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關鍵詞：城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤；政策目標；實施評價
2004年，《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號 ）中首次提出城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤（以下簡稱“掛鉤”）政策以來，國土資源部陸續(xù)了《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點管理辦法》（國土資發(fā) [2008] 138號）等規(guī)定，逐步明確了掛鉤工作的基本要求、項目管理等細則，并在天津等5省市開展掛鉤試點工作。城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤整理復墾低效農(nóng)村建設用地，騰出建設指標，能夠從一定程度上緩解經(jīng)濟建設和耕地保護之間的矛盾，也是對當前土地利用總體規(guī)劃中日漸捉襟見肘的建設用地指標的有益補充，為地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展盤活了用地空間。從實際情況看，城市化程度較高的地區(qū)對掛鉤政策的實施有更高的積極性。然而，在掛鉤政策具體落地的近十年來，出現(xiàn)了政策與執(zhí)行的錯位。因此，適時地對掛鉤政策實施情況進行評價和反思，提煉出掛鉤政策今后的改進方向，具有一定的理論價值和實踐意義。
1 掛鉤政策實施的問題分析
1.1 對周轉(zhuǎn)指標關注度過高
掛鉤政策是一個優(yōu)化城鄉(xiāng)建設用地結(jié)構的綜合性多目標政策，然而在實施的過程中，一些地區(qū)積極申請掛鉤項目爭取建設用地周轉(zhuǎn)指標，僅僅將其當作增加周轉(zhuǎn)指標的手段，先建后拆的現(xiàn)象普遍存在，而忽略了用地結(jié)構的優(yōu)化和耕地質(zhì)量的提高，沒有把掛鉤看作是集約節(jié)約用地，改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件，推動城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，為社會主義新農(nóng)村的建設提供用地保障的一項措施。有些地區(qū)還出現(xiàn)對項目區(qū)內(nèi)農(nóng)村建設用地重復整理開發(fā)增加周轉(zhuǎn)指標的現(xiàn)象，未能從根本上形成耕地資源的補充，同時還浪費了大量的人力財力，加重了農(nóng)民的負擔。
1.2 掛鉤規(guī)劃沒有起到目標調(diào)控的作用
《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點管理辦法》要求“掛鉤試點市、縣應當依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和專項調(diào)查，編制掛鉤試點專項規(guī)劃，統(tǒng)籌安排掛鉤試點項目區(qū)規(guī)模布局，做好與城市、村鎮(zhèn)規(guī)劃等的銜接”。但在實際工作中，這一規(guī)劃并沒有很好地落實，沒有與土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃銜接，導致掛鉤項目區(qū)安排與未來城鎮(zhèn)布局、結(jié)構、發(fā)展方向脫節(jié)，進而無法實現(xiàn)規(guī)劃對掛鉤政策整體目標的調(diào)控作用。
1.3 農(nóng)民權益得不到保障
作為掛鉤實施的主要服務對象和目標受益群體，農(nóng)民權益的保障和農(nóng)民的滿意度是衡量掛鉤政策實施的重要標尺。然而在實際操作中，巨額的級差地租收入?yún)s很難補償給搬遷的農(nóng)民。雖然按照《辦法》的規(guī)定，通過增減掛鉤獲得的建設用地指標實行有償供地所得的收益，“要用于項目區(qū)內(nèi)農(nóng)村和基礎設施建設，并按照城市反哺農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的要求，優(yōu)先用于支持農(nóng)村集體發(fā)展生產(chǎn)和農(nóng)民改善生活條件”，但是地方政府并沒有制定出相關的政策，對搬遷農(nóng)民只是給予一定的補償（由于各地財力、地價和資金來源不同，給予的補償標準也高低不同）。
2 掛鉤政策實施中出現(xiàn)問題的原因分析
2.1 中央與地方政府的博弈失衡
中央政府力圖通過掛鉤將低效農(nóng)村建設用地置換出來，在不降低耕地面積、改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件、控制建設用地總量的前提下，保障經(jīng)濟發(fā)展用地需求。而對于地方政府，重點關注的是獲得用地指標，加快本地區(qū)的工業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟增長。同時，地方財政資金缺口使地方政府有選擇通過土地出讓獲取收益的持久動力。由此，中央和地方政府的政策目標出現(xiàn)了偏差，多目標政策演變成為單目標政策。
在中央和地方政府的博弈中，由于地方政府處于信息優(yōu)勢和操作優(yōu)勢地位，而中央的懲罰又難以到位，農(nóng)民處于弱勢地位，結(jié)果往往是中央政府保護耕地的目標落空，地方政府加速城市擴張，而農(nóng)民被排除在土地收益之外。
2.2 城鄉(xiāng)二元結(jié)構中的產(chǎn)權失衡
掛鉤政策把城鎮(zhèn)和農(nóng)村兩個行政級別和性質(zhì)不同的區(qū)域放在一個項目區(qū)，似乎是消除了行政區(qū)上的影響，但是長期形成的城鄉(xiāng)區(qū)別，而且農(nóng)民集體土地歸屬不明晰，農(nóng)民對土地缺乏支配權和控制權，無權從土地流轉(zhuǎn)中盡可能地獲得收益。
相反，快速的城市化過程中，城市在不斷擴張占用農(nóng)村土地。設立增減掛鉤項目區(qū)，似乎是把外部性內(nèi)部化，然而項目區(qū)仍然是分為農(nóng)村和城鎮(zhèn)，而且目標是增加城鎮(zhèn)建設用地，雖然也要優(yōu)化農(nóng)村用地布局和結(jié)構，保證耕地數(shù)量和質(zhì)量，但城市擴張的外部性仍然存在。
3 規(guī)范掛鉤政策的目標調(diào)控與路徑選擇
掛鉤政策在將近十年的實施中經(jīng)歷了從鼓勵到逐步規(guī)范到嚴格規(guī)范的轉(zhuǎn)變，下一步，明確掛鉤政策的目標、規(guī)范掛鉤政策的執(zhí)行將成為掛鉤政策調(diào)控的重點。
3.1 掛鉤政策的目標調(diào)控
掛鉤政策在實施中之所以會出現(xiàn)各種問題，主要原因在于中央政府和地方政府的目標不一致，執(zhí)行中產(chǎn)生目標偏差造成的。掛鉤政策的首要目標應當是支持農(nóng)村集體發(fā)展生產(chǎn)，改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件，其次要通過建設用地增減掛鉤的方式整理出用地指標，緩解用地壓力。對于首要目標和第二目標要相互協(xié)調(diào)，以改善農(nóng)民生產(chǎn)生活作為最終目標，緩解城鎮(zhèn)建設用地壓力作為派生目標，不能為了解決城鎮(zhèn)建設用地供應問題，而犧牲或忽視村集體和農(nóng)民的根本利益。要通過掛鉤政策的實施，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設用地安排，推動城鄉(xiāng)用地的結(jié)構優(yōu)化和空間布局合理化。
3.2 掛鉤政策的路徑選擇
3.2.1加強掛鉤規(guī)劃的先導作用
近年來，各地積極推動掛鉤工作，希望通過增減掛鉤，優(yōu)化用地結(jié)構和節(jié)約集約用地，實現(xiàn)耕地保護和經(jīng)濟發(fā)展的“雙贏”。為了防止地方大拆大建、只建不拆、多建少拆，違背掛鉤政策節(jié)約集約用地的初衷，造成新的更大的浪費，必須對區(qū)域掛鉤工作進行總體部署和組織管理，這就是掛鉤規(guī)劃的使命。掛鉤規(guī)劃對掛鉤項目的實施起到了規(guī)模的總量控制和合理布局的先導作用，是政府“有形的手”對增減掛鉤政策實施進行干預的一種主要形式。
因此，掛鉤專項規(guī)劃是掛鉤政策實施的先導。要加強掛鉤規(guī)劃的科學性，合理確定增減掛鉤整理潛力，重點解決好拆舊區(qū)和建設新的空間布局和時序安排，為掛鉤項目的實施奠定良好基礎。
3.2.2提高周轉(zhuǎn)指標使用效率
《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點管理辦法》規(guī)定“以項目區(qū)實施為核心，實行行政轄區(qū)和項目區(qū)建新拆舊雙層審批、考核和管理”，周轉(zhuǎn)指標的使用范圍受到嚴格的限制。調(diào)查表明，由于地方發(fā)展（如地級市）的區(qū)域差異性，拆舊潛力大的地方往往并不是建新需求大的地方，這一政策安排使得周轉(zhuǎn)指標使用效率降低，不利于區(qū)域的整體統(tǒng)籌發(fā)展。建議周轉(zhuǎn)指標使用的行政轄區(qū)升級，根據(jù)地方發(fā)展的需要整體協(xié)調(diào)。如按照縣級間級差地租的差異按比例分配周轉(zhuǎn)指標。
3.2.3重視農(nóng)戶參與意愿
增減掛鉤組織與實施管理的主體是各級政府，具體實施主體是次級基層機構，農(nóng)戶是掛鉤工作中參與人數(shù)最多的群體。我國新的農(nóng)村建設用地整治的基本動力來自兩方面：一方面，政府出于耕地保護、集約用地的需要；另一方面，逐步富裕的農(nóng)村居民對生產(chǎn)生活環(huán)境提出更高要求。從以往的農(nóng)村居民點整治的成功經(jīng)驗來看，在具備經(jīng)濟實力的情況下由村集體和農(nóng)戶自發(fā)開展的農(nóng)村居民點整治取得較好效果。因此，分析農(nóng)戶參與掛鉤的意愿，對于推進城鄉(xiāng)建設用地協(xié)調(diào)互動，實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，具有非常重大的意義。
參考文獻
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摘 要：增減掛鉤政策是解決當前城鎮(zhèn)化進程中土地供需矛盾行之有效的方法之一。文章采用數(shù)理統(tǒng)計分
>> 城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策觀察與思考 城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策的實施評價 試析關于城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的思考 城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策的觀察與思考 關于城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策問題的思考 農(nóng)民參與視角下城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤運作模式的構建 耕地保護視角下的城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤潛力測算 論城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策 城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策利弊分析 遠郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的路徑探討 城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的利弊分析 城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的經(jīng)濟分析 城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的實踐研究 城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策實施的異化風險及預防 論城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策中農(nóng)民權益的保護 基于生態(tài)位適宜度模型的城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤規(guī)劃方法研究 汶上縣城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤工作的實踐與思考 蒼山縣城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤若干問題的思考 對江蘇省太倉市城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點的思考 沈陽市城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤工作的幾點思考 常見問題解答 當前所在位置：.
