時(shí)間：2023-10-16 10:33:21
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一、工作任務(wù)
總結(jié)評(píng)價(jià)上一輪規(guī)劃的實(shí)施情況，開展經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)中土地利用的重大戰(zhàn)略問題研究，分析全縣土地利用現(xiàn)狀和土地開發(fā)利用潛力，核定土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)，開展土地利用專項(xiàng)規(guī)劃編制工作，提出規(guī)劃期間土地利用的目標(biāo)和原則，按照上級(jí)下達(dá)的規(guī)劃控制指標(biāo)，確定全縣土地利用結(jié)構(gòu)，科學(xué)劃分土地利用區(qū)域，合理安排土地利用的產(chǎn)業(yè)空間布局；確定重點(diǎn)工程建設(shè)項(xiàng)目用地；提出保障規(guī)劃實(shí)施的政策措施；建立和完善規(guī)劃管理信息系統(tǒng)。
規(guī)劃修編以年為規(guī)劃基期年，2010年為近期目標(biāo)年，2020年為規(guī)劃目標(biāo)年。規(guī)劃范圍為本縣行政管轄范圍內(nèi)的全部土地。
二、資料收集
收集具有真實(shí)性、現(xiàn)實(shí)性和權(quán)威性的資料，是做好規(guī)劃編制工作的前提條件。
(一)基本要求
1．資料應(yīng)采用政府統(tǒng)計(jì)部門和主管部門核準(zhǔn)的資料，以確保資料的可靠性。
2．資料數(shù)據(jù)統(tǒng)一采用國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)單位，小數(shù)點(diǎn)后保留2位小數(shù)。
3．收集從年至今能滿足近10年有關(guān)分析評(píng)價(jià)所需資料。
(二)主要內(nèi)容
1．經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)資料
在縣發(fā)改局、統(tǒng)計(jì)局、國(guó)土資源局、建設(shè)局、交通局、水利局、林業(yè)局、農(nóng)業(yè)局、規(guī)劃局、計(jì)生委、旅游局等相關(guān)部門收集經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展資料。
2．現(xiàn)狀資料
收集各有關(guān)部門行業(yè)土地利用、區(qū)域劃分、產(chǎn)業(yè)空間布局的現(xiàn)狀資料及現(xiàn)狀圖。
3．規(guī)劃及專項(xiàng)調(diào)查資料
收集人口發(fā)展預(yù)測(cè)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃年年各部門中長(zhǎng)期規(guī)劃及行業(yè)用地、區(qū)域劃分、空間布局的規(guī)劃資料，尤其注意收集重點(diǎn)項(xiàng)目、重點(diǎn)區(qū)域的規(guī)劃資料和相關(guān)的規(guī)劃圖件。
三、分析與預(yù)測(cè)
(一)資料整理
對(duì)收集的資料進(jìn)行整理匯總，分析資料的真實(shí)性、現(xiàn)實(shí)性和權(quán)威性，對(duì)主要的綜合性數(shù)據(jù)，要形成電子版本，便于參與專項(xiàng)規(guī)劃編制的各單位互通信息、數(shù)據(jù)共享。
(二)用地現(xiàn)狀分析評(píng)價(jià)
1．分析評(píng)價(jià)自年以來(lái)土地利用的總規(guī)模、結(jié)構(gòu)布局、重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)與實(shí)施和用地總量增減變化情況。分析效益增量與用地增量之間關(guān)系，年均用地增加量等。
2．分析土地利用投資強(qiáng)度、土地利用率、土地節(jié)約集約利用水平和土地利用單位面積產(chǎn)量、產(chǎn)能、產(chǎn)值與稅收效益，以及各類型用地單位產(chǎn)值占地面積，并與國(guó)內(nèi)外進(jìn)行橫向?qū)Ρ确治觯瑢?duì)建國(guó)以來(lái)的歷史數(shù)據(jù)進(jìn)行縱向?qū)Ρ确治觥?/p>
3．從土地利用現(xiàn)狀情況，全面分析土地利用在投資強(qiáng)度、利用率、利用效益和土地生態(tài)環(huán)境建設(shè)等方面存在的主要問題及產(chǎn)生問題的原因。
(三)指標(biāo)預(yù)測(cè)
1．分析趨勢(shì)
根據(jù)規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地利用狀況，預(yù)測(cè)規(guī)劃期內(nèi)用地的規(guī)模及遠(yuǎn)景發(fā)展趨勢(shì)。
2．預(yù)測(cè)依據(jù)
指標(biāo)預(yù)測(cè)的依據(jù)包括縣國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃、上級(jí)相關(guān)規(guī)劃目標(biāo)、相關(guān)行業(yè)“十一五”規(guī)劃、各部門專業(yè)性建設(shè)項(xiàng)目用地定額標(biāo)準(zhǔn)等。
3．預(yù)測(cè)原則
規(guī)劃指標(biāo)的預(yù)測(cè)要依據(jù)定額標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行。采用標(biāo)準(zhǔn)要充分考慮節(jié)約和集約利用土地，在同一取值范圍內(nèi)盡可能取下限值。
行業(yè)用地指標(biāo)預(yù)測(cè)應(yīng)充分與其他相關(guān)部門行業(yè)規(guī)劃相協(xié)調(diào)，避免重復(fù)建設(shè)項(xiàng)目用地。對(duì)多部門共同利用、可能產(chǎn)生重復(fù)統(tǒng)計(jì)的面積，要提出協(xié)調(diào)的意見和建議。
4．預(yù)測(cè)方法
(1)人口預(yù)測(cè)。人口規(guī)模的預(yù)測(cè)主要有自然增長(zhǎng)法和回歸分析法；城鎮(zhèn)人口預(yù)測(cè)主要有勞動(dòng)力平衡法和單因素分析法。
(2)用地預(yù)測(cè)。城鄉(xiāng)居民點(diǎn)建設(shè)用地預(yù)測(cè)主要有總體平衡法、人均定額指標(biāo)控制法和回歸分析法；獨(dú)立工礦用地預(yù)測(cè)主要有用地定額法；交通、水利用地預(yù)測(cè)根據(jù)其行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，采用用地定額指標(biāo)法；建設(shè)用地需求量預(yù)測(cè)要根據(jù)《湖南省國(guó)土資源廳關(guān)于修訂〈建設(shè)用地定額〉指標(biāo)(試行)的通知》(湘國(guó)土資發(fā)〔〕26號(hào))的相關(guān)規(guī)定和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行。
(3)其他預(yù)測(cè)方法。指標(biāo)預(yù)測(cè)還應(yīng)進(jìn)行縱向和橫向?qū)Ρ确治?。縱向?yàn)閷?duì)本行業(yè)用地的歷史數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，找出用地變化趨勢(shì)規(guī)律，測(cè)算規(guī)劃期間的用地需求；橫向與國(guó)內(nèi)相似縣份進(jìn)行比較，分析在同等經(jīng)濟(jì)水平下的用地需求量。
5．預(yù)測(cè)結(jié)果可行性分析
要對(duì)規(guī)劃指標(biāo)預(yù)測(cè)結(jié)果進(jìn)行可行性分析，從資金保障、區(qū)位條件、資源容量、生態(tài)保護(hù)等方面進(jìn)行可行性分析。
四、專題研究與專項(xiàng)規(guī)劃
(一)專題研究
1．專題設(shè)置
根據(jù)工作方案要求，本次總體規(guī)劃共設(shè)置4個(gè)重大問題專題研究：
(1)縣土地利用總體規(guī)劃(—2010)實(shí)施評(píng)價(jià)；
(2)縣耕地和基本農(nóng)田保護(hù)研究；
(3)縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模和布局研究；
(4)縣土地利用與生態(tài)建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展研究。
以上專題均由湖南師范大學(xué)資源與環(huán)境科學(xué)學(xué)院承擔(dān)。
2．專題研究?jī)?nèi)容
專題研究?jī)?nèi)容根據(jù)省國(guó)土資源廳和市國(guó)土資源局有關(guān)文件要求確定。
3．專題研究成果
專題研究成果由專題研究報(bào)告、圖件、附表組成。
(二)專項(xiàng)規(guī)劃
1．專項(xiàng)規(guī)劃及承擔(dān)單位
根據(jù)縣實(shí)際情況，共設(shè)置12個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃：
(1)縣開發(fā)園區(qū)用地規(guī)劃，由縣發(fā)改局、工業(yè)園負(fù)責(zé)；
(2)縣城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)劃，由縣規(guī)劃局負(fù)責(zé)；
(3)縣城鄉(xiāng)居民點(diǎn)建設(shè)用地規(guī)劃，由縣規(guī)劃局、新村辦負(fù)責(zé)；
(4)縣交通用地規(guī)劃，由縣交通局、公路局負(fù)責(zé)；
(5)縣水利設(shè)施用地規(guī)劃，由縣水利局負(fù)責(zé)；
(6)縣電力行業(yè)用地規(guī)劃，由水電責(zé)任公司和郴電國(guó)際分公司負(fù)責(zé)；
(7)縣耕地及基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃，由縣國(guó)土資源局負(fù)責(zé)；
(8)縣土地開發(fā)整理規(guī)劃，由縣國(guó)土資源局負(fù)責(zé)；
(9)縣農(nóng)業(yè)用地規(guī)劃，由縣農(nóng)業(yè)局、畜牧局負(fù)責(zé)；
(10)縣林地保護(hù)利用規(guī)劃，由縣林業(yè)局負(fù)責(zé)；
(11)縣自然保護(hù)區(qū)規(guī)劃，由縣林業(yè)局負(fù)責(zé)；
(12)縣旅游用地規(guī)劃，由縣旅游局負(fù)責(zé)。
2．專項(xiàng)規(guī)劃的內(nèi)容要求
(1)基本要求
各專項(xiàng)規(guī)劃主要內(nèi)容：①明確規(guī)劃指導(dǎo)思想、戰(zhàn)略目標(biāo)和規(guī)劃原則；②對(duì)用地?cái)?shù)量和結(jié)構(gòu)在全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行分解；③結(jié)合部門“十一五”規(guī)劃的相關(guān)內(nèi)容，確定土地利用區(qū)域及空間布局，明確土地用途管制要求；④提出行業(yè)節(jié)約集約利用土地目標(biāo)和提高土地產(chǎn)出效率措施；⑤明確本行業(yè)用地生態(tài)保護(hù)及防止水土流失、土地污染的措施和辦法；⑥明確重點(diǎn)項(xiàng)目的數(shù)量、各項(xiàng)目的用地面積、結(jié)構(gòu)和空間布局；⑦提出規(guī)劃實(shí)施的保障措施。
(2)其他要求
①縣城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)劃應(yīng)分析全縣城鎮(zhèn)體系發(fā)展歷史、布局和區(qū)域基礎(chǔ)，剖析全縣城鎮(zhèn)用地現(xiàn)狀及存在問題；按照走新型城鎮(zhèn)化道路的要求，確定全縣城鎮(zhèn)體系的等級(jí)規(guī)模結(jié)構(gòu)和空間分布，預(yù)測(cè)確定縣城及其他建制鎮(zhèn)和重點(diǎn)集鎮(zhèn)建設(shè)用地控制規(guī)模，提出城鎮(zhèn)建設(shè)用地節(jié)約集約利用的主要途徑，制定規(guī)劃的實(shí)施保障措施。②城鄉(xiāng)居民點(diǎn)建設(shè)用地規(guī)劃應(yīng)把握全縣城鎮(zhèn)體系規(guī)劃要點(diǎn)，明確城鎮(zhèn)村各級(jí)用地總規(guī)模，以大比例尺圖件明確縣城及其他建制鎮(zhèn)和重點(diǎn)集鎮(zhèn)建設(shè)用地控制規(guī)模和空間布局，提出建設(shè)新農(nóng)村用地調(diào)整的原則、方針、步驟和優(yōu)化村莊布局方案。③水利設(shè)施用地規(guī)劃應(yīng)對(duì)全縣水土流失現(xiàn)狀和演變的趨勢(shì)進(jìn)行分析，對(duì)預(yù)防整治水土流失的任務(wù)做出安排，明確水土保持監(jiān)管和保護(hù)的地區(qū)和項(xiàng)目。④土地開發(fā)整理規(guī)劃應(yīng)對(duì)上輪規(guī)劃實(shí)施以來(lái)土地開發(fā)整理工作取得的效果及存在問題進(jìn)行分析；對(duì)耕地后備資源及開發(fā)整理潛力進(jìn)行分析；對(duì)各地區(qū)實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡的能力和異地補(bǔ)充平衡提出方案。⑤林地保護(hù)利用規(guī)劃應(yīng)提出全縣在規(guī)劃期內(nèi)的生態(tài)退耕目標(biāo)與地區(qū)分布，劃分林業(yè)用地功能區(qū)，提出林業(yè)用地各功能區(qū)的管制規(guī)則；⑥農(nóng)業(yè)用地規(guī)劃應(yīng)提出規(guī)劃期內(nèi)畜牧、水產(chǎn)、園地的用地總規(guī)模與地區(qū)分布，提出園地、養(yǎng)殖水面、牧草地的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目用地及區(qū)域布局，制定規(guī)劃實(shí)施的保障措施。
3．專項(xiàng)規(guī)劃成果要求
專項(xiàng)規(guī)劃成果包括規(guī)劃文本、規(guī)劃說(shuō)明、規(guī)劃圖件和規(guī)劃數(shù)據(jù)集。
