時(shí)間：2023-08-25 09:09:19
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關(guān)鍵詞:城市規(guī)劃；非城市建設(shè)用地；規(guī)劃控制
ABSTRACT：The urban non-development land can be regarded as a great achievement which shaped by the transition from the city constructionto urban and rural construction in the China system. Researching on the urban non-development land planning can be get great guiding significance. Based on the concept about the urban non-development land and the evolution process, this paper analyzed the problems existed in the urban non-development land planningandconstruction,combined with the research on the problems about the regional of construction
proposed a more efficient process by taken the scientific development as the basis, activeplanning guidance, and actively planningcontrol.
[key word]Urban planning，Urban non-development land，Planning-administration
[分類號(hào)]TU984
1引言
一直以來(lái)，二元管理都是我國(guó)城市和農(nóng)村發(fā)展體制的大主題[2][3]，主要表現(xiàn)在：以現(xiàn)在化大生產(chǎn)為主的城市經(jīng)濟(jì)體制和以小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為主的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制并存。城市的基礎(chǔ)設(shè)施與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)等形成鮮明的對(duì)比。城市與農(nóng)村的相互溝通以及并行發(fā)展被二元管理體制大大的限制了。造成了城鄉(xiāng)收入差距大，生活水平對(duì)比高的特點(diǎn)。城市與農(nóng)村發(fā)展的不平衡已經(jīng)成為了影響社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要因素之一。加大對(duì)非城市建設(shè)用地規(guī)劃發(fā)展研究的力度，改變城鄉(xiāng)體制政策異同的長(zhǎng)期狀況對(duì)規(guī)劃編制的影響，通過(guò)對(duì)非城市建設(shè)用地規(guī)劃發(fā)展的研究，來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)資源保護(hù)與利用的合理控制，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的城鄉(xiāng)互補(bǔ)，社會(huì)和諧發(fā)展等大量持續(xù)發(fā)展體制的腳步已經(jīng)刻不容緩。
2存在的問(wèn)題
2.1概念上的模糊
非城市建設(shè)用地是相對(duì)于城市建設(shè)用地的概念而來(lái)的。城市建設(shè)用地來(lái)源于我國(guó)1991年實(shí)施的《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》（GB137-90）。該標(biāo)準(zhǔn)中規(guī)定，“城市建設(shè)用地應(yīng)包括分類中的居住用地、公共設(shè)施用地、工業(yè)用地、倉(cāng)儲(chǔ)用地、對(duì)外交通用地、道路廣場(chǎng)用地、市政公用設(shè)施用地、綠地和特殊用地九大類用地，不應(yīng)包括水域和其他用地”（第四章第一條）【4】。非城市建設(shè)用地由城市建設(shè)用地衍生而出，它的概念并沒(méi)有在國(guó)家級(jí)法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)中被正式定義。那非城市建設(shè)用地的含義可以理解為以上九大類城市建設(shè)用地之外的水域或其他用地，其中包括水域、耕地、園地、林地、牧草地、村鎮(zhèn)建設(shè)用地、棄置地、露天礦用地等（第二章第五條）[4]。即可以定義為城市行政區(qū)內(nèi)在規(guī)劃期內(nèi)未被用于城市建設(shè)的用地，也就是在城市總體規(guī)劃中除去九大類城市建設(shè)用地之外的地稱為非城市建設(shè)用地。
2.2規(guī)劃管理不統(tǒng)一
非城市建設(shè)用地規(guī)劃由于一直沒(méi)有在國(guó)家級(jí)正式文件中被定義與羅列，編制和修訂城市規(guī)劃時(shí)各項(xiàng)指標(biāo)都來(lái)源于城市建設(shè)用地（建設(shè)用地），非城市建設(shè)用地變成了規(guī)劃中的盲區(qū)[5]。如某城市要配備一批城市基礎(chǔ)設(shè)施，在計(jì)算數(shù)量時(shí)首先要確定規(guī)劃區(qū)內(nèi)城市建設(shè)九大類用地的比例、人均建設(shè)用地等指標(biāo)，而人口測(cè)算的基準(zhǔn)是城市戶籍，規(guī)劃區(qū)內(nèi)的非城市建設(shè)用地中的非城市戶籍居民的生產(chǎn)生活則沒(méi)有被納入規(guī)劃論證范圍。
2.3非城市建設(shè)用地規(guī)劃現(xiàn)行規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低
非城市建設(shè)用地設(shè)計(jì)中主要功能是防塵降噪，空氣交換、水源聚集、綠地產(chǎn)氧等多種生態(tài)功能【6】【7】。而實(shí)際上，有些非城市建設(shè)用地，由于現(xiàn)行的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，加之技術(shù)手段不健全，管理方法不完善，使得村莊跟集鎮(zhèn)按照標(biāo)準(zhǔn)來(lái)規(guī)劃時(shí)存在很多問(wèn)題：土地、水、森林等資源在開(kāi)發(fā)規(guī)劃中得不到很好地保護(hù)，土地不能集約利用。政府不對(duì)農(nóng)村加大基礎(chǔ)設(shè)施的投入，使得城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步擴(kuò)大。缺乏總體規(guī)劃引導(dǎo)控制，發(fā)展混亂。
3城市內(nèi)非城市建設(shè)規(guī)劃存在的問(wèn)題
土地使用率低，違法建設(shè)嚴(yán)重違法建設(shè)的存在、人為對(duì)非城市建設(shè)環(huán)境忽視規(guī)劃，使得在非城市建設(shè)用地上生態(tài)環(huán)境被嚴(yán)重破壞，已建設(shè)綠地功能不突出，資源利用率地下，基礎(chǔ)設(shè)施缺乏。相較于中心城市，非城市建設(shè)用地規(guī)劃總體上由于缺乏有效管理手段，技術(shù)支持等相關(guān)指導(dǎo)性因素，加之社會(huì)管理及歷史原因等復(fù)雜綜合性因素，使得城市內(nèi)非城市建設(shè)用地管理混亂，土地管理分割，違建現(xiàn)像突出，特別是城市各區(qū)的結(jié)合處尤為突出。有些地區(qū)違章建筑占總建筑面積的20%之多，如圖1北京市海淀區(qū)非城市建設(shè)用地違法建筑。由城市與鄉(xiāng)村土地管理機(jī)制不同而產(chǎn)生的夾道建設(shè)情況明顯。如成都市金牛區(qū)的踏水橋社區(qū)，根據(jù)居民安置需求，只需50萬(wàn)平方米的建筑面積用于安置農(nóng)民，而該社區(qū)建筑面積竟然達(dá)到了130萬(wàn)平方米，大大超過(guò)了安置農(nóng)民的需要，這超過(guò)的80萬(wàn)違法建設(shè)，作為商品房進(jìn)入了市場(chǎng)。這樣大規(guī)模的違法建設(shè)，如果持續(xù)發(fā)展，將對(duì)整個(gè)城市生態(tài)功能造成巨大的影響。
圖 1北京市海淀區(qū)非城市建設(shè)用地違規(guī)建筑被拆
4控制辦法
加強(qiáng)非城市建設(shè)用地的引導(dǎo)和控制，可以按照三個(gè)層面的關(guān)系來(lái)做，首先做總體規(guī)劃、其次做分區(qū)規(guī)劃，最后完成詳細(xì)規(guī)劃。在確定規(guī)劃原則的基礎(chǔ)上做出總體規(guī)劃。以總體規(guī)劃為依憑，分析現(xiàn)狀，研究辦法對(duì)分區(qū)指定完整規(guī)劃。在此基礎(chǔ)上具體的對(duì)土地的控制和引導(dǎo)做出全面詳細(xì)的規(guī)劃。與其同審批同實(shí)施。如圖2 為成都市非城市建設(shè)用地規(guī)劃。
各區(qū)、縣人民政府，各委、局，各直屬單位：
近幾年來(lái)，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，農(nóng)村建房出現(xiàn)了建國(guó)以來(lái)少有的興旺景象，這是一件好事。但是，有不少地方由于缺乏全面規(guī)劃和必要的管理，社員和社隊(duì)企業(yè)亂占濫用耕地建房的情況相當(dāng)嚴(yán)重。為了貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院的《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》，堅(jiān)決煞住亂占濫用耕地之風(fēng)，保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，適應(yīng)村鎮(zhèn)建房的需要，市人民政府第七十六次常務(wù)會(huì)議通過(guò)了《天津市貫徹國(guó)務(wù)院〈村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例〉實(shí)施辦法》現(xiàn)予頒布施行。望各區(qū)，縣人民政府和各有關(guān)部門按照國(guó)務(wù)院和市人民政府的規(guī)定，認(rèn)真把村鎮(zhèn)建房用地管理好。
天津市貫徹國(guó)務(wù)院《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》實(shí)施辦法
為貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院的《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），經(jīng)濟(jì)合理利用土地，保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，適應(yīng)村鎮(zhèn)建設(shè)的需要，制訂本辦法。
第一章 用 地 標(biāo) 準(zhǔn)