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關鍵詞：城鄉(xiāng)建設用地；增減掛鉤；過程異化
中圖分類號：F320.2 文獻標識碼：A 文章編號：1003—0751（2013）01—0039—04
城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤是指農(nóng)村集體建設用地減少跟城市建設用地增加掛鉤，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬復墾為耕地（或農(nóng)用地）的農(nóng)村建設用地地塊（拆舊區(qū)）和擬用于城鎮(zhèn)建設、農(nóng)民居住區(qū)建設的地塊（新建區(qū)），共同組成建新拆舊項目區(qū)，通過農(nóng)村建設用地的建新拆舊和土地復墾，最終實現(xiàn)建新拆舊項目區(qū)內(nèi)建設用地總量不增加，耕地面積不減少，用地布局更加合理，集約化水平大幅度提高的土地整理工作。作為國土資源部出臺的一項重大戰(zhàn)略決策，城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤進一步盤活了利用農(nóng)村存量建設用地，提高了土地利用效率，緩解了城鄉(xiāng)用地供需矛盾，受到各地的普遍歡迎。然而，在具體實施過程中，某些地方“增減掛鉤”發(fā)生異化，出現(xiàn)了一些新情況、新問題，必須引起高度重視。
一、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策的實施及成效
近年來，為加強耕地保護，國家出臺耕地占補平衡辦法，要求各地要嚴格按照建設項目占地的數(shù)量，進行耕地占補平衡，補充的耕地要在數(shù)量和質(zhì)量上與原有耕地相當，并要求縣級以上國土資源管理部門按照“占多少，墾多少”的原則，對依法批準占用耕地的非農(nóng)業(yè)建設用地補充耕地方案的落實情況進行檢查核實。2004年國務院出臺了城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策，支持農(nóng)村建設用地整理，城鎮(zhèn)建設用地增加要與農(nóng)村建設用地減少相掛鉤，最終達到既盤活農(nóng)村存量建設用地，緩解城市建設用地擴張對農(nóng)用地的壓力，又實現(xiàn)增加耕地數(shù)量、提升耕地質(zhì)量的目的，其本質(zhì)是“占補平衡”的創(chuàng)新。2006年國土部開始在全國五省市開展試點，2008年又增列19省市為試點。試點政策的出臺在全社會產(chǎn)生了廣泛的影響，在政策的不斷完善與創(chuàng)新下，拓寬了建設用地空間，保護了耕地，提高了耕地質(zhì)量。
各地在試點過程中，因地制宜，探索了不同的增減掛鉤模式。從實施主體來看，主要有政府主導、市場主導和農(nóng)村集體自主運作等類型。所謂政府主導，主要指由政府統(tǒng)籌管理和組織，負責項目立項選址、規(guī)劃編制、方案設計、資金籌措、工程督辦和項目區(qū)驗收等。項目實施企業(yè)作為具體的執(zhí)行單位，負責拆舊區(qū)農(nóng)民安置和新建區(qū)工程。所謂市場主導，是指政府通過提供優(yōu)惠政策，運用市場機制來引導企業(yè)參與項目實施，企業(yè)通過投資、拆舊和安置，獲得項目用地， 政府在這個過程中只是監(jiān)督、引導、協(xié)調(diào)和服務。農(nóng)村集體自主型運作，指新區(qū)建設和舊地復墾都由農(nóng)村集體組織依據(jù)政策自行控制的模式。政府主導型是目前全國各地比較普遍的模式，市場主導型也有一定比例，農(nóng)村集體自主型運作的情況相對比例較少，一般對農(nóng)村集體的經(jīng)濟實力要求較高，同時村民要充分了解政策，對改善居住環(huán)境具有較強的意愿。從具體的實施方法上看，又有四種：第一，就地城鎮(zhèn)化。主要是經(jīng)濟發(fā)展較好的城市或縣城郊區(qū)，其主要做法是將城市建設和農(nóng)村建設統(tǒng)籌規(guī)劃，通過增減掛鉤政策將農(nóng)村居民點整理后，周轉(zhuǎn)出的指標全部用于城鎮(zhèn)建設，而原拆舊區(qū)轉(zhuǎn)化為城市社區(qū)，農(nóng)村居民相應轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用瘛５诙?，場?zhèn)擴展。實施范圍在小場鎮(zhèn)及周圍的農(nóng)村，主要做法就是引導場鎮(zhèn)附近農(nóng)民向場鎮(zhèn)集中，通過整理農(nóng)村居民點的建設用地指標，用于場鎮(zhèn)建設，壯大地方小城鎮(zhèn)規(guī)模，并引導農(nóng)村剩余勞動力從事二三產(chǎn)業(yè)。第三，拆村并村。將幾個居民點分散、居住條件不好的村落整合，通過規(guī)劃選址，加強基礎設施建設，將幾個村落的居民合并到相對集中的一處或幾處居住。第四，整村搬遷。主要指在一些自然條件惡劣的山區(qū)和地質(zhì)災害易發(fā)區(qū)，通過增減掛鉤將所有農(nóng)村居民點進行復耕，選擇地理條件較好的新區(qū)重新規(guī)劃建設，節(jié)約的用地指標用于發(fā)展城鎮(zhèn)建設。
城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策在執(zhí)行中取得了以下較好成效。
1.緩解了城市供地緊張的矛盾。當前國家對各地城市發(fā)展中年度用地指標有嚴格的規(guī)定，導致各地在推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程中存在用地瓶頸制約。城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤，在滿足大的耕地占補平衡的目標下，將掛鉤的指標用于城鎮(zhèn)建設，既不占用地年度指標，也不占用規(guī)劃期內(nèi)建設用地規(guī)模指標，有效緩解了城鎮(zhèn)建設用地指標的壓力，為推動新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化提供了用地支持。
2.推動了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。長期來，我國大多數(shù)農(nóng)民習慣于自然院落形式分散居住，村莊建設大部分是以農(nóng)民自主建設為主，由于未經(jīng)過科學規(guī)劃指導，村莊布局不合理，制約了農(nóng)村的發(fā)展。通過增減掛鉤，整體規(guī)劃，推進田、水、路、林、村綜合整治，改善了農(nóng)民生產(chǎn)、生活水平，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，有效解決了耕地保護和節(jié)約用地“缺動力”、農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收“缺渠道”、新農(nóng)村建設“缺資金”、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌“缺抓手”的問題，有效地推動了農(nóng)民向城鎮(zhèn)和新村集中、土地向適度規(guī)模經(jīng)營集中，有力促進了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。
3.促進了集約節(jié)約用地。通過增減掛鉤，有效整合農(nóng)村居民點用地，對原有散亂、廢棄和閑置的農(nóng)村建設用地進行整治，農(nóng)村居民點“小、散、亂”現(xiàn)象有所改善，形成集聚效應和規(guī)模效應。共用設施建設，降低了人均用地標準，節(jié)約了大量土地，同時通過建設標準化的田間地塊，整體改善土地質(zhì)量，促進土地利用的有序化、合理化、科學化，提高了土地利用效率。根據(jù)全國已試驗的增減掛鉤試點調(diào)查，舊村莊整治后一般節(jié)地在50%左右。劉彥隨等通過高分遙感影像調(diào)查，認為全國64萬個行政村330萬個自然村通過綜合整治，近期增地潛力可達757.89萬公頃，約合1.14億畝，而若能保障轉(zhuǎn)移進城人口全面小康住房用地需求，并實現(xiàn)快速城鎮(zhèn)化發(fā)展后農(nóng)村人口、產(chǎn)業(yè)、用地相對集中，我國農(nóng)村綜合整治遠期增地可達992.16萬公頃，約合1.49億畝。
4.撬動了農(nóng)村土地管理制度改革。眾做周知，我國實現(xiàn)最嚴格的土地管理制度。受農(nóng)村土地及集體經(jīng)濟組織等方面法律法規(guī)的限制，農(nóng)村土地所有權人主體的問題、運行管理問題、權益保障問題缺乏具體的政策辦法，農(nóng)村土地使用和管理制度改革的深度和廣度不足，農(nóng)村集體建設用地尚不能充分實現(xiàn)合理的市場化價值，市場化流轉(zhuǎn)還存在一定的障礙。而增減掛鉤則通過合法途徑對土地權屬進行調(diào)整，對建設用地進行流轉(zhuǎn)，對耕地保護提出措施，對農(nóng)民權益進行保障，對低效使用土地進行整治，成為推動土地資源向土地資產(chǎn)、土地資本轉(zhuǎn)變的一個重要抓手，成為撬動農(nóng)村土地管理制度改革的一個“導火索”，對促進土地要素在城鄉(xiāng)之間合理流動，提升農(nóng)村土地資產(chǎn)的價值，讓邊遠農(nóng)村共享城市改革發(fā)展取得的成果具有重要的意義；對下一步探索建立耕地保護補償制度、完善耕地占補平衡政策、推進征地制度改革、推進農(nóng)村產(chǎn)權抵押貸款等有重大促進和導向作用。
二、綜合評估滯后使“掛鉤”實施面臨異化風險
作為一項解決工業(yè)用地、城市發(fā)展用地供需矛盾的工具性措施，城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策從開始試點就受到各地的普遍歡迎，同時由于對增減掛鉤的具體評估缺乏統(tǒng)一規(guī)定和實施細則，導致部分地方在“掛鉤”過程中前期調(diào)查評估不夠，中期監(jiān)管不力，后期驗收不規(guī)范，從而使“掛鉤”效果出現(xiàn)偏離耕地占補平衡目標的風險。
1.重前期申報不重中后期評估驗收，耕地占補平衡運行面臨異化風險。按照國土資源部《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點管理辦法》（國土資發(fā)[2008]138號）文件的要求，城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目要嚴格按照前期調(diào)查評估、中期監(jiān)督管理、后期驗收評估等環(huán)節(jié)實施，要重視征求農(nóng)民集體和農(nóng)戶意見，對涉及權屬調(diào)整的集體土地使用權及土地承包經(jīng)營權進行摸底調(diào)查，編制《土地權屬調(diào)整初步方案》，并委托有資質(zhì)的專業(yè)評估機構對建設用地整理項目進行技術審查，出具技術審查報告。要求加強監(jiān)管，整治項目自立項批復之日起時必須完成復墾整理工作。項目實施后要進行嚴格的數(shù)量、質(zhì)量評估驗收。而目前部分地方增減掛鉤的實際運行中，耕地占補平衡存在被異化的可能。主要有幾種情況：一是“實占虛補”風險。有些地方只注重“占”，不注重“補”。新區(qū)建設工作熱心，拆舊區(qū)復墾工作滯后，難以按規(guī)定時間歸還臺賬，導致被占良田已經(jīng)成為城市建設用地，而補充或新增耕地卻遲遲得不到落實。二是“實優(yōu)虛劣”風險。一般而言，城市周邊土地相對平緩、肥沃，水源、地質(zhì)條件較好，而偏遠農(nóng)村地區(qū)可能位于高原山區(qū)或土質(zhì)較差的丘陵山地，同時又是原有宅基地、磚瓦廠或其他建設用地，復墾成為與城市周邊耕地質(zhì)量一樣的良田相對較難，在耕地質(zhì)量上有可能形成用質(zhì)量較差的替換質(zhì)量較好的風險。三是農(nóng)地“非農(nóng)化”風險。由于土地整理成本相對較高，而純粹的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)缺乏比較優(yōu)勢，不少地方土地整理以后，不是用來進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而是進行一些“非農(nóng)化”的經(jīng)營牟取更大的經(jīng)濟效益。四是耕地“非糧化”風險。在各地的土地整理以后，即使仍然從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的，也有不少地方更傾向于種植花木、蔬菜等經(jīng)濟作物，而不是單純的生產(chǎn)經(jīng)濟效益相對較差的糧食。
2.補償標準不一和新村建設規(guī)劃缺少評估使農(nóng)民增收、農(nóng)村建設面臨風險。城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策實施的初衷是解決城鄉(xiāng)合理用地問題，同時也是推進和落實以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)戰(zhàn)略的一條有效路徑，可以通過建設用地指標的流轉(zhuǎn)將城市發(fā)展成果轉(zhuǎn)移到農(nóng)村，使城市資金通過一定的方式支持農(nóng)村建設。但在實施過程中，存在四方主體，即政府、企業(yè)、農(nóng)村集體組織和農(nóng)民。國家有關部門在房屋拆遷和建設用地復墾為耕地上并沒有出臺具體的收益分配標準，有些地方工作做得好的，農(nóng)民不需花費太多就可以搬到新區(qū)或新村。而也有少數(shù)地方將增減掛鉤的補償標準參照傳統(tǒng)征地補償，據(jù)國家有關資料統(tǒng)計，被征土地征用費的收益分配比例，地方政府占20%—30%，企業(yè)占40%—50%，村級組織占25%—30%，農(nóng)民僅占5%—10%，造成農(nóng)民利益受損。另一方面，新區(qū)或新村建設規(guī)劃評估不足，導致新建集中區(qū)在具體使用時，不符合農(nóng)民生產(chǎn)生活習慣，造成較大生活成本。如有些地方只是考慮讓農(nóng)民集中居住，但卻未考慮農(nóng)民飼養(yǎng)牲畜的習慣，新建區(qū)未規(guī)劃牲畜飼養(yǎng)空間，導致新區(qū)建成后農(nóng)民入住率低。也有的地方不考慮文化風俗習慣，導致新區(qū)建成后，原有村落長久形成的歷史非物質(zhì)文化丟失或遭到破壞。
