時(shí)間：2023-08-11 09:13:43
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關(guān)鍵詞： 土地房屋征收；法律制度；對(duì)策
0 引言
由于受補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的不同、房屋所有人利益需求的不同以及現(xiàn)有法律制度不完善等多方面的影響，當(dāng)前的土地房屋征收工作遇到了一些土地問題和社會(huì)問題。本文的研究，有助于土地房屋征收工作的順利進(jìn)行和社會(huì)的安定團(tuán)結(jié)，有著重要的實(shí)踐意義。
1 當(dāng)前土地房屋征收的主要特點(diǎn)
1.1 土地房屋征收的面積越來(lái)越多 伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，我國(guó)城鎮(zhèn)化速度加快，需要更多的建設(shè)用地。以廈門市為例，2014年全市的建設(shè)用地征收土地的面積為19263.43畝，比2013年的7063.97畝增長(zhǎng)了242%，涉及房屋拆遷1304378平方米，大大超過2013年的543490平方米。由此可見廈門土地房屋征收的面積在不斷擴(kuò)大。
1.2 各級(jí)土地管理機(jī)構(gòu)代表國(guó)家具體行使征收土地權(quán) 憲法賦予國(guó)家土地征收的權(quán)利。征收的主體是國(guó)家。但國(guó)家無(wú)法直接使用土地，所以在具體的征收過程中，各級(jí)土地管理機(jī)構(gòu)代表國(guó)家具體行使征收土地權(quán)。
1.3 土地房屋征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)趨于統(tǒng)一 2011年頒布并實(shí)施的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，統(tǒng)一了我國(guó)的土地房屋征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。各個(gè)地方政府根據(jù)具體情況，在《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》也制定了相應(yīng)的細(xì)化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制度，為房屋征收提供了法律依據(jù)。廈門市出臺(tái)的《廈門市國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償實(shí)施意見》（廈府辦[2011]75號(hào)）進(jìn)一步明確了廈門市土地征收的主體、程序、補(bǔ)償。
2 土地和房屋征收工作存在的困難和問題
2.1 被征收人將征收安置工作與原單位、村組遺留問題掛鉤 例如因以前與村、小組有利益糾紛，把征收工作組當(dāng)成村、組的上級(jí)，要求“主持公道”，在征收時(shí)將這些糾紛一并給予解決；一些企業(yè)下崗職工則將企業(yè)改制遺留問題，甚至改制前企業(yè)沒有解決的訴求向工作組反映，并要求工作組承諾解決。很多問題既不符合相關(guān)政策，也超出了征收工作組的職權(quán)范圍。
2.2 工作人員不能夠有效執(zhí)行相關(guān)政策 部分被征收人對(duì)征收方案一知半解消級(jí)拖延，心理期望值過高，影響整體征收工作進(jìn)度。有的人錯(cuò)誤和片面理解中央和省里的政策法規(guī)，對(duì)征收方案斷章取義，誤導(dǎo)群眾。部分被征收人對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要求過高，或存有“拖得越久，補(bǔ)償越高”、“會(huì)鬧的孩子有奶吃”的僥幸心理。
2.3 觸動(dòng)利益，容易引起抵觸 被征收人由于既得利益喪失、征收后生存的不安全感等因素對(duì)征收工作產(chǎn)生心理抵觸慣性。被征收人所在位置往往地理?xiàng)l件優(yōu)越，生活較為便利，有的甚至是家庭謀生的重要依托。不論是上學(xué)、就醫(yī)還是出行都非常方便，住房如果出租，租金也較高，這些都是被征收人原來(lái)住房和土地的優(yōu)勢(shì)，現(xiàn)在將他們重新安置，要做好他們的動(dòng)員工作有較大難度。極少數(shù)人鼓動(dòng)被征收人抵制征收，制造不穩(wěn)定事件。
2.4 被征收人對(duì)協(xié)議簽定身份、自搭建筑認(rèn)定、補(bǔ)償費(fèi)用等存有疑慮 很多被征收人對(duì)整體征收工作持肯定態(tài)度，但是對(duì)涉及自身利益的具體協(xié)議卻存在異議。比如，一些被征收人認(rèn)為自家的自搭建筑雖然沒有到城建部門報(bào)批，但在當(dāng)時(shí)都經(jīng)過原單位或村、組書面或口頭同意，或當(dāng)時(shí)根本就沒有出臺(tái)規(guī)范的審批制度，這些建筑不應(yīng)該算違章建筑；有的人對(duì)征收后的安置補(bǔ)償和過渡費(fèi)是否合理、是否能按時(shí)到位、采取何種形式發(fā)放、安置房選址是否偏遠(yuǎn)及選房規(guī)則是否透明等放心不下。因?yàn)槊考颐繎舳加胁煌那樾?，僅靠一份征收實(shí)施方案有時(shí)難以概括全部，一些特殊情況，由于特定歷史原因，還存在一定合理性，但征收方案卻不能因?yàn)閭€(gè)案而網(wǎng)開一面，造成部分規(guī)定和情、理的不相統(tǒng)一。
3 對(duì)土地和房屋征收工作的幾點(diǎn)建議
3.1 充分發(fā)揮被征收人中黨員和基層干部的作用 被征收人中的黨員和基層干部，首先是被征收對(duì)象，同時(shí)也是原改制企業(yè)和村、組、居委會(huì)的骨干，有較強(qiáng)的理論知識(shí)，比一般人更懂政策法規(guī)，在群眾中有較高的威信。征收工作首先要取得他們的支持，對(duì)征收方案，要多聽取他們的意見，首先要獲得他們的認(rèn)同。另外，也可讓他們成立征收監(jiān)督工作小組，由他們代表被征收人對(duì)征收全過程進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)征收中的一些歷史遺留問題、在簽字協(xié)議時(shí)的一些爭(zhēng)議提出自己的意見和建議。這些黨員和基層干部在普通群眾中的影響力很大，如果他們不和征收工作組配合，將會(huì)產(chǎn)生很大的破壞作用。將他們組織起來(lái)，爭(zhēng)取他們的支持，這些人會(huì)覺得受到尊重，認(rèn)為還能“發(fā)揮余熱”，激發(fā)自己的使命感和責(zé)任感。由他們?nèi)f(xié)助做群眾的工作，會(huì)取到事半功倍的效果。
3.2 應(yīng)加強(qiáng)前期準(zhǔn)備和應(yīng)急建設(shè)工作 要在征收工作的前期準(zhǔn)備上下苦功夫。以征收工作組進(jìn)駐前的培訓(xùn)為例，很多征收指揮中心只是組織工作組對(duì)征收方案進(jìn)行學(xué)習(xí)和解釋。筆者認(rèn)為，要加強(qiáng)一線工作組同志的系統(tǒng)培訓(xùn)，不僅要學(xué)習(xí)市里有關(guān)征收工作的文件和征收方案，還要學(xué)習(xí)中央和省政府的征收工作相關(guān)法律法規(guī)、本市乃全國(guó)各地征收工作的經(jīng)驗(yàn)或概況，甚至社會(huì)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、低保補(bǔ)助等社會(huì)保障知識(shí)，居委會(huì)、村委會(huì)選舉法和組織法等都應(yīng)該組織學(xué)習(xí)，還要告知被征收對(duì)象的基本情況，如村委會(huì)近幾年的選舉情況、征地情況，企業(yè)的改制時(shí)間，改制具體政策是什么等等，這些都應(yīng)該納入對(duì)征收工作組培訓(xùn)的內(nèi)容?？蓢L試在被征收對(duì)象中建立信息員隊(duì)伍，幫助宣傳政策，反饋群眾意見，對(duì)少數(shù)人組織聚會(huì)、教唆鬧事等不良苗頭及時(shí)通報(bào)。要建立征收進(jìn)程評(píng)估機(jī)制，指揮調(diào)度中心對(duì)征收進(jìn)程的評(píng)估、可能突發(fā)事件的預(yù)計(jì)要做細(xì)、做實(shí)，發(fā)現(xiàn)新問題，馬上研究解決。
3.3 完善社會(huì)保障、就業(yè)扶持、統(tǒng)籌發(fā)展等配套措施 被征收人如果對(duì)未來(lái)的生活沒有后顧之憂，也會(huì)自覺地支持政府的征收工作。所以，完善醫(yī)保、養(yǎng)老保、失業(yè)保等社會(huì)保障政策，加強(qiáng)對(duì)被征收人的就業(yè)培訓(xùn)，介紹他們到工業(yè)園區(qū)工作，在安置點(diǎn)培育就業(yè)崗位等配套措施是征收能夠取得成效的重要保證。
3.4 認(rèn)真貫徹執(zhí)行好《國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償管理?xiàng)l例》 目前有個(gè)別從事征收工作的同志片面地認(rèn)為，《國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償管理?xiàng)l例》的出臺(tái)是給征收工作上了“緊箍咒”，使程序變得繁雜，但如果換個(gè)角度思考，與以前的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》相比，新條例更加遵循了征收工作的客觀規(guī)律。從事征收工作的部門應(yīng)該認(rèn)真研讀好新條例，挖掘新條例的內(nèi)容實(shí)質(zhì)，轉(zhuǎn)變觀念，克服畏懼心理，以積極態(tài)度學(xué)好用好用活新條例，促進(jìn)征收工作上新臺(tái)階。
3.5 征收政策應(yīng)盡可能關(guān)注民生 如果安置補(bǔ)償金過少，表面上是減少了開支，但是由于長(zhǎng)期僵持，可能會(huì)造成資金更大的浪費(fèi)，比如過渡期延長(zhǎng)造成的過渡費(fèi)增加，征收工作組的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)，處理突發(fā)事件耗費(fèi)的警力和其它行政資源、以及一些不必要的補(bǔ)償?shù)取Ａ硗?，如果政策過緊，很可能在后期出現(xiàn)部分被征收人的補(bǔ)償金以隱形方式突破政策規(guī)定的情況，形成事實(shí)上的超支，而且還會(huì)造成負(fù)面影響。因此，土地和房屋征收政策應(yīng)在財(cái)力允許的情況下寧松勿緊，這樣做很有可能就是最大的節(jié)約，而且最重要的是，可以贏得民心，以及上級(jí)部門和媒體的好評(píng)。