第一條 社員建房用地限額：地多人少的社隊(duì)，一般應(yīng)控制在每戶三分地；地少人多的社隊(duì)，一般應(yīng)控制在每戶二分地，最多不超過(guò)二分五厘；城鎮(zhèn)近郊一般應(yīng)控制在每戶一分五厘，最多不得超過(guò)二分地。
各區(qū)、縣人民政府可根據(jù)上述限額，結(jié)合當(dāng)?shù)氐娜司睾陀欣?jì)劃生育等情況，因地制宜，分類規(guī)定宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)，報(bào)市人民政府備案。
第二條 村莊內(nèi)的公共建筑（包括村、隊(duì)辦公、文化設(shè)施、供銷社、衛(wèi)生所、學(xué)校、托幼等）用地，根據(jù)村莊的規(guī)模和條件，一般可按每個(gè)社員三至四平方米限額控制占用。
村莊生產(chǎn)建設(shè)（包括農(nóng)機(jī)站、倉(cāng)庫(kù)、農(nóng)牧業(yè)場(chǎng)院、科研站等）用地，參照前款限額標(biāo)準(zhǔn)，合理規(guī)劃，嚴(yán)格控制占用。
第三條 集鎮(zhèn)內(nèi)（即公社所在地）公共建筑用地限額標(biāo)準(zhǔn)，暫可參照原國(guó)家建委一九八年頒發(fā)的《城市規(guī)劃定額指標(biāo)暫行規(guī)定》中關(guān)于小區(qū)級(jí)公共建筑指標(biāo)的低限，結(jié)合當(dāng)?shù)厍闆r選用。
第四條 村莊、集鎮(zhèn)內(nèi)部道路應(yīng)按照節(jié)約用地的精神，參照原國(guó)家建委、國(guó)家農(nóng)委頒發(fā)的《村鎮(zhèn)規(guī)劃原則》因地制宜地確定道路路面寬度，合理做出規(guī)劃。
第五條 農(nóng)村社隊(duì)企業(yè)建設(shè)用地，應(yīng)盡量在已占用土地范圍內(nèi)調(diào)整使用。一般不得占用耕地。社隊(duì)企業(yè)的用地限額，由市公社企業(yè)管理局根據(jù)不同行業(yè)和生產(chǎn)規(guī)模分別制訂，報(bào)市人民政府批準(zhǔn)后實(shí)行。
第六條 經(jīng)批準(zhǔn)的專業(yè)戶生產(chǎn)建房用地，一般應(yīng)利用自己的宅基地。確實(shí)需要?jiǎng)潛苡玫貢r(shí)，應(yīng)因戶制宜，按生產(chǎn)需要和有關(guān)政策規(guī)定劃定，一般不超過(guò)本戶宅基地的三分之一。審批手續(xù)按本辦法第七條規(guī)定辦理。
第二章 審 批 制 度
第七條 農(nóng)村社員建房需要宅基地的，必須按照《條例》第十四條的規(guī)定辦理申請(qǐng)、審批手續(xù)。不需占用耕地的，報(bào)公社管理委員會(huì)批準(zhǔn)；需占用耕地的，報(bào)區(qū)、縣人民政府批準(zhǔn)。社員分戶后需要建房的，凡能在原有宅基地上安排的，一律在原有宅基地上安排；必須另行撥給宅基地的，應(yīng)從嚴(yán)掌握。各區(qū)縣應(yīng)做出具體的規(guī)定。
社員遷居或拆除房屋騰出的宅基地，由生產(chǎn)隊(duì)收回統(tǒng)一安排使用。因國(guó)家和村鎮(zhèn)建設(shè)需要拆遷社員住房的，應(yīng)按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，撥給宅基地。現(xiàn)占用的宅基地超過(guò)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的，在村鎮(zhèn)建設(shè)需要時(shí)，進(jìn)行調(diào)整核減。
第八條 村莊和集鎮(zhèn)內(nèi)公共建筑、公用設(shè)施、生產(chǎn)建設(shè)等用地，由公社管理委員會(huì)審查，報(bào)區(qū)、縣人民政府批準(zhǔn)。
第九條 公社機(jī)關(guān)和公社所屬企、事業(yè)單位、農(nóng)工商聯(lián)合企業(yè)建設(shè)用地，除需報(bào)區(qū)、縣人民政府審批外，還應(yīng)按規(guī)定辦理劃撥和征地手續(xù)。征地的審批權(quán)限和土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，按照國(guó)家和本市有關(guān)規(guī)定辦理。
第十條 在城市和縣城規(guī)劃范圍內(nèi)（包括工業(yè)區(qū)、工業(yè)點(diǎn)、名勝古跡及旅游區(qū)），社員建房和村鎮(zhèn)建設(shè)用地，須先由區(qū)、縣城鎮(zhèn)規(guī)劃管理部門會(huì)同市規(guī)劃管理部門審查同意后，由區(qū)、縣人民政府批準(zhǔn)。
第十一條 郊區(qū)、縣和社隊(duì)一般不得新建磚瓦廠或擴(kuò)大現(xiàn)有磚瓦廠占地范圍。必須新建或擴(kuò)大占地范圍時(shí)，須經(jīng)區(qū)、縣社隊(duì)企業(yè)主管部門審查，區(qū)、縣人民政府同意后，報(bào)市建委、農(nóng)委審批。
第十二條 國(guó)營(yíng)農(nóng)、林、牧場(chǎng)，在場(chǎng)界范圍內(nèi)的基本建設(shè)用地，一律由其上級(jí)部門會(huì)同市規(guī)劃管理部門審查批準(zhǔn)，報(bào)市人民政府備案。
第十三條 上述各項(xiàng)建設(shè)用地，凡占用園田的，應(yīng)按天津市人民政府批轉(zhuǎn)市農(nóng)委《關(guān)于嚴(yán)格控制基建占用園田的請(qǐng)示》的規(guī)定辦理。
第十四條 凡經(jīng)批準(zhǔn)占用土地的，均應(yīng)發(fā)給土地使用證。
本辦法實(shí)施以前持有的土地契證和使用證一律作廢，按本辦法規(guī)定重新發(fā)給土地使用證或宅基地使用證。
第三章 獎(jiǎng) 懲
第十五條 凡興建樓房住宅或建設(shè)新村節(jié)約用地的社隊(duì)及個(gè)人，各級(jí)村鎮(zhèn)建設(shè)管理部門和物資部門，在技術(shù)指導(dǎo)和建筑材料方面，應(yīng)給予支持和優(yōu)先照顧。
第十六條 凡違反《條例》和本辦法規(guī)定的，應(yīng)按《條例》第二十條、第二十一條、第二十二條的規(guī)定予以處罰。
第十七條 《條例》以前發(fā)生的強(qiáng)占耕地建房、出租或變相買賣土地，性質(zhì)惡劣、影響很壞的，應(yīng)做如下處理：
（1）出租和變相買賣的土地收歸國(guó)有。
（2）沒(méi)收一部分或全部出租、出賣土地的非法收入。
（3）非法占地、租地、買地、以物易地違章建房的，處以違章建筑罰款。違章建造的房屋或構(gòu)筑物，凡妨礙城鎮(zhèn)建設(shè)或有不安全隱患的，限期拆除；暫可保留的，由個(gè)人或單位出具保證，在國(guó)家或集體建設(shè)需要時(shí)，無(wú)條件拆除，并應(yīng)收繳違章占地費(fèi)。
（4）對(duì)非法買賣、占用、出租、承租土地的經(jīng)辦人，應(yīng)根據(jù)情節(jié)，追究其行政責(zé)任、經(jīng)濟(jì)責(zé)任直至刑事責(zé)任。
第十八條 對(duì)各項(xiàng)違法行為的處理，由所在區(qū)、縣人民政府執(zhí)行。征繳和罰沒(méi)的款項(xiàng)，百分之五十繳區(qū)、縣財(cái)政，百分之五十由市、區(qū)、縣村鎮(zhèn)建設(shè)管理部門留作村鎮(zhèn)建設(shè)方面使用，不得挪作它用。
第四章 附 則
關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤選址
中圖分類號(hào)： TU984 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A
1、當(dāng)前城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)選址研究側(cè)重點(diǎn)
當(dāng)前，對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)（以下簡(jiǎn)稱掛鉤試點(diǎn)）選址的分析大多從拆舊地塊的整理潛力層面[1-3]、整理適宜性[4]層面著眼，重點(diǎn)分析農(nóng)村建設(shè)用地整治可騰挪城鄉(xiāng)建設(shè)用地的潛力和農(nóng)村建設(shè)用地整理的適宜性。
有學(xué)者通過(guò)預(yù)測(cè)規(guī)劃目標(biāo)年農(nóng)村人口的規(guī)模，與《村鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)（GB50188-2007）》規(guī)定的人均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)相乘，得到預(yù)測(cè)目標(biāo)年農(nóng)村建設(shè)用地的規(guī)模，以現(xiàn)狀農(nóng)村建設(shè)用地與預(yù)測(cè)目標(biāo)年農(nóng)村建設(shè)用地的規(guī)模之差來(lái)考察農(nóng)村建設(shè)用地整理的潛力。
還有學(xué)者采用建設(shè)用地需求的供給率來(lái)定量分析城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的潛力，即建設(shè)用地需求的供給率=規(guī)劃目標(biāo)年農(nóng)村居民點(diǎn)的整理潛力／規(guī)劃目標(biāo)年城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求量×l00％，得出農(nóng)村居民點(diǎn)整理對(duì)規(guī)劃期末新增建設(shè)用地需求的滿足程度。
對(duì)于拆舊地塊整理的適宜性，有學(xué)者從自然因素、區(qū)位條件、拆舊難度和資源經(jīng)濟(jì)狀況四個(gè)角度共選取了海拔高度、距離城鎮(zhèn)中心最短距離、居民點(diǎn)總面積、居民點(diǎn)戶均宅基地、人均純收入等14 個(gè)評(píng)價(jià)因子作為適宜性評(píng)價(jià)的指標(biāo)，采用特爾菲法和層次分析法，對(duì)指標(biāo)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化，建立評(píng)價(jià)模型，將農(nóng)村建設(shè)用地分為四類區(qū)域，即最適宜拆舊區(qū)、適宜拆舊區(qū)、不適宜拆舊區(qū)和最不適宜拆舊區(qū)。
這些研究都是針對(duì)區(qū)域農(nóng)村建設(shè)用地的中觀層面研究，較少針對(duì)具體項(xiàng)目選址的微觀層面研究。在當(dāng)前建設(shè)用地需求不斷增長(zhǎng)、城市化進(jìn)程不斷加快的形勢(shì)下，有必要從微觀層面考慮掛鉤試點(diǎn)地塊選址的合理性。
2、掛鉤試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)選址的考慮因素
掛鉤試點(diǎn)一般以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位，試點(diǎn)包括建新地塊和拆舊地塊。掛鉤試點(diǎn)的選址，不僅僅要考慮拆舊地塊是否適宜整理為耕地，可整理為耕地的潛力，更要從自然條件、規(guī)劃條件、經(jīng)濟(jì)條件、區(qū)位因素等等方面分析掛鉤試點(diǎn)選址的合理性，確保掛鉤試點(diǎn)的實(shí)施具備可行性。
2.1自然條件
建新地塊的選址要在地質(zhì)構(gòu)造相對(duì)穩(wěn)定的區(qū)域，避讓生態(tài)紅線，盡量避免占用耕地，特別是優(yōu)質(zhì)耕地。