3.掛鉤項目與相關規(guī)劃缺少銜接評估使農(nóng)村用地面臨結(jié)構失衡風險。規(guī)劃編制質(zhì)量不高，規(guī)劃滯后，規(guī)劃意識不強，是長期以來我國農(nóng)村發(fā)展和建設無序的癥結(jié)之一。開展農(nóng)村土地綜合整治和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤，就是要變無序為有序，提高農(nóng)村用地的質(zhì)量和效率。因此，城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的前期申報工作必須強調(diào)統(tǒng)籌規(guī)劃，即以科學規(guī)劃為引導，嚴格按照土地使用規(guī)劃，通過典型示范，推動農(nóng)村土地綜合整治工作有序進行。而在具體操作過程中，一些地方為了盡快解決城鎮(zhèn)建設用地指標緊缺的壓力，在增減掛鉤項目選址上只顧眼前，不顧長遠，隨意劃地，導致掛鉤規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃不銜接，與城鄉(xiāng)規(guī)劃不協(xié)調(diào)，對農(nóng)用地、建設用地和未利用地三大一級類用地的結(jié)構缺乏科學規(guī)范的引導和控制，使三類用地在數(shù)量、質(zhì)量和空間秩序的組合方面面臨錯位、失衡的危險，難以實現(xiàn)促進社會主義新農(nóng)村建設、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革、建立新型城鄉(xiāng)形態(tài)的戰(zhàn)略目標，各種爭地矛盾很難得到有效解決。
4.置換土地質(zhì)量缺少評估使國家糧食安全面臨風險。保障國家糧食安全是城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策的根本要求，是國家規(guī)定18億畝耕地紅線的政策本底。目前各地在增減掛鉤后，對新補充耕地的質(zhì)量評估還需要更加嚴格，形成更為完備的標準。盡管表面上通過增減掛鉤，一些地方在耕地總量上保持大體平衡，但實際上新復墾的耕地要形成較好的生產(chǎn)力，還需要多年的精心培育。各地掛鉤過程中存在劣地換良田現(xiàn)象，補充耕地的質(zhì)量與被占用耕地的質(zhì)量之間存在較大的差距，實際上是耕地在減少，與耕地占補平衡戰(zhàn)略“使存量耕地產(chǎn)出能力總量不下降”的初衷不符合。表面上耕地面積沒有減少，但實際上糧食產(chǎn)量下降，這種情況一旦成為普遍現(xiàn)象將嚴重影響國家糧食安全。
三、科學實施增減掛鉤政策的對策建議
1.堅持統(tǒng)籌規(guī)劃，健全完善項目規(guī)劃管理體制機制。政府應當本著公平、公正的原則，根據(jù)地方城市發(fā)展需求水平、城市土地利用績效水平、城市的戰(zhàn)略地位等重要因素確定每年進行城鄉(xiāng)建設用地掛鉤的總量。按照統(tǒng)籌規(guī)劃的要求，把拆舊區(qū)和新建區(qū)作為一個整體放到區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展大局中進行科學定位，統(tǒng)籌考慮市縣域城鄉(xiāng)空間、產(chǎn)業(yè)布局和農(nóng)田、生態(tài)保護，形成城鎮(zhèn)和村莊相互銜接、架構合理的城鄉(xiāng)形態(tài)。要分區(qū)域明確產(chǎn)業(yè)結(jié)構、人口密度、復墾耕地標準、環(huán)境保護等要求，建立統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)發(fā)展、新區(qū)建設、生態(tài)環(huán)境建設和文化保護等的綜合規(guī)劃評估體系。強化項目規(guī)劃的實施與監(jiān)督，規(guī)劃編制、審查和監(jiān)督要適當分離，以便規(guī)劃嚴格執(zhí)行。
2.創(chuàng)新農(nóng)村產(chǎn)權制度，推動農(nóng)村建設用地優(yōu)化配置。明晰農(nóng)村產(chǎn)權關系和權能，建立“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉(zhuǎn)順暢”的現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權制度。全面開展農(nóng)村集體土地所有權、集體建設用地使用權、宅基地使用權和農(nóng)村房屋產(chǎn)權確權登記頒證，這是開展農(nóng)村土地綜合整治、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的基礎。要在技術方面對確權工作進行規(guī)范，堅持實測確權，在管理上加強指導和監(jiān)督，建立健全農(nóng)村產(chǎn)權維護和糾紛調(diào)處機制。完善農(nóng)村宅基地管理制度，控制宅基地房屋建設強度，探索建立宅基地有償使用、有償退出機制和農(nóng)村房屋產(chǎn)權流轉(zhuǎn)、交易、處置機制。
3.建立科學合理的補償標準和責任評估體系。在嚴格執(zhí)行規(guī)劃的前提下，逐步提高農(nóng)民在土地非農(nóng)化和增減掛鉤過程產(chǎn)生的增值收益中的分配比例。明晰建設用地作為一種商品的價值構成要素，在補償標準方面要綜合考慮區(qū)位、自然生產(chǎn)力、開發(fā)成本、機會成本、復墾成本、預期收益、社會保障價值因素等。建立專業(yè)、權威的評估機構，科學估算土地價值的合理區(qū)間，將其作為監(jiān)督土地交易市場正常運行的依據(jù)。明確土地使用權交易各方的責任與義務，作為土地轉(zhuǎn)換之后續(xù)工作的考評與監(jiān)督依據(jù)。
4.建立項目區(qū)招投標和規(guī)范化管理機制。在項目區(qū)掛鉤實施過程中，嚴格依據(jù)條件實行項目區(qū)招投標管理。如在增減掛鉤試點中對土地復墾整理可以采取項目法人制、公告制、合同制、招投標制、監(jiān)理制、財務請撥款制和報賬提款制等。嚴格控制周轉(zhuǎn)指標規(guī)模，規(guī)范管理，不得違反規(guī)劃擴大試點范圍，避免借農(nóng)村土地整理過快擴張城鎮(zhèn)建設用地的規(guī)模。在實施耕地總量動態(tài)平衡的過程中，既要注重耕地的數(shù)量不減少，又要保證整理后耕地的質(zhì)量不降低，要做好耕地質(zhì)量評估檢查。
實施城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策，推動建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，促進城鄉(xiāng)建設用地的雙向互動和協(xié)調(diào)運行，對緩解當前我國經(jīng)濟發(fā)展速度與耕地保護之間的矛盾具有緊迫性和現(xiàn)實性。而如果不重視“掛鉤”過程中的綜合評估和管理，則一項好的政策也會異化為侵害農(nóng)民權益、造成國家糧食安全的隱患。因此，探索制度創(chuàng)新，完善體制機制設計，對進一步科學實施增減掛鉤政策、促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展具有重要意義。
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關鍵詞：人的城鎮(zhèn)化建設；市民化；戶籍制度改革
21世紀以來，中國城鎮(zhèn)化進程進入新的發(fā)展階段。中國已經(jīng)步入城市社會，2015年中國城市化率達到56.1%。同時各種矛盾集中凸顯，挑戰(zhàn)嚴峻。為實現(xiàn)經(jīng)濟社會健康發(fā)展，新型城鎮(zhèn)化被寄予厚望。中央確立要走以人為核心的新型城鎮(zhèn)化道路。人的城鎮(zhèn)化就是“以人為核心”的城鎮(zhèn)化，是推進城鎮(zhèn)化的抓手，就是要注重城鎮(zhèn)化進程中人的問題?！叭说某擎?zhèn)化”是新型城鎮(zhèn)化道路的核心，城市化質(zhì)量是關鍵，“核心問題是解決好現(xiàn)有‘三個1億人’的問題”。因此人的城鎮(zhèn)化成為研究的熱點。由于人的城鎮(zhèn)化的綜述性文獻少見，并且內(nèi)涵表述不一致，有必要厘清人的城鎮(zhèn)化建設的涵義以及最新研究成果。
一、人的城鎮(zhèn)化建設的提出、確立及基本內(nèi)涵
1.人的城鎮(zhèn)化建設的提出與確立2013年1月15日，考察國家糧食局科學研究院時，首次提出“人的城鎮(zhèn)化”。十八屆三中全會（2013）系統(tǒng)闡述“推進以人為核心的城鎮(zhèn)化”，明確人、地、錢掛鉤，實行差別化落戶政策，實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務常住人口全覆蓋。中央城鎮(zhèn)化工作會議（2013）明確指出，推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，市民化是首要任務，主要任務是落戶問題。至此，推進人的城鎮(zhèn)化建設在中央層面得以確立。2.人的城鎮(zhèn)化建設的基本內(nèi)涵與價值取向（1）人的城鎮(zhèn)化建設的基本內(nèi)涵“人的城鎮(zhèn)化”的內(nèi)涵是什么？不同學者做了不同回答，內(nèi)容極其豐富。從主體看，有農(nóng)民、農(nóng)民工以及市民的區(qū)分。從內(nèi)容看，涉及以戶籍為核心的相關制度改革以及城鎮(zhèn)化進程中人的發(fā)展兩個基本方面?，F(xiàn)有文獻主要從市民化、人的現(xiàn)代化與城鄉(xiāng)一體化、人的自由全面發(fā)展等方面來釋義人的城鎮(zhèn)化的涵義。筆者認為，第一，正確認識人的城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵，概念比較很重要。相對于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化，“人的城鎮(zhèn)化”凸顯了“人”的重要性；相對于“人的發(fā)展”，“人的城鎮(zhèn)化”強調(diào)“城鎮(zhèn)化”這一時代內(nèi)涵；相對于“人口城鎮(zhèn)化”，“人的城鎮(zhèn)化”更具人文內(nèi)涵。第二，市民化是人的城鎮(zhèn)化的時代內(nèi)涵。第三，人本論、中心論與核心論在本質(zhì)上沒有區(qū)別，城鎮(zhèn)化前置的限定詞是“人口”、“人”還是“人民”，體現(xiàn)不同的人文社會內(nèi)涵。第四，人的城鎮(zhèn)化是由于就業(yè)結(jié)構變化而引起的人口由鄉(xiāng)村向城鎮(zhèn)的地域遷移，并成為市民的過程。（2）人的城鎮(zhèn)化建設的價值取向人的城鎮(zhèn)化建設就是推進“以人為核心”的城鎮(zhèn)化，是推進城鎮(zhèn)化的抓手，關鍵是解決好人的問題。人的城鎮(zhèn)化不能不研究價值取向，歸納學者研究，大致有三種觀點。一是社會公平正義。主流觀點意指農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與市民、農(nóng)民與市民的權利與福利平等，也有學者認為是“城鄉(xiāng)共同精神”。二是人的自由全面發(fā)展。人的自由全面發(fā)展是人類的理想，是人的發(fā)展的最高價值取向。三是“平等、人本與和諧”。認為人與人之間關系是平等，人與社會之間關系是人本，人與自然之間關系是和諧。筆者認為，人的城鎮(zhèn)化的價值取向，一是社會公平正義，二是人的自由全面發(fā)展。社會公平正義是穩(wěn)定的基石，人的自由全面發(fā)展是最高價值指引。
二、人的城鎮(zhèn)化建設的最新進展
1.人的城鎮(zhèn)化建設的主要舉措人的城鎮(zhèn)化建設大致分為三個階段。第一個階段是人的城鎮(zhèn)化建設的提出與確立。第二個階段是推進人的城鎮(zhèn)化建設。一是2014年的推進階段。要解決好“三個1億人”的問題，“建立居住證制度”，探索市民化成本分擔、多元化城鎮(zhèn)建設投融資等機制。《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》指出走“中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，以人的城鎮(zhèn)化為核心”，“規(guī)劃的目標是，縮小戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率差距縮小2個百分點左右”，加快農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展，改革完善城鎮(zhèn)化發(fā)展體制機制。“全面實施居住證制度，到2020年實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶”。二是2015年的大力推進階段。重點解決好“三個1億人”問題，“一融雙新”工程；重大項目、重大工程和重大政策向綜合試點地區(qū)傾斜?！毒幼∽C暫行條例》主要是賦權職能和推動政府提更好的服務功能，為戶籍改革提供抓手。中央經(jīng)濟工作會議（2015）提出社會政策要托底，通過戶籍人口城鎮(zhèn)化率和深化住房制度改革，加快農(nóng)民工市民化，消化房地產(chǎn)庫存。要落實戶籍制度改革方案......以建立購租并舉的住房制度為主要方向，把公租房擴大到非戶籍人口，發(fā)展住房租賃市場。中央城市會議（2015）關注城市建設和管理問題的頂層設計，強調(diào)規(guī)劃科學性，著力治理城市病，建設和諧宜居的現(xiàn)代化城市?！皥猿忠匀嗣駷橹行牡陌l(fā)展思想”，堅持“一個尊重、五個統(tǒng)籌”，“統(tǒng)籌、多規(guī)合一、配套改革”，打造“城市精神”。第三個階段，2016年以來階段性成果涌現(xiàn)，強調(diào)聯(lián)動、配套、統(tǒng)籌。針對新型城鎮(zhèn)化推進遲緩，落戶難的問題，提出“以人的城鎮(zhèn)化為核心......加快推進戶籍制度改革，提升城市綜合承載能力，制定完善土地、財政、投融資等配套政策。堅持點面結(jié)合、統(tǒng)籌推進；堅持縱橫聯(lián)動、協(xié)同推進；堅持補齊短板、重點突破”。在這個階段，階段性建設成果不斷涌現(xiàn)，試點有序展開。2.人的城鎮(zhèn)化建設的階段性成果（1）人的城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵定位為市民化，重點發(fā)展中等收入群體人的城鎮(zhèn)化的內(nèi)容包括人口市民化、素質(zhì)市民化和同城同待遇，人的城鎮(zhèn)化的重點是發(fā)展中等收入群體，實行以增加知識價值為導向分配政策。（2）戶籍制度改革與住房制度改革聯(lián)動，市民化破題戶籍改革的基本思路是，保留戶籍人口管理功能，剝離附著在戶籍上的福利與服務，全面建立居住證制度，以居住證為載體，實現(xiàn)基本公共服務均等化。但是僅僅是戶籍改革，還不能真正實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，必須改革住房制度，把農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)住房保障體系，農(nóng)民工才能實現(xiàn)安居樂業(yè)。所以，也應該把住房作為突破口。（3）其他相關制度改革成果第一，衛(wèi)生醫(yī)療體制改革。《國務院深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革領導小組關于進一步推廣深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革經(jīng)驗的若干意見》（2016）總結(jié)了8個方面24條經(jīng)驗，推廣福建省三明市以及江蘇、安徽、福建和青海等綜合醫(yī)改試點省為代表的醫(yī)改經(jīng)驗做法。第二，土地制改革。“堅守土地公有性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損‘三條底線’，防止犯顛覆性錯誤。深化農(nóng)村土地制度改革的基本方向是：落實集體所有權，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權，放活土地經(jīng)營權”。第三，住房制度改革。以建立購租并舉的住房制度為主要方向，把公租房擴大到非戶籍人口，發(fā)展住房租賃市場。第四，財政體制改革。主要是規(guī)范和合理劃分中央政府與地方政府支付責任與財政事權。
