率往往因?yàn)閯趧?dòng)投入量的增加而趨于遞減。如果多余的勞動(dòng)力未能轉(zhuǎn)移到農(nóng)業(yè)以外的其他領(lǐng)域，則必然造成潛在的待業(yè)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的增加。如果把所有的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力都投在數(shù)量固定甚至日趨減少的土地上，則必然造成農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的下降。這種因?yàn)檗r(nóng)業(yè)活勞動(dòng)投入量過多而造成的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的偏低，實(shí)際上是屬于不充分就業(yè)。這就說明了，對(duì)我國這樣一個(gè)人多地少的國家，在農(nóng)業(yè)部門中，僅僅節(jié)約勞動(dòng)時(shí)間是不夠的，還必須把富余的勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，才有可能使農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率不斷提高。
在市場經(jīng)濟(jì)條件下，市場這只看不見的手，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素(諸如土地、勞力、資金)的配置起著調(diào)節(jié)作用。根據(jù)邊際效益遞減規(guī)律，假設(shè)土地的邊際效益遞減了，就會(huì)有資金(技術(shù)裝備的貨幣形態(tài))來替代它。市場這只看不見的手的作用，就在于優(yōu)化要素配置，但就我國農(nóng)村當(dāng)前的實(shí)際情況看，相對(duì)于勞動(dòng)力的無限供給，勞動(dòng)力價(jià)格甚為低廉，而其他相對(duì)稀缺的要素價(jià)格則是較為昂貴的，從而使得勞動(dòng)力要素很難被替代出去。由于土地(包含耕地)是不可能增加的，而勞動(dòng)力則隨著人口的增加而不斷增加，使得我國農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率近年來不僅沒有提高，反而趨于下降。在這種情況下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)連社會(huì)平均利潤率都產(chǎn)生不了，資金也就很難進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，在農(nóng)業(yè)中物化勞動(dòng)替代活勞動(dòng)，資金替代勞動(dòng)力的機(jī)制，也就很難形成。
本來，在難以改變我國土地資源短缺的條件下，提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率進(jìn)而增加農(nóng)民收入的另一條途徑，就是通過轉(zhuǎn)移剩余農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力和土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，重新調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模，讓留在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的勞動(dòng)力擁有足夠的提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率和商品率的土地。但是，由于現(xiàn)階段我國城鄉(xiāng)非農(nóng)業(yè)部門的擴(kuò)張，還不可能提供足夠的就業(yè)崗位，將農(nóng)村中的剩余勞動(dòng)力全部吸納，這就很難在短時(shí)間內(nèi)為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造必要的環(huán)境條件。與此同時(shí)，我國是個(gè)人多地少的國家，人地關(guān)系相當(dāng)緊張，對(duì)于大多數(shù)地區(qū)的農(nóng)民來說，除了土地，還沒有其他穩(wěn)定的生活保障手段。土地既是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)要素，又是農(nóng)民最基本的生活保障。進(jìn)一步說，在人地關(guān)系高度緊張的情況下，耕地所承擔(dān)的農(nóng)民福利保障功能，遠(yuǎn)遠(yuǎn)“超越”了耕地所承擔(dān)的生產(chǎn)要素功能。在耕地福利化趨勢下，公平原則必然高于效率原則。這就必然極大地限制著農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高。
綜上所述，當(dāng)前制約我國農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率提高和農(nóng)民收入增加的根本原因，在于生產(chǎn)要素的流動(dòng)不能遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的要求，以及與此相聯(lián)系的由于市場取向改革目標(biāo)還漢有到位，市場體系發(fā)育還很不完善，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制遺留下來的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的制度還沒有完全消除，使得農(nóng)村嚴(yán)重過剩的生產(chǎn)要素(主要指勞動(dòng)力)流不出去，農(nóng)村甚為稀缺的生產(chǎn)要素(如資金、技術(shù)和人才)流不進(jìn)來，一句話，正常的生產(chǎn)要素流動(dòng)嚴(yán)重受阻。這是近年來我國農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率難以提高、農(nóng)民收入增長趨于緩慢以及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展不快的根本原因。同時(shí)，也從另一個(gè)側(cè)面說明，解決我國“三農(nóng)”問題的根本出路，在于繼續(xù)深化市場取向改革，徹底打破城鄉(xiāng)分割的傳統(tǒng)格局，真正地把自、平等權(quán)和發(fā)展權(quán)還給農(nóng)民?；仡欀袊r(nóng)村改革與發(fā)展的歷程，可以得出如下的結(jié)論：即中國農(nóng)村必須經(jīng)歷三次深刻改革，才有可能引導(dǎo)農(nóng)民最終走上富裕的道路，從根本上解決歷史上遺留下來的“三農(nóng)”問題。第一次是從僵化的農(nóng)村體制下解放出來，把生產(chǎn)經(jīng)營啟還給農(nóng)民；第二次是從極其有限的土地中解放出來，在農(nóng)村地區(qū)發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)。這兩次變革已經(jīng)基本上完成，現(xiàn)在正經(jīng)歷著第三次變革，即從傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的束縛下解放出來，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，使農(nóng)民同市民一樣，享有平等的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。
二、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展與壯大縣域經(jīng)濟(jì)
從理論上說，要解決三農(nóng)問題，就必須建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收入。而如何建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收入呢?黨的十六大報(bào)告有個(gè)突破性的提法，這就是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。這是很有針對(duì)性的。長期以來，我國政府一直是重視解決“三農(nóng)”問題的，但為什么沒有得到很好的解決呢?其根本原因就在于過去對(duì)“三農(nóng)”問題的認(rèn)識(shí)以及尋找解決“三農(nóng)”問題的途徑，僅僅把眼光局限在“三農(nóng)”本身，即就“三農(nóng)”論“三農(nóng)”。黨的十六大報(bào)告指出，“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”，這個(gè)新的提法突破了傳統(tǒng)的就農(nóng)業(yè)論農(nóng)業(yè)、就農(nóng)村論農(nóng)村、就農(nóng)民論農(nóng)民的舊框框，站在整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展全局的高度來考慮農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題。但是，最近又出現(xiàn)一種傾向，即有些同志把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，簡單理解為跳出“三農(nóng)”抓“三農(nóng)”：即解決農(nóng)業(yè)問題靠工業(yè)化；解決農(nóng)民問題靠市民化(把農(nóng)民變市民)；解決農(nóng)村問題靠城鎮(zhèn)化。這種觀點(diǎn)有對(duì)的一面，但還不夠全面。正確的提法應(yīng)當(dāng)是：跳出“三農(nóng)”抓“三農(nóng)”與立足“三農(nóng)”抓“三農(nóng)”相結(jié)合。從我國國情出發(fā)，全面繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程是相互依存、相互制約、相互促進(jìn)的良性互動(dòng)關(guān)系，統(tǒng)一于社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的全過程。如果農(nóng)村經(jīng)濟(jì)繁榮不起來，城鎮(zhèn)化進(jìn)程就不可能加快，如果忽視了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村自身的現(xiàn)代化，“三農(nóng)”問題也不可QB得到解決。所以，黨的十六大報(bào)告在論及“三農(nóng)”問題時(shí)，是用兩句話來概括：即“全面繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程”。這就是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的集中表現(xiàn)。
對(duì)于處于發(fā)展中國家的我國來說，相對(duì)于城市，農(nóng)村所蘊(yùn)藏的潛在力量要大得多。只要我國還是一個(gè)發(fā)展中國家，不管經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度如何，在農(nóng)村這個(gè)遼闊的區(qū)域內(nèi)，總是蘊(yùn)藏著比城市豐富得多的可供利用的初級(jí)產(chǎn)品、勞動(dòng)資源和自然資源。不僅如此，隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)由單一的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)向多部門、多層次、多功能的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展和農(nóng)村現(xiàn)代化的逐步推進(jìn)，在農(nóng)村區(qū)域內(nèi)將會(huì)集中全國相當(dāng)一部分工業(yè)、商業(yè)、建筑業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)、旅游業(yè)和其他服務(wù)業(yè)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，將在很大程度上決定著整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的繁榮，將在很大程度上決定著整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的繁榮。這是由中國的具體國情所決定的。據(jù)各省、自治區(qū)、直轄市年末預(yù)報(bào)統(tǒng)計(jì)，2003年全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)將實(shí)現(xiàn)增加值36600億元，支付勞動(dòng)者報(bào)酬9000億元(農(nóng)民人均910元)，吸納就業(yè)人員13500萬人(占農(nóng)村勞動(dòng)力比重超過28%)。從總體上說，我國縣域經(jīng)濟(jì)還是以農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)為主體的經(jīng)濟(jì)，也可以說是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的基本單元。這就決定了縣委、縣政府要把農(nóng)村工作作為各項(xiàng)工作的中心，縣域經(jīng)濟(jì)要以農(nóng)村經(jīng)濟(jì)為中心。作為全黨工作重中之重的“三農(nóng)”問題，其落腳點(diǎn)應(yīng)放在縣、市，這是解決“三農(nóng)”問題的最直接操作平臺(tái)。還須指出，縣域處于城鄉(xiāng)結(jié)合部，是城鄉(xiāng)匯合點(diǎn)，因而應(yīng)該成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。與城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展相比，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，是站在更高的層次上，強(qiáng)調(diào)的不僅僅是城鄉(xiāng)共同發(fā)展，而且是城鄉(xiāng)相互融合，以城帶鄉(xiāng)，以鄉(xiāng)促城的互動(dòng)式發(fā)展。從實(shí)際解決“三農(nóng)”問題以及統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的角度考慮，縣(市)這個(gè)層次具有不可代替的作用。首先，作為宏觀和微觀的結(jié)合部，在發(fā)展規(guī)劃的制定、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、產(chǎn)業(yè)開發(fā)重點(diǎn)等一系列發(fā)展重大問題上，縣(市)都具有相對(duì)的、較大的自；其次，作為承上啟下的行政管理層次，具有比較完備的管理職能，Q8夠有效地調(diào)整縣域內(nèi)各產(chǎn)業(yè)之間的關(guān)系，統(tǒng)一各部門的力量，兼顧縣(市)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村三個(gè)層次，履行統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、組織、服務(wù)功能，統(tǒng)攬縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局。改革開放以來，浙江省始終堅(jiān)持“強(qiáng)省先強(qiáng)縣(市)”的原則，走出一條專業(yè)市場、塊狀產(chǎn)業(yè)和小城鎮(zhèn)建設(shè)相互促進(jìn)，發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)的獨(dú)特路子。2000年浙江省全省38個(gè)縣、24個(gè)縣級(jí)市的國內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到4310億元，占全省的71%；財(cái)政收入達(dá)283億元，占全省的43%。2003年，浙江省農(nóng)村有2／3勞動(dòng)力從事二、三產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民純收入增量中有80%來自非農(nóng)產(chǎn)業(yè)?？h域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和壯大，不僅迅速推動(dòng)浙江省成為全國的經(jīng)濟(jì)大省、經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省，其在全國的排位，從第十二位進(jìn)入前四位，而且顯著提高了全省勞動(dòng)者的就業(yè)水平和收入水平。浙江省農(nóng)民收入增長幅度連續(xù)18年居全國第一，這正是發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)的結(jié)果。
三、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展與小城鎮(zhèn)建設(shè)
長期以來，在城市化問題上存在著認(rèn)識(shí)上的偏差，即認(rèn)為城市化是為了解決現(xiàn)有城市建設(shè)發(fā)展速度問題。在這種思想指導(dǎo)下，改革開放25年來，我國一直把城市化的重心放在城市自身的建設(shè)上，雖然我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市規(guī)模都有很大發(fā)展，城市居民生活水平也有顯著的提高，但城市化程度卻明顯滯后，究其原因就在于忽視了農(nóng)村自身的發(fā)展以及在農(nóng)村自身發(fā)展的基礎(chǔ)上促進(jìn)農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移。這就涉及到黨的十六大報(bào)告所論及的“中國特色城鎮(zhèn)化道路”的實(shí)質(zhì)是什么?我們認(rèn)為，最根本的一點(diǎn)，就是指它是和解決農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民問題緊密地聯(lián)系在一起。換句話說，城鎮(zhèn)化的主要目的是為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，逐步優(yōu)化城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)，為建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收入，創(chuàng)造所必需的環(huán)境條件。如果說，以往發(fā)展大中小城市，是在城鄉(xiāng)二元社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下運(yùn)行的，始終沒有顧及“三農(nóng)”問題的解決，甚至是以損害“三農(nóng)”為代價(jià)；那么，當(dāng)今的小城鎮(zhèn)建設(shè)則是著眼于解決“三農(nóng)”問題的。也就是黨的十五屆三中全會(huì)所指出的“發(fā)展小城鎮(zhèn)是帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的一個(gè)大戰(zhàn)略”。當(dāng)前我國“三農(nóng)”問題的核心是農(nóng)民問題；農(nóng)民問題的核心是收入問題；收入問題的核心是就業(yè)問題；就業(yè)問題的核心是城鎮(zhèn)化滯后。從黨的十六大報(bào)告的體系看，關(guān)于加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程的要求，都是結(jié)合著繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的內(nèi)容提出來的。