拆舊地塊選址應(yīng)考慮土壤質(zhì)地未遭破壞、污染，采用工程措施和土壤改良措施，可以實(shí)現(xiàn)整理還耕。為保證拆舊地塊實(shí)施后與周圍景觀協(xié)調(diào)統(tǒng)一，規(guī)范推進(jìn)以田、水、路、林、村綜合整治，還可將拆舊地塊周邊的坑塘、未利用地、溝渠等農(nóng)用地共同進(jìn)行整治。
2.2規(guī)劃條件
根據(jù)國(guó)土資源部《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》（國(guó)土資發(fā)〔2008〕138號(hào)），掛鉤試點(diǎn)縣(區(qū)、市)應(yīng)依據(jù)專項(xiàng)調(diào)查和掛鉤試點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃，編制項(xiàng)目區(qū)實(shí)施規(guī)劃。因而，項(xiàng)目區(qū)的選址必須符合試點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃，這是具體項(xiàng)目選址合法性的前提。
2.3區(qū)位條件和經(jīng)濟(jì)條件
區(qū)位，或者是經(jīng)濟(jì)區(qū)位，是地理范疇上的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶或經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)及其輻射范圍，是資本、技術(shù)和其他經(jīng)濟(jì)要素高度積聚的地區(qū)，也是經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的地區(qū)。掛鉤試點(diǎn)項(xiàng)目的實(shí)施既包括對(duì)建新地塊的建設(shè)，對(duì)拆舊地塊涉及農(nóng)民的安置，又包括對(duì)拆舊地塊的整理復(fù)墾，需要大量的資金支持。因而掛鉤試點(diǎn)的選址必然要區(qū)位條件優(yōu)越，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，具備較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，這樣才能確保建新安置和拆舊整理所需資金。
2.4尊重農(nóng)民意愿
掛鉤試點(diǎn)工作以保護(hù)耕地、保障農(nóng)民土地權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)，以改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為目標(biāo)。在試點(diǎn)的選址過(guò)程中要充分吸收當(dāng)?shù)剞r(nóng)民和公眾意見(jiàn)，尊重農(nóng)民意愿，真正使掛鉤試點(diǎn)的實(shí)施做到城市反哺農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的要求，做到支持農(nóng)村集體發(fā)展生產(chǎn)和農(nóng)民改善生活條件。
3、結(jié)論
掛鉤試點(diǎn)的實(shí)施是通過(guò)綜合整治拆舊地塊，將分散居住的農(nóng)戶舊宅整理復(fù)墾，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民在建新地塊內(nèi)集中居住，促進(jìn)土地的節(jié)約集約利用，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)和布局。掛鉤試點(diǎn)的根本目的是改善農(nóng)民居住條件，增加農(nóng)民收入，推進(jìn)城市化進(jìn)程，使廣大農(nóng)民真正實(shí)現(xiàn)“安居、樂(lè)業(yè)、有保障”，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。因而，必須做好掛鉤試點(diǎn)的選址，確保好事辦好。
參考文獻(xiàn)
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2004年，國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國(guó)發(fā)[2004]28號(hào)），提出節(jié)約集約用地、保護(hù)耕地要求，同時(shí)加強(qiáng)村鎮(zhèn)建設(shè)用地的管理，鼓勵(lì)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤。2006年國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)和國(guó)土資源部決定在全國(guó)發(fā)展改革試點(diǎn)小城鎮(zhèn)開(kāi)展城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤的試點(diǎn)工作，并出臺(tái)了《關(guān)于在全國(guó)部分發(fā)展改革試點(diǎn)小城鎮(zhèn)開(kāi)展規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)工作的通知》（發(fā)改辦規(guī)劃[2006]60號(hào)）文件，通過(guò)在全國(guó)范圍內(nèi)市、縣、鎮(zhèn)選擇試驗(yàn)區(qū)，探索盤活農(nóng)村存量集體建設(shè)用地措施與途徑，既保障城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求，又能實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地總量不增加，耕地與基本農(nóng)田總量不減少、質(zhì)量不降低的目標(biāo)。
1 農(nóng)村居民點(diǎn)整理潛力分析
農(nóng)村居民點(diǎn)整理是一項(xiàng)“轉(zhuǎn)千年意識(shí)、改百年舊習(xí)、享現(xiàn)代文明”的龐大系統(tǒng)工程。一方面，農(nóng)村居民點(diǎn)用地整理對(duì)改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，提高農(nóng)民生活質(zhì)量，緩解用地矛盾、實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)城鎮(zhèn)化，縮小城鄉(xiāng)差距，解決“三農(nóng)”問(wèn)題都具有重大的現(xiàn)實(shí)意義；另一方面，農(nóng)村居民點(diǎn)整理將在我國(guó)加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程、縮短城鄉(xiāng)貧富差距中發(fā)揮積極作用，同時(shí)可以一定程度上增加對(duì)城鎮(zhèn)工礦用地的供給，保障經(jīng)濟(jì)的快速健康發(fā)展。
1.1 白云區(qū)農(nóng)村居民點(diǎn)用地存在的主要問(wèn)題
（1）農(nóng)村居民點(diǎn)用地分布散亂
根據(jù)專項(xiàng)調(diào)查，白云區(qū)農(nóng)民居民住宅分布較為散亂，一些進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民，經(jīng)濟(jì)條件有了好轉(zhuǎn)后就搬遷到公路邊建房居住，而且相互不愿房連房、院連院，故單家獨(dú)院有增加的趨勢(shì)。這種分散的獨(dú)立小院不僅土地利用率低，而且占用的多是平坦、肥沃、水源有保障的優(yōu)質(zhì)土地。
（2）農(nóng)村居民點(diǎn)人均用地偏大
由于白云區(qū)東部特殊的多山的地理?xiàng)l件，2012年白云區(qū)農(nóng)村居民點(diǎn)用地8318.03公頃，人均用地311.46平方米，高于國(guó)家《村鎮(zhèn)規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)》（GB50188-93）中規(guī)定的人均最高限150平方米。
（3）農(nóng)村居民點(diǎn)的“空心”現(xiàn)象嚴(yán)重
在對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)的實(shí)地調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，傳統(tǒng)村落內(nèi)一改過(guò)去的熱鬧場(chǎng)面，所剩人口大多是老幼年者。這些外遷戶或外出戶中的大多數(shù)還保留著原有的宅基地，出現(xiàn)宅基地的空置。
1.2 農(nóng)村居民點(diǎn)用地城鄉(xiāng)掛鉤潛力的測(cè)算
（1）農(nóng)村居民點(diǎn)用地城鄉(xiāng)掛鉤潛力內(nèi)涵
農(nóng)村居民點(diǎn)城鄉(xiāng)掛鉤潛力是指依據(jù)城鄉(xiāng)掛鉤政策，在土地利用總體規(guī)劃確定的規(guī)劃用途分區(qū)基礎(chǔ)上，按照土地集約利用的要求，采取科學(xué)的工程技術(shù)手段，通過(guò)對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)和農(nóng)村工礦廢棄地的整理（復(fù)墾），在減少農(nóng)村建設(shè)用地的同時(shí)，相應(yīng)增加一定數(shù)量城鎮(zhèn)工礦用地的面積。其潛力大小取決于生產(chǎn)力發(fā)展水平、生活水平、城鎮(zhèn)化速度及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平。
（2）白云區(qū)農(nóng)村居民點(diǎn)整理的理論潛力測(cè)算
由于土地變更調(diào)查與人口統(tǒng)計(jì)方法有所不同，街道中還存在少量農(nóng)村居民點(diǎn)卻無(wú)農(nóng)村人口，但實(shí)際上，街道內(nèi)的農(nóng)村居民點(diǎn)用地面積過(guò)少，不具備掛鉤整理?xiàng)l件，則不計(jì)算人均面積。因此本規(guī)劃只對(duì)四鎮(zhèn)農(nóng)村居民點(diǎn)的潛力進(jìn)行計(jì)算并規(guī)劃整理。另外，四鎮(zhèn)中有一些實(shí)際是農(nóng)村居民點(diǎn)的用地被歸入建制鎮(zhèn)用地，
根據(jù)2012年白云區(qū)土地利用更新調(diào)查資料，四鎮(zhèn)農(nóng)村居民點(diǎn)面積為8316.05公頃。根據(jù)白云區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略推算，2020年四鎮(zhèn)總?cè)丝趯⑦_(dá)到85萬(wàn)人，城市化水平將達(dá)到70% ，城鎮(zhèn)人口將達(dá)到59.5萬(wàn)人，農(nóng)村人口將減少至20.5萬(wàn)人。根據(jù)《村鎮(zhèn)人均建設(shè)用地指標(biāo)》（GB50188-93），選用120.1～150類Ⅴ級(jí)，規(guī)劃人均建設(shè)用地指標(biāo)為120.1～150平方米/人（可減0～20平方米），結(jié)合新一輪規(guī)劃的核心思想――節(jié)約和集約用地、嚴(yán)格控制建設(shè)用地總規(guī)模和白云區(qū)的實(shí)際情況，確定本規(guī)劃期間四鎮(zhèn)人均農(nóng)村居民點(diǎn)面積按照150平方米控制。同時(shí)，參考《廣州市白云區(qū)土地利用總體規(guī)劃（2010-2020年）》關(guān)于規(guī)劃至2020年農(nóng)村居民地用地的規(guī)模，綜合測(cè)算，到2020年，白云區(qū)農(nóng)村居民點(diǎn)用地規(guī)模控制為3988公頃，則2012-2020年間農(nóng)村居民點(diǎn)城鄉(xiāng)掛鉤理論潛力規(guī)模為：