三、人的城鎮(zhèn)化建設的問題及政策指向
[關鍵詞]新農(nóng)村建設；公共財政；問題；措施；要點
建設社會主義新農(nóng)村是中國現(xiàn)代化進程中的重大歷史任務。當前，我國總體上已到了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，在政府財力方面已經(jīng)初步具備了加大對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村支持保護的條件和能力，這就需要在充分借鑒國內(nèi)外鄉(xiāng)村建設的成功經(jīng)驗的基礎上，采取有利于“新農(nóng)村”發(fā)展的財稅政策及合理的制度安排，實現(xiàn)城鄉(xiāng)和農(nóng)村經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，要順應城鄉(xiāng)一體化加速推進的趨勢，高度關注城鄉(xiāng)之間的差距問題，實行有利于城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鄉(xiāng)公共財政政策，促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮。
一、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的公共財政政策存在的問題
1 城鄉(xiāng)二元的稅收制度，違背統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基本要求
我國長期實行傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)稅制與現(xiàn)代工商稅制并存的二元稅制。2006年1月1日，國家廢止農(nóng)業(yè)稅條例，改革農(nóng)村稅費制度，是一種短期效果很大的突破措施。但是，完全取消農(nóng)村稅制，會產(chǎn)生新的問題。因為在我國的中西部落后地區(qū)，農(nóng)業(yè)稅是政府的主要財政來源，例如，四川達縣農(nóng)業(yè)稅款占該縣全年財政收入的80%.因此，取消農(nóng)業(yè)稅會使這些地區(qū)縣、鄉(xiāng)兩級財政面臨巨大考驗，有可能帶來涉農(nóng)收費的反彈。
2 城鄉(xiāng)公共基礎設施差距在擴大，農(nóng)村基礎設施供給嚴重不足
與城市相比，全國農(nóng)村基礎設施供給嚴重不足的矛盾特別突出。我國城鄉(xiāng)公共基礎設施的供給是兩種制度，城市的基礎設施建設主要靠國家財政投資，農(nóng)村的路、電、水、氣、通信等基礎設施主要靠農(nóng)民投資建設，國家只給予適當?shù)难a助。這種政策安排導致廣大農(nóng)村地區(qū)的基礎設施建設越來越落后于城市。2005年發(fā)行國債近10000億，而用于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的投資大約只占1/3.而這1/3還有用于大江大河治理的純公益性建設和生態(tài)環(huán)境建設、退耕還林還草等外部性極強的公共品。在這種投資政策安排下，農(nóng)村的公共基礎設施建設與城市的差距越來越大。
3 城鄉(xiāng)社會事業(yè)發(fā)展不平衡，農(nóng)村教育文化、衛(wèi)生、社保等發(fā)展滯后
農(nóng)村的教育、衛(wèi)生、社會保障等社會事業(yè)發(fā)展滯后，既遠遠落后于城市，也無法滿足農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。同基礎設施建設一樣，我國教育衛(wèi)生等公共資源也實行向城市偏斜的政策。財政將大量公共衛(wèi)生資源、公共教育資源投向了城市，農(nóng)村獲得的公共財政資源很少。
教育經(jīng)費方面，城市比農(nóng)村要高23%～30%左右。公共衛(wèi)生資源方面，盡管這兩年新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度在全國迅速推廣，但到目前為止只有1 .56億農(nóng)民受益，占農(nóng)村總?cè)丝诘?6. 6%，還有83 .4%的農(nóng)民期待享受這種惠民政策。社會保障方面，在農(nóng)村目前除了正在推廣新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度外，唯一比較完善的是“五保戶”救助。在農(nóng)村尚未有完備的社會保障制度，只在個別發(fā)達地區(qū)才有最低生活保障政策安排。
4 資源要素向城市快速流動，而農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移緩慢
目前我國實行的是較嚴格的城鄉(xiāng)二元戶籍制度，勞動力可以進城打工，但不能隨便落戶進城。相反，在金融和土地等制度安排上，我們卻可以促使大量土地和資金快速向城市流動。根據(jù)有關方面統(tǒng)計，在過去十年里，農(nóng)村有7000多億元儲蓄資金流向城市，有1億畝農(nóng)村土地流向工業(yè)、流向城市。
二、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的公共財政政策改進的措施
實行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的公共財政政策，需要與時俱進，打破城鄉(xiāng)分割的舊觀念，樹立城鄉(xiāng)互相促進、協(xié)調(diào)發(fā)展的科學發(fā)展觀；要打破城鄉(xiāng)分割的公共產(chǎn)品供給體制，從根本上調(diào)整國民收入分配格局，給農(nóng)民平等的發(fā)展機會和國民待遇。
1 調(diào)整國民收入分配結(jié)構
2005年國家財政收入突破3萬億元，從存量和增量中拿出一部分資金投向農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展，并不會給財政支出結(jié)構帶來實質(zhì)性影響?！笆晃濉逼陂g，要圍繞新農(nóng)村建設，將國家對三農(nóng)政策的重點從過去的“少取”轉(zhuǎn)向“多予”，“多予”的核心就是調(diào)整國民收入分配結(jié)構，特別是調(diào)整國家建設資金的投向和結(jié)構，切實把投資重點放在農(nóng)村，重點解決新農(nóng)村建設中的公共資金需求問題。要做到財政新增教育、衛(wèi)生、文化等事業(yè)經(jīng)費主要用于農(nóng)村，國家基本建設資金增量主要用于農(nóng)村，國家征用土地轉(zhuǎn)讓收益主要用于農(nóng)村。國民收入分配結(jié)構一個是存量結(jié)構，一個是增量結(jié)構，在現(xiàn)行的資金管理體制下，各地區(qū)、各部門都掌握了大量的建設資金，要按照存量適度調(diào)整、增量重點傾斜的原則，努力增加對新農(nóng)村建設的投入。有條件的地方，步子要邁得更大一些，使財政性建設資金更多地投向農(nóng)村。要加大支農(nóng)資金協(xié)調(diào)整合力度，提高資金使用效率，切實解決資金分散、效率不高的問題。
2 擴大公共財政覆蓋農(nóng)村的范圍
各級政府應擴大公共財政覆蓋農(nóng)村的范圍和領域，進一步加大政府對農(nóng)村的財政投入力度，增加農(nóng)村公共產(chǎn)品供給，提高各級財政支農(nóng)支出預算的增長幅度。
調(diào)整農(nóng)村財政的投入結(jié)構，合理配置政府用于農(nóng)村的公共資源。一是要調(diào)整并壓縮糧食流通領域的財政補貼，增加對種糧農(nóng)民的直接補貼，減少交叉和中間環(huán)節(jié)，提高農(nóng)業(yè)財政資金使用效率；二是要重新配置教育、衛(wèi)生、文化、鄉(xiāng)村合作組織建設等方面的現(xiàn)有財政資源，增加農(nóng)村教育、文化、衛(wèi)生等方面的財政投入；三是采取稅收優(yōu)惠、貼息等財政性措施鼓勵社會其他力量進入農(nóng)業(yè)農(nóng)村社會發(fā)展領域。
采取區(qū)別對待的政府投入政策，加大不發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村財政投入政策。我國東部及沿海發(fā)達地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展水平和農(nóng)村公共事業(yè)的發(fā)展水平較高，對中央、省級財政依賴程度低，而西部和老少邊陲地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展落后，政府財力及農(nóng)村公共事業(yè)發(fā)展水平相對低，因此公共財政覆蓋農(nóng)村的力度應因地制宜、區(qū)別對待，中央財政和省級財政相應承擔不發(fā)達地區(qū)農(nóng)村的農(nóng)村財政投入比重，包括加大直接財政投入、財政補貼、國債資金支持的力度等等。
合理確定公共財政覆蓋農(nóng)村的優(yōu)先順序，將有限的政府財力運用到農(nóng)村急需所用之處。由于政府財力要受當期經(jīng)濟增長水平的限制，不可能將所有財政資金運用到農(nóng)村建設。這就決定了公共財政覆蓋農(nóng)村必須分階段、分區(qū)域地排出優(yōu)先順序，應該先保障農(nóng)村社會穩(wěn)定和農(nóng)民基本生活需要，后創(chuàng)造條件促進農(nóng)村發(fā)展；先保證純公共產(chǎn)品，后提供準公共產(chǎn)品和混合產(chǎn)品。
3 加快縣鄉(xiāng)財政體制改革
當前地方基層政府財政收入的薄弱致使地方基層政府財政緊張與農(nóng)民負擔過重同時并存，減輕農(nóng)民負擔和減少政府收入之間的矛盾需要多方面的協(xié)調(diào)，同時由于我國一些地區(qū)縣級財政也很不寬裕，轉(zhuǎn)移支付的能力有限，這就需要整個財政體制的調(diào)整，建立從上到下的轉(zhuǎn)移支付體系。由此，中央政府應通過建立和完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度，加大轉(zhuǎn)移支付力度。
一是增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，加大對財政困難縣鄉(xiāng)的支持力度；二是擴大推行省管縣財政體制試點范圍，省級財政在體制補助、一般性轉(zhuǎn)移支付、專項轉(zhuǎn)移支付、財政結(jié)算、資金調(diào)度等方面盡可能直接核算到縣，減少財政管理層次，提高行政效率和資金使用效益；三是根據(jù)不同地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平和收入差距，以及影響財政收支的客觀因素，核定各地區(qū)標準化收入和標準化支出，合理確定對各地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，進一步加大對中西部地區(qū)農(nóng)村的一般性轉(zhuǎn)移支付，增強中西部地區(qū)農(nóng)村財政保障能力；四是優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構，提高一般性轉(zhuǎn)移支付比重，嚴格控制專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。
4 加強政府對農(nóng)村的公共服務
建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的義務教育體制。我國已經(jīng)計劃從2006年至2010年，逐步把農(nóng)村義務教育全面納入公共財政保障范圍。在此基礎上，需要進一步探索一個長效機制，從制度上根本解決農(nóng)村的義務教育問題，包括農(nóng)民工子女在城市的義務教育問題。還需要在經(jīng)費投入、辦學條件、師資力量上逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)標準。
加快建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。我國絕大多數(shù)的省份于2003年開始建立新型合作醫(yī)療的試點?！笆晃濉睍r期，應當繼續(xù)推廣好的經(jīng)驗并使其制度化。最重要的是建立可持續(xù)的籌資機制，將各級政府的補助經(jīng)費列入財政預算，在若干年內(nèi)將中央和地方所有財政新增加的衛(wèi)生投入全部用于農(nóng)村。建立農(nóng)民連續(xù)“參合”的獎勵機制，調(diào)動農(nóng)民“參合”的積極性。
在全國范圍內(nèi)初步建立農(nóng)村最低生活保障制度。根據(jù)亞洲開發(fā)銀行的估計，如果建立農(nóng)村最低生活保障制度，我國用財政支出的0 .12%就可以全面解決近3000萬農(nóng)村貧困人口的溫飽問題。對五保戶、殘疾人員、需要搬遷的移民、患有長期慢性疾病等缺乏正常勞動能力或基本生活條件的人口，繼續(xù)沿用原來的開發(fā)性扶貧方式，不僅成本高，而且也很難根本解決問題。“十一五”時期，我國應盡快建立覆蓋全國的農(nóng)村低保管理和執(zhí)行制度?？捎擅裾到y(tǒng)專項負責，以縣級政府管理為主，對低保所需資金實行專項轉(zhuǎn)移支付，以保證資金來源的穩(wěn)定性。中央財政可按統(tǒng)一標準向各地支付發(fā)放低保資金，而各地可以根據(jù)當?shù)厣钏疁收{(diào)整本地農(nóng)村低保標準。
探索建立符合農(nóng)村特點的養(yǎng)老保障制度。目前，我國60歲以上人口已達到1 34億，超過總?cè)丝诘?0%；全國70%以上的老齡人口分布在農(nóng)村，農(nóng)村老齡化問題尤為突出?！笆晃濉睍r期，可以按照“低水平、廣覆蓋、適度保障”探索現(xiàn)階段的農(nóng)民社會化養(yǎng)老保險制度。由縣級政府制定并主導實施，采取“五五制”的辦法，個人承擔50%，村集體和國家承擔50%.
