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從監(jiān)管主體來劃分，金融監(jiān)管框架主要有四種：(1)以美國為代表的混業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管模式。主要是美國銀行以及儲蓄性金融機構(gòu)的監(jiān)管由國家財政部貨幣監(jiān)管局、美聯(lián)儲和聯(lián)邦存款保險公司三大聯(lián)邦級監(jiān)管機構(gòu)和各州監(jiān)管機構(gòu)共同負責(zé)；證券交易委員會對證券經(jīng)營機構(gòu)、證券信息披露機構(gòu)、證券交易所和證券業(yè)協(xié)會等履行監(jiān)管職能；保險機構(gòu)由所在各州的保險監(jiān)管局負責(zé)監(jiān)管。全美保險監(jiān)督官協(xié)會負責(zé)協(xié)調(diào)各州保險立法，保證各州保險法和保險監(jiān)管的統(tǒng)一性、協(xié)調(diào)性。(2)以英日為代表的統(tǒng)一監(jiān)管模式。主要是對于不同的金融行業(yè)、金融機構(gòu)和金融業(yè)務(wù)，不論是審慎監(jiān)管，還是業(yè)務(wù)監(jiān)管，均是由一個統(tǒng)一的監(jiān)管機構(gòu)如中央銀行或是單獨成立的金融監(jiān)管局來負責(zé)。目前韓國、中國臺灣都開始采用這種模式。(3)以巴西為代表的牽頭監(jiān)管模式，即在實行分業(yè)監(jiān)管的同時，特指定一個監(jiān)管機構(gòu)為牽頭監(jiān)管機構(gòu)，負責(zé)不同監(jiān)管主體之間的協(xié)調(diào)工作。(4)以澳大利亞和奧地利為代表的雙峰式監(jiān)管模式，即設(shè)置兩類監(jiān)管機構(gòu)，一類負責(zé)對所有金融機構(gòu)進行審慎監(jiān)管以控制金融體系的系統(tǒng)性風(fēng)險，一類負責(zé)對不同金融業(yè)務(wù)進行監(jiān)管[1]。
二、我國金融監(jiān)管的發(fā)展情況
中國開始是金融集中管理體制，中央銀行負責(zé)對整個銀行業(yè)金融機構(gòu)的監(jiān)督，從1998年開始實施人民銀行、證監(jiān)會、保監(jiān)會各司其責(zé)的分業(yè)監(jiān)管，2003年4月，國務(wù)院成立中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會，由此形成了中央銀行代表中央政府對我國國有重點金融機構(gòu)進行監(jiān)督和管理，中國銀行業(yè)監(jiān)督委員會、中國證券監(jiān)督委員會、中國保險監(jiān)督委員會分別對銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)等金融業(yè)務(wù)實施監(jiān)督管理的分工明確、互相協(xié)調(diào)的金融分業(yè)監(jiān)管體制[2]。從我國實際情況看，由于我國經(jīng)濟發(fā)展結(jié)構(gòu)不平衡，整體經(jīng)濟發(fā)展水平不高，資本市場還不成熟，市場投機成分仍然較多，金融機構(gòu)的風(fēng)險意識和相應(yīng)的約束機制不健全，整體內(nèi)控水平不高，金融法規(guī)也還不十分健全，金融監(jiān)管人員綜合素質(zhì)較低，金融創(chuàng)新處于較低層次，分業(yè)監(jiān)管在我國金融發(fā)展初期是必要的。但是隨著我國加入世貿(mào)組織，我國金融業(yè)將逐步開放，金融混業(yè)經(jīng)營已是發(fā)展趨勢，商業(yè)銀行進行包括金融衍生業(yè)務(wù)、各類投資基金第三方托管、各類基金的注冊登記、認購、申購和贖回業(yè)務(wù)、證券業(yè)務(wù)、保險業(yè)務(wù)等；證券公司股民保證金賬戶在一定程度上具有銀行儲蓄存款的功能。在保險業(yè)務(wù)方面，投資聯(lián)結(jié)險、萬能險等新的保險業(yè)務(wù)，既具有投資功能，又具有儲蓄功能[3]。這些金融混業(yè)發(fā)展的趨勢對我國傳統(tǒng)的分業(yè)監(jiān)管體制提出了挑戰(zhàn)。
三、我國分業(yè)監(jiān)管模式存在的弊端
(一)分業(yè)監(jiān)管缺乏有效協(xié)調(diào)機制，不利于信息交流和資源配置
在我國現(xiàn)行分業(yè)監(jiān)管模式下，三家監(jiān)管機構(gòu)屬于平行部門，相互沒有隸屬關(guān)系，也缺乏為自己和對方約定義務(wù)和權(quán)利的法律效力，加之各監(jiān)管主體均是負責(zé)其業(yè)務(wù)模塊下的金融監(jiān)管，監(jiān)管主體之間缺乏有效的溝通渠道，信息共享程度低；而且在分業(yè)監(jiān)管體制下，多個監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)立容易造成監(jiān)管設(shè)施的重復(fù)投資，不利于監(jiān)管資源的優(yōu)化配置。盡管銀監(jiān)會、保監(jiān)會和證監(jiān)會三家金融監(jiān)管機構(gòu)在2003年6月形成了《在金融監(jiān)管方面分工合作的備忘錄》，旨在以金融監(jiān)管聯(lián)席會議制度來避免重復(fù)監(jiān)管和監(jiān)管真空，但由于監(jiān)管協(xié)調(diào)會不定期召開，并且透明性差而被普遍認為形同虛設(shè)[4]。
(二)分業(yè)監(jiān)管易造成監(jiān)管效率低下
混業(yè)經(jīng)營使銀行業(yè)、信托業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)之間的業(yè)務(wù)劃分日益模糊，金融結(jié)構(gòu)也趨于復(fù)雜，在分業(yè)監(jiān)管體制下，多頭監(jiān)管容易造成多個監(jiān)管主體對開展某項交叉性業(yè)務(wù)公司的重復(fù)監(jiān)管，導(dǎo)致效率低下。另一方面，各監(jiān)管主體由于監(jiān)管側(cè)重范圍不同易造成沖突，往往不能及時發(fā)現(xiàn)風(fēng)險和有效控制風(fēng)險，容易導(dǎo)致監(jiān)管疏漏和監(jiān)管缺位同時并存，不利于有效防范金融風(fēng)險。
(三)分業(yè)監(jiān)管阻礙金融創(chuàng)新
我國監(jiān)管形式主要以審批制為主，目前的金融創(chuàng)新產(chǎn)品主要是融合不同領(lǐng)域的產(chǎn)品而研發(fā)的，而在當(dāng)前分業(yè)監(jiān)管模式下，由于各監(jiān)管機構(gòu)只對自己負責(zé)的范圍比較了解，需要通過部門間多次協(xié)調(diào)商討才能作出決定，增大了監(jiān)管時滯和協(xié)調(diào)成本，在國際競爭日趨激烈的情況下，時間對金融創(chuàng)新尤為重要，這種低效率的監(jiān)管將逐漸不適應(yīng)國際金融的發(fā)展。同時，分業(yè)監(jiān)管還容易造成監(jiān)管部門因為業(yè)務(wù)的局限盲目擴大新產(chǎn)品的風(fēng)險，抑制金融創(chuàng)新。
(四)不利于監(jiān)管業(yè)務(wù)多元化的外資金融機構(gòu)
2007年我國金融市場全面對外資開放后，大量外資銀行不斷涌入中國市場，或設(shè)立分支機構(gòu)或辦事處，或參股中資銀行，外資銀行的混業(yè)經(jīng)營模式給國內(nèi)金融機構(gòu)帶來巨大壓力，國內(nèi)金融機構(gòu)為提高競爭力，發(fā)展金融控股公司，實現(xiàn)混業(yè)經(jīng)營。但金融控股公司在分業(yè)監(jiān)管模式下存在許多監(jiān)管空白和盲區(qū)。金融控股公司為逃避不同監(jiān)管主體的監(jiān)管，有可能利用自身業(yè)務(wù)的模糊界限在下屬各子公司之間轉(zhuǎn)移資產(chǎn)，或?qū)⒛骋惶貏e的服務(wù)項目或產(chǎn)品置于監(jiān)管成本最小或監(jiān)管最寬松的領(lǐng)域，從而產(chǎn)生“監(jiān)管套利”引起的監(jiān)管真空。這對目前中國的分業(yè)監(jiān)管模式來說，都是一個挑戰(zhàn)。
四、我國當(dāng)前金融監(jiān)管的重要工作
(一)更新金融監(jiān)管理念，建立有效的信息協(xié)調(diào)與信息共享機制
可以建立綜合大型的數(shù)據(jù)庫，由各監(jiān)管機構(gòu)提供監(jiān)管中獲得的數(shù)據(jù)和信息，由牽頭機構(gòu)負責(zé)維護該數(shù)據(jù)庫和向有需要的監(jiān)管機構(gòu)提供數(shù)據(jù)，通過法律加以約束，保證定期召開聯(lián)席會議制度，交流分析銀行、證券、保險業(yè)務(wù)發(fā)展與合作的新情況、新問題，建立公告制度、通報制度、督辦制度、咨詢制度、金融機構(gòu)整體測評制度等，從而減少業(yè)務(wù)交叉和重復(fù)、提高監(jiān)管效率。在信息披露方面，要充分發(fā)揮信息披露制度的市場化風(fēng)險防范作用，重視輿論監(jiān)督，依靠市場力量加強對金融機構(gòu)的約束。
(二)加強金融機構(gòu)內(nèi)部控制建設(shè)，控制金融機構(gòu)經(jīng)營風(fēng)險，提高獨立監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管水平由于混業(yè)經(jīng)營必將大大增加混業(yè)經(jīng)營機構(gòu)的操作風(fēng)險和市場風(fēng)險，而行之有效的內(nèi)部控制機制可以起到防范和化解這些風(fēng)險的作用。因此當(dāng)前監(jiān)管重點就是要督促銀行、證券和保險各監(jiān)管機構(gòu)努力改進和完善監(jiān)管手段，通過建立科學(xué)有效的綜合評價體系和權(quán)責(zé)制衡機制，提高獨立監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管水平和監(jiān)管能力，同時，各監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)加快監(jiān)管方式電子化的步伐，努力實現(xiàn)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的國際化和現(xiàn)代化。
(三)加強國際合作，不斷創(chuàng)新監(jiān)管制度
中國的金融監(jiān)管發(fā)展還不成熟，監(jiān)管體系還不完善，相關(guān)法律制度也不健全，在向混業(yè)經(jīng)營過渡和中國金融市場不斷融入全球市場的過程中，要加強國際合作，廣泛參加國際聯(lián)絡(luò)和信息交流，通過參加國際性金融監(jiān)管組織，進行金融監(jiān)管的雙邊或多邊合作，對跨國金融機構(gòu)進行聯(lián)合監(jiān)督及金融監(jiān)管國際規(guī)范的推廣應(yīng)用等，積累監(jiān)管經(jīng)驗，從而對我國金融監(jiān)管制度不斷創(chuàng)新，完善監(jiān)管體制。
參考文獻：
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在美國，跨州的商業(yè)活動一般由聯(lián)邦政府管理，但保險業(yè)卻是個例外。保險業(yè)在美國傳統(tǒng)上一直由各州自行管理，保險公司的經(jīng)營許可證也由州政府頒發(fā)。早在1850年以前，由于購買保險者較少，保險市場很小，故各州的保險管理法規(guī)很少，如對保險公司并無需要繳納保證金，以便保證最低償付能力的要求，而且對保險公司的投資也不作任何約束。這種松散的管理方式對保險公司的發(fā)展不利，對保險的消費者——投保人和被保險人更不利。隨著美國保險業(yè)的發(fā)展，公眾要求保險業(yè)加強管理的呼聲日益高漲。1850年，新罕布什爾州首先設(shè)立了第一個保險委員會，對該州保險業(yè)進行監(jiān)管，這可認為是美國最早的保險監(jiān)督管理機構(gòu)。隨后，馬薩諸塞州、加利福尼亞州、康乃狄克州和紐約州等紛紛效仿。到1871年，幾乎所有州均建立了保險監(jiān)管機構(gòu)。而聯(lián)邦政府僅監(jiān)管具有全國性、不易由各州自我管轄的險種，如洪水保險、農(nóng)作物保險、犯罪保險和變額人壽保險等險種。
一、州保險業(yè)監(jiān)管的模式
美國各州對其州內(nèi)保險業(yè)的監(jiān)督管理一般是立法、司法和行政的三方監(jiān)管模式。
（一）立法監(jiān)督管理
美國各州立法機關(guān)均制定保險法規(guī)，以規(guī)范保險公司、保險中介人等的保險經(jīng)營活動，保障被保險人的合法權(quán)益，維持保險市場的健康、有序發(fā)展。這些法律一般都對保險公司的注冊和領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照，業(yè)務(wù)范圍，解散、清算和破產(chǎn)以其保險公司提取和結(jié)轉(zhuǎn)準(zhǔn)備金，費率的制定標(biāo)準(zhǔn)，資金的運用等都有嚴(yán)格的規(guī)定。如著名的紐約州保險法（NewYorkStateConsolidatedLaws）共99條，約200萬字以上，內(nèi)容主要以保險業(yè)法為主，對保險企業(yè)的經(jīng)營活動均有詳細的規(guī)定，對其他州保險法的制定影響較大。而加利福尼亞等少數(shù)州的保險法主要以保險合同法為主，側(cè)重于調(diào)整保險人和投保人、被保險人之間的關(guān)系，保證雙方行為受到法律規(guī)范的約束。