專項(xiàng)規(guī)劃文本一般采用章節(jié)格式，要求語(yǔ)言精練，表述清楚，依據(jù)充分，分析透徹，重點(diǎn)突出，資料準(zhǔn)確，數(shù)據(jù)齊全，方案可行；各專項(xiàng)規(guī)劃的基本內(nèi)容應(yīng)當(dāng)有準(zhǔn)確的現(xiàn)狀分析，明確的指導(dǎo)思想，合理的規(guī)劃目標(biāo)和指標(biāo)，有切實(shí)可行的結(jié)構(gòu)調(diào)整方案、用地布局方案及切實(shí)的保障措施。
專項(xiàng)規(guī)劃說(shuō)明一般采用章節(jié)格式，內(nèi)容包括規(guī)劃編制的工作過(guò)程、規(guī)劃采用基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的來(lái)源、規(guī)劃中重大問題的解決辦法、規(guī)劃用地指標(biāo)的預(yù)測(cè)方法和依據(jù)、規(guī)劃目標(biāo)確定的依據(jù)、上級(jí)規(guī)劃落實(shí)情況、土地用途管制規(guī)則確定的原則與依據(jù)和與其他規(guī)劃協(xié)調(diào)的情況等內(nèi)容。
規(guī)劃圖件一般應(yīng)包括行業(yè)土地利用現(xiàn)狀圖件和行業(yè)土地利用規(guī)劃圖，必要時(shí)可補(bǔ)充相關(guān)專題圖件。規(guī)劃圖件編制應(yīng)達(dá)到行業(yè)技術(shù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)并符合土地利用專項(xiàng)規(guī)劃圖件的要求。
規(guī)劃數(shù)據(jù)集主要由行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀數(shù)據(jù)、相關(guān)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、規(guī)劃成果數(shù)據(jù)等構(gòu)成。
五、總體規(guī)劃大綱編制
(一)編制要求
1．綜合專題研究的成果。將前期工作階段中重大問題的研究結(jié)論進(jìn)行匯總和綜合，作為編制規(guī)劃大綱的基礎(chǔ)和依據(jù)，在此基礎(chǔ)上結(jié)合縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)，形成全縣土地利用戰(zhàn)略的總體思路。
2．匯總專項(xiàng)規(guī)劃的初步成果。主要是對(duì)各行業(yè)、各部門的用地需求進(jìn)行協(xié)調(diào)平衡，形成土地利用規(guī)劃初步方案。
3．初步落實(shí)上級(jí)土地利用總體規(guī)劃的控制指標(biāo)。根據(jù)郴州市規(guī)劃要求，對(duì)分配到我縣的各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行分解并具體落實(shí)。
4．落實(shí)全縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展主要目標(biāo)，特別是需要在土地利用方面實(shí)施的約束性、預(yù)期性目標(biāo)。
5．初步劃分土地利用的功能和用途區(qū)域。以各專項(xiàng)規(guī)劃的要求為基礎(chǔ)，以保障全縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)為原則，開展區(qū)域劃分工作。
規(guī)劃大綱初步方案要采用多方案篩選和比較，按國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)要求進(jìn)行取舍。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃大綱在縣級(jí)規(guī)劃大綱和控制指標(biāo)指導(dǎo)下，結(jié)合各鄉(xiāng)鎮(zhèn)具體情況，參照以上方法編制。
(二)大綱文本內(nèi)容
規(guī)劃大綱格式要求為篇章式結(jié)構(gòu)。要求用詞精煉，重點(diǎn)突出，文字規(guī)范，措辭準(zhǔn)確，有理有據(jù)。內(nèi)容應(yīng)包括：1．引言，主要介紹規(guī)劃大綱的內(nèi)容；2．總則，主要包括規(guī)劃指導(dǎo)思想、規(guī)劃原則、規(guī)劃依據(jù)、規(guī)劃期限和范圍；3．對(duì)上輪土地利用總體規(guī)劃的實(shí)施評(píng)價(jià)結(jié)論；4．土地利用現(xiàn)狀及潛力分析；5．土地利用戰(zhàn)略；6．規(guī)劃方針、主要目標(biāo)、主要控制指標(biāo)和本輪規(guī)劃與上輪規(guī)劃的銜接等；7．土地利用結(jié)構(gòu)與布局，重點(diǎn)簡(jiǎn)述規(guī)劃對(duì)土地利用結(jié)構(gòu)的調(diào)整和對(duì)土地利用布局的安排；8．規(guī)劃分區(qū)和空間管制；9．規(guī)劃方案的可行性、效益和環(huán)境影響評(píng)價(jià)；10．規(guī)劃實(shí)施的保障措施和機(jī)制創(chuàng)新。
(三)大綱說(shuō)明編制要求
規(guī)劃大綱說(shuō)明應(yīng)明確規(guī)劃編制的指導(dǎo)思想、目標(biāo)、原則及重點(diǎn)；總結(jié)規(guī)劃大綱編制的流程；說(shuō)明規(guī)劃大綱編制的技術(shù)路線；對(duì)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的采用進(jìn)行說(shuō)明；列出主要規(guī)劃指標(biāo)的預(yù)測(cè)方法和依據(jù)；說(shuō)明規(guī)劃分區(qū)的方法和依據(jù)；分析規(guī)劃大綱編制過(guò)程中重大問題的解決方法；說(shuō)明規(guī)劃大綱編制階段完成的主要規(guī)劃成果。
(四)規(guī)劃大綱成果
包括規(guī)劃大綱文本、說(shuō)明、圖件三部分。規(guī)劃大綱圖件中要有專題研究與專項(xiàng)規(guī)劃的現(xiàn)狀圖、分析預(yù)測(cè)圖，專項(xiàng)規(guī)劃的規(guī)劃設(shè)想及示意圖，總體規(guī)劃圖。
六、規(guī)劃協(xié)調(diào)與平衡
(一)協(xié)調(diào)的原則
1．以保障全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的用地需求為準(zhǔn)則；
2．落實(shí)上級(jí)土地利用總體規(guī)劃中分配給我縣的約束性指標(biāo)；
3．堅(jiān)持《土地管理法》規(guī)定的土地利用總體規(guī)劃編制原則。
(二)協(xié)調(diào)的內(nèi)容
1．土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)。統(tǒng)一采用國(guó)土資源部門確定的土地利用分類、總面積、結(jié)構(gòu)等標(biāo)準(zhǔn)。
2．人口與經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要指標(biāo)?，F(xiàn)狀數(shù)據(jù)應(yīng)采用統(tǒng)計(jì)部門的法定數(shù)據(jù)，規(guī)劃數(shù)據(jù)應(yīng)主要采用發(fā)改委確定的各項(xiàng)指標(biāo)，其他有關(guān)數(shù)據(jù)應(yīng)采用專業(yè)部門的權(quán)威數(shù)據(jù)。
3．專項(xiàng)規(guī)劃用地指標(biāo)。專項(xiàng)用地規(guī)劃指標(biāo)的協(xié)調(diào)以上級(jí)土地利用總體規(guī)劃下達(dá)給我縣的約束性指標(biāo)及有關(guān)用地定額標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)進(jìn)行協(xié)調(diào)。
4．空間布局的協(xié)調(diào)。依據(jù)我縣國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和有關(guān)發(fā)展戰(zhàn)略，對(duì)全縣范圍的用地空間布局進(jìn)行協(xié)調(diào)。
(三)綜合平衡
以全縣國(guó)土總面積和上級(jí)下達(dá)給我縣土地利用的約束性規(guī)劃指標(biāo)為依據(jù)，以確保我縣社會(huì)經(jīng)濟(jì)健康快速發(fā)展為準(zhǔn)則進(jìn)行綜合平衡。
各項(xiàng)規(guī)劃指標(biāo)應(yīng)分解落實(shí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并作為編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃的基本依據(jù)。
(四)協(xié)調(diào)平衡的方法
主要是召開專家、領(lǐng)導(dǎo)、部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人參加的咨詢會(huì)議，協(xié)調(diào)部門之間和鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間規(guī)劃出現(xiàn)的問題，形成處理意見和建議報(bào)縣規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)小組審定。
七、用地布局與重點(diǎn)項(xiàng)目
(一)產(chǎn)業(yè)用地布局與用地分區(qū)相結(jié)合。各專項(xiàng)規(guī)劃根據(jù)本行業(yè)用地分區(qū)的要求，凡涉及“分區(qū)”和“區(qū)域保護(hù)”等方面內(nèi)容的，應(yīng)編制分區(qū)規(guī)劃圖，并在規(guī)劃中對(duì)不同區(qū)域用地提出相應(yīng)的管制規(guī)則和用地措施。
(二)用地空間布局與相關(guān)規(guī)劃相協(xié)調(diào)。各專項(xiàng)規(guī)劃進(jìn)行產(chǎn)業(yè)用地分區(qū)時(shí)，應(yīng)考慮相關(guān)規(guī)劃的分區(qū)，避免造成沖突。如在基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃中劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的地域不能再設(shè)置為建設(shè)用地區(qū)。
(三)應(yīng)突出重點(diǎn)項(xiàng)目和重點(diǎn)工程。各專項(xiàng)規(guī)劃應(yīng)以重點(diǎn)項(xiàng)目表的形式進(jìn)行匯總，表中應(yīng)體現(xiàn)重點(diǎn)項(xiàng)目的投資額度、用地規(guī)模(特別是占用農(nóng)用地和耕地的數(shù)量)、用地選址、用地時(shí)序和占用耕地的補(bǔ)充及占用基本農(nóng)田的補(bǔ)劃等內(nèi)容。
重點(diǎn)項(xiàng)目安排應(yīng)符合“十一五”規(guī)劃，符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，投資應(yīng)達(dá)到一定的額度要求，符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策；項(xiàng)目選址應(yīng)符合相關(guān)限制性規(guī)劃的要求，要與土地利用總體規(guī)劃相銜接；凡是在城鎮(zhèn)規(guī)劃圈內(nèi)的重點(diǎn)項(xiàng)目用地，不列入重點(diǎn)項(xiàng)目表，主要統(tǒng)計(jì)獨(dú)立選址的重點(diǎn)用地項(xiàng)目，以避免與城鎮(zhèn)規(guī)劃用地相沖突，造成用地的重復(fù)計(jì)算?？傮w規(guī)劃應(yīng)根據(jù)我縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)篩選各專項(xiàng)規(guī)劃中的重點(diǎn)項(xiàng)目，合理安排重點(diǎn)項(xiàng)目用地。
八、總體規(guī)劃成果
(一)總體規(guī)劃成果組成
縣級(jí)總體規(guī)劃成果由主件和附件兩部分組成。主件包括總體規(guī)劃文本、總體規(guī)劃編制說(shuō)明、數(shù)據(jù)集和規(guī)劃圖件；附件包括專項(xiàng)規(guī)劃、專題研究報(bào)告及其他相關(guān)成果。
鄉(xiāng)級(jí)規(guī)劃成果由總體規(guī)劃文本、總體規(guī)劃說(shuō)明、規(guī)劃圖件構(gòu)成。
(二)總體規(guī)劃文本
總體規(guī)劃文本應(yīng)采用條文格式，做到內(nèi)容全面、重點(diǎn)突出、思路正確、結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)、語(yǔ)言精煉、措辭規(guī)范。文本內(nèi)容應(yīng)達(dá)到以下要求：
1．最大限度的滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)土地的需求。在指標(biāo)控制下，確保建設(shè)用地布局合理。對(duì)不同條件下各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地利用指標(biāo)進(jìn)行分類控制，提出與之相應(yīng)的用地要求。
2．促進(jìn)土地資源的節(jié)約集約利用。明確土地集約節(jié)約利用的現(xiàn)狀指標(biāo)和規(guī)劃指標(biāo)，明確規(guī)劃期內(nèi)土地節(jié)約集約利用潛力和規(guī)劃目標(biāo)。
3．實(shí)行嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策。明確對(duì)耕地的保護(hù)，特別是對(duì)基本農(nóng)田的保護(hù)，合理確定耕地保有量和基本農(nóng)田的保護(hù)面積，并把耕地和基本農(nóng)田保護(hù)指標(biāo)分解到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，制定合理的耕地和基本農(nóng)田保護(hù)措施。