5 深化農(nóng)業(yè)稅制改革，建立規(guī)范的城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制
2006年1月1日起國家廢止了農(nóng)業(yè)稅條例，這稱得上是農(nóng)村地區(qū)一次重大的制度創(chuàng)新，是新農(nóng)村建設中“多予少取”的典型表現(xiàn)。但是，“多予少取”是針對整個中國的農(nóng)村而言的，就具體而言，還需要因地制宜，有的可以“多予不取”，有的可以“少予多取”。因此，應該立足農(nóng)村稅費改革已經(jīng)取得的成果，進行制度再創(chuàng)新，通過引入新的農(nóng)業(yè)稅制，將改革推向新階段。
總體方案是：在徹底取消農(nóng)業(yè)“兩稅”后的5年內(nèi)，對那些平均收入達到全國最低生活水平2倍以上的地區(qū)，基本實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制，以后逐年對達到該水平的地區(qū)實行統(tǒng)一稅制。主要稅種包括：直接對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者征收農(nóng)村土地使用稅（土地資源稅）和物業(yè)稅相結(jié)合的財產(chǎn)稅，對進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)村家庭征收農(nóng)村個人所得稅，通過一般納稅人申報、購進環(huán)節(jié)繳納以及進項退稅和加價補償假定相結(jié)合的辦法對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者銷售農(nóng)產(chǎn)品征收增值稅。
（1）財產(chǎn)稅?？梢詫⒍惢鶎拸V、稅源易于掌握、征收相對容易的財產(chǎn)稅作為地方政府的主體稅種。一是農(nóng)村土地使用稅，按土地登記確定稅率，按土地價值確定稅負，采用地區(qū)差別的幅度稅額。同時，由于我國農(nóng)村土地實行集體所有，與此相適應，農(nóng)村的土地使用稅應以村集體為納稅人，這樣還可以降低稅收征管難度；二是物業(yè)稅，將農(nóng)村居民住宅納入征稅范圍，實行“低稅率、廣征收”政策，按房屋用途設置稅目，以房屋的評估價為計稅依據(jù)，采用地區(qū)差別幅度稅率，在籌集財政收入的同時可以調(diào)節(jié)農(nóng)村居民日益擴大的收入差距。
（2）農(nóng)村個人所得稅。我國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以分散的家庭經(jīng)營為主，農(nóng)民也應成為個人所得稅的納稅主體?？梢詳U大現(xiàn)行個人所得稅的征收范圍，增加“農(nóng)林牧漁業(yè)生產(chǎn)所得”，使個人所得稅納稅人擴大到包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者在內(nèi)的各類公民，同時，在稅率的設計上要參照城鄉(xiāng)個體工商戶的稅率水平，并適當考慮農(nóng)業(yè)的基礎地位和弱勢地位，計稅依據(jù)則按家庭經(jīng)營的純收入（總收入減去經(jīng)營成本、費用、損失）再減去當?shù)刈畹蜕钯M用來計算。
（3）增值稅。要將進入流通領域的農(nóng)業(yè)產(chǎn)品統(tǒng)一納入增值稅征收范圍，完善流轉(zhuǎn)稅制，考慮到農(nóng)產(chǎn)品作為生活必需品的重要地位，應按低稅率征收。對農(nóng)業(yè)投入物的進項稅額實行充分抵扣或?qū)π∫?guī)模納稅人實行低征收率，以減輕農(nóng)業(yè)稅收負擔、增加農(nóng)民投資。也有利于形成完整的增值稅鏈條。促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。
三、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的公共財政政策把握的要點
我國正處在社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期，國家財力有限，實行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的財政政策是一個漸進的過程。在這個過程中，需要注意以下幾個問題。
1 要承認城鄉(xiāng)差別的客觀存在
從我國的實際情況看，縮小城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的差距，是建設全面小康最重要的內(nèi)涵之一。但是在一個相當長的歷史時期內(nèi)，我們還不可能完全消除這種差距。所以實行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的公共財政政策，要承認城鄉(xiāng)差別的現(xiàn)實，實事求是，量力而行，逐步扭轉(zhuǎn)“三大差別”，而不是急于求成，追求一步到位。
2 要認識不同地區(qū)、不同階段發(fā)展水平的差異
我國地域遼闊，農(nóng)村人口眾多，各地發(fā)展極其不平衡，每個地方對農(nóng)民發(fā)展經(jīng)濟和改善生活的瓶頸制約存在著很大差異。因此，要堅持從實際出發(fā)，因地因時制宜、突出重點、循序漸進，防止一刀切，充分注意三個差異：
一是城鄉(xiāng)差異。農(nóng)村建設和城市建設有很多的不同，不能一味仿效。新農(nóng)村建設必須采取適合農(nóng)村特點的模式進行。
二是地區(qū)差異。中西部的農(nóng)村和農(nóng)業(yè)明顯落后于東部沿海地區(qū)，所以新農(nóng)村建設的目標起點應有所不同。比如說在東部一些發(fā)達地區(qū)，已經(jīng)有充分財力在農(nóng)村進行社會保障制度建設，包括醫(yī)療保障、養(yǎng)老保險和農(nóng)村最低生活保障。而在最貧困落后的地區(qū)首先要鞏固溫飽的成果，在還沒有解決飲水的地區(qū)要首先解決飲水問題，優(yōu)先解決農(nóng)民看得起病、上得起學的問題。
三是發(fā)展階段差異。新農(nóng)村建設是一個長期的過程，由若干階段組成，應根據(jù)不同階段的不同特點循序漸進，因時制宜，扎實工作，保證農(nóng)村的持續(xù)發(fā)展。
一、發(fā)展創(chuàng)意城市在提升城市競爭力中的作用
構建和發(fā)展創(chuàng)意城市是實現(xiàn)城市功能轉(zhuǎn)型、改善城市環(huán)境、增加城市文化含量、提升城市形象的有效途徑。
1、為城市的可持續(xù)發(fā)展提供動力。發(fā)展創(chuàng)意城市的核心資源是創(chuàng)意。創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的興起與迅速發(fā)展，既為城市經(jīng)濟增長與產(chǎn)業(yè)結(jié)構升級提供了新的動力，也給知識經(jīng)濟時代的城市功能轉(zhuǎn)型創(chuàng)造了契機。據(jù)有關統(tǒng)計表明，創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)1美元的產(chǎn)值可以帶動國民經(jīng)濟4000美元的產(chǎn)出，對GDP增長有極大的貢獻作用。對于一些自然資源并不豐富的城市來說，尤其是對于那些已經(jīng)出現(xiàn)能源緊缺與環(huán)境污染問題的城市，通過大力發(fā)展創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)，建立節(jié)約型社會、提高城市綜合競爭力無疑是個明智的選擇。
2、改善城市環(huán)境。根據(jù)美國著名學者Florida教授的研究，人力資本是最重要的生產(chǎn)要素之一，但是人力資本中那些敢于創(chuàng)新、富有創(chuàng)造力的人群才是創(chuàng)造的主體，對城市經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展起著決定作用，而這群不同于工人階層與服務階層的群體就是“創(chuàng)意階層”。創(chuàng)意階層在職業(yè)的區(qū)位選擇或居住空間選擇時，對于舒適優(yōu)雅的人居環(huán)境具有強烈的傾向性，也就是說，一個城市的硬件設施配置齊全，生活環(huán)境越舒適便利，越能吸引創(chuàng)意階層。而企業(yè)為了能得到這些受過高等教育的勞動力，也會跟隨著創(chuàng)意階層來到這些城市。當一定規(guī)模和數(shù)量企業(yè)聚集起來形成產(chǎn)業(yè)集群后，就會產(chǎn)生“創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)”。創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要有深厚的文化基礎，所以在發(fā)展過程中不需要城市的大拆大建，而是利用具有本土特色的創(chuàng)意資源，營造創(chuàng)造性、個性化的城市環(huán)境，創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)與城市歷史文脈的結(jié)合，不僅使城市的歷史文化遺產(chǎn)得以保護，而且創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園區(qū)等的建設運營，能極大地改善城市基礎設施。因此把創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)融入到城市規(guī)劃當中，可以加強創(chuàng)新氛圍，改善當?shù)丨h(huán)境，提升社會滿意度，增強民生幸福指數(shù)。
3、增加城市文化含量。城市文化是城市發(fā)展的動力、創(chuàng)造力的基礎，城市的持續(xù)發(fā)展與城市文化有著非常密切的關系，城市文化的發(fā)展可以增加城市持續(xù)發(fā)展的各種社會、經(jīng)濟以及文化價值，同時有利于降低可持續(xù)發(fā)展的成本。利用城市文化資源，尤其是特色文化，樹立城市品牌，不僅可以吸引更多的游客，發(fā)展城市的旅游業(yè)，促進城市經(jīng)濟的發(fā)展，更重要的是可以大大提高城市的知名度和影響力，增強城市的綜合競爭力。創(chuàng)意城市強調(diào)的就是以文化創(chuàng)意推動經(jīng)濟發(fā)展。創(chuàng)意經(jīng)濟造就的品牌，不僅能集中體現(xiàn)創(chuàng)意主題的文化見識、文化自覺、文化自信、文化想象力，而且這種品牌更適合創(chuàng)造人們生存發(fā)展的良好文化生態(tài)環(huán)境，滿足人們對于物質(zhì)文化的追求。
4、提升城市形象。進入21世紀，隨著城市間競爭的加劇，城市形象競爭已成為世界范圍內(nèi)城市品牌競爭的重要方面和手段。城市形象對城市的可持續(xù)發(fā)展有巨大的促進作用。良好的城市形象，能夠迅速提高城市的知名度、美譽度，改善投資環(huán)境，吸引外部資源和資金的流入；良好的城市形象能夠增強市民的責任感，提高市民的道德素質(zhì)和個人修養(yǎng)，能夠創(chuàng)造和諧的人居環(huán)境，放大城市的價值，提升城市品牌競爭力。城市形象要獲得公眾的認知和認同，城市必須要塑造獨特的個性，反映出區(qū)別于其他城市的特質(zhì)。每個城市都有自己的比較優(yōu)勢，這種比較優(yōu)勢既可以是勞動力、資本和資源等生產(chǎn)要素，也可以是自然環(huán)境等享賦。通過文化創(chuàng)意，對這些要素可以起到去劣存精、精致強化等作用，使其競爭優(yōu)勢更加突出。
二、建設創(chuàng)意城市的對策分析
1、從城市自身情況出發(fā)，進行科學的品牌定位?；羝账垢鶕?jù)歷史發(fā)展進程，總結(jié)出四種類型的創(chuàng)意城市：技術創(chuàng)新型城市；文化智力型城市；文化技術型城市；技術組織型城市。技術創(chuàng)新型城市，多為新技術得到發(fā)展或者甚至技術革命的發(fā)源地。一般是由一些創(chuàng)新精神的企業(yè)家，即所謂的“新人”，通過創(chuàng)造既相互合作又專門化分工并具有創(chuàng)新氛圍的城市環(huán)境而引發(fā)城市的繁盛。文化智力型城市，與技術創(chuàng)新型城市相反，這類城市偏重于“軟”條件，例如文學和表演藝術，通常都是出現(xiàn)在現(xiàn)存的保守勢力和一小群具有創(chuàng)新思維的激進份子相互對峙的緊張時期。主張改革的藝術家、哲學家、知識份子的創(chuàng)造性活動引起了文化藝術上的創(chuàng)新革命，隨后形成了吸引外來者的連鎖反應。文化技術型城市，這類創(chuàng)意城市兼有以上兩類城市的特點，技術與文化攜手并進，形成所謂“文化產(chǎn)業(yè)”將互聯(lián)網(wǎng)、多媒體技術與文化密切地結(jié)合在一起，文化技術型城市將會有一個黃金般美好的未來。技術組織型城市，是在政府主導下與當?shù)厣虡I(yè)團體公私合作推動創(chuàng)意行為的開展。人口大規(guī)模聚居給城市生活帶來了種種問題，比如城市生活用水的供給，基礎設施、交通和住房的需求等。這些問題的原創(chuàng)性的解決方案造就了技術組織型的創(chuàng)意城市。
一個城市的定位要根據(jù)自身條件、周邊環(huán)境、發(fā)展需求等因素，確定自身發(fā)展的目標、路徑以及品牌個性。一般來說，城市的定位首先要考慮自己未來的發(fā)展方向和目標是什么，其次要考慮社會公眾對定位的認同度如何，最后要考慮自己的優(yōu)勢在哪里。