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按照美國(guó)管理預(yù)算局的《聯(lián)邦信息資源管理》規(guī)章（OMB，CircularA-130，ManagementofFederalInformationResourcesof1996）第6條的解釋，信息（information）是指“對(duì)事實(shí)、數(shù)據(jù)或觀點(diǎn)等的知識(shí)的傳遞或描述，這些知識(shí)可以存在任何媒體或形式之中，包括文本、數(shù)字、圖表、圖形、敘述或視聽形式?！卑凑瘴覈?guó)《政府信息公開條例》第2條的定義，“政府信息”是指“行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。”從外觀物質(zhì)形式上看，“政府信息”表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)所持有或保管的文書、圖片、記錄、照片、攝影、錄音、微縮片、計(jì)算機(jī)處理數(shù)據(jù)等可供聽、讀或理解的文書或物品。從實(shí)質(zhì)內(nèi)容上看，以文書或物品形式表現(xiàn)的“政府信息”包括客觀事實(shí)和意見兩方面內(nèi)容。
政府對(duì)信息的收集、處理能力隨著政府職能變遷和社會(huì)發(fā)展呈現(xiàn)出擴(kuò)張趨勢(shì)，尤其是進(jìn)入福利社會(huì)和管制國(guó)家之后，政府對(duì)信息的控制力更是發(fā)展到極致，政府的信息形成權(quán)之合法基礎(chǔ)探討也隨之成為一個(gè)極其重要的法理問題。概括地說(shuō)，政府的信息形成權(quán)的合法性基礎(chǔ)體現(xiàn)在五個(gè)方面：
（一）正確決策的需要
認(rèn)為“沒有調(diào)查，沒有發(fā)言權(quán)。”“一切結(jié)論產(chǎn)生于調(diào)查情況的末尾，而不是在它的先頭?！眥1}（P109-110）信息形成權(quán)是政府作出正確決策的基礎(chǔ)，因?yàn)槿〉眯畔⑹沁M(jìn)行行政活動(dòng)的第一步，“行政機(jī)關(guān)如果不掌握必要的信息就不能進(jìn)行任何有效果的活動(dòng)，特別是在高度工業(yè)化和信息化的現(xiàn)代社會(huì)中，行政效率在很大程度上依賴于迅速和準(zhǔn)確的調(diào)查?！眥2}（P327）“情報(bào)是燃料，沒有它行政機(jī)器就無(wú)法發(fā)動(dòng)。知識(shí)就是力量的格言對(duì)行政法很適合。行政機(jī)關(guān)要機(jī)智地行使其制定規(guī)章權(quán)和裁決權(quán)（實(shí)體法上的權(quán)力），就必須知曉委托它管理的那些領(lǐng)域里的實(shí)際情況。”{3}（P82）行政機(jī)關(guān)依靠信息運(yùn)轉(zhuǎn)，“沒有信息，行政機(jī)關(guān)便不能從事管理工業(yè)、保護(hù)環(huán)境、欺詐行為、征收稅款或授予撥款等活動(dòng)。適當(dāng)?shù)臎Q定要求精確的資料數(shù)據(jù)……?！眥4}（P77）勿需贅言，準(zhǔn)確、及時(shí)和充足的信息可以提高行政決策的質(zhì)量，而信息匱乏或不準(zhǔn)確則將扭曲或者抵消行政決策制定的智識(shí)能力。{5}（P434）行政機(jī)關(guān)通過統(tǒng)計(jì)普查、行政檢查、行政調(diào)查等手段獲得信息或要求當(dāng)事人保留和披露信息，目的之一就是為了做出正確行政決策。
（二）信用社會(huì)的建立
阿克洛夫教授認(rèn)為，非對(duì)稱信息（asymmetricalinformation）導(dǎo)致了交易市場(chǎng)中大量“不誠(chéng)實(shí)成本”（thecostsofdishonesty）出現(xiàn)，“在不發(fā)達(dá)國(guó)家，商業(yè)中的不誠(chéng)實(shí)是一個(gè)嚴(yán)重問題”。{6}（P495）顯而易見，不誠(chéng)實(shí)的、沒有信用的社會(huì)注定是一個(gè)沒有公正和效率的社會(huì)，社會(huì)越復(fù)雜越需要信用來(lái)維系，越需要通過法律制度來(lái)保證信息資源的真實(shí)性、準(zhǔn)確性，通過立法來(lái)建立個(gè)人和企業(yè)的信用史。中國(guó)社會(huì)信用體系建設(shè)的重任迫在眉睫，《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》的規(guī)劃目標(biāo)中就要求“以完善信貸、納稅、合同履約、產(chǎn)品質(zhì)量的信用記錄為重點(diǎn)，加快建設(shè)社會(huì)信用體系，健全失信懲戒制度?！蹦壳埃覈?guó)最大的信用問題是政府收集和公開的信息的準(zhǔn)確性和及時(shí)性問題，因?yàn)椤靶畔⒉煌耆葲]有信息更糟糕”{7}（P7）
（三）政府管制權(quán)的衍生品
政府享有“警察權(quán)”（policepower），是指與自然權(quán)利相對(duì)的、政府對(duì)城市或鄉(xiāng)村的管制或者治理，是政府基于保護(hù)目的而對(duì)個(gè)人施加的“管制權(quán)”（regulatoryPower）。[8]（P272）政府的信息形成權(quán)是一種派生權(quán)，是政府享有的警察權(quán)力的衍生品，其基礎(chǔ)是政府對(duì)社會(huì)生活和私人自由和權(quán)利的管制權(quán)。也就是說(shuō)，信息形成權(quán)是政府管制權(quán)的衍生品，凡一個(gè)政府具有對(duì)社會(huì)的合法統(tǒng)治權(quán)，也就自然地?fù)碛袑?duì)社會(huì)的信息形成權(quán)和控制權(quán)，“行政機(jī)關(guān)要求私人按照一定方式和內(nèi)容制作文件、記錄和提供報(bào)告，屬于行政機(jī)關(guān)正常的管理權(quán)?！眥2}（P331）政府運(yùn)用信息形成權(quán)，一是滿足了國(guó)家安全對(duì)信息的需要，二是滿足了社會(huì)良性發(fā)展對(duì)信息的需要。例如，《艾滋病防治條例》規(guī)定艾滋病監(jiān)測(cè)和信息分析、處理是衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)工作的一部分。
（四）直接保護(hù)私人權(quán)利和利益
在現(xiàn)代社會(huì)，“信息是支配性資源”。{9}（P790）但是，信息匱乏和不對(duì)稱問題直接威脅著普通公民、法人和其他組織的權(quán)利和利益。為解決信息不對(duì)稱問題，政府采取措施限制信息優(yōu)勢(shì)一方的權(quán)利，采取強(qiáng)制信息披露方式來(lái)保護(hù)公眾的個(gè)人權(quán)利和利益。例如，有關(guān)食品藥品的法律要求披露食品藥品所含的危險(xiǎn)物質(zhì)、營(yíng)養(yǎng)成分并進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)警告；《醫(yī)療機(jī)構(gòu)病歷管理規(guī)定》強(qiáng)制建立和保存患者病歷，發(fā)生醫(yī)療事故爭(zhēng)議時(shí)，被封存的病歷、死亡病例討論記錄、疑難病例討論記錄、上級(jí)醫(yī)師查房記錄、會(huì)診意見、病程記錄等信息載體具有特殊的證據(jù)效力；商務(wù)部在《關(guān)于網(wǎng)上交易的指導(dǎo)意見（暫行）》中規(guī)定網(wǎng)上交易參與各方應(yīng)保存各類交易記錄，旨在保障網(wǎng)上交易安全。
（五）為公共利益而有效執(zhí)法
在信息時(shí)代，政府越來(lái)越依賴于信息來(lái)完成自己最基本的功能，信息是政府為公眾提供必要且有效服務(wù)的關(guān)鍵。在今天復(fù)雜的、迅猛發(fā)展的全球化世界里，政府依賴于準(zhǔn)確而及時(shí)的信息，政府處理和應(yīng)用信息的能力比以前更加具有危急性，對(duì)信息的成功管理是政府實(shí)現(xiàn)自己使命的基礎(chǔ)。以我國(guó)臺(tái)灣省為例，為了保障“行政執(zhí)行法”上公法金錢債務(wù)的強(qiáng)制執(zhí)行，“法務(wù)部行政執(zhí)行署”建制了各項(xiàng)網(wǎng)絡(luò)聯(lián)機(jī)數(shù)據(jù)查詢系統(tǒng)，包括金融賬戶開戶查詢系統(tǒng)、稅務(wù)電子閘門應(yīng)用系統(tǒng)、全民健康保險(xiǎn)投保記錄查詢系統(tǒng)、勞保投保記錄查詢系統(tǒng)、戶役政查詢系統(tǒng)、車籍?dāng)?shù)據(jù)查詢系統(tǒng)等。我國(guó)《反洗錢法》要求在境內(nèi)設(shè)立的金融機(jī)構(gòu)和特定的非金融機(jī)構(gòu)依法建立健全客戶身份識(shí)別制度、客戶身份資料和交易記錄保存制度、大額交易和可疑交易報(bào)告制度，履行反洗錢義務(wù)。
二、政府的信息形成權(quán)的權(quán)力形態(tài)
政府“信息形成權(quán)”的權(quán)力形態(tài)表現(xiàn)為何種方式，不同的學(xué)者有不同的概括。伯納德·施瓦茨教授認(rèn)為，在信息形成中，行政機(jī)關(guān)擁有三種權(quán)力：（1）命令制作記錄和檔案之權(quán)；（2）檢查帳簿和檔案之權(quán)；（3）用傳票傳喚證人、索取文件之權(quán)。{3}（P82）王名揚(yáng)先生進(jìn)一步解釋說(shuō)，行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制取得信息的方式有三種：（1）要求被調(diào)查者按照規(guī)定的格式或內(nèi)容制作文件或檔案，或者提交報(bào)告；（2）檢查被調(diào)查者使用的建筑物、文件和檔案；（3）發(fā)出傳票，要求被調(diào)查者出席作證，或提供帳簿、文件和檔案。{2}（P330）湯德宗教授認(rèn)為，政府獲得信息的途徑有職權(quán)調(diào)查、行政檢查、強(qiáng)制申報(bào)和聽證。{10}（P1045）