4．實(shí)行嚴(yán)格的土地用途管制。制定土地用途管理規(guī)劃政策。實(shí)行用地區(qū)域性重點(diǎn)控制，建制鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模逐個(gè)控制，集鎮(zhèn)和村莊建設(shè)用地規(guī)?？偭靠刂?，對(duì)基本農(nóng)田、各類園區(qū)、各類保護(hù)區(qū)等要按區(qū)域進(jìn)行用地規(guī)劃控制。
5．實(shí)行用地指標(biāo)控制。耕地占補(bǔ)平衡、新增建設(shè)用地、耕地開發(fā)、土地復(fù)墾、土地整理等指標(biāo)要分解落實(shí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。
6．落實(shí)用地項(xiàng)目。確定重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目布局、用地規(guī)模及耕地占補(bǔ)平衡方案。
(三)總體規(guī)劃文本說(shuō)明
“說(shuō)明”是針對(duì)總體規(guī)劃文本的說(shuō)明，一般采用章節(jié)式結(jié)構(gòu)。在對(duì)上一輪規(guī)劃實(shí)施情況及存在問題、規(guī)劃修編的必要性、規(guī)劃的指導(dǎo)思想和原則、編制規(guī)劃的工作過(guò)程、基礎(chǔ)資料的來(lái)源、指標(biāo)分析、方案的形成、規(guī)劃方案論證修改、協(xié)調(diào)與平衡、公示與聽證的過(guò)程、成果圖件的編制方法等進(jìn)行說(shuō)明的同時(shí)，應(yīng)著重對(duì)規(guī)劃主要內(nèi)容的說(shuō)明。
規(guī)劃主要內(nèi)容的說(shuō)明，一般包括：土地利用現(xiàn)狀；人口分析預(yù)測(cè)；規(guī)劃期間土地供需狀況；規(guī)劃目標(biāo)確定的依據(jù)和指標(biāo)落實(shí)的情況、反饋協(xié)調(diào)情況；各類用地結(jié)構(gòu)與布局調(diào)整指標(biāo)確定的方法和依據(jù)；土地用途分區(qū)及其管制規(guī)則、管制用途確定的方法和依據(jù)；土地整理、復(fù)墾、開發(fā)安排的依據(jù)；生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)用地安排的依據(jù)；規(guī)劃供選方案的論證和評(píng)價(jià)；與其它相關(guān)規(guī)劃的協(xié)調(diào)情況；擬定規(guī)劃實(shí)施措施的依據(jù)。
(四)總體規(guī)劃圖件
包括縣及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用現(xiàn)狀圖()、縣及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃圖(2006—2020)、縣重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目布局圖(2006—2020)、縣及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用分區(qū)圖(2006—2020)。
1．土地利用現(xiàn)狀圖
現(xiàn)狀圖應(yīng)準(zhǔn)確反映土地利用現(xiàn)狀的分類、面積和分布范圍，其它內(nèi)容應(yīng)適當(dāng)綜合，各地類的現(xiàn)狀面積應(yīng)為經(jīng)過(guò)核定的年10月31日止的數(shù)據(jù)。成圖制作中，按比例尺調(diào)整的技術(shù)要求進(jìn)行各要素的綜合處理。
2．土地利用總體規(guī)劃圖
規(guī)劃類圖件包括土地利用總體規(guī)劃圖、重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目布局圖、土地利用分區(qū)圖等。應(yīng)主要反映各類土地利用區(qū)，重點(diǎn)項(xiàng)目，城鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)、交通、水域、水利工程等用地規(guī)劃的位置、面積及范圍。要定性、定量、定位、定序地反映規(guī)劃期內(nèi)不同時(shí)段的土地利用信息。要以核定后的現(xiàn)狀圖為工作底圖，將土地利用分區(qū)、基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目、重點(diǎn)土地開發(fā)整理項(xiàng)目的位置和范圍等主要規(guī)劃內(nèi)容準(zhǔn)確地標(biāo)示在圖面上。成圖制作中，以保證定位準(zhǔn)確為原則，增、減底圖地物信息，同時(shí)按圖面信息負(fù)載能力，附以標(biāo)準(zhǔn)詳細(xì)的文字注記。
(五)總體規(guī)劃成果的公示
總體規(guī)劃成果形成后應(yīng)組織專家咨詢委員會(huì)進(jìn)行審查，對(duì)主要規(guī)劃指標(biāo)的方案實(shí)行聽證、公示制度，廣泛征求社會(huì)各界意見。技術(shù)單位根據(jù)公示期間收集的意見，經(jīng)過(guò)篩選整理后，選擇合理的意見修改完善成果。
九、規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)
規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)是信息化建設(shè)的重要工程之一，是實(shí)現(xiàn)規(guī)劃信息化管理的基礎(chǔ)，是土地利用總體規(guī)劃重要成果內(nèi)容。本輪規(guī)劃要求建立覆蓋全縣的1:1萬(wàn)土地利用總體規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)。
(一)成果內(nèi)容
1．圖件成果：土地利用總體規(guī)劃圖(縣、鄉(xiāng)圖及國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)分幅圖)、城鎮(zhèn)規(guī)?？刂茍D、基本農(nóng)田保護(hù)圖及其它專題圖件。
2．?dāng)?shù)據(jù)成果：含數(shù)據(jù)庫(kù)體、標(biāo)準(zhǔn)分幅數(shù)據(jù)、指標(biāo)數(shù)據(jù)。
3．表格成果：各類指標(biāo)表及通過(guò)數(shù)據(jù)庫(kù)輸出的成果表格。
4．文字成果：技術(shù)設(shè)計(jì)書、技術(shù)報(bào)告、工作報(bào)告、自檢報(bào)告。
5．部分建庫(kù)中間成果：作業(yè)情況記錄等。
(二)數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)成果要求
數(shù)據(jù)成果：文件命名、屬性結(jié)構(gòu)符合國(guó)家和省相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范要求；關(guān)鍵字段值不為空且字段數(shù)據(jù)正確、內(nèi)容齊全；要素采集誤差和接邊誤差符合精度要求，無(wú)圖形錯(cuò)誤和矢量化丟漏現(xiàn)象；要素分層正確；圖形拓樸關(guān)系正確；數(shù)據(jù)庫(kù)運(yùn)行正常，查詢、統(tǒng)計(jì)、分析結(jié)果正確；圖形、屬性不重不漏，數(shù)量齊全。
圖件成果：符合國(guó)家及省里相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范要求，圖內(nèi)要素描述正確，圖外整飾規(guī)范。
表格成果：表格種類齊全，格式規(guī)范，內(nèi)容正確。
一、準(zhǔn)確的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)是修編土地利用總體規(guī)劃的基礎(chǔ)
土地利用總體規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)包括基期年土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)，上一輪規(guī)劃的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、規(guī)劃數(shù)據(jù)以及到目前為止現(xiàn)狀數(shù)據(jù)，基本農(nóng)田劃定、調(diào)整、變化數(shù)據(jù)，人口、國(guó)民經(jīng)濟(jì)、財(cái)政收入、糧食產(chǎn)量等基礎(chǔ)性資料數(shù)據(jù)，各重點(diǎn)城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)、工業(yè)區(qū)、旅游景區(qū)、農(nóng)村宅基地集中區(qū)等非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地?cái)?shù)據(jù)、土地開發(fā)整理規(guī)劃、實(shí)施等數(shù)據(jù)。因此，準(zhǔn)確的土地利用利用現(xiàn)狀、翔實(shí)的基本農(nóng)田保護(hù)地塊登記、完善的基礎(chǔ)性資料、科學(xué)各類用地預(yù)測(cè)、合理的土地開發(fā)整理規(guī)劃等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)是土地利用總體規(guī)劃修編的基礎(chǔ)。
二、專題研究是科學(xué)修編土地利用總體規(guī)劃的保障
土地利用總體規(guī)劃修編前的專題研究，主要包括對(duì)上一輪土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)、新一輪規(guī)劃建設(shè)用地需求量預(yù)測(cè)及土地供需平衡分析、耕地和基本農(nóng)田保護(hù)研究、土地節(jié)約和集約利用研究、城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)和布局優(yōu)化研究、區(qū)域土地利用研究、土地利用與生態(tài)環(huán)境建設(shè)研究、土地利用規(guī)劃管理保障制度研究、耕地后備資源潛力調(diào)查分析、風(fēng)景旅游區(qū)土地利用規(guī)劃、實(shí)施金土地工程，新增耕地?cái)?shù)量，提高耕地質(zhì)量分析、實(shí)施工業(yè)強(qiáng)縣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)集中區(qū)布局用地分析等多個(gè)方面，具體內(nèi)容含①總結(jié)上一輪規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，闡述土地利用總體規(guī)劃修編的必要性；②預(yù)測(cè)基于糧食生產(chǎn)能力的耕地需求量，估算耕地的可供給量，確定耕地和基本農(nóng)田的保護(hù)目標(biāo)，根據(jù)農(nóng)用地分等定級(jí)成果、耕地?cái)?shù)量、地形地貌、坡度等因素確定基本農(nóng)田分布與規(guī)模；③摸清區(qū)域建設(shè)用地的利用現(xiàn)狀，進(jìn)行建設(shè)用地的基本形勢(shì)分析，集約利用潛力的預(yù)測(cè)，新增建設(shè)用地的區(qū)域統(tǒng)籌安排，提出節(jié)約集約利用土地的措施和對(duì)策；④預(yù)測(cè)總?cè)丝谝?guī)模以及城、鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)，預(yù)測(cè)城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模和城、鎮(zhèn)、村及工礦用地規(guī)模，分析城、鄉(xiāng)居民點(diǎn)內(nèi)部挖潛和循環(huán)利用的潛力，提出挖潛措施，估算合理的新增建設(shè)用地及占用耕地規(guī)模，根據(jù)耕地占補(bǔ)原則和資金投入分析，提出規(guī)劃期內(nèi)城鄉(xiāng)居民點(diǎn)用地整理和復(fù)墾的規(guī)模，制定相應(yīng)的保障措施，研究?jī)?yōu)化城鄉(xiāng)用地布局的思路與辦法，提出保障規(guī)劃方案實(shí)施、促進(jìn)土地節(jié)約與集約利用的政策、制度、措施或機(jī)制建議，提出建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤的政策措施或建議，按照統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展的要求，開展土地利用綜合分區(qū)研究提出區(qū)域土地利用調(diào)控措施；⑤分析縣城區(qū)內(nèi)不同區(qū)域的現(xiàn)有開發(fā)密度、功能定位和發(fā)展方向，分析縣城區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施合理發(fā)展規(guī)模、布局和用地規(guī)模，提出落實(shí)國(guó)家和省級(jí)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的土地利用調(diào)控指標(biāo)及措施，提出分區(qū)的土地利用調(diào)控指標(biāo)及管制措施；⑥土地利用總體規(guī)劃戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)、調(diào)查土地生態(tài)環(huán)境問題、分析土地利用對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響、提出環(huán)境友好型的土地利用模式建議、進(jìn)行土地生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)分區(qū)，確定管制規(guī)劃、提出重點(diǎn)區(qū)域的土地利用調(diào)控指標(biāo)建議、提出生態(tài)改善目標(biāo)及生態(tài)建設(shè)用地安排建議；⑦完善規(guī)劃實(shí)施體系、法律保障、行政保障、經(jīng)濟(jì)保障、社會(huì)保障、技術(shù)保障；⑧分析土地開發(fā)整理復(fù)墾現(xiàn)狀、問題，分析土地開發(fā)整理復(fù)墾的潛力，提出規(guī)劃期間土地開發(fā)整理復(fù)墾方案，制定實(shí)現(xiàn)土地開發(fā)整理復(fù)墾的具體措施。因此，只有著力搞好土地利用總體規(guī)劃修編前的專題研究，才能科學(xué)地編制新一輪總體規(guī)劃。