農(nóng)村居民點(diǎn)城鄉(xiāng)掛鉤的理論潛力規(guī)模 = 2012年農(nóng)村居民點(diǎn)面積-2020年農(nóng)村居民用地規(guī)模 = 8318.03公頃-3988公頃=4330.03公頃。
（3）白云區(qū)農(nóng)村居民點(diǎn)城鄉(xiāng)掛鉤的現(xiàn)實(shí)潛力測(cè)算
受經(jīng)濟(jì)條件以及農(nóng)民傳統(tǒng)觀念的制約，同時(shí)考慮到兩棲人口的現(xiàn)象，要把理論空置的農(nóng)村居民點(diǎn)用地全部置換為城鎮(zhèn)建設(shè)用地是不太現(xiàn)實(shí)的。同時(shí)，基于正在編制的《廣州市白云區(qū)土地整治規(guī)劃（2011-2015年）》并參考多方面的考慮，可保守地把四鎮(zhèn)農(nóng)村居民點(diǎn)用地的理論潛力按26.38%計(jì)算為本規(guī)劃期間可實(shí)現(xiàn)的整理潛力：
農(nóng)村居民點(diǎn)城鄉(xiāng)掛鉤的現(xiàn)實(shí)潛力=理論潛力× 農(nóng)村居民點(diǎn)用地實(shí)際可整理率=1141.92公頃。
2 建制鎮(zhèn)用地整理潛力分析
白云區(qū)建制鎮(zhèn)集中分布在十四個(gè)街道，由于街道都已為建成且人口分布密集，十四個(gè)街道中建制鎮(zhèn)用地整理可能性不大，潛力為零。四個(gè)鎮(zhèn)范圍內(nèi)，如機(jī)場(chǎng)噪音控制區(qū)、流溪河沿岸保護(hù)控制區(qū)等的敏感區(qū)域需要整村搬遷，搬遷后可整理為農(nóng)用地的，還加上存在部分實(shí)際上是農(nóng)村居民點(diǎn)用地但被劃分為建制鎮(zhèn)用地的情形。根據(jù)專項(xiàng)調(diào)查，四鎮(zhèn)合計(jì)共有342.43公頃城鎮(zhèn)用地可以整理為農(nóng)用地。其中以人和鎮(zhèn)為主，面積為189.56公頃，占全區(qū)的55.36%，其他三鎮(zhèn)平均分布。
3 采礦用地整理潛力分析
根據(jù)2012年白云區(qū)土地利用現(xiàn)狀，白云區(qū)四鎮(zhèn)共有24.97公頃的采礦用地。從歷史的角度上，多山的白云區(qū)內(nèi)曾經(jīng)分布有較多的采石廠，隨著時(shí)間的推移，這些采石廠部分嚴(yán)格執(zhí)行復(fù)綠復(fù)耕工作，部分則自行廢棄致使自然復(fù)綠，致使在2012年變更調(diào)查中，采礦用地僅有24.97公頃。根據(jù)全區(qū)的專項(xiàng)調(diào)查，白云區(qū)可以整理的廢棄的采石場(chǎng)面積為5.7公頃。
以上三項(xiàng)合計(jì)，2013-2020年間，白云區(qū)農(nóng)村各類建設(shè)用地的現(xiàn)實(shí)整理潛力為1490.05公頃。
1.建設(shè)用地復(fù)墾概念
建設(shè)用地復(fù)墾是根據(jù)土地利用總體規(guī)劃，運(yùn)用工程技術(shù)，將農(nóng)村各類建設(shè)用地（包括農(nóng)村宅基地、工礦企業(yè)用地等）復(fù)墾成為耕地或可調(diào)整為耕地的其它農(nóng)用地的行為。開(kāi)展建設(shè)用地復(fù)墾工作，是保障當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展的需要，是落實(shí)保護(hù)耕地基本國(guó)策的需要，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、構(gòu)建和諧社會(huì)的需要，也是積極順應(yīng)宏觀調(diào)控，拓展建設(shè)用地空間、緩解土地資源制約最現(xiàn)實(shí)、最有效的途徑。
2.農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾存在問(wèn)題
2.1思想認(rèn)識(shí)不到位，復(fù)墾效益不明顯
目前，由于建設(shè)用地復(fù)墾指標(biāo)的使用不受年度用地計(jì)劃總盤子控制，這大大調(diào)動(dòng)了各地對(duì)建設(shè)用地復(fù)墾工作的積極性。但有相當(dāng)一部分的區(qū)（縣）領(lǐng)導(dǎo)，把建設(shè)用地復(fù)墾簡(jiǎn)單理解為獲取建設(shè)用地指標(biāo)的手段，不切實(shí)際地下達(dá)復(fù)墾任務(wù)，造成復(fù)墾地塊遍地開(kāi)花，不同程度地影響了復(fù)墾后耕地質(zhì)量和墾后耕地的有效利用。據(jù)了解，目前除沿海平原地區(qū)復(fù)墾成的耕地大部分與周邊耕地銜接較好，能得到有效充分利用外，其它山區(qū)、半山區(qū)等復(fù)墾成的耕地有相當(dāng)一部分很難得到有效利用。
2.2缺乏法律依據(jù)，政策處理難度大
由于村民對(duì)農(nóng)村宅基地?fù)碛泻戏ǖ氖褂脵?quán)，因此只能在取得群眾的理解和支持后，才可以開(kāi)展復(fù)墾整理工作。但由于部分群眾思想觀念難以轉(zhuǎn)變，認(rèn)為房子雖破舊，但是祖上留下的財(cái)產(chǎn)，不愿意放棄；也有部分群眾由于對(duì)復(fù)墾工作不理解，認(rèn)為是政府在賺錢，趁機(jī)漫天要價(jià)等等，加上宣傳發(fā)動(dòng)工作不到位，全社會(huì)理解和支持開(kāi)展建設(shè)用地復(fù)墾工作的良好環(huán)境還沒(méi)有很好形成。另外，農(nóng)村建設(shè)用地拆遷安置補(bǔ)償和集體用地置換等辦法沒(méi)有出臺(tái)，缺乏應(yīng)有的法律依據(jù)，導(dǎo)致一定量的廢棄建設(shè)用地不能得到有效復(fù)墾。
2.3經(jīng)濟(jì)實(shí)力不平衡，影響工作開(kāi)展
就當(dāng)前建設(shè)用地復(fù)墾工作而言，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)實(shí)力也是能否順利開(kāi)展建設(shè)用地復(fù)墾工作的重要因素。據(jù)調(diào)查，重慶地處我國(guó)中西部，農(nóng)村群眾收入偏低，個(gè)別偏遠(yuǎn)山區(qū)沒(méi)有經(jīng)濟(jì)實(shí)力蓋新房，將就住著舊房子，加上村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)薄弱的現(xiàn)象普遍存在，在一定程度上影響著復(fù)墾工作的順利開(kāi)展。
2.4復(fù)墾周期長(zhǎng)，效益得不到及時(shí)體現(xiàn)
農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾實(shí)施周期較長(zhǎng)，既要通過(guò)前期規(guī)劃測(cè)繪及審查、備案登記、施工圖審查、工程招投標(biāo)、進(jìn)場(chǎng)施工、竣工驗(yàn)收等等一系列工作，這樣一個(gè)周期一般情況要12-24個(gè)月才能實(shí)施，甚至更長(zhǎng)，成效的體現(xiàn)就顯得較慢。因此，周期長(zhǎng)與見(jiàn)效慢的矛盾，導(dǎo)致了農(nóng)民看不到真正的實(shí)惠，極大的打擊了群眾的積極性。
3.農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾解決對(duì)策
3.1加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一認(rèn)識(shí)
建設(shè)用地復(fù)墾是當(dāng)前順應(yīng)宏觀調(diào)控下拓展建設(shè)用地空間、緩解土地資源制約，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展的有效途徑，符合中央有關(guān)新農(nóng)村建設(shè)的指示精神，各級(jí)有關(guān)部門要各司其職，加強(qiáng)協(xié)調(diào)，齊抓共管，做到年初有部署，年中有檢查，年終有總結(jié)；區(qū)（縣）要把建設(shè)用地復(fù)墾工作列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合目標(biāo)考核的重要內(nèi)容，促進(jìn)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)加強(qiáng)對(duì)建設(shè)用地復(fù)墾工作的領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)行年終獎(jiǎng)懲制度。
3.2做好宣傳，轉(zhuǎn)變觀念
在建設(shè)用地復(fù)墾工作中，要堅(jiān)持以人為本，發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，廣泛聽(tīng)取和尊重群眾意愿，解決群眾的實(shí)際困難和問(wèn)題，贏得群眾的理解和支持。同時(shí)，要充分利用廣播、電視、報(bào)紙等新聞媒體進(jìn)行宣傳，使群眾了解建設(shè)用地復(fù)墾不僅能增加新的耕地，還能給群眾帶來(lái)更多的實(shí)惠。逐步轉(zhuǎn)變?nèi)罕姷乃枷胗^念，對(duì)建設(shè)用地復(fù)墾的重要性形成共識(shí)，做到上下一致，使建設(shè)用地復(fù)墾工作成為大家的自覺(jué)行動(dòng)。
3.3因地制宜，分類指導(dǎo)
從前幾年的建設(shè)用地復(fù)墾結(jié)果和墾后利用的情況看，不同區(qū)域差距較大，為使建設(shè)用地復(fù)墾工作真正落到實(shí)處，應(yīng)做到因地制宜，分類指導(dǎo)。
3.4規(guī)范管理，確保質(zhì)量
做好建設(shè)用地復(fù)墾工作，要認(rèn)真把握好工作中的各個(gè)環(huán)節(jié)，其中規(guī)范管理是前提。為使該項(xiàng)工作合法、有序、正常開(kāi)展，確保復(fù)墾后耕地質(zhì)量，務(wù)必把好立項(xiàng)、實(shí)施、驗(yàn)收關(guān)。
規(guī)劃：進(jìn)一步做好村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的銜接，建議由區(qū)（縣）政府根據(jù)資源狀況編制建設(shè)用地復(fù)墾專項(xiàng)規(guī)劃，作為今后建設(shè)用地復(fù)墾的依據(jù)。
立項(xiàng)：區(qū)（縣）國(guó)土部門接到申請(qǐng)后及時(shí)進(jìn)行審核，對(duì)資料齊全、方案可行的給予上報(bào)立項(xiàng)。復(fù)墾范圍必須符合土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，并明確復(fù)墾區(qū)塊不再用于非農(nóng)建設(shè)用地，凡在規(guī)劃確定的建設(shè)區(qū)范圍內(nèi)一律不得立項(xiàng)。