“政府信息”通常包括兩大部分：（1）政府自身對(duì)信息的生成、收集、處理和配置；（2）由政府以外當(dāng)事人披露給政府的信息。也就是說(shuō)，政府信息既包括政府自身在履行職能時(shí)所生成、收集、處理、傳播或配置的信息，也包括政府在履行職能時(shí)需要政府系統(tǒng)之外的其他個(gè)人、組織、社團(tuán)、社區(qū)等生成、收集、處理、傳播或配置的信息。{11}（P58）政府的“信息形成權(quán)”是政府對(duì)信息進(jìn)行自主支配和自主形成的一種權(quán)力形態(tài)，它是一組權(quán)力，包括政府對(duì)信息的自主形成權(quán)、信息申報(bào)請(qǐng)求權(quán)、信息強(qiáng)制保留請(qǐng)求權(quán)、信息強(qiáng)制披露請(qǐng)求權(quán)、信息調(diào)查權(quán)、檔案形成權(quán)和保持權(quán)、信息技術(shù)使用權(quán)、獲得預(yù)算支持權(quán)和制裁權(quán)等九個(gè)類型。
（一）自主形成信息權(quán)
首先，行政過程中可能自動(dòng)生成、記錄和儲(chǔ)存有關(guān)公民、法人和其他組織的信息，在多數(shù)情況下，“政府管理即信息”。{12}（P605）例如，在行政許可過程中，申請(qǐng)人為了獲得權(quán)利和利益可能主動(dòng)或被動(dòng)地向行政機(jī)關(guān)提供各種信息，政府因此自然而然地形成了有關(guān)私人和政府自身的信息資料。其次，政府可以文件和會(huì)議形式來(lái)形成信息，開會(huì)既是從上到下傳播和配置政府信息的行政手段，也是政府有目的性地生成信息的一種行政手段。再次，政府通過撰寫分析報(bào)告來(lái)收集和處理信息。一方面，行政機(jī)關(guān)有義務(wù)撰寫年度的或者階段性的或者專門性質(zhì)的信息報(bào)告或者工作報(bào)告，如《財(cái)政檢查工作辦法》要求財(cái)政檢查組在檢查結(jié)束的10個(gè)工作日內(nèi)向財(cái)政部門提交書面財(cái)政檢查報(bào)告。另一方面，政府對(duì)收集到的信息要進(jìn)行分類、鑒別、總結(jié)、分析和評(píng)估，撰寫總結(jié)分析材料和評(píng)估報(bào)告并將電子數(shù)據(jù)送交有關(guān)部門，如國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局2004年撰寫的《全國(guó)國(guó)有煤礦安全保障能力調(diào)研報(bào)告》、國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)撰寫的《2006年電力安全監(jiān)管報(bào)告》，都具有代表性。
（二）信息申報(bào)請(qǐng)求權(quán)
政府進(jìn)行信息收集可以采取自愿和強(qiáng)制兩種方式。政府的信息申報(bào)請(qǐng)求權(quán)，是指政府強(qiáng)制要求私人提供信息，即政府強(qiáng)制有關(guān)當(dāng)事人主動(dòng)申報(bào)特定信息或者被動(dòng)提供特定信息。典型的信息申報(bào)請(qǐng)求包括納稅申報(bào)、社會(huì)保障補(bǔ)助申請(qǐng)、財(cái)政貸款申請(qǐng)、就業(yè)申請(qǐng)表填報(bào)等，這些信息請(qǐng)求直接或者間接地提交給行政機(jī)關(guān)，目的是實(shí)現(xiàn)行政使命，也因此把收集信息的義務(wù)強(qiáng)加給當(dāng)事人。{13}（P119）
政府的信息請(qǐng)求目的是多樣性的，我國(guó)很多法律法規(guī)和規(guī)章都規(guī)定了政府信息申報(bào)請(qǐng)求權(quán)。例如，《個(gè)人所得稅自行納稅申報(bào)辦法（試行）》規(guī)定年所得12萬(wàn)元以上的納稅人，在納稅年度終了后，應(yīng)當(dāng)填寫和報(bào)送《個(gè)人所得稅納稅申報(bào)表》及有關(guān)證件和材料；《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)申報(bào)繳納管理暫行辦法》規(guī)定繳費(fèi)單位應(yīng)當(dāng)在每月5日前向社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)辦理繳費(fèi)申報(bào)，報(bào)送社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)申報(bào)表、代扣代繳明細(xì)表以及社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)規(guī)定的其他資料；《城市居民最低生活保障條例》規(guī)定：申請(qǐng)享受城市居民最低生活保障待遇，由戶主向戶籍所在地的街道辦事處或者鎮(zhèn)人民政府提出書面申請(qǐng)并出具有關(guān)證明材料，填寫《城市居民最低生活保障待遇審批表》。
（三）信息強(qiáng)制保留請(qǐng)求權(quán)
信息強(qiáng)制保留請(qǐng)求權(quán)，是指政府強(qiáng)迫私人按照特定行政目的和特定形式的要求保存信息記錄或者記載信息的文件，以便行政決策和執(zhí)法使用。從我國(guó)信息強(qiáng)制保留的實(shí)際狀況出發(fā)，私人的信息保留形式包括：制作和保存符合要求的文件、保留特定形式的信息記錄。
第一類是強(qiáng)制制作特定文書，主要體現(xiàn)在會(huì)計(jì)、審計(jì)、稅收、娛樂業(yè)、醫(yī)患關(guān)系和金融業(yè)等領(lǐng)域。具體形式包括：（1）帳（賬）簿，如《會(huì)計(jì)法》規(guī)定各單位必須依法設(shè)置會(huì)計(jì)帳簿并保證其真實(shí)、完整。（2）名簿，如《娛樂場(chǎng)所管理?xiàng)l例》規(guī)定娛樂場(chǎng)所應(yīng)當(dāng)建立從業(yè)人員名簿，包括從業(yè)人員的真實(shí)姓名、居民身份證復(fù)印件、外國(guó)人就業(yè)許可證復(fù)印件等內(nèi)容。（3）日志，如《娛樂場(chǎng)所管理?xiàng)l例》規(guī)定娛樂場(chǎng)所應(yīng)當(dāng)建立營(yíng)業(yè)日志，記載營(yíng)業(yè)期間從業(yè)人員的工作職責(zé)、工作時(shí)間、工作地點(diǎn)，并不得刪改，留存60日備查。我國(guó)對(duì)航海日志、輪機(jī)日志和車鐘記錄簿實(shí)行國(guó)家強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)制按照法定形式和格式制作、記載和保存日志。（4）病歷和處方，如《醫(yī)療機(jī)構(gòu)病歷管理規(guī)定》規(guī)定醫(yī)療機(jī)構(gòu)應(yīng)建立病歷管理制度，并設(shè)置專門部門或者配備專（兼）職人員來(lái)保存與管理?！短幏焦芾磙k法》規(guī)定：處方由調(diào)劑處方藥品的醫(yī)療機(jī)構(gòu)妥善保存，普通處方、急診處方、兒科處方、醫(yī)療用毒性藥品和第二類處方、品和第一類處方，它們的保存法定期限各不相同。（5）票據(jù)，如《發(fā)票管理辦法》和《票據(jù)法》中的發(fā)票、匯票、本票和支票。
第二類是強(qiáng)制保留特定記錄，無(wú)論在傳統(tǒng)的秩序行政還是在給付行政和環(huán)境行政中，都可能存在要求當(dāng)事人保存必要信息記錄的請(qǐng)求。例如，《民用航空法》規(guī)定從事飛行的民用航空器應(yīng)攜帶民用航空器航行記錄簿；《娛樂場(chǎng)所管理?xiàng)l例》規(guī)定娛樂場(chǎng)所應(yīng)建立“違法行為警示記錄系統(tǒng)”；《金融機(jī)構(gòu)客戶身份識(shí)別和客戶身份資料及交易記錄保存管理辦法》要求金融機(jī)構(gòu)妥善保存客戶身份資料和交易記錄，確保能足以重現(xiàn)每項(xiàng)交易，以提供識(shí)別客戶身份、監(jiān)測(cè)分析交易情況、調(diào)查可疑交易活動(dòng)和查處洗錢案件所需的信息；《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》規(guī)定社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)建立和保存繳費(fèi)記錄；《防止船舶污染海域管理?xiàng)l例》規(guī)定油類作業(yè)船舶應(yīng)將油類作業(yè)情況準(zhǔn)確地記人《油類記錄簿》、裝運(yùn)有毒害或含腐蝕性貨物的船舶應(yīng)將洗艙水排放情況記人《航海日志》。
（四）信息強(qiáng)制披露請(qǐng)求權(quán)
信息強(qiáng)制披露（mandatorydisclosure）已經(jīng)成為信息管制的最重要工具。[14]（P619）政府要求當(dāng)事人披露私人擁有的信息，包括食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽、藥品標(biāo)簽、服裝標(biāo)簽、環(huán)境信息、雇主向雇工披露危險(xiǎn)物、允許附近居民知道危險(xiǎn)、市場(chǎng)交易信用信息、安全事故信息等。概括地說(shuō)，政府的信息強(qiáng)制披露請(qǐng)求權(quán)表現(xiàn)為強(qiáng)制安全信息公示、強(qiáng)制交易信用信息披露和強(qiáng)制安全信息報(bào)告三種主要形式。
1．強(qiáng)制安全信息公示，主要是指對(duì)涉及消費(fèi)者、勞動(dòng)者和普通公眾利益的必要信息通過一定形式進(jìn)行公開披露，如《食品衛(wèi)生法》規(guī)定食品和食品添加劑必須在包裝標(biāo)識(shí)或者產(chǎn)品說(shuō)明書上標(biāo)出法律法規(guī)規(guī)定的信息；《藥品說(shuō)明書和標(biāo)簽管理規(guī)定》強(qiáng)制藥品說(shuō)明書和藥品的標(biāo)簽標(biāo)明和公示有關(guān)信息；《職業(yè)病防治法》要求依法設(shè)置和公告職業(yè)病危害的警示標(biāo)識(shí)和中文警示說(shuō)明。