（二）司法監(jiān)督管理
通過州法院在保險合同雙方發(fā)生糾紛后進行判定得以實現(xiàn)。主要體現(xiàn)在法院具有保險合同條款的解釋權(quán)。另外，州法院被賦予其他一些權(quán)力，如審定州保險法規(guī)的合憲性和檢查州保險監(jiān)管部門行為的合法性等。
（三）行政監(jiān)督管理
州保險的行政最高監(jiān)督權(quán)由州保險監(jiān)督官（thesuperintendentOfinsurance）執(zhí)行。其中有的監(jiān)
督官是通過選舉產(chǎn)生的，有的則由州長直接任命并由州立法機構(gòu)批準(zhǔn)通過。另外，各州往往另設(shè)保險監(jiān)督副官若干名，以協(xié)肋監(jiān)督官執(zhí)行工作。保險監(jiān)督官的權(quán)力主要集中于核發(fā)保險公司的營業(yè)執(zhí)照，監(jiān)督保險公司的財務(wù)狀況和資金運用狀況，管制保險險種的費率，給予保險公司或保險中介人警告、罰款、吊銷營業(yè)執(zhí)照等方面。當(dāng)然，以各州保險監(jiān)督官為成員的全國保險監(jiān)督官協(xié)會，在各州保險監(jiān)督官執(zhí)行監(jiān)管的過程中，也起了重要的作用。
二、保險業(yè)監(jiān)管的組織體系
1871年，全美各州保險監(jiān)督官組成了全國保險監(jiān)督官協(xié)會（NationalAssociationofInsuranceCommissioners—NAIC），其主要任務(wù)是向各州保險監(jiān)督官提出富有建設(shè)性的建議，定期相互交流保險監(jiān)管的信息與觀點，擬定樣板法律和條例供各州保險立法參考。同時，由于NAIC擁有大量的財務(wù)和市場數(shù)據(jù)，因此它還制定保險教育和培訓(xùn)計劃，起草規(guī)范的財務(wù)報表，出版保險刊物，以協(xié)助各州保險監(jiān)督官之間分享保險監(jiān)管的經(jīng)驗和技術(shù)。雖然NAIC制定的文件不具有法律效力，但確實對各州保險監(jiān)管的有效實施起了很大的推動作用。
值得一提的是，NAIC擁有一個全美范圍內(nèi)保險公司財務(wù)狀況的數(shù)據(jù)庫，各州保險監(jiān)管部門以及其他的數(shù)據(jù)使用者可以通過計算機網(wǎng)絡(luò)從中獲取信息。由于NAIC要求保險公司有統(tǒng)一的財務(wù)報表及會計準(zhǔn)則，并且有可以壓縮90％文件的計算機磁盤存儲技術(shù)，從而它的數(shù)據(jù)庫信息包括了近5000家保險公司最近10年內(nèi)的年度財務(wù)信息以及最近兩年的季度財務(wù)信息，并且某些年度信息數(shù)據(jù)可以追溯到70年代中期。NAIC的財務(wù)數(shù)據(jù)庫在幫助各州進行保險業(yè)監(jiān)管、對保險公司的償付能力進行監(jiān)控和實現(xiàn)其他金融分析等方面起到了重要的作用。
三、保險業(yè)監(jiān)管的手段
（一）保證金制度和清算制度
各州保險監(jiān)管部門一般均規(guī)定，保險公司設(shè)立時，應(yīng)按資本金或基金（相互保險公司為基金）的一定比例向保險監(jiān)管部門指定的銀行繳納保證金，以確保保險公司的償付能力，非經(jīng)批準(zhǔn)不得動用。較早建立該保證金制度的分別為紐約州（1947），新澤西州（1952），馬里蘭州（1965）。1989年，NAIC制訂了保證金法案，提供了一些各州可共同使用的方案。至1991年，保證金在全美累積已達到42億美元。當(dāng)保險公司的盈余賬戶達到某一不可接受的水平或公司的行為嚴(yán)重損害被保險人利益時，州保險監(jiān)管部門便會介入該保險公司的經(jīng)營。如果這種介人并沒有起到應(yīng)有的效果，監(jiān)管部門便會采取進一步的措施。如涉及的是小保險公司，州監(jiān)管部門便會讓大公司兼并該小公司，或動用保證金對該公司清算。如涉及的是大中型保險公司，就采取包括沒收財產(chǎn)、令其停業(yè)整頓、清理債務(wù)和宣布解散等措施。當(dāng)然這些都須事先經(jīng)法院批準(zhǔn)。
事實上，無論大小保險公司的經(jīng)營失敗都會使被保險人失去原來保險合同中的某些權(quán)利。如果是人壽保險公司破產(chǎn)，保單持有人將不能得到保險合同中許諾的投資回報。各州對受損的被保險人將給予一定的補償，但必須視各自的條件而定出不同的補償標(biāo)準(zhǔn)。如一些州補償個人被保險人時明顯優(yōu)于公司被保險人。
（二）法定責(zé)任準(zhǔn)備金提留制度
各州保險法均規(guī)定，保險公司在業(yè)務(wù)經(jīng)營中，必須依法提留各種準(zhǔn)備金，即保險人必須為承擔(dān)未到期責(zé)任和處理未決賠償而從保險費收入中提存資金準(zhǔn)備。準(zhǔn)備金包括：總準(zhǔn)備金、未到期責(zé)任準(zhǔn)備金和未決賠款準(zhǔn)備金。保險準(zhǔn)備金不是保險企業(yè)的營業(yè)收入，而是保險企業(yè)的負債，保險企業(yè)必須有與保險準(zhǔn)備金等值的資產(chǎn)為后盾，才能確保公司的償付能力。各州監(jiān)管部門正是通過監(jiān)管保險公司及時、足額提取準(zhǔn)備金，合理地使用好準(zhǔn)備金，來保障被保險人的利益，保證保險公司安全經(jīng)營。
1992年以前，全美保險監(jiān)督官協(xié)會僅要求保險公司擁有單一的準(zhǔn)備金，即強制的證券價值準(zhǔn)備金（MSVR）。自1992年起，要求保險公司擁有兩種不同的準(zhǔn)備金，即資產(chǎn)價值準(zhǔn)備金（AVR）和利息保持準(zhǔn)備金（1MR），以保護被保險人由于保險公司投資失敗而帶來的損失。AVR的目的是為了避免由于保險公司資產(chǎn)在銷售時低于資金成本所作的儲備，這主要是考慮到普通股和優(yōu)先股、抵押貸款、房地產(chǎn)等的投資風(fēng)險。公司必須在NAIC提出的指導(dǎo)比例下，根據(jù)自己的資產(chǎn)情況，在AVR賬戶下存有一定比例的準(zhǔn)備金。例如，普通股和優(yōu)先股的指導(dǎo)比例是1％，抵押貸款的指導(dǎo)比例是3.5％至10.5％。IMR則是為了由于政府債券利息的變化引起保險公司損失而作的資金準(zhǔn)備。
（三）常規(guī)審計制度和清償能力測試制度
各州保險監(jiān)管部門和NAIC都要求保險公司按時遞交年度報告。這種報告采用NAIC擬定的基本格式，包括保費收入、費用開支、投資項目、準(zhǔn)備金的提取等一系列財務(wù)統(tǒng)計資料。各州保險監(jiān)管部門每三年對這些報告進行審計，并邀請其他州監(jiān)管部門派代表參加。而NAIC的審計則是把全國分為6個區(qū)域，各區(qū)域有一名代表參加。
為了在被保險人遭到損失前，對保險人的清償能力即已了解，NAIC通過電腦對各種數(shù)據(jù)進行分析，建立了早期警戒系統(tǒng)（1RIS）。IRIS主要分析以下比率：（1）資本金和盈余率；（2）總收入和凈收入；（3）傭金與費用和保險費與最低資本金；（4）投資收益率；（5）保費變化；（6）準(zhǔn)備金變化。如果IRIS對某保險公司的分析結(jié)果超出預(yù)期正常結(jié)果，州保險監(jiān)管部門會對該公司密切注意，追查原因和規(guī)定其限期改正，否則，將采取必要的措施，以保護被保險人的利益。1992年，NAIC又制定出一套針對人壽保險公司的新的資金要求系統(tǒng)（RBC），以防范新的風(fēng)險。后來又將之?dāng)U展到財產(chǎn)保險公司。RBC的標(biāo)準(zhǔn)和原來IRIS的不同之處在于：第一，對于財產(chǎn)保險公司而言，RBC要求的資本金數(shù)額由下列風(fēng)險因素決定：保險公司的財產(chǎn)風(fēng)險、信譽風(fēng)險、承保風(fēng)險和巨災(zāi)風(fēng)險等。對于人壽保險公司而言，由下列風(fēng)險因素決定：保險公司的財產(chǎn)風(fēng)險、承保風(fēng)險、利率風(fēng)險和商業(yè)風(fēng)險等。第二，RBC考慮了保險人在承保險種和投資方向上的不同。如兩個保險人在規(guī)模方面雖然類似，但一個保險公司經(jīng)營保守，而另一個較為大膽創(chuàng)新。在以前的規(guī)定下，兩個保險人要求有相同的最低資金額，但在RBC下，后者將被要求更高的資金額。采納RBC的目的是保障由于保險人的經(jīng)營失誤所帶來的風(fēng)險。
很顯然，RBC比以前的最低資本金和盈余金的要求更適合當(dāng)今美國的保險市場。如果現(xiàn)在保險人不能滿足RBC的要求，當(dāng)它達到嚴(yán)重程度時，保險監(jiān)管當(dāng)局將會采取相應(yīng)的對策。雖然NAIC禁止RBC公開使用，以作為評價保險公司等級的工具。但這種系統(tǒng)卻很容易被公眾所了解，而許多保險公司的管理部門也開始想方設(shè)法改進RBC測試的結(jié)果。這種情況可能帶來的負面影響是：可能會引起保險公司過會注重投資和承保的決定，而反過來會影響保險公司今后的盈利。
（四）保險價格的管理制度
保險市場上不能使用開放而無限制的價格競爭，因為保險價格在最終成本出來以前早已制定。價格過低，雖然若干年后才會發(fā)現(xiàn)，但仍會導(dǎo)致保險人最終破產(chǎn)。而過高的不必要的高價，又會導(dǎo)致被保險人利益的損失。因此，在保險市場上，保險價格的管理，即保險費率的管理是很有必要的。
美國各州保險價格管理的近期目標(biāo)是：保險費率公平、足夠和無歧視。公平意味著費率對于被保險人存在的風(fēng)險來說并不太高；足夠意味著在精算的基礎(chǔ)上，費率又不太低；無歧視意味著相似的風(fēng)險應(yīng)有接近的價格。各州保險價格管理的最終目的是：促進保險人的清償能力，避免被保險人因為保險公司的管理漏洞而引起的經(jīng)濟損失。相對于商業(yè)公司的被保險人而言，個人保險中的被保險人由于保險知識的匱乏，更容易由于保險人管理的缺陷而遭受損失，因此，美國各州保險監(jiān)管部門對個人保險險種的費率管理更加嚴(yán)格。而對于保險人在制定商業(yè)財產(chǎn)保險和再保險費率時，由于被保險人往往是企業(yè)，所以，保險公司往往有很大的自由度。
現(xiàn)在美國各州一般主要有三種價格管理方式：（1）事先批準(zhǔn)式。要求保險公司在使用某險種費率前應(yīng)得到州監(jiān)管部門的批準(zhǔn)。例如，紐約州規(guī)定，勞工賠償保險、醫(yī)療事故責(zé)任保險、信用保險、擁有權(quán)保險和機動車輛保險等的費率，必須事先向州監(jiān)管部門申報，經(jīng)同意后，保險公司方可按其申報的費率承保業(yè)務(wù)。其費率只能在2％幅度內(nèi)上下浮動。（2）開放費率式。允許保險公司使用自己選擇的費率，但使用后必須將費率在州監(jiān)管部門歸檔，并允許監(jiān)管部門隨時提出廢除任何正在使用的費率。各州監(jiān)管部門一般對個人人壽保險、健康保險、海洋貨物運輸保險等費率，均采用這種方式。這種方式既保留了保險公司享有的自由使用費率的權(quán)利，又保留了州監(jiān)管部門的監(jiān)管權(quán)利。（3）統(tǒng)一費率式。在某些險種中，如汽車責(zé)任保險和火災(zāi)保險，各保險公司往往都使用美國財產(chǎn)保險費率制定局（ISO）、美國保險服務(wù)協(xié)會（AAIS）和全美勞工險聯(lián)合會（NCCI）等費率組織提供的統(tǒng)一費率。但這種方式違反了聯(lián)邦反托拉斯法，有聯(lián)合制定價格之嫌。而且，由于大公司統(tǒng)計數(shù)據(jù)齊全，明顯在競爭中占有優(yōu)勢。因此，1989年，ISO首先宣布不再向其成員保公司提供費率，以后只是提供損失成本的趨勢，成員保險公司可以免費使用這些損失數(shù)據(jù)，然后結(jié)合自己的費用來制定自己的費率。從1990年開始，其他費率組織也相繼采取了這種措施。
（五）投資活動的范圍限制
保險公司并不可隨意投資，因為拙劣的投資可以導(dǎo)致保險人破產(chǎn)，最終也危及到被保險人的利益。所以，各州監(jiān)管部門都制定了嚴(yán)格的投資范圍、保險資金運用的結(jié)構(gòu)和可接受與不可接受的投資種類等。
一般地，各州保險監(jiān)管部門允許保險公司投資的對象為：美國政府債券、州或市政府債券、加拿大債券、抵押貸款、高質(zhì)量的公司債券、限額的優(yōu)先股和普通股等。同時，規(guī)定通過各種形式運用的資金占其總資產(chǎn)的比重不得超過一定比例。例如，紐約州規(guī)定，保險公司投資的債券（政府債券除外）不得超過其被州監(jiān)管部門承認的總資產(chǎn)的10％。