實(shí)施：建設(shè)用地復(fù)墾應(yīng)以鎮(zhèn)或行政村為單位組織實(shí)施，鎮(zhèn)政府要組織發(fā)動(dòng)本鎮(zhèn)的村、企業(yè)等單位和個(gè)人進(jìn)行復(fù)墾，有條件的可引進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)以外的其他單位和個(gè)人實(shí)施復(fù)墾。同時(shí)還要加強(qiáng)對(duì)復(fù)墾工作的監(jiān)督管理，確保項(xiàng)目嚴(yán)格按照規(guī)劃設(shè)計(jì)方案實(shí)施，防止復(fù)墾單位在復(fù)墾的耕地的數(shù)量、質(zhì)量上弄虛作假。在20萬(wàn)元以上的單項(xiàng)工程，必須進(jìn)行公開(kāi)招投標(biāo)，并成立項(xiàng)目工程質(zhì)量管理監(jiān)督機(jī)構(gòu)，以確保工程質(zhì)量。在對(duì)復(fù)墾主體實(shí)施完畢后支付受益人相應(yīng)補(bǔ)助資金。
驗(yàn)收：項(xiàng)目竣工后，由鎮(zhèn)政府在初驗(yàn)合格的基礎(chǔ)上，向上級(jí)國(guó)土部門提出驗(yàn)收申請(qǐng)，區(qū)（縣）國(guó)土部門及時(shí)組織實(shí)地竣工測(cè)量后，再上報(bào)市國(guó)土部門復(fù)驗(yàn)，核準(zhǔn)建設(shè)用地復(fù)墾指標(biāo)。
關(guān)鍵詞：建設(shè)用地 節(jié)約 集約 利用 技術(shù) 管理
中圖分類號(hào)：F293 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1672-3791（2014）08（b）-0140-02
1 在技術(shù)層面上
一種良好用地管理辦法，必須要有相適應(yīng)的制度和可操作性的規(guī)程做保證。研究節(jié)約與集約利用土地，根本的問(wèn)題就是要應(yīng)用規(guī)劃的手段，從科學(xué)發(fā)展觀的高度，去用心捕捉能帶動(dòng)城市擴(kuò)張，又能規(guī)范農(nóng)村建設(shè)用地的基本措施。把土地的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度與產(chǎn)出率作為一個(gè)因子，擴(kuò)大研究成果，滿足建設(shè)用地市場(chǎng)需求，有序?qū)崿F(xiàn)集約。
1.1 堅(jiān)持從規(guī)劃入手，提高規(guī)劃的功能和作用，力求規(guī)劃的科學(xué)性、嚴(yán)謹(jǐn)性和實(shí)用性，注重規(guī)劃的前瞻性
土地利用規(guī)劃是一個(gè)完整、長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程，完善土地利用規(guī)劃體系是科學(xué)利用土地的前提，它是由不同類型、不同層次和不同時(shí)序的規(guī)劃所構(gòu)成的交互網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。要建立健全逐級(jí)控制、分工明確、重點(diǎn)突出、銜接統(tǒng)一的規(guī)劃體系，必須強(qiáng)化省土地利用總體規(guī)劃的戰(zhàn)略性和政策性，提高地（市）級(jí)以下土地利用規(guī)劃的針對(duì)性和可操作性。規(guī)劃不論大小，但都不能偏離有理、有據(jù)、有序、有效的基本原則。有理就是說(shuō)編制或修編規(guī)劃必須從長(zhǎng)計(jì)議、理由充分、觀點(diǎn)鮮明，發(fā)展方向清晰，理得清、挑得明、有說(shuō)服力，可操作性強(qiáng)。有理有據(jù)就是說(shuō)土地利用規(guī)劃在編制期間必須分析過(guò)去發(fā)展中的利弊，著眼編制后的發(fā)展前景，從戰(zhàn)略的高度和對(duì)未來(lái)發(fā)展的深度提出定性與定量結(jié)合的數(shù)據(jù)、指導(dǎo)規(guī)劃編制，體現(xiàn)規(guī)劃的實(shí)用性。有序就是在編制規(guī)劃過(guò)程中必須堅(jiān)持短、中、長(zhǎng)規(guī)劃結(jié)合，體現(xiàn)規(guī)劃的階段性和實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的長(zhǎng)效性的有機(jī)統(tǒng)一。有效就是說(shuō)規(guī)劃不是一紙空文，是付諸實(shí)施的指導(dǎo)性文件，規(guī)劃編制過(guò)程必須把有效性作為發(fā)展方向，在編制中注重其土地利用的節(jié)約與集約的基本要求，規(guī)劃在實(shí)施過(guò)程必須達(dá)到經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益與生態(tài)效益的高度統(tǒng)一。
1.2 從產(chǎn)出入手，堅(jiān)持土地利用的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度與產(chǎn)出率掛鉤
土地是不能再生的稀缺資源，土地的開(kāi)發(fā)利用不加以控制，沒(méi)有一個(gè)定量的經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)，不僅是浪費(fèi)資源，嚴(yán)重的說(shuō)是通過(guò)毀滅資源。實(shí)施土地的綜合利用，必須把開(kāi)發(fā)強(qiáng)度與產(chǎn)出率一并加以研究，力求低開(kāi)發(fā)實(shí)現(xiàn)高產(chǎn)出。特別是工業(yè)項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)，不少地方圈地現(xiàn)象嚴(yán)重，幾百畝的用地僅見(jiàn)一層的廠房，建筑密度不到25%，年產(chǎn)值也聊聊無(wú)幾，給國(guó)家提供的稅收也很少，這樣的開(kāi)發(fā)必須限制，考察土地利用是否集約、節(jié)約用地產(chǎn)出率是個(gè)基本要求，工業(yè)用地是這樣，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)用地，第三產(chǎn)業(yè)用地、城市用地和農(nóng)村用地都必須堅(jiān)持以產(chǎn)出率為基礎(chǔ)，鼓勵(lì)支持高產(chǎn)出的用地項(xiàng)目，以滿足飛速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)建設(shè)的用地需求，做到用地節(jié)約、產(chǎn)出集約。
1.3 要從標(biāo)準(zhǔn)入手，城鄉(xiāng)規(guī)劃要把用地標(biāo)準(zhǔn)作為土地利用的強(qiáng)制性內(nèi)容加以控制
以人口總量、建設(shè)用地的規(guī)模為基礎(chǔ)，制定規(guī)劃利用土地標(biāo)準(zhǔn)，推行節(jié)約集約用地的原則，對(duì)城鎮(zhèn)布局、產(chǎn)業(yè)布局、功能分區(qū)、基礎(chǔ)設(shè)施配置進(jìn)行科學(xué)安排，確定合理的城鎮(zhèn)用地規(guī)模，加強(qiáng)與土地利用相關(guān)行業(yè)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的銜接，制定出土地利用的標(biāo)準(zhǔn)化文件。要建立健全科學(xué)合理的客觀和微觀用地指標(biāo)控制體系。宏觀方面，城鄉(xiāng)總?cè)司玫?、城?zhèn)人均用地及農(nóng)村居民點(diǎn)人均用地分別控制著城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量，城鎮(zhèn)用地規(guī)模和農(nóng)村居民點(diǎn)用地規(guī)模，實(shí)現(xiàn)對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量的控制要求，合理制定各項(xiàng)人均用地控制指標(biāo)；微觀方面，抓緊各項(xiàng)工程項(xiàng)目建設(shè)用地指標(biāo)的制定和修改工作，優(yōu)先開(kāi)展城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，教育和公共文化體育衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)用地指標(biāo)的編制工作，重點(diǎn)做好城市、集鎮(zhèn)和村莊內(nèi)部各項(xiàng)建設(shè)用地指標(biāo)以及城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)道路等市政工程建設(shè)用地指標(biāo)的編制工作，其中要特別嚴(yán)格把關(guān)控制農(nóng)村宅基地標(biāo)準(zhǔn)，各工業(yè)園區(qū)、開(kāi)發(fā)建設(shè)用地指標(biāo)、居住區(qū)用地指標(biāo)及其環(huán)境生態(tài)相關(guān)建設(shè)用地指標(biāo)。
1.4 從空間入手，加大土地利用的節(jié)約、集約程度
城鄉(xiāng)用地空間的整合，不僅僅是城鄉(xiāng)兩種地域景觀的物質(zhì)空間整合，它還是包括經(jīng)濟(jì)空間、社會(huì)空間和生態(tài)空間的整合。因此，城鄉(xiāng)空間規(guī)劃不再是單純意義上的用地空間規(guī)劃，應(yīng)該是土地、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)規(guī)劃的結(jié)合和統(tǒng)一。需要國(guó)土、規(guī)劃、計(jì)劃、經(jīng)濟(jì)、環(huán)保等多個(gè)部門相互配合、建立橫向聯(lián)系機(jī)制，避免各自為政，相互制約。然而要實(shí)現(xiàn)土地利用的節(jié)約與集約，還必須從建筑物用地的縱向來(lái)考慮土地利用的空間布局。即開(kāi)發(fā)土地上下空間布局的利用：一要堅(jiān)持節(jié)地升空，出讓土地時(shí)就要科學(xué)提出容積率的標(biāo)準(zhǔn)，讓更多的建筑物升向空中，減少土地資源的浪費(fèi)；二要節(jié)空伸地?？罩械馁Y源得到有效利用僅是節(jié)地的一個(gè)方面，同時(shí)要考慮向地下要資源，把建筑物能向地下延伸的部分都往地下延伸，開(kāi)辟地下建筑空間，更多地滿足建筑的配套需求。
1.5 從墻體改革入手，突出節(jié)地、節(jié)能、限制粘土墻體材料的使用
新型墻體材料的發(fā)展應(yīng)用，在于保護(hù)土地資源和生態(tài)環(huán)境，節(jié)能利廢、建設(shè)節(jié)約型社會(huì)的一項(xiàng)重要舉措，是建筑功能改善不可或缺的一項(xiàng)重要內(nèi)容，政府必須鼓勵(lì)和支持新型墻體材料的科學(xué)研究、技術(shù)開(kāi)發(fā)、引進(jìn)和推廣應(yīng)用工作，對(duì)在新型墻體材料發(fā)展應(yīng)用、科學(xué)技術(shù)研究、宣傳教育等工作中做出顯著成績(jī)的應(yīng)給予獎(jiǎng)勵(lì)。要鼓勵(lì)利用礦產(chǎn)尾砂、工業(yè)廢渣和廢棄物、建筑垃圾及江、河、湖、海的淤泥等替代資源發(fā)展新型墻體材料，在稅收等方面給予優(yōu)惠，要采取措施限制生產(chǎn)，使用空心粘土制品，逐步禁止生產(chǎn)，使用實(shí)心粘土磚（瓦）。對(duì)違令使用粘土制品的要給予嚴(yán)懲。禁實(shí)工作要從城市逐步向農(nóng)村拓展。確保新建、改建、擴(kuò)建的建設(shè)工程都能用上新型墻體材料。
