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【摘 要】 本文概述了寧夏生態(tài)移民遷出地區(qū)環(huán)境恢復(fù)與治理情況，介紹了寧夏生態(tài)移民遷出區(qū)生態(tài)建設(shè)的主要特點，分析了存在問題及產(chǎn)生原因。有針對性地提出了相應(yīng)對策建議：盡快啟動生態(tài)補償機制；牢固樹立“生態(tài)優(yōu)先”發(fā)展理念；發(fā)展生態(tài)修復(fù)后續(xù)產(chǎn)業(yè)；加快形成生態(tài)修復(fù)長效機制。
【關(guān)鍵詞】 生態(tài)移民；生態(tài)建設(shè)；環(huán)境恢復(fù)與治理
寧夏堅持保護優(yōu)先、自然恢復(fù)、人工撫育的基本方針，1999年以來實施退耕還林還草，2001在全國率先實施全區(qū)范圍的封山禁牧，實施了大六盤生態(tài)經(jīng)濟圈及水源涵養(yǎng)林建設(shè)、防沙治沙、六盤山“三河源”水源保護、三北防護林建設(shè)、天然保護林等六個百萬畝重點林業(yè)生態(tài)工程，實施生態(tài)移民遷出地1270萬畝土地的生態(tài)恢復(fù)。累計造林1300萬畝，人工種植多年生牧草430萬畝，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)旱作基本農(nóng)田400萬畝，治理沙化土地面積204萬畝，治理水土流失面積1.76萬平方公里。植被覆蓋率逐年提高，固原市森林覆蓋率由4.2 %提高到21.4%。沼氣、太陽能等清潔能源進村入戶。貧困地區(qū)生態(tài)退化趨勢基本遏制，昔日荒塬變綠洲，生態(tài)環(huán)境持續(xù)好轉(zhuǎn)，大部分地方已明顯逆轉(zhuǎn)。[1]據(jù)監(jiān)測，2014年資源環(huán)境經(jīng)濟綜合指數(shù)（資源環(huán)境經(jīng)濟綜合指數(shù)是由環(huán)境、資源及經(jīng)濟等多個因子綜合確定，它代表了某行業(yè)在社會經(jīng)濟發(fā)展中所處的地位，是一個反映重要屬性的指標(biāo)）。[2]有8個縣區(qū)超過80%，其中，最高的彭陽縣達到93.45%，最低的涇源縣為82.62%；“地表水質(zhì)達標(biāo)率”所有縣區(qū)評價值達到100%，均提前完成目標(biāo)任務(wù)；“城市生活垃圾無害化處理率”除同心縣評價值為94.12%，其他7個縣區(qū)達到100%。[3]
為統(tǒng)籌推進六盤山地區(qū)生態(tài)建設(shè)，2013年寧夏政府制定了《寧夏生態(tài)移民遷出區(qū)生態(tài)修復(fù)工程規(guī)劃》，規(guī)劃在2013-2020年期間，重點對380.1萬畝耕地、宅基地實施造林種草人工修復(fù)。寧夏生態(tài)移民生態(tài)建設(shè)主要特點有以下幾方面：
一、寧夏生態(tài)移民遷出區(qū)生態(tài)建設(shè)主要特點
1、林業(yè)建設(shè)步伐加快，生態(tài)修復(fù)工作逐步推進
中南部移民遷出區(qū)始終把生態(tài)恢復(fù)工作作為改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境，提高人民生活幸福指數(shù)，打造“生態(tài)宜居市縣”的重點來抓。通過高起點規(guī)劃、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、高強度推進，確保實現(xiàn)移民一片，生態(tài)恢復(fù)一片的目標(biāo)。采取封、造，育、管，對生態(tài)移民遷出區(qū)進行大搬遷、大綠化。生態(tài)移民遷出地區(qū)都建成了生態(tài)恢復(fù)示范區(qū)，如固原市采取人工修復(fù)與自然修復(fù)相結(jié)合措施，建立起以山脈為骨架，以流域為單元，喬灌草復(fù)合搭配的生態(tài)體系。涇源縣對整村搬遷的區(qū)域建立了護林點，并配備專業(yè)護林員，同時對遷出區(qū)宅基地、院落及空閑地進行植樹造林3000畝。原州區(qū)把生態(tài)移民遷出區(qū)生態(tài)恢復(fù)與壯大國有林場有機結(jié)合，將移民遷出區(qū)土地全部劃歸國有林地并由林場經(jīng)營，承擔(dān)生態(tài)恢復(fù)工作。
2、落實治理措施，生態(tài)環(huán)境明顯改善
在生態(tài)移民搬遷過程中，遷出區(qū)結(jié)合組織實施退耕還林、三北防護林、天然林保護等重點林業(yè)工程項目，加大生態(tài)修復(fù)的力度，使環(huán)境得到明顯改善。林草植被大面積恢復(fù)，沙化土地逐年減少。固原市在移民遷出區(qū)實行退耕還林后的土壤侵蝕程序比退耕前有了大幅降低，草原植被覆蓋度由退耕還林以前的35%提高到73%。沙塵暴等災(zāi)害性天氣發(fā)生次數(shù)減少、強度減弱，野生動物的種群數(shù)量明顯增多，初步實現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境由“整體惡化，局部治理”向“整體遏制，局部好轉(zhuǎn)”的根本性轉(zhuǎn)變。鹽池縣在移民遷出區(qū)采取“封、飛、造”相結(jié)合，“草、灌、喬”合理配置措施，沙化土地得到不同程度治理，流動沙丘基本固定，植被得到恢復(fù)。
3、促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，農(nóng)民收入快速增長
通過移民搬遷、實施退耕還林工程、逐年修復(fù)生態(tài)等措施，固原市農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也得到了有效調(diào)整，以糧食種植為主的單一種植結(jié)構(gòu)開始向糧、經(jīng)、飼三元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，大量的勞動力從土地上解放出來。在移民遷出區(qū)生態(tài)修復(fù)中，林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)揮了主要作用，特色優(yōu)勢逐步顯現(xiàn)。固原市大力培育“兩杏”、枸杞、中藥材、針葉樹育苗等林業(yè)產(chǎn)業(yè)，已建立起以彭陽縣為主的“兩杏”面積80萬畝、原州區(qū)無公害枸杞基地6萬畝、隆德縣林藥間作面積10萬畝，涇源縣針葉樹育苗面積26.8萬畝。
4、充分挖掘各類資源，帶動生態(tài)休閑旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展
移民遷出區(qū)生態(tài)修復(fù)工作初見成效，接近林區(qū)和草地的地方植被已連成一片。依托良好的森林、草地資源環(huán)境，挖掘人文歷史和自然地貌景觀進行休閑旅游，前景可觀。涇源縣依托得天獨厚的生態(tài)和人文資源，著力打造自然生態(tài)展示、民俗文化發(fā)掘、“農(nóng)家樂”民俗接待、城市綠化景觀建設(shè)等產(chǎn)業(yè)項目，特色優(yōu)勢逐步顯現(xiàn)。鹽池縣經(jīng)過對干旱荒漠區(qū)多年的治理和修復(fù)，已形成獨特的生態(tài)環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)，局部地區(qū)呈現(xiàn)出沙海綠洲現(xiàn)象，具有周邊地區(qū)無法比擬的旅游價值，也為休閑旅游帶來了商機。
二、寧夏生態(tài)移民遷出地區(qū)環(huán)境恢復(fù)與治理存在的主要問題
1、生態(tài)修復(fù)資金投入不足
寧夏用于生態(tài)林業(yè)建設(shè)資金有限，國家對林業(yè)建設(shè)的投資是補貼性的，且標(biāo)準(zhǔn)較低，喬木每畝300元，灌木林120元，與實際需要不相適應(yīng)，市、縣（區(qū)）均存在造林經(jīng)費不足，欠賬多、壓力大的問題。固原市生態(tài)林占森林面積的85%以上，主要起著保持水土、涵養(yǎng)水源的作用，群眾直接受益不高。固原市生態(tài)補償面積少，國有林每畝僅補償5元，個人林補償10元，影響企業(yè)、群眾參與造林綠化的積極性。
2、移民規(guī)劃區(qū)內(nèi)存在遺留問題
有的移民規(guī)劃區(qū)內(nèi)的自發(fā)移民雖然人已搬遷出去，但地還在規(guī)劃區(qū)內(nèi)，常回來向政府提出各種要求，影響移民區(qū)的整體規(guī)劃。一些村莊整體搬遷后，村莊又規(guī)劃為生態(tài)養(yǎng)殖區(qū)，建立了養(yǎng)羊、養(yǎng)牛、養(yǎng)雞場，雇用外來人員看護養(yǎng)殖，這些人員也有拖家?guī)Э诘?，時間一長就會形成新的移民，造成搬走一大批，又來一小批的問題。
3、后續(xù)產(chǎn)業(yè)規(guī)模不大、帶動力不強
生態(tài)移民遷出地區(qū)主要以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主，工業(yè)發(fā)展滯后，服務(wù)業(yè)發(fā)展不足。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化程度較低，種養(yǎng)業(yè)還沒有形成產(chǎn)業(yè)規(guī)模，產(chǎn)業(yè)鏈條不健全，農(nóng)產(chǎn)品深加工滯后，龍頭企業(yè)少、帶動力不強。同時，生態(tài)建設(shè)與旅游產(chǎn)業(yè)項目支撐少，產(chǎn)業(yè)化程度低，旅游產(chǎn)業(yè)與農(nóng)業(yè)、林業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)等結(jié)合不夠緊密。有的生態(tài)移民區(qū)發(fā)展旅游的前景很好，在移民時應(yīng)留下一些好的設(shè)施作為今后的基礎(chǔ)設(shè)施，避免再進行二次投資，結(jié)果實行一刀切都進行了拆除。另外，制定生態(tài)恢復(fù)區(qū)旅游發(fā)展規(guī)劃還不夠完善。如涇源縣老龍?zhí)堵糜尉皡^(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目實施后，對景區(qū)生態(tài)破壞嚴(yán)重，不可避免地造成了將要對景區(qū)生態(tài)進行再次修復(fù)的問題，不利于生態(tài)建設(shè)成果的鞏固。
4、植被修復(fù)重造輕管
生態(tài)修復(fù)人工措施以人工造林和草原補播改良、人工種草為主，但由于管護經(jīng)費缺乏，生態(tài)修復(fù)區(qū)域面積大，后期缺乏有效管護。部分人工生態(tài)修復(fù)區(qū)病、蟲、草害嚴(yán)重；群眾偷偷在林區(qū)放牧牛羊，損毀林木現(xiàn)象時有發(fā)生。致使部分生態(tài)修復(fù)區(qū)域林木成活率低、保存率低、綜合效益低。[4]
三、寧夏生態(tài)移民遷出地區(qū)環(huán)境恢復(fù)與治理對策
1、盡快啟動生態(tài)補償機制
一是國家應(yīng)將生態(tài)移民遷出地區(qū)全部納入新一輪退耕還林還草工程，進一步加大生態(tài)修復(fù)力度；二是將寧夏生態(tài)移民遷出地區(qū)列為生態(tài)效益補償綜合試驗區(qū)，將該區(qū)域林地、草地和濕地等生態(tài)建設(shè)用地全部納入國家生態(tài)補償范圍，加大補償力度；三是在六盤山生態(tài)圈涇河、渭河、清水河“三河源”15?-25?主要水源地實施退耕還林還草，進一步提升水源涵養(yǎng)區(qū)生態(tài)修復(fù)功能，為西部水資源安全提供保障。[5]四是制定出臺寧夏生態(tài)建設(shè)補償機制，充分調(diào)動基層政府和企業(yè)在生態(tài)建設(shè)中的積極性。同時，探索市場生態(tài)補償方法，將生態(tài)建設(shè)編制為CDM項目，爭取市場融資，加快生態(tài)移民區(qū)建設(shè)。
2、牢固樹立“生態(tài)優(yōu)先”發(fā)展理念
牢固樹立生態(tài)優(yōu)先的發(fā)展理念，使生態(tài)優(yōu)先變成生態(tài)移民遷出地區(qū)普遍行動和遵循的道德準(zhǔn)則，認真貫徹落實寧夏自治區(qū)人民政府出臺的關(guān)于加強生態(tài)移民遷出地區(qū)生態(tài)修復(fù)與建設(shè)的意見，不斷推進生態(tài)移民遷出地區(qū)生態(tài)修復(fù)工程的實施。相關(guān)部門要及時指導(dǎo)移民遷出地區(qū)生態(tài)修復(fù)工作。堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，堅持分類指導(dǎo)，分區(qū)突破，以封為主、封造管相結(jié)合，使350萬畝生態(tài)移民遷出區(qū)生態(tài)得到恢復(fù)，為區(qū)域經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。
3、發(fā)展生態(tài)修復(fù)后續(xù)產(chǎn)業(yè)
立足地方優(yōu)勢資源和特色產(chǎn)業(yè)，積極發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟型產(chǎn)業(yè)，以產(chǎn)品市場需求和比較優(yōu)勢為導(dǎo)向。大力培育以地方適生經(jīng)濟樹種為主的林果產(chǎn)業(yè)；以優(yōu)質(zhì)牧草、兼用飼料林為主的飼草料產(chǎn)業(yè)；以馬鈴薯、食用菌、中藥材為主的特色種植產(chǎn)業(yè)；以牛羊舍飼、草原劃區(qū)輪牧及林草地家禽生態(tài)養(yǎng)殖為主的畜牧養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)；以馬鈴薯、牛羊肉、果品、中藥材等特色農(nóng)產(chǎn)品加工為主的二、三產(chǎn)業(yè)。積極引進推廣先進工藝技術(shù)和優(yōu)質(zhì)品種，努力培育具有地方特色的生態(tài)修復(fù)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，不斷提高產(chǎn)業(yè)化發(fā)展及綜合效益，實現(xiàn)生態(tài)移民區(qū)生態(tài)修復(fù)的可持續(xù)發(fā)展。同時，對生態(tài)移民遷出地區(qū)生態(tài)修復(fù)、休閑旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展進行通盤考慮，自治區(qū)級生態(tài)建設(shè)和旅游項目資金使用應(yīng)向生態(tài)移民遷出區(qū)傾斜。保留一到兩個完整的移民村莊，建立原始移民自然博物館，供人們旅游參觀或進行傳統(tǒng)教育。
4、加快形成生態(tài)修復(fù)長效機制
一是創(chuàng)新生態(tài)建設(shè)投資機制，建立和完善鼓勵各類社會主體參與生態(tài)林業(yè)建設(shè)政策體系，把全社會的積極性、主動性充分調(diào)動起來，把各方面的力量凝聚起來，實現(xiàn)生態(tài)建設(shè)主體的多元化。二是繼續(xù)深化集體林權(quán)制度改革，圍繞建立“四項制度一個體系”深化配套改革，積極探索建立各級林權(quán)管理服務(wù)機構(gòu)，開展林權(quán)抵押貸款、森林保險試點，規(guī)范林地林木流轉(zhuǎn)程序，大力扶持林下經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民林業(yè)專業(yè)合作社創(chuàng)建工作。三是加強管護隊伍建設(shè)，按照《森林法》《草原法》《封山禁牧條例》等，建立健全管理制度，實行封、造、管一體化管理，嚴(yán)禁亂占亂墾遷出區(qū)土地、亂砍濫伐現(xiàn)有林木。
【參考文獻】
[1] 寧夏農(nóng)村貧困人口精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧情況[R].寧夏回族自治區(qū)扶貧開發(fā)辦公室，2016.8.