小城鎮(zhèn)是一個(gè)區(qū)域性概念，從狹義的小城鎮(zhèn)概念出發(fā)，小城鎮(zhèn)既有城市的特征，又有鄉(xiāng)村的特征。小城鎮(zhèn)具有城市的特征，指的是它是以一個(gè)中心點(diǎn)為依托，以中心至輻射點(diǎn)為半徑所構(gòu)成的區(qū)域網(wǎng)絡(luò)。所不同的是小城鎮(zhèn)的輻射點(diǎn)是周圍的村。換句話說，小城鎮(zhèn)最大的特點(diǎn)是建立在周圍鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)上，作為小城鎮(zhèn)中心的鎮(zhèn)，它的形成、發(fā)展與周圍鄉(xiāng)村發(fā)展的特點(diǎn)，乃至興衰有著密切的關(guān)系。改革開放20多年來，蓬勃發(fā)展的小城鎮(zhèn)已經(jīng)成為區(qū)域性經(jīng)濟(jì)、政治和文化中心，擔(dān)當(dāng)起帶動(dòng)廣大農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的重任，在農(nóng)村居民生產(chǎn)方式、生活方式、價(jià)值觀念的變革中發(fā)揮著越來越重要的作用。改革開放富裕起來的農(nóng)民，要求既有豐富的物質(zhì)生活，又得有豐富的精神文化生活，享受到城市的文明。而小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶動(dòng)了小城鎮(zhèn)建設(shè)，日益配套的文化、教育、衛(wèi)生、娛樂等設(shè)施，極大地豐富了農(nóng)民精神生活，提高了農(nóng)民的素質(zhì)。小城鎮(zhèn)的發(fā)展是縮小城鄉(xiāng)差別的重要因素。作為我國廣義城市的重要構(gòu)成部分的小城鎮(zhèn)，不僅僅是大小城市功能的自然延伸，而且往往是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、政治和文化中心，因而是聯(lián)結(jié)大中城市和農(nóng)村的橋梁。因此，小城鎮(zhèn)不僅要發(fā)展成為吸納和接收大城市功能輻射的地區(qū)，同時(shí)也要建設(shè)成為具有一定輻射和帶動(dòng)能力的農(nóng)村區(qū)域經(jīng)濟(jì)文化中心。
對(duì)中國來說，發(fā)展小城鎮(zhèn)是個(gè)大戰(zhàn)略，也是逐步變農(nóng)村為城鎮(zhèn)、變農(nóng)民為市民的動(dòng)態(tài)過程。這個(gè)過程是與農(nóng)村工業(yè)化、農(nóng)民職工化、市民化相互交織、同步運(yùn)行的過程，是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)村社會(huì)進(jìn)步的必然結(jié)果。其基本動(dòng)力則是農(nóng)村工業(yè)化。反過來，小城鎮(zhèn)建設(shè)又會(huì)大大推動(dòng)農(nóng)村工業(yè)化的發(fā)展和農(nóng)村社會(huì)的進(jìn)步。在過去的相當(dāng)長時(shí)間，中國一直停留在農(nóng)業(yè)社會(huì)，農(nóng)民太多是其貧窮的根源，要讓農(nóng)民富裕起來，就要讓農(nóng)民減少下去。不把農(nóng)民變非農(nóng)民，中國就無法實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。而小城鎮(zhèn)分布于廣大農(nóng)村之中，既具有農(nóng)村的某些優(yōu)勢，又能發(fā)揮城市的一定功能，只要建設(shè)得好，對(duì)周圍農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的吸引力是相當(dāng)大的，可以成為農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的棲息地和向城市化過渡的前沿陣地。況且，隨著小城鎮(zhèn)的發(fā)展，還可以逐步提升為小城市、中等城市。最近幾年，國家城建部門在重視大中城市建設(shè)的同時(shí)，已經(jīng)開始把重點(diǎn)放在鞏固、提高現(xiàn)有小城鎮(zhèn)方面，并在這個(gè)基礎(chǔ)上建設(shè)起一批起點(diǎn)較高、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益俱佳的新型小城鎮(zhèn)，逐步形成以中心城市為依托、縣城為龍頭、小城鎮(zhèn)為網(wǎng)絡(luò)的城鎮(zhèn)化體系。這就是理想的中國特色的城鎮(zhèn)化之路。
我國人口眾多，又處在經(jīng)濟(jì)體制變革和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的雙重轉(zhuǎn)折時(shí)期，無論是農(nóng)村或者城市，就業(yè)壓力都相當(dāng)大。這就給農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力向非農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力、農(nóng)村人口向城市人口轉(zhuǎn)變帶來特殊的困難，這就決定了實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化目標(biāo)將是一個(gè)比較漫長的漸進(jìn)的社會(huì)轉(zhuǎn)型過程。在這個(gè)漫長的過程中，城鎮(zhèn)化會(huì)表現(xiàn)出多種多樣的過渡形態(tài)，就業(yè)形式也會(huì)表現(xiàn)出多種多樣的過渡形態(tài)。其中的一個(gè)重要表現(xiàn)，就是農(nóng)村勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，在相當(dāng)程度上是采取不完全轉(zhuǎn)移方式。這是和我國農(nóng)民缺乏社會(huì)保障聯(lián)系在一起的。對(duì)于我國農(nóng)民來說，在今后相當(dāng)長時(shí)間內(nèi)，土地不僅僅是農(nóng)業(yè)最基本的生產(chǎn)要素，而且是農(nóng)民最基本的生活保障。我國農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，基本上是以追求相對(duì)較高的經(jīng)濟(jì)收入為目標(biāo)和動(dòng)力，因而基本上屬于一種經(jīng)濟(jì)行為。一旦城市失去就業(yè)機(jī)會(huì)，或者城市就業(yè)成本過高，他們就會(huì)退回到農(nóng)村，因?yàn)檗r(nóng)村還擁有長期而又穩(wěn)定的承包地。這就涉及到我們所要加以分析的“農(nóng)民工”問題?！稗r(nóng)民工”是中國從傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中出現(xiàn)的一個(gè)特殊的社會(huì)群體，具有鮮明的中國特色?！稗r(nóng)民工”作為一種制度安排，是和城鎮(zhèn)化的本質(zhì)要求相背離的。許多“農(nóng)民工”雖然在城鎮(zhèn)打工多年，卻始終是城鎮(zhèn)的邊緣群體。他們和原有城鎮(zhèn)職工相比，付出同等的勞動(dòng)得不到同等的經(jīng)濟(jì)待遇，甚至付出加倍的勞動(dòng)，也得不到同等的經(jīng)濟(jì)待遇。由于有城市戶籍的正規(guī)就業(yè)職工的利益是剛性的，他們的工資水平一般是呈上升的趨勢；農(nóng)民工的利益則沒有保障，同時(shí)由于進(jìn)城“農(nóng)民工”隊(duì)伍越來越龐大，數(shù)量越來越多，供大于求的趨勢有增無減，使得“農(nóng)民工”的工資水平越來越低，更談不上享受原有城鎮(zhèn)職工的各種社會(huì)福利待遇。如此龐大的“農(nóng)民工”隊(duì)伍，雖然已經(jīng)從農(nóng)村走向城鎮(zhèn)，卻不被城鎮(zhèn)所完全接納。這就不難理解，“農(nóng)民工”現(xiàn)象的出現(xiàn)，是與城鎮(zhèn)化進(jìn)程嚴(yán)重滯后聯(lián)系在一起。
這就要求我們必須改變傳統(tǒng)的城市化理念。傳統(tǒng)的城市化理念是產(chǎn)生于城鄉(xiāng)分割的二元社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制。在以往的一個(gè)相當(dāng)長時(shí)間內(nèi)，我國工業(yè)化和城市化是在城鄉(xiāng)隔離的環(huán)境下完全獨(dú)立于農(nóng)村而運(yùn)行的。這就使得迅速增加的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力無法被城市所吸收。而目前我國正在進(jìn)行著的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，卻直接面對(duì)的是廣大農(nóng)村，九億農(nóng)民。在這種新的背景下，城市化的理念就必須更新，即不能僅僅理解為“單向城市化”，還應(yīng)當(dāng)理解為農(nóng)村通過自身的發(fā)展以及城市文明的普及，逐步轉(zhuǎn)化為城市?！皢蜗蜻\(yùn)動(dòng)”必然是少慢差費(fèi)；“雙向運(yùn)動(dòng)”必然是多快好省。由此決定了我國城鎮(zhèn)化的工作重點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)放在農(nóng)村。只要我們冷靜地思考一下，就會(huì)逐漸意識(shí)到，我國城鎮(zhèn)化所面臨的諸多問題，與其說是在城市，不如說是在農(nóng)村。要加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，就必須致力于農(nóng)村的現(xiàn)代化。如果農(nóng)村經(jīng)濟(jì)繁榮不起來，城鎮(zhèn)化進(jìn)程就不能加快；如果忽視了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村自身的現(xiàn)代化，忽視了農(nóng)民收入的持續(xù)增長，“三農(nóng)”問題終究不可能得到解決，更談不上把“農(nóng)民工”轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?。我國城?zhèn)化進(jìn)程，包含著農(nóng)村人口自身的生活消費(fèi)方式、閑暇生活方式、社會(huì)交往方式、工作方式、思維方式、價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)及接受現(xiàn)代文化傳播和受教育的程度等各種因素在內(nèi)的變化，其實(shí)質(zhì)是農(nóng)村社區(qū)生產(chǎn)力結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)經(jīng)營方式、收入水平與收入結(jié)構(gòu)、生活方式、思想觀念、人口素質(zhì)等方面與城市文明逐漸接近、趨向同一的歷史過程，是城鄉(xiāng)差別逐漸縮小，并最終走向城鄉(xiāng)一體化的歷史過程。在城鄉(xiāng)差別還相當(dāng)懸殊的情況下，要加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程是相當(dāng)艱難的。而小城鎮(zhèn)又是農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)中心、政治中心、文化中心，離開了小城鎮(zhèn)的發(fā)展，離開小城鎮(zhèn)的輻射帶動(dòng)作用，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)就繁榮不起來，城鄉(xiāng)差別就很難縮小，更談不上把“農(nóng)民工”轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻瘛?/p>
其一，城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)存在不同之處，存在重視城市，忽視農(nóng)村的傾向。比如城市基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度內(nèi)容越來越豐富，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度還僅僅涉及到農(nóng)保和土保兩個(gè)方面；其二，城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金籌集方式存在不同之處，前者以社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶的形式來進(jìn)行；而后者主要以個(gè)人繳納，集體補(bǔ)助的方式來進(jìn)行，這無疑加大了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)；其三，城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參加保險(xiǎn)的方式不一樣，城保屬于強(qiáng)制性保險(xiǎn)，有法律法規(guī)去保證其執(zhí)行；而農(nóng)保采取的是農(nóng)民自愿和政府組織的方式來進(jìn)行。
2建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的必要性
之所以倡導(dǎo)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，是存在其深刻的原因的：其一，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立，是建設(shè)和諧社會(huì)的必要之舉。尤其在進(jìn)入老齡化社會(huì)的過程中，貧困現(xiàn)象越發(fā)明顯，養(yǎng)老保險(xiǎn)的必要性不斷展現(xiàn)出來；其二，城鄉(xiāng)頭籌基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展的必然要求，無論是從農(nóng)村工業(yè)化和城市化發(fā)展的角度來看，還是從促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度來看，都是很有必要的；其三，在國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷增長的背景下，建立社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)已經(jīng)具備，國家政策也開始導(dǎo)向于這樣的領(lǐng)域，也就是說當(dāng)前建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的條件已經(jīng)成熟了。
3建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的策略
從整體來講，城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在制度設(shè)計(jì)、籌資模式、參保方式、社會(huì)化程度、保障水平和互濟(jì)功能等方面的二元分割，使得農(nóng)村基養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的覆蓋面、穩(wěn)定性和持續(xù)性遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城鎮(zhèn)，而且城鄉(xiāng)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移存在嚴(yán)重的制度壁壘。因此，我們應(yīng)該積極從上述的幾個(gè)方面入手去進(jìn)行改善和調(diào)整:
（一）建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的保險(xiǎn)制度
統(tǒng)一化的保險(xiǎn)制度，是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的首要問題。明確規(guī)定，無論是城市居民，還是鄉(xiāng)村居民，只要年齡達(dá)到要求，都可以參加到城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)中去。改變以往城市和農(nóng)村的二元障礙，保證只要符合參保條件的居民，都能夠依照統(tǒng)一的養(yǎng)老保障制度要求，參與到社會(huì)保障中去。建立健全的城鄉(xiāng)統(tǒng)一保險(xiǎn)制度，為各項(xiàng)城鄉(xiāng)保險(xiǎn)工作的開展打下了信息基礎(chǔ)。
（二）明確城鄉(xiāng)統(tǒng)一的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范
明確城鄉(xiāng)統(tǒng)一的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，不是以同樣的保險(xiǎn)價(jià)格來進(jìn)行，而是依照以下的方式去進(jìn)行改善和調(diào)整：其一，依照實(shí)際的城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)的要求，可以以年為時(shí)間單位去進(jìn)行繳納，規(guī)定最低繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為農(nóng)民居民上年收入的八個(gè)百分點(diǎn)，最高繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為城市上年可支配收入的三十個(gè)百分點(diǎn)。其二，對(duì)于集體補(bǔ)助部分，應(yīng)該充分考慮區(qū)域的具體情況，將區(qū)域財(cái)政實(shí)力，城市發(fā)展水平來考慮進(jìn)去，以保證其繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的合理性。
（三）保證城鄉(xiāng)統(tǒng)一的銜接方式方法
保證城鄉(xiāng)統(tǒng)一的銜接方式方法，也是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的重要環(huán)節(jié)。對(duì)此，應(yīng)該明確以下內(nèi)容：其一，對(duì)于已經(jīng)參加其他養(yǎng)老保險(xiǎn)的城鄉(xiāng)居民，應(yīng)該根據(jù)個(gè)人的意愿，參與到統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)中去，并且將原本已經(jīng)繳納的保險(xiǎn)費(fèi)用進(jìn)行同等折算，將其納入到統(tǒng)一的城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中去；其二，對(duì)于享受到集體補(bǔ)助或者財(cái)政補(bǔ)助的，應(yīng)該按照新的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范來進(jìn)行，查缺補(bǔ)漏，以保證養(yǎng)老待遇的平等性。
（四）注重城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)繳納的管控
首先，應(yīng)該以發(fā)展的觀念去審視養(yǎng)老保險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)，如果經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，價(jià)格指數(shù)發(fā)生變化，應(yīng)該以年度為單位去實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)繳納標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整和改善；其次，制定更加嚴(yán)格的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理運(yùn)營方案，保證能夠做到?？顚Ｓ茫蛔詈?，建立健全養(yǎng)老基金的監(jiān)督體系，對(duì)于在此過程中不依照規(guī)范做事的行為進(jìn)行懲罰，以保證城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的切實(shí)開展。
4結(jié)束語