另外，由于人壽保險公司持有大量投保人的儲蓄金，而且人壽保險合同持續(xù)時間較長，所以監(jiān)管部門都嚴(yán)格限制人壽保險公司的投資領(lǐng)域，特別是嚴(yán)格規(guī)定執(zhí)有普通股票的比例。比如在紐約州，這比例應(yīng)是保險人可被承認的財產(chǎn)的10％。而且，如果人壽保險公司提供以投資為基礎(chǔ)的新險種（如變額人壽保險和萬能人壽保險），還必須遵守其特殊的規(guī)定。相反，財產(chǎn)保險公司在投資范圍方面往往有較大的自由度。
（六）對保險公司資本金和盈余金的規(guī)定
保險公司在開辦前都必須符合各州保險監(jiān)管部門的許多規(guī)定。最為重要的是最低數(shù)目的資本金和盈余金要求。不同的州有不同的資本金要求，不同類型的保險人的資本金和盈余金要求也會不同。例如在佐治亞州，規(guī)定保險公司必須維持的最低資本金和盈余金為300萬美元。而有的州標(biāo)準(zhǔn)很低，如科羅拉多州，對于人壽保險公司僅需60萬美元的最低資本金。如果外州保險公司到其他州去營業(yè)，還必須擁有該州的營業(yè)執(zhí)照，即也必須符合該州對保險公司資本金和盈余金的規(guī)定。這種要求便于管理和控制外州保險公司在該州的經(jīng)營。
總之，美國保險業(yè)監(jiān)管制度的最終目標(biāo)是：（1）促進保險人的清償能力，保持社會公眾對保險制度體系和機構(gòu)體系的信任。（2）保護保險消費者的合法權(quán)益，減少和打擊保險行業(yè)的犯罪，維護保險市場的有序發(fā)展。（3）確保保險公司有健全的管理和財務(wù)狀況，并對保險投資人提供一個公平及自由競爭的保險市場。
四、美國保險業(yè)監(jiān)管制度的借鑒
隨著中國保險業(yè)的高速發(fā)展，中國保險業(yè)監(jiān)管的方法、手段、水平、力度也在逐步提高。但我們也看到，加強保險監(jiān)管、規(guī)范保險市場秩序是一項極其復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程，我國要從根本上解決保險市場上存在的問題，還有很長的路要走。我國保險業(yè)監(jiān)管系統(tǒng)應(yīng)借鑒美國先進的監(jiān)管經(jīng)驗，按照國際通行規(guī)則辦事，建立保險監(jiān)管責(zé)任制，逐步改進和完善保險監(jiān)管手段。
1.盡快完善我國保險業(yè)監(jiān)管法律法規(guī)體系WTO的加入，意味著今后國內(nèi)的相關(guān)法律、法規(guī)要與國際慣例接軌，使我國保險市場向規(guī)范化和國際化方向發(fā)展。雖然自1995年《保險法》頒布以來，我國在保險法規(guī)的制定和完善方面已取得很大進步，先后制定了包括《保險管理暫行規(guī)定》、《保險人管理規(guī)定》、《保險經(jīng)紀(jì)人管理暫行規(guī)定》在內(nèi)的一系列規(guī)章制度，但相關(guān)的規(guī)范保險市場主體行為的法規(guī)和實施細則還沒有出臺，尚未形成規(guī)范保險市場所必須的法律環(huán)境。因此，我們現(xiàn)在要依據(jù)保險市場開放的現(xiàn)狀、加入WTO后外資保險機構(gòu)的設(shè)立和經(jīng)營情況、國際保險監(jiān)管趨勢的變化狀況，參照國際慣例，全面清理與WTO基本原則和對外承諾不相符的內(nèi)容，盡快修改和完善保險法，出臺一系列與保險法相配套的各種法律法規(guī)，以便充分發(fā)揮保險法律的引導(dǎo)和保障作用。同時要加大保險執(zhí)法監(jiān)督力度，堅持依法行政，努力提高保險業(yè)的執(zhí)法水平，為保險業(yè)健康發(fā)展提供一個公正、公平的競爭環(huán)境。
2.建立我國自己的保險業(yè)早期警戒系統(tǒng)指標(biāo)體系監(jiān)管體系的內(nèi)容具體表現(xiàn)在許多方面，但突出監(jiān)管償付能力的核心地位，建立一套完整的控制指標(biāo)體系，無疑是加強保險監(jiān)管、改善保險監(jiān)管的首要任務(wù)。我們應(yīng)參照美國IRIS比率指標(biāo)體系，建立自己的保險監(jiān)管指標(biāo)監(jiān)控系統(tǒng)，如建立最低資本充足率制度，把對保險公司資本的監(jiān)管方式，從靜態(tài)監(jiān)管變?yōu)閯討B(tài)監(jiān)管，把償付能力監(jiān)管由一年一次的年終監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)橐孕畔⒅贫葹榛A(chǔ)的經(jīng)常性監(jiān)管，指導(dǎo)和督促保險公司適時監(jiān)測自身的經(jīng)營管理情況，及時調(diào)整經(jīng)營策略，以保證公司的最低償付能力水平。另外，應(yīng)逐步做到將監(jiān)管結(jié)果定期向社會公布，以加強社會監(jiān)督。
3.加強保險監(jiān)管報表報送制度的建設(shè)財務(wù)報表是保險監(jiān)管部門對保險公司日常經(jīng)營活動進行監(jiān)管的首要工具，切實提高報表的分析質(zhì)量，充分地利用設(shè)計科學(xué)的報表和指標(biāo)對保險業(yè)進行全面的、及時的風(fēng)險監(jiān)測及監(jiān)管，是對保險業(yè)實施非現(xiàn)場監(jiān)管的前提。為了達到利用報表進行監(jiān)管的目的，必須做到以下幾點：第一，保險監(jiān)管部門應(yīng)配備專業(yè)的分析人才，適時、有效地評估報表。第二，充分利用IT技術(shù)，及時發(fā)現(xiàn)問題，防患于未然。第三，開發(fā)財務(wù)報告評估系統(tǒng)，及時分析財務(wù)報表，將風(fēng)險抑制在萌芽狀態(tài)。第四，條件成熟時將監(jiān)管部門評估系統(tǒng)與保險公司聯(lián)網(wǎng)，以便早日發(fā)現(xiàn)問題。第五，保險監(jiān)管人員在審核時，不僅要看該保險公司最近年度的情況，還要研究數(shù)年來的模式和趨勢，以便提高分析的質(zhì)量和監(jiān)管水平。
道越來越多，但對信托創(chuàng)新產(chǎn)品的認識和了解卻又相對不足；另一方面，一些信托投資公司等金融機構(gòu)內(nèi)部風(fēng)險管理存在著疏漏或松懈，一旦經(jīng)營失敗卻極易引發(fā)市場動蕩甚至誘發(fā)一系列的金融危機。因此，加強對國有資產(chǎn)信托的監(jiān)管既是有效防范信用風(fēng)險的需要，也是信托投資公司穩(wěn)健經(jīng)營的需要。
一、國有資產(chǎn)信托監(jiān)管體制：現(xiàn)狀與未來
監(jiān)管是監(jiān)管主體為了實現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)利用各種監(jiān)管手段對監(jiān)管對象所采取的一種有意識的主動的干預(yù)和控制活動。[1]金融監(jiān)管的目的、目標(biāo)和原則決定了金融監(jiān)管的內(nèi)容。[2]目前，世界上許多國家對銀行業(yè)和其他金融服務(wù)業(yè)的監(jiān)管仍采用分業(yè)監(jiān)管的體制，我國也不例外。在借鑒國際先進經(jīng)驗和充分考慮到我國國情的基礎(chǔ)上，我國從大一統(tǒng)的金融監(jiān)管體制過渡到現(xiàn)階段的分業(yè)經(jīng)營和分業(yè)監(jiān)管體制，它適應(yīng)了中國初步建立市場經(jīng)濟條件下的經(jīng)濟、金融發(fā)展的狀況，有效地保障了金融業(yè)的穩(wěn)健運營。[3]從目前的狀況來看，我國國有資產(chǎn)信托實行的是雙重監(jiān)管模式，一方面要接受國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)的監(jiān)督管理；另一方面又要接受信托業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)的監(jiān)督管理，而這兩種監(jiān)管均來自政府部門。于前者而言，這種監(jiān)管是現(xiàn)行國有資產(chǎn)管理體制的必然要求，對于國有資產(chǎn)任何形式上的利用以及形態(tài)上的轉(zhuǎn)換，各級、各地國資委作為出資人代表，必須嚴(yán)把審計評估、資產(chǎn)出讓、產(chǎn)權(quán)交易、債務(wù)處理、運行監(jiān)督以及民主參與關(guān)，必須嚴(yán)格執(zhí)行國有資產(chǎn)監(jiān)督管理的法律法規(guī)；于后者來說，這種監(jiān)管又是現(xiàn)行金融監(jiān)管體制的必然結(jié)果，按照我國《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第2條第3款的規(guī)定，由國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)（即銀監(jiān)會）對信托投資公司及其業(yè)務(wù)活動進行監(jiān)督管理，通過促進信托業(yè)的合法、穩(wěn)健運行，維護公眾對信托業(yè)的信心，以保護信托業(yè)的公平競爭，提高信托業(yè)的競爭力。2004年銀監(jiān)會下發(fā)的關(guān)于信托業(yè)監(jiān)管的文件有70多個，明顯加快了信托業(yè)監(jiān)管的制度建設(shè)。針對一些人認為現(xiàn)在對信托業(yè)的監(jiān)管過嚴(yán)了，中國銀監(jiān)會有關(guān)部門負責(zé)人曾表示，在現(xiàn)階段，任何關(guān)于信托公司應(yīng)該放松監(jiān)管的說法，都不利于保護委托人、受益人的利益，也不利于信托公司行業(yè)的整體發(fā)展。[4]總之，目前對國有資產(chǎn)信托的監(jiān)管主要是從上述對國有資產(chǎn)的監(jiān)管和對信托投資公司的監(jiān)管這兩個方面進行的。一方面，各級國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會代表國家履行著對國有資產(chǎn)出資人的監(jiān)管職能；另一方面，國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會按照《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》的規(guī)定對信托投資公司這一非銀行金融機構(gòu)進行監(jiān)管。對于這種監(jiān)管模式，一些人提出了自己的擔(dān)心，即這種監(jiān)管方式要么可能導(dǎo)致多重監(jiān)管，降低監(jiān)管效率，不利于國有資產(chǎn)信托的發(fā)展；要么可能出現(xiàn)監(jiān)管的真空地帶，不利于控制金融體系的穩(wěn)定與風(fēng)險。
筆者認為，這種擔(dān)心并不是多余的，但必須說明的是，對任何國家來說，其所選擇的具體監(jiān)管方式，不僅有其經(jīng)濟尤其是金融發(fā)展程度方面的因素，同時也與其長期的歷史監(jiān)管模式和監(jiān)管習(xí)慣不無關(guān)系。不以具體的環(huán)境為基礎(chǔ)即對一種具體的監(jiān)管模式作出必然優(yōu)或劣的判斷，未免會失之武斷。隨著國有資產(chǎn)信托的發(fā)展，合理確定其監(jiān)管體制已成為順理成章的事情，筆者認為，在一個新興的金融市場中，在一個沒有健全的行業(yè)管理組織和高度自律的環(huán)境下，政府部門對于國有資產(chǎn)信托市場的監(jiān)管是無可替代的，而且這種雙重監(jiān)管模式的選擇完全適合我國國有資產(chǎn)信托發(fā)展的實際情況，雙方監(jiān)管的目標(biāo)和重點并不相同。但是，反對政府管制的觀點無疑也提醒著政府管制有著其相伴而來的缺陷，應(yīng)當(dāng)在加強政府監(jiān)管的同時，通過各種措施將政府監(jiān)管所帶來的消極影響降低到最小限度，如由于市場準(zhǔn)入困難而造成的實際的壟斷、市場參與者的道德風(fēng)險等。從長遠的發(fā)展趨勢上看，必須要在政府監(jiān)管的基礎(chǔ)上，強調(diào)與培育市場參與者及自律組織的積極主動性，最終形成政府、自律組織、市場參與者等各個層面上的合理管理和監(jiān)督，最終促使國有資產(chǎn)信托健康發(fā)展，有效防止國有資產(chǎn)流失，實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值以及經(jīng)濟效益和社會效益的統(tǒng)一。
二、我國國有資產(chǎn)信托監(jiān)管主體的體系架構(gòu)