[2] 楊月梅.基于環(huán)境承載力的區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化研究―以北京市通州區(qū)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整為例[D].北京：北京師范大學(xué)，2007.
[3] 寧夏六盤山片區(qū)全面建成小康社會監(jiān)測評價報告[R].自治區(qū)統(tǒng)計局，2016.5.
[4] 張耀武.寧夏南部山區(qū)生態(tài)移民遷出區(qū)生態(tài)修復(fù)報告[C].2016寧夏生態(tài)文明藍皮書，寧夏：寧夏人民出版社，2016.127.
[5] 六盤山片區(qū)打贏脫貧攻堅戰(zhàn)現(xiàn)狀分析及對策建議[R].六盤山片區(qū)政協(xié)精準(zhǔn)扶貧交流推進會資料，2016.7.
【作者簡介】
【關(guān)鍵詞】環(huán)境立法；環(huán)保教育；垃圾“分類處理”；環(huán)保NGO
繼2013年廊坊市政府對重污染天氣Ⅲ級黃色預(yù)警信息的多次，及環(huán)保部對廊坊空氣質(zhì)量監(jiān)測數(shù)據(jù)的公布（超標(biāo)天數(shù)比例為63.9%），本市的環(huán)境治理再次成了廊坊人關(guān)注的焦點。實際上日本也走過“先污染、后治理”的路子，最終取得了“雙贏”。其成功的根本原因在于全社會對環(huán)保事業(yè)的積極參與。本文通過借鑒日本的成功經(jīng)驗，結(jié)合廊坊實際，找出動員廊坊全體市民全社會積極參與環(huán)保的有效措施。
1 日本政府提高環(huán)保社會參與程度的方法
1.1 完善國家環(huán)境立法體系
為確保全社會都積極參與環(huán)保，日本政府不斷健全環(huán)保法律體系，做到有法可依。如20世紀(jì)60年代的《環(huán)境污染控制基本法》、《公害對策基本法》等。1970年制定了防治公害的6部法律，并對原有的8部相關(guān)法律進行修正。80年代，針對高技術(shù)污染問題，“新陽光計劃”、“月光計劃”開始實施。90年代，確立了“環(huán)境優(yōu)先”原則。2003年頒布了《環(huán)境教育法》，從學(xué)校、企業(yè)、社會三個層面強化生態(tài)倫理與環(huán)境法制教育。
1.2 開展“三位一體”的環(huán)保教育
在日本普遍使用“環(huán)境保健”而不是“環(huán)境保護”，一字之差折射出對環(huán)境的尊重和重視。
1.2.1 學(xué)校環(huán)境教育
日本政府早在1971年就決定在小學(xué)課程中增加有關(guān)公害教育的內(nèi)容。從小學(xué)四年級開始就系統(tǒng)地向?qū)W生講授環(huán)保知識和理念，從小學(xué)到高中環(huán)保都是必修課。孩子們還走出校門，參觀垃圾和污水處理廠等。
1.2.2 家庭環(huán)境教育
為培養(yǎng)孩子們從小“愛護大自然”的環(huán)保意識，周六、周日媽媽們自發(fā)領(lǐng)著孩子到草坪撿紙屑垃圾。給他們看環(huán)保方面的書籍、電影等。
1.2.3 社會環(huán)境宣傳教育
政府設(shè)立了節(jié)能日、節(jié)能月、節(jié)能檢查日，來加強人們的環(huán)保意識；許多社區(qū)都有環(huán)保教育中心，如東京的板橋區(qū)環(huán)境中心是向社區(qū)的全體居民免費開放的。有的還有環(huán)保示范餐廳、人類自然博物館、屋頂花園等；在賓館、飯店、車站等公共場所，隨處可見圖文并茂的環(huán)保宣傳資料。
1.3 提高廣大民眾的參與熱情
節(jié)能環(huán)保是一項人人有責(zé)的公益事業(yè)，因此日本政府采取了各種措施來提高民眾的參與熱情。
1.3.1 推進生活垃圾“分類處理”
（1）細致、到位的政策引導(dǎo)。從1980年，政府逐步執(zhí)行垃圾分類。上勝町已把垃圾細分到44類。為幫民眾培養(yǎng)垃圾分類習(xí)慣，政府在居民區(qū)劃定“垃圾指定丟棄處”并設(shè)有監(jiān)控鏡頭，發(fā)現(xiàn)未按規(guī)定扔垃圾的，由專人追蹤到戶并將垃圾退回。嚴(yán)重違反者可能被視為犯罪。
（2）激勵制度。建立困難家庭買分類收集桶的補助金制度。日本上野原市為鼓勵市民減少垃圾和分類處理，對家庭購置電動垃圾桶設(shè)立了補助金制度。還設(shè)立資源回收獎，旨在激發(fā)市民回收有用物質(zhì)的積極性。
1.3.2 推動公眾綠色消費
日本非常重視引導(dǎo)公眾的綠色消費，運用經(jīng)濟杠桿來促進民眾對環(huán)保的參與度。如為促進低公害車的普及，實施低排放車認定制度。消費者購買通過認證的車輛，可享受不同幅度的車輛購置稅和使用稅的優(yōu)惠；購置以天然氣為燃料或混合動力車等低公害車輛的公共團體，可得到政府的補助金。其中的川崎市為鼓勵使用電動汽車，給予價差1/4 的補助，以及停車費、高速公路費等方面的優(yōu)惠。
1.3.3 開拓暢通的環(huán)保參與渠道
政府為市民開通了暢通的環(huán)保參與渠道，保證了民眾的監(jiān)督權(quán)。如日本地方政府對與環(huán)保相關(guān)的信息都保持公開的態(tài)度。普通市民、社會團體可以通過公告及時了解到環(huán)境政策的規(guī)定以及政府和企業(yè)對環(huán)保的貢獻情況；通過參與聽證會、遞交居民意見書來對環(huán)境問題提出建議。
1.4 引導(dǎo)企業(yè)積極參與環(huán)保
政府主要通過一系列財政政策引導(dǎo)企業(yè)轉(zhuǎn)型，使其完成了從被動治污―主動治污―積極強化環(huán)境責(zé)任、提高企業(yè)生態(tài)環(huán)保形象的路線轉(zhuǎn)變。
1.4.1 特別會計制度
日本政府每年在財政預(yù)算方面都會充分考慮對環(huán)保的投入。如在城市污水、垃圾處理這類建設(shè)和運行費用高的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施方面都是由政府負責(zé)投資建設(shè)和運行。由于是政府行為，因此能做到污染物的最大無害化。
1.4.2 稅制改革
對于從事環(huán)保設(shè)備的企業(yè)在稅收方面加大設(shè)備折舊率、減免固定資產(chǎn)稅等稅收優(yōu)惠。如川崎環(huán)保城落戶企業(yè)使用指定節(jié)能設(shè)備，可選擇設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)進價30%的特別折舊或者7%的稅額減免。
1.4.3 補助金制度
對于將3R技術(shù)實用化、技術(shù)開發(fā)期在兩年以內(nèi)的新企業(yè)，政府補助率最高可達費用的2/3。以川崎為例，環(huán)保城內(nèi)的企業(yè)在引進節(jié)能設(shè)備、實施節(jié)能技術(shù)改造方面，得到了政府給予的相當(dāng)于總投資額50%的補助。
1.4.4 融資制度
對從事減少廢棄物產(chǎn)生、廢棄物循環(huán)利用的研究開發(fā)等活動的民間企業(yè)，可享受政策貸款利率；從事環(huán)保產(chǎn)業(yè)的企業(yè)單位可以簡化貸款手續(xù)，延長償還期限。
1.5 鼓勵民間環(huán)保NGO組織的發(fā)展
目前日本的環(huán)保NGO在1.5萬個左右，主要活動為推廣環(huán)境友好的生活方式、開展環(huán)境教育等。如從事廢紙再利用的環(huán)境NGO，推動了白色度70再生復(fù)印紙普。政府通過多種途徑鼓勵環(huán)保NGO發(fā)展。1998年頒布了《特定非營利活動促進法》，降低了NGO法人的準(zhǔn)入門檻。在資金方面扶持，NGO的活動資金中政府扶持資金和補貼高達9.9%。
2 日本的成功經(jīng)驗對廊坊市環(huán)境治理的啟示
近年來，廊坊市把環(huán)境保護作為立市之本，在環(huán)保方面取得了一定成就。但從整體來看環(huán)?，F(xiàn)狀還不樂觀，市民、企業(yè)的環(huán)境意識、環(huán)境倫理道德水平不夠高，參與環(huán)保的自覺性很差。日本政府采取各種措施提高全社會全民對環(huán)保參與的經(jīng)驗值得廊坊借鑒。
2.1 完善環(huán)保立法、加強環(huán)保執(zhí)法
廊坊市對環(huán)境問題的處理在法制上明顯滯后，如機動車排氣污染防治缺乏有效的法律依據(jù)，“白色污染”治理存在無法可依的問題等。廊坊要逐步建立和完善本市的法規(guī)政策，確保環(huán)保有法可依。雖然我國出臺了一系列的環(huán)保法律，可法律的實施效果卻差強人意?；S不按規(guī)定排污、火電廠脫硫設(shè)施不達標(biāo)、垃圾污水得不到有效處理等。因此廊坊在完善立法的基礎(chǔ)上還要加強執(zhí)法力度。特別是要提高環(huán)保部門的地位，使其在治理環(huán)境時同公安、稅務(wù)一樣有更多的權(quán)威性。
2.2 完善環(huán)保教育方式
廊坊市民的環(huán)保意識不高，與政府對環(huán)保教育的宣傳不到位有關(guān)。今后要加強對中小學(xué)生的環(huán)境保護教育，將環(huán)境教育納入義務(wù)教育內(nèi)容。通過形式多樣、寓教于樂的途徑來創(chuàng)新環(huán)保的宣傳方式。如利用博物館、展覽館、科學(xué)館等一些公益場所開辦體驗式教育，促使市民加強憂患的環(huán)保意識。利用廣播、電視、宣傳單、墻報等工具加大環(huán)保的社會宣傳力度。
2.3 制定經(jīng)濟激勵政策，鼓勵企業(yè)參與環(huán)保
與傳統(tǒng)行政命令式的環(huán)境管制相比，經(jīng)濟激勵政策對推動企業(yè)節(jié)能減排、積極參與環(huán)境治理的效果更明顯。廊坊市政府應(yīng)加大對環(huán)保的預(yù)算投入，用于鼓勵有使用價值的新工藝的開發(fā)研制，并給予企業(yè)必要的補貼和稅收優(yōu)惠。如只要滿足一定條件，將對引進再循環(huán)設(shè)備的企業(yè)減少特別折舊、固定資產(chǎn)稅和所得稅；對引進的先導(dǎo)型能源設(shè)備、對企業(yè)采用的高效實用技術(shù)予以補貼并簡化貸款手續(xù)等。
2.4 注重政策細節(jié)
注重政策細節(jié)及銜接，能較大程度地提高政策效果，一些細節(jié)的疏漏就可能導(dǎo)致政策難以發(fā)揮作用。如我國包括廊坊在內(nèi)，對于垃圾也進行了可回收、不可回收的分類，但是分類不夠細致，并且對哪些屬于可回收、哪些屬于不可回收垃圾沒有詳細說明，居民沒有學(xué)會分類，導(dǎo)致分類失去了實際意義。借鑒日本做法，廊坊市政府制定分類手冊，免費發(fā)放給市民。通過小區(qū)攝像頭監(jiān)督、輿論壓力及獎賞、補貼等鼓勵措施，保證垃圾分類能順利實施。
2.5 確保公眾參與渠道多樣化
政府應(yīng)積極拓展環(huán)保公眾參與的渠道。借鑒川崎市經(jīng)驗，設(shè)立由政府官員、節(jié)能專家、居民代表和企業(yè)人士組成的“公益協(xié)會”，研究廊坊的節(jié)能目標(biāo)和實施計劃；開展社區(qū)環(huán)境對話，建立完善的意見反饋機制；建立全國性的環(huán)保NGO協(xié)作網(wǎng)，組織NGO及志愿者搜集環(huán)境信息，向市政府、人大、市政協(xié)提交有建設(shè)性的環(huán)保方案。
環(huán)境保護是全社會的一項系統(tǒng)工程，有必要調(diào)動社會各方面力量共同參與。在全體民眾的努力下，廊坊最終會形成“政府主導(dǎo)、企業(yè)治理、全民參與、根植基層、覆蓋全社會”的環(huán)保網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)生態(tài)廊坊的偉大目標(biāo)。
【參考文獻】
[1]竇林娟.日本提高環(huán)保社會參與程度的方法及對我國的啟示[J].法制與社會，2006（6）.