2 管理層面上
管理是一種制度與行為的統(tǒng)一體。城鄉(xiāng)建設(shè)對(duì)用地的需求，必須把兩者有機(jī)結(jié)合起來(lái)。特別是在當(dāng)前土地資源嚴(yán)控，各地爭(zhēng)相尋求建設(shè)用地，以實(shí)現(xiàn)城市擴(kuò)張、項(xiàng)目落地而不顧土地在使用上的節(jié)約與集約的前提下，不顧影響環(huán)境和無(wú)序建設(shè)的情況下，必須建立健全可持續(xù)發(fā)展的土地資源保障體制和嚴(yán)格的用地審批制度，為經(jīng)濟(jì)的發(fā)展找到雙贏的路子，著力做好城鄉(xiāng)土地利用規(guī)劃。
2.1 加強(qiáng)規(guī)劃對(duì)節(jié)約和集約利用土地的指導(dǎo)
加強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模的控制。新土地管理法在土地利用總體規(guī)劃對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)?？刂频牡匚缓妥饔茫髁嗣鞔_的規(guī)定，在加強(qiáng)對(duì)土地清查、實(shí)施土地資源評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，以節(jié)約和集約用地求發(fā)展為指導(dǎo)思想，以科學(xué)合理、節(jié)地挖潛、集約利用土地為原則，合理地編制、修訂土地利用總體規(guī)劃，真正發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃在控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量上的龍頭作用。
加強(qiáng)各規(guī)劃間的協(xié)調(diào)配合工作。一方面要切實(shí)做好城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的相互銜接工作。土地管理部門要與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理部門密切配合，通力協(xié)作，正確處理好局部和整體、近期建設(shè)和遠(yuǎn)景發(fā)展、城市建設(shè)和耕地保護(hù)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，堅(jiān)持城鄉(xiāng)規(guī)劃在用地規(guī)模及布局上服從于土地利用總體規(guī)劃，使城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃在編制、修訂和實(shí)施中保持協(xié)調(diào)；另一方面要充分發(fā)揮近期建設(shè)規(guī)劃的綜合協(xié)調(diào)作用。近期各類、各級(jí)建設(shè)規(guī)劃要與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的相互銜接，與土地利用總體規(guī)劃相銜接，通過(guò)合理制定土地供應(yīng)計(jì)劃，統(tǒng)籌安排規(guī)劃期年限內(nèi)各類、各級(jí)建設(shè)用地的規(guī)劃、布局、比例和開(kāi)發(fā)時(shí)序，確保節(jié)約和集約用地目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
完善城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制和管理工作。針對(duì)當(dāng)前城鄉(xiāng)規(guī)劃的薄弱環(huán)節(jié)，完善城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制和管理工作顯得十分重要?？梢圆扇∠旅嫒齻€(gè)方法：（1）加強(qiáng)城鎮(zhèn)體系和區(qū)域發(fā)展規(guī)劃編制，充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)，加大力度整合土地資源；（2）加強(qiáng)村鎮(zhèn)規(guī)劃的編制。村鎮(zhèn)規(guī)劃要合理確定農(nóng)村居民點(diǎn)數(shù)量、布局和建設(shè)用地規(guī)模，在符合農(nóng)民意愿的前提下，統(tǒng)籌規(guī)劃農(nóng)村居民點(diǎn)，遷村并點(diǎn)。統(tǒng)籌安排鄉(xiāng)村工業(yè)用地，嚴(yán)禁零散布局。通過(guò)村鎮(zhèn)規(guī)劃加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村宅基地的管理，從而減少農(nóng)村建設(shè)用地；（3）加快城鄉(xiāng)規(guī)劃立法，在已編制完成的城鄉(xiāng)規(guī)劃與規(guī)劃管理工作間建立起有效的約束性聯(lián)系，從而使城鄉(xiāng)規(guī)劃從編制到實(shí)施的過(guò)程能有效地得到保障。
2.2 制定節(jié)約和集約利用土地的規(guī)劃控制標(biāo)準(zhǔn)
建立科學(xué)合理的宏觀和微觀用地指標(biāo)控制體系。加快制定建設(shè)用地指標(biāo)，建立科學(xué)合理的宏觀和微觀用地指標(biāo)控制體系。宏觀方面，要根據(jù)城鄉(xiāng)總?cè)司玫?、城?zhèn)人均用地及農(nóng)村居民點(diǎn)人均用地的要求，確定城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量、城鎮(zhèn)用地規(guī)模和農(nóng)村居民點(diǎn)用地規(guī)模，從而合理制定出各項(xiàng)人均用地控制指標(biāo)；微觀方面，要抓緊各項(xiàng)工程項(xiàng)目建設(shè)用地指標(biāo)的制定和修改工作，優(yōu)先做好城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、教育和公共文化體育衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)用地指標(biāo)的編制工作，重點(diǎn)做好城市、集鎮(zhèn)和村莊內(nèi)部各項(xiàng)建設(shè)用地指標(biāo)以及城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)道路等市政工程建設(shè)用地指標(biāo)的編制工作，其中要特別嚴(yán)格把關(guān)控制農(nóng)村宅基地標(biāo)準(zhǔn)、各工業(yè)集中區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)、居住用地指標(biāo)及其環(huán)境生態(tài)相關(guān)建設(shè)用地指標(biāo)。
2.3 加大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和城市用地布局調(diào)整
隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，客觀上要求城市用地結(jié)構(gòu)和布局也應(yīng)隨之進(jìn)行調(diào)整，特別是城市房地產(chǎn)業(yè)，工業(yè)用需求的加大，客觀上要求我們必須通過(guò)各種有效的措施以實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地的節(jié)約與集約。如可以用收取級(jí)差地價(jià)的方式允許企業(yè)用地的變更，達(dá)到充分、合理、高效利用土地的目的，同時(shí)應(yīng)鼓勵(lì)發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，增加第三產(chǎn)業(yè)用地實(shí)行土地置換。
2.4 建立區(qū)域土地集約利用評(píng)價(jià)考核制度
全面掌握城鎮(zhèn)和開(kāi)發(fā)區(qū)存量土地面積、類型、用途、權(quán)屬、分布等狀況，建立土地集約利用評(píng)價(jià)考核體系，開(kāi)展城市及開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)，制定盤活存量土地的實(shí)施方案和積極穩(wěn)妥的政策措施，促進(jìn)存量土地的開(kāi)發(fā)利用。
2.5 建立和完善規(guī)劃執(zhí)法監(jiān)察制度
建立和完善規(guī)劃執(zhí)法監(jiān)察制度可以通過(guò)建立規(guī)劃巡回執(zhí)法檢查制度，實(shí)行規(guī)劃執(zhí)法監(jiān)察公開(kāi)制度，建立糾正行政違法、不當(dāng)行為制度，建立違法案件統(tǒng)計(jì)報(bào)表制度，以及完善規(guī)劃動(dòng)態(tài)監(jiān)察制度來(lái)實(shí)施。
3 結(jié)論
土地節(jié)約利用是當(dāng)前土地利用的主要趨勢(shì)，只有從技術(shù)和管理兩方面一起抓，才能達(dá)到理想的效果。
參考文獻(xiàn)
關(guān)鍵詞：非建設(shè)用地；規(guī)劃；理論
中圖分類號(hào)：F252.23 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：
隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，生活水平的不斷提高以及城鄉(xiāng)化建設(shè)的不斷加快。城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)已經(jīng)成為城鄉(xiāng)未來(lái)發(fā)展的重要依據(jù)。在城鄉(xiāng)的規(guī)劃設(shè)計(jì)當(dāng)中，漸漸的出現(xiàn)了一種新的設(shè)計(jì)思想，那就是“反規(guī)劃”思想，其主要是將城鄉(xiāng)的非建設(shè)用地作為規(guī)劃開(kāi)展的首要任務(wù)，這種思想也越來(lái)越被人接受?？梢?jiàn)非建設(shè)用地在城鄉(xiāng)發(fā)展中的重要性。下面我們就對(duì)非建設(shè)用地的規(guī)劃理論與方法進(jìn)行一下細(xì)致的分析與探討。
規(guī)劃的基本概念和類型
基本概念
對(duì)于城鄉(xiāng)的非建設(shè)用地目前尚未有一個(gè)統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，其在概念上主要存在這樣三種差別：非建設(shè)用地，非城市的建設(shè)用地，城市的非建設(shè)用地。非建設(shè)用地基本概念主要是來(lái)自于國(guó)家相關(guān)土地分類標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，其中包括了農(nóng)業(yè)用地與未利用土地。但是，他將一些能夠發(fā)揮出生態(tài)功能的用地歸類到了建設(shè)用地之中。還有相關(guān)專家則將城市的用地分類中，綠地以及城鎮(zhèn)之外的各種綠地還有相關(guān)的其它用地與農(nóng)田等統(tǒng)一歸類為非建設(shè)用地；非城市的建設(shè)用地，其概念來(lái)自于國(guó)家城市用地以及規(guī)劃建設(shè)的用地標(biāo)準(zhǔn)等相關(guān)文件。其中主要包括村鎮(zhèn)的建設(shè)用地，在規(guī)劃期內(nèi)沒(méi)有被用于城市建設(shè)中的用地。其強(qiáng)調(diào)的是在規(guī)劃范圍之內(nèi)，除用于城市建設(shè)以外的土地；城市的非建設(shè)用地是說(shuō)在城市的區(qū)域范圍之內(nèi)，從宏觀再到微觀上的一切人工或者自然的植物群、山水以及具有生態(tài)潛能的系列用地。