對國有資產(chǎn)信托監(jiān)管模式的選擇，直接觸及監(jiān)管組織的體系結(jié)構(gòu)、監(jiān)管方式和監(jiān)管效率等金融監(jiān)管的基本問題，也決定著監(jiān)管目標(biāo)的實現(xiàn)程度以及監(jiān)管實施的成本大小等重要事項。因此從理論上對國有資產(chǎn)信托的監(jiān)管主體展開研究是十分必要的，它構(gòu)成了對國有資產(chǎn)信托監(jiān)管模式選擇的基礎(chǔ)性前提。監(jiān)管主體從性質(zhì)和權(quán)力來源上，可以細分為兩類或者兩個層面：其一是政府部門，即狹義的行政監(jiān)管當(dāng)局。其權(quán)利由國家賦予，負責(zé)制定監(jiān)管的各種規(guī)章制度并負責(zé)實施此類制度，任何市場主體違反規(guī)章制度，會遭受行政處罰乃至刑事處罰。其二是各種非政府性質(zhì)或者半官方的民間機構(gòu)、行會組織。其權(quán)力主要來自于成員對機構(gòu)的章程、決策的普遍認可，違反了其規(guī)定一般不會必然引發(fā)法律上的責(zé)任，卻可能遭到機構(gòu)的紀(jì)律處分。[5]在我國的金融領(lǐng)域，由于銀行、證券、保險、信托等金融行業(yè)之間的交叉和滲透日益明顯，已經(jīng)形成了一家金融機構(gòu)需要多家監(jiān)管機構(gòu)共同實施監(jiān)管的局面。就國有資產(chǎn)信托來說，前述現(xiàn)行的國有資產(chǎn)監(jiān)管主體體系構(gòu)成是存在缺陷的。應(yīng)該看到，國資委和銀監(jiān)會是政府意志的代表，而政府監(jiān)管在一定條件下的無效或失靈是不可否認的。政府在市場經(jīng)濟中的缺陷主要表現(xiàn)為：政府干預(yù)若無限擴張，就會導(dǎo)致設(shè)置龐大的機構(gòu)，人員臃腫，超出政府應(yīng)該調(diào)控的范圍、層次和力度，不僅沒有彌補市場機制的短處，反而妨礙了市場機制作用的正常發(fā)揮?；蛘?，由于政府制定法規(guī)、政策的失誤和實行措施的不得力等原因，也會出現(xiàn)政府的無效干預(yù)。所以說，政府對金融業(yè)的監(jiān)管是必要的，但其作用是有缺陷的，甚至可能出現(xiàn)監(jiān)管失靈的情況。[6]目前看來，行業(yè)自律與市場約束機制的不足，使得政府監(jiān)管在整個監(jiān)管體系中承擔(dān)的責(zé)任畸重，其風(fēng)險承擔(dān)能力與責(zé)任不相匹配，進而導(dǎo)致如果放松行業(yè)監(jiān)管將被迫承擔(dān)監(jiān)管不力的責(zé)任；而一旦管制過嚴(yán)，市場的創(chuàng)新空間被阻礙，又不利于提高整個行業(yè)的市場競爭力。這種進退兩難的困境的直接表現(xiàn)就是監(jiān)管體系構(gòu)成要素失衡，責(zé)任風(fēng)險不能有效分散，造成了監(jiān)管當(dāng)局在監(jiān)管政策取向方面缺乏連貫性，業(yè)界對監(jiān)管政策不能形成穩(wěn)定預(yù)期。[7]從世界范圍來看，在新的形勢下，金融監(jiān)管體制發(fā)展的一個新趨勢是，對銀行業(yè)和其他金融服務(wù)業(yè)實行統(tǒng)一的監(jiān)管，英國、日本、韓國都成立了統(tǒng)一的“超級”監(jiān)管機構(gòu)，對國內(nèi)所有的（或絕大部分）金融業(yè)進行監(jiān)管，顯然我們不能無視國外金融業(yè)監(jiān)管發(fā)展中出現(xiàn)的這種趨勢，從長遠角度看，國有資產(chǎn)信托的政府監(jiān)管主體不宜太多，應(yīng)適當(dāng)進行集中。
建立以政府監(jiān)管、行業(yè)自律與市場約束為特征的三位一體的監(jiān)管主體體系，是實現(xiàn)市場風(fēng)險識別和風(fēng)險承擔(dān)責(zé)任的合理分散和匹配，促進國有資產(chǎn)信托市場健康穩(wěn)步發(fā)展的重要保障。信托行業(yè)的自律組織是不可或缺的市場管理者，其通過會員共同制定的規(guī)則可以有效約束行業(yè)內(nèi)部的經(jīng)營行為和交易行為等，緩解監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間博弈過程中的緊張關(guān)系，進而維護金融安全，同時也可以有效節(jié)約政府監(jiān)管的成本支出。如果說政府監(jiān)管對國有資產(chǎn)信托產(chǎn)品市場所采取的管理、制裁或處罰等所產(chǎn)生的只是外部的強制效應(yīng)，那么，利用信托行業(yè)自律組織的自律意識進行自我約束、自我管理，則可以充分發(fā)揮內(nèi)部約束的效果，從而構(gòu)成前者有效發(fā)揮作用的基礎(chǔ)。自律組織處于維護行業(yè)信譽和運行安全的考慮，所制定和執(zhí)行的自我監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范較之法律規(guī)定而言要求要高出很多，這些高標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)管規(guī)范在信托產(chǎn)品市場的第一線進行實時、動態(tài)的風(fēng)險監(jiān)控，可以很好地彌補政府金融監(jiān)管部門監(jiān)管能力的局限性，不但會節(jié)約實施有效監(jiān)管的成本，而且會提高整個信托市場的監(jiān)管效率，成為政府監(jiān)管的有益補充。
與此同時，加強對信托公司市場行為的約束同樣重要，筆者認為，在這一方面，建立國有資產(chǎn)信托的受托人破產(chǎn)隔離制度是其中的關(guān)鍵。該制度不僅是保護國有資產(chǎn)信托受益人和委托人利益的必然要求，而且從根本上看，是有效保護國有資產(chǎn)、防止國有資產(chǎn)流失的重要措施。我國《信托法》對破產(chǎn)隔離有所論及，但其所提供的機制尚不完全。完整的信托破產(chǎn)隔離應(yīng)該包括兩個方面，即信托財產(chǎn)與委托人破產(chǎn)風(fēng)險的隔離和與受托人破產(chǎn)風(fēng)險的隔離，任何一個方面的不完善都不是真正意義上的破產(chǎn)隔離，信托制度也將失去其應(yīng)有的本源魅力。[8]信托破產(chǎn)隔離與信托財產(chǎn)的獨立性密切聯(lián)系在一起，受托人破產(chǎn)時，如果純因其固有財產(chǎn)管理不善所致，且受托人沒有對信托財產(chǎn)發(fā)生道德風(fēng)險，這種情況下信托財產(chǎn)與受托人破產(chǎn)是絕緣的，受托人破產(chǎn)后處理信托事務(wù)的權(quán)利義務(wù)由新受托人承繼；但如果受托人在管理信托財產(chǎn)過程中發(fā)生了對信托財產(chǎn)的道德風(fēng)險，那么顯而易見該信托財產(chǎn)的安全便無法與受托人破產(chǎn)風(fēng)險相隔離，受托人的道德風(fēng)險足以威脅信托財產(chǎn)的安全性。[9]筆者認為，現(xiàn)時增強國有資產(chǎn)信托受托人破產(chǎn)隔離功能的關(guān)鍵，是對受托人道德風(fēng)險實施有效的約束和控制，為此，可以將基金托管中獨立托管人制度引入國有資產(chǎn)信托中，明確規(guī)定托管人的資格和職責(zé)。[10]三、我國國有資產(chǎn)信托監(jiān)管重心的轉(zhuǎn)移
在現(xiàn)代經(jīng)濟社會中，如果沒有恰當(dāng)?shù)谋O(jiān)管，任何金融市場都難以運作良好。恰當(dāng)、可靠、有效的監(jiān)管能保證市場效率，減少不確定性，增強市場信心；而糟糕的監(jiān)管會使金融市場虛弱多病，不當(dāng)監(jiān)管甚至導(dǎo)致金融市場的災(zāi)難。因此，金融市場的競爭力，在相當(dāng)程度上依賴于監(jiān)管體系的組織能力和相應(yīng)的支持性制度。[11]筆者認為，就國有資產(chǎn)信托的監(jiān)管來說，在建立和完善監(jiān)管主體制度的同時，監(jiān)管重心應(yīng)從目前的合規(guī)性監(jiān)管逐漸向信托風(fēng)險的防范和化解上轉(zhuǎn)化。
目前的合規(guī)性監(jiān)管有著其深刻的現(xiàn)實原因，其主要表現(xiàn)就是信托市場的運行主體體系本身存在諸多不足，一方面，信托公司作為市場化的主體，其法人治理結(jié)構(gòu)、內(nèi)部風(fēng)險控制體系亟待完善，濫用關(guān)聯(lián)交易進行利益輸送等違背受托人誠信義務(wù)的行為仍時有發(fā)生，這種惡意侵占其他市場主體利益的傾向與真正的市場化原則是背道而馳的；另一方面，信托產(chǎn)品的投資者應(yīng)該是具有一定風(fēng)險識別和承擔(dān)能力的主體，但現(xiàn)實的情況是大多投資者極不成熟，在追求信托高收益的同時卻不愿意承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險，期望由政府和銀行為自己的投資風(fēng)險買單，這一想法實際上折射出信托市場需求的一些非市場化因素。因此，維護社會穩(wěn)定與遵守市場紀(jì)律成為了檢驗信托市場化運行的試金石。[12]顯然，在這一過程中僅僅實行合規(guī)性監(jiān)管是遠遠不夠的，信托公司作為專業(yè)化的金融機構(gòu)，風(fēng)險和收益始終是永恒的話題，其在實現(xiàn)委托人利益最大化的同時，控制相關(guān)的風(fēng)險是其成功履行自身財產(chǎn)管理人職能的關(guān)鍵。
從微觀層面看，國有資產(chǎn)信托在信托市場上涉及的風(fēng)險主要有市場風(fēng)險、信用風(fēng)險、流動性風(fēng)險、營運風(fēng)險以及法律風(fēng)險等。整體而言，2003年信托產(chǎn)品在風(fēng)險控制方面采取了多種措施，具體包括財政支持[13]、資產(chǎn)抵（質(zhì)）押[14]、第三者擔(dān)保[15]、貸款保險[16]、銀行信譽[17]、優(yōu)先/次級結(jié)構(gòu)[18]和發(fā)行公司本身的信用等。相比之下，雖然2003年和2002年在信托產(chǎn)品的設(shè)計中采用的風(fēng)險控制措施種類仍然相同，但對各種措施的使用側(cè)重點有所不同。以政府信用為例，在2003年的比重有顯著下降，即由原來的36.84%下降到11.81%，從而反映了信托投資公司在信托產(chǎn)品開發(fā)中注意規(guī)避可能由于政府信用濫用而導(dǎo)致的風(fēng)險，并力圖通過其他市場化的風(fēng)險控制措施來達到同樣的目的。而采用資產(chǎn)抵押和質(zhì)押以及依靠信托公司自身信用的比重則明顯上升，均由過去的5.26%分別達到2003年的14.96%和23.62%?？傮w上講，在信托產(chǎn)品的風(fēng)險控制措施安排方面表現(xiàn)出較好的發(fā)展態(tài)勢。但是，不同的信托產(chǎn)品其所面臨的風(fēng)險并不完全相同，越是在這種情況下，加強對國有資產(chǎn)信托的風(fēng)險防范和控制方面的監(jiān)管就變得更為重要一些。
應(yīng)該明確的是，監(jiān)管重心的上述轉(zhuǎn)化其最終目的仍然是為了促進國有資產(chǎn)信托市場中合格市場主體地位的確立，這種確立絕不是以信托機構(gòu)股權(quán)結(jié)構(gòu)中國有成份和民營成份比例的變化作為決定性因素，更不是只要簡單的實現(xiàn)國退民進就可包治百病。筆者認為，構(gòu)建股權(quán)結(jié)構(gòu)合理、法人治理結(jié)構(gòu)完善以及內(nèi)部風(fēng)險控制健全的信托投資公司才是其真正市場主體地位成立的關(guān)鍵。應(yīng)該說對這個問題信托業(yè)界基本形成了共識，而且最近一段時間信托投資公司的監(jiān)管部門制定的關(guān)于強制信息披露、關(guān)聯(lián)交易控制以及信托公司評級分類等措施的出臺，也從外部推動了信托公司加快完善相關(guān)法人治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)部風(fēng)險控制措施的步伐，但如何根據(jù)各個公司的實際情況，將這些原則與要求引入到公司的日常經(jīng)營管理中去，建立切實可行的制度，則尚需時日，所以構(gòu)建以資本充足率為核心的風(fēng)險管理體系和以透明度建設(shè)為重點的公司信息披露制度，是國有資產(chǎn)信托監(jiān)管中不可忽視的重點所在。只有這些制度和體系真正得到完善，信托公司作為一個“受人之托，代人理財”的專業(yè)金融機構(gòu)的市場主體地位才算真正得到確立，國有資產(chǎn)信托的安全也才會有更可靠的保障。
四、我國國有資產(chǎn)信托監(jiān)管體系的配套制度建設(shè)
論文關(guān)鍵詞：金融危機；金融監(jiān)管；金融監(jiān)管法律制度；新趨勢；啟示
金融監(jiān)管是指是指為了經(jīng)濟金融體系的穩(wěn)定、有效運行和經(jīng)濟主體的共同利益，金融管理局及其他監(jiān)督部門依據(jù)相關(guān)的金融法律、法規(guī)準(zhǔn)則或職責(zé)要求，以一定的法規(guī)程序，對金融機構(gòu)和其他金融活動的參與者，實行監(jiān)督、檢查、稽核和協(xié)調(diào)。調(diào)整金融監(jiān)管關(guān)系的法律規(guī)范為金融監(jiān)管法，當(dāng)其參加整個國際社會金融活動時，國際組織與國際條約也直接或間接地成為該國金融法律監(jiān)管的一部分。
一、金融危機后西方金融監(jiān)管的新趨勢
1．監(jiān)管目標(biāo)的新趨勢——安全優(yōu)先并兼顧效率。由于各國的歷史、經(jīng)濟、文化背景和發(fā)展水平不一樣，一國在不同的發(fā)展時期經(jīng)濟和金融體系發(fā)展?fàn)顩r不一樣，金融監(jiān)管的具體目標(biāo)會有所不同。2O世紀(jì)70年代末到90年代，金融監(jiān)管的目標(biāo)更注重效率，主張放松對金融的監(jiān)管。2O世紀(jì)90年代以來，關(guān)于金融監(jiān)管的目標(biāo)，有些學(xué)者認為是“安全和效率并重”，事實上安全和效率一般存在替代性效應(yīng)，這樣的表述在實踐中往往難以把握監(jiān)管的重點。這一時期金融監(jiān)管的目標(biāo)是以安全優(yōu)先并兼顧效率，這是因為美國暴發(fā)的次貸金融危機已經(jīng)清楚地揭示出：就經(jīng)濟與金融的長期發(fā)展來說，金融體系的安全與穩(wěn)定和效益與效率相比是更具根本性的問題。論文下載