關(guān)鍵詞：礦產(chǎn)資源 生態(tài)環(huán)境 環(huán)境保護 環(huán)境恢復(fù)
中圖分類號：F062.2 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1674-098X（2013）05（a）-0084-01
查清礦產(chǎn)資源生態(tài)環(huán)境狀況，加強礦產(chǎn)資源生態(tài)環(huán)境保護和恢復(fù)治理，積極推進礦產(chǎn)土地復(fù)墾，有利于促進當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會的協(xié)調(diào)快速發(fā)展。目前我國礦產(chǎn)資源的開發(fā)力度在不斷加強，而礦山環(huán)境保護與恢復(fù)治理的力度卻沒有跟上，甚至遠遠落后于環(huán)境破壞的速度[1]。必須根據(jù)礦產(chǎn)資源生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀調(diào)查結(jié)果以及實際情況，因地制宜地開展環(huán)境保護與恢復(fù)治理工作。
1 深入開展礦產(chǎn)資源生態(tài)環(huán)境調(diào)查評價
1.1 實行礦產(chǎn)資源生態(tài)環(huán)境調(diào)查評價制度
建立健全并實行政府主導(dǎo)、礦產(chǎn)企業(yè)配合、社會參與的生態(tài)環(huán)境調(diào)查評價制度，對礦產(chǎn)資源開發(fā)區(qū)域開展定期、不定期的地質(zhì)環(huán)境背景、開發(fā)活動對地質(zhì)環(huán)境的影響、工礦廢棄地狀況、地質(zhì)環(huán)境保護與恢復(fù)治理情況等調(diào)查評價工作，查清礦產(chǎn)資源生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀，分析存在問題及其變化趨勢，合理評價和劃分礦產(chǎn)資源生態(tài)環(huán)境影響區(qū)域，提出改善環(huán)境的對策建議，為因地制宜地開展礦產(chǎn)資源生態(tài)環(huán)境保護與恢復(fù)治理工作提供科學(xué)依據(jù)。礦產(chǎn)企業(yè)要依法加強礦山地質(zhì)環(huán)境調(diào)查評價，制定礦山地質(zhì)環(huán)境保護、土地復(fù)墾與綜合治理方案。
1.2 建立和完善礦產(chǎn)資源生態(tài)環(huán)境監(jiān)測體系和管理信息系統(tǒng)
加強礦產(chǎn)資源生態(tài)環(huán)境動態(tài)監(jiān)測體系，特別是基層礦產(chǎn)資源生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)的建設(shè)，建立重點區(qū)域和重點礦產(chǎn)資源生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，建立重點礦區(qū)礦產(chǎn)資源生態(tài)環(huán)境災(zāi)害預(yù)警預(yù)報體系，及時預(yù)報信息，開發(fā)應(yīng)用動態(tài)管理信息系統(tǒng)，形成礦產(chǎn)資源生態(tài)環(huán)境及其災(zāi)害監(jiān)測、預(yù)報、預(yù)警報告制度。
2 加強礦產(chǎn)資源生態(tài)環(huán)境保護的措施
把礦產(chǎn)資源生態(tài)環(huán)境保護作為開發(fā)礦產(chǎn)資源的必要條件之一。新建、改建、擴建礦產(chǎn)企業(yè)必須執(zhí)行礦產(chǎn)資源生態(tài)環(huán)境影響評價制度及建設(shè)用地地質(zhì)災(zāi)害危險性評估制度；提交的礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案中應(yīng)包括水土保持方案、地質(zhì)災(zāi)害防治方案、土地復(fù)墾實施方案，制訂礦山地質(zhì)環(huán)境保護的目標(biāo)、措施和資金預(yù)算，經(jīng)有關(guān)部門參與的規(guī)劃論證后作為申辦礦產(chǎn)企業(yè)許可證的依據(jù)。制定和完善礦產(chǎn)建設(shè)項目地質(zhì)環(huán)境影響評價的指標(biāo)體系和標(biāo)準(zhǔn)，切實加強礦產(chǎn)建設(shè)項目地質(zhì)環(huán)境影響評價制度建設(shè)。禁止新建對地質(zhì)環(huán)境產(chǎn)生不可恢復(fù)的、破壞性影響的礦產(chǎn)資源開采項目。
加強礦產(chǎn)資源生態(tài)環(huán)境保護的監(jiān)督管理。制定完善礦產(chǎn)資源生態(tài)環(huán)境保護與恢復(fù)治理的技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)并強制礦產(chǎn)企業(yè)邊開發(fā)，邊治理，預(yù)防為主，防治結(jié)合。實行礦產(chǎn)資源生態(tài)環(huán)境保護年度檢查制度和不定期抽查制度，生產(chǎn)企業(yè)應(yīng)向國土資源主管部門報送反映礦產(chǎn)資源生態(tài)環(huán)境保護情況的年度報告，并接受監(jiān)督檢查。對不符合法律和政策要求，造成礦產(chǎn)資源生態(tài)環(huán)境破壞的，要依法查處，責(zé)令限期整改、達標(biāo)，并按國家有關(guān)規(guī)定給予補償，逾期不能達標(biāo)的，實行限產(chǎn)或者關(guān)閉。
2.1 新建礦產(chǎn)企業(yè)
必須符合礦產(chǎn)資源開發(fā)的環(huán)境準(zhǔn)入條件，即必須具備經(jīng)行政主管部門審批的礦山環(huán)境影響報告和礦山地質(zhì)環(huán)境影響報告，并依法繳存礦山環(huán)境治理與恢復(fù)保證金。經(jīng)審查，若礦產(chǎn)資源開采對環(huán)境影響和破壞較大或遭破壞后難以恢復(fù)治理，則實行環(huán)境一票否決制。嚴(yán)格實施“誰開發(fā)，誰保護”、“誰污染，誰治理”、“誰破壞，誰恢復(fù)”的原則，落實礦產(chǎn)資源生態(tài)環(huán)境保護和修復(fù)責(zé)任制。在建設(shè)過程中，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行“三同時”制度。不允許在禁止開采區(qū)內(nèi)勘查和開采礦產(chǎn)資源。
2.2 改擴建礦產(chǎn)企業(yè)
堅持礦產(chǎn)資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護并重的原則，落實礦產(chǎn)企業(yè)環(huán)境保護和恢復(fù)責(zé)任制，按有關(guān)規(guī)定繳存礦山地質(zhì)環(huán)境治理與恢復(fù)保證金。在改擴建過程中，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行“三同時”制度，“三廢”排放總量應(yīng)有效控制并達標(biāo)排放。
2.3 生產(chǎn)企業(yè)
礦產(chǎn)企業(yè)應(yīng)編制礦產(chǎn)資源生態(tài)環(huán)境環(huán)境保護專項規(guī)劃，落實保護和恢復(fù)責(zé)任制。礦產(chǎn)固體廢棄物、廢水及廢氣應(yīng)按相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定處理達標(biāo)后排放，對引發(fā)的地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)積極治理。生產(chǎn)中必須做到邊生產(chǎn)、邊恢復(fù)（治理），對治理不力、造成生態(tài)環(huán)境破壞的，應(yīng)依法責(zé)令其停產(chǎn)整頓，直至吊銷采礦許可證。
3 礦產(chǎn)資源生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理和土地復(fù)墾
3.1 因地制宜地進行環(huán)境恢復(fù)治理
按照“誰破壞，誰恢復(fù)；誰污染，誰治理”的原則，必須依法明確責(zé)任，采取積極有效的措施，按期完成礦產(chǎn)資源生態(tài)環(huán)境環(huán)境恢復(fù)治理工作。造成地質(zhì)環(huán)境破壞或引發(fā)地質(zhì)災(zāi)害的，應(yīng)按照相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定及時處理。針對礦產(chǎn)資源生態(tài)環(huán)境問題的類型，依據(jù)其誘發(fā)原因的不同，有針對性地采用恢復(fù)治理措施和方法。
3.2 多渠道投資進行環(huán)境治理恢復(fù)
按照不同類型礦產(chǎn)資源生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理的責(zé)任區(qū)別對待，充分調(diào)動多元經(jīng)濟成分投入環(huán)境恢復(fù)治理之中，加快環(huán)境恢復(fù)治理的進程。對于新建和生產(chǎn)企業(yè)，全面實施環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度。對已關(guān)閉企業(yè)，要采取有力措施，通過競爭出讓復(fù)墾土地和整治工程使用權(quán)等方式，鼓勵多元化投資進行礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理。
3.3 積極推進礦產(chǎn)資源土地復(fù)墾
要建立土地復(fù)墾監(jiān)管和監(jiān)測制度。新建企業(yè)沒有土地復(fù)墾方案不予受理開采礦產(chǎn)資源申請。加強生產(chǎn)企業(yè)對損毀土地的復(fù)墾，實行并完善損毀土地復(fù)墾的鼓勵政策，引導(dǎo)和鼓勵各方力量從事土地復(fù)墾，擴大投資主體范圍，加快廢棄地的復(fù)墾。明晰復(fù)墾土地的產(chǎn)權(quán)，在優(yōu)先安排農(nóng)業(yè)利用的前提下，鼓勵多用途使用。
3.4 學(xué)習(xí)開采資源生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理經(jīng)驗[1]
2010年全國礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理現(xiàn)場會在太原召開，會議旨在探索強化煤炭資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)管的制度與政策，學(xué)習(xí)和推廣山西在煤炭礦山資源開發(fā)中生態(tài)環(huán)境保護與恢復(fù)治理的先進經(jīng)驗，推進建立礦產(chǎn)資源尤其是煤炭礦產(chǎn)資源開發(fā)和利用中生態(tài)環(huán)境保護與恢復(fù)治理的責(zé)任機制，進一步完善保證金制度，全面加強我國煤炭礦山和其他類型礦產(chǎn)資源開發(fā)中的生態(tài)保護與恢復(fù)工作。如平朔公司在資源開發(fā)的同時，不斷加大綠化復(fù)墾和環(huán)境保護力度，因地制宜大力發(fā)展綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)的循環(huán)經(jīng)濟示范園區(qū)，加強與科研院所合作，采用多學(xué)科交叉融合、多專家聯(lián)手攻關(guān)的方式，不斷拓展和深化生態(tài)建設(shè)內(nèi)容、層次，促進了綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。先后與多所院所院校共同承擔(dān)生態(tài)重建與土地資源綜合利用的多項國家自然科學(xué)基金課題，致力研制與應(yīng)用新技術(shù)、新方法，通過采取綜合開發(fā)利用復(fù)墾土地、促進失地農(nóng)民就業(yè)等措施，增強了企業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力。
關(guān)鍵詞:福建省;礦產(chǎn)資源開發(fā);生態(tài)補償;法律制度
礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容之一，同時也是促進經(jīng)濟建設(shè)的重要手段之一?！笆眻蟾鎸⑸鷳B(tài)文明提到前所未有的高度，并明確提出要“建立反映市場供求和資源稀缺，體現(xiàn)生態(tài)價值和代際補償?shù)馁Y源有償使用和生態(tài)補償制度”。福建省是國家生態(tài)文明實驗區(qū)，且礦產(chǎn)資源較為豐富，一方面對礦產(chǎn)資源的開發(fā)能夠促進福建經(jīng)濟的發(fā)展，另一方面礦產(chǎn)資源開發(fā)對生態(tài)文明帶來了負面影響。通過對礦產(chǎn)資源開發(fā)征收一定的生態(tài)補償費用，以此促進開發(fā)技術(shù)的提高以及對所造成負面影響的消除、治理和恢復(fù)。目前，學(xué)界對礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償沒有明確的界定，有廣義和狹義之分。廣義的生態(tài)補償不僅包括對生態(tài)功能的補償，還包括對開發(fā)中環(huán)境污染、生態(tài)破壞的補償。狹義的生態(tài)補償僅指對生態(tài)破壞的補償。文章從狹義的角度研究福建省礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償機制。
1福建省礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償法律制度現(xiàn)狀
福建省礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償機制主要有國家和地方兩個層面。
1．1國家層面