一方面，上級(jí)政府應(yīng)提高對(duì)農(nóng)村成人教育的重視度，加大農(nóng)村成人教育投入，將農(nóng)村成人教育經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算，在分配成人教育經(jīng)費(fèi)時(shí)，多向農(nóng)村地區(qū)傾斜，建立一個(gè)長期穩(wěn)定的財(cái)政支付渠道，經(jīng)費(fèi)的投入還應(yīng)隨著當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展而不斷增加;另一方面，下級(jí)政府應(yīng)積極爭取，通過“陽光工程”“教育富民工程”等項(xiàng)目，積極爭取教育培訓(xùn)的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。同時(shí)，積極引入市場機(jī)制，出臺(tái)相關(guān)的優(yōu)惠政策，建立并創(chuàng)新投資機(jī)制，拓寬融資渠道，如設(shè)立科教興農(nóng)基金，廣泛發(fā)動(dòng)社會(huì)力量予以資助，爭取民間資本，形成多元化的資金籌集渠道，彌補(bǔ)農(nóng)村成人教育資金資源的不足，為農(nóng)村成人教育事業(yè)提供資金保障。此外，還應(yīng)科學(xué)管理和支配農(nóng)村成人教育經(jīng)費(fèi)，建立完善的農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)管理制度，加強(qiáng)對(duì)資金經(jīng)費(fèi)的監(jiān)督審計(jì)，防止和杜絕腐敗行為，在使用過程中合理分配資金，優(yōu)化資金配置，以實(shí)現(xiàn)資金投入效益的最大化。
二、內(nèi)外統(tǒng)籌，優(yōu)化師資力量
教育工作者素質(zhì)的高低直接影響著教育的成效，成人教育與基礎(chǔ)教育相比，對(duì)教育者的要求更高，教育者不僅要具備一定的理論功底，還要有豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。而由于教育資金、農(nóng)村基礎(chǔ)教育條件等多種因素的影響，現(xiàn)階段我國農(nóng)村成人教育師資隊(duì)伍存在著數(shù)量少、業(yè)務(wù)水平不高、學(xué)歷達(dá)標(biāo)率較低、結(jié)構(gòu)不合理等諸多問題，在一定程度上阻礙了農(nóng)村成人教育工作的順利開展。因此，要做好農(nóng)村成人教育工作，就需要內(nèi)外統(tǒng)籌，建立一支高素質(zhì)的、穩(wěn)定的師資隊(duì)伍，優(yōu)化農(nóng)村成人教育的師資資源。從內(nèi)部來講，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)農(nóng)村成人教育工作者的培訓(xùn)工作。要有計(jì)劃、有步驟地培養(yǎng)兼具理論知識(shí)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的優(yōu)秀教師，組織教育工作者到成人教育較發(fā)達(dá)、水平比較高的學(xué)校去參與短期培訓(xùn)，促使教育者較為系統(tǒng)地掌握成人教育理論和技能;鼓勵(lì)教育者利用業(yè)余時(shí)間到企業(yè)、大專院校、科研院所學(xué)習(xí)鍛煉，不斷提高自身的教育理論知識(shí)和綜合素質(zhì)，并鼓勵(lì)其深入到農(nóng)村生活中，不斷增強(qiáng)自身的實(shí)踐技能;同時(shí)，還應(yīng)加強(qiáng)城鄉(xiāng)之間的教師交流，定期組織開展學(xué)術(shù)交流會(huì)、教改實(shí)驗(yàn)等活動(dòng)，互相學(xué)習(xí)、取長補(bǔ)短，以不斷提高教育者素質(zhì)。從外部來講，應(yīng)積極引進(jìn)人才，優(yōu)化農(nóng)村成人教育教師隊(duì)伍結(jié)構(gòu)。積極從學(xué)校、機(jī)關(guān)引進(jìn)優(yōu)秀的畢業(yè)生或基層干部，增加教師活力;鼓勵(lì)高校學(xué)生到農(nóng)村教育機(jī)構(gòu)進(jìn)行實(shí)踐，優(yōu)化農(nóng)村成人教育教師隊(duì)伍結(jié)構(gòu);根據(jù)農(nóng)村成人教育的需求，公開招聘人才，不斷壯大教師隊(duì)伍;邀請(qǐng)優(yōu)秀的退休教師、相關(guān)專家及本地致富能手兼職，還可建立“流動(dòng)講師團(tuán)”制度，組織本地及周邊的大專、職業(yè)院校的講師、教授定期到農(nóng)村成人教育點(diǎn)開辦講座，及時(shí)把新觀點(diǎn)、新技術(shù)、新信息送到農(nóng)村地區(qū)。此外，還可開展遠(yuǎn)程教育，積極運(yùn)用現(xiàn)代化的技術(shù)，集中師資力量，通過內(nèi)外統(tǒng)籌，拓寬農(nóng)村成人教育隊(duì)伍建設(shè)渠道，建立一支數(shù)量適當(dāng)、結(jié)構(gòu)合理、專兼結(jié)合、素質(zhì)較高的教師隊(duì)伍，為農(nóng)村成人教育工作提供保障。
三、點(diǎn)面統(tǒng)籌，優(yōu)化基地資源
當(dāng)前農(nóng)村成人教育培訓(xùn)基地普遍存在規(guī)模小、布局散的問題，不利于成人教育工作的開展，要改變這一局面，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持點(diǎn)面統(tǒng)籌，既要建設(shè)示范基地，以點(diǎn)帶面，典型引路，又要根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，構(gòu)建“大基地”，形成“大體系”，實(shí)施“大管理”，使管理部門與培訓(xùn)機(jī)構(gòu)形成合力，優(yōu)化基地資源。首先，應(yīng)加強(qiáng)示范基地的建設(shè)。在農(nóng)村成人教育中，由于農(nóng)民的文化水平普遍較低且不愿冒風(fēng)險(xiǎn)，說教的效果遠(yuǎn)不如成功的實(shí)踐。因此，應(yīng)建立一批農(nóng)業(yè)科技示范培訓(xùn)基地，整合縣(市、區(qū))勞動(dòng)、科技、農(nóng)林等部門的成人資源，使之形成具有一定規(guī)模的“大基地”，作為成人教育的課堂，如講養(yǎng)殖，有養(yǎng)殖基地;講種植，有農(nóng)業(yè)高產(chǎn)基地，將科技文化理論知識(shí)融入實(shí)踐操作中，通過組織農(nóng)民現(xiàn)場觀摩學(xué)習(xí)，充分發(fā)揮基地直觀示范作用，引導(dǎo)農(nóng)民按照基地的模式進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，使農(nóng)民真正掌握實(shí)際操作的技術(shù)。其次，依托“大基地”，形成科技示范基地—鄉(xiāng)鎮(zhèn)成人教育中心—農(nóng)村文化技術(shù)學(xué)校的三級(jí)教育體系，充分發(fā)揮農(nóng)林、科技等部門的特色優(yōu)勢，形成各部門協(xié)同合作、共同培訓(xùn)的平臺(tái)。此外，還應(yīng)當(dāng)積極樹立典型，農(nóng)民身邊的“典型”更具感召力和說服力，可選擇當(dāng)?shù)胤N植大戶、養(yǎng)殖專業(yè)戶、專業(yè)合作組織等個(gè)人或集體為典型，并組織其與農(nóng)民進(jìn)行面對(duì)面的交流，增強(qiáng)農(nóng)民致富的信心。
四、表里統(tǒng)籌，優(yōu)化教學(xué)手段
摘要：在當(dāng)今的社會(huì)保障理論界，對(duì)于建立農(nóng)村社會(huì)保障制度的客觀必要性基本沒有異議，但在我國目前的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下特別是在人口老齡化日益嚴(yán)重條件下能否建立真正的農(nóng)村社會(huì)保障制度這一問題上，則有較大的分歧。本文闡述了近年來我國國內(nèi)生產(chǎn)總值和財(cái)政收入持續(xù)穩(wěn)定增長，城鎮(zhèn)化水平的不斷提高，為在農(nóng)村實(shí)行社會(huì)保障制度減輕沉重的人口壓力，農(nóng)民就業(yè)渠道不斷拓寬，收入水平增長較快，為在農(nóng)村實(shí)行社會(huì)保障制度提供了個(gè)人繳費(fèi)資金上的保證等分析表明如今建立農(nóng)村社會(huì)保障制度的條件已經(jīng)基本成熟，并提出了完善農(nóng)村社會(huì)保障制度的對(duì)策思考。
關(guān)鍵詞：農(nóng)村社會(huì)保障；新農(nóng)村建設(shè)
社會(huì)保障作為一種社會(huì)制度，其發(fā)展既決定于它所依賴的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，也受政治制度的制約。中國現(xiàn)行社會(huì)保障制度是在中國特殊的歷史環(huán)境、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和政治制度背景下建立的。五十多年來，社會(huì)保障制度一直走的是一條城鄉(xiāng)分割的道路。城市社會(huì)保障制度與農(nóng)村社會(huì)保障制度存在著巨大差異，并處于嚴(yán)重的失衡狀態(tài)，這既不利于“三農(nóng)”問題的解決，也不利于全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，更不利于新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程的加快。因此，現(xiàn)行中國社會(huì)保障制度統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革勢在必行。而對(duì)中國農(nóng)村社會(huì)保障制度的認(rèn)識(shí)、分析與評(píng)價(jià)，對(duì)推進(jìn)中國農(nóng)村社會(huì)保障制度的改革及實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)籌發(fā)展具有非常重要的意義。
關(guān)于在當(dāng)今的社會(huì)保障理論界，對(duì)于建立農(nóng)村社會(huì)保障制度的客觀必要性基本上沒有異議，但在我國目前的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下能否建立真正的農(nóng)村社會(huì)保障制度這一問題上，則有較大的分歧。建立和完善我國社會(huì)保障制度，緩解階層矛盾，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展，應(yīng)高度重視農(nóng)民的社會(huì)保障問題。通過不斷改革，努力探索出一條對(duì)農(nóng)民實(shí)行社會(huì)保障的新路子，積極推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展，最終建立符合社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求、有利于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的農(nóng)村社會(huì)保障制度。
一、農(nóng)村社會(huì)保障制度的理論闡釋
（一）農(nóng)村社會(huì)保障的內(nèi)涵
農(nóng)村社會(huì)保障是面向農(nóng)村公民的社會(huì)保障制度，與一般社會(huì)保障具有一致的內(nèi)涵。農(nóng)村社會(huì)保障是以法律為依據(jù)，以國家、集體、農(nóng)民投入為主體，對(duì)暫時(shí)或永久喪失勞動(dòng)能力或因意外事故而在生活上發(fā)生困難的農(nóng)戶給予物質(zhì)幫助的制度，其目的是穩(wěn)定和提高農(nóng)民物質(zhì)文化生活質(zhì)量。
農(nóng)村社會(huì)保障的基本內(nèi)容主要包括以下四方面：
(1)農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)。社會(huì)保險(xiǎn)是國家通過立法采取強(qiáng)制手段對(duì)國民收入進(jìn)行再分配，形成專門消費(fèi)基金，對(duì)勞動(dòng)者在遇到生、老、病、殘、死、失業(yè)等風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，由于暫時(shí)或永久喪失勞動(dòng)能力或暫時(shí)失去工作，給予物質(zhì)幫助的形式。農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)主要是與農(nóng)村人口有關(guān)的，如養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、殘疾生育保險(xiǎn)等。其中，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)與農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)是現(xiàn)階段的主要形式。
(2)農(nóng)村社會(huì)福利。社會(huì)福利是指社會(huì)（包括企事業(yè)單位）為全體成員提供的各種福利性補(bǔ)貼和舉辦各種福利活動(dòng)的總稱?，F(xiàn)在，農(nóng)村福利設(shè)施主要是縣、鄉(xiāng)、村各級(jí)興辦的敬老院、福利院、光榮院等形式的福利機(jī)構(gòu)。
(3)農(nóng)村社會(huì)優(yōu)撫。社會(huì)優(yōu)撫是指政府或社會(huì)對(duì)現(xiàn)役、退伍、復(fù)員、殘廢軍人及烈軍屬給予撫恤和優(yōu)待的一種社會(huì)保障制度。優(yōu)撫的目的是使優(yōu)撫對(duì)象安居樂業(yè)，保障其基本生活。社會(huì)優(yōu)撫包括撫恤、優(yōu)待、優(yōu)撫社會(huì)化服務(wù)這三方面的具體內(nèi)容。
(4)農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)。社會(huì)救濟(jì)是指國家和社會(huì)對(duì)無勞動(dòng)能力和生活來源的人，因自然災(zāi)害等原因造成生活困難的人給予的物質(zhì)幫助。農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)包括兩方面的內(nèi)容，一是指實(shí)行農(nóng)村最低生活保障線制度，另一方面內(nèi)容是救災(zāi)，目的是減輕農(nóng)民自然災(zāi)害造成的損失。
（二）完善農(nóng)村社會(huì)保障制度的理論意義，
改革開放以來，我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)始終保持了良好的發(fā)展勢頭，農(nóng)村各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)全面進(jìn)步，農(nóng)民收入穩(wěn)步增長，生活水平不斷提高。但是，在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展過程中也不可避免的會(huì)出現(xiàn)一些負(fù)面影響，例如農(nóng)民的貧困問題，農(nóng)民的養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保障問題，農(nóng)村人口老齡化問題以及農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)保障問題等等。這一系列問題的解決，有賴于農(nóng)村社會(huì)保障制度的建立和完善，這也是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的客觀要求。
1、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，維護(hù)農(nóng)村居民的公民權(quán)益，需要加快完善農(nóng)村社會(huì)保障制度的進(jìn)程
建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要內(nèi)容，也是推進(jìn)農(nóng)村和諧社會(huì)建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。長期以來，城鄉(xiāng)發(fā)展中“二元結(jié)構(gòu)”問題突出的現(xiàn)狀一直沒有得到改變，農(nóng)業(yè)一直處于支持工業(yè)和城市發(fā)展的地位。社會(huì)保障體系建設(shè)也不例外，由于網(wǎng)點(diǎn)和資金不足等多方面原因，農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)處于相對(duì)滯后狀態(tài)，現(xiàn)有的社會(huì)保險(xiǎn)僅僅覆蓋至城區(qū)，在大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)仍然是空白，據(jù)統(tǒng)計(jì)，從社會(huì)保障資金水平來看，1991--2001年，城市人均社會(huì)保障支出占人均GDP的比重平均為15%，已經(jīng)達(dá)到某些發(fā)達(dá)國家20世紀(jì)70年代的社會(huì)保障水平，而農(nóng)村只有0.18%，城市人均享受的社會(huì)保障費(fèi)用支出是農(nóng)村的90倍之多。中國城鄉(xiāng)社會(huì)保障水平的差異是非常驚人的。這現(xiàn)狀的殘酷要求我們必須通過政策干預(yù)，調(diào)節(jié)收入再分配，健全和完善農(nóng)村社會(huì)保障體系，保障貧困農(nóng)民的基本生活，穩(wěn)定民心，保護(hù)和調(diào)動(dòng)他們勞動(dòng)生產(chǎn)的積極性。
農(nóng)村經(jīng)濟(jì)由于社會(huì)歷史原因，與城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在很大差距，但是不能因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展水平低而剝奪農(nóng)民獲得社會(huì)保障的權(quán)利。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，只會(huì)影響到農(nóng)村社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)的層次，而絕不能作為放棄對(duì)農(nóng)民實(shí)行社會(huì)保障的理由。
2、應(yīng)對(duì)人口老齡化日益嚴(yán)重現(xiàn)象，需要完善農(nóng)村社會(huì)保障制度
老年保障是各國社會(huì)保障制度的重要組成部分。我國養(yǎng)老保障制度呈現(xiàn)鮮明的城鄉(xiāng)二元化格局，在城市社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)等現(xiàn)代保障制度取得長足進(jìn)步的同時(shí)，廣大的農(nóng)村地區(qū)仍停留在以家庭養(yǎng)老為主的傳統(tǒng)養(yǎng)老保障階段。
老齡化是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相伴而生的全球性趨勢，據(jù)聯(lián)合國預(yù)測，到2050年65歲以上的老年人將占到世界總?cè)丝诘?7%，而發(fā)展中國家將達(dá)到15%左右，在部分國家如中國2040年60歲以上老年人口將占總?cè)丝诘?8%，老年人總數(shù)將達(dá)到3197億人，超過目前法國、德國、日本和英國的人口總和。全球人口老齡化的加速發(fā)展已經(jīng)是不爭的事實(shí)，只是由于各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程的差異性和社會(huì)保障制度供給及完善程度的差異性人口老齡化進(jìn)程對(duì)眾多發(fā)展中國家的社會(huì)保障所面臨的挑戰(zhàn)要比發(fā)達(dá)國家更為嚴(yán)峻。在我國農(nóng)村60歲以上的人口占農(nóng)村總?cè)丝诘?0%以上，農(nóng)村人口老齡化已是不爭的事實(shí)。目前，農(nóng)村人口的就業(yè)與醫(yī)療保障、收入保障和未來的養(yǎng)老保障均已面臨非常嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，需要充分關(guān)注農(nóng)村社會(huì)保障的短期制度構(gòu)建與長期制度構(gòu)建的協(xié)調(diào)發(fā)展，農(nóng)村社會(huì)保障制度的完善已迫在眉睫。