2、促進創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)集群化發(fā)展，完善城市產(chǎn)業(yè)價值鏈。建設創(chuàng)意城市，提升城市競爭力，內(nèi)在要求就是促進創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)集群化發(fā)展，完善城市產(chǎn)業(yè)價值鏈。我國創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)起步較晚，現(xiàn)在還沒有形成完整的知識體系，企業(yè)之間存在著相互封閉現(xiàn)象，缺乏有效的交流和互動。政府應該發(fā)揮橋梁紐帶作用，為市場健康發(fā)展提供必要的引導和服務，盡快改變資源分散的狀況，以重點園區(qū)為中心，發(fā)展創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)集群，完善產(chǎn)業(yè)價值鏈。一方面做好創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園區(qū)的規(guī)劃。不僅在招商引資時就注重引進企業(yè)、單位的產(chǎn)業(yè)性質(zhì)，注重產(chǎn)業(yè)鏈的建設和完善，還要完善園區(qū)周邊的醫(yī)療設施、教育文化、娛樂休閑等服務配套設施，以便給創(chuàng)意階層提供舒適、便利的創(chuàng)意環(huán)境。另一方面為園區(qū)創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供非營利性的公共服務平臺，改善創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展的環(huán)境，推動園區(qū)內(nèi)部企業(yè)之間的互動，挖掘創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的集群效應和競爭優(yōu)勢。
3、升級城市軟件。城市要吸引創(chuàng)意階層就必須為其提供能夠發(fā)揮創(chuàng)造力和想象力的環(huán)境，創(chuàng)意環(huán)境應該由硬件設施和軟件設施共同組成。
（1）良好的城市環(huán)境和寬容的社會氛圍。首先，創(chuàng)意城市要有良好的生態(tài)環(huán)境。因此，各地方政府應加大環(huán)境設施投入，比如說要有整潔、干凈的城市面貌、一定比例的城市綠化面積、一定數(shù)量的標志性建筑和富有地方特色的建筑等等。還要有完善的基礎設施和便利的交通通訊設施，以便為創(chuàng)意人才提供舒適、安全、便利的居住空間。其次，創(chuàng)意城市要有良好的人文環(huán)境，在城市擁有豐富的大學、研究所、劇院等文化設施的環(huán)境中，不僅是藝術家與科學工作者需要開展創(chuàng)意活動，一般的民眾也應該有能夠享受藝術文化的充裕收入和自由時間，通過提升城市整體的文化修養(yǎng)水平，達到提高城市開放競爭力的目的。另外，創(chuàng)意城市需要寬容的社會氛圍。多元文化的并存是創(chuàng)意城市得以發(fā)展的不可或缺的積極因素，創(chuàng)意階層在寬容的社會氛圍下，不應該只是停留在多元文化的相互理解，而是人與人之間互動頻繁，建立超越工作范圍的聯(lián)系，激發(fā)多元文化相互理解、共享信息、交流、整合，從而鼓勵民眾改變原有的思維方式，創(chuàng)造性地思考，促使創(chuàng)意源源不斷地產(chǎn)生。
（2）加大知識產(chǎn)權保護力度。創(chuàng)意城市的核心競爭力主要表現(xiàn)為對智力資源和智慧成果的培育、配置、調(diào)控能力，表現(xiàn)為對知識產(chǎn)權的擁有和運用能力。但是，我國的各種產(chǎn)權制度還不完善。首先，完善符合國際通行規(guī)則的法律法規(guī)和政策體系。我國現(xiàn)有的知識產(chǎn)權保護主要依靠的是商標法、專利法、著作權法等，缺乏針對創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的專門法，要激勵創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的積極性，有必要盡快制定和修訂有關法律法規(guī)和規(guī)章，將知識產(chǎn)權保護的范圍擴大到電子游戲、動漫等新興產(chǎn)業(yè)領域。而且，在制度和規(guī)則的制定和修訂過程中，要參照國際通行規(guī)則，以便與國內(nèi)外創(chuàng)意城市交流與合作。其次，加強政府與社會力量的互動。創(chuàng)意城市的政府要考慮到創(chuàng)意企業(yè)和行業(yè)協(xié)會的作用，積極引導社會多方力量參與到知識產(chǎn)權保護的活動中，提高行業(yè)監(jiān)督力度，建立健全全社會化的服務體系，提高創(chuàng)意成果商品化、產(chǎn)業(yè)化的轉(zhuǎn)化率。再次，增強社會公眾的知識產(chǎn)權保護意識。普及知識產(chǎn)權法律知識，嚴厲打擊盜版、假冒和剽竊等侵犯知識產(chǎn)權的違法犯罪活動。提高創(chuàng)意企業(yè)和個人的知識產(chǎn)權自我保護意識和能力，對創(chuàng)意成果及時進行保護。
（3）重視人才培養(yǎng)和儲備。在建設創(chuàng)意城市的過程中，綜合素質(zhì)較高的文化創(chuàng)意人才是關鍵所在。有關的統(tǒng)計資料顯示，紐約創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)人才占就業(yè)人口總數(shù)的12%，倫敦為14%，東京為15%，而上海不到1%。針對目前創(chuàng)意人才結(jié)構性匱乏問題，一是考慮人才引進戰(zhàn)略。我國的創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)起步較晚，為了高效快捷地學習借鑒國外先進的技術管理經(jīng)驗，可以構建比較完善的創(chuàng)意人才引進機制，通過資金扶持、政策優(yōu)惠等措施吸引海外從事創(chuàng)意職業(yè)的優(yōu)秀人才來華工作。二是依托發(fā)達的教育體系，與相關高校和研究機構合作，注意產(chǎn)、學、研的緊密結(jié)合，通過在相關高等院校設立相關專業(yè)等方式，將學生的培養(yǎng)與就業(yè)聯(lián)系起來，既能大力培養(yǎng)具有高度敏感性和創(chuàng)新能力的創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)設計、策劃和制作人才，又能滿足畢業(yè)生的就業(yè)需求，同時，要注重推進現(xiàn)有人才走出去，打破傳統(tǒng)的培養(yǎng)模式，加強與外界的交流和合作，著力培養(yǎng)具有國際視野的創(chuàng)意人才。三是重視科技教育和職業(yè)技術培訓，提高全民族的創(chuàng)新意識和創(chuàng)新能力。失業(yè)者二次就業(yè)的問題是所有資源枯竭城市和地區(qū)在轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中都不可能回避的問題。創(chuàng)意城市在發(fā)展的過程中，不僅要注意引進高端人才，做好后備人才管理，而且要重視儲備人才的升級轉(zhuǎn)型，不僅要對待業(yè)者進行必要的職業(yè)教育和技術培訓，而且要做好創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)企業(yè)員工隊伍的培訓工作，提高全民族的創(chuàng)新意識和創(chuàng)新能力，樹立終身學習的理念，使人才結(jié)構能更好地適應產(chǎn)業(yè)結(jié)構的變動。
4、擴大投融資渠道，加大資金投入。融資困難是困擾我國創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展的難題之一。為改變我國創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的發(fā)展中遇到的投資主體相對單一、投融資渠道不暢等問題，這可以從幾方面來實行：第一，建立多種形式的創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金。比如設立由政府或行業(yè)協(xié)會主導的專項資金，通過貸款貼息、項目補貼、補充資本金等方式，專門為那些具有獨立知識產(chǎn)權有良好發(fā)展前景的企業(yè)，特別是中小企業(yè)提供資金扶持。第二，鼓勵金融保險行業(yè)加大對創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)支持力度，比如說確立針對知識產(chǎn)權和品牌價值等無形資產(chǎn)的評估體系及信用評估標準。第三，降低市場準入門檻，鼓勵和放寬社會資金進入創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)。由政府制定相關的引導基金資助資格和限制、扶持條款，根據(jù)城市產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展趨勢和方向，通過優(yōu)惠政策鼓勵相關機構重點資助和扶持，有步驟、有重點地引導相關產(chǎn)業(yè)不斷完善和發(fā)展。
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1村落規(guī)劃設計背景及緣由
2013年年初，云南省委、省政府提出了建設“天藍、地綠、山清、水凈”的美麗云南，省級財政安排“美麗鄉(xiāng)村”建設資金7億元，計劃建設500個項目，每個項目財政獎補資金補助標準一般不低于100萬元，以后逐年增加，計劃建設“美麗鄉(xiāng)村”500個，以后每年建設1000個以上，逐步建成一批基礎設施便利、產(chǎn)業(yè)特色明顯、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美、社會安定和諧、宜居宜業(yè)宜游的“美麗鄉(xiāng)村”。為此，昆明市呈貢區(qū)印發(fā)了《呈貢區(qū)關于全面改善農(nóng)村人居環(huán)境、建設“美麗鄉(xiāng)村”的實施意見》，并以“三清四美三宜”作為“美麗鄉(xiāng)村”示范村的目標，爭取把“美麗鄉(xiāng)村”建成基于城市地緣，突出休閑旅游及主題體驗為特色的鄉(xiāng)村人居環(huán)境，帶動山村區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。
云南財經(jīng)大學和呈貢區(qū)建立校地合作項目的契機也是在全省對村落建設政策的支持和當?shù)卣畬Υ迓錉I建的積極響應之上，使得此項目在政策扶持及智力支持上都具備了先天條件，并得到了當?shù)厝罕娬J可。2013年在當?shù)卣蛯W校的共同努力下，依托云南財經(jīng)大學科研設計團隊的智力支持，以建設“美麗鄉(xiāng)村”為主旨，結(jié)合呈貢新區(qū)的發(fā)展態(tài)勢，云南財經(jīng)大學對趙家山村進行了民居建筑設計、鄉(xiāng)村景觀規(guī)劃和旅游發(fā)展策劃?？蒲袌F隊在一年多的設計及實施過程中，不斷與呈貢區(qū)相關單位、社區(qū)相關負責人及村民進行溝通協(xié)調(diào)，實地走訪和現(xiàn)場踏勘，征詢不同專業(yè)人員（如水利部門、市政、施工等）的意見和建議，共同商議規(guī)劃選址，農(nóng)戶民居位置定位，建筑立面及風格等方面的具體問題。并在此基礎上，對村莊整體規(guī)劃和具體民居建造方案進行了設計并投入實施。
2村莊現(xiàn)狀
趙家山村位于呈貢東部半山區(qū)，坐落于呈貢新區(qū)大學城旁，隸屬于郎家營社區(qū)第八居民小組，是典型的山區(qū)自然村。東與澄江縣交界，南與萬溪沖村接壤，西與繆家營村相鄰，北與段家營村相連。距呈貢高校片區(qū)5公里，距市級行政中心124公里，距昆明主城區(qū)35公里，毗鄰黃馬高速公路。駕車從市區(qū)出發(fā)至趙家山村僅需1小時（見圖1）。
隨著昆明主城區(qū)不斷擴張發(fā)展、呈貢新區(qū)快速建設，村莊周邊高速交通修竣、昆明火車南站施工、大學各高校的入駐、村莊與呈貢主城區(qū)道路的打通，使得僅101戶的自然村在短時間內(nèi)變成了緊鄰主要城區(qū)的村落，其基礎設施的不斷完善和外來事物的不斷沖擊，將村民與城市緊密聯(lián)系在了一起，也促使其村民思維觀念有了很大的轉(zhuǎn)變，對當?shù)丨h(huán)境和民居建設有了更高的要求。
趙家山村作為城市周邊的“場所”，雖然目前還未產(chǎn)生出應有的市場價值，但在城市高速發(fā)展和擴張之下，其鄉(xiāng)村經(jīng)濟如何發(fā)展自然便成了首要考慮的問題，這也加劇了本課題研究的形成和“美麗鄉(xiāng)村”建設項目實施的迫切性。
3戶型選型及三個方案
31戶型選型
根據(jù)上文所述和趙家山村的實際情況，我們把“重組當代鄉(xiāng)村生活”作為民居營建的根本思路，并以此歸納出趙家山村民居營建的模式為：“主題院落、古樹梨園”。在整體發(fā)展思路上，首先，以“主題院落”為核心，營建主題院落，建立庭院旅游，開發(fā)當?shù)靥厣惋嫞黄浯?，推出庭院休閑項目，圍繞“古樹梨園”，在院落內(nèi)保護古梨樹，傳承古民俗，發(fā)展古園藝。
在設計過程中，首先根據(jù)當?shù)卣畬Υ迓湔孛娣e的控制指標來確定村民住宅面積，其次廣泛征求當?shù)卮迕駥γ窬釉O計的造價、樣式、戶型、面積、院落形式等多方面意見和建議。在和村民不斷溝通了解的同時，綜合考慮村委會和村民的意見及要求，對設計進行多方案比較，形成了適合當?shù)貙嶋H政策、居民資金能夠承受和符合村落地形的三個單體建筑方案。并將其呈現(xiàn)給當?shù)厣鐓^(qū)和村民，讓村民對其方案提出意見，再不斷進行修改，最終經(jīng)村委會小組召集村民討論，確定了下文所談到的三個民居方案：重構院落民居、本土民居再現(xiàn)、“L”形民居。
32三個民居方案
321方案一（重構院落民居模數(shù)化的院落建造體系）