1．1．1憲法相關(guān)規(guī)定《中華人民共和國憲法》第九條第二款規(guī)定:國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源。該規(guī)定為礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償機制的完善提供了理論基礎(chǔ)。1．1．2法律相關(guān)規(guī)定《中華人民共和國環(huán)境法》、《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》、《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國水土法》、《中華人民共和國水土保持法》都有涉及自然資源、環(huán)境保護和生態(tài)補償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定。如《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》的第5條和第32條的規(guī)定。1．1．3行政法規(guī)及行政規(guī)章相關(guān)規(guī)定《土地復(fù)墾條例》、《礦產(chǎn)資源補償費征收管理規(guī)定》和《礦產(chǎn)資源法實施細則》等對礦產(chǎn)資源管理制度有相關(guān)的規(guī)定。《礦山地質(zhì)環(huán)境保護規(guī)定》、《土地復(fù)墾條例實施辦法》等對礦產(chǎn)環(huán)境的保護治理制定方案提出了要求，對土地復(fù)墾的驗收、監(jiān)管也都提出了相應(yīng)的要求。以上各規(guī)定在一定程度上在礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償有相關(guān)的規(guī)定，但大都不夠詳細、具體。比如對礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償?shù)闹黧w、資金來源、補償依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)以及具體如何實施等環(huán)節(jié)缺乏權(quán)威的依據(jù)。
1．2地方層面
《福建省礦產(chǎn)資源條例》、《福建省礦產(chǎn)資源規(guī)劃管理辦法》以及《福建省礦產(chǎn)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理保證金管理辦法》給福建省礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償提供了相關(guān)的依據(jù)，尤其是《福建省礦產(chǎn)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理保證金管理辦法》，該辦法總共分為六章，對保證金的定義、礦山生態(tài)環(huán)境保護與恢復(fù)治理的原則、保證金的繳存與返還、礦產(chǎn)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理、治理方案的編制與備案、監(jiān)督管理等都做了相應(yīng)的規(guī)定。該辦法對規(guī)范礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理保證金的繳存、管理和返還，今后采礦人開采礦產(chǎn)必須邊開采邊恢復(fù)，一定程度上減少了對礦山周邊生態(tài)環(huán)境的破壞。
2福建省礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償法律制度存在的問題
2．1福建省礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償?shù)闹黧w范圍過窄
閩國土資綜【2012】127號文—《福建省礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理保證金管理辦法》第三條規(guī)定:礦山生態(tài)環(huán)境保護與恢復(fù)治理，堅持預(yù)防為主、防治結(jié)合，誰引發(fā)誰治理、誰破壞誰恢復(fù)的原則。從該辦法第四條款可以推定這里指的引發(fā)環(huán)境問題和破壞環(huán)境指的是采礦權(quán)人或采礦權(quán)申請人，在礦產(chǎn)資源開發(fā)中，引發(fā)生態(tài)環(huán)境問題和對環(huán)境造成破壞的主要是礦產(chǎn)資源的開采者和經(jīng)營者，按照該原則規(guī)定開采者和經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起生態(tài)破壞和生態(tài)恢復(fù)治理的責(zé)任。而在現(xiàn)實中，企業(yè)開采或者經(jīng)營礦產(chǎn)資源開發(fā)往往冒著一定的風(fēng)險，開采或者經(jīng)營還不知道能否獲利的情況下就需要有大量資金的投入，還需要交納保證金，倘若開采結(jié)果理想，那么他們有足夠的費用可以支持企業(yè)的進一步運作，倘若開采結(jié)果不理想，他們冒著很大的風(fēng)險，最終還要承擔(dān)起開采所帶來破壞的恢復(fù)的責(zé)任，給企業(yè)帶來了一定的困境。相對其他礦產(chǎn)資源開發(fā)的受益者，對企業(yè)這個準(zhǔn)受益人身份略顯不公平。因此，應(yīng)該把其他的受益者也列入生態(tài)補償?shù)闹黧w范圍，按照所受益的比例承擔(dān)一定的生態(tài)補償責(zé)任。
2．2福建省礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償?shù)馁Y金來源有限
通過對《福建省礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理保證金管理辦法》相關(guān)條款的解讀和對第三條規(guī)定省國土資源廳相關(guān)人員的調(diào)研，當(dāng)前我省的礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償?shù)馁Y金主要來自采礦權(quán)人所繳納的保證金。該辦法第二章對保證金的繳存有相應(yīng)的規(guī)定，同時以附件2《福建省礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理保證經(jīng)繳存數(shù)額計算說明》規(guī)定了保證金繳存依據(jù)單位礦區(qū)面積和礦山開采方式的影響系數(shù)決定保證金的數(shù)額。盡管有保證金的繳存規(guī)定，作為破壞的補償、恢復(fù)，但是現(xiàn)實中依據(jù)所繳納的保證金數(shù)額企業(yè)能夠繳納得起，或者及時繳納得起，最終企業(yè)能夠依據(jù)該筆保證金就能夠真正承擔(dān)生態(tài)破壞、恢復(fù)治理的責(zé)任，存在很大程度上的困難。
2．3福建省礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償?shù)谋O(jiān)管主體不明確
《福建省礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理保證金管理辦法》第五章對礦產(chǎn)資源開發(fā)監(jiān)督管理做了規(guī)定。第三十一條規(guī)定:縣級以上國土資源、環(huán)境保護等有關(guān)主管部門應(yīng)當(dāng)加強對采礦權(quán)人履行礦山生態(tài)環(huán)境保護與恢復(fù)治理責(zé)任情況的監(jiān)督檢查，督促采礦權(quán)人實行“邊開采，邊恢復(fù)”。第三十二條、第三十三等條款大都是用“國土資源主管部門”或者“相關(guān)行政管理部門”等字眼，主管部門主要是各地的國土資源局，但是國土資源局下設(shè)又有很多部門，具體該由哪個部門來落實監(jiān)管沒有明確規(guī)定，往往會導(dǎo)致要嘛幾個部門同時管，要嘛沒人管的局面，最終導(dǎo)致管理混亂。
3福建省礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償法律制度的完善
3．1完善生態(tài)補償?shù)幕驹瓌t
3．1．1礦產(chǎn)資源開發(fā)體現(xiàn)利民、資源有償使用原則礦產(chǎn)資源是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)，礦產(chǎn)資源開發(fā)能夠促進一國經(jīng)濟的發(fā)展，同時礦產(chǎn)資源的開發(fā)也帶來了一系列影響，如生態(tài)衰退、環(huán)境污染，這對人民、特別是礦產(chǎn)資源開發(fā)地的人民帶來負面影響。因此在礦產(chǎn)資源開發(fā)中需要權(quán)衡利弊，做到既能滿足國家經(jīng)濟發(fā)展的需要，又能保護人民的利益。礦產(chǎn)資源開發(fā)主管部門對礦產(chǎn)的開發(fā)申請要經(jīng)過科學(xué)的監(jiān)測，在開發(fā)前進行科學(xué)評估，權(quán)衡利弊后，同意申請的，對礦產(chǎn)資源開發(fā)采用有償取得的原則。3．1．2新舊賬分別對待原則礦產(chǎn)資源開發(fā)所帶來的破壞需要進行恢復(fù)、治理，以保證可持續(xù)發(fā)展，減少對生態(tài)的破壞。具體有誰來恢復(fù)、治理，應(yīng)當(dāng)根據(jù)實際情況對待。以立法為準(zhǔn)線，對于立法前歷史遺留下的問題，我們稱為“舊賬”;對于立法后出現(xiàn)或者即將出現(xiàn)的問題，我們稱為“新賬”，對新舊賬分別對待原則:舊賬由政府負責(zé)治理，通過政府公共支付解決;新賬由礦產(chǎn)資源開發(fā)的企業(yè)負責(zé)100%治理和恢復(fù)。3．1．3礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償堅持公平、公正、公開原則目前針對福建的礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償主要就是實行恢復(fù)治理保證金制度，在《福建省礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理保證金管理辦法》及其附件中對保證的繳納、提交標(biāo)準(zhǔn)有相應(yīng)的規(guī)定，但需要再進一步規(guī)范，嚴(yán)格落實補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，做到所有對所有的征收對象標(biāo)準(zhǔn)一致;在補償?shù)倪^程中應(yīng)認真做好利益權(quán)衡，做到補償公正合理;對于補償?shù)囊?guī)則應(yīng)當(dāng)向社會公開，即做到公平、公正、公開。3．1．4“誰污染、誰治理”“誰破壞、誰恢復(fù)”的原則要切實落實企業(yè)在礦山生態(tài)恢復(fù)治理中的責(zé)任，堅持“誰污染、誰治理”“誰破壞、誰恢復(fù)”的原則，建立健全礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理的責(zé)任機制。
3．2完善礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償?shù)闹黧w、標(biāo)準(zhǔn)和資金來源
3．2．1明確主體我國《環(huán)境法》確定“利用者補償”原則，《福建省礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理保證金管理辦法》確定“誰引發(fā)誰治理”、“誰破壞誰恢復(fù)”的補償原則，對于“利用者”、“誰引發(fā)”及“誰破壞”主要是礦山開發(fā)企業(yè)，所以應(yīng)當(dāng)在相應(yīng)的法律法規(guī)里明確規(guī)定，正在開采的或者即將開采的生態(tài)補償由開采的企業(yè)承擔(dān)生態(tài)治理和恢復(fù)的責(zé)任。3．2．2提高標(biāo)準(zhǔn)和拓寬資金來源目前，福建省的生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)主要依據(jù)《福建省礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理保證金管理辦法》的附件2的規(guī)定，該文件中主要根據(jù)采礦學(xué)科證登記的礦區(qū)面積、單位面積確定保存保證金的標(biāo)準(zhǔn)。具體在實際中僅僅依靠采礦企業(yè)所繳的保證金是很有限的，特別是現(xiàn)如今經(jīng)濟發(fā)展出現(xiàn)不景氣現(xiàn)象，部分礦業(yè)老板面臨著資金的短缺，甚至資金鏈斷裂無法繳存，或者即使繳存了最終也無法承擔(dān)起治理、恢復(fù)責(zé)任。給現(xiàn)實生態(tài)治理恢復(fù)帶來了困境。福建省委書記尤權(quán)曾經(jīng)說過，建立生態(tài)補償機制是共識，靠政府花錢解決不了生態(tài)效益的問題，發(fā)動企業(yè)一起參與。他建議以我省森林覆蓋率60%為標(biāo)準(zhǔn)，低于標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)向高于標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)進行補償。福建省是較早開展上下游生態(tài)補償試點的省份，但未形成標(biāo)準(zhǔn)，只是象征性的額度，調(diào)動不了上游地區(qū)保護生態(tài)的積極性。因此可考慮書記建議以此為標(biāo)準(zhǔn)，同時也拓寬了生態(tài)補償?shù)馁Y金的來源。
3．3完善福建省礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償?shù)膶嵤?/p>
3．3．1福建省礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償費的實施對于生態(tài)補償費的征收全省應(yīng)當(dāng)制定統(tǒng)一的范圍標(biāo)準(zhǔn)，不僅如此在落實收繳任務(wù)時也必須統(tǒng)一力度，不能有些地區(qū)、有些人多收，有些人少收。3．3．2現(xiàn)有礦區(qū)和新礦區(qū)生態(tài)修復(fù)保證金實施針對當(dāng)前《礦產(chǎn)資源法》為涉及生態(tài)補償，有涉及的生態(tài)補償形式也只是直接的經(jīng)濟損失，沒有對污染和生成破壞的補償，缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)定以及統(tǒng)一的政策引導(dǎo)，應(yīng)從國家層面、地方層面上確立配套的法律法規(guī)體系，進一步落實福建的恢復(fù)治理保證金制度。3．3．3老礦區(qū)與廢舊礦區(qū)生態(tài)修復(fù)基金的實施與“新舊賬分別對待原則”保持一致，對于老礦區(qū)與廢舊礦區(qū)由國家承擔(dān)治理責(zé)任，可以借鑒德國的做法，由政府成立專門的礦山復(fù)墾公司，由中央支付75%，地方支付25%的恢復(fù)治理費用無償投入使用。至于費用的來源，首先國家應(yīng)當(dāng)把該項投入列入財政預(yù)算，其次可以建立生態(tài)恢復(fù)治理基金制度，基金主要通過地方環(huán)境或國土部門征收的資源稅、接受的捐贈、捐款途徑完成。3．3．4建立礦區(qū)生態(tài)修復(fù)的激勵制度福建省是重要的生態(tài)示范省，做好生態(tài)修復(fù)尤為重要。省相關(guān)主管部門一方面應(yīng)該鼓勵有能力的礦山企業(yè)積極參與礦產(chǎn)資源開發(fā)，積極承接面臨困難的礦山企業(yè)的轉(zhuǎn)讓，并出臺相應(yīng)的政策給予支持，如在以后的公開招標(biāo)中，對于做得好的礦山企業(yè)給予減收恢復(fù)治理保證金或者給予榮譽稱號、獎勵等。另一方面鼓勵社區(qū)干部及公眾積極參與礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)恢復(fù)治理活動中來，鼓勵他們邊學(xué)邊做，敢于同違法、犯罪的礦山開發(fā)行為做斗爭，給予實物或者經(jīng)濟的補償，并制定相應(yīng)的政策保證實施。對于做得比較好的給予福利政策，也可以給予家人安排工作或者其他事情優(yōu)先考慮考慮的待遇。