類型的劃分
在不同的城市之中，根據(jù)不同的地質(zhì)、地理、生態(tài)環(huán)境以及管理重點(diǎn)等條件對(duì)非建設(shè)用地的類型進(jìn)行了較為細(xì)致的劃分，例如在杭州有四類，深圳分七類。本文通過(guò)非建設(shè)用地的特性以及控制管理中的差異將城鄉(xiāng)的非建設(shè)用地初步的分成兩級(jí)五類。分別是根據(jù)管制的強(qiáng)度分成的兩級(jí)：引導(dǎo)性與強(qiáng)制性。根據(jù)具有的功能分成的五類：戰(zhàn)略儲(chǔ)備、環(huán)境改善、資源安全、景觀保護(hù)以及生態(tài)安全類。
規(guī)劃相關(guān)的理論基礎(chǔ)
規(guī)劃具有的重要意義
非建設(shè)用地在規(guī)劃上主要有兩方面的重要意義。第一，從生態(tài)學(xué)的角度出發(fā)，是為了對(duì)生態(tài)較為敏感的地區(qū)以及景觀資源進(jìn)行保護(hù)，確保城市在生態(tài)結(jié)構(gòu)上的完整性與連續(xù)性，確保區(qū)域生態(tài)的安全；第二，從城市規(guī)劃的角度出發(fā)，有效的控制了發(fā)達(dá)城市的建成區(qū)域無(wú)序蔓延，促進(jìn)了城市土地的合理利用。因此，有機(jī)的將建設(shè)用地與非建設(shè)用地有機(jī)的融合在一起，形成一種耦合的狀態(tài)，在城鄉(xiāng)的非建設(shè)用地規(guī)劃過(guò)程中，并不是將建設(shè)用地的規(guī)劃完全拋棄，而是要打破傳統(tǒng)的規(guī)劃方式，在綜合了城市的發(fā)展阻力與動(dòng)力的基礎(chǔ)之上，對(duì)非建設(shè)用地的范圍進(jìn)行明確的了解，將城鄉(xiāng)規(guī)劃從“引導(dǎo)建設(shè)”為主逐漸轉(zhuǎn)化到“保護(hù)控制”上來(lái)，最終達(dá)到城鄉(xiāng)規(guī)劃合理發(fā)展的目的。
規(guī)劃具有的理論依據(jù)
①城市的生態(tài)學(xué)理論。非建筑用地可以說(shuō)是城市生態(tài)系統(tǒng)不可缺少的組成部分。它具有開(kāi)放、動(dòng)態(tài)以及非均衡性等特點(diǎn)。
②景觀生態(tài)的規(guī)劃理論。利用景觀生態(tài)學(xué)的理論，構(gòu)成非建設(shè)用地的基本要素主要包括基質(zhì)、廊道以及斑塊，通過(guò)對(duì)景觀的空間結(jié)構(gòu)進(jìn)行合理的規(guī)劃，使這些要素在空間的分布更加合理，保持物質(zhì)流、能量流以及信息流的通暢。例如動(dòng)物的淺析，水污染的緩解，氣候的改善等等。景觀生態(tài)學(xué)所強(qiáng)調(diào)的是格局以及生態(tài)過(guò)程的完整性與連續(xù)性。對(duì)于單元之間的生態(tài)流非常注重。這就需要對(duì)水系進(jìn)行強(qiáng)化，維護(hù)生態(tài)要素之間的聯(lián)系。
③生態(tài)服務(wù)功能的理論。非建設(shè)用地存在很多生態(tài)服務(wù)的功能，例如保護(hù)水源、保持水土、排洪蓄水、降低污染、增濕降溫等等，利用非建設(shè)用地的這些功能對(duì)城市的土地利用以及空間布局進(jìn)行有效的優(yōu)化，是保證城市良好有序發(fā)展的重要前提。
規(guī)劃內(nèi)容以及方法
總體的技術(shù)路線
對(duì)城鄉(xiāng)的非建設(shè)用地進(jìn)行系統(tǒng)合理的規(guī)劃，必須要依據(jù)城鄉(xiāng)的生態(tài)現(xiàn)狀，并且清楚其中存在的問(wèn)題。透徹分析其生態(tài)服務(wù)功能以及整個(gè)生態(tài)過(guò)程。了解各個(gè)地塊之間生態(tài)功能所具有的重要性的高低。進(jìn)而得到對(duì)應(yīng)的城市生態(tài)限制等級(jí)，再結(jié)合人口的規(guī)模以及生態(tài)所具有的承載力進(jìn)行細(xì)致的分析，確定非建設(shè)用地的空間布局以及用地總量。建立起城市生態(tài)的安全格局，整個(gè)過(guò)程如下圖：
空間布局
大多數(shù)的非建設(shè)用地都是采用自由式空間布局的方法。主要是由當(dāng)?shù)氐乃臈l件、自然地貌以及城市建設(shè)發(fā)展的現(xiàn)狀來(lái)決定的。有專家通過(guò)景觀的過(guò)程進(jìn)而確定具有明顯戰(zhàn)略意義的空間位置以及聯(lián)系，建立起對(duì)控制與維護(hù)生態(tài)過(guò)程存在重要意義的生態(tài)安全格局。還有專家通過(guò)分析規(guī)劃區(qū)的用地組成，提出了基于自然環(huán)境方面的城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)。制定出能夠與兩大用地系統(tǒng)相互耦合的土地利用的整體規(guī)劃。
規(guī)劃控制的方法
城鄉(xiāng)的非建設(shè)用地在控制措施方面還比較缺乏，僅僅是在自然保護(hù)區(qū)域以及基本的農(nóng)田方面有較為完整的控制法規(guī)。因此，要借鑒與城鄉(xiāng)建設(shè)用地中的控制指標(biāo)做法，對(duì)城鄉(xiāng)的非建設(shè)用地初步的建立起控制指標(biāo)機(jī)制體系，這其中主要包括對(duì)生態(tài)保護(hù)建設(shè)的引導(dǎo)以及控制性指標(biāo)兩項(xiàng)。其中，控制性指標(biāo)具有非常大的強(qiáng)制性，其主要目的是對(duì)用地的類型進(jìn)行強(qiáng)制性的規(guī)定，保證地塊中非建設(shè)用地的主體性。生態(tài)保護(hù)建設(shè)的引導(dǎo)通過(guò)限建的等級(jí)以及限建的要素，對(duì)于生態(tài)保護(hù)的要點(diǎn)、對(duì)象、空間布局以及產(chǎn)業(yè)的發(fā)展等方面做出具有引導(dǎo)性的指標(biāo)。用以保證生態(tài)結(jié)構(gòu)完整性、連續(xù)性，保證生態(tài)服務(wù)功能能夠發(fā)揮出最大的效用。
對(duì)非建設(shè)用地提出的配套政策
為了保證非建設(shè)用地的規(guī)劃能夠有效的實(shí)施，需要制定一套合理的配套政策。其主要涉及的方面有土地、財(cái)政、產(chǎn)業(yè)、環(huán)保以及區(qū)域的協(xié)調(diào)等。比如建立起生態(tài)的標(biāo)準(zhǔn)制度，鼓勵(lì)環(huán)境友好以及資源節(jié)約型的企業(yè)進(jìn)行投產(chǎn)。大力發(fā)展生態(tài)旅游行業(yè)以及農(nóng)業(yè)觀光行業(yè)。完善生態(tài)的補(bǔ)償制度，強(qiáng)化與周邊地區(qū)之間的溝通，共同建立區(qū)域的非建設(shè)用地，確保區(qū)域生態(tài)的安全。
總結(jié)：
本文首先提出了非建設(shè)用地的概念，以極其重要的意義進(jìn)而對(duì)非建設(shè)用地規(guī)劃設(shè)計(jì)的內(nèi)容以及控制方法進(jìn)行了淺要的分析。合理有效的對(duì)非建設(shè)用地進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)，有助優(yōu)化城市土地利用率，優(yōu)化空間格局的布置，進(jìn)而保證生態(tài)格局的安全，促進(jìn)城市的可持續(xù)發(fā)展。
參考文獻(xiàn)：
[1] 李博.城市禁限建區(qū)內(nèi)涵與研究進(jìn)展[J].城市規(guī)劃學(xué)刊，2008(04)
[關(guān)鍵詞]GIS 地表覆蓋信息 遙感數(shù)據(jù) 人造覆蓋 “198”規(guī)劃評(píng)價(jià)
中圖分類號(hào)：TV211 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-914X（2015）44-0227-02
1.成都“198”地區(qū)規(guī)劃簡(jiǎn)介
成都“198”地區(qū)是指成都市中心區(qū)城區(qū)全部及新都、龍泉、雙流、溫江、郫縣深入外環(huán)路以內(nèi)的，成都市總體規(guī)劃確定的總面積約198平方公里的“郊區(qū)農(nóng)村用地”，環(huán)狀包裹中心城，是成都市門戶地區(qū)，參見(jiàn)圖1-1。
1.1 “198”地區(qū)規(guī)劃背景與現(xiàn)狀問(wèn)題：
規(guī)劃背景：快速城市化使城鄉(xiāng)建設(shè)用地需求大增，要求城市規(guī)劃做到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展?！冻啥际兄行某欠浅鞘薪ㄔO(shè)用地城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃――成都市“198”地區(qū)控制規(guī)劃》是成都市作為全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的試點(diǎn)規(guī)劃。 “198”規(guī)劃的目的是以專項(xiàng)規(guī)劃的形式嚴(yán)格控制綠化帶及耕地保護(hù)，“198”建成后將成為成都市的都市通風(fēng)口和城市綠肺，對(duì)成都的生態(tài)環(huán)境和城市人居具有極其重要的意義。
“198”地區(qū)現(xiàn)狀問(wèn)題主要表現(xiàn)為：“198”地區(qū)現(xiàn)狀屬農(nóng)村地區(qū)，總體呈現(xiàn)城市邊緣區(qū)特征。與城市的二元結(jié)構(gòu)矛盾凸顯、“三農(nóng)問(wèn)題”、土地使用率低。與城市化快速推進(jìn)、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)民就業(yè)等發(fā)展趨勢(shì)銜接不夠。
1.2 規(guī)劃理念
作為全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，“198”地區(qū)規(guī)劃立足于從體制上突破解決問(wèn)題，其根本做法是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)資源，尤其是土地資源。
規(guī)劃強(qiáng)調(diào)土地、功能、空間、支撐系統(tǒng)、管理機(jī)制的重構(gòu)。土地重構(gòu)指國(guó)有地與集體土地整合，以農(nóng)用地和建設(shè)用地作為劃分土地使用的標(biāo)準(zhǔn)；功能重構(gòu)強(qiáng)調(diào)調(diào)整土地使用性質(zhì)以調(diào)整優(yōu)化生產(chǎn)模式；空間重構(gòu)旨在優(yōu)化用地布局，集約利用居住用地，依托交通資源、環(huán)境資源、文化資源整理集中地建設(shè)用地；支撐系統(tǒng)重構(gòu)是指在居民就業(yè)、福利、公共設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施等方面按城市標(biāo)準(zhǔn)配套；管理機(jī)制重構(gòu)將“198”地區(qū)納入城市管理平臺(tái)實(shí)施統(tǒng)一規(guī)劃、土地、建設(shè)、房屋管理。
1.3 “198”規(guī)劃內(nèi)容