3、最大限度地降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，需要完善農(nóng)村社會(huì)保障制度。
在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)生深刻變化的同時(shí)，農(nóng)村社會(huì)面臨的風(fēng)險(xiǎn)總量也在不斷增加。尤其是農(nóng)村社會(huì)的中流砥柱——中青年勞動(dòng)群體所面臨的職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)攀升，在農(nóng)民工相對(duì)集中的煤炭、建筑、安裝等高危行業(yè)，各種安全事故頻繁發(fā)生。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2004年共有10.8萬農(nóng)民工因生產(chǎn)意外致死，死亡率0.08%、傷殘率高達(dá)0.5%，重大疾病也是對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力人口的突出威脅。目前，我國共有約1.4億農(nóng)民工，其中80%為青壯年，大多為農(nóng)村家庭的主要財(cái)務(wù)來源。這一群體一旦遭遇疾病或者意外人身傷害，對(duì)整個(gè)家庭成員都將是致命打擊。農(nóng)村單個(gè)小農(nóng)家庭經(jīng)濟(jì)長期處于不確定的風(fēng)險(xiǎn)之中，不僅不利于幫助農(nóng)民建立穩(wěn)定的心理預(yù)期，不利于拉動(dòng)農(nóng)村消費(fèi)，也不利于農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。與此同時(shí)，由于沒有建立完善的保險(xiǎn)保障體系，“民工流血、老板發(fā)財(cái)、政府埋單”的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生，在一定程度上加重了各級(jí)政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。
在城鄉(xiāng)分割的二元政策環(huán)境下，土地是農(nóng)民生活保障的基本載體，它可以為農(nóng)民提供基本生活保障和就業(yè)機(jī)會(huì)，有財(cái)產(chǎn)增值的功效，還可以為其后代提供土地“繼承”權(quán)，同時(shí)由其后代承擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任。農(nóng)民從土地上獲得是其最基本、最可靠的收入來源，農(nóng)民依靠它維持生活、保證就業(yè)、應(yīng)對(duì)未來養(yǎng)老和醫(yī)療意外等。土地保障功能不斷弱化，加上土地征用速度在加劇，雖然農(nóng)民的土地被征用后會(huì)有安置補(bǔ)償費(fèi)，但由于現(xiàn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低、大多采取單一的貨幣補(bǔ)償方式，對(duì)農(nóng)民未來保護(hù)一問題考慮不夠周全等，使得失地農(nóng)民社會(huì)保障問題日益突出甚至比較嚴(yán)峻。隨著我國城市化、工業(yè)化進(jìn)程的加快，失地農(nóng)民數(shù)量越來越多，如何從根本上高效、便捷地解決失地農(nóng)民社會(huì)保障問題已經(jīng)成為各級(jí)黨政部門的當(dāng)務(wù)之急。
此外，在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中，因?yàn)槭袌鲆蛩氐牟淮_定性、政策導(dǎo)向和經(jīng)營管理上的失誤等原因，有可能造成一定的風(fēng)險(xiǎn)損失。另外由于農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展水平的制約和法治不健全，自然災(zāi)害頻繁，人為破壞嚴(yán)重所造成的風(fēng)險(xiǎn)損失。由此看來，僅靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)已很難保障農(nóng)民的基本生活。如此一來，農(nóng)村社會(huì)保障制度的完善更是勢在必行。
二、完善農(nóng)村社會(huì)保障制度的條件分析
經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)保障程度密切相關(guān)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是社會(huì)保障的基礎(chǔ)，為社會(huì)保障提供發(fā)展條件。近幾年來，我國國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速健康發(fā)展，財(cái)政收入增長較快、城鎮(zhèn)化水平不斷提高和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展壯大，對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)構(gòu)成了強(qiáng)有力的支撐，表明建立農(nóng)村社會(huì)保障制度的條件已經(jīng)基本成熟。
1、國內(nèi)生產(chǎn)總值和財(cái)政收入持續(xù)穩(wěn)定增長，為完善農(nóng)村社會(huì)保障制度奠定了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)
匯總中央和地方?jīng)Q算，2004年全國財(cái)政收入達(dá)到26396.47億元(不含債務(wù)收入)，比上年增長21.6%，2004年國內(nèi)生產(chǎn)總值136515億元，比2003年增長9.5%；2005全年國內(nèi)生產(chǎn)總值182321億元，按可比價(jià)格計(jì)算，比2004年增長9.9%，2005年，全國財(cái)政收入達(dá)到31649．29億元，比上年增長19．9％；而2006年國內(nèi)生產(chǎn)總值突破20萬億元，比2005增長10.5％；財(cái)政收入達(dá)3.9萬億元，增收7000多億元。按照1996年以來我國十年間的國內(nèi)生產(chǎn)總值和財(cái)政收入的增長比來推測到2020年我國財(cái)政收入占到國內(nèi)生產(chǎn)總值的30%，而按照國外一般市場經(jīng)濟(jì)國家的經(jīng)驗(yàn)，在財(cái)政收入占到GDP30%左右的時(shí)候，就開始有條件地由國家財(cái)政主導(dǎo)為農(nóng)村提供公共產(chǎn)品開支，可以縮小城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度點(diǎn)的差異。而在當(dāng)前，我國財(cái)政收人占GDP的比重已經(jīng)接近這一水平（見表一），完全有條件加大對(duì)農(nóng)村保障體系建設(shè)的支持力度，在政府主導(dǎo)下，通過引入商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制，提高農(nóng)村社會(huì)保障水平。
表一數(shù)據(jù)來源，中國2004年、2005年、2006年統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)
2、農(nóng)村工業(yè)化帶動(dòng)農(nóng)村城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化水平的不斷提高，將為在農(nóng)村實(shí)行社會(huì)保障制度減輕沉重的人口壓力
農(nóng)村人口太多，也是制約農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展的一個(gè)重要因素。但隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略的進(jìn)一步實(shí)施，在農(nóng)村工業(yè)化的推動(dòng)下，大量農(nóng)村人口有組織、有步驟地向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，城鎮(zhèn)化水平不斷提高，將逐步減輕在農(nóng)村實(shí)行社會(huì)保障制度的沉重的人口壓力（見表二）。
3、農(nóng)民就業(yè)渠道不斷拓寬，收入水平增長較快，為在農(nóng)村實(shí)行社會(huì)保障制度提供了個(gè)人繳費(fèi)資金上的保證
在構(gòu)建和諧社會(huì)主義背景下，抓住加快建設(shè)新農(nóng)村進(jìn)程的契機(jī)，為解決農(nóng)民工就業(yè)難而擴(kuò)寬農(nóng)民就業(yè)渠道，這有利于增強(qiáng)農(nóng)民居安思危的社會(huì)保障意識(shí)，提高農(nóng)民自覺參與社會(huì)保障的主動(dòng)性和積極性，
近年來，在我國城市化進(jìn)程穩(wěn)步進(jìn)行中，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整出現(xiàn)積極變化，自主創(chuàng)新能力有所增強(qiáng)。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位繼續(xù)得到鞏固，支農(nóng)投入不斷增加，惠農(nóng)政策繼續(xù)完善，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化，糧食在連續(xù)兩年增產(chǎn)的基礎(chǔ)上，2006年又增產(chǎn)120億斤以上，總產(chǎn)量超過9800億斤。工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整邁出新步伐，高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和裝備制造業(yè)加快發(fā)展；產(chǎn)能過剩行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整取得成效，依法淘汰了一批落后生產(chǎn)能力。服務(wù)業(yè)穩(wěn)步發(fā)展。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展總體戰(zhàn)略穩(wěn)步實(shí)施。另外社會(huì)事業(yè)加快發(fā)展，人民群眾得到更多實(shí)惠。全年農(nóng)民人均純收入和城鎮(zhèn)居民人均可支配收入預(yù)計(jì)分別實(shí)際增長6％和11％。
同時(shí)，使農(nóng)村人口逐年減少的，隨著農(nóng)民收入水平的提高，現(xiàn)有的3000萬左右的農(nóng)村貧困人口將相應(yīng)地大量減少，農(nóng)民有能力負(fù)擔(dān)農(nóng)村社會(huì)保障資金的個(gè)人繳費(fèi)部分，有利于貫徹個(gè)人責(zé)任和社會(huì)互濟(jì)相結(jié)合的社會(huì)保障原則。
三、建立農(nóng)村社會(huì)保障制度亟待解決的幾個(gè)問題
1、確立農(nóng)村社會(huì)保障的法律地位，盡快制定和頒布《農(nóng)村社會(huì)保障法》，依法對(duì)農(nóng)民實(shí)行社會(huì)保障
德國1886年通過了《關(guān)于農(nóng)業(yè)企業(yè)中被雇傭人員工傷事故保險(xiǎn)帝國法》，印度1948年制定了《雇員國家保障法》，日本1963年頒布了《老人福利法》，而我國現(xiàn)在還沒有專門針對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障方面的法律。
建立農(nóng)村社會(huì)保障法律制度是實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障根本價(jià)值的必然要求，是完善農(nóng)村社會(huì)保障的必然要求。一般說來，法律的基本價(jià)值包括秩序，安全，自由，公平、利益等。不同的部門法由于其具有各自的調(diào)整對(duì)象，調(diào)整方法和不同的功能，各個(gè)部門法在具體體現(xiàn)法律價(jià)值，尤其是各自比較明顯的根本價(jià)值取向時(shí)，有不同的側(cè)重。就社會(huì)保障法而言，其根本的價(jià)值取向在于安全。具體地說，在于社會(huì)生活的安全。有人認(rèn)為農(nóng)民只要可靠地掌握蓄一塊土地，這就是他們的社會(huì)保障，他們就安全了，但是這樣的觀點(diǎn)顯然站不住腳，因?yàn)殡S著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地保障作用已日漸減弱，土地這一最后保障因而出現(xiàn)“虛化”。我國人多地少，土地提供的就業(yè)保障不充分，農(nóng)村居民失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生且加劇。在“依法冶國，建設(shè)社會(huì)主義法制國家”已經(jīng)被確認(rèn)為我國治國的基本方略的背景下。作為社會(huì)生活基本內(nèi)容的農(nóng)村社會(huì)保障以及相關(guān)的法律關(guān)系必須納人法律軌道，也就是說，必須建立和完善包括農(nóng)村社會(huì)保障制度在內(nèi)的社會(huì)保障法律體系，如果忽視農(nóng)村社會(huì)保障制度的建立和完善，將會(huì)影響中國建立法冶國家目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
2、轉(zhuǎn)變政府職能，突出社會(huì)保障實(shí)施的“強(qiáng)制性”，發(fā)揮政府在農(nóng)村社會(huì)保障中“導(dǎo)航員”的作用
工傷保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)都是屬國家強(qiáng)制性保險(xiǎn)。然而，實(shí)際操作中，“強(qiáng)制性”的缺乏恰恰是農(nóng)民社會(huì)保障過程中遇到的最大障礙。在許多經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家，給職工繳納社會(huì)保險(xiǎn)本來就是企業(yè)的責(zé)任，是再正常不過的事，根本不用強(qiáng)迫。我國當(dāng)前企業(yè)用工還不規(guī)范，用工企業(yè)和單位在農(nóng)民工社保、醫(yī)保等制度執(zhí)行的關(guān)鍵方面，為了降低用工成本會(huì)盡量逃避為農(nóng)民工繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的義務(wù)，許多用人單位忽視農(nóng)民工的權(quán)益，故意違反國家政策，將農(nóng)民工長期排斥在社會(huì)保障之外。
2004年我國勞動(dòng)和社會(huì)保障部出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)混合所有制企業(yè)和非公有制經(jīng)濟(jì)組織從業(yè)人員參加醫(yī)療保險(xiǎn)的意見》，明確要求各地勞動(dòng)保障部門，把與用人單位形成勞動(dòng)關(guān)系的農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員納入醫(yī)療保險(xiǎn)范圍。我國工傷保險(xiǎn)條例和相關(guān)法規(guī)也明確規(guī)定，凡是與用人單位建立勞動(dòng)關(guān)系的農(nóng)民工，用人單位必須及時(shí)為他們辦理參保手續(xù)。2006年國家勞動(dòng)保障部提出并實(shí)施了高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)三年覆蓋計(jì)劃（“平安計(jì)劃”）。應(yīng)該說農(nóng)民工的社保問題已經(jīng)有了相關(guān)的法律依據(jù)，但是勞動(dòng)保障部門缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)管手段和措施，缺少健全的機(jī)構(gòu)、強(qiáng)大的隊(duì)伍和充足的經(jīng)費(fèi)，不能及時(shí)、有效地保障農(nóng)民工的合法權(quán)益，導(dǎo)致目前用工市場上，用人單位與農(nóng)民工不簽訂勞動(dòng)合同或“霸王合同”、“生死合同”的現(xiàn)象比較普遍，不讓農(nóng)民工參加各類保險(xiǎn)的行為比比皆是。
解決農(nóng)民工社會(huì)保障問題，政府應(yīng)加強(qiáng)用人單位勞動(dòng)合同監(jiān)管，督促用人單位嚴(yán)格遵守國家法律，履行為農(nóng)民工出資辦理各種社會(huì)保險(xiǎn)的義務(wù)。要加強(qiáng)勞動(dòng)監(jiān)察隊(duì)伍建設(shè)，把社會(huì)保障政策送到每位農(nóng)民工手里，要及時(shí)處理勞動(dòng)糾紛，提高辦事效率，簡化工作程序，維護(hù)農(nóng)民工的合法權(quán)益。對(duì)那些黑心企業(yè)和黑心老板要嚴(yán)格執(zhí)法，實(shí)行重罰，讓每位農(nóng)民工都有權(quán)享受到社會(huì)保障的待遇。
同時(shí)，政府在運(yùn)用社會(huì)保障來實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平目標(biāo)時(shí)，應(yīng)以程序化、法制化、科學(xué)化方式參與調(diào)控市場運(yùn)行，避免政府在矯正“市場失靈”時(shí)所出現(xiàn)“政府失靈”情況。在目前我國城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度差距比較的背景下，未來政府在社會(huì)保障制度改革方面更應(yīng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障，注重社會(huì)公平。正確處理政府同市場、社會(huì)的關(guān)系，做到還權(quán)于市場、還權(quán)于社會(huì)，切實(shí)發(fā)揮政府在農(nóng)村社會(huì)保障體系構(gòu)建中“導(dǎo)航員”作用。
3、擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面是農(nóng)村社會(huì)保障制度完善的中心
全球社會(huì)保障制度面臨的一個(gè)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)是，世界一半以上的人口被排斥在正式的社會(huì)保障制度之外。在低收入國家情況更為嚴(yán)重，如一些撤哈拉以南非洲國家和南亞國家，社會(huì)保障覆蓋面不到10%，中等收入國家的覆蓋面只在20-60%之間，全球僅有20%的世界人口獲得了較為全面的社會(huì)保障。較低的社會(huì)保障覆蓋面已構(gòu)成現(xiàn)代社會(huì)保障的一個(gè)制度性缺陷，被排斥在社會(huì)保障體系之外的絕大多數(shù)是農(nóng)村勞動(dòng)者。為克服這一制度缺陷，國際勞工組織近年來發(fā)起了“擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面的全球運(yùn)動(dòng)”，采取多種措施鼓勵(lì)發(fā)展中國家深化醫(yī)療保險(xiǎn)，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，并在加快社會(huì)保障的擴(kuò)面步伐方面取得了重要成效，在ILO列為擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面典型的國家。有關(guān)數(shù)字的變化可以說明擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面的政策實(shí)施效果，如韓國醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋面在1977年為20%，到1989年已擴(kuò)大到全國的所有勞動(dòng)者；哥斯達(dá)尼加通過醫(yī)療保險(xiǎn)計(jì)劃和免費(fèi)公共醫(yī)療服務(wù)，也實(shí)現(xiàn)了全民覆蓋；突尼斯通過推行普遍保障型計(jì)劃，養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)的覆蓋面已從1989年的60%上升到1995年的84%；南非通過實(shí)施政府征稅養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃，領(lǐng)取養(yǎng)老金的人數(shù)已超過有資格領(lǐng)取養(yǎng)老金人數(shù)的5%；印度實(shí)施由中央和州政府支持的全國養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃，已為全國1/4的老年人提供養(yǎng)老金；而巴西近年推行的社會(huì)救助養(yǎng)老金計(jì)劃已使1400萬巴西人口脫離了絕對(duì)貧困的狀態(tài)。