3．4完善福建礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償?shù)谋O(jiān)管制度
3．4．1明確生態(tài)補償具體監(jiān)督機構(gòu)現(xiàn)行《環(huán)保法》和《福建省礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理保證金管理辦法》相關(guān)條款規(guī)定環(huán)境保護的機構(gòu)有國務(wù)院環(huán)境保護行政主管部門、縣級以上國土資源都有權(quán)對環(huán)境行使監(jiān)督職能，這樣容易造成實際中無人管或者管得部門太多，所以要在相應(yīng)法律制度里明確規(guī)定由哪個部門行使礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)保護和恢復(fù)治理監(jiān)督職能。3．4．2確立生態(tài)補償費用監(jiān)管制度目前，福建省生態(tài)補償費用實行財政代管專戶存儲、專款專用的原則。建議相關(guān)立法確立生態(tài)費用監(jiān)管制度，在費用收起、存儲、發(fā)放的各個環(huán)節(jié)里應(yīng)當(dāng)允許相關(guān)的公眾有參與到各個環(huán)節(jié)中，保證公正、公開、公平的基本原則。公開信息以便其他公眾的查詢、有足夠的知情權(quán);設(shè)立對違法行為進行舉報的途徑，同時保障相關(guān)人的安全。3．4．3地方各級政府嚴(yán)格落實巡察制度2016年3月福建省確定23名國家級礦產(chǎn)督察員負責(zé)重點督察對我省125個礦山進行巡察，顯示出福建省對巡察工作的重視程度，各級督察員應(yīng)當(dāng)分工巡察，把各個地區(qū)的礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償賬進一步細化，真正落實督察職責(zé)。對于巡察中發(fā)現(xiàn)違法行為，除了相關(guān)部分責(zé)令限期改正的不改，國土主管部門不得通過其采礦許可證年檢外，應(yīng)當(dāng)強制其停止開發(fā)行為，并給予相應(yīng)的處罰。3．5完善福建礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償?shù)纳鐣O(jiān)督制度當(dāng)前一些地區(qū)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法管理部門受制于地方，有時難于作為，建議改革生態(tài)執(zhí)法體制，同時設(shè)立公眾網(wǎng)絡(luò)平臺，可以學(xué)習(xí)德國的做法，專門設(shè)立環(huán)境保護專線電話，由專門的部門接受投訴，由專業(yè)隊伍負責(zé)及處理投訴的問題。當(dāng)然也需要廣泛宣傳，組織公眾學(xué)習(xí)，提高環(huán)保意識，正確有效的履行保護環(huán)境的義務(wù)。必要時設(shè)立聽證程序，讓公眾平等的參與各項環(huán)保環(huán)節(jié)。
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二、本規(guī)定所稱非經(jīng)營性采礦是指為鐵路、公路、開發(fā)區(qū)、碼頭、水庫等基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)提供原材料而對山體砂石土的開采行為。
三、凡在本市行政區(qū)內(nèi)非經(jīng)營性開采砂、石、土，必須按本規(guī)定向市國土資源管理部門提出申請，編制礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理方案，與國土資源行政主管部門簽訂礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理協(xié)議書，繳納礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理保證金和采礦權(quán)價款，辦理采礦許可證，并依法繳納礦產(chǎn)資源補償費。
四、申請時應(yīng)提交以下文件：
(一)申請書（應(yīng)說明工程項目規(guī)格、內(nèi)容：屬于哪類工程，并有企業(yè)證明文書當(dāng)?shù)卣蚴姓畬ｍ椆ぷ鹘M的意見等有關(guān)材料）；
(二)申請人的資格證明或身份證明；
(三)開發(fā)利用方案；
(四)開采礦產(chǎn)資源的環(huán)境影響評價報告；
(五)礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理方案。
開發(fā)利用方案包括以下內(nèi)容：
1．開采地點、開采范圍、起采標(biāo)高、終采標(biāo)高、開采順序；
2．開采設(shè)備，開采方法，選礦工藝；
3．生產(chǎn)能力，開采期限及進度安排；
4．按規(guī)定應(yīng)載明的其他內(nèi)容。
礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理方案包括以下內(nèi)容：
1．編制單位或人員、采礦權(quán)人名稱；
2．開采礦種，礦區(qū)位置及范圍，采礦期限；
3．礦區(qū)地形、地表等生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀（包括耕作情形、森林覆蓋、地表水、野生動植物、植被附著、存在潛在地質(zhì)災(zāi)害、水土保持等情況）；
4．礦山開發(fā)中及閉坑后可能引發(fā)的地質(zhì)環(huán)境問題（地質(zhì)災(zāi)害、地形地貌、地下水條件等）；
5．恢復(fù)治理措施及達到的具體標(biāo)準(zhǔn)；
6．恢復(fù)治理時間和經(jīng)費概算；
7．其他需要編寫的內(nèi)容。
五、對于非經(jīng)營性開采砂、石、土的，市國土資源管理部門自收到開采申請人完整的申請文件之日起7——10日內(nèi)初審是否可以取土、取石，初審?fù)夂螅C發(fā)采礦許可證，取得采礦權(quán)后，業(yè)主應(yīng)依照有關(guān)法律規(guī)定取得安全監(jiān)督、林業(yè)及水土保持等相關(guān)行政主管部門的許可，方可采礦。初審不同意開采的，應(yīng)書面說明理由。
六、非經(jīng)營性采礦許可證有效期一般不超過一年。采礦許可證有效期滿，需要繼續(xù)采礦的，采礦權(quán)人應(yīng)當(dāng)在采礦許可證有效期屆滿的30日前，到登記管理機關(guān)辦理延續(xù)登記手續(xù)。
七、非經(jīng)營性采礦權(quán)不得出租、抵押、轉(zhuǎn)讓。
要：建立礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償機制，加速礦區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)進程，已經(jīng)成為當(dāng)前我國建立和完善生態(tài)補償機制國家戰(zhàn)略的優(yōu)先領(lǐng)域。闡述我國礦產(chǎn)資源開發(fā)中造成的主要生態(tài)環(huán)境問題，系統(tǒng)分析我國礦山環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)政策進程和實施效果，梳理我國建立礦產(chǎn)資源生態(tài)補償機制面臨的現(xiàn)實困難和機制障礙。結(jié)合我國礦山環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)工作中存在的問題，重點從補償資金的籌措機制、使用機制、行政部門間協(xié)調(diào)規(guī)劃、監(jiān)督管理機制等方面，提出建立我國礦產(chǎn)資源生態(tài)補償機制的政策建議。
關(guān)鍵詞：生態(tài)補償機制；礦產(chǎn)資源；中國
中圖分類號：F205 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1005-0892(2010)02―0022-07
建立礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償機制，加速礦區(qū)生態(tài)環(huán)境的修復(fù)，成為當(dāng)前我國生態(tài)環(huán)境保護一項緊迫任務(wù)。我國在礦產(chǎn)資源生態(tài)補償理論和實踐上進行了一系列探索，制定了一些生態(tài)保護政策，但缺乏法律依據(jù)和國家整體政策指引，各地的礦產(chǎn)資源生態(tài)保護的整體效果不好。客觀分析我國礦產(chǎn)資源開發(fā)所導(dǎo)致的主要生態(tài)環(huán)境問題，系統(tǒng)分析我國礦山環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)政策進程和實施效果，尋找我國建立礦產(chǎn)資源生態(tài)補償機制面臨的現(xiàn)實困難和機制障礙，并結(jié)合我國礦山環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)工作中存在的問題，系統(tǒng)設(shè)計礦產(chǎn)資源生態(tài)補償機制的籌資機制、資金使用機制、行政部門間協(xié)調(diào)規(guī)劃以及監(jiān)督管理機制，進而提出建立我國礦山環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)補償機制的政策建議，對于建立和完善我國礦產(chǎn)資源生態(tài)補償機制具有重大的現(xiàn)實意義。
一、我國礦產(chǎn)資源開發(fā)活動導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境破壞現(xiàn)狀
(一)開采規(guī)模持續(xù)上升，生態(tài)環(huán)境破壞不斷加劇
我國現(xiàn)有國有礦山企業(yè)8000多個，個體礦山企業(yè)達到23萬多個。據(jù)國土資源部門統(tǒng)計(國土資源部，2008)，截至2007年底，全國礦業(yè)開發(fā)占用和損毀土地約166萬hm2，其中尾礦堆放占地約91萬hm2，露天采坑占地約52萬hm2，采礦塌陷占地約20萬hm2，以及為采礦服務(wù)的廠房、礦區(qū)、交通設(shè)施(公路、鐵路)等所占用的土地。礦業(yè)活動，特別是露天開采，大量破壞了植被和山坡土體，產(chǎn)生的廢石、廢渣等松散物質(zhì)極易促使礦山地區(qū)水土流失。如位于鄂爾多斯高原的神府東勝礦區(qū)，由于氣候及人為因素的影響，已使該區(qū)生態(tài)環(huán)境非常脆弱，土地沙化、荒漠化的面積已超過4.17萬km2占全區(qū)面積的86％以上。據(jù)對全國1173家大中型礦山調(diào)查，產(chǎn)生水土流失及土地沙化所破壞的面積分別為1706.7hm2和743.5hm2，治理投資的費用已達2393.3萬元。
(二)礦產(chǎn)資源開發(fā)引發(fā)地質(zhì)災(zāi)害頻繁發(fā)生
露天開采導(dǎo)致的地質(zhì)災(zāi)害主要有崩塌、滑坡、泥石流等，多數(shù)發(fā)生在建材類礦山中。根據(jù)全國礦山地質(zhì)環(huán)境現(xiàn)狀調(diào)查結(jié)果顯示，到2005年底，全國礦山開采活動共引發(fā)地質(zhì)災(zāi)害12379起，死亡4251人，造成直接經(jīng)濟損失161.6億元。其中因礦山開采引發(fā)地面塌陷4500多處、地裂縫3000多處、崩塌1000多處。全國因采礦活動形成的采空區(qū)面積約80.96萬hm2，引發(fā)地面塌陷面積35.22萬hm2，占壓和破壞土地面積143.9萬hm2。
(三)礦產(chǎn)資源開發(fā)活動對水資源、土壤環(huán)境破壞嚴(yán)重
采礦形成的礦坑水、選礦廢水以及采礦廢石、煤矸石、尾礦渣等堆放不當(dāng)，構(gòu)成了礦區(qū)水體和土壤的污染源。根據(jù)全國礦山地質(zhì)環(huán)境現(xiàn)狀調(diào)查結(jié)果顯示，全國采礦活動平均每年產(chǎn)生的廢水、廢液約60.89億t，排放量約47.9億t，采礦活動每年產(chǎn)生的尾礦或固體廢棄物量約16.73億t，排放量約14.54億t。到2005年底，全國尾礦或固體廢棄物的累計積存量約219.62億t。采礦使地下水均衡系統(tǒng)受到破壞，導(dǎo)致部分區(qū)域地下水、地表水滲漏，造成大面積疏于漏斗，引起地表嚴(yán)重缺水，嚴(yán)重破壞了水資源的均衡和補給條件，導(dǎo)致礦區(qū)及周圍地下水位下降，引起植被枯死等一系列生態(tài)環(huán)境問題。
二、我國礦區(qū)生態(tài)環(huán)境保護與恢復(fù)政策法律制度演變軌跡及其主要內(nèi)容
(一)國家有關(guān)礦產(chǎn)資源有償使用制度
從20世紀(jì)80年代開始，我國開始有償使用礦產(chǎn)資源的政策法律制度探索，逐步形成了一套由礦產(chǎn)資源法、稅法及其附屬法規(guī)、國家資源政策等組成的、調(diào)整礦產(chǎn)資源勘查、開發(fā)過程中諸多經(jīng)濟關(guān)系的法律制度。1986年3月19日通過的《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》第五條規(guī)定“國家對礦產(chǎn)資源實行有償開采。開采礦產(chǎn)資源，必須按照國家有關(guān)規(guī)定繳納資源稅和資源補償費”。1993年12月25日國務(wù)院頒布的《中華人民共和國資源稅暫行條例》規(guī)定“在中華人民共和國境內(nèi)開采應(yīng)稅資源的礦產(chǎn)品或者生產(chǎn)鹽的單位和個人都應(yīng)繳納資源稅”。1994年稅制改革后，把鹽稅并入資源稅，并擴大了征收范圍。1994年2月，國務(wù)院《礦產(chǎn)資源補償費征收管理規(guī)定》 (國務(wù)院令第150號)具體落實了生產(chǎn)資源法》中有償開采的原則，無償開采到此結(jié)束。1998年2月12日國務(wù)院的《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》 (中華人民共和國國務(wù)院令第240號)規(guī)定了探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費和探礦權(quán)價款制度。