2．強(qiáng)制交易信息披露?，F(xiàn)代商事活動(dòng)不同于傳統(tǒng)民事活動(dòng)，它更具有流動(dòng)性、易變性、技術(shù)性和壟斷性，強(qiáng)制交易信息披露主要是指在商事交易中，消費(fèi)者、小企業(yè)、小股東處于信息不對(duì)稱的不利地位，強(qiáng)制要求處于信息壟斷地位的商事主體公開自己的活動(dòng)。例如，《保險(xiǎn)法》規(guī)定保險(xiǎn)監(jiān)督管理機(jī)關(guān)有權(quán)要求保險(xiǎn)公司提供業(yè)務(wù)狀況、財(cái)務(wù)狀況、資金運(yùn)營(yíng)狀況等有關(guān)的書面報(bào)告和資料；《證券法》規(guī)定了證券交易持續(xù)信息公開規(guī)則，發(fā)行人、上市公司公告的招股說(shuō)明書、公司債券募集辦法、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告、上市報(bào)告文件、年度報(bào)告、中期報(bào)告、臨時(shí)報(bào)告、重大事項(xiàng)以及其他信息披露資料，都必須定期或者按照證券監(jiān)督管理委員會(huì)的要求予以公開。
3．強(qiáng)制安全信息報(bào)告，主要是指對(duì)涉及事故、公共健康和秩序、環(huán)境和財(cái)經(jīng)安全等公共事件的信息，以一定的形式向有關(guān)行政機(jī)關(guān)及時(shí)準(zhǔn)確地報(bào)告、補(bǔ)報(bào)、續(xù)報(bào)和通報(bào)，例如，《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》、《食品衛(wèi)生法》、《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》等法律法規(guī)和規(guī)章都要求進(jìn)行事故報(bào)告；《傳染病防治法》規(guī)定疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)和采供血機(jī)構(gòu)及其執(zhí)行職務(wù)的人員發(fā)現(xiàn)法定的傳染病疫情或者發(fā)現(xiàn)其他傳染病暴發(fā)、流行以及突發(fā)原因不明的傳染病時(shí)，應(yīng)遵循疫情報(bào)告屬地管理原則，按法定內(nèi)容、程序、方式和時(shí)限報(bào)告；《藥品不良反應(yīng)報(bào)告和監(jiān)測(cè)管理辦法》規(guī)定藥品生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)企業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)應(yīng)按規(guī)定報(bào)告所發(fā)現(xiàn)的藥品不良反應(yīng)；《重大動(dòng)物疫情應(yīng)急條例》規(guī)定從事動(dòng)物隔離、疫情監(jiān)測(cè)、疫病研究與診療、檢驗(yàn)檢疫以及動(dòng)物飼養(yǎng)、屠宰加工、運(yùn)輸、經(jīng)營(yíng)等活動(dòng)的單位和個(gè)人，發(fā)現(xiàn)動(dòng)物出現(xiàn)群體發(fā)病或者死亡的，應(yīng)立即向所在地的縣（市）動(dòng)物防疫監(jiān)督機(jī)構(gòu)報(bào)告；《審計(jì)法》和《會(huì)計(jì)法》分別規(guī)定了審計(jì)結(jié)果報(bào)告制度和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告制度；《防止船舶污染海域管理?xiàng)l例》規(guī)定應(yīng)向港務(wù)監(jiān)督提交索取清除污染費(fèi)用報(bào)告書；《電子銀行業(yè)務(wù)管理辦法》規(guī)定金融機(jī)構(gòu)應(yīng)建立電子銀行入侵偵測(cè)與入侵保護(hù)系統(tǒng)，建立對(duì)非法入侵的甄別、處理和報(bào)告機(jī)制；《電信條例》規(guī)定電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者發(fā)現(xiàn)電信網(wǎng)絡(luò)中傳輸?shù)男畔⒚黠@屬于違法的，應(yīng)立即停止傳輸，保存有關(guān)記錄并向國(guó)家有關(guān)機(jī)關(guān)報(bào)告。
（五）信息調(diào)查權(quán)
“行政機(jī)關(guān)做出某種決定時(shí)，需要一定的情報(bào)，而該情報(bào)又需要通過一定的方法來(lái)收集。也就是說(shuō)，調(diào)查是必要的。”{15}（P183）信息調(diào)查權(quán)是政府的一項(xiàng)固有權(quán)力，根據(jù)政府信息收集的目的可以將其區(qū)分為兩種類型，第一種是以預(yù)先形成信息為目的的調(diào)查和檢查，主要是指統(tǒng)計(jì)調(diào)查和執(zhí)法檢查；第二種是以事后形成信息文件為目的的調(diào)查，主要是指行政行為決定做成前的行政調(diào)查。
1．統(tǒng)計(jì)調(diào)查。以統(tǒng)計(jì)為目的的信息調(diào)查也是一種政府信息請(qǐng)求。按《統(tǒng)計(jì)法》和《統(tǒng)計(jì)法實(shí)施條例》，統(tǒng)計(jì)指運(yùn)用各種統(tǒng)計(jì)方法對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)調(diào)查、統(tǒng)計(jì)分析，提供統(tǒng)計(jì)資料和統(tǒng)計(jì)咨詢意見，實(shí)行統(tǒng)計(jì)監(jiān)督等活動(dòng)的總稱。統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)和統(tǒng)計(jì)人員享有統(tǒng)計(jì)調(diào)查權(quán)，有權(quán)進(jìn)行調(diào)查、搜集有關(guān)資料，召開有關(guān)調(diào)查會(huì)議，檢查與統(tǒng)計(jì)資料有關(guān)的原始記錄和憑證。在我國(guó)，由政府進(jìn)行的統(tǒng)計(jì)調(diào)查活動(dòng)非常頻繁，如已經(jīng)或正在進(jìn)行的大規(guī)模的國(guó)家性普查活動(dòng)有人口普查、經(jīng)濟(jì)普查、農(nóng)業(yè)普查、工業(yè)普查、資源普查、土地普查（調(diào)查）、全國(guó)基本單位普查、文物普查、污染源普查等等。
2．行政檢查。行政檢查是指行政機(jī)關(guān)為了達(dá)成特定行政目的，對(duì)特定行政客體所進(jìn)行的察查、搜集資料的活動(dòng)，或者指行政主體以搜集、驗(yàn)證相關(guān)事實(shí)與資料為目的就個(gè)別具體事件、針對(duì)特定公民行使公權(quán)力之事實(shí)行為。{10}（P907）“行政檢查”與行政調(diào)查存在著混同現(xiàn)象，在一般意義上，可以把“行政檢查”等同于“行政執(zhí)法檢查”，是行政機(jī)關(guān)通過直接觀察、調(diào)查、檢驗(yàn)甚至采用搜查手段取得信息和證據(jù)的常規(guī)技術(shù)，以防止和矯正違法情形發(fā)生。我國(guó)很多法律將行政檢查作為一種特殊的收集信息方式，如《稅收征收管理法》、《審計(jì)法》、《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳監(jiān)督檢查辦法》、《控制對(duì)企業(yè)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)檢查的規(guī)定》、《民用航空行政檢查工作規(guī)則》、《財(cái)政檢查工作辦法》、《電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)現(xiàn)場(chǎng)檢查規(guī)定》、《基金會(huì)年度檢查辦法》等，分別規(guī)定了專門領(lǐng)域的行政檢查及信息收集權(quán)力。
3．行政調(diào)查?！霸诂F(xiàn)代行政中，行政調(diào)查作為行政機(jī)關(guān)獲取信息、取得作出行政決定證據(jù)的基本手段，構(gòu)成了幾乎所有行政決定的必經(jīng)程序和處置前提?！眥16}（P129）行政調(diào)查通常是指對(duì)涉嫌違法行為的立案調(diào)查、對(duì)有關(guān)事實(shí)或者行為的核查以及事故的調(diào)查，是行政機(jī)關(guān)主動(dòng)運(yùn)用的職權(quán)調(diào)查，包括傳訊、鑒定與勘驗(yàn)等方式。{10}（P1046）例如，《稅收征收管理法》規(guī)定稅務(wù)機(jī)關(guān)調(diào)查稅務(wù)違法案件時(shí)，對(duì)與案件有關(guān)的情況和資料，可以記錄、錄音、錄像、照相和復(fù)制；《反洗錢法》規(guī)定國(guó)務(wù)院反洗錢行政主管部門或者其省一級(jí)派出機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)可疑交易活動(dòng)，需要調(diào)查核實(shí)的，可以向金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)查。
（六）檔案形成權(quán)和保持權(quán)
“政府信息的最終命運(yùn)是檔案?！眥17}（P53）檔案的實(shí)質(zhì)內(nèi)容是行政機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查所收集的和保留的各種信息。{2}（P343）檔案保存是一種信息記錄的保存，從主體上看有單位檔案和國(guó)家檔案。從形式上看有紙質(zhì)檔案和電子文件檔案，《電子公文歸檔管理暫行辦法》和《電子文件歸檔與管理規(guī)范》國(guó)家強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)（GB/T18894-2002）規(guī)定了在公務(wù)活動(dòng)中產(chǎn)生的具有保存價(jià)值的電子文件的形成、積累、歸檔、保管、利用、統(tǒng)計(jì)的一般方法。從內(nèi)容和功能上，檔案主要有以下幾類：（1）個(gè)人身份檔案，如《職業(yè)病防治法》規(guī)定的勞動(dòng)者職業(yè)健康監(jiān)護(hù)檔案、《婚姻登記條例》規(guī)定的婚姻登記檔案、《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》規(guī)定的公務(wù)員任免和處分檔案、教育部規(guī)定的普通高等學(xué)校檔案和“農(nóng)村留守兒童檔案”等；（2）福利檔案，是給付行政賴于進(jìn)行的最重要的信息依據(jù)，包括勞動(dòng)就業(yè)檔案、社會(huì)保險(xiǎn)檔案、社會(huì)救助檔案、低保檔案；（3）行政執(zhí)法檔案，國(guó)務(wù)院2004年的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》要求健全行政執(zhí)法案卷評(píng)查和行政執(zhí)法案卷制度。