三、明確市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級(jí)行政區(qū)域土地利用總體規(guī)劃定位和內(nèi)涵是修編成功的關(guān)健
把握市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)域土地利用總體規(guī)劃定位和內(nèi)涵是搞好土地利用總體規(guī)劃修編的關(guān)健。市級(jí)土地利用總體規(guī)劃屬于過(guò)渡層次的中觀性、政策性規(guī)劃。其基本內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是在上級(jí)規(guī)劃的控制下，提出各類土地供應(yīng)的總量控制指標(biāo)和確定本行政區(qū)域內(nèi)的土地開發(fā)、利用、整治、保護(hù)的重點(diǎn)區(qū)域和重點(diǎn)工程，重點(diǎn)解決好市域內(nèi)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、骨干性基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃等各類規(guī)劃用地規(guī)模和布局的協(xié)調(diào)與控制問題。而縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃屬于管理型規(guī)劃，在各級(jí)規(guī)劃之間主導(dǎo)性地?fù)?dān)負(fù)著承上啟下的協(xié)調(diào)和落實(shí)功能。原創(chuàng)文秘材料，盡在文秘站網(wǎng)網(wǎng)。其基本內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是落實(shí)上級(jí)規(guī)劃的各項(xiàng)主要控制性指標(biāo)；重點(diǎn)在于定性、定量、定位、定序，在土地開發(fā)、利用、整治、保護(hù)的層面上確定各類用地的類型、規(guī)模、范圍和時(shí)序；核心內(nèi)容是土地用途分區(qū)，包括基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、一般農(nóng)地區(qū)、園地區(qū)、林地區(qū)、城鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)、村鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)、工礦建設(shè)用地區(qū)、村鎮(zhèn)建設(shè)控制區(qū)、土地開發(fā)整理區(qū)、風(fēng)景旅游生態(tài)環(huán)境保護(hù)區(qū)等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)土地利用總體規(guī)劃屬于實(shí)施性的微觀控制性規(guī)劃。重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是在縣級(jí)規(guī)劃的各類土地用途分區(qū)和用地規(guī)模的控制下，詳細(xì)確定各個(gè)地塊的規(guī)劃土地用途，其詳細(xì)程度應(yīng)當(dāng)達(dá)到控制性詳細(xì)規(guī)劃的深度，規(guī)劃成果的側(cè)重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)放在規(guī)劃圖件和控制性規(guī)劃設(shè)計(jì)原則的編制上，以滿足土地用途管制和其他各項(xiàng)土地利用活動(dòng)管理的需要。
四、適度的數(shù)據(jù)庫(kù)與系統(tǒng)是嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃實(shí)施的核心
【關(guān)鍵詞】 土地利用總體規(guī)劃 誤差源分析 質(zhì)量控制
土地利用總體規(guī)劃是指在一定規(guī)劃區(qū)域內(nèi)，根據(jù)當(dāng)?shù)刈匀缓蜕鐣?huì)經(jīng)濟(jì)條件以及國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，協(xié)調(diào)土地總供給與總需求，確定或調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和用地布局的宏觀戰(zhàn)略措施。它是城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、土地管理的重要依據(jù)，科學(xué)制定并嚴(yán)格實(shí)施土地利用總體規(guī)劃，對(duì)于保護(hù)耕地、合理利用土地、促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展具有十分重要的意義。
1 影響土地利用總體規(guī)劃質(zhì)量誤差源
土地利用總體規(guī)劃[1]是指在各級(jí)行政區(qū)域內(nèi)，根據(jù)土地資源特點(diǎn)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，對(duì)今后一段時(shí)期內(nèi)（通常為15年）土地利用的總安排。影響其質(zhì)量誤差源[2]包括：空間參考系（大地基準(zhǔn)、高程基準(zhǔn)、地圖投影和行政區(qū)范圍）；數(shù)據(jù)完整性（目錄及文件規(guī)范性、數(shù)據(jù)格式正確性、數(shù)據(jù)有效性、元數(shù)據(jù)、圖層完整性）；空間圖形數(shù)據(jù)（點(diǎn)、線、面層內(nèi)拓?fù)潢P(guān)系、線面拓?fù)潢P(guān)系、數(shù)據(jù)拼接、碎片多邊形、碎線檢查）；表格數(shù)據(jù)（表格完整性、表格數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)一致性、表格數(shù)據(jù)代碼一致性、表格數(shù)值范圍符合性、表格字段必填性、表內(nèi)邏輯一致性、表間邏輯一致性）；規(guī)劃內(nèi)容（空間數(shù)據(jù)與非空間數(shù)據(jù)一致性、規(guī)劃成果間一致性）。
2 項(xiàng)目實(shí)例
2.1 項(xiàng)目概況
寧德市位于福建省東北沿海，北緯26°17′-27°14′，東經(jīng)118°32′-120°52′，土地總面積1.35萬(wàn)平方公里，直接相鄰的海域面積4.46萬(wàn)平方公里。現(xiàn)轄蕉城區(qū)、霞浦縣、古田縣、壽寧縣、屏南縣、周寧縣、柘榮縣、福安市和福鼎市9縣（市、區(qū)），124個(gè)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道辦事處，2269個(gè)村（居）委員會(huì)。轄區(qū)人口320多萬(wàn)人，其中畬族人口17萬(wàn)人，占全省畬族人口的1/2，全國(guó)的1/4，是全國(guó)最大的畬族聚居區(qū)。海外僑胞和港、澳、臺(tái)同胞近30萬(wàn)人。
全面落實(shí)“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”的基本國(guó)策，堅(jiān)持“在保護(hù)中開發(fā)、在開發(fā)中保護(hù)”的總方針，全面落實(shí)以人為本、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀，落實(shí)最嚴(yán)格的土地管理制度和“五個(gè)統(tǒng)籌”，堅(jiān)持保護(hù)、保障、挖潛和集約利用的原則，改變傳統(tǒng)的土地利用模式，以嚴(yán)格保護(hù)耕地、基本農(nóng)田和土地生態(tài)環(huán)境為前提，嚴(yán)格控制建設(shè)用地為重點(diǎn)，節(jié)約和集約利用土地為核心，合理配置土地資源，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌安排各業(yè)用地，處理好建設(shè)和保護(hù)的關(guān)系，為全面建設(shè)小康社會(huì)、落實(shí)新農(nóng)村建設(shè)的戰(zhàn)略決策和充分發(fā)揮城鎮(zhèn)各項(xiàng)職能提供用地保障，更好地為海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)服務(wù)，實(shí)現(xiàn)寧德市經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。
2.2 項(xiàng)目驗(yàn)收質(zhì)量情況
基礎(chǔ)資料收集全面、客觀、準(zhǔn)確；調(diào)查核實(shí)實(shí)事求是，重點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)地勘查、核實(shí)率達(dá)100%；報(bào)告編寫嚴(yán)格按照《土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程》的要求；數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)嚴(yán)格按照《土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)》要求；項(xiàng)目質(zhì)檢合格率達(dá)98%。結(jié)果是：寧德市土地利用總體規(guī)劃修編成果通過(guò)驗(yàn)收，并達(dá)到優(yōu)秀。
3 誤差分析與控制措施
3.1 空間參考系質(zhì)量控制措施
參與土地規(guī)劃的依據(jù)圖件，均應(yīng)進(jìn)行數(shù)據(jù)空間參考系統(tǒng)一，平面坐標(biāo)系統(tǒng)采用“1980西安坐標(biāo)系”，高程系統(tǒng)采用“1985國(guó)家高程基準(zhǔn)”，投影采用高斯-克呂格投影，分帶符合《標(biāo)準(zhǔn)》[3]要求，縣級(jí)及縣級(jí)以上行政區(qū)范圍是否與第二次全國(guó)土地調(diào)查使用的行政區(qū)范圍一致。
3.2 基本數(shù)據(jù)完整性質(zhì)量控制措施
基本數(shù)據(jù)質(zhì)量檢查包括基礎(chǔ)資料的收集和實(shí)地勘查核實(shí)兩部分：把握基礎(chǔ)資料收集的權(quán)威性、準(zhǔn)確性、完整性、實(shí)用性和現(xiàn)勢(shì)性，是開展規(guī)劃修編工作的基礎(chǔ)。
（1）在基礎(chǔ)資料的收集中，應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，做到資料收集與當(dāng)?shù)貙?shí)際情況相結(jié)合；采集、補(bǔ)測(cè)的數(shù)據(jù)和圖斑精度要求高，其誤差應(yīng)不影響建庫(kù)要求；外業(yè)調(diào)查收集的資料要包括專題研究和專項(xiàng)規(guī)劃所需的資料，其資料一定要內(nèi)容全面、數(shù)據(jù)準(zhǔn)確。
（2）核實(shí)數(shù)據(jù)與實(shí)地勘查過(guò)程中，應(yīng)對(duì)土地利用活動(dòng)要素和規(guī)劃重點(diǎn)項(xiàng)目要素，在土地利用更新調(diào)查圖上，結(jié)合基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)分布圖、地質(zhì)災(zāi)害防治規(guī)劃圖、生態(tài)公益林分布圖、自然保護(hù)區(qū)分布圖和遙感影像數(shù)據(jù)等基礎(chǔ)圖件，做到100%的調(diào)查分析，并形成分析報(bào)告；對(duì)規(guī)劃新增建設(shè)用地區(qū)、基本農(nóng)田補(bǔ)劃區(qū)、重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)100%重點(diǎn)實(shí)地勘查、核實(shí)；對(duì)土地利用專項(xiàng)規(guī)劃區(qū)（土地整理、復(fù)墾、開發(fā)）、生態(tài)環(huán)境建設(shè)區(qū)（生態(tài)退耕、廢棄礦山生態(tài)修復(fù)，自然保護(hù)區(qū)）劃定做到90%以上勘查、核實(shí)；對(duì)準(zhǔn)備劃為基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的優(yōu)質(zhì)果園進(jìn)行勘查、核實(shí)；對(duì)于土地利用活動(dòng)要素和規(guī)劃新增建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行實(shí)地勘查、核實(shí)，并將其作業(yè)量定量化，作為規(guī)劃修編質(zhì)量控制和質(zhì)檢工作的重點(diǎn)。
3.3 數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)質(zhì)量控制
在數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)過(guò)程中，在現(xiàn)有資料基礎(chǔ)上，保證圖形和屬性數(shù)據(jù)的正確性、完整性、一致性。為保證數(shù)據(jù)質(zhì)量，在建庫(kù)過(guò)程中采取100%檢查，并逐個(gè)數(shù)據(jù)、逐項(xiàng)內(nèi)容進(jìn)行檢查。并對(duì)每項(xiàng)內(nèi)容，不同的操作人進(jìn)行三次檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)更正，直到數(shù)據(jù)質(zhì)量附合《標(biāo)準(zhǔn)》要求。數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)質(zhì)量控制內(nèi)容包括：
3.3.1 空間數(shù)據(jù)質(zhì)量控制