(二)我國礦山環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)保證金(備用金)制度的政策進程
我國全面建立礦山環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)保證金制度開始于2006年之后。2005年8月，國務(wù)院頒布的《關(guān)于全面整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序的通知》提出探索建立礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)機制。2006年2月10日國家財政部、國土資源部、環(huán)境保護總局聯(lián)合《關(guān)于逐步建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任機制的指導(dǎo)意見》 (財建f20061215號)，2007年4月，國家發(fā)展和改革委員會出臺《關(guān)于建立和完善生態(tài)補償機制的部門分工意見的通知》，2009年3月2日，中華人民共和國國土資源部令第44號公布《礦山地質(zhì)環(huán)境保護規(guī)定》，確立了礦山地質(zhì)環(huán)境保護的原則，規(guī)定采礦權(quán)人應(yīng)當(dāng)繳存礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金。
此外，其他專門法律對于礦產(chǎn)資源開發(fā)中的生態(tài)保護和恢復(fù)制度進行了相應(yīng)規(guī)范。 鐮林法》規(guī)定，進行勘查、開采礦藏和各項建設(shè)工程，應(yīng)當(dāng)不占或者少占林地，必須占用或者征用林地的，由用地單位繳納森林植被恢復(fù)費；《水土保持法》規(guī)定，因采礦和建設(shè)使植被受到破壞的，必須采取措施恢復(fù)表土層和植被，防治水土流失；《土地管理法》明確要求因挖損、塌陷、壓占等造成土地破壞，用地單位和個人應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定負責(zé)復(fù)墾。
(三)地方政府關(guān)于礦產(chǎn)資源生態(tài)補償費的政策進程
我國地方礦產(chǎn)資源生態(tài)補償費的征收最早始于1993年。1993年云南省以昆明磷礦為試點，每噸礦石征收0.13元，用于礦區(qū)植被和周邊破壞的生態(tài)環(huán)境修復(fù)。20世紀(jì)90年代中期，礦產(chǎn)資源生態(tài)補
償費實踐在更大范圍內(nèi)鋪開，廣西、福建、江蘇等14個省145個縣相繼開始試點。1993年，國務(wù)院對內(nèi)蒙包頭和山西、陜西、內(nèi)蒙古接壤地區(qū)的能源基地實行生態(tài)補償政策，規(guī)定每噸煤提取0.45元作為生態(tài)恢復(fù)資金計入生產(chǎn)成本，用于礦區(qū)周邊生態(tài)環(huán)境的修復(fù)，同時神華集團神東分公司爭取國家補助每年2000萬元，共計10年，用于礦區(qū)生態(tài)重建。陜西省也于1997年頒布《陜西榆林、銅川地區(qū)征收生態(tài)環(huán)境補償費管理辦法》對該地區(qū)從事礦產(chǎn)資源開發(fā)、利用礦產(chǎn)品加工和運輸?shù)膯挝缓蛡€人按月繳納生態(tài)環(huán)境補償費，并制定具體征收標(biāo)準(zhǔn)。但由于征收礦產(chǎn)資源生態(tài)補償費缺乏嚴(yán)格的法律依據(jù)，不但增加了征收工作的困難，而且在2002年全國整治亂收費過程中，許多地方的生態(tài)補償費征收由于立法依據(jù)不足而被取消。
(四)地方政府關(guān)于礦山環(huán)境保護與生態(tài)恢復(fù)保證金制度的政策法律進程
在2006年之前，江蘇省和湖南省率先在全國實施礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金(備用金)制度，為我國推行這一制度提供了很好的借鑒經(jīng)驗。從2006開始，全國各地根據(jù)國家財政部、國土資源部、環(huán)境保護總局的《關(guān)于逐步建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任機制的指導(dǎo)意見》文件要求，先后建立起礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任機制。從掌握的資料來看，2006年以后全國共有江西、福建、安徽、湖北、山東、河南、河北、山西、陜西、青海、甘肅、內(nèi)蒙古、新疆、寧夏、廣西、貴州、云南、四川、重慶、黑龍江、遼寧、吉林、天津等23個省(市、自治區(qū))陸續(xù)建立了保證金制度，目前全國共有26個省(市、自治區(qū))建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)保證金(或備用金)制度。還有廣東、上海、廣西、北京、等5個省(市、自治區(qū))尚未建立。其中，廣西已經(jīng)將建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)保證金制度納入了立法規(guī)劃。
三、我國礦山環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)補償政策法律實施績效評價
(一)礦山環(huán)境保護與生態(tài)恢復(fù)政策實施進展
2001年，財政部批準(zhǔn)設(shè)立礦山地質(zhì)環(huán)境治理專項資金，由國土資源部負責(zé)組織落實國家礦山地質(zhì)環(huán)境治理工作。2002年，為摸清全國礦山地質(zhì)環(huán)境現(xiàn)狀，查明主要地質(zhì)環(huán)境問題及其危害，為合理開發(fā)礦產(chǎn)資源、保護礦山地質(zhì)環(huán)境和開展礦山環(huán)境整治、礦山生態(tài)恢復(fù)與重建、實施礦山地質(zhì)環(huán)境監(jiān)督管理提供決策支持，國土資源部組織了全國礦山地質(zhì)環(huán)境調(diào)查與評估工作，截至2008年，全國31個省(區(qū)、市)的礦山地質(zhì)環(huán)境調(diào)查與評估工作已經(jīng)完成，基本摸清了我國礦山環(huán)境的現(xiàn)狀，查明了主要礦山環(huán)境問題及其危害。2004年，國務(wù)院明確要求國土資源部牽頭制定《全國礦山環(huán)境治理規(guī)劃》、《礦山環(huán)境保護管理條例》和代起草關(guān)于煤炭礦區(qū)生態(tài)環(huán)境治理的指導(dǎo)性意見。2005年國土資源部發(fā)出了《關(guān)于開展省級礦山環(huán)境保護與治理規(guī)劃的通知》，隨后各地正在加緊編制地方礦山環(huán)境保護與治理規(guī)劃。2006年4月19日，國務(wù)院第133次常委會決定，在山西省開展煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展試點，探索建立煤炭開采綜合補償和生態(tài)環(huán)境恢復(fù)補償機制，加強對礦區(qū)周邊的環(huán)境治理和植被恢復(fù)。此后，國家林業(yè)局提出了開展全國礦區(qū)植被保護與生態(tài)恢復(fù)工程規(guī)劃意見和建議，并決定組織編制和實施全國礦區(qū)植被保護與生態(tài)恢復(fù)工程規(guī)劃。
(二)礦山環(huán)境保護與生態(tài)恢復(fù)資金投入情況
從2001年始，財政部、國土資源部在中央所得的礦業(yè)權(quán)價款及使用費中安排資金設(shè)立礦山地質(zhì)環(huán)境治理項目，用于支持計劃經(jīng)濟時期及歷史遺留的礦山地質(zhì)環(huán)境問題的治理，項目經(jīng)費支持的重點是：東北等老工業(yè)基地、西部地區(qū)以及資源枯竭地區(qū)礦山地質(zhì)環(huán)境綜合治理項目；已經(jīng)開展相關(guān)工作并且具有示范效應(yīng)和典型意義的礦山環(huán)境綜合治理項目；國家現(xiàn)行政策重點支持的礦山地質(zhì)環(huán)境綜合治理項目。2003年至2008年，中央財政共下達60億元用于礦山地質(zhì)環(huán)境治理，其中環(huán)境治理項目1325個，總金額51.45億元。項目涉及31個省(區(qū)、市)的能源、金屬和非金屬各類礦山，其中投入煤炭礦山治理資金最多。此外，各級地方財政治理礦山地質(zhì)環(huán)境投入力度也呈現(xiàn)逐年加大趨勢。據(jù)不完全統(tǒng)計，2000年以來，全國用于礦山地質(zhì)環(huán)境治理的地方財政資金達62億元，企業(yè)自籌資金達47億元。
(三)礦山環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)績效
由于國家有關(guān)部門對礦區(qū)治理給予高度重視，財政支持力度也在加大，礦區(qū)治理在逐步開展，取得了初步效果。據(jù)初步統(tǒng)計，2006年全國共恢復(fù)治理礦山面積4.5萬hm2。實地調(diào)查表明，山西省平朔礦區(qū)是國有大型礦區(qū)，總占地面積4000余hm2，排土場復(fù)墾面積已達1466.7hm2，排土場植被覆蓋率90％以上，而原地貌的植被覆蓋率僅為10％；經(jīng)過采取水保措施和復(fù)墾的排土場，水土流失逐年減輕。復(fù)墾后侵蝕模數(shù)為3478t/km2每年，減少徑流66％，減少侵蝕77％。
四、我國礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)面臨的現(xiàn)實困難
(一)礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)任務(wù)重，生態(tài)恢復(fù)差距甚遠
多年來，由于部分地方政府和部門存在“先發(fā)展起來，再治理保護和改善生態(tài)環(huán)境”的錯誤思想，忽視了礦產(chǎn)資源開發(fā)中對生態(tài)環(huán)境的保護，因而所屬企業(yè)利潤全部上交財政，沒有留下礦山生態(tài)環(huán)境治理的備用資金。目前總的復(fù)墾率不到10％，與國外大多數(shù)國家的50％以上的土地復(fù)墾率相比，差距巨大。森林植被的恢復(fù)差距更大，2001-2005年實際恢復(fù)森林植被面積僅為7.7萬hm2，占同期應(yīng)恢復(fù)森林植被面積的14.3％。
(二)環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)范圍小，對礦山外部生態(tài)環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)重視不夠
礦山企業(yè)占地以外的環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)工作未納入礦山企業(yè)職責(zé)范圍。礦山企業(yè)占地范圍的植被與生態(tài)破壞只是礦產(chǎn)開采引起的植被與生態(tài)破壞的一部分。除了露天礦以外，礦山企業(yè)占地在礦區(qū)面積中只占很少的部分，礦產(chǎn)開采中造成的植被與生態(tài)破壞必然涉及到礦區(qū)周邊范圍。根據(jù)山西省調(diào)查結(jié)果，礦產(chǎn)開采除了引起徑流量減少、地下水位下降和濕地縮小外，還因產(chǎn)生采空區(qū)漏斗狀輻射區(qū)域而影響地表植被，其面積約為采空區(qū)面積的2.6倍。當(dāng)前，由于礦區(qū)周邊影響范圍的生態(tài)恢復(fù)治理的職責(zé)還沒有明確，礦區(qū)整體范圍內(nèi)的生態(tài)系統(tǒng)難以在環(huán)境自凈和自然演替的作用下得以恢復(fù)平衡。①
(三)礦山環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)缺乏全面系統(tǒng)的規(guī)劃
從調(diào)研情況看，目前規(guī)劃方面存在的主要問題有：一是礦山企業(yè)占地以外的植被與生態(tài)破壞狀況不清，二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)礦山企業(yè)和個體礦山企業(yè)占地范圍內(nèi)的植被與生態(tài)破壞狀況不清。家底不清，多頭管理，各自為政，缺乏系統(tǒng)的綜合規(guī)劃，是造成礦區(qū)植被保護和生態(tài)恢復(fù)治理滯后的重要原因。
(四)礦區(qū)環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)資金籌措機制還無法滿足實際需要
由于礦產(chǎn)資源開采對礦區(qū)生態(tài)影響破壞嚴(yán)重，礦區(qū)環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)難度加大，從而加大了資金投入。從各地的不同礦區(qū)的治理情況來看，礦區(qū)生態(tài)治理與植被恢復(fù)的單位面積費用普遍比常規(guī)工
程的成本要高很多。據(jù)世界銀行資料，發(fā)展中國家要徹底改善本國的礦山環(huán)境狀況，需要拿出占GDP的2％～3％資金用于環(huán)境保護。008年，中國國內(nèi)生產(chǎn)總值達到307670億元，照此標(biāo)準(zhǔn)計算，要徹底改善我國礦山環(huán)境現(xiàn)狀的投入需要6140億元～9270億元。從當(dāng)前我國綜合國力來看，在相當(dāng)長的時期里，政府財政難以滿足礦山地質(zhì)環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)資金需求。
當(dāng)前，我國礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)資金籌措的良性運行機制仍然欠缺，專項資金來源單一，涉及礦產(chǎn)資源收費名目多、部門多，部門收費使用方向不明確，地方政府投資積極性整體不高，企業(yè)投資和治理意識淡薄。具體表現(xiàn)在以下幾個方面：
第一，礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度適用范圍不夠?qū)?。目前全國多?shù)省已經(jīng)建立礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度，均規(guī)定保證金只適用于新建礦山企業(yè)，或新礦山開發(fā)新產(chǎn)生的破壞。而對于歷史遺留的礦山環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)成本仍然未納入保證金的范疇。