（七）信息技術(shù)的使用權(quán)
信息的一般特征是：擴(kuò)張性、非耗竭性、替代性、傳遞性、散布性和共享性。{18}（P186）信息的這些特征決定了政府在信息形成過程中必須依賴信息技術(shù)作為載體，“信息技術(shù)”包括計(jì)算機(jī)、輔助設(shè)備、軟件、硬件、服務(wù)（包括支撐服務(wù)）以及相關(guān)資源等。在現(xiàn)代社會(huì)，政府任何一項(xiàng)信息活動(dòng)都涉及到信息技術(shù)和形式的選擇和運(yùn)用，如納稅申報(bào)可以采取電子申報(bào)方式、行政調(diào)查中可以使用先進(jìn)的電子監(jiān)測(cè)技術(shù)。信息技術(shù)使用的目的是：（1）提高政府記錄保持的效率；（2）提高對(duì)欺騙、浪費(fèi)、濫用信息的發(fā)現(xiàn)和預(yù)防；（3）提高法律實(shí)施調(diào)查。對(duì)于政府之外的當(dāng)事人而言，政府經(jīng)常使用的計(jì)算機(jī)技術(shù)有計(jì)算機(jī)匹配、計(jì)算機(jī)輔助事先核準(zhǔn)、計(jì)算機(jī)歸檔。{19}（P630）
各國(guó)法律都對(duì)信息技術(shù)使用作了規(guī)定，一方面為了保障信息工具記錄的真實(shí)性和準(zhǔn)確性，如國(guó)家強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)《電測(cè)量指示和記錄儀表及其附件的安全要求》（GB6738-86）對(duì)各種儀表的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)作了強(qiáng)制規(guī)定。另一方面，信息技術(shù)手段的使用會(huì)侵犯當(dāng)事人權(quán)益，因此信息技術(shù)工具的使用需要得到行政許可，如《娛樂場(chǎng)所管理?xiàng)l例》規(guī)定歌舞娛樂場(chǎng)所應(yīng)按照國(guó)務(wù)院公安部門的規(guī)定在營(yíng)業(yè)場(chǎng)所的出入口、主要通道安裝閉路電視監(jiān)控設(shè)備，并應(yīng)保證閉路電視監(jiān)控設(shè)備在營(yíng)業(yè)期間正常運(yùn)行，不得中斷。歌舞娛樂場(chǎng)所應(yīng)當(dāng)將閉路電視監(jiān)控錄像資料留存30日備查，不得刪改或者挪作他用。
在我國(guó)，使用最廣泛的信息技術(shù)工具是稅控收款機(jī)和公共安全圖像信息電子系統(tǒng)。對(duì)于前者的使用幾乎沒有爭(zhēng)議，而對(duì)于后者的爭(zhēng)議卻非常之大。例如，交通執(zhí)法中未經(jīng)法定強(qiáng)制檢測(cè)的“電子眼”所記錄的車速結(jié)論缺乏準(zhǔn)確性，不應(yīng)作為行政處罰的證據(jù)。{20}我國(guó)對(duì)信息技術(shù)工具的使用采取法律授權(quán)原則，并且規(guī)定了相應(yīng)的國(guó)家強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)和生產(chǎn)企業(yè)資質(zhì)條件。例如，《稅收征收管理法》、《稅收征收管理法實(shí)施細(xì)則》規(guī)定國(guó)家有計(jì)劃地推廣使用稅控裝置，依據(jù)《稅控收款機(jī)生產(chǎn)企業(yè)資質(zhì)管理辦法》，稅控收款機(jī)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)資質(zhì)的申請(qǐng)、受理、認(rèn)定和監(jiān)督管理都受到法律控制。稅控收款機(jī)（fiscalcashregister）的國(guó)家強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)包括機(jī)器規(guī)范、稅控IC卡規(guī)范、稅控器規(guī)范、銀行卡受理設(shè)備規(guī)范、稅控打印機(jī)規(guī)范、設(shè)備編碼規(guī)范等六個(gè)部分。公共安全圖像信息系統(tǒng)的使用也受到法律限制，如《北京市公共安全圖像信息系統(tǒng)管理辦法》（2006年）、《重慶市社會(huì)公共安全視頻圖像信息系統(tǒng)管理辦法》（2006年）、《成都市公共視頻圖像信息系統(tǒng)管理辦法》（2007年）、《廣州市公共安全視頻系統(tǒng)管理規(guī)定》（2007年）、《遼寧省公共安全圖像信息系統(tǒng)管理辦法》（2007年）等地方政府規(guī)章，授權(quán)縣以上人民政府有關(guān)部門和區(qū)、縣人民政府負(fù)責(zé)公共安全圖像信息系統(tǒng)的建設(shè)、使用、維護(hù)和監(jiān)督管理，且不得侵犯和泄露公民個(gè)人隱私、國(guó)家秘密和商業(yè)秘密。
（八）獲得預(yù)算支持權(quán)
政府在信息形成過程中需要耗費(fèi)大量的財(cái)力、物力和人力，主要是設(shè)備和軟件的購(gòu)買、服務(wù)和輔助服務(wù)、職員、跨政府信息收集的付費(fèi)等，如我國(guó)國(guó)家稅務(wù)總局1993年開始推進(jìn)“金稅工程”，三期立項(xiàng)投資達(dá)50億元。美國(guó)管理預(yù)算局負(fù)責(zé)行政機(jī)關(guān)的信息收集預(yù)算審批，信息與管制事務(wù)辦公室具有預(yù)算撥款權(quán)，每個(gè)欲進(jìn)行信息收集的行政機(jī)關(guān)的首席財(cái)務(wù)官必須與管理預(yù)算局合作，規(guī)劃出一個(gè)完整的、準(zhǔn)確的信息技術(shù)花費(fèi)、相關(guān)費(fèi)用支出和結(jié)果的核算說(shuō)明。美國(guó)信息技術(shù)預(yù)算不斷增長(zhǎng)，1986年是143億美元，1993年是249.7億美元，1998年是289.7億美元，每年大約以2.47%的速度遞增，大約有77%的信息預(yù)算消耗在國(guó)防部、交通部、國(guó)防部航空局、商業(yè)部、能源部、農(nóng)業(yè)部、教育部等七大部門。{21}2007年管理預(yù)算局對(duì)13個(gè)重要統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)[1]的統(tǒng)計(jì)調(diào)查預(yù)算作出了評(píng)估：2006年為21.89億美元，2007年為21.9億美元，2008年為27.52億美元。美國(guó)統(tǒng)計(jì)機(jī)關(guān)有80多個(gè)，按照《2007年度美國(guó)政府統(tǒng)計(jì)規(guī)劃報(bào)告》的評(píng)估，其全部統(tǒng)計(jì)工作的預(yù)算是54.02億美元。{22}（P1）
目前，我國(guó)政府對(duì)信息收集和處理的預(yù)算來(lái)源和支配還缺乏系統(tǒng)的、細(xì)致的法律界定，只有國(guó)務(wù)院組織進(jìn)行的全國(guó)性統(tǒng)計(jì)調(diào)查的經(jīng)費(fèi)有明確的法律規(guī)定，如《全國(guó)農(nóng)業(yè)普查條例》規(guī)定農(nóng)業(yè)普查所需經(jīng)費(fèi)由中央和地方各級(jí)人民政府共同負(fù)擔(dān)，并列入相應(yīng)年度的財(cái)政預(yù)算，按時(shí)撥付，確保足額到位。國(guó)務(wù)院在《關(guān)于開展第二次全國(guó)土地調(diào)查的通知》和《關(guān)于開展第三次全國(guó)文物普查的通知》中，分別就土地調(diào)查經(jīng)費(fèi)和文物普查經(jīng)費(fèi)作出了中央財(cái)政和地方財(cái)政共同分擔(dān)的決定。
（九）制裁權(quán)
政府對(duì)于未按照有關(guān)法律規(guī)定的信息收集和處理行為有權(quán)進(jìn)行制裁，制裁手段具有多樣性。在美國(guó)文書工作中，制裁手段包括：（1）行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制或者法院罰金或其他處罰；（2）金錢賠償或者公平救濟(jì)判決；（3）對(duì)許可證、特權(quán)、權(quán)利、補(bǔ)貼或利益的撤銷、中止、削減、否決等。
在我國(guó)，違反信息管制的制裁手段包括行政制裁、經(jīng)濟(jì)制裁和刑事制裁。行政制裁手段主要有行政處罰、行政強(qiáng)制、行政處分措施，如《娛樂場(chǎng)所管理?xiàng)l例》規(guī)定娛樂場(chǎng)所未依法安裝閉路電視監(jiān)控設(shè)備或者中斷使用的，或者未依法留存監(jiān)控錄像資料或者刪改監(jiān)控錄像資料的，縣級(jí)公安部門責(zé)令其改正，給予警告；情節(jié)嚴(yán)重的，責(zé)令其停業(yè)整頓1個(gè)月至3個(gè)月。經(jīng)濟(jì)制裁是指行政機(jī)關(guān)對(duì)于違反信息收集和處理規(guī)定的當(dāng)事人的一種經(jīng)濟(jì)利益的不利處分，該種違反信息義務(wù)的懲罰措施直接剝奪了當(dāng)事人的經(jīng)濟(jì)利益或者受益機(jī)遇，如《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)申報(bào)繳納管理暫行辦法》規(guī)定繳費(fèi)單位不按規(guī)定申報(bào)應(yīng)繳納的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)數(shù)額的，可暫按該單位上月繳費(fèi)數(shù)額的110%確定應(yīng)繳數(shù)額；《行政許可法》規(guī)定行政許可申請(qǐng)人隱瞞有關(guān)情況或者提供虛假材料申請(qǐng)行政許可，涉及直接關(guān)系公共安全、人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全事項(xiàng)的，申請(qǐng)人在一年或三年之內(nèi)不得再次申請(qǐng)?jiān)撔姓S可?！缎谭ㄐ拚福罚?006年）規(guī)定“在安全事故發(fā)生后，負(fù)有報(bào)告職責(zé)的人員不報(bào)或者謊報(bào)事故情況，貽誤事故搶救，情節(jié)嚴(yán)重的，處三年以下有期徒刑或者拘役；情節(jié)特別嚴(yán)重的，處三年以上七年以下有期徒刑?！?/p>