2．監(jiān)管主體的新趨勢——主體的全面性。戰(zhàn)后，由于中央銀行越來越多承擔(dān)制定和實施貨幣政策、執(zhí)行宏觀調(diào)控職能的加強，以及20世紀(jì)六七十年代新興金融市場的不斷涌現(xiàn)，金融監(jiān)管主體出現(xiàn)了分散化、多元化的趨勢。其主要表現(xiàn)是：中央銀行專門對銀行和非銀行金融機構(gòu)進行監(jiān)督，證券市場、期貨市場等則由政府專門機構(gòu)，如證券市場委員會、期貨市場委員會等行使管理職能，對保險業(yè)的監(jiān)管也由專門的政府機構(gòu)進行。
美國1999年《金融現(xiàn)代服務(wù)法案》掀起了金融綜合化的浪潮，金融監(jiān)管的主體得到了一定的擴大，在新的金融危機下，美國新的改革方案中，財政部建議設(shè)立按揭貸款監(jiān)督委員會、聯(lián)邦保險監(jiān)管機構(gòu)、審慎金融監(jiān)管機構(gòu)以及商業(yè)行為監(jiān)管機構(gòu)，這說明美國金融監(jiān)管的范圍是在不斷地擴張，力圖填補過去監(jiān)管部門之間銜接的空白。需要注意的是，這些機構(gòu)的建立需要專門的知識和資源，必須在確保此要求的基礎(chǔ)上才能建立一個相對全面的監(jiān)管體系。其他的一些西方國家也不同的對本國的金融監(jiān)管法律體系進行了一系列的改革，希望能在新的金融危機中全身而退。
3．監(jiān)管對象的新趨勢——加強對非銀行金融機構(gòu)的監(jiān)管。在美國，非銀行金融機構(gòu)除了證券機構(gòu)、保險機構(gòu)和信托機構(gòu)外，還有各類投資基金公司、投資顧問公司、消費信用機構(gòu)、儲蓄貸款協(xié)會、住房銀行等，從1960年到1995年35年的時間里，非銀行金融機構(gòu)總資產(chǎn)比重由42．3％上升到62．2％，銀行金融機構(gòu)的總資產(chǎn)比重由58．7％下降到37．8％。美國在加強對非金融機構(gòu)的監(jiān)管中擬采取一些列的政策：擴大總統(tǒng)金融市場工作組，成立按揭發(fā)放委員會，擴大美國聯(lián)邦儲備委員會權(quán)力，撤銷存貸監(jiān)管機構(gòu)，由美聯(lián)儲監(jiān)督支付與結(jié)算，合并期貨與證券監(jiān)管等等。
二、西方新趨勢對我國的啟示
1．加強金融立法．完善金融監(jiān)管法律體系。依法監(jiān)管是監(jiān)管有效性的前提和保障。嚴(yán)格的金融立法是銀監(jiān)會行使金融監(jiān)管職能的法律保證，是金融監(jiān)管的法律基礎(chǔ)和必要依據(jù)，不能用行政的隨意性代替法律，要使金融監(jiān)管法律能面支持未來金融監(jiān)管的需要。我國現(xiàn)行的金融監(jiān)管體系主要由《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》兩部基本法律和國務(wù)院制定的金融監(jiān)管行政法規(guī)以及國務(wù)院各部委、中央銀行制定的部門規(guī)章，包括“規(guī)定”、“辦法”、“通知”等文件形式構(gòu)成。這些法律法規(guī)之間有諸多重疊、不協(xié)調(diào)甚至直接抵觸的地方，銀行業(yè)務(wù)管理規(guī)章之間的內(nèi)容重疊更為嚴(yán)重，還有部分法規(guī)和規(guī)章因未及時修訂己明顯過時的內(nèi)容，有的內(nèi)容甚至與現(xiàn)行的法律相矛盾。
另一方面從世界范圍來看，我國在努力構(gòu)建金融分業(yè)監(jiān)管體制的同時，世界各國已經(jīng)從分業(yè)監(jiān)管體制轉(zhuǎn)向混業(yè)監(jiān)管體制。在經(jīng)濟市場化和金融自由化的背景下，我國金融傳統(tǒng)的分業(yè)經(jīng)營方式上在悄悄地向混業(yè)經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變，外資金融構(gòu)大量地涌入我國，又加快了金融經(jīng)營方式轉(zhuǎn)軌地速度，改革和完善我國金融監(jiān)管立法就具有重要意義。
2．完善監(jiān)管主體制度。監(jiān)管當(dāng)局由銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會“三駕馬車”組成，由于現(xiàn)代金融業(yè)的迅猛發(fā)展，各金融領(lǐng)域的邊界越來越模糊，根本不可能做到?jīng)芪挤置?，一些業(yè)務(wù)難免會出現(xiàn)監(jiān)管交叉和監(jiān)管真空?，F(xiàn)行“分業(yè)經(jīng)營、分行監(jiān)管”的監(jiān)管體制雖然在一定時期發(fā)揮了很巨大的作用，在全球化的今天此種模式也存在相應(yīng)的局限性，既不利于金融創(chuàng)新、不利于金融業(yè)的全面發(fā)展，也與國際上混業(yè)經(jīng)營、混業(yè)監(jiān)管的趨勢不相適應(yīng)，如保險基金進入證券市場時，保監(jiān)會對流入證券市場的資金風(fēng)險就無法監(jiān)管。
雖然2004年6月，銀監(jiān)會、保監(jiān)會、證監(jiān)會簽署了《在金融監(jiān)管方面分工合作的備忘錄》，明確三家機構(gòu)要在工作中相互協(xié)調(diào)配合，避免監(jiān)管真空和監(jiān)管重復(fù)。但備忘錄并不能解決三家地位平等機構(gòu)之間可能產(chǎn)生的工作推委和相互扯皮的問題。隨著國際混業(yè)趨勢的發(fā)展，如何使國內(nèi)金融業(yè)與國際趨勢接軌，成為必需面對的問題。為了穩(wěn)定和發(fā)展我國金融業(yè)，可以考慮借鑒英國和日本的做法，成立一家具有統(tǒng)一監(jiān)管功能的國家金融管理局(以下簡稱金管局)。銀監(jiān)會、保監(jiān)會、證監(jiān)會仍保持相對獨立的分業(yè)監(jiān)管職能，在行政上統(tǒng)一接受金管局領(lǐng)導(dǎo)。金管局的職責(zé)對外代表國家監(jiān)管部門，與中央銀行(中國人民銀行)、財政部之間建立協(xié)調(diào)機制，處理信息共享和監(jiān)管職責(zé)交叉事宜。對內(nèi)組織三會協(xié)調(diào)處理混業(yè)經(jīng)營引起的跨行業(yè)監(jiān)管中的分工合作問題，提高監(jiān)管效率。
論文摘要:我國金融監(jiān)管體制在開放條件下面臨許多挑戰(zhàn)和問題,關(guān)鍵在于現(xiàn)行監(jiān)管體制滯后于國際發(fā)展和實踐需要,不能適應(yīng)混業(yè)經(jīng)營的發(fā)展要求。應(yīng)逐步推進我國金融監(jiān)管體制的改革,在銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會的基礎(chǔ)上建立“中國金融服務(wù)監(jiān)管局”作為整個金融業(yè)的最高監(jiān)管機構(gòu)。同時應(yīng)轉(zhuǎn)變金融監(jiān)管理念。
隨著金融全球化和經(jīng)濟一體化進程的加快,國際金融的運行格局發(fā)生了巨大的變化,國際金融監(jiān)管也出現(xiàn)了新的發(fā)展趨勢。20世紀(jì)80年代以來,世界經(jīng)濟和金融的不穩(wěn)定性日漸突出。面對金融全面開放,為了能夠更有效地提高金融機構(gòu)運行和金融資源配置的效率,保證金融市場穩(wěn)定,促進經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展,我國金融監(jiān)管需要進行不斷地創(chuàng)新和變革。
一、開放條件下中國金融監(jiān)管體制的挑戰(zhàn)和問題
我國現(xiàn)行的金融監(jiān)管模式是分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管模式,即以中國人民銀行、中國銀行監(jiān)督管理委員會、中國證券監(jiān)督管理委員會、中國保險監(jiān)督管理委員會為主體的“一行三會”的分業(yè)監(jiān)管體制。隨著金融全球化和經(jīng)濟一體化進程的加快,金融開放的進一步深入,現(xiàn)行金融監(jiān)管體制面臨著巨大的挑戰(zhàn),在實踐中也產(chǎn)生了諸多問題:
(一)金融監(jiān)管法治環(huán)境薄弱
金融監(jiān)管立法仍然滯后,立法技術(shù)亦不成熟?！吨袊嗣胥y行法》、《商業(yè)銀行法》、《保險法》、《證券法》等金融監(jiān)管領(lǐng)域的基本法律至今沒有與之相配套的實施細則。一些重要領(lǐng)域仍然處于法律真空狀態(tài)。法律、法規(guī)、部門規(guī)章和規(guī)范性文件的規(guī)定并不協(xié)調(diào),甚至存在嚴(yán)重沖突。盲目移植、照搬照抄、脫離實際的規(guī)定大量存在。金融監(jiān)管執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的情況也屢見不鮮。
(二)金融監(jiān)管目標(biāo)不合理
我國金融監(jiān)管目標(biāo)是既要保障國家貨幣政策和宏觀調(diào)控的有效實施,又要承擔(dān)防范和化解金融風(fēng)險、保護存款人利益、保障平等競爭和金融機構(gòu)合法權(quán)益、維護整個金融體系安全穩(wěn)定、促進金融業(yè)健康發(fā)展。金融監(jiān)管目標(biāo)具有多重性和綜合性,實際上是對金融監(jiān)管目標(biāo)的弱化,從而制約了金融監(jiān)管的功效。
我國的金融監(jiān)管目標(biāo)和中國人民銀行的貨幣政策目標(biāo)是一致的。這使得中國金融監(jiān)管的主要工作就是進行貨幣政策的執(zhí)行和信貸規(guī)?？刂频暮弦?guī)性檢查,并沒有真正從金融運行的安全性、高效性出發(fā),形成獨立的、明確的職能。
(三)金融監(jiān)管的內(nèi)容和方式存在缺陷
重市場準(zhǔn)入,輕市場退出。目前的監(jiān)管大多對金融機構(gòu)、金融業(yè)務(wù)的市場準(zhǔn)入進行嚴(yán)格限制,而在問題金融機構(gòu)的處理上則缺少詳細的可操作的市場退出規(guī)定。在金融機構(gòu)的風(fēng)險暴露時,“一行三會”的監(jiān)管只能借助于行政手段來化解金融風(fēng)險,違反了市場規(guī)律,進一步加劇了金融風(fēng)險。
重現(xiàn)場監(jiān)管、輕非現(xiàn)場監(jiān)管。我國的金融監(jiān)管主要采用現(xiàn)場監(jiān)管?，F(xiàn)場監(jiān)管雖然能夠比較細致地了解、發(fā)現(xiàn)那些從金融機構(gòu)公開的財務(wù)報表和業(yè)務(wù)資料中難以發(fā)現(xiàn)的隱蔽性問題。但是,它本身也存在許多不足,如,風(fēng)險監(jiān)管不足,隨意性、非規(guī)范性較大,人力不足以及重復(fù)檢查并存等等。
重合規(guī)性監(jiān)管、輕風(fēng)險性監(jiān)管。先行金融監(jiān)管的主要內(nèi)容是對金融業(yè)市場準(zhǔn)入、業(yè)務(wù)范圍、財務(wù)帳目、資本狀況等是否符合法律法規(guī)的合規(guī)性監(jiān)管,而對金融機構(gòu)日常經(jīng)營的風(fēng)險性監(jiān)管尚不規(guī)范和完善。強調(diào)從資本充足性和資產(chǎn)流動性方面進行監(jiān)管,忽視了金融機構(gòu)自身經(jīng)營能力、盈利能力和發(fā)展前景等指標(biāo)的監(jiān)管。重視傳統(tǒng)存貸業(yè)務(wù),而對表外業(yè)務(wù)及其他金融創(chuàng)新業(yè)務(wù)監(jiān)管較少。
(四)金融監(jiān)管信息仍不透明
目前中國的金融監(jiān)管仍處在起步階段,金融監(jiān)管信息系統(tǒng)尚處于一種分割、低效、失真的狀態(tài)。中國金融監(jiān)管信息不透明主要表現(xiàn)在:“三會”的監(jiān)管信息系統(tǒng)處于分割狀態(tài),不能實現(xiàn)監(jiān)管信息共享;金融監(jiān)管信息實行定時報送制度,使得金融監(jiān)管信息收集效率很低;金融機構(gòu)報送數(shù)據(jù)存在人為調(diào)整,虛報、瞞報現(xiàn)象屢有發(fā)生;缺乏社會監(jiān)督中介機構(gòu)如會計師事務(wù)所、審計師事務(wù)所對金融機構(gòu)報表、資料的真實性審查,等等。
(五)金融監(jiān)管機構(gòu)之間缺乏協(xié)調(diào),監(jiān)管存在“真空”
我國的金融監(jiān)管組織體系還不健全,整個金融監(jiān)管組織體系仍按計劃管理模式設(shè)置,“一行三會”雖各有分工、各有工作側(cè)重,但是相互之間仍存在職責(zé)不清、相互扯皮的問題,有時出現(xiàn)職責(zé)沖突,有時出現(xiàn)監(jiān)管“真空”,從而降低了整個金融監(jiān)管的效率。我國的銀行、證券、保險等行業(yè)的混業(yè)經(jīng)營趨勢正逐步加強,原有的以機構(gòu)類型確定監(jiān)管對象的監(jiān)管模式難以發(fā)揮作用,進而出現(xiàn)金融監(jiān)管“真空”。