第二，現(xiàn)行礦產(chǎn)資源補償費沒有體現(xiàn)生態(tài)環(huán)境補償?shù)恼吆x。國家將補償費的開支主要集中于礦產(chǎn)資源勘探成本補助上(不低于70％)，并適當(dāng)用于礦產(chǎn)資源保護支出和礦產(chǎn)資源補償費征收部門經(jīng)費補助預(yù)算，而環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)所需要的資金沒有納入補償費的支出范圍。
第三，礦產(chǎn)資源補償費征收標(biāo)準(zhǔn)過低，未能隨礦產(chǎn)資源價值、市場情況變動而變動。中國的石油、天然氣、煤炭、煤成氣等重要能源的補償費都只有1％，而國外石油天然氣礦產(chǎn)資源補償費征收率一般為10％～16％，即使是美國這樣一個礦產(chǎn)資源遠比中國豐富的國家，其石油、天然氣、煤炭(露天礦)補償費征收率也高達12.5％。
第四，礦山環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)中央專項資金資助范圍有限，資金總量小，地方配套困難。當(dāng)前，中央礦山環(huán)境治理的專項資金來源主要是礦產(chǎn)資源補償費和礦權(quán)使用費與價款，但是中央下達的專項資金估計只占三項收費收入的10％～20％，占礦山歷史所創(chuàng)利稅的1％，可見總體投資量不大。相對于老舊礦山環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)實際資金需求，中央投入的資金遠遠無法滿足需要。此外，礦山環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)中央專項資金要求地方政府和企業(yè)配套，但由于有的地方政府和企業(yè)財力有限等原因，實際到位配套率不高。
第五，部門經(jīng)費整合效果不佳，部門間協(xié)調(diào)難度大。礦區(qū)生態(tài)破壞問題不單純是土地破壞問題，還涉及污染和森林植被破壞等多個方面。從礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)的資金來源的實際情況看，目前只有國土資源管理部門一家“孤軍奮斗”，其他部門基本上置身度外，沒有為礦山環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)工程提供過應(yīng)有的資金支持。值得關(guān)注的是，最近出臺的《礦山地質(zhì)環(huán)境保護規(guī)定》強化了國土資源管理部門壟斷礦山環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)的權(quán)力和義務(wù)，相關(guān)的環(huán)境保護、林業(yè)、水利等部門被排除在礦山生態(tài)環(huán)境治理、生態(tài)修復(fù)質(zhì)量評價和監(jiān)督體系之外，環(huán)境保護、林業(yè)部門無法在礦山生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)督方面行使執(zhí)法權(quán)。
五、建立我國礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償機制的政策建議
(一)改革礦產(chǎn)資源稅費政策，建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)政府投入機制
第一，進一步把礦產(chǎn)資源稅的征收對象擴大到所有的礦產(chǎn)資源，改革征收辦法，增加礦產(chǎn)資源稅收水平，提高礦產(chǎn)資源稅在地方財政收入中的比重?？梢钥紤]將現(xiàn)行資源稅按應(yīng)稅資源產(chǎn)品銷售量計稅改為按實際產(chǎn)量計稅，提高單位計稅稅額，實行差別稅率，對重要的、稀缺性礦產(chǎn)資源、處于重要生態(tài)功能保護區(qū)、生態(tài)功能脆弱地區(qū)礦產(chǎn)資源的開發(fā)課以重稅。對重要的、稀缺性礦產(chǎn)資源課以重稅的部分收入可用于生態(tài)補償；同時向礦產(chǎn)資源的初級產(chǎn)品消費者征稅，讓他們作為礦產(chǎn)資源利用受益者來承擔(dān)部分礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償責(zé)任。
第二，逐步提高礦產(chǎn)資源補償費征收標(biāo)準(zhǔn)，創(chuàng)新礦產(chǎn)資源及產(chǎn)品價格形成機制，使之真實體現(xiàn)礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境損失。我國長期以來礦產(chǎn)成本構(gòu)成中包括直接生產(chǎn)成本，致使我國礦產(chǎn)成本不能真實全面地反映礦產(chǎn)在生產(chǎn)過程中的實際耗費，沒有將礦產(chǎn)開采的外部性內(nèi)部化，造成了礦產(chǎn)開采生態(tài)環(huán)境補償沒有資金來源。因此，必須改革現(xiàn)行礦產(chǎn)品價格形成機制，將適當(dāng)?shù)纳鷳B(tài)環(huán)境成本納入礦產(chǎn)資源價格構(gòu)成中來(約占礦產(chǎn)資源各階段產(chǎn)品市場銷售價格的15％～30％)，為礦山環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)集聚更多的資金。
第三，調(diào)整礦產(chǎn)資源稅費使用方向，大幅度提高礦產(chǎn)資源稅費中用于礦山環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)工程支出比例。可以考慮設(shè)計將礦產(chǎn)資源稅費收入的大部分(50％～70％)用于礦山環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)工程，以克服資金投入不足，治理步伐緩慢的問題。
第四，整合各種資源稅費資金，擴展政府資金來源渠道。在礦山開發(fā)過程中，相關(guān)部門均依法收取了相關(guān)費用。并堅持“?？顚Ｓ?，專款定向?qū)Ｓ谩钡脑瓌t，規(guī)定各部門收費中用于礦山環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)資金開支比例，以此整合部門資金，作為中央政府和地方政府環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)政府專項基金的補充。
第五，探索建立礦業(yè)開發(fā)生態(tài)環(huán)境稅費新體系。從長遠看，應(yīng)該建立合理的相對獨立的礦產(chǎn)資源生態(tài)環(huán)境稅費體系，打破生態(tài)稅費礦產(chǎn)資源稅費體系的混合，根本上解決礦業(yè)開發(fā)中的生態(tài)保護問題。
第六，積極探索建立由企業(yè)、地方和中央共同負擔(dān)的礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)政府專項基金制度。目前，對于老舊礦山環(huán)境的恢復(fù)治理，其資金來自中央財政和國土資源管理部門礦產(chǎn)資源收費中的一部分，而未納入基金來源。新的基金制度可以考慮將中央和地方的林業(yè)、水利、環(huán)保以及農(nóng)業(yè)部門的自然資源收費項目收入的一定比例資金作為基金組成。對于目前仍在開采中的生產(chǎn)礦山，可考慮從礦產(chǎn)品的收益中按比例收取一定費用，作為基金的資金補充。同時，要區(qū)別老礦山與新礦山采取不同的籌資方式。老礦山歷史遺留的土地復(fù)墾、環(huán)境治理等問題應(yīng)以國家投資為主的基金和預(yù)算制度加以解決。對于雖有責(zé)任人的原國有礦山企業(yè)，礦山開發(fā)時間較長或已接近閉坑，礦山環(huán)境破壞嚴(yán)重，礦山企業(yè)經(jīng)濟困難無力承擔(dān)治理的，政府基金可根據(jù)適當(dāng)情況予以獎勵性補助。
(二)充分運用市場和社會參與機制，拓寬礦產(chǎn)資源生態(tài)補償資金多元化渠道
第一，創(chuàng)建公司化運行機制。成立獨立的專業(yè)礦山環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)投資公司，由公司具體承擔(dān)資金籌措、運行和治理項目管理。在所有制性質(zhì)上，公司可以是不依附于政府和采礦企業(yè)的民營企業(yè)，也可以是有政府投資介入的混合所有制企業(yè)。在法律地位上，公司是獨立進行生產(chǎn)經(jīng)營的法人實體，自主經(jīng)營，自負盈虧，獨立承擔(dān)法律責(zé)任的市場主體，逐步改變目前存在的政府部門分散投資的政府行為。
第二，探索多元化市場融資機制。如果是礦山企業(yè)自己復(fù)墾的，可以由礦山企業(yè)通過發(fā)行股票和發(fā)行債券融通資金，或通過間接融資的方式籌集復(fù)墾資金；如果是專業(yè)投資公司作為復(fù)墾的，也可以通過直接融資方式從資本市場融通資金，或通過間接融資的方式向銀行或財團借款。
第三，探索礦山治理項目的資源化和市場化途徑，建立煤礦區(qū)復(fù)墾和高效益復(fù)墾同步銷售機制。在有條件的地方，可以按照“誰投資、誰治理、誰收益”的原則，通過治理工程項目的市場化運作回
收資金并獲得土地出讓收入，即通過出讓礦山整治出的土地使用權(quán)和土地增值收益的方式，開拓礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)資金渠道。由于我國礦山多數(shù)位于偏僻的山區(qū)，地理位置遠離經(jīng)濟發(fā)展中心，整治出的土地商業(yè)價值相對不大。為了克服這一矛盾，可以考慮將礦山復(fù)墾與效益較高的建筑用地復(fù)墾或工業(yè)用地復(fù)墾進行同步銷售，使復(fù)墾后開發(fā)土地的收益可以彌補礦山復(fù)墾的虧損。
(三)建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)政府部門之間的協(xié)調(diào)機制
我國行政管理機構(gòu)設(shè)置中存在的按資源要素分工的部門管理模式強化部門利益弱化統(tǒng)一監(jiān)管，很容易出現(xiàn)部門分割，難以形成一個有機聯(lián)系的整體。為了建立符合我國國情的礦山環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)的行政部門間的協(xié)調(diào)機制，建議采取如下措施：
遼寧建平縣礦業(yè)開發(fā)時間長，開發(fā)強度高，特別是近年來，隨著礦產(chǎn)品價格暴漲，在礦產(chǎn)資源開發(fā)巨大利益的驅(qū)動下，礦山數(shù)量和開采規(guī)模迅猛增長，私挖濫采現(xiàn)象屢禁不止，致使南部礦業(yè)集中地帶生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)嚴(yán)重失衡，造成礦山地質(zhì)環(huán)境遭到急劇破壞。
1 建平縣礦山環(huán)境現(xiàn)狀
1.1 占用和破壞土地資源。據(jù)各所地質(zhì)環(huán)境報表統(tǒng)計，截止到2011年末，我縣由于采礦累計破壞土地面積1018.72公頃，恢復(fù)治理125.21公頃。一是各類礦山露天采礦場、排土場、排巖場和尾礦庫占用、破壞土地資源；二是地下開采礦區(qū)不規(guī)范開采誘發(fā)地面塌陷破壞土地資源。
1.2 森林植被退化、水土流失嚴(yán)重。由于歷史原因，我縣大部分鐵礦和非金屬礦均為露天開采，且具有分布集中的特點，礦山露天開采使經(jīng)過多年綠化的青山變得千瘡百孔，大量表土的剝離使原本生長在土層表面的樹木、植被受破壞，粉塵覆蓋范圍影響了植物的生長，固體廢棄物尾礦、礦渣的排放不僅壓覆了大量的土地，也毀壞了原生植被，惡化植物群落的生存條件，使覆蓋率低下。剝離層的廢土石，在暴雨等不良氣象因素的作用下，極易成為泥石流等地質(zhì)災(zāi)害的物源條件，并易于沙化，而使水土流失嚴(yán)重。
1.3 淤積河道，降低行洪能力?？h內(nèi)大部分鐵礦選廠和尾礦庫依河而建，他們占據(jù)河床、漫灘，使河流行洪斷面減少，每到汛期大量尾礦和廢渣土流入河道，增加洪水的含沙量，污染水資源，致使河床抬高，嚴(yán)重威脅人民生命財產(chǎn)安全。
1.4 破壞地下水資源。礦床開采過程一是需要抽取地下水進行疏干，以保證正常開采；二是選礦生產(chǎn)需要大量抽取地下水，二者共同作用的結(jié)果使地下水位下降，加重礦業(yè)開發(fā)地區(qū)干旱程度，導(dǎo)致地表植物枯萎死亡，農(nóng)作物減產(chǎn)減收，同時間接導(dǎo)致生產(chǎn)生活缺水嚴(yán)重，被迫采取分時段供水措施。
1.5 采礦活動引發(fā)的地質(zhì)災(zāi)害較多，主要是采空塌陷，滑坡、崩塌等。
2 礦山環(huán)境恢復(fù)難度大的原因
在資源開發(fā)利用過程中，由于生產(chǎn)力水平不高，認識上的偏差，特別是生態(tài)保護意識不強，留下了礦山地質(zhì)環(huán)境的欠賬。原因如下：
2.1 自然條件差，破壞性開采導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)遭到破壞。建平縣位于遼西地區(qū)，降水量少，植被覆蓋率低，經(jīng)過大規(guī)模掠奪性開采，生態(tài)環(huán)境表現(xiàn)就尤為脆弱，所以惡劣的自然環(huán)境大大降低植被恢復(fù)的成活率，進一步加大恢復(fù)治理難度。同時建平縣礦產(chǎn)資源十分豐富，特別是鐵礦、膨潤土礦等具有礦點多、埋藏淺、分布廣泛等特點，所以在開采方式以露天為主，呈現(xiàn)滿山采坑狀態(tài)，長時間、大規(guī)模、掠奪性開采，極大地超出了地質(zhì)環(huán)境的承載力。生態(tài)環(huán)境一旦失衡，環(huán)境恢復(fù)恢復(fù)起來就不是一朝一夕的事，需要長時間、甚至幾代人的共同努力
2.2 相關(guān)的法律法規(guī)不完善，部門之間的協(xié)調(diào)有待加強。涉及礦山地質(zhì)環(huán)境保護與治理的法律法規(guī)雖然不少，但多數(shù)為指導(dǎo)性條款，可操作性不強，存在著誰都可管但誰也管不好或不好好管的情況。由于缺乏部門之間的協(xié)調(diào)和配合，導(dǎo)致礦山地質(zhì)環(huán)境保護與治理工作不規(guī)范，嚴(yán)重影響礦山地質(zhì)環(huán)境的有效保護和恢復(fù)治理工作的實施，采礦權(quán)人履行礦山地質(zhì)環(huán)境治理義務(wù)得不到貫徹執(zhí)行與有力監(jiān)督。
2.3 采礦權(quán)人片面追求經(jīng)濟利益、環(huán)境恢復(fù)意識差。部分礦山企業(yè)由于利益驅(qū)動，重開發(fā)、輕保護、逃避治理義務(wù)的思想依然嚴(yán)重，投入治理資金不足，致使治理速度趕不上破壞速度。
2.4 治理資金缺口大，尚未建立起規(guī)范、穩(wěn)定和有效的資金投入機制。由于歷史遺留的問題多，治理責(zé)任不明確，僅僅依靠當(dāng)?shù)卣斦Y金遠遠滿足不了需要。雖然實行了礦山環(huán)境保證金制度,達到制約破壞環(huán)境、督促治理環(huán)境的目標(biāo)還有相當(dāng)?shù)碾y度。