以上典型國家的數(shù)據(jù)表明，擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面的改革思路及其政策實(shí)施效果，對(duì)完善農(nóng)村社會(huì)保障制度發(fā)揮了重要作用。我國社會(huì)保障制度完善進(jìn)程中可借鑒其成功經(jīng)驗(yàn)。
4、多渠道籌資，建立全國統(tǒng)一的農(nóng)村社會(huì)保障基金
（1）徹底打破傳統(tǒng)的二元社會(huì)保障體系，將政府財(cái)政用于社會(huì)保障的支出，按照一定比例在城鄉(xiāng)居民之間進(jìn)行合理分配
目前國家只對(duì)城鎮(zhèn)職工的社會(huì)保障承擔(dān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任，而基本上沒有考慮農(nóng)民這方面的問題，這顯然是不公平的。為了維護(hù)農(nóng)民享有社會(huì)保障的合法權(quán)益，必須徹底打破傳統(tǒng)的二元社會(huì)保障體系，將政府財(cái)政用于社會(huì)保障的支出，按照一定比例在城鄉(xiāng)居民之間進(jìn)行合理分配。
（2）實(shí)施“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”戰(zhàn)略，直接從工商企業(yè)積累中提取農(nóng)村社會(huì)保障基金
在沒有開征社會(huì)保障稅的條件下，可直接從各類工商企業(yè)純利潤中適當(dāng)提取農(nóng)村社會(huì)保障基金；也可從國有資產(chǎn)有償使用的租金收入中提取農(nóng)村社會(huì)保障基金。正在不斷深入進(jìn)行的我國國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度的改革，最終將實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的有償使用。
（3）通過降低行政成本，堵塞漏洞，充盈國庫來籌集農(nóng)村社會(huì)保障基金，降低政府行政成本，減少國家財(cái)政支出
綜上所述，完善我國農(nóng)村社會(huì)保障制度，最大障礙既有資金問題，也有思想觀念上的問題。我們要充分認(rèn)識(shí)到建立農(nóng)村社會(huì)保障制度是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的客觀要求，代表廣大農(nóng)民的利益，從法律上肯定并維護(hù)農(nóng)民的公民權(quán)益，給農(nóng)民以公民待遇，農(nóng)村社會(huì)保障制度就一定能夠建立起來并不斷完善。
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一、國外對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的研究回顧
西方經(jīng)濟(jì)思想史有關(guān)社會(huì)保障的論述，可以發(fā)現(xiàn)第二次世界大戰(zhàn)之前，西方經(jīng)濟(jì)研究很少論及農(nóng)民社會(huì)保障，提及的社會(huì)保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)等內(nèi)容都是針對(duì)產(chǎn)業(yè)工人而言的，其論述的經(jīng)濟(jì)增長其實(shí)也是指工業(yè)驅(qū)動(dòng)的經(jīng)濟(jì)增長，其原因是：第一，工業(yè)能夠更大范圍內(nèi)容納社會(huì)分工，是當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)增長的主要?jiǎng)恿υ慈?，也是理論關(guān)注的焦點(diǎn)和重點(diǎn);第二，工人較農(nóng)民承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)更大，工人作為一個(gè)階級(jí)，在社會(huì)上的“聲音”更大;第三，當(dāng)時(shí)農(nóng)民的數(shù)量還較為龐大，工業(yè)所占的比重比較低，還不具有反哺農(nóng)業(yè)的能力。但是第二次世界大戰(zhàn)之后，西方工業(yè)國家的農(nóng)民數(shù)量已經(jīng)減少，工業(yè)具備了反哺農(nóng)業(yè)的能力，福利主義盛行一時(shí)，“福利國家”開始出現(xiàn)，西方經(jīng)濟(jì)學(xué)開始探討如何把農(nóng)民納入統(tǒng)一社會(huì)保障體系，建立城鄉(xiāng)一體化、能夠覆蓋整個(gè)國家的社會(huì)保障制度。醫(yī)療保障制度在西方國家也是從工業(yè)擴(kuò)展到農(nóng)業(yè)、從城市延展到農(nóng)村，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度、具備了一定社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件后的必然產(chǎn)物，但是由于國外鮮有城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)嚴(yán)重對(duì)立的現(xiàn)象，且多從制度的頂層設(shè)計(jì)上就已將農(nóng)民納入全民醫(yī)療保健中，因此較難找到西方學(xué)界專門研究統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)療保障制度的相關(guān)文獻(xiàn)，這也從另一個(gè)側(cè)面說明了我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)療保障制度的迫切性和重要性。
二、國內(nèi)對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)療保險(xiǎn)制度研究的現(xiàn)狀
縱觀當(dāng)前學(xué)術(shù)界對(duì)我國醫(yī)療保障制度的研究，可以發(fā)現(xiàn)其逐步從對(duì)城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保障、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保障和新型農(nóng)村合作醫(yī)療這三項(xiàng)制度的獨(dú)立研究，向城鄉(xiāng)醫(yī)療保障制度的統(tǒng)籌研究轉(zhuǎn)變。
(一）我國城鄉(xiāng)醫(yī)療保障制度的現(xiàn)存問題
朱俊生（2009）將其概括為“醫(yī)保孤島現(xiàn)象”，即三項(xiàng)醫(yī)療保障制度間的相互割裂，表現(xiàn)在城鄉(xiāng)戶籍制度的身份界限、業(yè)務(wù)經(jīng)辦資源的分散、待遇的差異和管理的分割。仇雨臨、袁紹果和郝佳（2011）將其總結(jié)為城鄉(xiāng)醫(yī)療保障制度的多元分割和碎片化現(xiàn)象，包括戶籍標(biāo)準(zhǔn)上有農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口之分、就業(yè)標(biāo)準(zhǔn)上有從業(yè)者與居民之分、行業(yè)部門標(biāo)準(zhǔn)上有公職人員和普通勞動(dòng)者之分;并體現(xiàn)在制度定位上的城鄉(xiāng)二元和人群分立、制度設(shè)計(jì)上的就業(yè)關(guān)聯(lián)和待遇懸殊、制度運(yùn)行上的業(yè)務(wù)競爭和服務(wù)相似、制度治理上的多頭管理和統(tǒng)籌分割以及制度績效上的功能互補(bǔ)和效應(yīng)趨同。張翠娥、楊政怡（2013）則從公平和效率視角分別對(duì)我國城鄉(xiāng)醫(yī)療保障制度的現(xiàn)存問題進(jìn)行了梳理和分析。其中，醫(yī)療保險(xiǎn)保障能力、醫(yī)療衛(wèi)生費(fèi)用投入、醫(yī)療資源和待遇水平不符合公平的要求；違背效率原則的問題為制度分割導(dǎo)致社會(huì)互濟(jì)程度降低和兩條線管理造成資源的浪費(fèi)。對(duì)于我國城鄉(xiāng)醫(yī)療保障制度目前存在的主要問題，學(xué)界觀點(diǎn)較為一致，盡管論述的脈絡(luò)不盡相同，但提煉出的問題確實(shí)都毋庸置疑。
（二）我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)療保障制度的必要性分析
王保真、徐寧和孫菊（2009）認(rèn)為：醫(yī)療保障是社會(huì)保障體系中的重點(diǎn)和難點(diǎn),在制度設(shè)計(jì)和具體管理服務(wù)等方面都十分復(fù)雜，隨著城鎮(zhèn)居民醫(yī)保試點(diǎn)的逐步擴(kuò)大和新農(nóng)合的全面推進(jìn),有必要對(duì)現(xiàn)有城鄉(xiāng)醫(yī)保體系進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)估和研究；人口結(jié)構(gòu)的快速變化，使得參保人員的身份經(jīng)常在城鎮(zhèn)職工、居民與農(nóng)村居民之間發(fā)生轉(zhuǎn)換,但醫(yī)保關(guān)系跨地區(qū)和跨制度之間的轉(zhuǎn)移與銜接困難諸多,成為制約勞動(dòng)力流動(dòng)的瓶頸之一，有必要從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和一體化的新視角加以解決；另外，異地養(yǎng)老人員逐步增多,三項(xiàng)制度在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、不同人員之間,迫切需要制度整合和政策銜接；最后，近年來江蘇、廣東、浙江等沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份在建立城鄉(xiāng)一體、多層次的醫(yī)保體系方面已取得了明顯進(jìn)展與成效。王姣姣、夏敬哲（2010）認(rèn)為這是對(duì)“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”方針的響應(yīng)，也是正確處理城鄉(xiāng)發(fā)展關(guān)系下公共選擇的結(jié)果，還是節(jié)省管理成本、促進(jìn)資本市場整合發(fā)展的經(jīng)濟(jì)要求。于建華（2011）探析了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)療保障制度的必要性，并歸納如下：是有效發(fā)揮財(cái)政收入分配職能的制度要求，提高醫(yī)療保障制度運(yùn)行效率的有效手段，提高勞動(dòng)力市場資源配置效率的外在需求，增強(qiáng)醫(yī)療保障基金風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力的內(nèi)在需要，醫(yī)療保障制度健康持續(xù)發(fā)展的本質(zhì)要求，規(guī)范醫(yī)療服務(wù)市場的必要環(huán)節(jié)和有效拉動(dòng)內(nèi)需的重要手段。
（三）我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)療保障制度的可行性分析
郭淑華（2011）認(rèn)為我國不論是從經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、政策基礎(chǔ)，還是實(shí)踐基礎(chǔ)方面，都具備了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)療保障制度的可行性。張翠娥、楊政怡（2013）認(rèn)為：首先我國完全有財(cái)力建立城鄉(xiāng)一體化的全民基本醫(yī)療保險(xiǎn)體系；其次，人社部、衛(wèi)生部、財(cái)政部于2009年12月31日聯(lián)合下發(fā)的《流動(dòng)就業(yè)人員基本醫(yī)療保障關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》規(guī)定，自2010年7月1日起，職工醫(yī)療保險(xiǎn)、居民醫(yī)保和新農(nóng)合參保人員在流動(dòng)就業(yè)時(shí)，能夠連續(xù)參保，基本醫(yī)療保障關(guān)系能夠順暢接續(xù)，這樣又從政策層面上消除了基本醫(yī)療保障異地轉(zhuǎn)接以及城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)續(xù)的制度障礙，推動(dòng)醫(yī)療保障城鄉(xiāng)統(tǒng)籌順利展開；最后，民眾對(duì)醫(yī)療保險(xiǎn)制度的認(rèn)可是基礎(chǔ)，目前，三大基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度得到居民的一定認(rèn)可，并希望更公平地參加和享受醫(yī)療保險(xiǎn)制度。關(guān)于我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)療保障制度的可行性分析，發(fā)現(xiàn)多是在宏觀視域下進(jìn)行的大背景環(huán)境分析，如政府有財(cái)力且出臺(tái)了相關(guān)政策、民眾支持擁護(hù)以及個(gè)別省市的成功嘗試，稍顯空泛，缺少具體操作層面可行性的細(xì)化分析。
（四）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)療保障制度的路徑探索
劉建新、劉彥超（2007）提出管理機(jī)構(gòu)一體化、醫(yī)療資源一體化和保障資金一體化的三個(gè)一體化，一體化的路線可按管理機(jī)構(gòu)、醫(yī)療資源和醫(yī)療保障資金的順序分階段一體化，按東、中、西部地區(qū)實(shí)現(xiàn)分區(qū)域一體化。侯明喜（2008）總結(jié)重慶市的初步實(shí)踐，得出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)療保障制度要做到健全城鄉(xiāng)醫(yī)療保險(xiǎn)體系，完善現(xiàn)行醫(yī)療保險(xiǎn)制度，提高制度活力與張力，提高統(tǒng)籌層次，完善醫(yī)療保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移續(xù)接辦法，構(gòu)建醫(yī)療保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)與醫(yī)療機(jī)構(gòu)之間公共契約模式，協(xié)同推進(jìn)醫(yī)療保障體制、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體制、藥品監(jiān)督管理體制改革，加大政府對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生的資金投入，縮小城鄉(xiāng)之間醫(yī)療保障水平差距。朱俊生（2009）將統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)療保障制度按目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的時(shí)間標(biāo)準(zhǔn)分為：短期內(nèi)，實(shí)現(xiàn)制度全覆蓋，重點(diǎn)是針對(duì)城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)制度；中期內(nèi)，實(shí)現(xiàn)制度的整合與銜接，重點(diǎn)是城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)制度與新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)制度的并軌；長期內(nèi)，實(shí)現(xiàn)制度的轉(zhuǎn)型發(fā)展。其中，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)職工醫(yī)保的方面，根本的出路是降低繳費(fèi)型醫(yī)療保障制度門檻，保證底線公平，同時(shí)還要建立普惠式非繳費(fèi)型醫(yī)保制度并完善醫(yī)療救助制度以發(fā)揮最后安全網(wǎng)的功能和作用。之所以選擇城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新農(nóng)合二者的率先并軌，是因?yàn)椋旱谝?，二者籌資水平接近；第二，新農(nóng)合為縣級(jí)統(tǒng)籌，城鎮(zhèn)居民醫(yī)保為地市級(jí)統(tǒng)籌，二者的統(tǒng)籌層次也較為接近；第三，這兩項(xiàng)制度的并軌適應(yīng)了戶籍制度變革的未來發(fā)展趨勢，有利于縮小其在整體上與城鎮(zhèn)職工醫(yī)保的差距。仇雨臨、袁紹果和郝佳（2011）則從籌資、管理、支付、服務(wù)及環(huán)境等五個(gè)環(huán)節(jié)論述了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)保制度的實(shí)現(xiàn)路徑。如在籌資環(huán)節(jié)上，我國東部地區(qū)可試行三項(xiàng)并軌，中部地區(qū)可先將城鎮(zhèn)居民醫(yī)保與新型農(nóng)村合作醫(yī)保先行并軌，西部地區(qū)可先將管理體制統(tǒng)一，使三項(xiàng)制度納入一個(gè)體系，分層運(yùn)行；在管理環(huán)節(jié)上，做到信息網(wǎng)絡(luò)的平臺(tái)化和管理體制一體化，以使跨制度和跨地區(qū)的醫(yī)保轉(zhuǎn)移接續(xù)不再成為問題；在支付環(huán)節(jié)上，通過合理的機(jī)制設(shè)計(jì)，首先在大病統(tǒng)籌上實(shí)現(xiàn)銜接整合,然后逐步向門診統(tǒng)籌延伸；通過補(bǔ)償結(jié)構(gòu)的調(diào)整和轉(zhuǎn)變,使三項(xiàng)制度的預(yù)防保健功能得以進(jìn)一步加強(qiáng),實(shí)現(xiàn)基金整合的制度訴求；在服務(wù)環(huán)節(jié)上，逐步統(tǒng)一的三項(xiàng)制度的目錄體系，實(shí)現(xiàn)社區(qū)首診、分級(jí)醫(yī)療和雙向轉(zhuǎn)診，使社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心承擔(dān)起城鄉(xiāng)居民健康的“守門人”職責(zé)，實(shí)現(xiàn)“小病到社區(qū)、大病到醫(yī)院”以及社區(qū)首診、分級(jí)醫(yī)療和雙向轉(zhuǎn)診的制度愿景；在環(huán)境環(huán)節(jié)上，及時(shí)跟進(jìn)配套措施，營造良好的制度實(shí)施環(huán)境。張翠娥、楊政怡（2013）認(rèn)為應(yīng)分“四步走”實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌醫(yī)療保障制度的目標(biāo)：第一步，統(tǒng)籌制度運(yùn)行模式；第二步，將新農(nóng)合與居民醫(yī)保并軌為城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)；第三步，將城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)與職工醫(yī)保并軌整合為國民基本醫(yī)療保險(xiǎn)；第四步，推行全民基本醫(yī)療保險(xiǎn)。同時(shí)輔之以以財(cái)政、管理、人力資源和技術(shù)的保障。
（五）國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)