空間數(shù)據(jù)質(zhì)量控制主要是對(duì)規(guī)劃圖上的內(nèi)容進(jìn)行質(zhì)量檢查，要分別對(duì)所有圖層進(jìn)行逐項(xiàng)檢查，檢查的重點(diǎn)是：數(shù)據(jù)庫(kù)屬性表是否完備，是否有遺漏或冗余的表，具有邏輯關(guān)系的表是否有關(guān)鍵字段聯(lián)接等；數(shù)據(jù)庫(kù)屬性結(jié)構(gòu)是否規(guī)范，是否有遺漏或冗余的字段，關(guān)鍵字段的標(biāo)識(shí)是否正確等；數(shù)據(jù)庫(kù)內(nèi)容是否完備，關(guān)鍵字段的內(nèi)容是否唯一、是否有空值，一般字段內(nèi)容為空值是否合理，字段內(nèi)容與其邏輯值域是否一致等；圖層是否有遺漏或冗余，圖層的名稱、代碼是否規(guī)范，圖層要素和要素類型的劃分是否正確；檢查每個(gè)圖層屬性數(shù)據(jù)的正確性，圖層之間邏輯關(guān)系的一致性與完備性，各圖層之間相互重疊的點(diǎn)、線、面是否能保持基本一致，作到不扭結(jié)、不交叉、無(wú)縫隙等；檢查每個(gè)圖層的拓?fù)潢P(guān)系的正確性，是否有冗余的多邊形碎片，孤立的點(diǎn)、線要素是否合理，懸掛的線要素是否合理，圖層中需要表達(dá)的內(nèi)容是否有遺漏或冗余，圖層中各要素與對(duì)應(yīng)的屬性項(xiàng)的表達(dá)是否一致等；檢查行政區(qū)劃和土地用途分區(qū)圖層是否做到完全剖分，即做到全域覆蓋，不重不漏；檢查注記的正確性，抽查30%的注記，檢查其正確性；檢查圖廓修飾是否規(guī)范，圖面設(shè)計(jì)是否合理；檢查空間坐標(biāo)系表示是否規(guī)范。
3.3.2 規(guī)劃指標(biāo)數(shù)據(jù)質(zhì)量控制
是指檢查數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)的是否與本數(shù)據(jù)庫(kù)規(guī)范一致，并對(duì)照規(guī)劃文本檢查與規(guī)劃實(shí)施相關(guān)內(nèi)容的完整性和正確性。
3.3.3 規(guī)劃資料文檔控制
規(guī)劃資料文檔控制主要是對(duì)照審批后的總體規(guī)劃文本及規(guī)劃指標(biāo)等檢查規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)所要求的總體規(guī)劃文本、編制說(shuō)明、規(guī)劃指標(biāo)等資料文檔是否齊全，內(nèi)容是否正確；并檢查元數(shù)據(jù)采集表及入庫(kù)數(shù)據(jù)內(nèi)容是否合乎要求。
3.3.4 數(shù)據(jù)質(zhì)量監(jiān)控指標(biāo)控制
上述內(nèi)容的檢查總錯(cuò)誤率小于1.0%，其中，圖元（包括點(diǎn)、線、面、注釋）錯(cuò)誤率小于0.5%，屬性（包括文字、代碼、ID號(hào)對(duì)應(yīng)，記錄個(gè)數(shù)等）錯(cuò)誤率小于0.5%，凡錯(cuò)誤率大于這兩個(gè)值的，或發(fā)生圖層缺失、指標(biāo)缺失、文檔缺失以及未提交正確的元數(shù)據(jù)采集表和入庫(kù)數(shù)據(jù)的，一律不予通過(guò)。
4 規(guī)劃圖件編制質(zhì)量控制
需進(jìn)行100%的圖面檢查，質(zhì)檢內(nèi)容包括：圖面內(nèi)容、規(guī)劃要素表示是否齊全合理；用途分區(qū)是否準(zhǔn)確，界線、符號(hào)及各要素表示是否恰當(dāng)，地類圖斑是否完整，有無(wú)遺漏；新增建設(shè)區(qū)位置和范圍表示是否明確、是否完整；鄰幅間接邊、規(guī)劃圖間接邊是否準(zhǔn)確、無(wú)遺漏；土地整理、復(fù)墾、開發(fā)項(xiàng)目（區(qū)）界線是否明確；新增建設(shè)項(xiàng)目注記有無(wú)遺漏，檢查所有注記的字體、字高、及顏色表示是否符合有關(guān)要求；圖廓整飾是否標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范；通過(guò)目視進(jìn)行圖面各要素檢查，結(jié)合上機(jī)查看，把錯(cuò)誤的位置圈劃之后，把錯(cuò)誤緣由記錄在圖紙上，并根據(jù)ISO質(zhì)量保障體系要求，詳細(xì)填寫各級(jí)質(zhì)量檢查記錄表，作為供作業(yè)員修改更正的依據(jù)。
5 結(jié)論與建議
通過(guò)本項(xiàng)目的實(shí)踐，論述了土地利用總體規(guī)劃質(zhì)量的控制。為控制土地利用總體規(guī)劃提供了一套較系統(tǒng)的作業(yè)參考與借鑒。
（1）規(guī)劃修編的指導(dǎo)思想應(yīng)符合土地管理法等法律、法規(guī)的要求，全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，以嚴(yán)格保護(hù)耕地為前提，以嚴(yán)格控制建設(shè)用地為重點(diǎn)，以節(jié)約集約用地為核心；
（2）首先要有可靠的空間基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，并且要保證有高質(zhì)量的數(shù)學(xué)基礎(chǔ)；
（3）保證用于土地總體規(guī)劃的空間基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的現(xiàn)勢(shì)性；
（4）建庫(kù)所采用的硬件、軟件應(yīng)符合《標(biāo)準(zhǔn)》要求。
參考文獻(xiàn)：
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通遼市是自治區(qū)沙漠化土地面積分布較廣、程度較重、危害較大的地區(qū)。由于干旱、多大風(fēng)等特點(diǎn)，加之過(guò)度開發(fā)利用，導(dǎo)致植被退化、土地沙化，昔日的疏林草原逐漸退化為風(fēng)沙活動(dòng)頻繁的沙漠化土地。通遼市的沙漠化土地已達(dá)2.72萬(wàn)平方公里，占通遼市總土地面積的45.5%。潛在沙漠化土地面積0.38萬(wàn)平方公里。全市有36個(gè)貧困蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)分布在沙區(qū)，沙化土地集中分布在老哈河兩岸和西遼河南岸與養(yǎng)畜牧河以北地區(qū)，其中，以奈曼旗、科爾沁左翼后期、庫(kù)倫旗最為嚴(yán)重。全市土壤鹽漬化面積0.27萬(wàn)公頃，占通遼市土地總面積的4.46%。主要分布在科爾沁左翼中旗、科爾沁左翼后旗、奈曼旗等地區(qū)。根據(jù)調(diào)查及遙感影像分析，全市退化草場(chǎng)面積達(dá)0.39萬(wàn)平方公里。草場(chǎng)退化嚴(yán)重的庫(kù)倫旗草場(chǎng)退化占草場(chǎng)面積的56.02%，科爾沁左翼中旗草場(chǎng)退化占草場(chǎng)面積的28.01%，扎魯特旗草場(chǎng)退化面積也達(dá)10.30%。草場(chǎng)退化導(dǎo)致草群變矮、覆蓋率下降、不良牧草比重增加，自然生產(chǎn)力下降。
二、土地利用及空間布局對(duì)環(huán)境影響的預(yù)測(cè)與評(píng)價(jià)
（一）農(nóng)用地與建設(shè)用地布局
西遼河平原、教來(lái)河沖擊平原、老哈河沿岸地區(qū)、新開河沿岸地區(qū)等通遼市主要糧食生產(chǎn)區(qū)，作為耕地和基本農(nóng)田保護(hù)的重點(diǎn)區(qū)域，對(duì)于保障通遼市糧食安全、促進(jìn)優(yōu)質(zhì)耕地資源可持續(xù)利用具有積極意義。同時(shí)，對(duì)科爾沁沙地等地區(qū)，因生態(tài)環(huán)境建設(shè)和治理的需要，適度安排生態(tài)退耕面積，有利于全區(qū)生態(tài)環(huán)境的修復(fù)和平衡。
在確定園地、林地和牧草地布局時(shí)，考慮了耕地特別是基本農(nóng)田保護(hù)、“三北”防護(hù)林、重點(diǎn)沙區(qū)防沙治沙、林業(yè)生態(tài)治理等工程用地布局，也考慮了通遼市草原生態(tài)建設(shè)重大工程的任務(wù)安排，支持國(guó)土整治、草地生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)重建等工程的實(shí)施。特別是其他土地資源作為農(nóng)用地開發(fā)利用，綜合分析其潛力及實(shí)現(xiàn)的條件與可能性，加強(qiáng)開發(fā)評(píng)估與論證，避免盲目開發(fā)對(duì)生態(tài)環(huán)境造成新的破壞。
建設(shè)用地布局緊密結(jié)合全市優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)與布局，創(chuàng)新土地利用模式，提高節(jié)約集約用地水平和促進(jìn)城鄉(xiāng)環(huán)境形成的目標(biāo)要求，把土地生態(tài)環(huán)境保護(hù)放到首要的位置考慮，在實(shí)施土地利用總體規(guī)劃時(shí)，加強(qiáng)對(duì)其負(fù)面影響的控制。
（二）區(qū)域土地利用方向
1.科爾沁沙地綜合治理區(qū)
抓好科爾沁沙地綜合治理、水土保持治理、退耕還林、國(guó)家天然草原退牧還草、三北防護(hù)林四期、綠色通道、村屯綠化等生態(tài)工程，抓好高效生態(tài)農(nóng)業(yè)、科爾沁沙地生態(tài)產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)“三生結(jié)合、三效統(tǒng)一”，建設(shè)綠色生態(tài)經(jīng)濟(jì)屏障。
2.莫力廟等水庫(kù)水源供給區(qū)
抓好莫力廟水庫(kù)等水源地供水工程。實(shí)施安全飲水工程，完成70萬(wàn)人飲水安全，重點(diǎn)解決氟砷病區(qū)改水問題。盡早實(shí)施 “引烏濟(jì)通”工程，積極籌劃和爭(zhēng)取建設(shè)跨流域的“引淖濟(jì)遼”工程。規(guī)劃用好地表水，合理開采地下水，水資源匱乏及有條件地區(qū)，要適當(dāng)發(fā)展集雨工程。全市水庫(kù)蓄水總能力達(dá)到15.7億立方米，遼河干流堤防全面達(dá)標(biāo)，防洪標(biāo)準(zhǔn)提高到50—100年一遇，遼河、霍林河等重要支流防洪標(biāo)準(zhǔn)提高到20年一遇，通遼市城市防洪標(biāo)準(zhǔn)提高到100年一遇，工業(yè)用水循環(huán)利用率達(dá)到50%，農(nóng)牧業(yè)灌溉用水有效利用率達(dá)到50%，生活節(jié)水器具使用率達(dá)到50%。
3.通遼市環(huán)境污染區(qū)
加強(qiáng)環(huán)境污染綜合防治，推進(jìn)城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理步伐。加強(qiáng)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高環(huán)保監(jiān)管能力，加大執(zhí)法力度，嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”制度和環(huán)評(píng)制度。加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)宣傳教育，提高全民環(huán)保意識(shí)。切實(shí)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，做好節(jié)能、節(jié)水、節(jié)材和節(jié)約用地工作。加快推行清潔生產(chǎn)，構(gòu)筑循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈。實(shí)施工業(yè)污染全面達(dá)標(biāo)工程和污染物排放許可證制度，加大對(duì)污染企業(yè)的治理力度，重點(diǎn)抓好發(fā)電廠脫硫和工業(yè)點(diǎn)源治理工程、危險(xiǎn)廢物及醫(yī)療垃圾處理工程。推廣清潔能源，發(fā)展集中供熱，提高重點(diǎn)城鎮(zhèn)集中供熱率，加快發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)，建立污水、垃圾處理市場(chǎng)化機(jī)制，有效控制噪聲、污水、垃圾污染，改善城市大氣環(huán)境質(zhì)量。大氣環(huán)境質(zhì)量達(dá)到國(guó)家二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，工業(yè)“三廢”處理率達(dá)到自治區(qū)平均水平，工業(yè)固體廢棄物綜合利用率達(dá)到50%以上，全市污水集中處理率達(dá)到70%以上，垃圾無(wú)害化處理率達(dá)到80%以上，集中式飲用水源地水質(zhì)達(dá)標(biāo)率市區(qū)達(dá)到95%以上、旗縣市所在地達(dá)到90%以上，各主要河流和流經(jīng)城市段河流水質(zhì)達(dá)標(biāo)。
4.通遼市農(nóng)牧草場(chǎng)保護(hù)區(qū)
建立健全草牧場(chǎng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)體系，草牧場(chǎng)保護(hù)區(qū)內(nèi)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)體系應(yīng)與土地變更調(diào)查結(jié)合進(jìn)行，并根據(jù)需要，充實(shí)有關(guān)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)內(nèi)容。建立草牧場(chǎng)的用地補(bǔ)償制度。利用草牧場(chǎng)從事農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)的單位和個(gè)人，應(yīng)注意保持和培肥地力，用養(yǎng)結(jié)合，嚴(yán)防地力下降。實(shí)行占用農(nóng)田與開發(fā)、復(fù)墾掛鉤政策。國(guó)家能源、交通、水利等重要建設(shè)項(xiàng)目選址確實(shí)無(wú)法避開草牧場(chǎng)保護(hù)區(qū)，需要占用保護(hù)區(qū)草牧場(chǎng)的，在取得土地管理部門核發(fā)的《占用基本農(nóng)田草牧場(chǎng)規(guī)劃許可證》后依照《中華人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定的審批程序和審批權(quán)限報(bào)批。
5.通遼中部坨沼牧區(qū)
