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一、溫嶺市開展預(yù)算績效監(jiān)督的多層面實踐
近年來，浙江省溫嶺市在開展多形式的預(yù)算審查監(jiān)督過程中，不斷引入績效理念，財政、審計等部門深入推進(jìn)績效評價工作，市人大常委會不斷深化和完善預(yù)算績效評價監(jiān)督，各鎮(zhèn)（街道）也積極引進(jìn)績效理念，關(guān)注預(yù)算績效管理，形成了多方協(xié)同、共同推進(jìn)的良好格局。
（一）市級部門層面推進(jìn)預(yù)算績效管理的工作實踐
隨著我國新公共管理運動（NPM）逐步開展，溫嶺市財政局自2006年開始探索財政預(yù)算績效管理工作，通過設(shè)立預(yù)算績效評價科等途徑，逐步健全組織機(jī)構(gòu)，不斷拓展績效評價的范圍，加強預(yù)算績效管理。2007年市政府發(fā)文《溫嶺市財政支出績效評價實施方案》，2008年首次在全市范圍內(nèi)對20萬元以上的財政支出項目開展績效評價，并重點選擇36個項目進(jìn)行單位自評。2009年，選擇16個項目進(jìn)行重點關(guān)注。2010年，對9個重點部門中的16個項目進(jìn)行自評。從2011年起，實行由自評單位自設(shè)績效評價指標(biāo)，然后由財政局評價人員逐一跟進(jìn)開展業(yè)務(wù)指導(dǎo)，對指標(biāo)體系進(jìn)行探索。2012年對53個項目以部門為主開展自評，13個項目通過委托中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行評價。2013年，市財政局出臺《溫嶺市市級機(jī)關(guān)單位預(yù)算績效管理工作考核辦法（試行）》《溫嶺市預(yù)算績效管理實施辦法》等，規(guī)定每年20萬元以上的市級部門項目支出均要開展績效自評，市財政局抽取一定比例實施重點評價，部分項目還委托中介評價。市財政部門在2013年對現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)財政專項資金等16個項目績效情況開展評價的基礎(chǔ)上，2014年將全市50個單位的50個項目列入市級部門績效考核項目，其中，市文廣新局公共文化產(chǎn)品配送項目、市經(jīng)信局企業(yè)家人才隊伍建設(shè)等14個項目列為預(yù)算績效目標(biāo)管理重點關(guān)注項目。
該市審計部門在審計過程中，注重財政資金使用績效情況監(jiān)督，加強對審計發(fā)現(xiàn)問題的整改監(jiān)督。2007年開展首個績效審計項目，即溫嶺市2004年至2006年公路養(yǎng)路費績效情況專項審計調(diào)查，2008年開展了溫嶺市2007年度政府集中采購績效專項審計調(diào)查。2011年11月，向市十四屆人大常委會第五十五次主任會議專題匯報市審計局關(guān)于溫嶺自來水廠2008至2009年度資產(chǎn)負(fù)債損益審計整改及2010年度經(jīng)營管理績效審計情況。2012年開展了全市2011年度生態(tài)資金績效專項審計調(diào)查，對督促提高財政資金績效起到了積極作用。
（二）市人大開展預(yù)算績效監(jiān)督的探索歷程
溫嶺市人大常委會不斷深化預(yù)決算審查監(jiān)督工作，把監(jiān)督視角聚焦于預(yù)算績效管理，不僅關(guān)注資金分配得合理不合理，預(yù)算執(zhí)行得規(guī)范不規(guī)范，而且關(guān)注資金使用效果好不好。市人大通過常委會審議、專題調(diào)研、專題詢問、審計交辦、績效評價民主懇談會等方式，加強對涉企專項獎補資金、涉農(nóng)資金、科技專項資金、服務(wù)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)資金等績效監(jiān)督，督促完善預(yù)算績效目標(biāo)管理、績效運行跟蹤監(jiān)控、評價結(jié)果反饋和應(yīng)用、績效管理情況信息公開等全過程管理。
2007年，市人大常委會審議上半年計劃執(zhí)行情況中，提出要積極探索固定資產(chǎn)投資管理新模式，提高固定資產(chǎn)投資績效。2008年，督促市政府做好重大投資項目的績效審計，加大對項目建設(shè)、安全運營及資金使用的監(jiān)督，確保工程質(zhì)量和投資績效。2009年，在市十四屆人大三次會議部門預(yù)算專題審議會上，代表提出要對科技局科技支持項目進(jìn)行分類細(xì)化，體現(xiàn)科技經(jīng)費的使用績效。對人口和計劃生育局預(yù)算要提高計生宣傳教育經(jīng)費的使用績效，增強計生法律法規(guī)的實際宣傳效果。2009年，市人大常委會審議上半年預(yù)算執(zhí)行情況中，提出積極推進(jìn)財政支出績效評價工作，逐步建立科學(xué)合理的財政支出績效評價體系，提高財政預(yù)算管理水平。2010年7月，市第十四屆人大常委會第二十七次會議審議市政府《關(guān)于溫嶺市2009年度預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》，提出要加強對專項資金的管理和監(jiān)督，清理和盤活各類專項資金，提高專項資金使用績效。2011年11月，市第十四屆人大常委會第三十九次會議專題審議市政府《關(guān)于部分重點工程和項目績效評價情況的報告》，針對存在的思想認(rèn)識不夠統(tǒng)一、評價標(biāo)準(zhǔn)難以確立、基礎(chǔ)工作尚需完善、評價結(jié)果運用不足等問題，要求強化預(yù)算績效觀念，健全績效評價指標(biāo)體系，注重績效評價同參與式預(yù)算相結(jié)合，進(jìn)一步突出績效評價的重點，將績效評價結(jié)果作為新一年核定部門預(yù)算的重要依據(jù)，建立績效問責(zé)制度，評價結(jié)果及時向市人大常委會報告，并逐步向社會公開。2012年，該市人大常委會審議市政府《關(guān)于溫嶺市2011年度預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》，要求深化跟蹤績效審計，切實推動績效審計向縱深發(fā)展，逐步推行政府績效管理制度。
2014年5月，該市人大常委會首次專題召開預(yù)算績效評價項目交辦會，向市財政局及相關(guān)部門交辦3個重點預(yù)算績效管理項目，市農(nóng)辦3000萬元“美麗鄉(xiāng)村建設(shè)專項資金”、市發(fā)展和改革局3365.33萬元“服務(wù)業(yè)發(fā)展財政引導(dǎo)專項資金”、市經(jīng)濟(jì)和信息化局4000萬元“技術(shù)改造專項資金”，確定為2013年預(yù)算績效評價及2014年預(yù)算績效管理的重點監(jiān)督對象。同時，把民主懇談和中介評價進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，從政策是否科學(xué)、安排是否合理、執(zhí)行是否到位、效果是否發(fā)揮等方面著手，于9月11日、10月11日分別組織召開3場專項資金績效評價民主懇談會，每場會議由部分常委會組成人員、人大代表、專家、企業(yè)負(fù)責(zé)人、“兩庫”人員等100多人參加。經(jīng)過會前集中調(diào)研、分組調(diào)研、聽取主管部門及中介機(jī)構(gòu)匯報、集中和分組懇談、調(diào)查問卷等，共有173名與會人員發(fā)言，經(jīng)整理共提出建議意見137條。11月25日，該市十五屆人大常委會第三十六次主任會議專題聽取市財政局關(guān)于服務(wù)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)財政專項資金、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)專項資金、技術(shù)改造專項資金績效評價情況的匯報，結(jié)合存在問題就進(jìn)一步健全績效評價機(jī)制、完善專項資金政策、發(fā)揮績效評價的作用等提出意見和建議，并要求結(jié)合新一年度預(yù)算安排，予以整改落實。
（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大探索預(yù)算績效監(jiān)督的多種方式
該市各鎮(zhèn)（街道）在預(yù)算安排時，緊緊圍繞中心工作，注重把資金使用與政府重點項目結(jié)合，與代表和群眾的意愿結(jié)合，與項目的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益結(jié)合，貫穿績效理念于始終，發(fā)揮財政資金的最大效益。在監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行的同時，重點關(guān)注資金的績效情況，采取多種形式進(jìn)行跟蹤監(jiān)督。如該市澤國鎮(zhèn)人大2014年組織召開城建線2013年預(yù)算績效評價詢問會，市鎮(zhèn)人大代表、選民代表、智庫專家、中介機(jī)構(gòu)等圍繞總額達(dá)15771萬元的2013年鎮(zhèn)政府城建線9大類41小項預(yù)算績效情況，開展分組討論、大會集中詢問和滿意度測評等。塢根鎮(zhèn)選擇300萬元以上重點項目開展跟蹤視察并進(jìn)行評價，箬橫鎮(zhèn)就污水處理單個項目開展績效詢問和評價，取得了良好的監(jiān)督效果。
二、預(yù)算績效監(jiān)督的作用及意義
（一）有利于改變預(yù)算重心，達(dá)到預(yù)算項目擇優(yōu)作用
在地方財力有限的情況下，政府部門從以往的傳統(tǒng)預(yù)算編制爭項目、爭資金，逐步轉(zhuǎn)向重點關(guān)注預(yù)算資金要實現(xiàn)的目標(biāo)任務(wù)、預(yù)期效果等方面。各部門在年初安排預(yù)算過程中，既要考慮項目上一年度執(zhí)行情況，又要關(guān)注項目實施的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益性以及新一年度績效目標(biāo)、中長期目標(biāo)等，對項目實施所需的資源和存在問題進(jìn)行綜合分析，這有利于達(dá)到優(yōu)化資源配置、預(yù)算項目擇優(yōu)等目的。
（二）有利于改進(jìn)政府部門作風(fēng)，提高公共財政管理水平
根據(jù)公共委托理論和新公共管理理論，政府給予各級預(yù)算單位資金使用方面更多的自和靈活性，更注重投入后的產(chǎn)出和績效結(jié)果，社會公眾對政府行為的關(guān)注點從對公共資源的如何分配轉(zhuǎn)向公共資源的配置結(jié)果和效率。人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)，受人民的委托監(jiān)督管理地方事務(wù)及財政預(yù)算，通過加強預(yù)算績效監(jiān)督引入代表和公眾監(jiān)督機(jī)制，對部門預(yù)算支出的績效情況、不規(guī)范使用財政資金、一成不變的獎補政策等進(jìn)行監(jiān)督，有利于改變以往僵化模式，改進(jìn)部門作風(fēng)，提高工作效率、公共產(chǎn)品質(zhì)量和公共財政管理水平。
（三）有利于推進(jìn)民主理財和法治預(yù)算，提升政策的科學(xué)性
預(yù)算績效管理的各個環(huán)節(jié)融入民主決策的管理機(jī)制，財政部門、主管部門、人大代表、社會公眾、專家等就預(yù)算執(zhí)行、資金績效情況開展充分地博弈，有利于提升財政政策的利益整合能力，改變預(yù)算決策弊端，起到很好的政策規(guī)劃功能。通過整合各個層面的意見，及時調(diào)整獎扶政策，糾偏揚長，使得財政獎補政策更加科學(xué)，預(yù)算安排更加民主，政府理財和預(yù)算績效管理更加依法、公開、透明。
三、地方預(yù)算績效監(jiān)督存在的問題
近年來，我國各地在預(yù)算績效管理和監(jiān)督方面取得了一些成就，但是與預(yù)算績效改革仍有很多差距，在績效評價理念、體系構(gòu)建、機(jī)制建立、范圍和內(nèi)容、方式方法等方面尚需不斷突破。
（一）思想認(rèn)識不夠到位，預(yù)算績效觀念尚需提升
部分政府部門負(fù)責(zé)人、預(yù)算單位分管領(lǐng)導(dǎo)沒有充分認(rèn)識預(yù)算績效管理的重要性，對爭取預(yù)算資金的總量很積極，而對績效評價工作積極性不高。有的認(rèn)為只要不犯原則性錯誤、把年度預(yù)算資金用完就“大功告成”，對資金使用“效果”關(guān)注度不夠，存在部門本位主義。有的財務(wù)負(fù)責(zé)人有畏難情緒，認(rèn)為預(yù)算績效管理增加工作量，采取敷衍和消極應(yīng)付態(tài)度，工作停留在表面。有些部門在自評環(huán)節(jié)不夠嚴(yán)肅，測評表或調(diào)查表發(fā)放、填寫過程，存在“批量”拷貝應(yīng)付等現(xiàn)象，自評結(jié)果優(yōu)秀、良好較多。