經(jīng)驗(yàn)的價(jià)值在于其來源于實(shí)踐，因而可以推廣以指導(dǎo)新的實(shí)踐，為實(shí)踐服務(wù)。通過分析比較各地統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)療保險(xiǎn)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和具體做法，其中一些共通的原則和做法值得借鑒。
1.對(duì)國外城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的醫(yī)療保險(xiǎn)模式的借鑒研究。張?jiān)偕龋?009）梳理分析英、美、德、日、丹麥等發(fā)達(dá)國家醫(yī)療保障制度后認(rèn)為:城鄉(xiāng)醫(yī)療保障制度與各國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平密切相關(guān)；政府在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中承擔(dān)的責(zé)任應(yīng)與其制度理念相融和；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中醫(yī)療經(jīng)費(fèi)的來源及支付范圍取決于各國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌醫(yī)療保障制度建設(shè)與法律制度建設(shè)密切相關(guān)。因此,在我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)療保障體系建設(shè)中，要使保障水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相互適應(yīng)，要明確政府職責(zé)，要建立城鄉(xiāng)一體化、保障有力的醫(yī)療保障體系，要完善醫(yī)療保障制度實(shí)施的法律保證。王德平（2011）通過對(duì)荷蘭全民醫(yī)療保險(xiǎn)制度和英國基于稅收的全民醫(yī)療保健制度的考察，提出要進(jìn)一步加快城鄉(xiāng)一體化醫(yī)療保險(xiǎn)進(jìn)程，做到循序漸進(jìn)分步實(shí)施、加快資源整合和提高統(tǒng)籌層次。
2.國內(nèi)部分地區(qū)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。對(duì)于新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度以及城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)制度的銜接辦法，地方政府一般采取了兩種解決方式。一是自主選擇，規(guī)定城鎮(zhèn)居民(包括參合農(nóng)民)可自主選擇新農(nóng)合或城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)，但不能重復(fù)參加，浙江省采用此種方式；二是按居住地劃定覆蓋人群，規(guī)定城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋縣城以上城區(qū)內(nèi)的城鎮(zhèn)人口，新農(nóng)合覆蓋縣城以下的非農(nóng)人口，江蘇省采用了這種方式。此外，在城鄉(xiāng)居民生活水平較好和城鄉(xiāng)一體化程度較高、已無戶籍劃分的地區(qū)，部分地方政府進(jìn)行了將城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民統(tǒng)一納入城鄉(xiāng)合作醫(yī)療的探索和實(shí)踐。廣東省積極探索推進(jìn)以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、門診統(tǒng)籌和地級(jí)統(tǒng)籌為主要內(nèi)容的基本醫(yī)療保險(xiǎn)“三項(xiàng)統(tǒng)籌”制度，向醫(yī)療保險(xiǎn)服務(wù)均等化方向邁出了一大步，目前已在珠三角較發(fā)達(dá)地區(qū)的深圳、珠海、佛山、中山和東西兩翼欠發(fā)達(dá)地區(qū)的湛江等七個(gè)地級(jí)市率先建立起了城鄉(xiāng)一體化的基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度。其在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌方面的主要做法是：（1）分兩步整合城鄉(xiāng)醫(yī)保制度，第一步打破城鄉(xiāng)戶籍界限，整合居民醫(yī)保和新農(nóng)合，在上述地區(qū)建立統(tǒng)一的籌資標(biāo)準(zhǔn)、參保補(bǔ)助和待遇水平城鄉(xiāng)一體化的醫(yī)療保險(xiǎn)體系；第二步打破有無職業(yè)的界限，進(jìn)一步整合職工醫(yī)保和城鄉(xiāng)醫(yī)保兩大體系，做到“制度、標(biāo)準(zhǔn)、管理和基金”等方面的“四統(tǒng)一”。（2）加大財(cái)政投入，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)醫(yī)保補(bǔ)助相一致。（3）按需求設(shè)置檔次，適應(yīng)城市不同的需要。（4）整合管理資源，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化管理。成都市根據(jù)不同群體醫(yī)療保險(xiǎn)的不同需求，探索實(shí)施了七種醫(yī)療保險(xiǎn)制度，提出“不管你在哪里干、醫(yī)療保險(xiǎn)不間斷”。成都市的經(jīng)驗(yàn)可總結(jié)為一條正確的發(fā)展思路，五大難點(diǎn)的突破。一條正確的發(fā)展思路是，圍繞人人享有醫(yī)療保障做文章，著力突破現(xiàn)有體制機(jī)制的束縛，在制度構(gòu)架上實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的統(tǒng)籌，在經(jīng)辦操作上實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一致，在待遇標(biāo)準(zhǔn)上實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)銜接，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一，在績效考核上實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)同步的思路。五大難點(diǎn)的突破是，“破”身份界限，統(tǒng)一城鄉(xiāng)醫(yī)保制度構(gòu)架；“破”資源分散，整合城鄉(xiāng)醫(yī)療保障經(jīng)辦工作；“破”待遇差異，統(tǒng)一縮小和提高城鄉(xiāng)醫(yī)保待遇標(biāo)準(zhǔn)；“破”既定體制，統(tǒng)一城鄉(xiāng)醫(yī)保機(jī)構(gòu)的設(shè)置；“破”分頭推進(jìn)，統(tǒng)一城鄉(xiāng)醫(yī)保績效考核。
三、簡評(píng)
關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；農(nóng)民工；醫(yī)療保障制度
目前，我國城鄉(xiāng)醫(yī)療保障體系主要有三種形式，一是城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)，主要覆蓋城鎮(zhèn)各類用人單位；二是城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，制度覆蓋具有本市城鎮(zhèn)戶籍的各類城鎮(zhèn)居民。三是新型農(nóng)村合作醫(yī)療，簡稱“新農(nóng)合”，主要覆蓋對(duì)象是農(nóng)民。
一、現(xiàn)存三種模式差異比較
1.1面對(duì)人群不同城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)主要面向城鎮(zhèn)各類企業(yè)。城鎮(zhèn)居民醫(yī)保主要面向城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋范圍以外的本縣城鎮(zhèn)戶籍居民，包括未滿十八周歲的居民（未成年人），中小學(xué)生、未享受公費(fèi)醫(yī)療的大中專及技工、職業(yè)學(xué)校全日制在校學(xué)生等?！靶罗r(nóng)合”是由政府組織、引導(dǎo)、支持，農(nóng)民自愿參加，個(gè)人、集體和政府多方籌資，以大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)民醫(yī)療互助共濟(jì)制度，主要面向的是農(nóng)民。
1.2繳費(fèi)來源不同城鎮(zhèn)職工醫(yī)保由用人單位和職工個(gè)人共同繳納，不享受政府補(bǔ)貼。城鎮(zhèn)居民醫(yī)保繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)總體上低于職工醫(yī)保，在個(gè)人繳費(fèi)基礎(chǔ)上政府給予適當(dāng)補(bǔ)貼；新農(nóng)合基金統(tǒng)籌方式為：參合農(nóng)民個(gè)人繳費(fèi)，省、市、縣三級(jí)財(cái)政補(bǔ)助，中央財(cái)政補(bǔ)助。
1.3醫(yī)療保險(xiǎn)待遇不同城鎮(zhèn)居民醫(yī)保由于籌資水平較低，醫(yī)療待遇標(biāo)準(zhǔn)總體上略低于職工醫(yī)保。新農(nóng)合的醫(yī)療待遇最低，報(bào)銷的范圍也最小。
1.4繳費(fèi)要求不同城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)設(shè)立最低繳費(fèi)年限，達(dá)到繳費(fèi)年限(男25年、女20年)的，退休后不再繳費(fèi)即可享受基本醫(yī)療保險(xiǎn)待遇；城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)不設(shè)立最低繳費(fèi)年限，必須每年繳費(fèi)，不繳費(fèi)不享受待遇。農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)是當(dāng)年購買，次年生效享受報(bào)銷待遇，其最低檔費(fèi)用為20元/年/人。
二、現(xiàn)階段農(nóng)民工醫(yī)療保障實(shí)施狀況
2.1農(nóng)民工是我國二元結(jié)構(gòu)的夾縫中產(chǎn)生的一種特殊階層農(nóng)民工生活在城市中，但其戶口卻是農(nóng)村的。他們?cè)诔鞘兄袑儆诒贿吘壔囊活惾后w，享受不到城鎮(zhèn)企業(yè)職工的醫(yī)療待遇。很多農(nóng)民工外出打工以后“新農(nóng)合”又不能為其提供有效率的醫(yī)療保障。在他們受到病痛侵?jǐn)_時(shí)，多是拖延病情而不及時(shí)就醫(yī),所以“新農(nóng)合”對(duì)他們來說名存實(shí)亡。
2.2現(xiàn)階段所能覆蓋到農(nóng)民工的各項(xiàng)醫(yī)療保障政策太少，滿意度太低一些農(nóng)民工不參加“新農(nóng)合”主要是基于“新農(nóng)合”的保障水平低，更重要的是農(nóng)民工在城市工作，而且一般都為青壯年得病率低，所以不愿意投保，即使愿意投保，得了病還得回農(nóng)村報(bào)銷，參加和理賠程序太繁瑣等。
三、農(nóng)民工投保意愿調(diào)查
調(diào)查發(fā)現(xiàn)，由于城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)和“新農(nóng)合”在執(zhí)行上是相互獨(dú)立的，很多農(nóng)民工外出打工以后無法享受原籍地的合作醫(yī)療，所以合作醫(yī)療對(duì)他們來說名存實(shí)亡，而城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)又覆蓋不到他們。所以52.8%農(nóng)民工希望一種確實(shí)可以保障他們利益的醫(yī)療保障模式，這種模式應(yīng)該是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的，適合農(nóng)民工特點(diǎn)的醫(yī)療保險(xiǎn)模式。另外，現(xiàn)有的保障范圍太小，并不能切實(shí)保障農(nóng)民工的利益，大多數(shù)農(nóng)民工希望保障范圍擴(kuò)大，調(diào)查顯示，49.10%的單位認(rèn)為對(duì)農(nóng)民工應(yīng)該大小病都保，所以在制度建設(shè)上，可以考慮擴(kuò)大農(nóng)民工的醫(yī)療保障覆蓋范圍，提高保障水平，保證農(nóng)民工對(duì)基本醫(yī)療的可及性。
四、基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌下的模式選擇
根據(jù)以上的分析，我們可以得出四種模式供農(nóng)民工這個(gè)群體參加醫(yī)療保險(xiǎn)。
第一種模式是單獨(dú)為農(nóng)民工設(shè)立一種醫(yī)療保險(xiǎn)模式，設(shè)立單獨(dú)的賬戶，由專門的組織負(fù)責(zé)管理，單獨(dú)保障農(nóng)民工的切實(shí)利益。由我國發(fā)展目標(biāo)是和諧發(fā)展城鄉(xiāng)，可知這種單獨(dú)為農(nóng)民工設(shè)立的模式是與現(xiàn)實(shí)目標(biāo)相違背的，所以不能采取。
第二種模式是讓農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)，把農(nóng)民工的醫(yī)療保險(xiǎn)問題與城鎮(zhèn)職工的醫(yī)療保險(xiǎn)問題一視同仁。但是農(nóng)民工的特征是流動(dòng)性大,流動(dòng)于不同城市間,在不同地區(qū)參保只能保證當(dāng)期，所以只保住院的醫(yī)療保障制度對(duì)大多數(shù)青壯年農(nóng)民工來說，醫(yī)療保險(xiǎn)沒有吸引力。
第三種模式是讓農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)，把農(nóng)民工的醫(yī)療保險(xiǎn)加入到城鎮(zhèn)居民的醫(yī)療保險(xiǎn)范圍內(nèi)，保障農(nóng)民工的利益。根據(jù)農(nóng)民工的流動(dòng)性大的特征，可以得出這種模式也是不適合農(nóng)民工的。
第四種模式是，建立一種全面統(tǒng)籌的，把現(xiàn)有的三種醫(yī)療保險(xiǎn)模式相結(jié)合的一種醫(yī)療保險(xiǎn)模式，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)醫(yī)療保險(xiǎn)模式的有機(jī)統(tǒng)籌發(fā)展，保障農(nóng)民工的切身利益。
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，為從根本上解決“三農(nóng)”問題、改變二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)指明了方向。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌促進(jìn)和諧發(fā)展，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)共同發(fā)展，促進(jìn)公共資源在城鄉(xiāng)之間均衡配置。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下，我國應(yīng)該選擇能加強(qiáng)農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)，使農(nóng)民工與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)勞動(dòng)就業(yè)，加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的人力資源市場，引導(dǎo)農(nóng)民有序外出就業(yè)的模式。這種模式在新農(nóng)合、城鎮(zhèn)居民醫(yī)保的銜接以及城鄉(xiāng)居民合作醫(yī)保、城鎮(zhèn)職工醫(yī)保的轉(zhuǎn)化中實(shí)現(xiàn)三大系統(tǒng)間關(guān)系互動(dòng)和演化均衡。根據(jù)分析得出，這種模式應(yīng)該是第四種模式，即把現(xiàn)有的三種醫(yī)療保障模式相結(jié)合的一種模式，這是最適合我國現(xiàn)階段發(fā)展需要的，它保證了政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性。
參考文獻(xiàn)：
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[關(guān)鍵詞]城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；城鎮(zhèn)化建設(shè)；金融服務(wù)；農(nóng)村經(jīng)濟(jì)
[中圖分類號(hào)]F832.2[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1005-6432（2014）29-0171-02
我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的提出主要是解決我國“三農(nóng)”問題。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及社會(huì)、農(nóng)業(yè)、文化、政治、經(jīng)濟(jì)等各個(gè)方面，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的各個(gè)環(huán)節(jié)中都離不開金融服務(wù)與支撐，可以說城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的金融支撐，有效促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，提高了農(nóng)村生活水平，縮小了城鄉(xiāng)居民的收入差距，促進(jìn)了城市與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)的發(fā)展。本文主要對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中金融服務(wù)問題進(jìn)行研究[1]。
1城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中金融服務(wù)的重點(diǎn)內(nèi)容
1.1有利于調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展
在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中金融服務(wù)明確支持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，有效調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大力促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)的發(fā)展。一方面，加大農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化與調(diào)整。重點(diǎn)扶持農(nóng)村“綠色、生態(tài)”經(jīng)濟(jì)，加大綠色農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)的發(fā)展，進(jìn)而推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的標(biāo)準(zhǔn)化、機(jī)械化、品牌化、集約化發(fā)展。另一方面，大力支持農(nóng)業(yè)企業(yè)的發(fā)展。國家鼓勵(lì)生態(tài)農(nóng)業(yè)、特色農(nóng)業(yè)等各種農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化基地的發(fā)展，通過農(nóng)業(yè)企業(yè)的發(fā)展，帶動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化與調(diào)整，促進(jìn)農(nóng)村生態(tài)農(nóng)業(yè)與綠色農(nóng)業(yè)的發(fā)展。此外，國家還應(yīng)鼓勵(lì)農(nóng)民向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化，支持農(nóng)村個(gè)體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展[2]。