三、當(dāng)事人的信息義務(wù)和負(fù)擔(dān)
信息是政府作出行政決策和行政行為決定的基礎(chǔ)，通常情況下，“必不可少的信息只能從那些不愿意把信息透露給政府的、受調(diào)控的工業(yè)或其他方式那里獲得”。{4}（P76）并且，當(dāng)事人對(duì)提供的信息經(jīng)常存在隱匿、捏造、歪曲的現(xiàn)象，因此及時(shí)、準(zhǔn)確地提供信息、協(xié)助政府收集和處理信息就被設(shè)定為當(dāng)事人的一項(xiàng)法律義務(wù)，違法者要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。
（一）協(xié)助義務(wù)
按照法治行政原則，行政相對(duì)人對(duì)行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員執(zhí)行公務(wù)的行為，有予以協(xié)助的義務(wù)；{23}（P166）當(dāng)行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)過程中遇到自身無(wú)法克服的障礙時(shí)可以向與其無(wú)隸屬關(guān)系的其他國(guó)家機(jī)關(guān)提出協(xié)助請(qǐng)求，被請(qǐng)求機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法提供職務(wù)上的幫助。{24}（P45）政府在行使信息形成權(quán)的過程中產(chǎn)生兩種協(xié)助義務(wù)，一是作為行政相對(duì)人的協(xié)助義務(wù)，如《稅收征收管理法》規(guī)定稅務(wù)機(jī)關(guān)依法查詢從事生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)的納稅人開立賬戶的情況時(shí)，有關(guān)銀行和其他金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)予以協(xié)助；一種是作為國(guó)家機(jī)關(guān)的協(xié)助義務(wù)，如《稅收征收管理法》規(guī)定各有關(guān)部門和單位應(yīng)當(dāng)支持、協(xié)助稅務(wù)機(jī)關(guān)依法執(zhí)行職務(wù)。目前，我國(guó)立法分別從積極和消極兩個(gè)角度界定當(dāng)事人的信息協(xié)助義務(wù)，前者是指當(dāng)事人需要積極行動(dòng)來(lái)配合政府收集和處理信息，如《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》規(guī)定勞動(dòng)保障行政部門或者稅務(wù)機(jī)關(guān)調(diào)查社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳違法案件時(shí)，有關(guān)部門、單位應(yīng)當(dāng)給予支持、協(xié)助；后者是指當(dāng)事人除非法律規(guī)定外不享有拒絕權(quán)、抵抗權(quán)，如《統(tǒng)計(jì)法實(shí)施細(xì)則》將拒絕提供統(tǒng)計(jì)情況、使用暴力或者威脅的方法阻撓、抗拒統(tǒng)計(jì)檢查的行為，界定為“情節(jié)較重的違法行為”。
（二）提供真實(shí)信息義務(wù)
向行政機(jī)關(guān)提供真實(shí)信息是行政相對(duì)人的一種義務(wù)。{23}（P167）當(dāng)事人無(wú)論是在自己受益的行政行為還是在不利行政行為中，或者在純粹的信息普查、檢查、調(diào)查的事實(shí)行政行為中，都有義務(wù)真實(shí)地披露相關(guān)信息。例如，《城市居民最低生活保障條例》規(guī)定管理審批機(jī)關(guān)為審批城市居民最低生活保障待遇的需要，可以通過人戶調(diào)查、鄰里訪問以及信函索證等方式對(duì)申請(qǐng)人的家庭經(jīng)濟(jì)狀況和實(shí)際生活水平進(jìn)行調(diào)查核實(shí)。申請(qǐng)人及有關(guān)單位、組織或者個(gè)人應(yīng)當(dāng)接受調(diào)查，如實(shí)提供有關(guān)情況。《政府采購(gòu)法》規(guī)定政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門對(duì)政府采購(gòu)項(xiàng)目的采購(gòu)活動(dòng)進(jìn)行檢查時(shí)，政府采購(gòu)當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)如實(shí)反映情況，提供有關(guān)材料?！度珖?guó)農(nóng)業(yè)普查條例》規(guī)定農(nóng)業(yè)普查對(duì)象應(yīng)當(dāng)如實(shí)回答普查人員的詢問，按時(shí)填報(bào)農(nóng)業(yè)普查表，不得虛報(bào)、瞞報(bào)、拒報(bào)和遲報(bào)。
（三）忍耐經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)的義務(wù)
“信息在政府善治中扮演著重要角色，同時(shí)它也強(qiáng)加成本于公眾。給政府提供信息需要花費(fèi)時(shí)間?！眥25}（P1）政府要求當(dāng)事人報(bào)告信息，增加了他們的信息收集預(yù)算。{21}大量的表格閱讀、理解、填寫、送達(dá)、修正補(bǔ)充，耗費(fèi)了當(dāng)事人相當(dāng)多的時(shí)間、人力和物質(zhì)消耗。美國(guó)管理預(yù)算局在評(píng)估文書工作成本時(shí)，通常將文書工作的“負(fù)擔(dān)”以時(shí)間單位來(lái)?yè)Q算，例如，管理預(yù)算局1997年《信息收集預(yù)算》評(píng)估報(bào)告認(rèn)為，受到獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)影響的文書工作的公眾負(fù)擔(dān)時(shí)間大約是3億9千萬(wàn)小時(shí)，用每小時(shí)26.5美元來(lái)評(píng)估，大約是100億美元成本。{26}（P368）作為計(jì)算單位的“時(shí)數(shù)”（hours），是指為了公眾評(píng)論而進(jìn)行的信息收集、管理預(yù)算局的信息審查、行政機(jī)關(guān)對(duì)信息的評(píng)估所消耗的時(shí)間，包括閱讀和理解信息收集本身和其他指令的時(shí)間花費(fèi)，也包括編輯、記錄、復(fù)審和發(fā)送這些信息的時(shí)間花費(fèi)。除了以“時(shí)數(shù)”（hours）作為計(jì)算信息成本負(fù)擔(dān)的計(jì)量單位之外，美國(guó)還使用“信息收集成本”（InformationCollectionCosts）這一術(shù)語(yǔ)，是指除了“時(shí)數(shù)”（hours）之外，行政機(jī)關(guān)要求公眾提供信息所負(fù)擔(dān)的其他成本，這些成本包括郵寄表格的成本、收集或者發(fā)送所要求信息的必要的計(jì)算機(jī)系統(tǒng)的成本，以及與表格相應(yīng)的必需的其他費(fèi)用（thefees）。{25}（P79）根據(jù)信息與管制事務(wù)辦公室（OIRA）1999-2007年間連續(xù)的年度《政府信息收集預(yù)算》（InformationCollectionBudgetoftheUnitedStatesGovernment，縮寫為ICB）報(bào)告，整理出的美國(guó)27個(gè)行政機(jī)關(guān)的“信息收集公眾負(fù)擔(dān)時(shí)數(shù)”情況是：1997約為6，998，690，000小時(shí)，1998年約為6，951，140，000小時(shí)，1999年約為7，183，820，000小時(shí)，2000年約為7，361，720，000小時(shí)，2001年約為7，631，740，000小時(shí)，2002年約為8，223，170，000小時(shí)，2003年約為8，098，790，000小時(shí)，2004年約為7，971，176，000，2005年約為8，240，510，000小時(shí)，2006年約為8，923，500，000小時(shí)，2007年約為9，165，180，000小時(shí)。美國(guó)27個(gè)行政機(jī)關(guān)的“信息收集公眾總成本評(píng)估”情況是：1998年約為51，924，100，000美元，1999年約為78，839，400，000美元，2000年約為88，545，000，000美元，2001年約為62，766，300，000美元，2002年約為59，063，300，000美元，2003年約為54，416，300，000美元，2004年約為70，158，239，190美元，2005年約為94，990，710，000美元，2006年約為62，375，800，000美元，2007年約為63，411，170，000美元。從上述數(shù)字中可以看出，政府信息形成權(quán)的運(yùn)用已經(jīng)給公眾帶來(lái)了沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，但這些負(fù)擔(dān)又需要公眾來(lái)忍耐。
四、政府的信息形成權(quán)與當(dāng)事人義務(wù)的平衡
（一）平衡的考量因素
經(jīng)濟(jì)管制、社會(huì)管制和文書工作管制是政府管制的三大類型。{27}（P110）“在20世紀(jì)60-70年代，信息強(qiáng)制披露是權(quán)利革命的重要內(nèi)容，在80-90年代，信息披露更具有突出地位，目前信息披露在很大程度上已經(jīng)成為命令一控制管制的替代品?！眥14}（P169）從世界范圍看，各國(guó)都有很多法律和規(guī)章進(jìn)行信息管制，政府在運(yùn)用信息形成權(quán)保護(hù)私人權(quán)益和公共利益的同時(shí)，也給當(dāng)事人附加了義務(wù)和負(fù)擔(dān)，因此有必要協(xié)調(diào)政府的信息形成權(quán)與當(dāng)事人義務(wù)之間的平衡關(guān)系。
1．信息必要性的判斷