（二）精細(xì)化管理存在較大差距，績效評價指標(biāo)體系不夠完善
許多地方的財政部門對項目資金設(shè)置了財政支出績效評價指標(biāo)體系，并進(jìn)行具體詳細(xì)劃分，但有些指標(biāo)仍然較為籠統(tǒng)，預(yù)算績效管理難以與風(fēng)險評估控制實現(xiàn)有效銜接，不能體現(xiàn)財政資金管理使用的精細(xì)化要求。比如，有的項目只是在立項時編制了總的績效目標(biāo)，設(shè)計了簡單粗放的指標(biāo)，缺乏細(xì)化效益目標(biāo)和具體評價指標(biāo)，績效評價報告的質(zhì)量不高，目標(biāo)設(shè)定較為籠統(tǒng)，難以精細(xì)化衡量和考核，影響項目評價效果。
（三）全過程預(yù)算績效管理機(jī)制不健全，結(jié)果反饋應(yīng)用亟待加強
許多地方政府尚未真正健全“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的全過程預(yù)算績效管理機(jī)制?？冃гu價作用發(fā)揮仍待加強，沒有真正起到事前防范、事中控制、事后監(jiān)督的作用。預(yù)算績效評價結(jié)果的反饋較少，在績效結(jié)果應(yīng)用上存在脫節(jié)現(xiàn)象，對資金劃撥沒有起到應(yīng)有的參考作用。許多預(yù)算安排的依據(jù)是市委市政府相關(guān)文件，即使部分政策已經(jīng)不符合當(dāng)前形勢，卻尚未及時加以調(diào)整和改變，盡管代表和公眾滿意度低，仍然按照原政策文件規(guī)定，照常進(jìn)行資金撥付，導(dǎo)致有的項目績效評價結(jié)果不佳，影響績效評價嚴(yán)肅性。
（四）財政資金安排尚不科學(xué)，會計核算方法仍待優(yōu)化
部門資金除了人大審議通過的年初預(yù)算資金，還有一些臨時性追加的預(yù)算，以及上級爭取到的部分配套資金，一些財政部門尚未事前對此開展績效評價。有些單位成本觀念淡薄、效率意識不強，出現(xiàn)了項目資金撥付到位，但是項目卻沒有啟動、資金績效分析滯后等現(xiàn)象。在會計核算方面，行政事業(yè)單位大多實行的是收付實現(xiàn)制，側(cè)重于對政府投入資源而非實際產(chǎn)出的控制，對資金使用后帶來的實際產(chǎn)出及其效果需要花費的財政成本缺乏考量，某種程度上軟化了對資金使用績效的約束。權(quán)責(zé)發(fā)生制已成為當(dāng)前世界政府會計核算的主流和發(fā)展趨勢，但是受會計核算成本、預(yù)算單位觀念固化、財務(wù)負(fù)責(zé)人積極性和主動性不高、政績考核機(jī)制不完善等影響，仍存在較大困難。
四、開展預(yù)算績效監(jiān)督的路徑設(shè)計及建議意見
新修訂的預(yù)算法增加預(yù)算績效管理條款，為預(yù)算績效管理工作的深入開展提供了法律上的支撐。地方人大如何實現(xiàn)對財政資金監(jiān)督向支出效果轉(zhuǎn)變，強化預(yù)算單位責(zé)權(quán)理念，推進(jìn)建立相配套的財政、審計制度等，探索一條程序性和實質(zhì)性并重的預(yù)算績效監(jiān)督路徑，仍是一個值得深入研究的新課題。
（一）健全機(jī)制，提升公共利益的決策效力
浙江省溫嶺市人大開展了10年的參與式預(yù)算探索，其實踐成果被寫入新修訂的預(yù)算法第四十五條等章節(jié)。該市從最初的公眾參與意識培育，到現(xiàn)今的不斷完善全過程、全方位的預(yù)算審查監(jiān)督制度、公眾和代表參與預(yù)算決策的機(jī)制，使得公共利益成為預(yù)算資源配置的核心價值目標(biāo)和衡量標(biāo)準(zhǔn)，取得較好效果。因此，要不斷健全預(yù)算協(xié)商機(jī)制，使得政府部門、社會各階層牢固樹立公共利益是增強預(yù)算績效的邏輯起點和終極歸宿意識?；鶎尤舜笠罱ǘ鄻踊念A(yù)算績效協(xié)商平臺，擴(kuò)大公眾參與面，注重約束和激勵并存的機(jī)制建設(shè)，讓各方圍繞預(yù)算資金績效開展充分懇談、辯論、詢問，達(dá)成共識，提高預(yù)算決策的科學(xué)性，逐步扭轉(zhuǎn)以往低效行為。
（二）循序漸進(jìn)，逐步實現(xiàn)績效監(jiān)督全覆蓋
各地推進(jìn)績效監(jiān)督不能“操之過急”，美國自1993年醞釀實施績效預(yù)算改革，用5年多時間開展大量的知識傳播、技術(shù)培訓(xùn)、各項制度建設(shè)等。各地要通過完善財政支出績效評價機(jī)制、深化專項資金績效評價民主懇談等，解剖“麻雀”，從個別案例中發(fā)現(xiàn)存在的問題，尋找對策，提出財政資金獎扶政策的調(diào)整措施。在預(yù)算編制階段，要明確各資金要實現(xiàn)的績效目標(biāo)，既要確保建設(shè)資金所需，又要避免資金閑置和沉淀。在各部門一定資金額度（如20萬元以上）項目均要開展績效評價的基礎(chǔ)上，要循序漸進(jìn)，落實群眾較為關(guān)注的民生類項目、重點項目開展績效評價監(jiān)督試點。
（三）完善政策，注重全過程預(yù)算績效監(jiān)督
各專項資金的獎扶政策亟待重新研究和論證，將政策執(zhí)行情況列入績效管理范疇，促進(jìn)完善相關(guān)政策。通過部門自評、中介機(jī)構(gòu)參評、財政重點評價等方式對項目及資金使用情況進(jìn)行績效評價，并與部門預(yù)算下一年度預(yù)算安排掛鉤，完善財政資金申報、審核、使用、監(jiān)管、考核、反饋全過程。健全預(yù)算績效目標(biāo)事前申報審核機(jī)制，把預(yù)算績效管理的約束力前置到編審環(huán)節(jié)，避免事后評價缺陷。市財政、審計等部門通過對政策合理性進(jìn)行有效監(jiān)督，相關(guān)主管部門加強對項目的實地調(diào)研和論證工作，擠干預(yù)算申報過程中的“水分”。要跟蹤好各獎補資金使用和管理情況、項目實施效果，根據(jù)出具的績效評價報告，為下一年安排資金提供重要參考。
（四）注重聯(lián)動，強化績效評價配套體系建設(shè)
健全評價機(jī)制，組織各單位對項目實施依據(jù)、主要內(nèi)容、資金明細(xì)測算情況、預(yù)期績效目標(biāo)合理性、項目實施保障等進(jìn)行認(rèn)真申報，嚴(yán)格專家審核，對實施依據(jù)不充分、績效目標(biāo)不明確的予以核減或暫緩資金安排。進(jìn)一步建立規(guī)范的政府績效預(yù)算管理相關(guān)制度體系，理順各方關(guān)系，完善財政預(yù)算資金分配模式。要牢固樹立用錢必有效、無效必問責(zé)的理念，健全績效問責(zé)、激勵約束機(jī)制，對資金使用評價結(jié)果較差的，要及時開展事后績效評價問責(zé)。建立健全與部門預(yù)算、項目監(jiān)管、干部任用獎懲相結(jié)合的全方位、多維度的績效評價問責(zé)制度體系。同時，結(jié)合專項資金使用情況和產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益等，對財政資金使用效果較好的，予以多形式的獎勵。要控制好預(yù)算成本，做到每一筆財政支出資金符合“績、預(yù)算、效”三個維度要求，設(shè)定好申請撥款所需的量化業(yè)績指標(biāo)，科學(xué)合理編制具有明確量化標(biāo)準(zhǔn)的預(yù)算。
（五）細(xì)化指標(biāo)，加強財政資金內(nèi)部管理
要精細(xì)化設(shè)置基本支出和項目支出指標(biāo)體系，提高財政支出績效評價結(jié)果的準(zhǔn)確性和嚴(yán)謹(jǐn)性。有針對性地修改和完善績效評價指標(biāo)，依托科學(xué)規(guī)范的績效評價方法，對財政資金支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益性進(jìn)行公正地考評，并進(jìn)行動態(tài)化監(jiān)控。黨的十八屆三中全會提出建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度的要求，對于行政事業(yè)單位而言，推進(jìn)預(yù)算績效管理、建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，加強內(nèi)部管理已經(jīng)成為行政事業(yè)單位一種內(nèi)在要求，建議會計核算基礎(chǔ)由收付實現(xiàn)制向權(quán)責(zé)發(fā)生制轉(zhuǎn)變。
（六）用好結(jié)果，發(fā)揮預(yù)算績效評價的作用
績效評價是績效管理的核心環(huán)節(jié)，注重結(jié)果運用是衡量績效評價效果的關(guān)鍵。完善評價結(jié)果反饋渠道，針對績效監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的問題，以書面文件形式反饋相關(guān)部門，督促整改，并將績效評價結(jié)果作為市財政部門安排年度預(yù)算的重要參考依據(jù)。健全預(yù)算績效評價信息公開機(jī)制，對每年度財政資金補助項目和績效評價情況，逐步向全社會公開。對社會關(guān)注度高的民生項目、重點項目的績效評價情況，通過政府門戶網(wǎng)站、人大網(wǎng)站、“一報兩臺”等公開，接受社會公眾監(jiān)督。要進(jìn)一步增強問責(zé)機(jī)制，保證預(yù)算審計的獨立性，增強預(yù)算產(chǎn)出和效果的度量行為，保障績效評價的有效性。
（七）加強培養(yǎng)，注重專業(yè)化人才隊伍建設(shè)
績效管理的專業(yè)性、綜合性要求很高，需要從事該項工作的人員不僅要熟悉財政預(yù)算、審計等知識，還要掌握具體評價項目的行業(yè)知識，對投資分析、數(shù)理統(tǒng)計、土木工程估價等領(lǐng)域的專業(yè)技能要求較高。當(dāng)前，龐雜的工作量與精細(xì)化的績效評價形成矛盾，無論是財政部門還是主管部門、中介機(jī)構(gòu)，人才隊伍建設(shè)難以跟上財政預(yù)算績效改革的需要。因此，需要進(jìn)一步形成共識，多措并舉，注重培訓(xùn)，加強專業(yè)化的人才隊伍培養(yǎng)和建設(shè)，提高財務(wù)人員和機(jī)關(guān)干部預(yù)算績效管理的素質(zhì)和能力。
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關(guān)鍵詞 財政 專項資金 績效審計
一、前言
績效審計是審計事業(yè)的內(nèi)在要求和發(fā)展趨勢，也是財政專項資金審計的方向。隨著我國財政公共體制的日漸完善，財政專項資金的投入規(guī)模越來越大，專項資金的種類越來越多，其運行和使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性廣受關(guān)注，但目前專項資金的分配、管理還存在很多不足，需要績效審計及時跟進(jìn)和有效監(jiān)督，并從傳統(tǒng)的財政財務(wù)收支審計向績效審計轉(zhuǎn)型。
二、財政專項資金績效審計的內(nèi)涵
財政專項資金績效審計是指審計機(jī)關(guān)對財政專項資金的使用管理所帶來的經(jīng)濟(jì)、社會效益進(jìn)行檢查和評價，以提高財政專項資金使用的效益。專項資金強調(diào)?？顚Ｓ茫斦ｍ椯Y金績效審計重點在于對專項資金收支的合法性、真實性、效率性、效益性進(jìn)行監(jiān)督檢查。20世紀(jì)80年代初，我國審計理論界就開始研究績效審計，目前我國所有的審計項目都已經(jīng)開展績效審計。傳統(tǒng)審計大多是對財務(wù)收支進(jìn)行事中審計，而現(xiàn)代審計強調(diào)事前、事中、事后的全過程預(yù)防、控制、監(jiān)督和評價。通過嚴(yán)格、真實的審計揭示出財政專項資金在決策和使用方面的失誤、損失和效益低下等方面的問題，提出相應(yīng)的解決對策，以確保專項資金的使用效益，切實提高資金的使用效率。
三、財政專項資金績效審計的重要價值