此方案由三棟建筑組成，戶型面積均相同，設計基底尺寸以8000mm×8000mm為單位，依據(jù)當?shù)鼗菊孛娣e，所設計的宅基地（每戶）總占地面積為64?O。設計過程中，考慮到趙家山村豐富多變的山地地形，方案在采光、住宿、倉儲、觀光、休閑等設施上都進行了綜合考慮。依據(jù)其豐富多變的山地地形，采用了錯落建筑及組合式的模數(shù)化建造體系，同時，對屋頂形式、家庭內(nèi)部使用功能、后期發(fā)展旅游經(jīng)營、住宿客房使用需求等方面都在方案中給予了充分體現(xiàn)（見圖2）。
322方案二（本土民居再現(xiàn)還原本土民居形態(tài)體系）
本土民居建筑形式再現(xiàn)，即還原本土民居建筑形態(tài)。昆明及周邊地區(qū)的民居建筑形式多以云南“一顆印”建筑形式為主，因此本方案戶型的設計具有本土建筑形式及空間特點，且不破壞當?shù)卦写迓浣ㄖ螒B(tài)及肌理。為此我們依據(jù)規(guī)劃要求及政府對宅基地的面積控制，設計繼承和發(fā)展了“一顆印”民居的傳統(tǒng)風貌，延續(xù)云南“一顆印”的家庭空間使用功能，并結(jié)合當代農(nóng)村民居戶型要求將當?shù)卦小耙活w印”的房間面積、進深開間做了修改，設計出同昆明本土建筑形態(tài)相類似的“一顆印”新民居建筑（見圖3）。
323方案三（“L”形民居）
“L”形民居構成形式是在村民原有宅基地場地劃分不變的情況下形成的建筑形態(tài)。在方案推選過程中，參考當?shù)夭糠执迕窦彝ピ郝湫螒B(tài)，以及村民對未來旅游接待、獨戶院落的需求和發(fā)展，方案運用“L”形及半開敞式的圍合狀態(tài)對農(nóng)戶的住宅形態(tài)、農(nóng)戶院落、曬臺、廊架進行了設計，釋放了院落空間，使其住宅院落較為規(guī)整，形成了“L”形建筑形態(tài)圍合而成的院落形式（見圖4）。
4方案一（重構院落民居）的多樣特點
41自住與經(jīng)營
我們以方案一作為村落民居建設的主推方案，在村內(nèi)進行民居戶型方案選擇時有意引導村民選擇該方案。設計者認為當?shù)氐耐恋卣?、地形地貌、城市周邊地理位置都使得此方案具有獨特的?yōu)勢，其建筑形態(tài)為村民未來進行鄉(xiāng)村旅游和旅游接待??造了較好的條件。選擇此方案對營建以“主題院落”為核心，建立庭院經(jīng)濟，自住和民宿相結(jié)合的鄉(xiāng)村旅游經(jīng)濟都能產(chǎn)生積極的效果。
由于此方案在一塊地內(nèi)由三棟獨立建筑組成，因此村民可以選擇其中一棟自住，余下組團內(nèi)的兩棟進行季節(jié)性的旅游短租以增加家庭收入；此建筑形式還有利于圍繞“古樹梨園”為主題，在院落內(nèi)保護古梨樹，傳承院落文化；隨著鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展和旅游管理體系的完善，實施此方案其優(yōu)勢會更加突出；村民還能從中獲得更多的收入來源（據(jù)村民所述及社區(qū)提供的相關資料顯示，趙家山村村民年均收入在4000～6000元不等，收入較低）；院落經(jīng)濟的形成更有利于吸引外出務工的村民回村就業(yè)發(fā)展，活躍農(nóng)村經(jīng)濟市場。同時還必將對整個村落未來的建筑形態(tài)及村落肌理發(fā)展產(chǎn)生積極的影響。
42模數(shù)化體系
針對院落型民居的設計特點，筆者從村落自身場地限制出發(fā)，重組重構原有昆明本土民居即“一顆印”的建筑體系，將其原有的獨棟式封閉院落形式分解為開敞的三棟建筑，并組合成院落，將其中的建筑功能根據(jù)8000mm×8000mm的模數(shù)體系進行集約化設計，將整個宅基地面積按要求標準設計分解成獨立的三棟建筑，每戶即每個組團中的三棟建筑依據(jù)地形及農(nóng)民的宅基地面積控制在一個范圍之內(nèi)（見圖5），并在其中一棟建筑外加一間儲梨?zhèn)}庫，以滿足村民在每年梨樹結(jié)果之后儲存呈貢產(chǎn)出的寶珠梨。
43材料及結(jié)構
考慮到農(nóng)民實際的資金承受能力，我們在民居設計時選擇了兩種體系的營建模式：框架結(jié)構和磚混結(jié)構（見圖6）。此兩種結(jié)構在建造成本和施工速度上均具有便于施工和快速完成的優(yōu)點。在方案設計之初也曾考慮應用自制土坯磚的形式對已建好的框架或剩余墻體部分進行填充，但由于場地、人員配給、施工進度等方面的限制而暫時擱置。在設計選擇民居外立面顏色及材料時，盡量遵循原有建筑外形色彩（趙家山原有民居建筑外立面大多以土坯磚內(nèi)填充稻草為主，色彩應用以自然的土坯磚顏色為主），利用土坯磚的模數(shù)化形式，將水泥、鐵黃粉加上稻草按比例進行混合對民居外墻進行裝飾，以期呈現(xiàn)原有建筑的立面質(zhì)感。同時在對建筑屋頂形式設計上，依然沿用瓦片形成的屋頂結(jié)構形式，采取多變的小坡頂組合，讓屋頂形式變化多樣，使成組團的建筑在屋頂上給人以豐富靈巧的感覺。
5營建過程中的問題及思考
51戶型選擇及院落型民居的推廣難度
三個民居方案在設計之初就已同村民進行過多方溝通，作為設計者而言更希望村民能選擇上文所述的方案一。筆者認為此種戶型應是趙家山村民目前急需解決并實現(xiàn)的一種建筑形式，也是未來其村落發(fā)展及院落經(jīng)營模式的最優(yōu)選擇。首先，在以“主題院落”為核心的民居建筑基礎上，此方案能更好地圍繞營建主題院落及開發(fā)當?shù)靥厣惋嬓纬稍郝浣?jīng)營；其次，可以以院落為依托，圍繞“古樹梨園”，推出院落文化休閑項目。
在實際戶型選擇中，村民則以選擇“L”形戶型為最多，另外為本土民居建筑形式（俗稱“一顆印”），最后選擇的才是我們主推的院落模式化民居。究其原因，筆者在深入聽取并分析村干部及村民意見和建議后，發(fā)現(xiàn)多數(shù)村民對方案一（院落模式化的構建體系）從設計角度和發(fā)展前景上也看好，并且認為院落模式化戶型對村莊未來發(fā)展和支持家庭經(jīng)濟收入方面無疑都是較好的一種民居組合方式。但由于村民對獨棟民居住房面積最大化的強烈需求，以及受建造資金、未來預期和建造時間的種種限制，最終放棄了對院落型民居的選擇。然而據(jù)我們了解，村民其實可以通過當?shù)劂y行得到政策扶持并獲得較優(yōu)惠的銀行貸款來完成三棟院落型民居的建造，即便沒有貸款，部分村民還是有經(jīng)濟能力承擔此方案的建造費用，其造價也并不比其他兩個方案產(chǎn)生較多偏差。
由此看來，加強對村民進行各方案優(yōu)勢的宣傳引導，讓他們深入了解設計的特點、看到建成后的實惠、前瞻鄉(xiāng)村美好的未來是極其重要的。
52營建過程中對施工等各方面的控制難度
由于方案設計和施工圖繪制是由不同設計團隊完成的，加之在施工圖繪制過程中方案與施工圖的深化人員沒能及時對圖紙進行協(xié)調(diào)和對接，導致施工圖和已確定下來的方案出入較大，施工圖紙深度不夠。還有的農(nóng)民在方案和施工圖尚未確定，設計人員仍處在溝通過程之中，就迫不及待地比照未修改完善的施工圖進行了施工，并在民居建造過程中自主定奪做出修改設計方案的點子。
村民為了節(jié)約建房費用，理所應當?shù)貢诮ㄔ斐杀旧献鑫恼拢绾喕鈮Ρ砥げ牧系呐浔?、部分結(jié)構等。原本對幾個方案的外立面及結(jié)構本身定義了多種實施方案，但在具體施工過程中由于失于控制和村民對自住房的原始需求，使得方案履行和房屋建造都遇到了一些困難。在問題出現(xiàn)時本來應在設計人員、村民、社區(qū)共同協(xié)商并形成書面修改意見后再進行施工，可村民為了能盡快封頂入住，仍然加快了自住房的建設速度。盡管設計人員修改了施工圖紙，也對民居修改方案進行了圖紙核對，但為時已晚。因此不難看出，在施工過程中指定專業(yè)人員加強對設計方案履行及建房施工質(zhì)量進行監(jiān)督和指導是必不可少的。
53提升村民發(fā)展觀念和加強政策引導
主要反映在建筑改造提升過程當中，設計方和當?shù)卣疀]能在項目設計之初及時制定相關與趙家山村整體規(guī)劃和建筑風貌相配套的行政法規(guī)及設計指導手冊（如《麗江古城環(huán)境風貌保護整治手冊》）或制定法律法規(guī)來引導和規(guī)范村民建房，為將來保護村容村貌和引入旅游發(fā)展體系提供政策支持和指引。趙家山村的鄉(xiāng)村改造屬于邊摸索邊建設，建造過程中不可避免地出現(xiàn)了各類問題，雖在村民自治和不成文的村規(guī)約束下，大部分問題得以基本解決，但總比不上用嚴肅的規(guī)章制度來規(guī)范和約束效率高、效果好。
由此得出，在“美麗鄉(xiāng)村”建設中，地方政府、設計方、鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織等有關方面首先應共同研究制定嚴格的建設實施規(guī)則或法規(guī)導則來指導和規(guī)范村民的建設。從規(guī)劃設計和拆除舊屋伊始就應將其法規(guī)導則通過當?shù)卣?、村民小組發(fā)放并宣傳給每位需要建房的村民，讓其認識到村落風貌完整，建筑協(xié)調(diào)統(tǒng)一，村容環(huán)境與建筑規(guī)劃和諧的重要性，對其進行整體控制，以避免出現(xiàn)村民在發(fā)展村落旅游時過度地私搭亂建房屋和混亂經(jīng)營。做到規(guī)劃有依據(jù)，設計有細節(jié)，同時讓其具有法律效力，保護鄉(xiāng)村聚落形態(tài)完整，民居建筑和諧統(tǒng)一。
關鍵詞：回用水 投資問題 污水回用
Abstract: The status and problems of urban sewage treatment and reuse in China is analyzed. Main problems in Investment of Urban Sewage Treatment and Reuse Construction Project are as follow: the investment proportion of urban drainage in GNP in China is far less than overseas， project construction cost become higher and higher， the status of investment is not reasonable， capital raised is very difficult. The countermeasure for solving the problems is presented. Pay more attention to the appraisal work for the construction project. Establish the scientific tariff system as soon as possible. Broaden the investment channels. The drainage system should be built ahead of the Wastewater treatment plant. Urban treated wastewater reuse plan must be set in the context of urban overall plan and river basin plan. Develop the standards and technical policy for treated wastewater reuse. Pay more attention to the security for reusing the treated wastewater and need the public to participate in the wastewater reuse action.
隨著城市化的加快和經(jīng)濟建設的發(fā)展，城市污水排放量迅速增長，大量未經(jīng)處理的城市污水任意排放，不僅造成水環(huán)境的污染，更加劇了水資源的緊張，同時制約了城市經(jīng)濟的發(fā)展，危害人民身體健康。而經(jīng)過凈化的污水可以作為一種再生的水資源，具有量大、集中、水質(zhì)和水量都較穩(wěn)定的特點，能夠用于農(nóng)業(yè)、工業(yè)和市政用水，不僅可以緩解城市水資源的供需矛盾，而且還可減少對水環(huán)境的污染。
到2000年城市污水集中處理率為17％。國務院2000年36號文提出，2010年所有城市的污水處理率應達到60％，污水處理需要大量投資。隨著污水處理率的提高，大量處理后的污水可以作為回用水水源，污水回用也需要大量的投入。但由于整個價格體系尚不合理，投資和運行費用較難落實。當前城市污水處理和回用建設項目的實施，其主要制約條件是投資問題。拓寬資金渠道，合理利用資金，保障運營經(jīng)費，是需要盡快解決的問題。
一、城市污水處理和回用水現(xiàn)狀與問題
隨著經(jīng)濟建設和城市化的快速發(fā)展，城市污水排放量增長很快。根據(jù)建設部2000年統(tǒng)計資料，全國城市污水的有關情況見表一。
2000年城市污水處理現(xiàn)狀 表一 項目 全社會 市政系統(tǒng)內(nèi) 排水管道長度(km) 141758 103246 污水年排放量 (108m3/d) 331.8 206.5 污水廠（個） 427 230 二級生物污水廠（個） 282 170 處理能力(萬m3/d) 2160 1720 生物處理能力(萬m3/d) 1470 1330 污水處理率 (%) 34.22 17.07
上述數(shù)據(jù)表明，城市排水管道的普及率和污水處理率還很低，大量污水未經(jīng)處理直接排放，使大部分水資源已受到不同程度污染，城市附近水域已遭受嚴重污染。根據(jù)國家環(huán)?？偩纸y(tǒng)計，流經(jīng)城市的136條河流中，Ⅳ類水質(zhì)以下的有105條，不少城市周圍的河流已基本成為納污河道。