二、我國金融監(jiān)管體制改革的制度設(shè)計
前述問題產(chǎn)生的根本原因在于我國分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的模式已嚴(yán)重滯后于國際發(fā)展與實踐需要。隨著金融全球化、經(jīng)濟一體化和金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營的趨勢不斷深化,各國金融監(jiān)管當(dāng)局在金融監(jiān)管體制上不斷做出相應(yīng)調(diào)整,而我國仍采取根據(jù)既定金融機構(gòu)的形式和類別進行監(jiān)管的傳統(tǒng)方式。在金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)界限日趨模糊的情況下,這種監(jiān)管方式的弊端日益凸顯。
國外的金融機構(gòu)大都為混業(yè)經(jīng)營。盡管加入WTO后對進入中國的外資金融機構(gòu)仍可限制其經(jīng)營業(yè)務(wù),但外資金融機構(gòu)可以利用其境外的后援體系,其混業(yè)經(jīng)營的優(yōu)勢仍能發(fā)揮,使我國金融機構(gòu)在競爭中處于下風(fēng)?；鞓I(yè)經(jīng)營已是大勢所趨,當(dāng)前我國金融機構(gòu)的諸多業(yè)務(wù)創(chuàng)新已具有部分混業(yè)經(jīng)營的性質(zhì),光大控股集團、天津泰達投資控股有限公司等金融控股公司的組建事實上也拉開了我國金融機構(gòu)混業(yè)經(jīng)營的序幕。與我國實行的分業(yè)經(jīng)營相適應(yīng)的分業(yè)監(jiān)管體制已不適應(yīng)這一趨勢的發(fā)展。為適應(yīng)混業(yè)經(jīng)營的發(fā)展要求,我國應(yīng)在現(xiàn)有的金融監(jiān)管基礎(chǔ)上平穩(wěn)過渡,依據(jù)金融體系基本功能逐步改革和完善監(jiān)管體制,實現(xiàn)跨產(chǎn)品、跨機構(gòu)、跨市場的協(xié)調(diào)。
中國人民銀行作為國務(wù)院直屬的政府機構(gòu)應(yīng)放棄金融監(jiān)管職能,著重于貨幣政策的制定和實施,做好宏觀調(diào)控,這樣有利于金融監(jiān)管效率的提高。在“三駕馬車”(即銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會)的基礎(chǔ)上設(shè)立“中國金融服務(wù)監(jiān)管局”作為整個金融業(yè)的最高監(jiān)管機構(gòu),維護整個金融業(yè)的安全與穩(wěn)定,對各類金融業(yè)予以全面監(jiān)管。將銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會集中置于中國金融服務(wù)監(jiān)管局的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)之下,對各類分業(yè)經(jīng)營的金融機構(gòu)以及金融控股公司名下的子公司實施功能化監(jiān)管,并定期召開由三大部門共同參與的聯(lián)席會議,加強“三駕馬車”之間的聯(lián)系。中國金融服務(wù)監(jiān)管局則有權(quán)對各監(jiān)管機構(gòu)的職責(zé)和各種爭議予以界定和仲裁。金融控股公司母公司則由中國金融服務(wù)監(jiān)管局直接監(jiān)管,從而形成一個立體的、有層次的、有分工的、橫向與縱向并重的金融監(jiān)管體制。
三、我國金融監(jiān)管體制改革的理念建設(shè)
在建立完善的金融監(jiān)管法律、法規(guī)體系,完善金融監(jiān)管內(nèi)容和方法,改善信息披露制度、強化社會監(jiān)督,加強監(jiān)管機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)配合的同時,在體制轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)上實現(xiàn)監(jiān)管理念的轉(zhuǎn)變是我國金融監(jiān)管體制改革的關(guān)鍵:金融監(jiān)管活動應(yīng)從事后被動處置向事前預(yù)警防范轉(zhuǎn)變;金融監(jiān)管內(nèi)容應(yīng)從合規(guī)性、機構(gòu)性監(jiān)管向合規(guī)性與風(fēng)險性監(jiān)管并重、功能性監(jiān)管轉(zhuǎn)變;樹立全面風(fēng)險管理理念,轉(zhuǎn)變控制金融風(fēng)險的思路,使金融監(jiān)管既要強調(diào)金融業(yè)的安全與穩(wěn)定,又要注重提高金融機構(gòu)的運行效率以及國際競爭力。唯有在金融監(jiān)管改革的不斷深入以及金融業(yè)的不斷發(fā)展的過程中實現(xiàn)金融監(jiān)管理念及時、科學(xué)的調(diào)整,才能在開放條件下促進金融監(jiān)管的不斷成熟和我國金融市場的健康、持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展。
參考文獻:
[1]陳建華.中國金融監(jiān)管模式選擇.北京:中國金融出版社,2001.
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論文摘要：證券市場作為我國資本市場中的重要組成部分，自建立以來，在近20年間獲得了飛速發(fā)展，取得了舉世矚目的成績，在實現(xiàn)我國市場經(jīng)濟持續(xù)、健康、快速發(fā)展方面發(fā)揮著重要作用。但由于證券市場監(jiān)督管理法律制度的滯后等原因，導(dǎo)致證券市場監(jiān)管不力，在證券市場上出現(xiàn)了諸多混亂現(xiàn)象，使證券市場的健康發(fā)展備受困擾。因此，完善我國證券市場的監(jiān)督管理法律制度、加強對證券市場的監(jiān)督管理，是證券市場走向規(guī)范和健康發(fā)展的根本所在。
我國證券市場自建立以來，在近20年間獲得了飛速發(fā)展，取得了舉世矚目的成績：據(jù)中國證監(jiān)會2009年8月25日的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2009年7月底，我國股票投資者開戶數(shù)近1．33億戶，基金投資賬戶超過1．78億戶，而上市公司共有1628家，滬深股市總市值達23．57萬億元，流通市值11．67萬億元，市值位列全球第三位。證券市場作為我國資本市場中的重要組成部分，在實現(xiàn)我國市場經(jīng)濟持續(xù)、健康、快速發(fā)展方面發(fā)揮著重要作用。但同時，由于監(jiān)管、上市公司、中介機構(gòu)等方面的原因，中國證券市場。這些問題的出現(xiàn)使證券市場的健康發(fā)展備受困擾，證券市場監(jiān)管陷人困境之中。因此，完善我國證券市場監(jiān)管法律制度，加強對證券市場的監(jiān)管、維護投資者合法權(quán)益已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急。
一、我國證券市場監(jiān)管制度存在的問題
(一)監(jiān)管者存在的問題
1．證監(jiān)會的作用問題
我國《證券法》第178條規(guī)定：“國務(wù)院證券監(jiān)督管理機構(gòu)依法對證券市場實行監(jiān)督管理，維護證券市場秩序，保障其合法運行?！睆默F(xiàn)行體制看，證監(jiān)會名義上是證券監(jiān)督管理機關(guān)，證監(jiān)會的監(jiān)管范圍看似很大：無所不及、無所不能。從上市公司的審批、上市規(guī)模的大小、上市公司的家數(shù)、上市公司的價格、公司獨立董事培訓(xùn)及認可標(biāo)準(zhǔn)，到證券中介機構(gòu)準(zhǔn)入、信息披露的方式及地方、信息披露之內(nèi)容，以及證券交易所管理人員的任免等等，凡是與證券市場有關(guān)的事情無不是在其管制范圍內(nèi)。而實際上，證監(jiān)會只是國務(wù)院組成部門中的附屬機構(gòu)，其監(jiān)督管理的權(quán)力和效力無法充分發(fā)揮。
2．證券業(yè)協(xié)會自律性監(jiān)管的獨立性問題
我國《證券法》第174條規(guī)定：“證券業(yè)協(xié)會是證券業(yè)的自律組織，是社會團體法人。證券公司應(yīng)加入證券業(yè)協(xié)會。證券業(yè)協(xié)會的權(quán)力機構(gòu)為全體會員組成的會員大會”。同時規(guī)定了證券業(yè)協(xié)會的職責(zé)，如擬定自律性管理制度、組織會員業(yè)務(wù)培訓(xùn)和業(yè)務(wù)交流、處分違法違規(guī)會員及調(diào)解業(yè)內(nèi)各種糾紛等等。這樣簡簡單單的四個條文，并未明確規(guī)定證券業(yè)協(xié)會的獨立的監(jiān)管權(quán)力，致使這些規(guī)定不僅形同虛設(shè)，并且實施起來效果也不好。無論中國證券業(yè)協(xié)會還是地方證券業(yè)協(xié)會大都屬于官辦機構(gòu)，帶有一定的行政色彩，機構(gòu)負責(zé)人多是由政府機構(gòu)負責(zé)人兼任，證券業(yè)協(xié)會的自律規(guī)章如一些管理規(guī)則、上市規(guī)則、處罰規(guī)則等等都是由證監(jiān)會制定的，缺乏應(yīng)有的獨立性，沒有實質(zhì)的監(jiān)督管理的權(quán)力，不是真正意義上的自律組織，通常被看作準(zhǔn)政府機構(gòu)。這與我國《證券法》的證券業(yè)的自律組織是通過其會員的自我約束、相互監(jiān)督來補充證監(jiān)會對證券市場的監(jiān)督管理的初衷是相沖突的，從而表明我國《證券法》還沒有放手讓證券業(yè)協(xié)會進行自律監(jiān)管，也不相信證券業(yè)協(xié)會能夠進行自律監(jiān)管。在我國現(xiàn)行監(jiān)管體制中，證券業(yè)協(xié)會的自律監(jiān)管作用依然沒得到重視，證券市場自律管理缺乏應(yīng)有的法律地位。
3．監(jiān)管主體的自我監(jiān)督約束問題
強調(diào)證券監(jiān)管機構(gòu)的獨立性，主要是考慮到證券市場的高風(fēng)險、突發(fā)性、波及范圍廣等特點，而過于分散的監(jiān)管權(quán)限往往會導(dǎo)致責(zé)任的相互推諉和監(jiān)管效率的低下，最終使抵御風(fēng)險的能力降低。而從辨證的角度分析，權(quán)力又必須受到約束，絕對的權(quán)力則意味著腐敗。從經(jīng)濟學(xué)的角度分析，監(jiān)管者也是經(jīng)濟人，他們與被監(jiān)管同樣需要自律性。監(jiān)管機構(gòu)希望加大自己的權(quán)力而減少自己的責(zé)任，監(jiān)管機構(gòu)的人員受到薪金、工作條件、聲譽權(quán)力以及行政工作之便利的影響，不管是制定規(guī)章還是執(zhí)行監(jiān)管，他們都有以公謀私的可能，甚至成為某些特殊利益集團的工具，而偏離自身的職責(zé)和犧牲公眾的利益。從法學(xué)理論的角度分析，公共權(quán)力不是與生俱來的，它是從人民權(quán)利中分離出來，交由公共管理機構(gòu)享有行使權(quán)，用來為人服務(wù)；同時由于它是由人民賦予的，因此要接受人民的監(jiān)督；但權(quán)力則意味著潛在的腐敗，它的行使有可能偏離人民服務(wù)的目標(biāo)，被掌權(quán)者當(dāng)作謀取私利的工具。因此，在證券市場的監(jiān)管活動中，由于監(jiān)管權(quán)的存在，監(jiān)管者有可能，做出損害投資者合法權(quán)益的行為，所以必須加強對監(jiān)管主體的監(jiān)督約束。
(二)被監(jiān)管者存在的問題
1．上市公司股權(quán)結(jié)構(gòu)和治理機制的問題
由于我國上市公司上市前多由國有企業(yè)改制而來，股權(quán)過分集中于國有股股東，存在“一股獨大”現(xiàn)象，這種國有股股權(quán)比例過高的情況導(dǎo)致政府不敢過于放手讓市場自主調(diào)節(jié)，而用行政權(quán)力過多地干預(yù)證券市場的運行，形成所謂的“政策市”。由此出現(xiàn)了“證券的發(fā)行制度演變?yōu)閲衅髽I(yè)的融資制度，同時證券市場的每一次大的波動均與政府政策有關(guān)，我國證券市場的功能被強烈扭曲”的現(xiàn)象。證監(jiān)會的監(jiān)管活動也往往為各級政府部門所左右?？傊捎诠蓹?quán)結(jié)構(gòu)的不合理，使政府或出于政治大局考慮，而不敢放手，最終造成證監(jiān)會對證券市場的監(jiān)管出現(xiàn)問題。
2．證券市場中介機構(gòu)的治理問題