隨著我國經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，政府財政支出所占的比重越來越大。最大化地發(fā)揮財政專項資金的使用效益，是政府提高對社會的管理能力，推動社會各項事業(yè)發(fā)展的重要手段。因此，開展財政專項資金績效審計工作有利于完善公共財政管理機(jī)制，促進(jìn)陽光執(zhí)政。國家財政是人民群眾納稅的“血汗錢”，因此財政方針一直是“取之于民，用之于民”，開展績效審計工作可以督促用款單位合理有效地使用財政專項資金，從而保護(hù)好廣大人民群眾的公共利益。隨著我國財政管理體制的日益健全，財政資金使用績效評價已逐步成為創(chuàng)新財政管理的重要內(nèi)容。開展財政專項資金績效審計有利于揭示資金使用過程中的問題與不足，從而最大化發(fā)揮財政資金的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益。
四、當(dāng)前財政專項資金績效審計的現(xiàn)實挑戰(zhàn)
傳統(tǒng)審計工作主要針對財政財務(wù)收支的合法性，較少審計資金的使用績效。相比發(fā)達(dá)國家，我國財政專項資金績效審計起步時間比較晚，規(guī)范程度低，而且缺乏明確適用的法律依據(jù)、行為規(guī)范以及績效審計體系，審計機(jī)構(gòu)對于績效審計的內(nèi)容、流程、標(biāo)準(zhǔn)及評價還沒有明確規(guī)范，仍然需要在實踐中不斷摸索、總結(jié)與完善。例如，涉農(nóng)資金多種多樣，通?！靶《ⅰ?，而且績效管理基礎(chǔ)薄弱，受到時間、人力等因素的限制，難以準(zhǔn)確審計。同時，目前我國審計領(lǐng)域的工作人員受傳統(tǒng)審計工作的影響比較大，知識、思維及視野相對比較狹窄，沒有真正認(rèn)識到財政績效審計工作的重要性，這給實際工作的開展帶來很多的不便。相關(guān)資料顯示，目前我國的審計隊伍主要以財政、審計人才為主，其他各方面的專業(yè)人才還不到10%，復(fù)合型人才就更加稀缺。
五、加強財政專項資金績效審計的解決方案
（1）完善績效審計法規(guī)制度。績效審計工作的順利開展離不開法律法規(guī)的約束。目前，我國《審計法》對于財政專項資金績效審計工作的規(guī)定還存在一定的不足，立法機(jī)構(gòu)有必要在現(xiàn)有《審計法》的基礎(chǔ)上，對績效審計的法律地位、審計權(quán)限、審計內(nèi)容及審計范圍等內(nèi)容進(jìn)行明確的規(guī)定，從而為財政專項資金績效審計工作的開展提供良好的法制環(huán)境。同時根據(jù)績效審計對象的具體情況制定完善的績效審計準(zhǔn)則，建立起科學(xué)的績效評價機(jī)制和明確的績效評價指標(biāo)體系，讓績效審計有法可依，有章可循?？冃徲嫹治鲈u價應(yīng)包括立項決策評價、經(jīng)濟(jì)效益評價、社會影響評價、環(huán)境效益評價、可持續(xù)性評價等方面的內(nèi)容，并注意定性指標(biāo)與定量指標(biāo)、短期指標(biāo)與長期指標(biāo)的結(jié)合。
（2）加強專項資金績效管理。加強財政資金的績效管理工作是推進(jìn)績效審計的基礎(chǔ)，要想使績效審計工作真正得以開展，財政部門及有關(guān)單位就必須增強績效管理的意識，從項目立項決策至項目結(jié)束的全過程加強財政專項資金的績效管理，只有做好前期管理工作，確?！瓣P(guān)口前移”、“過程延伸”，才能更好地配合審計工作的開展，才能有效減少績效審計工作的難度與阻力，從而為績效審計工作奠定堅實的基礎(chǔ)。審計單位要明確績效審計目標(biāo)，加強橫向和縱向聯(lián)系，實現(xiàn)資源共享，防止多頭申報、重復(fù)建設(shè)等漏洞。針對資金管理不規(guī)范、政策落實不到位、撥付管理效率低等問題，應(yīng)明確責(zé)任主體與審計思路，對立項、申報、審批、撥付、管理等環(huán)節(jié)加強檢查，督促審計對象建章立制，加強專項資金績效管理，建立預(yù)算績效管理體系。
（3）綜合運用多種審計方法。財政專項資金績效審計的內(nèi)容廣泛，包括資金的管理績效和使用績效，從效果性、資源性、經(jīng)濟(jì)性、效率性、環(huán)境性等不同角度開展審查，管理績效主要審查專項資金的籌集是否合理到位、撥付是否足額及時、管理是否高效專用等，使用績效主要審查立項是否符合國家政策、是否按規(guī)定用途使用、是否存在浪費和閑置現(xiàn)象等。在實際審計過程中，要根據(jù)績效審計的特點，堅持“賬、表、證”賬面審計和實地調(diào)查相結(jié)合，逐步完善審計內(nèi)容，不斷優(yōu)化審計流程，靈活運用邏輯模型法、程序分析法、內(nèi)容分析法、案例分析法等進(jìn)行定性分析，運用數(shù)據(jù)收集法、比較分析法、比率分析法、描述性統(tǒng)計分析法、時間序列分析法等進(jìn)行定量分析，抓住重點資金審計，對數(shù)據(jù)資料進(jìn)行深入探究、多角度解讀、全方位分析，并提出切實可行的意見和建議。
（4）強化績效審計隊伍建設(shè)?？冃徲嬇c傳統(tǒng)審計不同，需要注入新觀念、新思路、新方法，要想推動財政專項資金績效審計工作的開展，就必須改變當(dāng)前審計隊伍中會計、審計人員占主體的現(xiàn)狀，建立績效審計人才庫，培養(yǎng)具備多種專業(yè)知識結(jié)構(gòu)和現(xiàn)代審計理念的復(fù)合型人才，建立一支業(yè)務(wù)素質(zhì)強、審計手段豐富的績效審計專業(yè)隊伍，使審計人員自身知識結(jié)構(gòu)達(dá)到效益審計的要求，在工作中能準(zhǔn)確判定項目效益評價指標(biāo)和項目效益的高低。績效審計人員應(yīng)拓寬工作思路，全面地掌握各種專業(yè)的知識，在開展審計工作的過程中熟練運用各種技巧，重點關(guān)注“三公”經(jīng)費、新農(nóng)合基金、重點工程項目資金、賑災(zāi)救災(zāi)資金等，核實資金支出的真實性，確保資金使用的效益性，然后對具體審計項目出具審計意見，提出切實可行的審計建議，督促被審計單位整改。
六、結(jié)語
績效審計是審計事業(yè)的內(nèi)在要求和發(fā)展趨勢，也是財政專項資金審計的方向。我國財政專項資金績效審計要充分發(fā)揮公共財政“經(jīng)濟(jì)衛(wèi)士”的職能，從傳統(tǒng)的財政財務(wù)收支審計向績效審計轉(zhuǎn)型，重點監(jiān)督審查立項可行性、決策合理性、分配合規(guī)性、撥付完整性、實施可控性和效果預(yù)見性等方面，以促進(jìn)相關(guān)部門加強預(yù)算管理與績效管理，有效使用財政資金，保證財經(jīng)專項資金的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益最大化。
參考文獻(xiàn)
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【關(guān)鍵詞】基層學(xué)校財政資金預(yù)算;績效評價
根據(jù)財政部相關(guān)規(guī)定，學(xué)校作為基層行政事業(yè)單位的預(yù)算部門，應(yīng)設(shè)立績效目標(biāo)，運用科學(xué)、合理的績效評價指標(biāo)、評價標(biāo)準(zhǔn)和評價方法，對資金使用管理過程及其結(jié)果進(jìn)行客觀、公正的評價。將學(xué)校資金績效管理貫穿于預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的各個環(huán)節(jié)，更加關(guān)注學(xué)校資金的投入、產(chǎn)出和結(jié)果，有利于強化資金使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性。因此，本文在樹立基層學(xué)校財政資金績效管理理念、加強財政資金支出管理、提高財政資金使用效率、保障項目實施達(dá)到預(yù)期效益等方面進(jìn)行了有益的探索。
一、充分認(rèn)識績效評價的意義
近年來，財政對江蘇省蘇州市第六中學(xué)（以下簡稱“六中”）的經(jīng)費投入不斷增長，極大地推動了六中的發(fā)展，使六中獲得“全國學(xué)校藝術(shù)教育工作先進(jìn)單位”、“江蘇省藝術(shù)教育特色學(xué)?！薄ⅰ疤K州市全面提高教育質(zhì)量獎和特色發(fā)展獎”等榮譽。管好用好教育經(jīng)費，不斷提高財政資金使用效益，不僅是六中努力打造優(yōu)質(zhì)教育品牌的內(nèi)在需求，更是實現(xiàn)群眾對辦好人民滿意教育的期待。因此學(xué)校必須強化資金管理，提高財政資金使用效益，而加強資金管理，最直接有效的途徑就是實施預(yù)算績效評價。做好績效評價、用好每一分錢不僅是促進(jìn)學(xué)校發(fā)展、優(yōu)化資源配置的內(nèi)在要求，也是推動學(xué)校內(nèi)涵發(fā)展、實現(xiàn)辦學(xué)質(zhì)量和水平全面提升的客觀需要。
二、學(xué)校開展績效評價工作中存在的問題
第一，績效管理制度不完善。雖然財政部在2009年重新修訂了《財政支出績效評價管理暫行辦法》，但辦法對分行業(yè)績效評價沒有具體規(guī)定和具體操作性指導(dǎo)。學(xué)校在實際操作中對于被評價對象的選擇、評價方法、績效目標(biāo)、績效考核指標(biāo)的確定以及評價職責(zé)的定位等沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，缺乏可操作性的指標(biāo)體系。學(xué)校還未建立以績效管理為核心的績效評價制度，使績效管理無法可依。第二，績效管理人員素質(zhì)偏低。學(xué)校有部分人員的預(yù)算績效意識比較淡薄，他們重視的是項目資金的申請，更加關(guān)注收入預(yù)算安排、資金使用是否合理合規(guī)，而對資金的使用效率和效果缺乏足夠的重視。并且常將預(yù)算績效評價工作歸屬為學(xué)校財務(wù)部門的工作，在實際工作中也缺乏一定的合作意識。第三，預(yù)算績效目標(biāo)設(shè)置不夠合理。學(xué)校在編制預(yù)算時沒有設(shè)定績效財政監(jiān)督CAIZHENGJIANDU201710目標(biāo)或者設(shè)置的績效目標(biāo)模棱兩可，不夠具體。一些項目設(shè)置的績效目標(biāo)僅僅定性，沒有量化指標(biāo)，缺乏數(shù)量目標(biāo)、質(zhì)量目標(biāo)、服務(wù)對象滿意度目標(biāo)以及預(yù)期效果目標(biāo)等，從而不利于今后的績效評價。第四，績效監(jiān)管不及時、不到位。學(xué)校財政資金績效監(jiān)管比較滯后，一般是事后的監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問題為時已晚，監(jiān)管沒有涵蓋項目實施的事前、事中、事后全過程。項目實施跟蹤管理不到位，沒有逐項對照項目評價指標(biāo)加強監(jiān)管，不能動態(tài)地了解和掌握項目績效目標(biāo)實現(xiàn)程度和項目實施進(jìn)程，項目實施容易偏離既定的績效目標(biāo)。第五，財務(wù)管理不夠規(guī)范。部門預(yù)算編制不夠科學(xué)、細(xì)化，項目資金預(yù)算編制基本上由學(xué)校財務(wù)部門完成，業(yè)務(wù)部門參與程度低，沒有從源頭上控制好項目，造成項目的計劃報告雖然提交的及時，但因事前沒有經(jīng)過充分調(diào)查研究和科學(xué)論證，缺乏可行性而無法實現(xiàn)；一些項目由于資金考慮欠缺，增加了預(yù)算執(zhí)行難度，從而導(dǎo)致需要在預(yù)算執(zhí)行途中追加預(yù)算。學(xué)校財務(wù)部門在財政資金管理過程中，僅關(guān)注支出是否完成，沒有全程參與項目資金的監(jiān)督檢查工作，也沒有關(guān)注項目支出的有效性。
三、學(xué)校實施財政資金績效管理的有效途徑
【關(guān)鍵詞】 財政專項資金; 預(yù)算編制; 財政監(jiān)督; 資金整合
中圖分類號：F812.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-5937（2015）05-0073-03
加強財政專項資金管理作為財政精細(xì)化、科學(xué)化管理的重要組成部分，多年來一直是各地、各級財政部門關(guān)注和討論的熱點話題，這方面的文獻(xiàn)資料很多，但專門研究財政專項資金使用方式的文獻(xiàn)比較少。筆者認(rèn)為，財政專項資金使用環(huán)節(jié)是其整個管理鏈條的重要組成部分，對如何提高財政專項資金使用效益具有重要的意義。
一、加強財政專項資金使用方式改革的重要意義
（一）加快推進(jìn)財政改革的內(nèi)在要求