在美國(guó)，管理預(yù)算局具有信息管理職能：（1）參與政府信息和統(tǒng)計(jì)政策的實(shí)施和發(fā)展；（2）中央統(tǒng)計(jì)機(jī)關(guān)預(yù)算的安排；（3）批準(zhǔn)信息收集過程；（4）控制信息收集預(yù)算。{5}（P434）在批準(zhǔn)信息擬議收集方案之前，管理預(yù)算局局長(zhǎng)應(yīng)該判斷行政機(jī)關(guān)的信息收集對(duì)于正當(dāng)履行行政職能是否是必要的，包括該信息是否有實(shí)際效用。在做出判斷之前，管理預(yù)算局局長(zhǎng)可以給行政機(jī)關(guān)和其他利害人一個(gè)聽證的機(jī)會(huì)，或者發(fā)表書面聲明的機(jī)會(huì)。如果管理預(yù)算局局長(zhǎng)斷定行政機(jī)關(guān)的信息收集沒有任何必要的理由，行政機(jī)關(guān)就不能進(jìn)行信息收集。只有為完成行政使命所必需的信息，才可能被允許收集。行政調(diào)查權(quán)是獲取信息的主要手段，抑制行政調(diào)查權(quán)的濫用也成為行政法治的一項(xiàng)基本任務(wù)，例如《聯(lián)邦行政程序法》第555條（c）項(xiàng)規(guī)定：“沒有法律授權(quán)不得發(fā)出傳票，要求提供報(bào)告，進(jìn)行檢查，或強(qiáng)制執(zhí)行其他調(diào)查行為和要求?！眥2}（P328）
我國(guó)有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章也規(guī)定行政機(jī)關(guān)進(jìn)行信息收集應(yīng)進(jìn)行必要性判斷，如《統(tǒng)計(jì)法實(shí)施細(xì)則》規(guī)定：嚴(yán)格審查和批準(zhǔn)統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)送審的統(tǒng)計(jì)調(diào)查計(jì)劃和統(tǒng)計(jì)調(diào)查方案的必要性、可行性、科學(xué)性；不得重復(fù)調(diào)查；抽樣調(diào)查、重點(diǎn)調(diào)查或者行政記錄可以滿足需要的，不得制發(fā)全面統(tǒng)計(jì)調(diào)查表；一次性統(tǒng)計(jì)調(diào)查可以滿足需要的，不得進(jìn)行經(jīng)常性統(tǒng)計(jì)調(diào)查；按年統(tǒng)計(jì)調(diào)查可以滿足需要的，不得按季統(tǒng)計(jì)調(diào)查；按季統(tǒng)計(jì)調(diào)查可以滿足需要的，不得按月統(tǒng)計(jì)調(diào)查；月以下的進(jìn)度統(tǒng)計(jì)調(diào)查必須從嚴(yán)控制；編制新的統(tǒng)計(jì)調(diào)查方案，必須事先試點(diǎn)或者征求有關(guān)地方、部門和基層單位的意見，進(jìn)行可行性論證，保證切實(shí)可行，注重調(diào)查效益。
2．人權(quán)重要性的考量
政府在信息公開中會(huì)涉及人權(quán)問題，政府在進(jìn)行信息收集和處理時(shí)也會(huì)限制或者侵犯人權(quán)，尤其是政府信息記錄系統(tǒng)計(jì)算機(jī)化之后，個(gè)人信息中的隱私和政府信息收集、信息使用之間越發(fā)存在緊張關(guān)系，需要不斷地平衡政府對(duì)個(gè)人信息的使用和個(gè)人隱私的保護(hù)。{19}（P630）政府強(qiáng)制當(dāng)事人信息披露可能與憲法上規(guī)定的言論自由和沉默權(quán)相抵觸，一切觸犯人權(quán)的信息收集都不能被允許。以隱私權(quán)為例，在電子時(shí)代對(duì)隱私保護(hù)越來(lái)越困難，公共安全圖像信息系統(tǒng)的使用最可能侵犯公民個(gè)人隱私。{28}在行政調(diào)查中，相互之間存在特殊信任關(guān)系的夫妻、牧師與懺悔者、醫(yī)生與患者、律師與委托人，應(yīng)該具有不予作證和提供信息的法定豁免權(quán)。{29}（P99）
（二）平衡的技術(shù)手段
1．公共利益和私人利益的衡量
在美國(guó)，“獲取情報(bào)是有效執(zhí)行任何管理法的不可缺少的條件。為公共利益而獲取情報(bào)的重要性超過了為了私人利益而拒絕公開情報(bào)的重要性?！睂?duì)公民住宅的不可侵犯權(quán)必須從屬于本地區(qū)的公共衛(wèi)生和安全的需要；為了公共利益，對(duì)企業(yè)宅地的檢查和家庭福利調(diào)查也是行政管理權(quán)的組成部分。{3}（P87-91）很顯然，信息形成權(quán)作為政府管制權(quán)的一部分，為了公共利益而有效執(zhí)法是其當(dāng)然使命，在不剝奪私人法定權(quán)利的前提下，政府可以限制私人權(quán)利和利益。
2．政府的信息形成權(quán)的法律保留
政府的信息形成權(quán)必須有法律根據(jù)，不是所有的行政機(jī)關(guān)都有信息形成權(quán)，有權(quán)力的行政機(jī)關(guān)也不是在任何時(shí)間、場(chǎng)合和事項(xiàng)上都有信息形成權(quán)，必須通過法治手段來(lái)抑制政府的信息形成權(quán)的濫用。目前，我國(guó)只有國(guó)務(wù)院組織實(shí)施的全國(guó)性統(tǒng)計(jì)普查有明確的、嚴(yán)格的、高位階的法律規(guī)定，而國(guó)務(wù)院各部門和地方各級(jí)人民政府及其部門的統(tǒng)計(jì)調(diào)查基本上是由行政規(guī)章、規(guī)范性文件或者同級(jí)統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)來(lái)規(guī)范或批準(zhǔn)的。并且，我國(guó)現(xiàn)行的《統(tǒng)計(jì)法》和國(guó)家統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)只負(fù)責(zé)部分信息收集和處理工作，信息社會(huì)所出現(xiàn)和需要的大量信息收集和處理問題并不在我國(guó)統(tǒng)計(jì)法律制度的全部調(diào)整范圍之內(nèi)，這導(dǎo)致大量的政府信息形成權(quán)的行使缺乏法律根據(jù)，或者所依據(jù)的授權(quán)法律規(guī)范的位階很低。例如，《電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)現(xiàn)場(chǎng)檢查規(guī)定》、《財(cái)政檢查工作辦法》、《民用航空行政檢查工作規(guī)則》、《基金會(huì)年度檢查辦法》、《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)申報(bào)繳納管理暫行辦法》、《個(gè)體工商戶建賬管理暫行辦法》、《個(gè)人所得稅自行納稅申報(bào)辦法（試行）》、《金融機(jī)構(gòu)客戶身份識(shí)別和客戶身份資料及交易記錄保存》、《北京市公共安全圖像信息系統(tǒng)管理辦法》等，都是部門規(guī)章或者地方政府規(guī)章。由行政規(guī)章來(lái)界定或者限制基本權(quán)利和利益，這本身就已經(jīng)違反或弱化了法治原則。
3．政府信息形成權(quán)運(yùn)用的法律程序
政府具有信息形成權(quán)，但其運(yùn)用時(shí)仍然需要得到有關(guān)機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)，政府的信息形成權(quán)的運(yùn)用一定要符合正當(dāng)法律程序。在美國(guó)，管理預(yù)算局負(fù)責(zé)各個(gè)行政機(jī)關(guān)的信息收集審批工作，未經(jīng)批準(zhǔn)的信息收集都是違法的，管理預(yù)算局每年都要在年度《信息收集預(yù)算》報(bào)告中通報(bào)這樣的違法收集活動(dòng)。{25}（P110-128）美國(guó)政府的信息收集包括內(nèi)部和外部?jī)傻缹徟绦?。第一道程序是擬議收集信息的行政機(jī)關(guān)的自審程序，要求行政機(jī)關(guān)設(shè)立一名首席信息官（ChiefInformationOfficer），由其直接向行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)匯報(bào)信息收集情況。行政機(jī)關(guān)需要編制信息收集計(jì)劃、說(shuō)明信息資源管理的目的和規(guī)劃程序。信息收集計(jì)劃在呈送管理預(yù)算局局長(zhǎng)審查之前，首席信息官辦公室必須審查和評(píng)估信息收集的必要性、描述所收集信息的功能、收集計(jì)劃、公眾負(fù)擔(dān)評(píng)估等，還要詳細(xì)列出信息收集目錄、可控?cái)?shù)量和最后日期，并且必須告知接受信息收集的當(dāng)事人之所以被收集信息集的理由、信息被使用方式、信息負(fù)擔(dān)評(píng)估和信息反饋方式等。第二道程序是管理預(yù)算局局長(zhǎng)對(duì)行政機(jī)關(guān)信息收集計(jì)劃的審查和批準(zhǔn)程序，主要審查擬議信息收集的必要性、實(shí)際效用、對(duì)公眾的負(fù)擔(dān)，并且行政機(jī)關(guān)的信息收集計(jì)劃須在《聯(lián)邦登記》上公告，請(qǐng)求公眾評(píng)論。行政機(jī)關(guān)的信息收集計(jì)劃有兩種形式，一種是獨(dú)立提出的，一種是包含在擬議制訂規(guī)章中的，對(duì)于獨(dú)立的擬議信息收集，公告和公眾評(píng)論期不少于30天；對(duì)于包含在擬議制訂規(guī)章中的擬議信息收集，公告和公眾評(píng)論期與行政規(guī)章的評(píng)論期限一致。在《聯(lián)邦登記》公告擬議信息收集60天后，管理預(yù)算局局長(zhǎng)須做出是否準(zhǔn)許收集信息的通知。
在我國(guó)，統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)的信息收集已經(jīng)形成了一套法律程序。按照《統(tǒng)計(jì)法》和《統(tǒng)計(jì)法實(shí)施細(xì)則》，統(tǒng)計(jì)調(diào)查需要編制調(diào)查計(jì)劃和調(diào)查方案，并經(jīng)主管機(jī)關(guān)逐級(jí)審批，統(tǒng)計(jì)調(diào)查計(jì)劃應(yīng)當(dāng)列明：項(xiàng)目名稱、調(diào)查機(jī)關(guān)、調(diào)查目的、調(diào)查范圍、調(diào)查對(duì)象、調(diào)查方式、調(diào)查時(shí)間、調(diào)查的主要內(nèi)容；統(tǒng)計(jì)調(diào)查方案應(yīng)當(dāng)包括：供統(tǒng)計(jì)調(diào)查對(duì)象填報(bào)用的統(tǒng)計(jì)調(diào)查表和說(shuō)明書；供整理上報(bào)用的統(tǒng)計(jì)綜合表和說(shuō)明書；統(tǒng)計(jì)調(diào)查需要的人員和經(jīng)費(fèi)及其來(lái)源。