保障基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)移民搬遷的建設(shè)用地需求，保障油氣和礦產(chǎn)資源開發(fā)、出境和跨區(qū)鐵路、公路的建設(shè)用地，逐步提高基礎(chǔ)設(shè)施用地比重。嚴(yán)格生態(tài)用地的用途管制，重點(diǎn)加強(qiáng)農(nóng)牧交錯(cuò)帶、典型草原區(qū)土地生態(tài)建設(shè)和保護(hù)、積極開展草原沙化的防治和沙地的綜合治理工作。這些措施有利于解決該區(qū)域土地沙化、草場(chǎng)退化、森林草場(chǎng)植被破壞嚴(yán)重、草原生態(tài)環(huán)境惡化、生態(tài)多樣性面臨威脅、濕地質(zhì)量下降、礦山環(huán)境惡化等生態(tài)環(huán)境問題。
三、不良環(huán)境影響的減緩措施
關(guān)鍵詞：土地利用總體規(guī)劃城市總體規(guī)劃矛盾協(xié)調(diào)
概括地說(shuō)，土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃（下文簡(jiǎn)稱“兩規(guī)”）是宏觀上安排城市各類土地的使用結(jié)構(gòu)與城市建設(shè)用地具體部署的兩個(gè)重要規(guī)劃。當(dāng)前我國(guó)正處于快速城鎮(zhèn)化的發(fā)展時(shí)期，各項(xiàng)建設(shè)正加速進(jìn)行，伴隨著近年來(lái)耕地面積的急劇減少，土地利用總體規(guī)劃的重要性越加凸顯。而土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃的協(xié)調(diào)一直存在問題，導(dǎo)致兩者在實(shí)際的應(yīng)用中矛盾不斷，下面對(duì)“兩規(guī)”的矛盾進(jìn)行簡(jiǎn)單分析以及就如何協(xié)調(diào)提出粗淺建議。
一、 認(rèn)識(shí)“兩規(guī)”
（一）“兩規(guī)”的關(guān)系
從土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃的任務(wù)和內(nèi)容不難看出，“兩規(guī)”都是將土地作為主要規(guī)劃對(duì)象，核心內(nèi)容都是土地資源的合理開發(fā)、利用和保護(hù)，在實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用和城市的可持續(xù)發(fā)展這，根本目標(biāo)上是一致的。
綜合來(lái)看，“兩規(guī)”的側(cè)重點(diǎn)不同，城市總體規(guī)劃是一種區(qū)域性、綜合性規(guī)劃，是以城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)和歸宿的；相對(duì)而言土地利用總體規(guī)劃是一種專業(yè)性規(guī)劃，是以合理安排現(xiàn)有的土地資源，確保土地資源的永續(xù)利用為目的[3]。
但是從“兩規(guī)”的空間范圍來(lái)看，而土地利用總體規(guī)劃的規(guī)劃范圍是整個(gè)行政轄區(qū)內(nèi)的全部土地，城市規(guī)劃區(qū)則只是整個(gè)行政轄區(qū)范圍中的一部分，稱為中心城區(qū)或城市中心區(qū)，其規(guī)劃范圍比土地利用總體規(guī)劃小。從這個(gè)角度來(lái)看，城市總體規(guī)劃是土地利用總體規(guī)劃的一個(gè)局部，兩者是點(diǎn)和面關(guān)系，是局部與整體的關(guān)系[4]。
從規(guī)劃的內(nèi)容看，兩者各成體系，而土地利用總體規(guī)劃在內(nèi)容上更全面、更具體地體現(xiàn)了一個(gè)地區(qū)土地資源的合理利用與配置、土地利用結(jié)構(gòu)的綜合調(diào)整與優(yōu)化、土地利用的宏觀調(diào)控與微觀管理機(jī)制；城市總體規(guī)劃更綜合的體現(xiàn)了對(duì)城市的各項(xiàng)建設(shè)的安排，和各種資源的綜合配置。
兩者在城鎮(zhèn)和村鎮(zhèn)發(fā)展用地的規(guī)模、方向和范圍等方面又必須進(jìn)行充分協(xié)調(diào)。
綜上所述，兩項(xiàng)規(guī)劃是一定區(qū)域內(nèi)土地利用的局部和整體的關(guān)系，在用地上兩項(xiàng)規(guī)劃相互聯(lián)系、相互指導(dǎo)而又互相制約。
脫離了土地利用規(guī)劃，不了解土地的供給趨勢(shì)，城市規(guī)劃難以實(shí)施；同樣土地利用總體規(guī)劃也必須與城市總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)體系規(guī)劃相結(jié)合，不了解區(qū)域城市、城鎮(zhèn)、大型設(shè)施的發(fā)展和布局，土地利用總體規(guī)劃也難以編制和充分實(shí)施。
（二）協(xié)調(diào)“兩規(guī)”的意義
《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《土地管理法》中均規(guī)定，城市總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)和土地利用總體規(guī)劃相銜接；兩者相銜接的重要性不言而喻。
從前面的分析可以看出，二者的編制都是以國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃以及各部門的發(fā)展規(guī)劃為依據(jù)，而從其基本作用看，城市規(guī)劃指導(dǎo)城市建設(shè)，土地利用總體規(guī)劃指導(dǎo)土地利用，但城市建設(shè)離不開土地，土地利用也不能脫離城市建設(shè)。兩項(xiàng)規(guī)劃在根本目標(biāo)上的一致，以及兩者在規(guī)劃空間上的統(tǒng)一、編制內(nèi)容上的重疊和管理對(duì)象上的交叉，客觀要求這兩個(gè)規(guī)劃在實(shí)際工作中必須進(jìn)行銜接和協(xié)調(diào)[5]。
在實(shí)施過(guò)程中，城市規(guī)劃最終要落實(shí)到土地開發(fā)和利用上，規(guī)劃的核心是土地利用，如何使土地有度開發(fā)和有效利用與規(guī)劃管理密不可分。
在新一輪的土地利用總體規(guī)劃中，建設(shè)部也下文，要求各地建設(shè)部門加強(qiáng)城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)，強(qiáng)調(diào)城市總體規(guī)劃中建設(shè)用地規(guī)模、范圍應(yīng)與土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地規(guī)模、范圍一致。
因此，協(xié)調(diào)好城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的關(guān)系，也即協(xié)調(diào)好城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)與持續(xù)發(fā)展的關(guān)系[5]。
二、 “兩規(guī)”之間存在的矛盾
從目前城市規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的實(shí)施情況看，二者在很多方面還存在相互不一致、脫節(jié)甚至沖突的情況，給規(guī)劃的審批、管理和實(shí)施工作帶來(lái)諸多不便。甚至導(dǎo)致土地資源沒有依照規(guī)劃得到合理開發(fā)、利用和有效保護(hù)。
兩項(xiàng)規(guī)劃存在的最為主要矛盾表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：
（一）“兩規(guī)”編制的行政主管部門不同
當(dāng)前，許多城市的土地利用管理由兩個(gè)不同的部門負(fù)責(zé)，國(guó)土資源部門管理土地利用總體規(guī)劃，建設(shè)規(guī)劃部門負(fù)責(zé)城市規(guī)劃。
雖然國(guó)務(wù)院對(duì)兩個(gè)部門的職責(zé)作了明確分工，但在實(shí)際工作中，許多方面又存在著職能交叉。兩個(gè)部門從各自的利益出發(fā)，在用地功能布局、用地規(guī)模等重大原則問題上缺乏交流、信任和支持，使兩種規(guī)劃出現(xiàn)相互不一致、脫節(jié)甚至沖突的情況，規(guī)劃的編制和實(shí)施也存在“兩張皮”現(xiàn)象，給實(shí)際工作帶來(lái)很大影響[5]。
（二）“兩規(guī)”成熟程度不同，導(dǎo)致土地利用總體規(guī)劃?rùn)?quán)威性不高
在中國(guó)，城市規(guī)劃在長(zhǎng)期的規(guī)劃實(shí)踐中，吸收和借鑒了國(guó)外優(yōu)秀的城市規(guī)劃理論與方法，規(guī)劃編制水平有了較大幅度的提高，規(guī)劃編制較為成熟，規(guī)劃的科學(xué)性與可操作性也較強(qiáng)。相比之下，土地利用規(guī)劃在中國(guó)實(shí)施不久，20世紀(jì)80年代土地利用總體規(guī)劃編制工作才起步，但未得到深人貫徹，直至96年才得以全面展開。由于土地利用總體規(guī)劃滯后，而且沒有相應(yīng)的法律保障。所以，城市用地基本限于按照已經(jīng)頒布的城鎮(zhèn)規(guī)劃藍(lán)圖來(lái)辦理用地手續(xù)。即使已經(jīng)有了土地利用總體規(guī)劃的城市，隨意突破和修改土地利用規(guī)劃的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，不少城市甚至“攤大餅”式膨脹擴(kuò)展。同時(shí)，由于規(guī)劃本身很少與用地計(jì)劃、用地管理等緊密聯(lián)系起來(lái)，而且還存在著“重編制，輕實(shí)施”的傾向，因而在城市土地利用管理中，一直難于體現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃的權(quán)威性與約束力[6]。
（三）“兩規(guī)”編制所依據(jù)的基礎(chǔ)資料和統(tǒng)計(jì)方法不一致
土地利用總體規(guī)劃依據(jù)的是土地詳查資料及土地利用變更調(diào)查的成果,信息是應(yīng)用遙感技術(shù)、實(shí)地調(diào)查、核實(shí)、糾正等等過(guò)程而形成的；而城市總體規(guī)劃依實(shí)地調(diào)查資料存在一定差異。
此外，兩個(gè)部門統(tǒng)計(jì)口徑不一致也是造成基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不一致的原因之一。如：城市規(guī)劃部門在統(tǒng)計(jì)城市建設(shè)用地時(shí)，往往將已劃入城市總體規(guī)劃區(qū)，但還沒有建設(shè)的郊區(qū)或部分農(nóng)村也計(jì)入城市現(xiàn)狀用地；土地部門則以實(shí)際成為城市建設(shè)用地或已辦理了建設(shè)用地手續(xù)的用地作為現(xiàn)狀城市建設(shè)用地，所以城市規(guī)劃統(tǒng)計(jì)的城市建設(shè)用地面積大于土地利用詳查及變更調(diào)查數(shù)據(jù)。
土地利用總體規(guī)劃的人口現(xiàn)狀數(shù)據(jù)來(lái)自于統(tǒng)計(jì)局公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和公安局、計(jì)生委的調(diào)查數(shù)據(jù)；城鎮(zhèn)人口指城鎮(zhèn)建成區(qū)的常住人口,在暫住人口較多的城市，城鎮(zhèn)人口也包括暫住人口(即居住1年以上的人口)。[3]城市總體規(guī)劃中的城市人口，目前依然統(tǒng)計(jì)口徑不一。
兩者在人口統(tǒng)計(jì)口徑上不一致，所預(yù)測(cè)的城市規(guī)模自然難以銜接。
（四）“兩規(guī)”編制所依據(jù)的用地分類不統(tǒng)一
城市規(guī)劃用地分類采用的是1991年開始施行的《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》(GBJ137-90)和2007年施行的《鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》GB50188-2007,兩者均為強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn),具有權(quán)威性和法律效力。
2002年以后土地利用總體規(guī)劃采用的是《土地分類》。它是在1984年制訂的《土地利用現(xiàn)狀調(diào)查技術(shù)規(guī)程》和1989年制訂的《城鎮(zhèn)地籍調(diào)查規(guī)程》的基礎(chǔ)上修改、歸并而成。但無(wú)論是新、老標(biāo)準(zhǔn)的制定都沒有考慮與城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)的銜接問題,與城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)存在明顯差異,造成了“兩規(guī)”協(xié)調(diào)上的巨大困難,這也是規(guī)劃指標(biāo)和用地范圍無(wú)法統(tǒng)一的重要原因。
三、 “兩規(guī)”協(xié)調(diào)的思路與建議
為促使兩項(xiàng)規(guī)劃順利而有效地實(shí)施，發(fā)揮其應(yīng)有的作用，對(duì)二者矛盾的協(xié)調(diào)，提出如下建議：
（一）“兩規(guī)”編制部門密切配合、協(xié)調(diào)
為了搞好土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)與銜接，土地管理部門和城市建設(shè)部門需要密切配合，對(duì)于各自的編制和修訂情況，雙方不但要互相聯(lián)系，互通情況，而且要互相提供必要的資料信息，如出現(xiàn)新情況和新問題時(shí)，要及時(shí)通知對(duì)方，采取措施進(jìn)行協(xié)調(diào)，爭(zhēng)取把問題和矛盾都能在編制過(guò)程中處理解決。
現(xiàn)實(shí)允許的情況下可以在某些級(jí)別上合并國(guó)土資源管理部門和城市規(guī)劃部門，使兩個(gè)規(guī)劃出自一個(gè)規(guī)劃管理系統(tǒng)應(yīng)該不失為一個(gè)精兵簡(jiǎn)政的舉措。在這一點(diǎn)上，深圳市、湛江市取得了先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)，兩市均成立規(guī)劃與土地資源管理局，統(tǒng)一編制城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃。這樣不但可以節(jié)約成本，提高效率，而且可以擺正土地利用總體規(guī)劃的位置，增強(qiáng)規(guī)劃的權(quán)威性[6]。