黨的十八屆三中全會通過了《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）?！稕Q定》提出了“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的重要論斷，圍繞深化財稅體制改革提出了很多富有新意的重要提法和改革要求，指明了深化財稅體制改革的路徑。財政專項資金運行數(shù)年，已經(jīng)積累了不少問題。對財政專項資金使用方式進(jìn)行改革創(chuàng)新正是逐步消除這些問題的目的所在，也是加快財政改革的內(nèi)在要求。
（二）提高財政資金使用效率和效益的必然要求
在目前財政收入規(guī)模越來越大、財政支出盤子越來越大的情況下，特別是當(dāng)前財政經(jīng)濟(jì)形勢偏緊、財政收入增幅放緩的情況下，更要加強財政專項資金支出管理，提高財政資金使用效率和效益，這是財政管理工作的重中之重，是財政工作永恒的主題，也大有文章可做。而財政基本支出基本是按定額標(biāo)準(zhǔn)支出，回旋余地小，是剛性需求，基本上是購買公共服務(wù)（或產(chǎn)品），絕大多數(shù)都是直接支付到商品（服務(wù)）的提供者（個人或企業(yè)），基本上是“保吃飯”，其使用方式從全國范圍而言基本模式大同小異，其改革創(chuàng)新空間有限。而財政專項資金規(guī)模大、使用范圍廣、涉及領(lǐng)域多，使用方式多種多樣，有較大的改革和探索空間。
（三）加強財政部門黨風(fēng)廉政建設(shè)的重要途徑
近年來，一些地區(qū)和部門及個人挪用、鋪張浪費乃至揮霍貪污財政專項資金的現(xiàn)象和行為時有發(fā)生，出現(xiàn)了部分財政干部在這方面的腐敗案例，引起了各級黨政組織的高度重視和社會各界的廣泛關(guān)注。這些違紀(jì)違法行為是建設(shè)法治財政、依法理財所不容的，也與中央的“八項規(guī)定”相違背，必須切實加以解決。傳統(tǒng)的財政專項資金“點對點”扶持方式存在著一定的廉政風(fēng)險點，加強財政專項資金使用方式改革創(chuàng)新對促進(jìn)反腐倡廉建設(shè)也具有重要的積極作用。
二、當(dāng)前財政專項資金使用方式存在的主要問題
（一）專項資金數(shù)量過多，存在交叉重復(fù)設(shè)置
當(dāng)前，財政專項資金門類較多。以蘇州市級財政為例，納入市級財政專項資金目錄的就有37個。其中部分專項資金都是因事而設(shè)、因時而立，缺乏一定的規(guī)劃性、系統(tǒng)性和長遠(yuǎn)性，并且使用范圍存在著一定的交叉和重復(fù)性。例如，工業(yè)轉(zhuǎn)型升級和推進(jìn)新型工業(yè)化專項資金、科技發(fā)展和自主科技創(chuàng)新專項資金、城鄉(xiāng)一體化和市級支農(nóng)專項資金等使用范圍就相近，使用用途存在交叉和重復(fù)。
（二）專項資金支出進(jìn)度偏慢
據(jù)統(tǒng)計，專項資金一般年度支出進(jìn)度為80%，但其中還有相當(dāng)一部分是年終突擊轉(zhuǎn)入財政專戶的資金;若剔除轉(zhuǎn)入財政專戶的資金，專項資金的平均支出進(jìn)度只有60%～70%，有的還低于50%，甚至還有分文未動的專項資金。大量財政結(jié)余資金躺在銀行賬戶上，既失去了其應(yīng)有的作用，又造成年底突擊花錢。
（三）專項資金使用缺乏項目論證，導(dǎo)致使用效益不高
在財政專項資金預(yù)算編制中，“先確定資金規(guī)模，再論證項目”的現(xiàn)象還普遍存在，用款單位則表現(xiàn)為“重申請、輕使用”，想方設(shè)法爭取財政專項撥款，但由于缺乏對項目的論證，一些項目遲遲得不到落實，形成專項資金的滯留或挪用，嚴(yán)重降低了專項資金的使用效益。
（四）專項資金績效評價結(jié)果未被充分利用
開展專項資金績效評價和監(jiān)督檢查工作，是深化財政預(yù)算管理的一項重要內(nèi)容，對高效利用財政資金、推動地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展具有重大意義。但目前對評價結(jié)果的應(yīng)用仍有很多不足。由于財政支出績效管理工作開展時間不長，工作體系還在不斷完善，特別是結(jié)果應(yīng)用工作缺乏法律規(guī)范，對財政支出績效評價結(jié)果中的成績、問題與相關(guān)責(zé)任、項目執(zhí)行過程中的各環(huán)節(jié)責(zé)任人缺乏約束，影響了財政支出績效管理工作的權(quán)威性，制約財政支出績效管理工作的深入開展。目前也缺乏關(guān)于績效評價結(jié)果應(yīng)用的法律法規(guī)，難以將評價結(jié)果落到實處。
（五）預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算編制相脫節(jié)，降低了專項資金使用效益
在預(yù)算編制方法上沒有實行完全意義上的零基預(yù)算，實行的是專項經(jīng)費按實際的分配模式，使得專項資金預(yù)算編制缺乏科學(xué)、合理的標(biāo)準(zhǔn)，基數(shù)加增長的辦法仍然存在;有時甚至只是將專項資金進(jìn)行切塊分配。專項資金預(yù)算編制的主觀性和隨意性，必然帶來專項資金使用上的隨意性，以致截留、擠占、挪用專項資金的現(xiàn)象時有發(fā)生，極大地削弱了預(yù)算編制的約束力，降低了專項資金的使用效益。
（六）專項資金使用范圍和部門基本支出相混淆
由于信息不對稱，存在同一事項多頭申報和安排財政資金，為多爭取財政資金，服務(wù)對象就同一個事項往往稍微改頭換面分別通過經(jīng)常性項目和專項資金向戶管處室及專項資金處室重復(fù)申報預(yù)算資金。在實際工作中，由于信息不對稱，處室之間難以有效和及時溝通，同一事項同時安排兩次財政資金，造成了資金浪費。還有就是在不同的項目之間混用經(jīng)費，如在專項資金中列支應(yīng)由部門基本支出行政經(jīng)費支付的考察費、招待費、調(diào)研費、會務(wù)費等。
（七）傳統(tǒng)的“點對點”、“撒胡椒面”扶持方式仍存在
由于受制于傳統(tǒng)的既得利益和觀念所限，部分專項資金使用方式陳舊，管理方式相對落后，沒有起到應(yīng)有的作用，而且實行使用方式創(chuàng)新的專項資金，仍保留了傳統(tǒng)的“點對點”、“撒胡椒面”扶持方式，既影響了財政資金效益的發(fā)揮，又存在著廉政風(fēng)險。發(fā)改、農(nóng)業(yè)、財政等部門工作人員在財政專項資金使用方面的違法違紀(jì)行為，新聞媒體也有所報道。
（八）資金設(shè)立部門多，資金監(jiān)管難度大
財政專項資金相關(guān)政策的制定涉及科技、經(jīng)信委、商務(wù)、金融、組織、文化等主管部門，體現(xiàn)了各部門支持經(jīng)濟(jì)（企業(yè)）發(fā)展的廣泛共識。但是，由于現(xiàn)行政府管理模式下專業(yè)分工和職能分化的客觀存在，導(dǎo)致部門對扶持經(jīng)濟(jì)（企業(yè)）發(fā)展資金項目管理出現(xiàn)了“碎片化”、多樣化，難以避免各自為政、缺乏溝通和協(xié)調(diào)等問題的產(chǎn)生，尤其是所有項目資金均歸口財政部門監(jiān)管，面對龐雜的項目類別和分布廣泛的項目實施主體（企業(yè)或個人），財政部門限于人力和精力，監(jiān)管難度大，監(jiān)督職能有限，不利于財政專項資金使用效益的提高。
三、加強財政專項資金使用方式創(chuàng)新的政策建議
（一）盡快推動財政專項資金實質(zhì)性整合工作
整合財政專項資金是各級財政部門一直力推和呼吁的工作，但多年來進(jìn)展緩慢，成效不大。財政專項資金整合因牽涉面廣、涉及部門多，是利益的再調(diào)整，因此一直是一項推進(jìn)難度較大的工作。整合不是簡單的調(diào)整和歸并，也不是單純地將某一部分資金劃歸一個部門或機(jī)構(gòu)管理，而是要形成分類科學(xué)、分工明確、管理規(guī)范、運轉(zhuǎn)有序的資金使用管理的有效機(jī)制，提高財政資金使用效益。江蘇省財政廳從2012年開始，整合設(shè)立了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金、文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)專項資金、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金等。2013年上半年，又將科技、文化、農(nóng)業(yè)、節(jié)能環(huán)保、人才等132個專項整合成38個。近期可以進(jìn)行努力探索和實踐的是對財政部門同一個處室管理的相近的專項資金進(jìn)行歸并。從中期來看，還要推行跨部門資金整合工作，將由不同部門管理、資金投向相近或相同的資金進(jìn)行整合歸并，并按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)集中投向特定領(lǐng)域，發(fā)揮資金規(guī)模效應(yīng)。由此改變多個部門分塊共同扶持相同類項目為財政集合統(tǒng)一扶持，體現(xiàn)集中財力辦大事，避免財政資金重復(fù)投入和浪費，提高資金使用效率。通過整合，充分發(fā)揮資金的合力效應(yīng)，打破各專項資金的界限分割，以減少結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余。
（二）科學(xué)合理確定專項資金扶持對象，側(cè)重扶弱扶小企業(yè)
由于部分專項資金扶持政策條款門檻高、條件嚴(yán)，完全符合這些申請標(biāo)準(zhǔn)和條件的，基本上都是一些大型企業(yè)、骨干企業(yè)，而且每年享受政策扶持的基本上都是一些老面孔，而對眾多的真正陷入困境、需要扶持的中小微企業(yè)則很少顧及，基本上沒有惠及到。財政資金起到了“錦上添花”，而非“雪中送炭”的效果。而實際上，眾多中小微企業(yè)更需要貸款補助、信用擔(dān)保、補貼等各項扶持。中小微企業(yè)的重要性不言而喻，全國上下已經(jīng)形成了廣泛共識。財政資金的無償性、公共性，決定了其使用應(yīng)該是彌補市場失靈，應(yīng)從重點“扶優(yōu)扶強扶順”向“扶新扶幼扶逆”轉(zhuǎn)變，重點扶持處于產(chǎn)業(yè)鏈兩端的中小微企業(yè)及困難企業(yè)。為此，財政扶持資金要充分考慮到眾多中小微企業(yè)的需求，放低扶持門檻和條件，真正關(guān)注成長性好、具有發(fā)展?jié)摿Φ闹行∥⑵髽I(yè)，體現(xiàn)“雪中送炭”的作用。
（三）嚴(yán)格縮小專項資金使用范圍，不斷優(yōu)化專項資金使用結(jié)構(gòu)
應(yīng)及時理清專項資金專門用途、范圍和支付途徑，將各主管部門自用的專項經(jīng)費中包含的辦公經(jīng)費納入到各單位的部門經(jīng)費預(yù)算中。同時，明確和理順專項資金管理分配處室和戶管處室的職責(zé)及操作流程，遵循“誰管理、誰分配，誰下達(dá)、誰核對，誰確認(rèn)、誰負(fù)責(zé)”的原則，加強統(tǒng)一協(xié)調(diào)，扎口管理。這樣有效杜絕主管部門將本應(yīng)屬于日常行政經(jīng)費的項目放入專項資金里列支，以提高財政專項資金使用范圍的專注度，使之真正用于扶持經(jīng)濟(jì)（企業(yè)）發(fā)展，有效培植財源。
（四）不斷深入推進(jìn)財政專項資金“撥改獎”、“撥改?！?、“撥改投”使用方式改革
財政專項資金“撥改獎”使用方式仍是傳統(tǒng)的“點對點”扶持方式，而“撥改?！?、“撥改投”選擇合作對象時競爭性不強，應(yīng)不斷深入加快推進(jìn)。一是逐步縮小乃至取消“撥改獎”扶持方式，將這部分資金分配按需給“撥改?！?、“撥改投”兩部分。二是在“撥改?！薄ⅰ皳芨耐丁杯h(huán)節(jié)選擇擔(dān)保公司、基金管理公司、銀行等合作伙伴時，要引入競爭性機(jī)制，在全國范圍內(nèi)實行招標(biāo)，真正體現(xiàn)公開、公平、公正的市場化原則，并根據(jù)實施業(yè)績實行定期輪換，這樣既能有效調(diào)動各相關(guān)合作伙伴的積極性，形成有效制衡，又能充分放大財政資金的杠桿效應(yīng);否則在現(xiàn)有模式下，難以對這些合作伙伴形成有效制衡機(jī)制，容易產(chǎn)生壟斷局面。
（五）強化對財政專項資金的結(jié)余管理，不斷創(chuàng)新管理方法