同上市公司一樣，我國的證券市場中介機構(gòu)的股權(quán)結(jié)構(gòu)、治理機制等也有在著上述的問題。證券公司、投資公司、基金公司等證券市場的中介機構(gòu)隨著證券市場的發(fā)展雖然也成長起來，但在我國證券市場發(fā)展尚不成熟、法制尚待健全、相關(guān)發(fā)展經(jīng)驗不足的境況下，這些機構(gòu)的日常管理、規(guī)章制度、行為規(guī)范等也都存在很多缺陷。有些機構(gòu)為了牟取私利，違背職業(yè)道德，為企業(yè)做假賬，提供虛假證明；有的甚至迎合上市公司的違法或無理要求，為其虛假包裝上市大開方便之門。目前很多上市公司與中介機構(gòu)在上市、配股、資產(chǎn)重組、關(guān)聯(lián)交易等多個環(huán)節(jié)聯(lián)手勾結(jié)，出具虛假審計報告，或以能力有限為由對財務(wù)數(shù)據(jù)的真實性做出有傾向性錯誤的審計結(jié)論，誤導(dǎo)了投資者，擾亂證券市場的交易規(guī)則和秩序，對我國證券市場監(jiān)督管理造成沖擊。
3．投資者的問題
我國證券市場的投資者特別是中小投資者離理性、成熟的要求還有極大的距離。這表現(xiàn)在他們?nèi)狈τ嘘P(guān)投資的知識和經(jīng)驗，缺乏正確判斷企業(yè)管理的好壞、企業(yè)盈利能力的高低、政府政策的效果的能力，在各種市場傳聞面前不知所措甚至盲信盲從，缺乏獨立思考和決策的能力。他們沒有樹立正確的風(fēng)險觀念，在市場價格上漲時盲目樂觀，在市場價格下跌時又盲目悲觀，不斷的追漲殺跌，既加劇了市場的風(fēng)險，又助長了大戶或證券公司操縱市場的行為，從而加大了我國證券市場的監(jiān)督管理的難度。
(三)監(jiān)管手段存在的問題
1．證券監(jiān)管的法律手段存在的問題
我國證券法制建設(shè)從20世紀(jì)80年展至今，證券法律體系日漸完善已初步形成了以《證券法》、《公司法》為主，包括行政法規(guī)、部門規(guī)章、自律規(guī)則四個層次的法律體系，尤其是《證券法》的頒布實施，使得我國證券法律制度的框架最終形成。但是從總體上看，我國證券法律制度仍存在一些漏洞和不足：首先，證券市場是由上市公司證券經(jīng)營機構(gòu)、投資者及其它市場參與者組成，通過證券交易所的有效組織，圍繞上市、發(fā)行、交易等環(huán)節(jié)運行。在這一系列環(huán)節(jié)中，與之相配套的法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)是應(yīng)有俱有，但我國目前除《證券法》之外，與之相配套的相關(guān)法律如《證券交易法》、《證券信托法》、《證券信譽平價法》等幾乎空白。其次，一方面，由于我國不具備統(tǒng)一完整的證券法律體系，導(dǎo)致我國在面臨一些證券市場違法違規(guī)行為時無計可施；另一方面，我國現(xiàn)有的證券市場法律法規(guī)過于抽象，缺乏具體的操作措施，導(dǎo)致在監(jiān)管中無法做到“有章可循”。再者，我國現(xiàn)行的證券法律制度中三大法律責(zé)任的配制嚴(yán)重失衡，過分強調(diào)行政責(zé)任和刑事責(zé)任，而忽視了民事責(zé)任，導(dǎo)致投資者的損失在事實上得不到補償。以2005年新修訂的《證券法》為例，該法規(guī)涉及法律責(zé)任的條款有48條，其中有42條直接規(guī)定了行政責(zé)任，而涉及民事責(zé)任的條款只有4條。
2．證券監(jiān)管的行政手段存在的問題
在我國經(jīng)濟發(fā)展的歷程中，計劃經(jīng)濟體制的發(fā)展模式曾長久的站在我國經(jīng)濟發(fā)展的舞臺上，這種政府干預(yù)為主的思想在經(jīng)濟發(fā)展中已根深蒂固，監(jiān)管者法律意識淡薄，最終導(dǎo)致政府不敢也不想過多放手于證券市場。因此在我國證券市場的監(jiān)管中，市場的自我調(diào)節(jié)作用被弱化。
3．證券監(jiān)管的經(jīng)濟手段存在的問題
對于證券監(jiān)管的經(jīng)濟手段，無論是我國的法律規(guī)定還是在實際的操作過程中均有體現(xiàn)，只不過這種經(jīng)濟的監(jiān)管手段過于偏重于懲罰措施的監(jiān)督管理作用而忽視了經(jīng)濟獎勵的監(jiān)督管理作用。我國證券監(jiān)管主要表現(xiàn)為懲罰經(jīng)濟制裁，而對于三年保持較好的穩(wěn)定發(fā)展成績的上市公司，卻忽視了用經(jīng)濟獎勵手段鼓勵其守法守規(guī)行為。
二、完善我國證券市場監(jiān)管法律制度
(一)監(jiān)管者的法律完善
I．證監(jiān)會地位的法律完善
我國《證券法》首先應(yīng)重塑中國證監(jiān)會的權(quán)威形象，用法律規(guī)定增強其獨立性，明確界定中國證監(jiān)會獨立的監(jiān)督管理權(quán)。政府應(yīng)將維護證券市場發(fā)展的任務(wù)從證監(jiān)會的工作目標(biāo)中剝離出去，將證監(jiān)會獨立出來，作為一個獨立的行政執(zhí)法委員會。同時我國《證券法》應(yīng)明確界定證監(jiān)會在現(xiàn)行法律框架內(nèi)實施監(jiān)管權(quán)力的獨立范圍，并對地方政府對證監(jiān)會的不合理的干預(yù)行為在法律上做出相應(yīng)規(guī)制。這樣，一方面利于樹立中國證監(jiān)會的法律權(quán)威，增強其監(jiān)管的獨立性，另一方面也利于監(jiān)管主體之間合理分工和協(xié)調(diào)，提高監(jiān)管效率。
2．證券業(yè)自律組織監(jiān)管權(quán)的法律完善
《證券法》對證券業(yè)自律組織的簡簡單單的幾條規(guī)定并未確立其在證券市場監(jiān)管中的輔助地位，我國應(yīng)學(xué)習(xí)英美等發(fā)達國家的監(jiān)管體制，對證券業(yè)自律組織重視起來。應(yīng)制定一部與《證券法》相配套的《證券業(yè)自律組織法》，其中明確界定證券業(yè)自律組織在證券市場中的監(jiān)管權(quán)范圍，確定其輔助監(jiān)管的地位以及獨立的監(jiān)管權(quán)力；在法律上規(guī)定政府和證監(jiān)會對證券業(yè)自律組織的有限干預(yù)，并嚴(yán)格規(guī)定干預(yù)的程序；在法律上完善證券業(yè)自律組織的各項人事任免、自律規(guī)則等，使其擺脫政府對其監(jiān)管權(quán)的干預(yù)，提高證券業(yè)自律組織的管理水平，真正走上規(guī)范化發(fā)展的道路，以利于我國證券業(yè)市場自我調(diào)節(jié)作用的發(fā)揮以及與國際證券市場的接軌。
3．監(jiān)管者自我監(jiān)管的法律完善
對證券市場中的監(jiān)管者必須加強監(jiān)督約束：我國相關(guān)法律要嚴(yán)格規(guī)定監(jiān)管的程序，使其法制化，要求監(jiān)管者依法行政；通過法律法規(guī)，我們可以從正面角度利用監(jiān)管者經(jīng)濟人的一面，一方面改變我國證監(jiān)會及其分支機構(gòu)從事證券監(jiān)管的管理者的終身雇傭制，建立監(jiān)管機構(gòu)同管理者的勞動用工解聘制度，采取懲罰和激勵機制，另一方面落實量化定額的激勵相容的考核制度；在法律上明確建立公開聽證制度的相關(guān)內(nèi)容，使相關(guān)利益主體參與其中，對監(jiān)管者形成約束，增加監(jiān)管的透明度；還可以通過法律開辟非政府的證券監(jiān)管機構(gòu)對監(jiān)管者業(yè)績的評價機制，來作為監(jiān)管機構(gòu)人事考核的重要依據(jù)。
(二)被監(jiān)管者的法律完善
1．上市公司治理的法律完善
面對我國上市公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)、治理機制出現(xiàn)的問題，我們應(yīng)當(dāng)以完善上市公司的權(quán)力制衡為中心的法人治理結(jié)構(gòu)為目標(biāo)。一方面在產(chǎn)權(quán)明晰的基礎(chǔ)上減少國有股的股份數(shù)額，改變國有股“一股獨大”的不合理的股權(quán)結(jié)構(gòu)；另一方面制定和完善能夠使獨立董事發(fā)揮作用的法律環(huán)境，并在其內(nèi)部建立一種控制權(quán)、指揮權(quán)與監(jiān)督權(quán)的合理制衡的機制，把充分發(fā)揮董事會在公司治理結(jié)構(gòu)中的積極作用作為改革和完善我國公司治理結(jié)構(gòu)的突破口和主攻方向。
2．中介機構(gòu)治理的法律完善
我國證券市場中的中介機構(gòu)同上市公司一樣，在面對我國的經(jīng)濟發(fā)展的歷史和國情時也有股權(quán)結(jié)構(gòu)、治理機制的問題。除此之外，在其日常管理、規(guī)章制度、行為規(guī)范、經(jīng)濟信用等方面也存在很多缺陷。我們應(yīng)當(dāng)以優(yōu)化中介機構(gòu)的股權(quán)結(jié)構(gòu)、完善中介機構(gòu)的法人治理結(jié)構(gòu)為根本目標(biāo)，一方面在法津上提高違法者成本，加大對違法違規(guī)的中介機構(gòu)及相關(guān)人員的處罰力度：不僅要追究法人責(zé)任，還要追究直接責(zé)任人、相關(guān)責(zé)任人的經(jīng)濟乃至刑事的責(zé)任。另一方面在法律上加大對中介機構(gòu)的信用的管理規(guī)定，使中介機構(gòu)建立起嚴(yán)格的信用擔(dān)保制度。
3．有關(guān)投資者投資的法律完善
我國相關(guān)法律應(yīng)確立培育理性投資者的制度：首先在法律上確立問責(zé)機制，將培育理性投資的工作納入日常管理中，投資者投資出問題，誰應(yīng)對此負責(zé)，法律應(yīng)有明確答案。其次，實施長期的風(fēng)險教育戰(zhàn)略，向投資者進行“股市有風(fēng)險，投資需謹慎”的思想灌輸。另外，還要建立股價波動與經(jīng)濟波動的分析體系，引導(dǎo)投資者理性預(yù)期。投資者對未來經(jīng)濟的預(yù)期是決定股價波動的重要因素，投資者應(yīng)以過去的經(jīng)濟信念為條件對未來經(jīng)濟作出預(yù)期，從而確定自己的投資策略。
(三)監(jiān)管手段的法律完善
1．證券監(jiān)管法律法規(guī)體系的完善
我國證券監(jiān)管的法律法規(guī)體系雖然已經(jīng)日漸完善，形成了以《證券法》和《公司法》為中心的包括法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、自律規(guī)則四個層次的法律法規(guī)體系，但我國證券監(jiān)管法律法規(guī)體系無論從總體上還是細節(jié)部分都存在諸多漏洞和不足。面對21世紀(jì)的法治世界，證券監(jiān)管法律法規(guī)在對證券監(jiān)管中的作用不言而語，我們?nèi)孕杓訌妼ψC券監(jiān)管法律法規(guī)體系的重視與完善。要加快出臺《證券法》的實施細則，以便細化法律條款，增強法律的可操作性，并填補一些《證券法》無法監(jiān)管的空白；制定與《證券法》相配套的監(jiān)管證券的上市、發(fā)行、交易等環(huán)節(jié)的相關(guān)法律法規(guī)，如《證券交易法》、《證券信托法》、《證券信譽評價法》等等；進一步完善法律責(zé)任制度，使其在我國證券市場中發(fā)揮基礎(chǔ)作用，彌補投資者所遭受的損害，保護投資者利益。
2．證券監(jiān)管行政手段的法律完善
政府對證券市場的過度干預(yù)，與市場經(jīng)濟發(fā)展的基本原理是相違背的，不利于證券市場的健康、快速發(fā)展。因此要完善我國證券市場的監(jiān)管手段，正確處理好證券監(jiān)管同市場機制的關(guān)系，深化市場經(jīng)濟的觀念，減少政府對市場的干涉。盡量以市場化的監(jiān)管方式和經(jīng)濟、法律手段代替過去的政府指令和政策干預(yù)，在法律上明確界定行政干預(yù)的范圍和程序等內(nèi)容，使政府嚴(yán)格依法監(jiān)管，并從法律上體現(xiàn)證券監(jiān)管從“官本位”向“市場本位”轉(zhuǎn)化的思想。
3．證券監(jiān)管其他手段的法律完善
證券監(jiān)管除了法律手段和行政手段外，還有經(jīng)濟手段、輿論手段等等。對于經(jīng)濟手段前面也有所提及，證券監(jiān)管中的每個主體都是經(jīng)濟人，我們利用其正面的作用，可以發(fā)揮經(jīng)濟手段不可替代的潛能，如對于監(jiān)管機構(gòu)的管理者建立違法違規(guī)的懲罰機制和監(jiān)管效率的考核獎勵機制等，促進監(jiān)管者依法監(jiān)管，提高監(jiān)管效率。在法律上對新聞媒體進行授權(quán)，除了原則性規(guī)定外，更應(yīng)注重一些實施細則，從而便于輿論監(jiān)督的操作和法律保護，使輿論監(jiān)督制度化、規(guī)法化、程序化，保障其充分發(fā)揮作用。
關(guān)于水權(quán)，在水利行業(yè)內(nèi)和一些學(xué)術(shù)機構(gòu)，近來出現(xiàn)了各種不同的解釋。比如，水權(quán)主要指水的所有權(quán)；水權(quán)包括水資源的所有權(quán)和使用權(quán)；水權(quán)分水資源水權(quán)和水工程水權(quán)；還有人認為水權(quán)是水產(chǎn)權(quán)的簡稱，是一個權(quán)利束，有“豐富的水產(chǎn)權(quán)內(nèi)涵”等，這里不一一詳述。