1.2加大農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)力度
城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的主要目的是解決“三農(nóng)”問題，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)，而農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)的發(fā)展又離不開農(nóng)村建設(shè)的發(fā)展。加大農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)力度，為農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展提供有效的物質(zhì)保障。目前，我國實(shí)行粗放式經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，為了能夠促進(jìn)金融服務(wù)獲得國家政策的大力支持，金融機(jī)構(gòu)在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展過程中，將金融服務(wù)與國家發(fā)展政策相結(jié)合，以促進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)為重點(diǎn)。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展過程中，以產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)，項(xiàng)目為依托，重點(diǎn)規(guī)劃建筑符合國家政策的城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)基地，有效完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)的生態(tài)化與集約化發(fā)展，提高城鎮(zhèn)化發(fā)展水平[3]。
2目前城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中金融服務(wù)存在的問題
2.1城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中金融服務(wù)體系分散
目前，大多數(shù)金融機(jī)構(gòu)主要服務(wù)對(duì)象是城市中具有一定社會(huì)地位、贏利水平較高、具有一定知名度的大型企業(yè)與集團(tuán)，而服務(wù)于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的只有農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)。農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)無論是在規(guī)模還是在金融服務(wù)能力上都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如城市金融機(jī)構(gòu)，且農(nóng)村信貸權(quán)力有一定的限制條件，因此，僅依靠農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)是無法滿足農(nóng)村信貸需求的，更不用說為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供金融服務(wù)與支撐了。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展過程中，金融機(jī)構(gòu)要打破傳統(tǒng)金融服務(wù)限制，政府應(yīng)鼓勵(lì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，同時(shí)，城市金融機(jī)構(gòu)可以為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提高金融服務(wù)支持，使農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)能夠滿足城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的需求。除此之外，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌在打破常規(guī)金融服務(wù)體系之后，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)可以對(duì)服務(wù)對(duì)象與限制條件進(jìn)行有效地優(yōu)化與調(diào)整，改善農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)服務(wù)對(duì)象單一的局面，而國家關(guān)于金融領(lǐng)域的政策可以以大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，形成多層次、多元化的金融服務(wù)體系，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展過程中金融服務(wù)體系的發(fā)展與完善[4]。
2.2城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中金融機(jī)構(gòu)著力不均衡
金融機(jī)構(gòu)最明顯的特征就是追求利益，因此，大多數(shù)金融機(jī)構(gòu)服務(wù)對(duì)象都是城市中穩(wěn)定發(fā)展的企業(yè)，金融資金也流向了城市，一方面，促進(jìn)了城市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，另一方面，由于城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展占用大部分資金，導(dǎo)致農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)資金供給不足的現(xiàn)象，加大了城市經(jīng)濟(jì)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不平衡，加大了我國居民收入水平的差距。目前，我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有很大的差距，加上城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中金融服務(wù)偏向于城市企業(yè)，導(dǎo)致城市與農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)著力不均衡，不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的進(jìn)一步發(fā)展。
2.3城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中金融服務(wù)制度不健全
金融服務(wù)主要包括貨幣服務(wù)與資本服務(wù)，一個(gè)完善的金融服務(wù)體系應(yīng)充分發(fā)揮出金融資源的分配能力，為經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提高資金支持。然而目前我國金融領(lǐng)域，由于市場化程度不高，金融服務(wù)體系不健全，金融貨幣與資本市場服務(wù)缺乏有效的監(jiān)督與管理機(jī)制，致使金融服務(wù)效率較低，金融市場競爭雜亂無章，大大降低了金融資源的分配效率，降低了金融機(jī)構(gòu)融資效率，也無法發(fā)揮出金融服務(wù)在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展過程中的作用，限制城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的進(jìn)一步發(fā)展[5]。
3有效完善城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中金融服務(wù)的對(duì)策建議3.1促進(jìn)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的改革
在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展過程中，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)要貫徹國家農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)政策，大力支持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況，制定出符合國家政策的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)，針對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展開展專門的金融服務(wù)，滿足城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中金融服務(wù)的需求，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)品發(fā)展等各個(gè)方面提供資金保障。此外，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展過程中，要進(jìn)行不斷的改革與優(yōu)化，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)經(jīng)營理念，提高金融產(chǎn)品創(chuàng)新意識(shí)，同時(shí)也應(yīng)給予一定的政策支持，促進(jìn)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的改革與結(jié)構(gòu)優(yōu)化，有效完善農(nóng)村金融服務(wù)體系[6]。
3.2完善城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的金融服務(wù)體系
目前，我國城市金融服務(wù)與農(nóng)村金融服務(wù)有著很大的區(qū)別：城市金融服務(wù)體系較為完善，而農(nóng)村金融服務(wù)體系卻十分不健全，有些貧困地區(qū)還沒有提供金融服務(wù)。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的金融機(jī)構(gòu)，要加強(qiáng)農(nóng)村金融服務(wù)較弱的環(huán)節(jié)，擴(kuò)大城鄉(xiāng)統(tǒng)籌金融服務(wù)范圍，同時(shí)，還應(yīng)加強(qiáng)貧困地區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌金融服務(wù)能力，促進(jìn)貧困地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。此外，城市金融機(jī)構(gòu)應(yīng)擴(kuò)大金融服務(wù)范圍，提高金融服務(wù)能力，根據(jù)國家城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的政策與形勢，轉(zhuǎn)變金融服務(wù)方向，使城市金融服務(wù)產(chǎn)品能夠滿足城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的需求，進(jìn)而滿足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中金融服務(wù)體系的完善[7]。
3.3強(qiáng)化政府與金融機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)機(jī)制
城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中不僅需要金融服務(wù)的支撐，還需要政府部門的大力支持，可以說，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是以政府為主導(dǎo)、金融服務(wù)為輔的一種發(fā)展模式。隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，加速了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展步伐，同時(shí)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中存在的問題也逐漸顯現(xiàn)出來，為了有效改善城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展過程中存在的問題，要求政府在支持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展過程中，正確引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)資金的合理分配，充分發(fā)揮出金融服務(wù)對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的積極作用。因此，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展過程中，離不開金融服務(wù)的支撐與政府部門的正確引導(dǎo)，強(qiáng)化政府與金融機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)機(jī)制，使國家政策與金融服務(wù)更好地發(fā)揮出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的重要作用。
3.4建立風(fēng)險(xiǎn)控制和防范機(jī)制
建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的金融風(fēng)險(xiǎn)控制與防范機(jī)制，其目的是為了有效降低城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展過程中的金融風(fēng)險(xiǎn)管理。風(fēng)險(xiǎn)控制與防范機(jī)制的建立主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：①城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展過程中的貸款補(bǔ)償機(jī)制的確定，應(yīng)由國家為主體，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)的財(cái)政補(bǔ)貼與支持，例如機(jī)械補(bǔ)助、土地補(bǔ)助等，引導(dǎo)金融資金向農(nóng)村流動(dòng)；②擔(dān)保機(jī)制的建立，也是由國家?guī)ь^，吸收社會(huì)其他金融機(jī)構(gòu)，建立農(nóng)業(yè)貸款擔(dān)保機(jī)構(gòu)，將金融資金流動(dòng)方向轉(zhuǎn)向農(nóng)村；③農(nóng)業(yè)貸款保險(xiǎn)機(jī)制的建立，保險(xiǎn)公司應(yīng)擴(kuò)大服務(wù)范圍，加大對(duì)農(nóng)業(yè)貸款的保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，減小農(nóng)業(yè)貸款的風(fēng)險(xiǎn)性，提高農(nóng)業(yè)貸款效率[8]。
4結(jié)論
城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及范圍較廣，有效促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，有利于減小我國城鄉(xiāng)居民生活水平的差異。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展過程中金融服務(wù)的大力支持，推動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，一方面，有效促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展與金融服務(wù)體系的完善；另一方面，有利于推動(dòng)我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的發(fā)展，進(jìn)而推進(jìn)我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)制度一體化發(fā)展。
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【關(guān)鍵詞】城鄉(xiāng)統(tǒng)籌 整體與部分 方法論
一、我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的現(xiàn)狀及問題
（一）我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的現(xiàn)狀
我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)張的過程中，城市化嚴(yán)重滯后于工業(yè)化，城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)。表現(xiàn)為，在農(nóng)村農(nóng)民的總體生活水平以及農(nóng)村教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等社會(huì)事業(yè)發(fā)展明顯滯后于城鎮(zhèn)居民。工農(nóng)之間、城鄉(xiāng)之間和地區(qū)之間的收入差距還存在擴(kuò)大的趨勢。因此，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差距不斷擴(kuò)大成為我國現(xiàn)代化進(jìn)程中面臨的一個(gè)嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，是我國全面建設(shè)小康社會(huì)進(jìn)程中亟待解決的問題。
（二）我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌存在的問題
1.城鄉(xiāng)失衡比較突出，城鄉(xiāng)收入差距仍在擴(kuò)大。改革開放30年來，我國城市化和工業(yè)化取得了一定的成果，但是在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中人的平等地位并沒有得到真正的體現(xiàn)。自從20世紀(jì)50年代推出的以戶籍制度以來，中國一直通過戶籍來對(duì)城鄉(xiāng)居民采取不同就業(yè)、保障、醫(yī)療、住宅制度。人員、技術(shù)、資金等經(jīng)濟(jì)要素主要是在城市中流動(dòng)，到農(nóng)村中投資的資金和資源很少，城鄉(xiāng)失衡比較突出。城鄉(xiāng)收入差距仍在擴(kuò)大，1992年，我國城鄉(xiāng)居民收入比為2.6∶1，2011年達(dá)到2.99∶1。從圖1我們可以看出，在1992年城鄉(xiāng)收入差距比較小，2000以后城鄉(xiāng)收入差距越來越大，到了2011年城鄉(xiāng)收入差距達(dá)到了最大，而且還有不斷增大的趨勢。其別是沿海發(fā)達(dá)城市城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民的絕對(duì)收入差距已接近或突破萬元。