2013年7月3日，國務(wù)院常務(wù)會議研究了激活財政存量資金，進(jìn)一步盤活存量，把閑置、沉淀的財政資金用好等問題。一是年初編制財政專項資金預(yù)算總盤子時，按一定比例從總盤子里扣減。對專項資金上年結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余作為本年度預(yù)算來源統(tǒng)籌考慮。要深入分析近幾年財政專項資金年初預(yù)算額度和年終實際支付額度的差額。例如，財政專項資金年終實際執(zhí)行額占年初預(yù)算額的比重為80%，則可考慮在編制下一年度財政專項資金總盤子時，按85%的資金量通盤考慮，不必每一項專項資金都足額安排預(yù)算。在年中實際執(zhí)行時，確實出現(xiàn)執(zhí)行數(shù)大于預(yù)留數(shù)時，再按程序申請追加預(yù)算，可從預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金或年度超收收入安排。二是提高專項資金預(yù)算編制的科學(xué)性和準(zhǔn)確性，并細(xì)化到每一個具體的項目。逐步壓縮乃至取消那些只有預(yù)算資金規(guī)模而無具體項目的專項資金。年中對確有特殊情況需要追加專項預(yù)算的，要先在該專項沉淀結(jié)余資金中消化，然后再按程序報批，予以追加。三是在預(yù)算編制及執(zhí)行時，優(yōu)先使用上年結(jié)余資金，每年年底清理滾存結(jié)余，用好沉淀資金，將更多資金投入民生領(lǐng)域。將沉淀資金按輕重緩急逐步分配到社會保障、醫(yī)療、廉租房、城區(qū)改廁、公共交通、環(huán)保等領(lǐng)域，解決居民生活中的急難愁問題，進(jìn)一步改善居民生活環(huán)境，提高生活質(zhì)量。
（六）加大對財政專項資金使用情況的監(jiān)督力度
加強對財政專項資金使用情況的監(jiān)督，有利于強化相關(guān)部門使用專項資金的責(zé)任意識。一是加強財政績效管理，全面推進(jìn)預(yù)算績效目標(biāo)管理，進(jìn)行績效目標(biāo)評價，建立以績效實現(xiàn)為導(dǎo)向、以績效評價為手段、以結(jié)果運用為保障的機(jī)制，進(jìn)一步提高預(yù)算管理水平，優(yōu)化資源配置。特別是要加強評價結(jié)果運用，根據(jù)考評結(jié)果，安排、調(diào)整下一年度專項資金預(yù)算，強化績效考評結(jié)果對預(yù)算的約束力。二是加強財政監(jiān)督檢查。加強對財政專項資金使用的專項監(jiān)督，建立健全決策、執(zhí)行與效果評價相分離的監(jiān)督制約體系，完善內(nèi)部監(jiān)督檢查制度。定期對財政資金的使用情況進(jìn)行跟蹤和反饋，及時調(diào)整和完善有關(guān)政策和資金分配辦法。三是充分發(fā)揮人大、審計、社會公眾等外部監(jiān)督作用。對審計和人大提出的問題要制定整改措施，認(rèn)真進(jìn)行整改，并按時上報整改情況和結(jié)果。建立財政與社會公眾的信息溝通渠道，調(diào)動廣大群眾參與監(jiān)督的積極性。對財政監(jiān)督檢查、審計監(jiān)督、人大監(jiān)督、社會監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的專項資金分配、使用和管理等違法違紀(jì)行為要進(jìn)行責(zé)任追究，并公布處理結(jié)果。
【參考文獻(xiàn)】
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氣候變化是一個重大的國際問題，它涉及能源利用的數(shù)量與結(jié)構(gòu)以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，對全球發(fā)展的影響深遠(yuǎn)。如今氣候的不斷惡化給全球的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展敲響了警鐘，因此扭轉(zhuǎn)全球變暖的趨勢，創(chuàng)造可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境，逐漸成為世界各國的共識，保護(hù)環(huán)境越來越被全球所重視。發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，采取溫室氣體低排放措施以減緩氣候的變化也成為了全球共同努力的目標(biāo)。2009年12月7日到18 日，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》締約方第15次，會議在丹麥?zhǔn)锥几绫竟匍_。超過85個國家元首或政府首腦、192個國家的環(huán)境部長出席了此次會議。在此次會議上簽訂的《哥本哈根協(xié)議》是繼《京都議定書》到期后，應(yīng)對未來氣候變化的全球行動簽署的新的協(xié)議，代表了世界各國為合作對抗氣候變化所做出的努力。
低碳經(jīng)濟(jì)概念的首次提出是在英國2003年的《我們未來的能源――創(chuàng)建低碳經(jīng)濟(jì)》白皮書中。低碳經(jīng)濟(jì)是指實現(xiàn)溫室氣體低排放的同時兼顧經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長。英國作為發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)較早的國家，在低碳審計方面的發(fā)展相對較為完善。英國環(huán)境審計委員會2009年的工作報告中，明確了低碳審計的動因、目標(biāo)與內(nèi)容，形成了一個完整的低碳審計框架。
我國在經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展的同時也越來越重視環(huán)境保護(hù)的問題，早在2005 年我國政府就相繼出臺了《可再生能源法》、《節(jié)約能源法》、《節(jié)能中長期專項規(guī)劃》、《關(guān)于加快發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的若干意見》、《關(guān)于加強節(jié)能工作的決定》、《氣候變化國家評估報告》、《中國應(yīng)對氣候變化的政策與行動》白皮書、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》等重要文件，把應(yīng)對氣候變化目標(biāo)納入“十二五”規(guī)劃中，同時，制定了相關(guān)的低碳政策措施，包括中央、地方各部門、企業(yè)層層分解落實節(jié)能減排指標(biāo)，實行目標(biāo)責(zé)任制；通過信貸、土地兩方面的控制來提高環(huán)評標(biāo)準(zhǔn)；加大財稅工具的支持；推動循環(huán)經(jīng)濟(jì)和低碳經(jīng)濟(jì)示范園區(qū)的規(guī)劃建設(shè)等。
二、低碳經(jīng)濟(jì)背景下政府績效審計的目標(biāo)
明確政府績效審計的目標(biāo)是開展政府績效評價的基礎(chǔ)。根據(jù)低碳經(jīng)濟(jì)的要求，政府績效審計的總體目標(biāo)是通過政府的績效審計監(jiān)督，促進(jìn)低碳政策的實施和低碳技術(shù)合理有效的應(yīng)用，以達(dá)到低排放、低能耗、低污染的目的，保證經(jīng)濟(jì)社會健康的發(fā)展，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。
一般來說，績效審計的目標(biāo)圍繞所謂的“3E”審計，即經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性來確定的。經(jīng)濟(jì)性是指對一項活動在保證其質(zhì)量的前提下，將其資源消耗的成本降到最低。低碳經(jīng)濟(jì)建設(shè)下政府績效審計的經(jīng)濟(jì)性目標(biāo)主要是指政府是否合理控制低碳項目或產(chǎn)品的財政支出和相關(guān)的審計費用。效率性是指投入資源和產(chǎn)出成果之間的對比關(guān)系，在保證質(zhì)量的前提下，以最小的資源消耗得到最大的產(chǎn)出。就現(xiàn)階段低碳經(jīng)濟(jì)建設(shè)而言，其效率性目標(biāo)主要是指保證低碳項目或產(chǎn)品的財政資金的投入產(chǎn)出比例，確保低碳項目實施過程的真實有效以及找出低碳行為低效率的原因。效果性目標(biāo)強調(diào)的是實際效果與預(yù)期目標(biāo)之間的關(guān)系，追求效果的最優(yōu)化。也就是說，低碳經(jīng)濟(jì)建設(shè)的政府績效審計的效果性目標(biāo)與政府低碳經(jīng)濟(jì)建設(shè)的目標(biāo)是聯(lián)系在一起的，主要有低碳政策的實施是否有效果；政府對于低碳的財稅減免是否有效；低碳項目或產(chǎn)品是否達(dá)到的低排放、低能耗、低污染的目標(biāo)；中央、地方政府和相關(guān)部門是否履行低碳責(zé)任；低碳財稅減免政策是否合理有效；公眾對低碳經(jīng)濟(jì)建設(shè)是否滿意等。
三、低碳經(jīng)濟(jì)背景下政府績效審計的內(nèi)容
（一）完善政府績效審計的制度規(guī)范 首先，需要加快低碳經(jīng)濟(jì)建設(shè)的政府績效管理的法制化建設(shè)步伐，在相關(guān)法律中增加績效管理的條款。我國從2005年開始就陸續(xù)出臺了《可再生能源法》、《節(jié)約能源法》等相關(guān)法律和文件。這些法律和文件雖然可以成為低碳審計理論與實踐的依據(jù)，但尚不完善，低碳審計沒有足夠的依據(jù)可循。因此，必須完善低碳審計法律體系，加強低碳審計的法律地位，增加政府績效管理的約束力。其次，建立政府在低碳績效審計方面的評價原則和評價指標(biāo)體系，完善績效評價標(biāo)準(zhǔn)體系。現(xiàn)階段，政府的低碳績效審計沒有完善的標(biāo)準(zhǔn)可遵循，因而影響了政府績效審計的效果。完善的政府績效評價標(biāo)準(zhǔn)體系是保證低碳經(jīng)濟(jì)建設(shè)效果的關(guān)鍵。最后，制定政府相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員在績效管理中的工作制度與規(guī)范，明確職責(zé)和分工。
（二）建設(shè)政府績效審計監(jiān)督取向 在進(jìn)行低碳經(jīng)濟(jì)建設(shè)時，政府的績效審計應(yīng)該考慮環(huán)境的因素，把環(huán)境審計與政府績效審計結(jié)合起來。要遵循科學(xué)性、實用性、可操作性、統(tǒng)一性、靈活性、完整性原則、符合長期利益原則和動態(tài)完善原則。
（1）低碳政策制定和執(zhí)行情況審計。低碳政策的制定情況的審計主要有低碳政策、法規(guī)、制度的制定是否科學(xué)，是否符合低碳經(jīng)濟(jì)建設(shè)的目標(biāo)；相關(guān)的政策規(guī)定是否合理，如審查相關(guān)低碳產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)制定是否合理，審查選擇的交通工具，材料，設(shè)備等是否符合低碳的要求等。低碳政策的執(zhí)行情況審計主要有低碳政策在執(zhí)行過程中是否與原有的目標(biāo)有分叉；審查相關(guān)的政策是否具有可行性；審查相關(guān)政策法規(guī)執(zhí)行的效果，如審查被審計單位在節(jié)電，節(jié)水等方面的措施是否得力，成效是否顯著，審查低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，公眾對環(huán)境的滿意度，以考察相關(guān)政策實施產(chǎn)生的效果等。從中發(fā)現(xiàn)低碳經(jīng)濟(jì)建設(shè)中存在的問題，并予以反饋，促進(jìn)政策的修訂和管理，提高低碳經(jīng)濟(jì)的政策法規(guī)實行的效果。
（2）低碳項目財政資金的審計監(jiān)督。低碳經(jīng)濟(jì)的建設(shè)需要政府的主導(dǎo)。目前，我國低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展體系尚未成型，因此，在現(xiàn)有階段發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，政府的低碳政策多為財政支持，財政補貼政策，比如，稅收減免，信貸貼息；這些多為直接的資金支持。因此，審查政府為低碳經(jīng)濟(jì)建設(shè)所投入的財政資金的真實性、合法性、效益性，是政府績效所需審計的范圍。第一、政府部門財政預(yù)算方面的審計。一是財政預(yù)算的編制是否符合低碳經(jīng)濟(jì)建設(shè)的要求。二是財政預(yù)算中用于低碳項目或產(chǎn)品部分資金的比率。三是財政預(yù)算編制的環(huán)節(jié)是否符合低碳的要求。第二、政府為促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資金運用情況的審計。一是審查資金是否是為低碳項目或產(chǎn)品而劃撥。這里主要是審查低碳項目或產(chǎn)品與低碳經(jīng)濟(jì)建設(shè)目標(biāo)的是否符合。二是審查資金運用是否真實。審查用于低碳經(jīng)濟(jì)建設(shè)的資金是否真實到位，是否存在挪用等現(xiàn)象。可以使用資金到位率等反應(yīng)資金是否足額到位的效率性指標(biāo)。三是資金的使用效果。審查投入了資金的低碳項目或產(chǎn)品是否達(dá)到了預(yù)期的效果?？墒褂觅Y金的成本效益比這一比率。四是用于政府低碳項目或產(chǎn)品審計費用是否合理?？梢允褂脤徲嬞M用占政府在低碳經(jīng)濟(jì)建設(shè)中投入資金的比率這一指標(biāo)，用以審查其資金運用是否經(jīng)濟(jì)合理。