（二）技術(shù)規(guī)范上相互銜接
目前城市規(guī)劃用地分類正在重新修訂中，土地利用總體規(guī)劃的用地分類也正在修編中，這兩門規(guī)劃在用地分類上有著各自的特點(diǎn)與要求，不可能完全一致，但是在一些交叉的地方，特別是建成區(qū)周邊的非建設(shè)用地，應(yīng)當(dāng)考慮相互間的銜接與對(duì)應(yīng)。
城市規(guī)劃區(qū)、城市市區(qū)范圍與土總規(guī)中相應(yīng)的用地如何對(duì)應(yīng)，應(yīng)當(dāng)加以明確。統(tǒng)一城市人口的統(tǒng)計(jì)口徑，否則城市規(guī)模上無(wú)法銜接。
（三）重視城鎮(zhèn)體系規(guī)劃
省一級(jí)的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃是單獨(dú)編制的，市級(jí)的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃則往往是城市總體規(guī)劃的一部分。從編制好土地利用總體規(guī)劃的角度考慮，科學(xué)、合理的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃對(duì)于編制土地利用總體規(guī)劃有著重要的指導(dǎo)意義。
在城鎮(zhèn)體系規(guī)劃中確定的重點(diǎn)發(fā)展城鎮(zhèn)群地區(qū)、城鎮(zhèn)密集地區(qū)、城鎮(zhèn)發(fā)展軸的主要地段,應(yīng)當(dāng)留有比較充足的城鎮(zhèn)發(fā)展備用地,在這些地區(qū)一般不安排基本農(nóng)田。在耕地占用指標(biāo)的分配上要向中心城市、重點(diǎn)城鎮(zhèn)傾斜[5]。
（四）完善相關(guān)規(guī)劃與法律體系
與兩大規(guī)劃有關(guān)的規(guī)劃主要有區(qū)域規(guī)劃、國(guó)土規(guī)劃、土地利用開發(fā)整理規(guī)劃和農(nóng)業(yè)區(qū)劃。其中，區(qū)域規(guī)劃是對(duì)一定區(qū)域范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和總體建設(shè)，包括土地利用、城鎮(zhèn)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施布局、環(huán)境保護(hù)等方面做出的總體部署；國(guó)土規(guī)劃是從宏觀角度對(duì)全國(guó)或地區(qū)國(guó)土資源的綜合開發(fā)利用進(jìn)行的長(zhǎng)遠(yuǎn)性和戰(zhàn)略性的籌劃。
當(dāng)前，由于種種原因，國(guó)土規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃開展得還不夠，應(yīng)加強(qiáng)行政區(qū)域國(guó)土規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃的編制工作，建立起在區(qū)域規(guī)劃與國(guó)土規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)、指導(dǎo)下的城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃完善統(tǒng)一的規(guī)劃體系，由整體到局部，由原則到具體，由規(guī)劃到實(shí)施，形成一個(gè)完整的國(guó)土規(guī)劃體系。促進(jìn)在兩種規(guī)劃編制思路上的協(xié)調(diào)，從全局和統(tǒng)一城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的角度進(jìn)行規(guī)劃的編制。
進(jìn)一步修改現(xiàn)行的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《土地管理法》，針對(duì)其中不適應(yīng)新時(shí)期土地利用要求以及造成兩種規(guī)劃編制方法和程序不一致的環(huán)節(jié)，如建設(shè)用地控制指標(biāo)的確定等；另外，建議制定國(guó)土規(guī)劃法，以強(qiáng)化和保障城市國(guó)土規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃的編制，從而進(jìn)一步統(tǒng)領(lǐng)、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的編制和實(shí)施工作[3]。
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市規(guī)劃和國(guó)土資源局：
根據(jù)《國(guó)土資源部關(guān)于加強(qiáng)市縣鄉(xiāng)級(jí)土地利用總體規(guī)劃成果核查工作的通知》（國(guó)土資發(fā)〔〕8號(hào)）《國(guó)土資源、部辦公廳關(guān)于印發(fā)市縣鄉(xiāng)級(jí)土地利用總體規(guī)劃編制指導(dǎo)意見的通知》(國(guó)土資廳發(fā)〔〕51號(hào))等文件要求，我局對(duì)《土地利用總體規(guī)劃（—2020年）（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)》劃》）成果進(jìn)行了認(rèn)真自查，重點(diǎn)對(duì)規(guī)劃基數(shù)、上級(jí)規(guī)劃指標(biāo)落實(shí)、規(guī)劃圖數(shù)一致及規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)等進(jìn)行自查，現(xiàn)將具體情況報(bào)告如下：
一、規(guī)劃基數(shù)，轄區(qū)土地總面積329661公頃，其中農(nóng)用地270180公頃，建設(shè)用地36084公頃，未利用地23397公頃。農(nóng)用地中耕地213958公頃，園地860公頃，林地35530公頃，牧草地59公頃，其他農(nóng)用地19773公頃；建設(shè)用地中城鄉(xiāng)建設(shè)用地29627公頃，交通水利及其他建設(shè)用地6457公頃。土地總面積及各類用地面積與市核定的土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)一致。
二、上級(jí)規(guī)劃指標(biāo)落實(shí)情況
（一）耕地保護(hù)指標(biāo)至2020年，全市耕地保有量不低于187170公頃。規(guī)劃安排補(bǔ)充耕地5984公頃，超過(guò)或等于市級(jí)規(guī)劃下達(dá)的補(bǔ)充耕地任務(wù)5984公頃；規(guī)劃控制耕地減少面積3209公頃；低于或等于市級(jí)規(guī)劃下達(dá)的耕地減少控制規(guī)模3209公頃。文本中安排的土地開發(fā)增加耕地3804公頃，復(fù)墾增加耕地94公頃，整理增加耕地2086公頃，耕地增加之和與規(guī)劃確定的補(bǔ)充耕地指標(biāo)一致；文本中安排新增建設(shè)占用耕地1304公頃，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整允許減少耕地1769公頃，災(zāi)毀減少耕地控制在136公頃，耕地減少之和小于或等于上級(jí)下達(dá)的耕地減少量，與規(guī)劃確定的增加耕地指標(biāo)一致。規(guī)劃中確定全市基本農(nóng)田保護(hù)面積174450公頃，超過(guò)或等于市級(jí)規(guī)劃下達(dá)的基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)和機(jī)動(dòng)指標(biāo)之和。
（二）建設(shè)用地調(diào)控指標(biāo)到2020年，全市建設(shè)用地總規(guī)?？刂圃?8741公頃以內(nèi)，其中城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)?？刂圃?1377公頃以內(nèi)，城鎮(zhèn)工礦用地規(guī)模控制在6697公頃以內(nèi)，交通水利及其他建設(shè)用地規(guī)?？刂圃?364公頃以內(nèi)；規(guī)劃期間，安排新增建設(shè)用地3100公頃，其中新增建設(shè)占用農(nóng)用地2656公頃，新增建設(shè)占用耕地1304公頃，其中新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地共計(jì)2188公頃，新增交通水利及其他建設(shè)用地共計(jì)912公頃。至2020年，人均城鎮(zhèn)工礦面積控制在162平方米以內(nèi)。批注[w1]:1758.97《規(guī)劃》中上述用地安排嚴(yán)格落實(shí)了市級(jí)規(guī)劃確定的各項(xiàng)建設(shè)用地指標(biāo)。
（三）中心城區(qū)規(guī)劃中心城區(qū)規(guī)劃《規(guī)劃》加強(qiáng)中心城區(qū)用地的空間管制，確定的中心城區(qū)規(guī)劃控制范圍內(nèi)建設(shè)用地6160公頃，其中，中心城區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界總用地規(guī)模6160公頃，包括允許建設(shè)區(qū)3988公頃，含現(xiàn)狀建設(shè)用地3130公頃和規(guī)劃新增建設(shè)用地858公頃，有條件建設(shè)區(qū)2172公頃，綠心綠帶等其他用地0公頃；中心城區(qū)規(guī)劃城鄉(xiāng)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界之外的用地規(guī)模4631公頃，其中限制建設(shè)區(qū)4631公頃，禁止建設(shè)區(qū)0公頃。規(guī)劃到2020年，中心城區(qū)人口達(dá)到30萬(wàn)人。包括現(xiàn)狀人口14萬(wàn)人，規(guī)劃新增人口16萬(wàn)人?，F(xiàn)狀人均建設(shè)用地224平方米，規(guī)劃2020年人均建設(shè)用地205平方米。經(jīng)審查，《規(guī)劃》安排的中心城區(qū)新增建設(shè)用地規(guī)模與《規(guī)劃》分解下達(dá)給中心城區(qū)新增用地占用的鄉(xiāng)鎮(zhèn)新增建設(shè)用地規(guī)模相匹配，2020年中心城區(qū)人均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)的確定，符合《城鎮(zhèn)規(guī)劃人均建設(shè)用地指標(biāo)》的要求。
三、規(guī)劃圖數(shù)一致性檢查情況依據(jù)《國(guó)土資源部辦公廳關(guān)于印發(fā)土地利用總體規(guī)劃數(shù)據(jù)質(zhì)量檢查細(xì)則的通知》（國(guó)土資廳發(fā)〔21〕號(hào)）要求，我局分別對(duì)《規(guī)劃》文本確定的基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)等各類土地用途分區(qū)和中心城區(qū)控制范圍內(nèi)現(xiàn)狀城鎮(zhèn)用地面積、允許建中批注[w2]:全市總面積300平方，心城區(qū)100平方，占全市三分之一，是否過(guò)大？批注[w3]:控制范圍與城鄉(xiāng)用地?cái)U(kuò)展邊界總用地規(guī)模一致？設(shè)區(qū)（新增建設(shè)用地規(guī)模）、有條件建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)、禁止建設(shè)區(qū)等面積進(jìn)行了檢查，經(jīng)查，文本與附圖中涉及各類土地用途分區(qū)面積一致。綜上認(rèn)為，《規(guī)劃》確定的規(guī)劃基數(shù)、土地利用主要調(diào)控指標(biāo)符合國(guó)家和省有關(guān)規(guī)定，規(guī)劃文本與圖件中涉及的給類用地規(guī)劃控制規(guī)模一致。特此報(bào)告。
根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》的規(guī)定，在我國(guó)土地利用總體規(guī)劃按照下列原則編制：
（一）嚴(yán)格保護(hù)基本農(nóng)田，控制非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用農(nóng)用地；
（二）提高土地利用率；
（三）統(tǒng)籌安排各類、各區(qū)域用地；
（四）保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，保障土地的可持續(xù)利用；
（五）占用耕地與開發(fā)復(fù)墾耕地相平衡。
Abstract： This research thinks that the executive organizations and staff of the overall plan are the executive bodies of policy. The influence factors of promoting the execution of the overall plan for land utilization are analyzed from the executive mentality， executive ability， profit distribution， ethical anomie and other aspects. Five suggestions of building the good executive mentality inside， constructing the good executive ability outside， establishing the team mechanism of clear responsibilities and collaborative communication， perfecting the monitoring system of executive planning and regulating the balance relationship of interests are put forward.