“一環(huán)六片多點(diǎn)”的用地布局。一環(huán)指用地環(huán)狀分布；六個(gè)重要功能片區(qū)分別為北郊片區(qū)、上府河片區(qū)、江安河片區(qū)、高新南區(qū)、“五朵金花”、十陵片區(qū)。
1.4 規(guī)劃指標(biāo)分析
1.4.1現(xiàn)狀指標(biāo)：
“198”地區(qū)涉及成都市11個(gè)區(qū)（縣）的26個(gè)街道辦事處（含鎮(zhèn)），2006年現(xiàn)狀人口約22萬(wàn)人。
用地現(xiàn)狀（方面，居住用地、公共設(shè)施用地、道路用地約為20%，水域、耕地、村鎮(zhèn)建設(shè)用地、村鎮(zhèn)居住用地、村鎮(zhèn)企業(yè)用地約為80%，參見(jiàn)圖1-2。
土地征用：規(guī)劃區(qū)現(xiàn)狀建設(shè)用地約74平方公里。合法用地約62平方公里（國(guó)有建設(shè)用地約21平方公里、集體建設(shè)用地約41平方公里），現(xiàn)狀需保留項(xiàng)目用地約8.11平方公里。
1.4.2 規(guī)劃指標(biāo)：
規(guī)劃用地統(tǒng)計(jì)：規(guī)劃140多平方公里生態(tài)用地（建設(shè)森林、草地、花卉、水體和生態(tài)農(nóng)業(yè)等項(xiàng)目，塑造成都都市大景觀），規(guī)劃40多平方公里的建設(shè)用地（社會(huì)保障、文化、體育、娛樂(lè)、旅游、商務(wù)、住宅等）[1]。規(guī)劃實(shí)施建議：將生態(tài)綠地和建設(shè)用地按照一定比例捆綁包裝成若干個(gè)項(xiàng)目，作為拍賣條件通過(guò)企業(yè)來(lái)實(shí)施，并與建設(shè)項(xiàng)目同步驗(yàn)收[2]。
2 “198”地區(qū)規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)
規(guī)劃評(píng)價(jià)主要依靠GIS平臺(tái)處理30m地表覆蓋信息，從宏觀上把握“198”地區(qū)整體建設(shè)情況，并在其基礎(chǔ)上選擇城市建設(shè)量大的斑塊結(jié)合現(xiàn)狀調(diào)研進(jìn)行重點(diǎn)分析，從而實(shí)現(xiàn)“宏觀與微觀”相結(jié)合，并實(shí)際指導(dǎo)未來(lái)城市規(guī)劃的實(shí)施工作。
2.1 GIS數(shù)據(jù)平臺(tái)簡(jiǎn)介
GIS平臺(tái)在規(guī)劃的現(xiàn)狀分析、方案推敲核算、實(shí)施監(jiān)督階段均可采集數(shù)據(jù)，將地表覆蓋分類成果數(shù)據(jù)以顏色區(qū)分用地性質(zhì)，分析現(xiàn)狀土地適用性、規(guī)劃實(shí)施程度、規(guī)劃實(shí)施合理性等。尤其在土地重構(gòu)中能有效檢驗(yàn)“198”規(guī)劃理念的實(shí)施，及時(shí)了解規(guī)劃實(shí)施進(jìn)度，對(duì)保護(hù)區(qū)域進(jìn)行監(jiān)控，確保成都綠環(huán)及綠楔的保護(hù)，及時(shí)監(jiān)督城鄉(xiāng)土地資源的統(tǒng)籌成效，有利于城市有序生長(zhǎng)。
2.2 成都主城區(qū)建設(shè)分析
2000-2010年，成都市城市發(fā)展方向主要為向東、向南，城市新建區(qū)主要集中在龍泉驛區(qū)及天府新區(qū)，“198”地區(qū)內(nèi)建設(shè)量（即人造覆蓋區(qū)增加面積）較成都市域內(nèi)其他地區(qū)的建設(shè)量增長(zhǎng)較少，基本上實(shí)現(xiàn)了規(guī)劃預(yù)期目標(biāo)，參見(jiàn)圖2-2。
2.3 “198”地區(qū)建設(shè)分析
通過(guò)GIS統(tǒng)計(jì)2000年與2010年“198”地區(qū)內(nèi)各類耕地、人造覆蓋（建設(shè)用地）、水體、無(wú)數(shù)據(jù)區(qū)[3]的面積，對(duì)比得出10年間土地使用變化情況并分析成因，參見(jiàn)圖表2-1，2-2。
參見(jiàn)表2-3，通過(guò)2000年與2010年遙感數(shù)據(jù)對(duì)比，發(fā)現(xiàn)人造覆蓋區(qū)面積有所增加（2.18公頃），其基本與耕地減少量相當(dāng)（2.51公頃），其他類型土地水體面積維持不變。
“198”規(guī)劃嚴(yán)格控制了40多平方公里建設(shè)用地上限，GIS系統(tǒng)可對(duì)新增建設(shè)用地進(jìn)行定位及用地性質(zhì)、面積、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度監(jiān)督管理。本文重點(diǎn)分析2處建設(shè)用地集中增加區(qū)域進(jìn)行分析。
2.4 “198”地區(qū)重點(diǎn)區(qū)域分析
本次規(guī)劃實(shí)施評(píng)析根據(jù)2000年和2010年遙感數(shù)據(jù)資料，選取了新增建設(shè)面積較大且集中的2處區(qū)域進(jìn)行相應(yīng)分析，參見(jiàn)圖2-3。經(jīng)對(duì)比，兩地塊均處于成都區(qū)縣交界處，行政邊界交叉位置導(dǎo)致的“不管”現(xiàn)象促成違規(guī)建設(shè)。
2.4.1 一號(hào)地塊分析
規(guī)劃分析：
通過(guò)2010年與2000年遙感數(shù)據(jù)對(duì)比，1號(hào)地塊中新增建設(shè)斑塊以通往成都西客站的鐵路為界劃分為南北兩塊，南側(cè)斑塊主要為2003年修建的成都石室外語(yǔ)學(xué)校和少量村民自建住宅，北側(cè)斑塊主要為2007年城鄉(xiāng)統(tǒng)籌為目標(biāo)修建的清醇家園安置小區(qū)和2006年動(dòng)工建設(shè)的中國(guó)小鎮(zhèn)及歐陸風(fēng)景街，參見(jiàn)圖2-4，表2-1。
通過(guò)對(duì)1號(hào)地塊內(nèi)3處地塊的板塊形狀特征分析可知其形狀指數(shù)較低，形狀較為規(guī)則簡(jiǎn)單，人造覆蓋區(qū)域受人干擾較多，參見(jiàn)表2-2。通過(guò)遙感數(shù)據(jù)和實(shí)際建設(shè)項(xiàng)目查詢，能及時(shí)定位違章建筑的準(zhǔn)確位置、確定其建設(shè)時(shí)間，利于加強(qiáng)對(duì)城市違章亂建的管理，其中本區(qū)中的違章建筑群歐陸風(fēng)情街和中國(guó)小鎮(zhèn)即屬于違章亂建建筑，已于2011年和2013年分別被拆除。
2.3.2 二號(hào)地塊分析
2號(hào)地塊內(nèi)，2009年成新蒲快速路及繞城高速江安立交的開(kāi)工建設(shè)極大改善了本區(qū)的交通條件，加之江安河景觀帶動(dòng)了周邊建設(shè)開(kāi)發(fā)，參見(jiàn)圖2-5，表2-3。
2號(hào)地塊內(nèi)3處地塊形狀指數(shù)較低，形狀較為規(guī)則簡(jiǎn)單，人造覆蓋區(qū)域受人干擾比1
號(hào)地塊更多，主要體現(xiàn)在地塊的邊界確定，參見(jiàn)表2-4。
GIS數(shù)據(jù)分析能實(shí)時(shí)呈現(xiàn)城市建設(shè)情況，對(duì)于分析交通發(fā)展等帶來(lái)的地價(jià)升值及城市蔓延趨勢(shì)有很大作用，對(duì)城市發(fā)展預(yù)測(cè)進(jìn)行驗(yàn)證研究，輔助城市規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督與規(guī)劃調(diào)整。
3 “198”規(guī)劃實(shí)施總評(píng)
結(jié)合遙感數(shù)據(jù)，對(duì)2000年至2010年成都城區(qū)發(fā)展及“198”規(guī)劃實(shí)施進(jìn)行了梳理。198規(guī)劃基本上得到嚴(yán)格實(shí)施，控制建設(shè)用地總量保證了生態(tài)綠楔的實(shí)現(xiàn)，但仍有以下問(wèn)題：
規(guī)劃不深入：198規(guī)劃中建設(shè)用地與生態(tài)保護(hù)捆綁的的管理模式，用地開(kāi)發(fā)重視總量控制，雖給予城市空間靈活多變的可能，但缺乏對(duì)建設(shè)用地的定位定量控制，導(dǎo)致違規(guī)建設(shè)。
規(guī)劃管理疏漏：198規(guī)劃范圍涵蓋成都多個(gè)區(qū)縣，行政交界處的行政管理交叉與疏漏導(dǎo)致違章建筑出現(xiàn)。
次生問(wèn)題：前期管理不善，導(dǎo)致后續(xù)的，耗時(shí)耗力，對(duì)生態(tài)環(huán)境有一定破壞，對(duì)社會(huì)秩序帶來(lái)不利影響。
規(guī)劃建議：建設(shè)進(jìn)行時(shí)應(yīng)實(shí)時(shí)監(jiān)管，結(jié)合環(huán)境評(píng)估，建設(shè)用地總量核算，從源頭控制違章建筑。隨著社會(huì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，實(shí)施中發(fā)現(xiàn)的規(guī)劃不足應(yīng)結(jié)合景觀規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境、文化傳承等及時(shí)調(diào)整。
4 地理信息平臺(tái)使用建議
1.在城市規(guī)劃與建設(shè)管理應(yīng)用上，遙感地理信息具有巨大的使用價(jià)值，對(duì)其精度具有較高的要求，精度應(yīng)提高至10×10米以內(nèi)；
2.應(yīng)與其他相關(guān)城市管理資料，例如人口數(shù)據(jù)、交通設(shè)施及其他基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)，形成整體系統(tǒng)，提高其分析、預(yù)測(cè)能力；
3.城市規(guī)劃與建設(shè)具有相當(dāng)?shù)膹?fù)雜性，需要進(jìn)一步完善地表覆蓋分類數(shù)據(jù)精度，利于進(jìn)行更深入的分析研究。
參考文獻(xiàn)
[1] 張惜秒，楊俊峰，楊倫等.成都市中心城非城市建設(shè)用地城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃――成都市“198”地區(qū)控制規(guī)劃[Z].成都：成都市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，成都市規(guī)劃管理局，2007.
[2] 付敏，甘森.“198規(guī)劃”是一種成都模式――專訪成都市規(guī)劃設(shè)計(jì)院副總規(guī)劃師 張惜秒[J].西部廣播電視，2009（10）：40-41.
注釋
①付敏，甘森.“198規(guī)劃”是一種成都模式――專訪成都市規(guī)劃設(shè)計(jì)院副總規(guī)劃師 張惜秒[J].西部廣播電視，2009（10）：40-41.）
②成都市中心城非城市建設(shè)用地城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃――成都市“198”地區(qū)控制規(guī)劃http：///jiaju 2013-10-14）
③無(wú)數(shù)據(jù)區(qū)：遙感數(shù)據(jù)缺失區(qū)域
作者簡(jiǎn)介
鄭曼文，女，西南交通大學(xué)城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)碩士研究生。