（3）低碳項目或產(chǎn)品的審計認(rèn)證。歐美一些國家主要通過稅收激勵政策來發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，通過稅收鼓勵環(huán)保、高效、節(jié)能的車輛、使用節(jié)能設(shè)備、采取節(jié)能措施、進(jìn)行低碳技術(shù)開發(fā)等。而對這些低碳項目或產(chǎn)品進(jìn)行稅收減免的前提是存在低碳的產(chǎn)品，或開展了相關(guān)的低碳項目，存在低碳經(jīng)濟(jì)行為與交易。因此，審計人員必須對這些低碳項目或產(chǎn)品進(jìn)行認(rèn)證，主要包括是否是低碳產(chǎn)品、低碳產(chǎn)品是否達(dá)到相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、是否發(fā)生了低碳行為與交易等。
四、低碳經(jīng)濟(jì)背景下政府績效審計方法的理性選擇
（一）審閱法 審閱法是指審閱與被審計事項相關(guān)的內(nèi)外部文件資料，從中獲取有關(guān)信息。審閱法是政府績效審計中最基本的方法，在審計過程中的每個階段都有廣泛的應(yīng)用。審閱相關(guān)的文件資料，有助于審計人員掌握大量有用的信息，有助于審計人員進(jìn)行下一步的深入分析。在低碳經(jīng)濟(jì)建設(shè)中，政府績效審計可采用審閱法審閱相關(guān)文件，比如，審閱相關(guān)的財務(wù)收支計劃來審查低碳項目資金的運用情況等。
（二）調(diào)查法 調(diào)查法是采用特定的調(diào)查形式，從特定的群體中采用獲取信息的方法。調(diào)查法獲取的信息方式往往是非交互的，可用于收集題材廣泛的數(shù)據(jù)資料。。具體來講， 調(diào)查法可以分為全面調(diào)查、抽樣調(diào)查、問卷調(diào)查、網(wǎng)上調(diào)查、自行調(diào)查、委托調(diào)查等。就低碳經(jīng)濟(jì)建設(shè)的政府績效審計而言，主要可采用問卷調(diào)查法和抽樣調(diào)查法，并且可以充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)等電子傳媒的作用。
（三）案例分析法 案例分析法是對抽樣調(diào)查法的補充。抽樣調(diào)查法通過從總體中選取一定量的樣本，根據(jù)對選取樣本的調(diào)查情況推斷總體的情況，獲取有關(guān)被審計事項的信息。因此，為了獲取更多的深層次的信息，可以通過案例研究的方法對抽樣調(diào)查的方法進(jìn)行補充。通過對特定案例的分析，將一般統(tǒng)計數(shù)據(jù)與深入的案例研究相結(jié)合，使審計人員獲取充分的推斷信息，從中得出比較準(zhǔn)確的審計結(jié)論。我國在幾個地區(qū)建立了低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的試點，如：昆山低碳示范經(jīng)濟(jì)園區(qū)等，針對這些試點，可以作為案例，審查其低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情況，從而得出有效的審計結(jié)論。
（四）走訪觀察法 走訪觀察法師審計人員根據(jù)現(xiàn)有資料的缺陷，需要進(jìn)一步驗證其可靠性，而從外部獲取信息的一種方法。在政府績效審計中，審計人員如沒有現(xiàn)成的資料可供利用或者需要進(jìn)一步驗證相關(guān)資料的可靠性，就需要從另外的途徑來獲取信息。實地觀察法可以使審計人員從被審計事項發(fā)生的現(xiàn)場獲取第一手資料。低碳經(jīng)濟(jì)建設(shè)中，審計人員可以通過走訪觀察相關(guān)的部門單位來審查其低碳經(jīng)濟(jì)建設(shè)的效果。
（五）統(tǒng)計分析法 統(tǒng)計分析是績效審計中用來了解狀況、進(jìn)行分析的常用方法。在評價經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性時，經(jīng)常用統(tǒng)計分析的方法，分析其中各因素的影響、確定其中的因果關(guān)系或者找出存在的差距及原因。它以定量分析的形式提供證據(jù)，具有客觀、準(zhǔn)確的特征。獲得數(shù)據(jù)資料的途徑可以是檢查被審計單位的文件以及政府部門公布的數(shù)據(jù)、文獻(xiàn)檢索等。
實施政府績效審計需要靈活的選擇和應(yīng)用各種方法。以上五種方法可視低碳經(jīng)濟(jì)建設(shè)下的政府績效審計的目標(biāo)選擇一種或幾種交叉使用。
參考文獻(xiàn)：
我國地方財政科技資金績效審計始于十多年前，深圳、蘇州、天津等科技事業(yè)發(fā)展較為發(fā)達(dá)的地區(qū)對此進(jìn)行了嘗試和探索，各地審計機(jī)關(guān)取得了不少寶貴經(jīng)驗和成果。但截至目前，財政科技資金由于涉及單位廣、資金量大、內(nèi)容多、專業(yè)性強，各地對財政科技資金的績效審計還處于試點階段，歸納總結(jié)的審計案例和實踐經(jīng)驗都很有限，從總體上說還是以傳統(tǒng)的財務(wù)收支審計為主，尚未建立起一套切實可行的績效審計評價指標(biāo)體系。
二、構(gòu)建地方財政科技資金績效審計評價指標(biāo)體系的意義
建立地方財政科技資金績效審計評價指標(biāo)體系有利于科學(xué)有效的考核和評價科技資金使用產(chǎn)生的效益和效果，有利于審計人員做出客觀公正的審計評價，也為審計人員提出切實可行的審計意見提供有效依據(jù)，在指導(dǎo)和規(guī)范財政科技資金績效審計工作中具有重大意義。
（一）有利于規(guī)范和指導(dǎo)地方財政科技資金績效審計工作。
當(dāng)前，我國試點地區(qū)開展的科技資金績效審計評價工作大都處于試點階段，側(cè)重點各有不同、評價指標(biāo)各式各樣、評價標(biāo)準(zhǔn)差別很大，亟需一套相對科學(xué)完整的評價指標(biāo)體系進(jìn)行規(guī)范和指導(dǎo)。
（二）有利于節(jié)省審計人員工作時間，提高審計工作效率。
以評價指標(biāo)體系為指導(dǎo)，可以規(guī)范績效審計基本工作流程，縮短審計現(xiàn)場工作和數(shù)據(jù)分析時間，精準(zhǔn)提煉審計結(jié)論，節(jié)省審計工作成本。
（三）有利于相關(guān)部門開展資金績效管理和考核。
科技主管部門和財政部門在項目、資金分配和管理過程中也在大力開展績效評價工作，但他們也同樣面臨著評價指標(biāo)體系不健全、不規(guī)范的問題，審計部門建立的評價指標(biāo)體系將發(fā)揮結(jié)果導(dǎo)向作用，以審計建議和意見方式為上述部門開展資金績效考核提供參考。
（四）有利于促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)，加快經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展。
通過建立財政科技資金績效審計評價指標(biāo)體系，可以對科技資金投入所產(chǎn)生的新技術(shù)、新產(chǎn)品、新項目，形成的新產(chǎn)業(yè)、新品牌做出客觀的分析評價，并將評價結(jié)果與政策管理結(jié)合起來，有利于優(yōu)化完善產(chǎn)業(yè)扶持政策，更加突出政策的針對性和導(dǎo)向性，發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”的作用，增強產(chǎn)業(yè)政策在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中的引領(lǐng)和導(dǎo)向作用。
三、地方財政科技資金績效審計評價指標(biāo)體系設(shè)置的原則
地方財政科技資金績效審計評價指標(biāo)體系是對資金扶持項目所產(chǎn)生的效益和效果做出的標(biāo)準(zhǔn)性限定，可以為審計人員評價被審計對象的成績效能提供標(biāo)準(zhǔn)，一定程度上能保證績效審計工作的順利開展。因此，構(gòu)建財政科技資金績效審計評價指標(biāo)體系需要遵循以下原則：
（一）獨立客觀原則。
評價指標(biāo)應(yīng)客觀存在，指標(biāo)內(nèi)容應(yīng)提前限定，不受任何人的主觀影響，完全客觀真實地反映并評價科技扶持資金使用效能和效果。
（二）相關(guān)有用原則。
評價指標(biāo)設(shè)定應(yīng)緊緊圍繞審計工作目標(biāo)，只有按照審計目標(biāo)來進(jìn)行設(shè)定和選擇使用，才能正確確定審計評價標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)到預(yù)期的績效審計效果。
（三）定性指標(biāo)與定量指標(biāo)相結(jié)合的原則。
科技項目開展過程中會涉及到社會經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境及政策規(guī)劃等各個方面，要全面的反映地方財政科技資金使用的績效情況，就要通過定性與定量相結(jié)合的方式，有效獲得使用各種指標(biāo)。
（四）易于操作原則。
績效審計評價指標(biāo)要具有可操作性，易于采集，易于理解，使用方法簡便易行，合理控制成本，能滿足橫向與縱向分析研究需要。
（五）長短期效益相結(jié)合的原則。
科技項目有的見效很快，有的需要長期才能見效，因此建立指標(biāo)體系要兼顧短期效益指標(biāo)和長期效益指標(biāo)相結(jié)合。
四、構(gòu)建地方財政科技資金績效審計評價指
標(biāo)體系的建議科技項目扶持資金績效評價指標(biāo)體系按能否量化可分為兩種：一種是計量性指標(biāo)，這類指標(biāo)值可以直接用數(shù)值或比率表示；另一種是說明性指標(biāo)，這類指標(biāo)不能通過計算分析評價內(nèi)容，一般采用專家評議、調(diào)查問卷、涉及對象評議等方法得出結(jié)論。對此，我們提出構(gòu)建符合我國國情的地方財政科技資金績效審計評價體系應(yīng)采用“1C&3E”的模式，即：合規(guī)性(Compliance)、經(jīng)濟(jì)性(Economy)、效率性(Efficiency)和效果性(Effectiveness)，并以此模式來研究構(gòu)建審計評價指標(biāo)體系。
（一）合規(guī)性指標(biāo)。
合規(guī)性是檢查有關(guān)主管部門或項目單位對法律法規(guī)及其他有關(guān)要求的遵守情況，是對履行遵守法律法規(guī)或承諾的評價。具體包括項目立項情況、項目承擔(dān)單位申報資料真實性、合規(guī)性以及企業(yè)誠信情況，主要采用定性指標(biāo)，但也應(yīng)設(shè)定一些定量指標(biāo)。
1.計量性指標(biāo)。
合規(guī)性定量指標(biāo)主要包括項目立項比、財政撥款到位率、項目進(jìn)度比、驗收比例等。其中，項目立項比、財政撥款到位率和驗收比例指標(biāo)反映的是科技主管部門的項目管理情況的指標(biāo)，項目立項比是項目立項數(shù)占企業(yè)申報項目數(shù)的比例，反映科技主管部門立項管理是否規(guī)范；財政資金到位率是實際撥付財政資金占應(yīng)撥付財政資金的比例，反映科技主管部門和財政部門資金撥付的效率；驗收比例是項目驗收數(shù)占項目立項數(shù)的比例，反映科技主管部門的驗收管理情況。項目進(jìn)度比，是項目投資額占項目總投資額的比例，反映項目單位是否按照合同規(guī)定進(jìn)度開展項目研究。
2.說明性指標(biāo)。