2.5 礦山地質(zhì)環(huán)境治理中還有一些技術(shù)問題有待解決。礦山地質(zhì)環(huán)境治理還是一項全新的工作，許多技術(shù)問題我們至今還沒有很好的解決辦法。比如怎樣治理不會引發(fā)新的地質(zhì)災(zāi)害，治理到什么程度才算達到標(biāo)準(zhǔn)等等。
3 對策建議
目前礦產(chǎn)資源開發(fā)已經(jīng)發(fā)展到相對成熟的階段，加強礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)與治理已經(jīng)成為刻不容緩的工作。
3.1 加強領(lǐng)導(dǎo)，明確責(zé)任分工。礦山地質(zhì)環(huán)境治理工作不是國土一個部門的責(zé)任，政府要組織有關(guān)部門做好礦山地質(zhì)環(huán)境保護和治理工作，把它放在十分重要的位置，切實加強組織領(lǐng)導(dǎo)，積極發(fā)揮國土、環(huán)保、林業(yè)、水利、財政等職能部門的作用，做到分工負責(zé)，協(xié)同作戰(zhàn)，齊抓共管，把礦山地質(zhì)環(huán)境治理任務(wù)列入各級政府的任期目標(biāo)和年度工作目標(biāo)，使礦山地質(zhì)環(huán)境治理工作同區(qū)域經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展相協(xié)調(diào)，并把礦山地質(zhì)環(huán)境治理任務(wù)的完成情況列入對下級部門的年度考核內(nèi)容，以此提高各級職能部門對礦山地質(zhì)環(huán)境治理工作的積極性。
3.2 編制落實科學(xué)的礦山環(huán)境保護規(guī)劃。我們已委托地質(zhì)部門對全縣礦山企業(yè)的地質(zhì)環(huán)境保護狀況進行一次全面調(diào)查，在此基礎(chǔ)上，正在制定建平縣礦山地質(zhì)環(huán)境保護規(guī)劃，并準(zhǔn)備將規(guī)劃納入本地區(qū)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃，使礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)與經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展相協(xié)調(diào)
3.3 貫徹落實《礦山地質(zhì)環(huán)境保護管理規(guī)定》、編制《礦山地質(zhì)環(huán)境保護與治理恢復(fù)方案》。根據(jù)《礦山地質(zhì)環(huán)境保護管理規(guī)定》，對于已建和在建的礦山，采礦權(quán)人必須編制《礦山地質(zhì)環(huán)境保護與治理恢復(fù)方案》，《方案》審查備案后作為驗收采礦權(quán)人礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理工作和收取環(huán)境恢復(fù)治理保證金的主要依據(jù)。凡未編制《方案》并備案、不進行礦山環(huán)境恢復(fù)治理的企業(yè)視為采礦證年檢不合格，國土資源部門不予頒發(fā)、延續(xù)采礦許可證等相關(guān)手續(xù)，停辦一切手續(xù)。
關(guān)鍵詞：礦山廢棄地；生態(tài)環(huán)境；恢復(fù)；唐山石灰石礦
中圖分類號：X171.4文獻標(biāo)識碼：A文章編號：16749944（2013）08019903
1我國礦山廢棄地生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀
礦山廢棄地有兩種定義：①從土地利用的角度來說，礦山廢棄地是在采礦活動中破壞和占用、不經(jīng)整治而無法使用的土地。②從生態(tài)系統(tǒng)的角度來說，礦山廢棄地是一種退化的生態(tài)系統(tǒng)，其生態(tài)環(huán)境特性與裸地相似，對周圍環(huán)境有巨大的負面影響。
我國是世界上第三礦業(yè)大國，據(jù)統(tǒng)計，我國社會生產(chǎn)所需原材料的85%、能源的95%和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)材料的75%以上來自于礦產(chǎn)資源。而根據(jù)有關(guān)部門公布的資料可以了解到：我國已探明儲量并且具有開采價值的礦產(chǎn)資源種類有140余種，分布在全國2000多個縣級地區(qū)。我國現(xiàn)在的國營礦山企業(yè)有8000多個，個體礦山企業(yè)更是達到了23萬多個，這個數(shù)字相當(dāng)驚人。如此巨大規(guī)模的礦山開采活動勢必給生態(tài)環(huán)境帶來極大的負面影響。
2礦山生態(tài)恢復(fù)技術(shù)
生態(tài)恢復(fù)是指通過人工措施，遵循自然規(guī)律，恢復(fù)天然的環(huán)境生態(tài)系統(tǒng)的方法。所有的自然生態(tài)系統(tǒng)的恢復(fù)和重建都是以植被恢復(fù)為前提的，鑒于此種實際情況，要進行礦山的生態(tài)恢復(fù)，最為重要的任務(wù)就是進行礦山植被的恢復(fù)，然而又因為陸生植物賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)是土壤，生態(tài)系統(tǒng)中物質(zhì)與能量交換的重要場所亦是土壤，所以礦山土壤的恢復(fù)便成為礦山生態(tài)恢復(fù)的關(guān)鍵。
2.1土壤恢復(fù)技術(shù)
2.1.1復(fù)坑整平
在一些采礦區(qū)由于采礦活動，使得礦區(qū)的地面起伏巨大、溝深坑大，這些因素極其不利于土壤的覆蓋。通過復(fù)坑整平可以將裸地整理成具有極小平緩坡度的平整地面，使礦區(qū)的較大的坡度和溝坎減少或消失。
2.1.2回填蓋土
回填的土壤應(yīng)該選取適宜本土植物生長的客土，使植物正常生長發(fā)育的需要得以滿足，如果沒有合適的客土土質(zhì)，可以通過改良或添加有機質(zhì)的方法來增加土壤中營養(yǎng)元素，從而形成適合植物生長的客土土壤。此外還應(yīng)注意客土回填的厚度，其厚度不得小于0.3m。厚度過薄不利于保持水分和養(yǎng)分，將會影響植物根系的吸收和植物本身的生長。
2.2植被恢復(fù)技術(shù)
因為不同的礦山廢棄地有著不同的自然環(huán)境和社會環(huán)境，導(dǎo)致它們的生態(tài)恢復(fù)也有不同的恢復(fù)任務(wù)，這也決定了生態(tài)恢復(fù)目標(biāo)的不同，選取的植被也不同。例如，如果以污染控制以及水土流失為目標(biāo)，則應(yīng)該選擇一些生物量較高、根系較為發(fā)達的耐性草本植物，而且應(yīng)該選用多年生的。如果以農(nóng)業(yè)耕地為目標(biāo)，在選用植物或作物品種時，應(yīng)注意有害元素在食用部分的積累情況，要避免有害元素在食物鏈中的大量富集。如果以野生動植物的保護為目標(biāo)，應(yīng)該選擇鄉(xiāng)土物種，并且物種的組成種類要多樣化，這樣有利于野生生物的保護?？偠灾谶x取植物的種類時，應(yīng)盡可能地選擇生長適應(yīng)性強、成活率高、速度較快、抗逆性好（如抗早、抗?jié)?、抗污染、抗輻射、抗風(fēng)沙等）、有利于改善土壤的固氮植物。
3我國礦山治理的對策
3.1增加治理費用和加強監(jiān)督
由于我國的基本國情較為特殊，大多數(shù)礦山是在計劃經(jīng)濟體制下建立起來的，并且絕大多數(shù)屬于國營，當(dāng)時的條件有限，礦山在建設(shè)中的環(huán)境與生態(tài)保護費用投入較少，更沒有實施礦山生態(tài)恢復(fù)技術(shù)的治理措施，因而遺留下較多的環(huán)境與生態(tài)問題，對這些問題的治理需要國家加大投資。另一方面，對于新建礦山，應(yīng)該要求企業(yè)增加投資，緩解并進一步解決開采過程中產(chǎn)生的種種環(huán)境與生態(tài)問題。此外，國家務(wù)必設(shè)立專門的機構(gòu)來監(jiān)督礦山治理的費用的具體使用落實狀況，堅決杜絕款項不明出處的現(xiàn)象。
3.2加強合作與交流
我國的礦山企業(yè)在礦山的生態(tài)恢復(fù)問題上應(yīng)該加強與政府、企業(yè)、各部門、國內(nèi)外生態(tài)環(huán)境保護單位之間的交流與合作，從而使最新的礦山生態(tài)恢復(fù)研究成果和最好的生態(tài)恢復(fù)技術(shù)得以推廣，減少由于行政管理體制問題帶來的礦山部門、政府、土地部門和環(huán)保部門之間的責(zé)任相互推諉的現(xiàn)象，提高礦山生態(tài)恢復(fù)管理工作的效率。政府應(yīng)該大力支持那些積極主動進行礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)的企業(yè)，制定一定的優(yōu)惠鼓勵政策，使企業(yè)在礦山生態(tài)環(huán)境的治理過程中的積極性有極大的提高。
3.3培養(yǎng)創(chuàng)新思維
正確的思想意識能夠指導(dǎo)人們的實踐活動，創(chuàng)新思維能夠及時地促進礦山生態(tài)環(huán)境保護的進行，能夠積極地促進自然界與人類社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。倘若我們不能改變傳統(tǒng)的與陳舊的思維意識，就無法從根本上對礦山的生態(tài)環(huán)境進行治理與恢復(fù)。因此，應(yīng)該樹立創(chuàng)新思維的發(fā)展策略。
4案例——唐山石灰石礦
4.1礦山生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀及問題
唐山某石灰石礦山目前共有3個采區(qū)和3個排土場，采區(qū)分別為東部采區(qū)、中部采區(qū)和西部采區(qū)，排土場分別為東部排土場、南部排土場和北部排土場。東部采礦區(qū)目前已經(jīng)封坑，南部排土場用作工業(yè)建設(shè)場地。目前，礦山存在嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問題，礦區(qū)內(nèi)的多數(shù)企業(yè)機械化開采不完善，對礦床破壞程度尤其嚴(yán)重，因而造成大量植被破壞。
排土場表面沒有植被，水土流失嚴(yán)重，表土破碎，一片荒涼雜亂的景觀。由于破壞嚴(yán)重，其附近的耕地被荒廢，水源被污染，空氣混濁，能見度降低。到了雨季時，土場的土壤被降雨沖刷嚴(yán)重，氣候干燥并盛行季風(fēng)的春季與冬季到來時，排土場周圍塵沙飛揚。
4.2治理思路與策略
從唐山石灰石礦生態(tài)環(huán)境破壞的現(xiàn)狀中，可以進一步得到進行礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)的方法與措施。治理的對象是由于露天開采石灰石形成的廢棄地，主要有：已經(jīng)關(guān)閉礦坑的東采場、廢棄的東排土場、北部排土場（正在使用中），根據(jù)治理對象的不同、對生態(tài)環(huán)境破壞程度的不同，并結(jié)合石灰石礦區(qū)復(fù)雜的地質(zhì)狀況，提出具體的治理方法與措施。
一方面，因為唐山石灰石礦山廢棄地土壤貧瘠，另一方面，礦區(qū)土壤缺乏營養(yǎng)元素和有機質(zhì)的狀況較為嚴(yán)重，所以必須采取必要的措施對土壤的物理化學(xué)性質(zhì)進行改良。具體方法與措施主要有：人工增肥，綠肥法（通過種植紫花苜蓿等豆科的植物改良土壤物理化學(xué)性質(zhì)），客土法。
2013年8月綠色科技第8期
唐偉，等：我國礦山廢棄地受損生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)探討環(huán)境與安全
露天開采石灰石礦使原來的地表植被破壞殆盡，僅僅依靠自然恢復(fù)礦區(qū)的生態(tài)環(huán)境難以實現(xiàn)，因此需要篩選適宜的植物，用來重新構(gòu)建人工生態(tài)系統(tǒng)，植被品種，一般選擇適應(yīng)能力強，對干旱、風(fēng)沙、鹽堿等不良自然條件有極強的忍耐性與適應(yīng)性，并且具有極強的水土保持功能的植被物種，同時，植被的根系還應(yīng)該發(fā)達，能夠形成固持土壤的網(wǎng)狀根，生長速度快，枝葉繁盛，對風(fēng)沙有較強的抵抗能力等（表1）。
4.3修復(fù)技術(shù)
4.3.1生物修復(fù)技術(shù)
（1）排土場坡面采用了某公司的排土場坡面整體噴植綠化技術(shù)。
（2）對地質(zhì)災(zāi)害區(qū)進行立體防治。喬木根深，能有效防止滑坡，灌木根深適中，可以防止垮塌，草木根較淺，適宜用于治理水土流失，這樣形成多種植物共同保護的立體防治體系。
（3）綠化苗木，以中等苗木為主，輔以大苗和小苗。這樣可以有效地提高成活率，同時也方便運輸，關(guān)鍵是可以降低苗木恢復(fù)的成本，在資金有限的情況下盡量多地種植苗木。
（4）人工施肥（主要指有機肥），通過種植豆科植物與客土法等對上壤進行有效改良。
4.3.2工程修復(fù)技術(shù)
（1）回填：充分利用排土場的廢石進行回填，考慮到地下水的保護問題，必須在回填之前做好防滲措施。
（2）覆土：在坡面及臺面上覆蓋土壤，具體厚度應(yīng)以所要種植的植被為基準(zhǔn)。
（3）修建排蓄水設(shè)施，對水上流失進行防治，使有限的水資源得以保護和有效利用。
（4）平整臺地，平臺坡度宜在4°～5°以下，稍高于內(nèi)部，首次平整之后，應(yīng)先鋪一層1.0～1.4m厚的風(fēng)化巖土，壓緊實，形成結(jié)實的防滲層，然后再進行挖坑，并向坑內(nèi)部填入土壤。
4.3.3生態(tài)恢復(fù)技術(shù)
（1）整體上礦區(qū)遵循利用自然，進而改造自然的客觀規(guī)律，用植被來養(yǎng)護植被。
（2）建設(shè)動植物區(qū)，使野生動植物重新回到原來大自然棲息地。
（3）較平坦地區(qū)種植經(jīng)濟林，有坡度的地區(qū)種植用材林，凹凸不平的地區(qū)發(fā)展?jié)O業(yè)。
5結(jié)語
我國社會主義經(jīng)濟發(fā)展和建設(shè)事業(yè)離不開礦產(chǎn)資源，同時，我們也必須看到礦山開采給我們帶來的巨大的生態(tài)環(huán)境問題。我國的礦山生態(tài)環(huán)境狀況依然很嚴(yán)峻，所以，我們要樹立并堅持社會主義科學(xué)發(fā)展觀，在有關(guān)政策方針的指導(dǎo)下，積極開展與國外先進礦業(yè)企業(yè)的合作與交流，結(jié)合我國礦山的實際情況， 進一步完善我國受損礦山的生態(tài)恢復(fù)技術(shù)，完善礦山廢棄地立法制度，從而達到資源、環(huán)境、社會相互協(xié)調(diào)發(fā)展的目的，為我國礦業(yè)生產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展做出貢獻。參考文獻：
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