表1 1992～2011年城鄉(xiāng)收入水平對(duì)比
注：數(shù)據(jù)來源于中經(jīng)網(wǎng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫
圖1 1992～2011居民城鄉(xiāng)收入水平對(duì)比
2.區(qū)域城鄉(xiāng)發(fā)展非均衡性嚴(yán)重，區(qū)域城鄉(xiāng)均衡發(fā)展難度大。十六大以來，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速，2002年至2011年，我國城鎮(zhèn)化率以平均每年1.35個(gè)百分點(diǎn)的速度發(fā)展，中西部地區(qū)近年來城鎮(zhèn)化發(fā)展速度較快，但與東部地區(qū)的差距仍然較大。至2011年底，城鎮(zhèn)人口比重超過50%的省份已達(dá)15個(gè)，湖北、山東、海南三省首次超過50%；繼上海市、北京市之后，天津市城鎮(zhèn)人口比重2011年首次超過80%。東部地區(qū)城鎮(zhèn)化水平較高，中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化率低于全國平均水平，省與省之間及省內(nèi)地區(qū)之間差距很大，區(qū)域城鄉(xiāng)發(fā)展非均衡性嚴(yán)重，區(qū)域城鄉(xiāng)均衡發(fā)展難度大。
表2 2002～2011年全國城鎮(zhèn)化率
數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計(jì)網(wǎng)
3.城鄉(xiāng)二元化體制的存在。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中存在著諸多問題，其中最主要也是最關(guān)鍵的問題是存在城鄉(xiāng)二元體制。它包括城鄉(xiāng)二元戶籍制度、二元土地制度、二元?jiǎng)趧?dòng)力就業(yè)制度、二元社會(huì)保障制度，這些二元體制的存在，與發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)和建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場的大方向是相違背的，尤其對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展形成嚴(yán)重的制約。戶籍制度的存在阻礙了農(nóng)村的發(fā)展，阻礙了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。城鄉(xiāng)二元?jiǎng)趧?dòng)力就業(yè)制度導(dǎo)致的城鄉(xiāng)收入分配不均，差距越來越大，這些城鄉(xiāng)二元體制引發(fā)了大量的社會(huì)問題和社會(huì)沖突。
4.鄉(xiāng)村規(guī)劃覆蓋面比較小，規(guī)劃的科學(xué)性和執(zhí)行力不強(qiáng)。在城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的過程中，大多數(shù)城市在發(fā)展過程中存在屢屢突破現(xiàn)存的發(fā)展規(guī)劃，大量占用土地使得城區(qū)面積不斷的外延，存在“攤大餅”和“空心城”現(xiàn)象。與之對(duì)比形成鮮明對(duì)比的是鄉(xiāng)村規(guī)劃進(jìn)展緩慢，相當(dāng)數(shù)量的縣市，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村級(jí)規(guī)劃工作仍未完成，即使完成了規(guī)劃但是科學(xué)性和執(zhí)行力都不強(qiáng)。尤其是在新農(nóng)村建設(shè)中，農(nóng)村一些地區(qū)存在明顯的村落空心化，大量舊房及宅基地閑置，鄉(xiāng)村土地利用、功能分區(qū)及公共建設(shè)規(guī)劃也難以有效實(shí)施。
5.目前鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較少，資金投入不足。改革開放初期，為了整個(gè)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，我國采取了先東部后中西部，先城市后農(nóng)村的區(qū)域不均衡發(fā)展戰(zhàn)略。城市的大部分基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已經(jīng)成型，但是廣大農(nóng)村地區(qū)電力、交通和水利等基礎(chǔ)設(shè)施等則十分落后，成為農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的瓶頸。有些地方城鄉(xiāng)人均基本建設(shè)投入差超過3倍，加上農(nóng)村資金管理混亂，使本來就很有限的涉農(nóng)資金使用非常分散，造成項(xiàng)目資金管理困難，投入效益不高，導(dǎo)致農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展很慢。盡管我國進(jìn)行了村村通公路等一些基礎(chǔ)建設(shè)投資，但其發(fā)展仍舊不能滿足需要。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，中央政策對(duì)“三農(nóng)”的傾斜，目前國家對(duì)鄉(xiāng)村的投入力度加大，但實(shí)際用到解決“三農(nóng)”問題方面的資金卻依舊很少。
6.城鄉(xiāng)社會(huì)保障方面發(fā)展不協(xié)調(diào)。隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，農(nóng)村可用土地?cái)?shù)量越來越少，土地的保障功能持續(xù)下滑。農(nóng)村大部分的青壯年外出打工，留守農(nóng)村的大部分是老人，人口老齡化的程度非常嚴(yán)重，以家庭為單位農(nóng)民投入收入減少，農(nóng)村家庭的保障功能也日趨降低。雖然目前國家相繼出臺(tái)了一系列的向農(nóng)村傾斜的政策，同時(shí)建立了農(nóng)村最低生活保障制度、農(nóng)村合作醫(yī)療制度等，農(nóng)村社會(huì)保障體系的建設(shè)有了一定發(fā)展，但是農(nóng)村的優(yōu)撫救濟(jì)、養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)、福利等社會(huì)保障覆蓋率與投入金額與城市存在著巨大差距，城鄉(xiāng)社會(huì)保障方面發(fā)展不協(xié)調(diào)。
二、用馬克思方法論看待城鄉(xiāng)分離與對(duì)立
馬克思的城鄉(xiāng)關(guān)系理論與思想是歷史唯物主義原理的一個(gè)重要組成部分，他認(rèn)為城鄉(xiāng)分離與對(duì)立的根源是人類社會(huì)分工導(dǎo)致的，城鄉(xiāng)差別是伴隨著人類社會(huì)分工、城市產(chǎn)生和城鄉(xiāng)分離而產(chǎn)生的歷史現(xiàn)象。
唯物史觀認(rèn)為城鄉(xiāng)分離與對(duì)立具有必然性和合理性。生產(chǎn)力是歷史發(fā)展的根本動(dòng)力，以生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系矛盾統(tǒng)一體所形成的生產(chǎn)方式的更替，代表著社會(huì)文明形態(tài)依次演進(jìn)的基本形態(tài)。我們可以看到，在社會(huì)發(fā)展一定歷史階段上產(chǎn)生的城鄉(xiāng)分離乃至利益對(duì)抗，是生產(chǎn)力發(fā)展的必然產(chǎn)物；城鄉(xiāng)關(guān)系的這種分離和對(duì)抗正是適應(yīng)并促進(jìn)了生產(chǎn)力發(fā)展的根本要求和前進(jìn)方向。首先，城市的出現(xiàn)、城鄉(xiāng)關(guān)系的分離，根源于生產(chǎn)力“有所發(fā)展但又發(fā)展不足”的必然結(jié)果和客觀要求，具有歷史的必然性。生產(chǎn)力“有所發(fā)展”，是指農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高已經(jīng)能夠生產(chǎn)出超過維持農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者所必需的產(chǎn)品，從而為城鄉(xiāng)和工農(nóng)之間的分離提供了可能。農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率制約著農(nóng)業(yè)和工業(yè)之間社會(huì)分工的發(fā)展程度，決定著農(nóng)業(yè)人口向城市和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的速度和規(guī)模?！吧a(chǎn)力發(fā)展不足”，是指生產(chǎn)力的發(fā)展水平尚不足以避免或杜絕城鄉(xiāng)之間發(fā)展的不均衡所引起的利益分化、沖突乃至對(duì)抗。城市是生產(chǎn)要素的集中地，是生產(chǎn)與貿(mào)易的結(jié)合地，是工業(yè)人口的聚集地。在這種情況下，城鄉(xiāng)之間的這種分化和對(duì)立恰恰適應(yīng)并推動(dòng)了生產(chǎn)力進(jìn)一步發(fā)展的客觀要求。其次，城鄉(xiāng)之間的分離促進(jìn)了社會(huì)生產(chǎn)關(guān)系的變革，體現(xiàn)著生產(chǎn)方式的歷史性超越。城市起源并伴生于近代的整個(gè)工業(yè)化過程，而工業(yè)化發(fā)展史也就是城市迅速擴(kuò)張的歷史，是城市不斷發(fā)展壯大、并最終戰(zhàn)勝鄉(xiāng)村的歷史，同時(shí)也是傳統(tǒng)落后的鄉(xiāng)村社會(huì)向現(xiàn)代先進(jìn)的城市社會(huì)轉(zhuǎn)型的歷史。雖然伴隨著農(nóng)民利益被犧牲的苦難歷程，它創(chuàng)立了巨大的城市，使城市人口比農(nóng)村人口大大增加起來，因而使很大一部分居民脫離了鄉(xiāng)村生活的愚昧狀態(tài)，具有合理性。分工使生產(chǎn)力進(jìn)步，私有制產(chǎn)生，從而有了“代表城市”的利益與“代表鄉(xiāng)村”的利益的分裂，這致使城鄉(xiāng)走向分裂與對(duì)立；近現(xiàn)代城市分工的結(jié)果——大工業(yè)的出現(xiàn)使城市戰(zhàn)勝了農(nóng)村；當(dāng)代分工的逐漸均衡即分工向農(nóng)業(yè)部門發(fā)展促使農(nóng)業(yè)逐步工業(yè)化，從而又使城鄉(xiāng)差距逐漸縮小；最終隨著分工的消除，城鄉(xiāng)對(duì)立消失，城鄉(xiāng)走向融合，因此城鄉(xiāng)觀對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌有著重大的理論啟發(fā)意義。
三、方法論：解決我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的途徑
（一）推進(jìn)我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌需要堅(jiān)持方法論
要運(yùn)用馬克思哲學(xué)整體與部分的關(guān)系推進(jìn)我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，摒除我國城鄉(xiāng)分離與對(duì)立。整體居于主導(dǎo)地位，決定著部分；整體具有部分沒有的功能；當(dāng)各部分以合理的結(jié)構(gòu)形成整體時(shí)，整體就具有全新的功能，整體的功能就會(huì)大于各個(gè)部分功能之和；當(dāng)部分以欠佳的結(jié)構(gòu)形成整體時(shí)，就會(huì)損害整體功能的發(fā)揮。二者不可分割，整體有部分組成，部分是整體的部分；二者相互影響，整體的性能狀態(tài)及其變化會(huì)影響到部分的性能狀態(tài)及其變化，反之，部分也制約著整體，甚至在一定條件下，關(guān)鍵部分的性能會(huì)對(duì)整體的性能狀態(tài)起決定作用；整體和部分的地位在一定條件下是可以轉(zhuǎn)化的。要推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，必須要處理好整體和部分的關(guān)系，把城鄉(xiāng)作為一個(gè)有機(jī)總體，實(shí)現(xiàn)不斷向整體生成和發(fā)展的過程。因此應(yīng)該要樹立全局觀念，辦事情要從整體著眼，尋求最優(yōu)目標(biāo)；搞好局部，使整體功能得到最大發(fā)揮。同時(shí)要借鑒馬克思關(guān)于同一——對(duì)立——融合的歷史辯證法，摒除城鄉(xiāng)之間的分離和對(duì)立，當(dāng)分工逐漸均衡即分工向農(nóng)業(yè)部門發(fā)展促使農(nóng)業(yè)逐步工業(yè)化，從而又使城鄉(xiāng)差距逐漸縮小時(shí)，分工最終會(huì)消除，城鄉(xiāng)對(duì)立會(huì)消失，城鄉(xiāng)走向融合。
（二）方法論解決城鄉(xiāng)統(tǒng)籌問題
1.注重整體和部分的關(guān)系，發(fā)展城鄉(xiāng)統(tǒng)籌從全局出發(fā)。在解決城鄉(xiāng)統(tǒng)籌問題時(shí)，應(yīng)該注意到經(jīng)濟(jì)因素只是整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)的一個(gè)部分。在實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的過程中，片面強(qiáng)調(diào)GDP忽視整體性協(xié)調(diào)發(fā)展的理念會(huì)導(dǎo)致城市更加發(fā)達(dá)，農(nóng)村更加落后，最終只會(huì)離城鄉(xiāng)統(tǒng)籌越來越遠(yuǎn)。必須把經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治發(fā)展、文化發(fā)展都放入社會(huì)整體發(fā)展的視野中，讓其他各個(gè)部分的才有所發(fā)展，才不會(huì)導(dǎo)致任何部分的片面發(fā)展；必須將中國視為一個(gè)總體，只有通過推動(dòng)?xùn)|中西部的城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，才能最終實(shí)現(xiàn)其整體推進(jìn)。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌在推進(jìn)過程中，面臨的最嚴(yán)重的難題之一就是的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。我們要從整體性視角來看待這一問題，要從根本上改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，就必須大幅提高城鎮(zhèn)化率，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)人口的轉(zhuǎn)變。加強(qiáng)社會(huì)主義民主政治和精神文明建設(shè)，從思想意識(shí)上實(shí)現(xiàn)這一角色的轉(zhuǎn)變，才能使人們消除對(duì)城里人與農(nóng)村人的身份劃分的偏見，實(shí)現(xiàn)真正意義上的城鄉(xiāng)和諧發(fā)展。
2.充分發(fā)揮中心城市輻射擴(kuò)散功能。要意識(shí)學(xué)會(huì)從同一——對(duì)立——融合的辯證方法實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，看待實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合，絕不是要?dú)绯鞘?、中斷城市文明以至?qiáng)制拉平城鄉(xiāng)區(qū)別、達(dá)到城鄉(xiāng)之間無差別的絕對(duì)同一，而是在“揚(yáng)棄”的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的更高級(jí)的綜合。因?yàn)槌青l(xiāng)對(duì)立的消除，同肯定城市的歷史作用和“農(nóng)村城市化”的過程并不矛盾。由于城市是現(xiàn)代工業(yè)、商業(yè)、航運(yùn)和貿(mào)易的中心，是生產(chǎn)基本條件包括人口、生產(chǎn)工具、資本、享樂和需求的空間集結(jié)體，是特定區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)力、生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑的聚集地，資本主義生產(chǎn)方式從根本上確立了城市經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)治地位，使得城市化和工業(yè)化成為現(xiàn)代化社會(huì)的一體兩面。城市文明相對(duì)于鄉(xiāng)村生產(chǎn)關(guān)系而言，是一種社會(huì)進(jìn)步，具有較高的文化勢能，而消滅城鄉(xiāng)對(duì)立意味著要擺脫和改變傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)中形成的農(nóng)村愚昧和孤立分散狀態(tài)。因此，走向城市化是城鄉(xiāng)關(guān)系變革的路徑選擇，城市在這里應(yīng)該起著引領(lǐng)和示范的作用。它在提高勞動(dòng)者的素質(zhì)、擺脫鄉(xiāng)村的愚昧落后狀態(tài)、促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化等方面都具有積極的帶動(dòng)作用和反哺作用。
3.合理布局城鄉(xiāng)生產(chǎn)力和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促使農(nóng)業(yè)逐步工業(yè)化。把農(nóng)業(yè)和工業(yè)結(jié)合起來，促使農(nóng)業(yè)逐步工業(yè)化，實(shí)行城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)一體化，才能使城鄉(xiāng)差別逐步消滅，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合。要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)逐步工業(yè)化、產(chǎn)業(yè)一體化就要合理布局城鄉(xiāng)生產(chǎn)力和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，因地制宜的發(fā)展主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，使工業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)生密切的內(nèi)部聯(lián)系。主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)具有發(fā)展?jié)摿托枨蟾?、技術(shù)進(jìn)步快、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)強(qiáng)等特點(diǎn)，它的發(fā)展能加速農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展從而帶動(dòng)需求上漲。政府在這過程中要做到以下兩點(diǎn)：一是明確主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展；二是打造產(chǎn)業(yè)集群，建立與城鄉(xiāng)一體化發(fā)展定位相適應(yīng)的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。交通工具會(huì)隨著由此而產(chǎn)生的需要擴(kuò)充起來，才能使農(nóng)村人口從他們數(shù)千年來幾乎一成不變地棲息在里面的那種孤立和愚昧的狀態(tài)中掙脫出來，使城鄉(xiāng)之間的文化和生活條件日益接近起來。
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