主要關(guān)注項目立項的規(guī)范性、資金分配的合理性，審查設(shè)立的項目是否經(jīng)過集體討論、是否經(jīng)過可行性論證，資金分配是否按照政策規(guī)定在合理范圍內(nèi)；對申請的項目是否組織內(nèi)部審核、專家評審、中介機(jī)構(gòu)評估等；完工的項目是否經(jīng)過驗收，是否按照合同在規(guī)定時間內(nèi)達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。
（二）經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)。
經(jīng)濟(jì)性是指以最低費用取得預(yù)期效果或達(dá)到預(yù)定目標(biāo)，檢查經(jīng)濟(jì)性，重點是分析審查科技項目的可行性，科技資金的投向合理性，以保證科技資金的投入能夠發(fā)揮出最大的效果，取得最大的收益。
1.計量性指標(biāo)。
經(jīng)濟(jì)性定量指標(biāo)主要包括項目資金使用率、財政投入乘數(shù)、內(nèi)部收益率、投資回收期等。其中，項目資金使用率反映項目實際使用金額占項目投資總額的比例，反映科技資金是否真正用于科技投入；財政投入乘數(shù)反映財政投入后帶動其他資金投入總額占財政投入金額的比例，反映財政科技資金投入后起到的杠桿效應(yīng)；內(nèi)部收益率反映項目收益情況，根據(jù)行業(yè)基準(zhǔn)內(nèi)部收益率考核評定；投資回收期反映財政科技資金投入后回收彌補項目投入的期限，期限越短越好。
2.說明性指標(biāo)。
主要關(guān)注項目是否符合國家產(chǎn)業(yè)調(diào)整政策方向，是否緊密結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會可持續(xù)發(fā)展中重大的共性、關(guān)鍵性、公益性技術(shù)研究與開發(fā)的實際需要，是否具有先進(jìn)性、可行性和合理性，是否具有可持續(xù)發(fā)展性。
（三）效率性指標(biāo)。
效率性是指投入和產(chǎn)出的比例關(guān)系，具體來講就是是否實現(xiàn)了投入最小化和產(chǎn)出最大化，簡單地說就是支出是否講究效率。檢查效率性就是對項目組織實施過程的審計。
1.計量性指標(biāo)。
效率性定量指標(biāo)包括項目開工進(jìn)度比、資金使用到位率和配套資金到位率三個指標(biāo)。工期實際計劃比項目實際完成時間占項目計劃完成時間比例，反映項目是否按計劃開工建設(shè)；項目資金使用到位率反映科技資金使用單位是否?？顚Ｓ茫坑糜诳萍贾С?，是否有將資金挪作他用的情況；配套資金到位率反映實際到位配套資金占應(yīng)配套資金的比重，反映相關(guān)配套單位撥付資金的及時性，是否有滯留現(xiàn)象。
2.說明性指標(biāo)。
效率性審查時主要審查預(yù)算的安排和科技資金使用情況，可以從資金使用是否?？顚Ｓ?，是否存在擠占挪用，科技資金是否真正用于科技活動等方面進(jìn)行評價。
（四）效果性指標(biāo)。
效果性是指項目是否達(dá)到設(shè)定的預(yù)期目標(biāo)，包括政策目標(biāo)、經(jīng)營目標(biāo)和合同規(guī)定的其他目標(biāo)。對科技項目效果的評價，主要通過對科技成果的驗收鑒定等方式進(jìn)行審查，重點檢查項目目標(biāo)的實現(xiàn)程度。
1.計量性指標(biāo)。
效果性定量指標(biāo)主要包括項目完成率、項目成果率、成果轉(zhuǎn)化率、成果直接收益率、銷售利稅率、新產(chǎn)品銷售收入占全部產(chǎn)品銷售收入比重等。項目完成率用來反映實際科研項目完成情況與計劃科研項目的比例；項目成果率可以用每百萬元投入產(chǎn)生的專利數(shù)來衡量；成果轉(zhuǎn)化率反映科技成果的轉(zhuǎn)化情況；成果直接收益率反映科研成果投入使用后的收益情況；銷售利稅率可以通過凈利潤與實繳稅金的總和與銷售額的比例來體現(xiàn)，查看財政科技資金投入后項目產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益情況。新產(chǎn)品銷售收入占全部產(chǎn)品銷財務(wù)會計33售收入比重指標(biāo)是指企業(yè)當(dāng)年研制生產(chǎn)的新產(chǎn)品的銷售收入額占全部產(chǎn)品銷售收入的比重，這一指標(biāo)反映出科技投入所產(chǎn)生的科技成果價值在創(chuàng)收方面實現(xiàn)程度的高低。
2.說明性指標(biāo)。
關(guān)鍵詞：企業(yè)；專項補助資金；管理問題；建議
中圖分類號：F239.5 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1001-828X（2014）09-00-02
一、企業(yè)專項補助資金的概念
所謂企業(yè)專項補助資金，是國家財政或上級部門下?lián)?/p>
給企業(yè)的具有專門指定用途、用于支持企業(yè)發(fā)展的資金，這種資金都要求專款專用，并且單獨核算。也就是說，企業(yè)專項資金補助有三個特點：一是來源于財政或上級單位；二是用于特定事項，不得挪用；三是需要單獨核算。本文所指企業(yè)專項補助資金特指來源于國家財政部門的對符合條件的有關(guān)企業(yè)進(jìn)行的補助資金。
二、企業(yè)專項補助資金管理上存在的問題
1.資金補助信息公開化程度不夠
就企業(yè)專項補助資金而言，種類較多，既有來自中央的也有來自市級財政的，受益企業(yè)遍布各個區(qū)縣，覆蓋范圍包括大、中型以至小型、微型企業(yè)。在市級主管審批部門的層面，難以對所有申報企業(yè)有全面的了解，因此只有對企業(yè)專項補助資金的申報、審批、撥付、使用等信息進(jìn)行公示，讓社會和公眾參與到監(jiān)督之中來，才能實現(xiàn)政務(wù)公開化和透明化。但在實際工作中，仍有部分主管部門未在官方網(wǎng)站等媒介上向社會全面、及時地進(jìn)行信息公示，不能保證申報信息被所有符合條件的企業(yè)知曉，同時資金的審批及管理上也缺乏有效的社會輿論監(jiān)督，難免存在暗箱操作和權(quán)力尋租的制度隱患。
2.企業(yè)違規(guī)申報未被有效制止
在審計工作中，我們常發(fā)現(xiàn)有些企業(yè)為了更多地獲取專項補助資金，想方設(shè)法違規(guī)申報的情形屢禁不止。一是編制假材料違規(guī)申報。申報企業(yè)在編制申報材料時用盡各種手段，包括虛開發(fā)票增大項目投入、偽造虛假采購資料、偽造人工花名冊、甚至編寫虛假驗收報告等騙取財政資金，雖然主管部門通過審查盡可能地發(fā)現(xiàn)企業(yè)的違規(guī)行為，但由于核查時間、人手和途徑有限，難免出現(xiàn)漏網(wǎng)之魚。二是多頭申報。由于各主管部門沒有統(tǒng)一的信息平臺，沒有形成協(xié)同監(jiān)管機(jī)制，有的企業(yè)為了爭取更多的財政資金，就想方設(shè)法變更名目向多個主管部門申請補助，擾亂了專項資金的正常申請秩序，導(dǎo)致有限的財政資金向部分企業(yè)集中。由于主管部門或?qū)徲嫴块T力量有限，不可能隨時檢查，多頭申報的情況很難及時被發(fā)現(xiàn)。
3.部分項目審批不嚴(yán)形成漏洞
一是專家評審尚未全面發(fā)揮作用。實行專家評審制度，能夠最大程度地提升項目審批的公正性、規(guī)范性和專業(yè)性，確保專項資金真正發(fā)揮效益?，F(xiàn)階段雖然大部分項目已實行專家評審制度，但實際操作中仍有部分項目未經(jīng)過評審，而部分項目的專家評審又流于形式，沒有真正發(fā)揮篩選、評估、擇優(yōu)的作用。二是部分項目審批被人為干預(yù)。由于監(jiān)督機(jī)制的不完善，“上面打招呼”、“重人情”的情況在實際工作中并不少見，而一些管理人員出于私心，為謀取個人利益而違反廉政規(guī)定的情形也屢有發(fā)生，這種情況下很難客觀、公正地對項目申報進(jìn)行嚴(yán)格審批，審計過程中我們也移送了這樣的案例。
4.對資金使用和項目監(jiān)管不到位
對于企業(yè)專項補助資金，我們在審計過程中發(fā)現(xiàn)，區(qū)縣主管部門存在“重爭取輕管理”的傾向，爭取資金時積極主動，審批過后卻沒有履行好監(jiān)管的職責(zé)；市級主管部門雖然在項目完成后組織了驗收，但主要采取資料審核和隨機(jī)抽查的方式，沒有深入細(xì)致地了解資金使用和項目運轉(zhuǎn)情況。在項目實施過程中，由于主管部門未能跟進(jìn)項目的進(jìn)展情況，沒有及時發(fā)現(xiàn)問題并加以整改，項目管控力度較低。在審計案例中，企業(yè)專項補助資金未實行單獨核算，資金未按申報用途使用，被擠占甚至挪用等問題時有發(fā)生。
5.未對資金使用全面開展績效評估
績效評估是衡量企業(yè)專項補助資金的使用是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的有效途徑，其重要性不可忽視。但由于部分專項補助資金的管理辦法中并沒有明確要求開展績效評估，部分已開展評估的項目也由于沒有科學(xué)的評估方法和具體的評估細(xì)則，主要由區(qū)縣主管部門和企業(yè)對項目的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益作一般性描述，無法進(jìn)行定量評價。尤其在項目驗收結(jié)束后，主管部門未能繼續(xù)關(guān)注后續(xù)運行情況，無法科學(xué)評估資金的使用效益。在審計工作中我們發(fā)現(xiàn)部分項目雖然通過驗收，但是后期運行乏力，甚至有些項目因各種原因建設(shè)進(jìn)度滯后、不能按期完成任務(wù)的情況也較為普遍，這些都很大程度上削弱了資金的使用效益。
三、補助資金管理不完善的原因分析
針對上述企業(yè)專項補助資金管理中存在的違規(guī)申報、審批不嚴(yán)、后續(xù)監(jiān)管不到位等問題，既要從項目主管部門和企業(yè)方面查找原因，又要從制度的完善性上進(jìn)行分析，更進(jìn)一步還需從體制機(jī)制方面深入解剖。
1.財權(quán)事權(quán)分離導(dǎo)致審核不嚴(yán)
目前，市級以上企業(yè)補助資金主要由市級主管部門負(fù)責(zé)審批并撥款，但實際管理中，由于區(qū)縣對項目情況更為了解，往往承擔(dān)更多的審核責(zé)任，不少資金的申請是由區(qū)縣主管部門負(fù)責(zé)把關(guān)后報市級主管部門審核。在這種情況下，管理的事權(quán)實際歸區(qū)縣，但審批又沒有決定權(quán)，而財權(quán)歸屬市級部門，造成財權(quán)事權(quán)不統(tǒng)一，直接影響區(qū)縣部門的積極性。在實際工作中，區(qū)縣主管部門出于支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的考慮，也希望為企業(yè)爭取更多財政資金，但由于責(zé)任和義務(wù)并不明確，客觀上和主觀上都降低了審批標(biāo)準(zhǔn)，項目申報企業(yè)因此從中獲得便利。
2.資金審批及監(jiān)管機(jī)制不完整
一是未形成有效的內(nèi)部制約和上下監(jiān)督。雖然大部分主管審批部門在匯審時邀請了其他相關(guān)部門或處室對項目進(jìn)行聯(lián)合審核，但有時流于形式，并未真正形成一套完整機(jī)制，“走過場”的現(xiàn)象時有發(fā)生。同時由于監(jiān)督機(jī)制的不完整，“上面打招呼”、“重人情”的情況也屢有發(fā)生。二是沒有統(tǒng)一的監(jiān)管平臺。一方面各主管部門對企業(yè)專項補助資金的信息系統(tǒng)建立和完善程度不一樣，另一方面由于信息未能共享形成多頭申報的監(jiān)管“真空”，有的企業(yè)為爭取更多的財政資金，就變更名目多方申請補助，而信息系統(tǒng)的不完善產(chǎn)生了管理漏洞，助長了違規(guī)申報行為的發(fā)生。三是及時的跟蹤檢查制度普遍缺失。由于人手少、精力有限等客觀原因，很多專項資金下?lián)芎?，主管部門并沒有及時跟進(jìn)項目進(jìn)展、檢查資金的合規(guī)使用，常常是事后抽查了事，這就跟企業(yè)帶來僥幸心理，導(dǎo)致資金被擠占、挪用或改變資金用途的行為發(fā)生。
3.激勵機(jī)制缺失
雖然企業(yè)專項補助資金的大部分主管部門都能夠按規(guī)定對項目組織驗收，但驗收后即宣告結(jié)束，沒有將項目實施效果同資金分配掛鉤，對企業(yè)的約束或激勵作用不明顯。在這種情況下，建立科學(xué)完整的績效評價體系，對項目實施效果作定量評估就沒有了多少實際意義。因此在做好做壞一個樣的情況下，有些專項補助資金并未真正用在市場前景好、效益成果顯著的項目，而一些申報項目的經(jīng)濟(jì)效益并不理想。我們在審計過程中甚至發(fā)現(xiàn)專項資金僅被用于彌補經(jīng)營虧損或解救資金緊缺的情況，資金的撥付變成一種不科學(xué)的補助方式，完全違背了行業(yè)導(dǎo)向、鼓勵先進(jìn)的初衷。