關(guān)鍵詞： 執(zhí)行主體;土地利用總體規(guī)劃;執(zhí)行力;提升
Key words： executive body;overall plan for land utilization;execution;promotion
0 引言
作為指導(dǎo)土地管理的綱領(lǐng)性政策，土地利用總體規(guī)劃是從宏觀角度調(diào)控土地用途，規(guī)劃城鄉(xiāng)建設(shè)布局的重要依據(jù)，具有對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)各業(yè)各類用地規(guī)模的總量宏觀控制和合理布局的“龍頭”作用[1]。至今我國(guó)已開展了三輪國(guó)土全覆蓋的土地利用總體規(guī)劃編制，然而，通過(guò)對(duì)每一輪土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)后，存在一個(gè)普遍性問題，即規(guī)劃遠(yuǎn)離現(xiàn)實(shí)，規(guī)劃最初的目標(biāo)在具體實(shí)踐中不能最大化地落實(shí)，存在明顯的不足[2]。
本研究從執(zhí)行主體視角，對(duì)土地利用總體規(guī)劃執(zhí)行主體進(jìn)行了內(nèi)涵界定與功能確定，剖析了影響土地利用總體規(guī)劃執(zhí)行力提升的因素，最后總結(jié)歸納了提升規(guī)劃執(zhí)行力的對(duì)策建議，以期為土地利用總體規(guī)劃執(zhí)行力的提升提供理論借鑒意義。
1 土地利用總體規(guī)劃執(zhí)行主體
目前，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)土地利用總體規(guī)劃這一國(guó)家政策的執(zhí)行主體的界定并未有過(guò)多的探討，在土地利用總體規(guī)劃實(shí)施的這個(gè)過(guò)程中，涉及到很多主體，企業(yè)與社會(huì)人員是政策作用的對(duì)象，是執(zhí)行主體在執(zhí)行和實(shí)施政策過(guò)程中發(fā)生影響與作用的承受著，是土地利用總體規(guī)劃這個(gè)政策運(yùn)行過(guò)程中的一部分。
2 提升土地利用總體規(guī)劃執(zhí)行力的影響因素
土地利用總體規(guī)劃執(zhí)行力的提升是在多因素綜合作用下的結(jié)果，其中執(zhí)行主體是影響政策執(zhí)行力效能的主導(dǎo)因素。目前，我國(guó)現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃執(zhí)行制度模式仍不完善，不能可持續(xù)發(fā)展（見圖1）。
2.1 執(zhí)行心態(tài)因素 土地利用總體規(guī)劃是國(guó)家對(duì)土地利用的政策，具體目標(biāo)執(zhí)行要落實(shí)到各級(jí)人民政府、以國(guó)土部門為主的相關(guān)單位的工作人員上。從內(nèi)部影響方面分析，執(zhí)行主體的心態(tài)是發(fā)揮主觀能動(dòng)性、創(chuàng)造性的動(dòng)力源泉，是決定執(zhí)行主體在執(zhí)行活動(dòng)中力量大小和效率高低的關(guān)鍵因素。執(zhí)行心態(tài)可以分為執(zhí)行態(tài)度、執(zhí)行激情、執(zhí)行信念。
2.2 執(zhí)行能力因素 土地利用總體規(guī)劃的核心是實(shí)現(xiàn)土地利用結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，即土地在各用地部門間的合理分配，包括數(shù)量結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)。①政策認(rèn)知能力。土地利用總體規(guī)劃是一項(xiàng)時(shí)效性、執(zhí)行力非常強(qiáng)的國(guó)家政策，其發(fā)展是一個(gè)動(dòng)態(tài)變化的過(guò)程。如何把握土地政策的發(fā)展方向、準(zhǔn)確理解土地政策的含義對(duì)于執(zhí)行主體是一項(xiàng)必備的能力。②溝通協(xié)作能力。土地利用總體規(guī)劃的執(zhí)行是一個(gè)復(fù)雜的過(guò)程，受土地多樣性和多用途性、涉及相關(guān)部門的眾多性，決定了土地利用規(guī)劃的多目標(biāo)性，執(zhí)行方式?jīng)Q策的多樣性。土地利用總體規(guī)劃執(zhí)行主體的溝通協(xié)作能力包括兩方面：一是執(zhí)行主體內(nèi)部縱橫向關(guān)系的溝通協(xié)調(diào)，增強(qiáng)國(guó)土系統(tǒng)的協(xié)作力、整合力;二是執(zhí)行主體內(nèi)外部、縱橫向的人際關(guān)系之間的溝通協(xié)調(diào)，增強(qiáng)國(guó)土系統(tǒng)的凝聚力、驅(qū)動(dòng)力。③組織實(shí)施能力。土地利用規(guī)劃的作用群體主要是農(nóng)村集體組織，如“土地整治”、“增減掛”、“高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)”、“征地補(bǔ)償”等具體工作無(wú)不與農(nóng)戶打交道，對(duì)于國(guó)家重大項(xiàng)目以及受眾群體，執(zhí)行主體的組織實(shí)施能力顯得尤為重要，是提升執(zhí)行力的關(guān)鍵之處。
2.3 利益分配因素 土地利用規(guī)劃按照國(guó)家、省、市、縣、鄉(xiāng)的等級(jí)可以劃分不同層次規(guī)劃，各個(gè)層次的規(guī)劃其執(zhí)行主體的組成也不一樣。
2.4 倫理失范因素 在執(zhí)行土地利用規(guī)劃過(guò)程中，如果執(zhí)行主體對(duì)各種土地利用事務(wù)、土地利用現(xiàn)象、土地利用關(guān)系、土地利用行為進(jìn)行評(píng)價(jià)后表現(xiàn)出的態(tài)度和觀點(diǎn)出現(xiàn)了負(fù)面的變化，則可能直接導(dǎo)致倫理失范，從而引起偏差發(fā)生。
3 土地利用總體規(guī)劃執(zhí)行力提升的對(duì)策建議
3.1 內(nèi)塑良好執(zhí)行心態(tài) 土地利用總體規(guī)劃執(zhí)行力的提升首先要塑造執(zhí)行主體良好的執(zhí)行心態(tài)，這是最關(guān)鍵的途徑。首先，用正面思想教育方法，端正執(zhí)行主體的態(tài)度。其次，建立完善的激勵(lì)機(jī)制與合理的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，激發(fā)執(zhí)行主體的激情，包括物質(zhì)激勵(lì)、精神激勵(lì)、職業(yè)發(fā)展激勵(lì)三方面;最后，用實(shí)際行動(dòng)落實(shí)土地利用總體規(guī)劃，培養(yǎng)執(zhí)行主體堅(jiān)定的信念。
3.2 外修過(guò)硬執(zhí)行能力 土地利用總體規(guī)劃是對(duì)我國(guó)土地資源開發(fā)、利用、治理保護(hù)進(jìn)行統(tǒng)籌安排的戰(zhàn)略性部署和宏觀調(diào)控，對(duì)實(shí)現(xiàn)我國(guó)可持續(xù)發(fā)展具有重要的意義。在具體執(zhí)行過(guò)程中，執(zhí)行組織不僅要解決如何最大利益化調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和布局、保護(hù)耕地等難題，還要充分協(xié)調(diào)與發(fā)改、建設(shè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、交通等相關(guān)部門的關(guān)系，而執(zhí)行主體具有過(guò)硬的執(zhí)行能力是保障土地利用總體規(guī)劃能順利執(zhí)行的必要條件。
3.3 建立職責(zé)分明、溝通協(xié)作的團(tuán)隊(duì)機(jī)制 從各行政縱向關(guān)系來(lái)看，各級(jí)土地利用規(guī)劃執(zhí)行均要以全國(guó)總規(guī)的執(zhí)行動(dòng)因和標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，明確各級(jí)具體任務(wù)與目標(biāo)，加強(qiáng)各級(jí)規(guī)劃間的溝通協(xié)作，將任務(wù)逐級(jí)具體化、措施技術(shù)化，實(shí)際操作執(zhí)行任務(wù)，最終落實(shí)到具體地方上;首先應(yīng)明確執(zhí)行主體成員的崗位分工，其次，要加強(qiáng)執(zhí)行主體間的溝通和協(xié)作，保障規(guī)劃執(zhí)行日常事務(wù)的有序推進(jìn)。通過(guò)溝通，可以共享基礎(chǔ)數(shù)據(jù)與規(guī)劃信息，形成高度的團(tuán)隊(duì)意識(shí)，創(chuàng)造輕松的工作氛圍。
3.4 完善規(guī)劃執(zhí)行的監(jiān)控制度 為了保障土地利用總體規(guī)劃執(zhí)行力提升和落到實(shí)處，關(guān)鍵是要建立一套完整的執(zhí)法監(jiān)控制度，對(duì)執(zhí)行主體的行為進(jìn)行引導(dǎo)、監(jiān)督、協(xié)調(diào)。首先，建立健全公眾參與、社會(huì)輿論征求制度，加強(qiáng)第三方監(jiān)督力度。其次，建立層級(jí)監(jiān)督制度，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)內(nèi)部相互監(jiān)督。從執(zhí)行主體在執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃有關(guān)活動(dòng)與行為監(jiān)督入手，控制主體“越軌行為”，達(dá)到相互監(jiān)控，提高執(zhí)行績(jī)效、糾正執(zhí)行行為偏差的效果。
3.5 規(guī)范執(zhí)行主體的利益平衡關(guān)系 土地利用總體規(guī)劃是關(guān)乎全局發(fā)展的綱領(lǐng)性政策，涉及到各個(gè)階層乃至全國(guó)所有公民的共同利益。權(quán)衡各主體的發(fā)展意愿，實(shí)現(xiàn)各主體利益平衡，對(duì)于規(guī)劃執(zhí)行力的提升具有非常重要的意義。第一，協(xié)調(diào)上下級(jí)政府之間的利益平衡。第二，協(xié)調(diào)政府與公眾之間的利益平衡。第三，協(xié)調(diào)政府與企業(yè)間的利益平衡。政府與企業(yè)既有合作，又有矛盾。因此，政府應(yīng)堅(jiān)持耕地總量不增加、生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)同步發(fā)展的原則選擇性地對(duì)企業(yè)供地，對(duì)于無(wú)法實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)的企業(yè)嚴(yán)禁供地，而對(duì)符合條件的企業(yè)給予一定經(jīng)濟(jì)和政策優(yōu)惠。
參考文獻(xiàn)：
[1]曾遼廣.對(duì)土地利用總體規(guī)劃存在問題及其對(duì)策的探討――以《惠東縣土地利用總體規(guī)劃（2010-2020年）》為例[J].特區(qū)經(jīng)濟(jì)，2013，12：188-190.