城市污水回用技術的研究早在"七五"，已展開，"八五"在大連、太原、天津和北京等地建立了9套試驗基地。通過系統(tǒng)的生產(chǎn)性和實用性工程研究，提供了城市污水回用于工業(yè)工藝、冷卻、化工、石化和鋼鐵工業(yè)和市政景觀等不同用途的技術規(guī)范和相關水質(zhì)標準。大連春柳河回用工程1萬m3/d，采用傳統(tǒng)深度處理后用于工業(yè)，經(jīng)多年運行用戶反應良好。太原北郊回用水工程1萬m3/d，用于太原鋼廠直流高爐冷卻水。北京高碑店和天津東郊污水廠分別將1和0.4萬m3/d的污水經(jīng)深度處理后用于廠內(nèi)沖洗濾布、綠化及雜用等。天津還有一個120m3/d的回用水站，經(jīng)微濾膜處理后用于沖洗汽車。山東棗莊和泰安分別建成3和2萬m3/d的回用水工程。河北邯鄲建成6萬m3/d回用水工程用于電廠冷卻水。最近北京高碑店污水回用一期工程投產(chǎn)，將20萬m3/d二級處理后的污水送到高碑店湖，作為熱電廠的冷卻水源，10萬m3/d二級處理后的污水送到自來水六廠，利用原有設施處理后，其中5萬m3/d用于東郊工業(yè)區(qū)，另5萬m3/d送至南護城河沿岸，用于公園、道路兩岸綠地、澆灑道路及河湖補水。總的來講，我國城市污水回用剛剛起步，目前運行的回用水項目規(guī)模除北京外均較小，在1萬m3/d左右，回用的范圍也是局部的。
目前正在建設的污水回用項目規(guī)模有所增大。國家計委在天津、大連、青島、西安和牡丹江五個北方缺水城市進行污水回用示范工程情況見表二。
正在建設回用水示范工程情況 表二 城市廠名 規(guī)模
(萬m3/d) 工藝與用途 總投資
(萬元) 擬收費
(元 /m3) 天津
紀莊子 53萬m3/d 工業(yè)用水采用傳統(tǒng)深度處理，2萬m3/d生活雜用水采用直接微濾膜過濾和臭氧消毒 11000 1.34 大連春柳河 71萬m3/d 化工和鋼廠用水采用傳統(tǒng)深度處理，6萬m3/d經(jīng)二級處理后直接供石化用戶 8900 1.0 青島海泊河 4 采用傳統(tǒng)深度處理，用于工業(yè)冷卻、鍋爐補水、綠化及生活雜用水 4000 1.15 西安北石橋 10 采用傳統(tǒng)深度處理，8萬m3/d用于工業(yè)冷卻水，2萬m3/d用于綠化和澆灑道路 9900 1.0 牡丹江污水廠 5萬 采用傳統(tǒng)深度處理，用于工業(yè)冷卻、初加工用水、澆灑道路和綠化 9800 1.1
其它一些城市如鞍山西部回用水工程8萬m3/d和石家莊橋西10萬m3/d利用國債正在建設。保定魯崗回用水工程4萬m3/d和西安紡織城5萬m3/d，正在做前期準備。正在建設的回用水工程規(guī)模均在5－10萬m3/d之間，處理工藝多采用傳統(tǒng)深度處理，應用范圍也多集中在工業(yè)冷卻和工藝、城市道路和綠化、景觀水體用水，少數(shù)城市提出在居住小區(qū)沖廁用水。
城市污水處理和回用水存在的主要問題：
1、城市污水處理設施仍然嚴重不足，特別是配套排水管網(wǎng)的建設滯后。80年代以來，特別是"九五"，建設了一大批污水廠，2000年為427座，污水治理雖有了一定進展，但從總量上講，與國外發(fā)達國家污水處理設施比差距仍較大，美國已建有2萬余座污水廠，英、法、德均近萬座，平均每萬人即擁有一座污水廠，污水處理率和污水管網(wǎng)的普及率都在90%以上（二級處理80～90%）。因此我國的污水處理設施仍然嚴重不足。
城市污水處理是一項系統(tǒng)工程。污水收集系統(tǒng)必須與污水廠同步或先行建設，才能達到污水治理的目的。目前城市排水管網(wǎng)普及率低，不適應污水處理的需要。特別是許多城市排水管網(wǎng)建設滯后，污水廠建成后不能發(fā)揮效益。有的城市污水廠建設規(guī)模遠大于目前需要，造成資金和資源的浪費。
2、城市污水處理運營經(jīng)費得不到保證。過去城市排水運營經(jīng)費由政府財政撥款解決。1993年有關部門頒布了"征收城市排水設施使用費"的規(guī)定，但各城市征收的收費標準較低，一般在0.20－0.3元/m3 的范圍內(nèi)（少數(shù)城市提高到0.6元/m3左右）。而實際城市排水處理成本要高出很多，包括折舊和還貸一般在1元/m3左右。由于運營經(jīng)費的不足，有時不得已降低污水廠的處理負荷。
3、城市供水、污水和回用水的設施管理不統(tǒng)一。我國城市水的管理比較落后，城市供水和污水分屬不同的管理部門，在城市污水處理中，城市工業(yè)廢水的監(jiān)測由環(huán)保部門管理，城市污水處理由城建部門管理，特別是有的城市排水管網(wǎng)和污水廠也分屬不同的管理部門，加上回用水的利用涉及水資源管理、衛(wèi)生和農(nóng)業(yè)等部門，給城市污水處理和回用的管理帶來一定的困難。國際上發(fā)達國家均實施水的統(tǒng)一管理，使城市污水的治理能達到預期目的，污水回用也較順利。
4、供水、回用水和污水收費價格比不合理，落實回用水用戶比較困難。在缺水地區(qū)，利用處理后的污水是合理用水的一種途徑。如北京2010平水年（75％）的需水量22億m3，供水量15億m3，而2010年城市二級處理出水量可達12億m3，如60％污水回用，就可解決水資源矛盾。但由于利用供水和回用水的價格比例不合理，目前大部分城市供水的水價比較低，均在1－1.5元左右，而要使回用水有合理的回報，回用水的水價也在1元以上，國外如澳大利亞的回用水價為供水價的0.75左右。同時由于管理不統(tǒng)一，宣傳不夠，加上公眾對污水回用的安全性認識不足以及沒有配套的政策法規(guī)，落實回用水用戶比較困難。一些城市的回用水項目建成后，回用水能力不能發(fā)揮。目前正在建設的回用水工程均未與用戶簽訂協(xié)議書。新建回用水項目需要投資較大，污水資源化的全面推廣難度很大。
轉(zhuǎn)貼于 二、城市污水處理和回用建設項目投資狀況與問題
隨著工作重點轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設上，城市排水投資比重逐步加大
我國歷年城市排水投資占國民生產(chǎn)總值（GNP）的比例 表三 年度 城市排水投資（億元） GNP（億元） 城市排水投資占GNP（%） 1953～1957 2.17 7247 0.030 1958～1962 2.09 11161 0.019 1963 0.19 1958 0.010 1973～1975 0.85 15014 0.006 1976～1980 4.17 34455 0.012 1981～1985 12.16 59913 0.020 1987～1990 19.94 58841 0.034 1991～1995 160.28 120151 0.133
到“九五”，國務院采取了加大基礎建設投資的政策，污水處理項目利用大量的國債資金，僅三河三湖，污水處理建設的總投資達159.7億元，相當于"八五"整個國家在排水工程上的投資。但與發(fā)達國家相比，還有很大差距（見表四）：
發(fā)達國家排水投資占GNP的比例
表四 國家 70年代排水投資占GNP（%） 80年代占GNP（%） 美國 0.29 0.80 英國 ～ 0.50 聯(lián)邦德國 0.32 0.88 法國 0.53 0.53 日本 0.55 0.75
我國在城市污水處理和回用建設投資方面的主要問題有：
1、工程建設造價越來越高
城市污水建設項目的工程造價從80年代中期至90年代中期，增幅相當大。
污水管道和污水處理工程單位建設造價比較表
表五 類型 1987年 1994年 污水管道（5 ～10萬m3/d） 元/m3/d/km 10～14 42～55 污水廠5～10萬m3/d 一級處理）元/ m3/d 130～150 850～1000 污水廠（5～10萬m3/d 二級包括污泥處理）元/ m3/d 300～400 1650～1900
由表五可以看出：工程造價由1987年至1994年（與目前基本持平）就增長了4倍左右。工程造價增幅大是多因素的，物價上漲是主要因素，其次間接費用也提高很多，尤其征地和拆遷費用大幅度增加，有的項目間接費用達工程造價的30～40%，另外部分污水處理建設項目利用了國外貸款，要購買昂貴的進口設備和承擔匯率風險，都使工程造價提高。如在污水處理中建設回用水工程，按照傳統(tǒng)的深度處理方案建設，綜合造價指標在650－800元/m3/d，工程造價進一步提高。
2、資金籌措困難
根據(jù)2000年國務院36號文，如到2010年城市排水管道普及率和城市污水處理率分別達到90%和60%時，由于城市污水排放總量為464億m3，城市污水二級處理將增加6157萬m3/d，預計建設項目的總投資約需2000億元（現(xiàn)價）。在三河三湖“十五”規(guī)劃中，將建設439個污水處理項目，總處理能力2288萬m3/d，總投資579.5億元。在經(jīng)過二級處理的污水中，如10％的污水進行回用，僅回用水投資費用就達61億元。在“三河三湖十五”規(guī)劃中，將建設84個回用水項目，規(guī)模262萬m3/d，投資21億元。根據(jù)以上預測和規(guī)劃結(jié)果，城市污水和回用建設項目的投資來源和籌措問題是一個十分突出的難題，將直接影響到城市污水治理和回用目標的實現(xiàn)程度。過去這方面的建設資金來源主要是從各地的城市維護建設稅收入中解決。但城市維護建設稅收入有限，分配給城市污水處理和回用項目的投資更少。城市污水處理和回用建設項目利用國外貸款和國債資金進行建設，不是長久之計。
3、投資利用狀況不盡合理
最近，城市污水處理和回用問題已引起高度重視，但有些城市對建設項目的前期工作重視不夠，可行性研究不深入，在沒有認真進行全面規(guī)劃和技術經(jīng)濟論證的情況下，依據(jù)局部理由提出要建設一步到位和標準過高的建設內(nèi)容，使投資不能合理利用。如在利用國債建設項目中，有的城市在污水管網(wǎng)還很不完善的情況下，就建設標準較高的污水廠；在利用國外貸款項目中，有的城市不從實際情況出發(fā)，選用處理標準較高的工藝，建成后其作用得不到充分發(fā)揮。
三、城市污水處理和回用建設項目投資及相關政策建議
城市污水處理和回用是一項艱巨的任務。近期有關污水處理和回用建設項目投資及相關政策的建議如下：
1、重視污水處理和回用建設項目的前期工作
建設項目的前期工作是項目實施的基礎，而可行性研究是前期工作的重要組成部分，是合理利用投資和控制投資額度的關鍵環(huán)節(jié)。為使污水處理和回用建設項目符合技術合理、經(jīng)濟合算、運行可靠的要求，達到投資的預期效益，要重視建設項目的前期工作。鑒于城市污水處理和回用建設項目日益增多，在我國對此類項目還缺乏足夠的建設經(jīng)驗的情況下，應加強建設項目的可行性研究。使可研報告真正起到控制項目建設規(guī)模、內(nèi)容、標準、投資的作用。同時應嚴格建設項目可研報告的評估和審批，提高投資效益。
2、盡快建立科學的城市用水和污水處理收費機制
建立科學的城市用水和污水處理收費制度是發(fā)展城市水工業(yè)的重要保證。城市供水成本由于物價、污染凈化和遠距離取水而不斷提高，但水價增幅跟不上成本的提高。合理的調(diào)整供水價格，同時考慮與回用水的比價，可以促進節(jié)水工作。排水處理收費制度雖已實施幾年，但大多數(shù)城市收費水平很低，僅為供水收費的30％左右。國外城市污水處理收費水平與供水收費水平相當，有的城市污水處理費甚至高出供水水價。城市污水處理費的收取是管理城市污水處理的一項有效措施。利用價格政策可調(diào)節(jié)合理排水需求，消減排污量。
根據(jù)2000年國務院36號文，2010年污水集中處理率達到60%計算，粗略估計年運營費約需120億元（現(xiàn)價）。上述數(shù)字表明，污水處理運營經(jīng)費問題比較突出，需認真研究解決。同時隨著大量污水回用工程的建成，運營費用還要增加，到2010年需16.7億元。合理的制定回用水的收費機制，是回用水項目正常運營的關鍵。
3、拓寬城市污水建設項目投資渠道
要加快城市污水處理和回用項目建設必須多方面籌集資金?，F(xiàn)階段應進一步深化投資體制改革，建立由財政投入、市場補償、有償使用、合理計價的多層次、多元化的投資渠道。1）地方自籌。除在城市建設維護稅中拿出一部分資金進行建設外，對新增污水和回用水收取建設增容費；還可利用社會集資；回用水在價格問題解決后可吸引民間資金。2）國家貸款或?qū)ｍ?。在目前情況下，國家投資仍然是建設城市污水處理和回用的主要來源，國家可給予一定比例的低息或貼息貸款；對于涉及區(qū)域水污染防治的項目，國家應從專項基金中給予資助；對于回用水工程還可建立國家專項節(jié)水基金，發(fā)行債券等來鼓勵建設節(jié)水和回用設施。3）繼續(xù)利用國外貸款。近期仍是一種籌措資金的辦法。4）BOT是解決建設資金不足的一種有效途徑。目前國內(nèi)在污水處理建設項目上已有實例，但都在建設中。國家應逐步建立相應的法規(guī)。
4、污水收集系統(tǒng)先行、污水集中和分散處理相結(jié)合、污水處理和回用相結(jié)合
城市排水管網(wǎng)和污水廠應進行配套建設。近期應首先完善城市排水管網(wǎng)，在此基礎上提高城市污水處理率；城市污水處理應以滿足現(xiàn)有污水為主，處理程度應根據(jù)不同接納水域的要求確定，并留有進一步處理的余地；對城市排水管網(wǎng)服務區(qū)內(nèi)的污、廢水，要求在達到允許排入城市下水道標準后納入城市污水相對集中處理，而對服務區(qū)之外的污水則宜分散處理；在污水廠建設時，應重點考慮污水的出路問題，其中污水的回用問題對污水廠的廠址和工藝影響較大。
5、城市污水回用規(guī)劃應納入城市總體（水）規(guī)劃和流域水資源規(guī)劃
由于城市供水和污水處理分屬不同的部門，城市供水規(guī)劃和城市污水（包括回用）規(guī)劃分別由不同的部門制定，因此首先應在城市內(nèi)合并有關部門，建立城市統(tǒng)一的水管理部門，統(tǒng)一規(guī)劃城市的用水、和污水；同時城市的用水規(guī)劃應滿足流域水資源的配置，流域水資源管理部門應實施用水許可證制度，使城市經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。
6、完善和制定有關技術政策和標準，積極鼓勵城市污水回用，重點解決回用水的用戶問題
由于各城市對污水回用大規(guī)模應用尚屬首次，不同的回用水用戶又沒有技術標準，制約了回用水的用戶；另外國家尚無統(tǒng)一的技術政策，各城市首先投入精力制定各自的政策，而不是根據(jù)有關政策落實用戶，建設回用水工程。實現(xiàn)城市污水回用的關鍵在于解決回用水的用戶問題，以用水大用戶為主要服務對象實現(xiàn)污水回用是我國城市污水回用的主要發(fā)展方向。分散小用戶的污水回用只能作為一種途徑，因地制宜地采用。