4.懲處手段不嚴(yán)
在對企業(yè)專項補助資金管理的法律支持上，現(xiàn)有的法規(guī)并沒有具有威懾力的條款來對虛假申報、違規(guī)使用資金等行為進(jìn)行懲處。比如，按照《財政違法行為處罰處分條例》第九條，單位和個人有違反國家有關(guān)投資建設(shè)項目規(guī)定的行為的，要求“責(zé)令改正，調(diào)整有關(guān)會計賬目，追回被截留、挪用、騙取的國家建設(shè)資金，沒收違法所得，核減或者停止撥付工程投資”。而在審計工作中，往往執(zhí)行的決定也就是追回財政資金為主，罰款手段用得較少，企業(yè)在違法成本低的情況下，違規(guī)行為屢禁不止。
5.對資金管理規(guī)定的重要性認(rèn)識不足
不少專項補助資金的政策或相關(guān)規(guī)定已經(jīng)比較健全，但執(zhí)行力度不夠。所謂有法可依，有法必依，執(zhí)行是關(guān)鍵，但由于部分主管部門或有關(guān)人員對政策或規(guī)定的重要性認(rèn)識不足，再加上人手少、精力有限等客觀因素，難免出現(xiàn)態(tài)度松懈的情況，在資金管理上也就暴露出信息未全面及時公開、審批不嚴(yán)格、跟蹤檢查不到位、驗收馬虎、不進(jìn)行后續(xù)效益評估等問題。在這種情況下，主管部門注重項目計劃下達(dá)和資金撥付，而忽略了監(jiān)督管理，項目實施單位也存在僥幸心理，虛報材料、不按規(guī)定用途使用資金的情況時有發(fā)生。
四、對企業(yè)專項補助資金管理的建議
1.深化制度創(chuàng)新，解決管理機(jī)制難題
一是完善資金分配機(jī)制。實行資金切塊到區(qū)縣和市級審批相結(jié)合的分配方式，將部分一般性企業(yè)補助資金切塊到區(qū)縣，給予區(qū)縣充分自，由區(qū)縣提出資金安排方案并報市級部門備案，既壓縮了審批時間，又簡化了申報、審核程序。二是下放管理權(quán)限。由市級主管部門明確部分企業(yè)專項補助資金的管理由區(qū)縣部門負(fù)責(zé)，對資金進(jìn)行全面監(jiān)管并實時跟蹤項目狀況，有權(quán)就發(fā)現(xiàn)問題及時予以糾正并處罰。通過將專項資金管理的財權(quán)、事權(quán)下放到區(qū)縣，實現(xiàn)了權(quán)、責(zé)、利的高度統(tǒng)一，有利于充分調(diào)動區(qū)縣的積極性，加強其從嚴(yán)審批的責(zé)任心。
2.推動信息公開，建立統(tǒng)一監(jiān)管平臺
一是各級主管部門要通過文件、會議、網(wǎng)絡(luò)等形式，對企業(yè)補助資金的申報、審批、撥付、使用、管理情況全方位進(jìn)行公示，廣泛接受社會各界監(jiān)督，確保項目在陽光下運行。二是要暢通舉報渠道，對項目實施過程中群眾反映突出的問題，要及時查處，從嚴(yán)懲治，對違反項目管理規(guī)定的企業(yè)，要堅決取締補助資格。三是由監(jiān)察和財政部門牽頭，涉及企業(yè)專項補助資金的相關(guān)部門參與，建立統(tǒng)一的補助資金信息管理系統(tǒng)，對企業(yè)補助項目進(jìn)行集中管理，消除企業(yè)多頭申報的監(jiān)管盲區(qū)。
3.構(gòu)建強有力的評審機(jī)制
一是制訂評審責(zé)任追究制度。在精選責(zé)任心強、專業(yè)水平高、前瞻性強的專家進(jìn)入評審人才庫的同時，對評審專家實行動態(tài)管理，嚴(yán)格要求評審專家對評審結(jié)果負(fù)責(zé)，若出現(xiàn)重大問題的，堅決追究評審責(zé)任并取消入庫資格。二是主管部門將評審結(jié)果作為決策的重要依據(jù)。主管部門要充分尊重專家評審的意見，決不能干預(yù)評審過程讓專家評審流于形式，一定要充分保證評估的權(quán)威性、獨立性。評審專家也要全面、科學(xué)地考評項目效益，使評審結(jié)果最大程度地為政府決策服務(wù)。
4.建立完善的監(jiān)督管理體系
一是建立內(nèi)部制約、上下監(jiān)督的機(jī)制。從資金申報、審批、撥付及使用等各環(huán)節(jié)對現(xiàn)有各項辦法及規(guī)定進(jìn)行修正和補充，在制度上保證不被人為干預(yù)或被少數(shù)有私心的腐敗分子鉆漏洞。二是力求責(zé)任落實到人。出現(xiàn)問題不留情面地追究相關(guān)人員責(zé)任及分管領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，這樣就能從思想上提高對資金管理規(guī)定的重要性的認(rèn)識，態(tài)度上不敢松懈，審批和檢查上自然也就嚴(yán)格了。三是從嚴(yán)制訂有關(guān)法律法規(guī)。從各項法規(guī)、政策及制度上加大對違規(guī)申報企業(yè)專項補助資金的懲處力度，通過對違法行為的堅決打壓，帶來較大威懾力，違法成本增大也使企業(yè)不愿也不敢再冒險。
5.加強跟蹤審計，保證資金安全
首先，要特別強調(diào)過程監(jiān)管，區(qū)縣主管部門要加大管控力度，實時跟進(jìn)并發(fā)現(xiàn)項目實施過程中的各項問題，項目投資計劃確定的主要建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)規(guī)模嚴(yán)禁擅自調(diào)查，按要求需招投標(biāo)的必須嚴(yán)格按程序辦理。其次，主管部門要定期組織重點抽查，委托第三方機(jī)構(gòu)或?qū)徲嫴块T對企業(yè)專項補助資金開展審計調(diào)查，充分發(fā)揮專業(yè)機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢，查找資金使用和項目管理上的違規(guī)問題，第三方機(jī)構(gòu)或?qū)徲嫴块T也要針對性提出有效建議，保證資金最大程度地發(fā)揮效益。最后，相關(guān)部門對發(fā)現(xiàn)的問題要總結(jié)經(jīng)驗、深入分析原因，提出解決辦法，積極落實整改，切實保障項目資金安全和項目按期完成。
關(guān)鍵詞：投資項目;跟蹤審計;財政收支
中圖分類號：F239 文獻(xiàn)識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）027-000-01
一、跟蹤審計概述
（一）跟蹤審計的概念
跟蹤審計是一種較新的審計方法，是指審計部門（通常是政府審計機(jī)關(guān)）組織對建設(shè)項目實施過程的合法性、真實性、規(guī)范性進(jìn)行跟蹤審計監(jiān)督。從跟蹤審計的概念我們可以看出跟蹤審計可以實現(xiàn)被審計事項與審計實施的同步，被審計事項是審計發(fā)揮作用的主要對象，主要目的是規(guī)范被審計事項的高效運行，因此我們要從以下幾點出發(fā)對跟蹤審計進(jìn)行定位：首先監(jiān)督是跟蹤審計的基本功能，雖然實施跟蹤審計是在項目的中間環(huán)節(jié)中進(jìn)入的，但是已經(jīng)實施的局部事項仍然是審計評價的對象，對于局部事項的角度來看，跟蹤審計可以說是一種事后審計，監(jiān)督仍然是跟蹤審計的基本功能;其次預(yù)防是跟蹤審計的重要作用，被審計事項與審計的同步實施，可以及時的發(fā)現(xiàn)投資項目管理過程中的問題，更好的發(fā)揮出審計的預(yù)防功能;再次跟蹤審計是一種審計的組織方式，并不是與績效審計、財政收支審計相同的審計類型，最大的特點在于可以在投資項目的中間過程進(jìn)行介入。
（二）跟蹤審計的特點
從實際情況來看跟蹤審計有以下幾個特點：
第一，是對審計工作重點的延伸。投資施工階段是傳統(tǒng)審計工作的工作重點，然而跟蹤審計是對建設(shè)投資項目全過程進(jìn)行的審計，是對投資項目的質(zhì)量和造價進(jìn)行的全面審核和監(jiān)督，加快了審計工作向多元化方向發(fā)展的進(jìn)度，這樣有利于建設(shè)單位及時的發(fā)現(xiàn)、解決問題，為投資建設(shè)單位提出項目建設(shè)的合理化建議。
第二，實現(xiàn)了動態(tài)的審計。在傳統(tǒng)的審計工作中主要是對項目竣工后進(jìn)行審計，決算工作也是根據(jù)建設(shè)單位報送上來的決算資料，由審計部門進(jìn)行一次性的決算，這樣就，但是通過跟蹤審計可以將投資項目進(jìn)行分階段分時段的動態(tài)審計，明確了審計工作的具體思路，緩解了審計人員的工作壓力，提高了審計工作的效率。
第三，審計工作重點向事前、事中審計。在傳統(tǒng)的審計工作中，由于在投資項目的建設(shè)過程中由于一些建設(shè)單位不能夠?qū)徲嬞Y料進(jìn)行詳細(xì)的記錄，降低了審計工作的質(zhì)量。然而在跟蹤審計中，審計人員可以深入到投資項目的施工現(xiàn)場中，可以及時的收集掌握工程建設(shè)中的相關(guān)信息，提高審計數(shù)據(jù)的真實性，避免施工雙方糾紛的情況發(fā)生。
第四，可以提高審計工作效率，節(jié)約了大量的審計時間。在實施審計跟蹤的過程中，審計人員可以與監(jiān)理、施工、建設(shè)方共同對投資項目施工現(xiàn)場的實際情況進(jìn)行詳細(xì)的跟蹤記錄，因此相關(guān)的工程數(shù)據(jù)就可以在施工現(xiàn)場立即算出，真正的實現(xiàn)了隨算隨簽，降低了由于集中審計給審計人員帶來的工作壓力，提高了審計工作的工作效率，節(jié)約了大量的審計時間。
（三）國家投資項目實施跟蹤審計的必要性
通過跟蹤審計可以促進(jìn)國家投資項目建設(shè)的順利進(jìn)行，國家投資項目實施跟蹤審計有著以下的必要性：
第一，投資項目的特點和內(nèi)容的需要。國家投資項目一般涉及到的金額較大，并且施工的周期較長，涉及到的領(lǐng)域也比較廣，因此為了更好的反映出國家投資項目的具體情況，就要對投資項目進(jìn)行全過程的跟蹤審計，這樣就可以使投資建設(shè)雙方熟悉的了解投資項目資金收支的情況，監(jiān)督投資項目中每一個階段中資金的使用情況，及時的更正投資項目建設(shè)中出現(xiàn)的問題。
第二，跟蹤審計可以有效的提高決策質(zhì)量和投資效益。由于國家投資項目在建設(shè)的過程中所需要大量的資金，并且施工周期較長，因此保證投資項目建設(shè)每一個環(huán)節(jié)的質(zhì)量是促進(jìn)投資項目順利建設(shè)的關(guān)鍵所在，然而通過跟蹤審計可以提高投資項目審計的正確性，提高投資項目資金的使用效率。
第三，投資項目監(jiān)督的必然要求。審查投資項目竣工結(jié)算資料是傳統(tǒng)審計的工作重點，跟蹤審計工作主要是對投資項目全過程進(jìn)行的實地實時的監(jiān)督、檢查，改變了原來審計工作程序的單一性，審計工作人員的視野得到了開闊，可以為投資項目建設(shè)提供一個良好的環(huán)境。
第四，提高項目投資管理的客觀需要。由于項目投資涉及到的金額較大，因此為了保證投資項目的順利進(jìn)行，就必須提高項目投資管理的水平，通過跟蹤審計可以對投資項目進(jìn)行實時的監(jiān)督，避免項目投資中出現(xiàn)的問題出現(xiàn)，是提高項目投資管理的客觀需要。
二、國家投資項目跟蹤審計模式的實際應(yīng)用案例分析
在2016年第一季度的國家重大政策措施貫徹落實跟蹤審計中，審計署重點組織對829個單位、1796個項目財政資金統(tǒng)籌使用情況進(jìn)行了審計，并關(guān)注了以往審計發(fā)現(xiàn)問題的整改情況?？偟目?，相關(guān)部門和地方加大財政資金統(tǒng)籌和存量盤活力度，提高了資金使用效益，但一些單位和項目還有部分財政資金長期趴在賬上，未能發(fā)揮資金效益。對1至2月份審計發(fā)現(xiàn)的影響財政資金統(tǒng)籌使用方面的78個問題、156.03億元資金，審計部門出具了整改建議函督促整改，截至一季度末，已整改74個問題、統(tǒng)籌盤活資金155.28億元，尚未整改到位和3月份審計發(fā)現(xiàn)未及時統(tǒng)籌使用資金97.08億元，審計部門正督促加快整改。
由此可見從跟蹤審計的特點來看，跟蹤審計可以對國家投資項目起到實施監(jiān)督，該案例中國家審計署實施的跟蹤審計有助于加快項目建設(shè)進(jìn)度，及時下?lián)茇斦媪抠Y金，同時有統(tǒng)籌回收閑置資金，及時盤活財政存量資金的作用，有助于落實好國家的宏觀經(jīng)濟(jì)政策，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。
參考文獻(xiàn)：
[1]梁海燕.基于國家治理的政府投資項目跟蹤審計研究[D].安徽財經(jīng)大學(xué)，2013.