何謂水權(quán)，從國外和我國臺灣地區(qū)一些水法律法規(guī)中，可以看到較為統(tǒng)一的解釋?！斗坡少e水法》第13條第2款規(guī)定：“水權(quán)是由政府授予的取水用水特權(quán)”?！杜_灣水利法》第15條規(guī)定：“本法所稱水權(quán)，謂依法對于地面水或地下水，取得使用或收益之權(quán)”。澳大利亞水權(quán)制度較為發(fā)達，在澳洲的法律中，“水權(quán)”一詞有如下表示：“waterrights”、“waterpropertyrights”、“propertyrights”。從字面看，翻譯成“水權(quán)”無可厚非，但究其實質(zhì)，據(jù)筆者的理解，卻是指水的使用或交易權(quán)。如在澳大利亞官方網(wǎng)站的《水改革》一文中，“propertyrights”（財產(chǎn)權(quán)），指一種權(quán)利，這種權(quán)利在使用的時候，要允許它可以交易或轉(zhuǎn)讓給他人。在澳大利亞《水權(quán)的永久交易規(guī)定》中，“waterrights（水權(quán)）”，指水的使用或交易權(quán)。綜上所述，可以得出這樣一個認識：在一些存在水權(quán)制度的國家，水權(quán)是指水資源的使用、收益權(quán)（筆者認為，從廣義上理解，使用權(quán)可以包含收益的內(nèi)容。使用不僅是對物的效用的利用，還包括在物之上獲得經(jīng)濟利益），它區(qū)別于水資源所有權(quán)，它的獲得或者依照法律的規(guī)定，或者通過雙方當(dāng)事人的交易來實現(xiàn)。
二、水權(quán)的法律屬性
1．水權(quán)的公權(quán)屬性
這是由水資源國家所有決定的。19世紀(jì)以來，資本主義所有權(quán)制度的發(fā)展主要表現(xiàn)為法律對私人所有權(quán)的限制。在水資源方面，人們逐漸認識到水資源巨大的經(jīng)濟價值和不容替代的生態(tài)環(huán)境價值，各國在制定《水法》時，大都將水資源的權(quán)屬定位在國家所有。由于水資源的稀缺性和水污染造成的環(huán)境問題，許多國家逐漸開始注重水資源的公共性。國家通過公共受托人（如中央政府）對水資源進行統(tǒng)一管理。水權(quán)，既然是從水資源所有權(quán)中派生出來的，是對水資源取得的使用和收益之權(quán)，它的確立必然基于所有權(quán)人的授權(quán)，或者基于所有權(quán)人與水權(quán)人訂立的合同，要體現(xiàn)國家的意志和利益。加之“有些水服務(wù)則主要具有公共物品特征，比如防洪、河道治理、水文監(jiān)測、水質(zhì)保護等都屬于公共物品的范疇，具有非競爭性和非獨占性，需要由政府來提供這些公共服務(wù)”。因此水權(quán)的公權(quán)性質(zhì)是必然的。
2．水權(quán)的私權(quán)特性
作為水資源的使用、收益權(quán)，水權(quán)首先具有私權(quán)屬性。從一定意義上講，水權(quán)人就是合理地追求自己利益的“經(jīng)濟人”。水權(quán)制度彌補了自然狀態(tài)下水資源低專有性和低可分性的缺點，水權(quán)人將取得的水資源看作私人品，對它進行排它性的支配，進而產(chǎn)生對財產(chǎn)的安全感、利益期待和高度的責(zé)任感，對創(chuàng)造財富產(chǎn)生極大的熱情。水權(quán)制度一旦受到法律的調(diào)整，水權(quán)作為“跨公私法之獨特權(quán)利”，其獨特屬性必然在法律中得到體現(xiàn)。在各種水權(quán)人之間，實行私法自治原則，即由法律地位平等的水權(quán)人，通過自由協(xié)商決定他們之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，國家原則上不作干予。而只有當(dāng)發(fā)生糾紛不能通過協(xié)商解決時，才由司法機關(guān)出面進行裁決；或只有當(dāng)水權(quán)當(dāng)事人的自由意志違反了國家的水資源管理法規(guī)，損害了第三方的利益，甚至危及國家水資源可持續(xù)利用目標(biāo)實現(xiàn)時，國家才行使人民授予的權(quán)力，為了維護社會的總體利益，為了保護水資源與生態(tài)系統(tǒng)，進行必要的干予?？傊?，由于水資源的稀缺性、多目標(biāo)性、公共性，水權(quán)人行使權(quán)利要受到更為嚴(yán)格的法律限制，但所有人不得隨意收回其財產(chǎn)和妨礙權(quán)利人行使權(quán)利，侵害非所有人的利益。
3．水權(quán)同傳統(tǒng)用益物權(quán)有著內(nèi)在的聯(lián)系
比如，都以追求的物的使用價值為內(nèi)容；往往都有明確的存續(xù)區(qū)間，水權(quán)人可依法或合同的約定期限行使權(quán)利，合同到期，如不繼續(xù)延續(xù)，權(quán)利歸于消滅；兩者都屬于利；兩者權(quán)利客體發(fā)生價值形態(tài)的變化，如價值改變、減少等，將對權(quán)利人的使用、收益產(chǎn)生直接影響。
三、水資源使用權(quán)制度建立的現(xiàn)實性
1．從現(xiàn)代所有權(quán)發(fā)展?fàn)顩r看
在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，各國強調(diào)水資源所有權(quán)之外水資源使用權(quán)法律制度的重要性，與所有權(quán)權(quán)能分離的現(xiàn)象越來越普遍有著密切的聯(lián)系。所有權(quán)的各項權(quán)能都有可能與所有權(quán)發(fā)生分離，由非所有人享有各項權(quán)利，并可享有各項權(quán)能作為交易對象帶來的利益。權(quán)能分離通常導(dǎo)致限制物權(quán)的設(shè)定，權(quán)能分離的現(xiàn)象日益復(fù)雜，限制物權(quán)的種類也隨之增多。而當(dāng)代物權(quán)法中不斷增多的物權(quán)形式，也證明了權(quán)能分離的多樣性。
2．從我國自然資源立法趨勢看
長期以來，我國的自然資源實行的是行政授權(quán)，無償、無期限使用，不得流轉(zhuǎn)的制度。幾乎所有的自然資源單行法律都規(guī)定，國家所有和集體所有的自然資源可以由單位和個人依法開發(fā)利用（包括取水、采伐、勘探、捕撈等活動），并規(guī)定了各種自然資源使用權(quán)，如承包經(jīng)營權(quán)、礦業(yè)權(quán)、漁業(yè)權(quán)、林業(yè)權(quán)、狩獵權(quán)等。但這些權(quán)利卻是毫無代價地從政府手中獲取的，政府通過許可證形式將這些權(quán)利無償委托給開發(fā)利用者，允許自然資源的使用，卻排斥自然資源的交易。
從上述自然資源法律變革中可以看出，在我國自然資源國家和集體所有制前提下，自然資源產(chǎn)權(quán)制度變遷是沿著自然資源使用權(quán)無償委授——自然資源使用權(quán)有償交易這個路徑展開的。自然資源使用權(quán)與自然資源所有權(quán)形成相互定限的契約狀態(tài)，單位和個人在權(quán)利確定、邊界明晰、自由轉(zhuǎn)讓的情況下，可減少自然資源使用中的外部性，克服搭便車和機會主義，在降低生產(chǎn)成本的同時，降低交易成本，實現(xiàn)利潤最大化。因此，從我國自然資源立法的發(fā)展趨勢看，我國水資源法律制度變革也應(yīng)把水資源使用權(quán)的有償交易作為突破口。
3．從國外有關(guān)水法的規(guī)定看
上個世紀(jì)以來，水資源歸國家所有是現(xiàn)代各國水法的一般趨勢，而為了實現(xiàn)國家所有權(quán)的內(nèi)容，國家可以在對水經(jīng)濟活動進行必要的監(jiān)督和調(diào)節(jié)下，將其財產(chǎn)轉(zhuǎn)移給公民、法人或其他組織使用，在國家獲取經(jīng)濟利益，保證水資源資產(chǎn)保值增值的同時，鼓勵非所有人享有水資源所有權(quán)各項權(quán)能帶來的收益，充分發(fā)揮水資源效用。
4．從我國水資源產(chǎn)權(quán)改革看
目前的關(guān)鍵性問題是在一些水資源供需矛盾突出的地區(qū)，通過水資源總體規(guī)劃和水資源配置方案，將水資源使用權(quán)按照一定的原則分配給開發(fā)利用者，以明晰水權(quán)，實行資源有償使用制度和水權(quán)流轉(zhuǎn)制度，通過市場手段和政府宏觀調(diào)控相結(jié)合的水市場，達到水資源優(yōu)化配置的目的。
四、產(chǎn)權(quán)、所有權(quán)和水權(quán)
關(guān)鍵詞：監(jiān)督檔案；規(guī)范化；信息化
工程質(zhì)量監(jiān)督檔案是指在工程質(zhì)量監(jiān)督實施過程中形成的文字、表格及音像資料，是工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)和監(jiān)督人員從事監(jiān)督管理工作的原始記錄和重要憑證，也是上級建設(shè)行政主管部門對監(jiān)督機構(gòu)和人員開展考核的重要依據(jù)。加強工程質(zhì)量監(jiān)督檔案收集、整理、歸檔的規(guī)范化管理，對于促進工程質(zhì)量監(jiān)督管理水平進一步提升，體現(xiàn)質(zhì)量監(jiān)督管理工作的科學(xué)性、公正性和權(quán)威性有積極作用。因此，做好工程質(zhì)量監(jiān)督檔案管理工作意義重大。
一、工程質(zhì)量監(jiān)督檔案管理中存在的問題
（一）工程質(zhì)量監(jiān)督檔案標(biāo)準(zhǔn)不明確，材料內(nèi)容參差不齊。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部第5號令《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程質(zhì)量監(jiān)督管理規(guī)定》要求質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)需建立工程質(zhì)量監(jiān)督檔案，但未對工程質(zhì)量監(jiān)督檔案的具體內(nèi)容進行明確。具體到地方，以湖北省為例，《湖北省房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程質(zhì)量監(jiān)督管理暫行辦法》（鄂建[2011]79號）明確了工程質(zhì)量監(jiān)督檔案的立檔時間要求及保管期限，但也未對監(jiān)督檔案具體內(nèi)容提出意見。內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)的不明確，造成各地質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)在形成監(jiān)督檔案時隨意性較大。有的監(jiān)督檔案資料浩繁，有的卻寥寥數(shù)頁；有的把施工、監(jiān)理等單位的技術(shù)資料甚至工程圖紙均收集存檔，真正反映監(jiān)督工作開展的記錄卻難覓蹤影，材料內(nèi)容不符合要求。（二）囿于實際困難，監(jiān)督檔案資料不同步，不連續(xù)。質(zhì)量監(jiān)督工作主要在現(xiàn)場展開，在現(xiàn)有的條件下，監(jiān)督檢查記錄一般由監(jiān)督人員在檢查結(jié)束后回到辦公室予以補記，監(jiān)督記錄的同步性較差。同時，隨著市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模的日益擴大，監(jiān)督人員的監(jiān)管任務(wù)屢創(chuàng)新高。在一名監(jiān)督人員同時監(jiān)管數(shù)十項工程的前提下，完全將監(jiān)督抽查與監(jiān)督計劃逐一對應(yīng)且同步記錄還有一定的實際困難，監(jiān)督檔案資料的連續(xù)性存在差距。（三）重視程度不夠，監(jiān)督檔案資料不規(guī)范、不交圈。部分監(jiān)督人員重實際檢查、輕文字記錄，往往出現(xiàn)監(jiān)督記錄字跡潦草、內(nèi)容簡單、簽證不全等問題。有的監(jiān)督檔案中有針對質(zhì)量問題的整改通知，卻無責(zé)任單位的回復(fù)報告及現(xiàn)場復(fù)查記錄；有的在監(jiān)督記錄中提出了監(jiān)督意見，而后續(xù)的檢查記錄中沒有相關(guān)的落實情況。（四）市政基礎(chǔ)設(shè)施工程特殊性造成工程質(zhì)量監(jiān)督檔案歸檔難。市政基礎(chǔ)設(shè)施工程戰(zhàn)線長、斷面多，有的甚至邊拆邊建，造成大多市政基礎(chǔ)設(shè)施工程履行基本建設(shè)程序不足，無證施工、先施工后辦理注冊登記手續(xù)、未經(jīng)竣工驗收備案即投入使用的情況比較普遍。建設(shè)行為的不規(guī)范給工程質(zhì)量監(jiān)督檔案收集整理造成很大困擾。有的工程介入監(jiān)管時已經(jīng)開始施工，前期相關(guān)資料難以收集；有的工程已經(jīng)投入使用但遲遲不辦理竣工驗收手續(xù)，工程檔案資料長期滯留在監(jiān)督人員手中難以移交，隨著時間推移難免出現(xiàn)遺失、損毀等情況。
二、加強質(zhì)量監(jiān)督檔案管理的建議