我國(guó)的行政檢查程序多由國(guó)務(wù)院各部門自行制定行政規(guī)章，雖然法律位階很低，但是也逐漸建立起了一套比較有益的行政程序。例如，《電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)現(xiàn)場(chǎng)檢查規(guī)定》和《財(cái)政檢查工作辦法》規(guī)定了相似的行政檢查信息收集程序：進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查應(yīng)事先擬定現(xiàn)場(chǎng)檢查方案并經(jīng)負(fù)責(zé)人審核批準(zhǔn)后制作現(xiàn)場(chǎng)檢查通知書；現(xiàn)場(chǎng)檢查方案應(yīng)包括檢查依據(jù)、檢查時(shí)間、檢查對(duì)象、檢查事項(xiàng)等內(nèi)容；現(xiàn)場(chǎng)檢查通知書應(yīng)包括檢查依據(jù)、檢查時(shí)間安排、檢查事項(xiàng)、檢查人員名單、被檢查單位配合和協(xié)助的事項(xiàng)等內(nèi)容；應(yīng)事先將現(xiàn)場(chǎng)檢查通知書的內(nèi)容告知被檢查單位；必要時(shí)，可以持現(xiàn)場(chǎng)檢查通知書直接進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查；進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查時(shí)，應(yīng)當(dāng)出具現(xiàn)場(chǎng)檢查通知書。
4．成本一收益分析方法的運(yùn)用
在政府信息收集和處理領(lǐng)域中運(yùn)用成本一收益分析方法，主要考慮三方面問題：一是信息收集和處理給政府自身帶來(lái)的負(fù)擔(dān)和收益，二是給公眾帶來(lái)的收益和直接經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，三是強(qiáng)制信息披露給廠商造成的利益損失。美國(guó)國(guó)會(huì)于1995年修訂了《文書工作減負(fù)法》（PaperworkReducationAct），其目的是限制聯(lián)邦政府以任意形式向公眾收集信息，該法為信息與管制事務(wù)辦公室設(shè)置了特別職責(zé)：（1）保證在政府之間進(jìn)行有效信息資源管理活動(dòng)；（2）保證政府施加給公眾的文書工作負(fù)擔(dān)最小化；（3）保證從公眾獲取的信息的收集、使用和配置的公共利益最大化。{21}
（1）政府自身的信息成本和收益
在信息管制中，信息可能非常昂貴，有時(shí)所花費(fèi)的超過了所得到的；信息管制有時(shí)是沒有效率的，甚至達(dá)不到預(yù)期目標(biāo)。{14}（P626）2000年，美國(guó)聯(lián)邦政府支出的文書工作成本是2360億美元。{30}（P354）以信息披露立法而言，食品藥品管理局（FDA）年度信息成本約為20億美元，職業(yè)安全和健康管理局（OSHA）的危險(xiǎn)信息政策每年可能挽救200條生命，但是每年耗費(fèi)的成本大約是3600萬(wàn)美元，平均每挽救一條生命花費(fèi)約180萬(wàn)美元。{14}（P626）所以，政府對(duì)信息收集和處理活動(dòng)也有必要進(jìn)行成本一收益核算。
（2）公眾的負(fù)擔(dān)、損害和收益
1995年美國(guó)《文書工作減負(fù)法》確立了減輕信息收集公眾負(fù)擔(dān)的年度政府目標(biāo)，1996和1997每個(gè)財(cái)政年度預(yù)計(jì)降低10%，1998、1999、2000和2001每個(gè)財(cái)政年度預(yù)計(jì)降低5%.但是，根據(jù)信息與管制事務(wù)辦公室1999-2007年連續(xù)公布的《美國(guó)政府信息收集預(yù)算財(cái)政年度報(bào)告》，可知這個(gè)目標(biāo)并沒有實(shí)現(xiàn)。2007年財(cái)政年度，公眾的負(fù)擔(dān)預(yù)計(jì)達(dá)到92億小時(shí)，比2006年度增長(zhǎng)了2.7%，但在局部上確實(shí)降低了公眾負(fù)擔(dān)。{22}（P4）
信息管制的直接目的之一是為了公眾的利益，但是，政府信息披露管制可能使人們知情更少，因?yàn)槎嘤嗟男畔?huì)造成消費(fèi)者理解混亂。{31}（P380）我國(guó)的政府信息收集和處理很混亂，有些措施根本不能給公眾帶來(lái)利益而只是負(fù)擔(dān)，如《戶口登記條例》（1958年）確立的旅店暫住人口登記和報(bào)告制度，實(shí)際執(zhí)行成本很高，也無(wú)必要；居民身份證的頻繁升級(jí)換代給公民帶來(lái)了很重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)；使用電子技術(shù)閱讀和反饋信息已經(jīng)給公眾和消費(fèi)者帶來(lái)一個(gè)新的問題—電子產(chǎn)品污染問題。
（3）廠商信息披露的損害
“信息披露的規(guī)定可能給企業(yè)造成兩方面的結(jié)果，有些信息擴(kuò)大了市場(chǎng)的需求，有些信息抑制了市場(chǎng)需求。信息披露可能給企業(yè)帶來(lái)很高的收益，也可能帶來(lái)很高的成本，甚至導(dǎo)致企業(yè)的停業(yè)和破產(chǎn)。”{27}（P100）法經(jīng)濟(jì)學(xué)家探討了信息披露的“警告責(zé)任經(jīng)濟(jì)學(xué)”問題，認(rèn)為產(chǎn)品生產(chǎn)者的警告義務(wù)是消費(fèi)者獲得產(chǎn)品危險(xiǎn)性信息來(lái)源之一，這種警告義務(wù)將影響消費(fèi)者購(gòu)買力，產(chǎn)品危險(xiǎn)事故警告與消費(fèi)者購(gòu)買力成反比例關(guān)系，產(chǎn)品事故安全警告強(qiáng)度越弱，產(chǎn)品事故成本越高，強(qiáng)烈的警告雖然會(huì)避免較大的事故成本，卻降低了消費(fèi)者的購(gòu)買欲望。{32}（P601-602）要求廠商披露完全精確的信息可能導(dǎo)致他們不愿意提供信息。
5．當(dāng)事人抵抗權(quán)的保留
“從行政法層面看，抵抗權(quán)主要被表述為個(gè)體對(duì)基于公權(quán)力而作出的行政決定所設(shè)置之義務(wù)進(jìn)行抵制和不服的行為?！眥33}（P16）例如，《行政處罰法》第49條規(guī)定行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員當(dāng)場(chǎng)收繳罰款的，必須向當(dāng)事人出具省、自治區(qū)、直轄市財(cái)政部門統(tǒng)一制發(fā)的罰款收據(jù)，不出具財(cái)政部門統(tǒng)一制發(fā)的罰款收據(jù)的，當(dāng)事人有權(quán)拒絕繳納罰款；《行政許可法》第31條規(guī)定行政機(jī)關(guān)不得要求申請(qǐng)人提交與其申請(qǐng)的行政許可事項(xiàng)無(wú)關(guān)的技術(shù)資料和其他材料。這些法律規(guī)定，意味著行政相對(duì)人有針對(duì)行政機(jī)關(guān)的抵抗權(quán)或者對(duì)抗權(quán)。在政府信息收集和處理過程中，以公民權(quán)利抵制行政權(quán)力也是公民自我救濟(jì)的一部分，如《統(tǒng)計(jì)法》第12條規(guī)定對(duì)違反本法和國(guó)家規(guī)定編制的統(tǒng)計(jì)調(diào)查表，有關(guān)統(tǒng)計(jì)調(diào)查對(duì)象有權(quán)拒絕填報(bào)；《稅收征收管理法》第59條規(guī)定稅務(wù)機(jī)關(guān)派出的人員進(jìn)行稅務(wù)檢查時(shí)，未出示稅務(wù)檢查證和稅務(wù)檢查通知書的，被檢查人有權(quán)拒絕檢查。
五、結(jié)語(yǔ)
本文通過美國(guó)和中國(guó)兩方面的資料和立法情況，分析了政府的信息形成權(quán)及其衍生問題。這里需要特別指出的是，信息管制（文書工作）在美國(guó)也是一個(gè)特殊問題，在研究政府管制成本收益時(shí)一般只計(jì)算經(jīng)濟(jì)管制和社會(huì)管制的成本和收益，信息與管制事務(wù)辦公室1997年給國(guó)會(huì)的第一份《聯(lián)邦管制成本一收益報(bào)告》（ReporttoCongressontheCostsandBenefitsofFederalRegulations）中將“稅典的文書工作成本”從“管制總成本”評(píng)估中剔出，{26}（P374）2007年給國(guó)會(huì)的第10份報(bào)告《聯(lián)邦管成本一收益報(bào)告草案》（Draft2007ReportToCongressontheCostsandBenefitsofFederalRegula-tions）中仍然沒有討論和評(píng)估信息管制（文書工作）成本和收益問題。美國(guó)通過獨(dú)立的文書工作評(píng)估報(bào)告來(lái)研究信息管制問題，但是，這種做法還是遭到了學(xué)者們的批評(píng)。{7}（P13）而中國(guó)幾乎很少有人注意到文書工作和信息管制的權(quán)力合法性和成本一收益問題。我們必須知道，現(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)信息社會(huì)，也是一個(gè)管制社會(huì)，信息管制成為當(dāng)代行政國(guó)家和福利國(guó)家的一種重要工具。政府在運(yùn)用信息形成權(quán)時(shí)既給公眾和消費(fèi)者帶來(lái)了利益，也帶了負(fù)擔(dān)和損害。當(dāng)我們呼吁重視政府信息公開時(shí)，一定不要忘記政府正在進(jìn)行的信息收集和處理行為，對(duì)于國(guó)家、社會(huì)、公眾而言仍然是利弊并存的。
【注釋】
[1]它們是：商務(wù)部的經(jīng)濟(jì)分析局（BEA）、司法部的司法統(tǒng)計(jì)局（BJS）、勞動(dòng)部的勞動(dòng)統(tǒng)計(jì)局（BLS）、運(yùn)輸部的運(yùn)輸統(tǒng)計(jì)局（BTS）、商務(wù)部的人口普查局（Census）、能源部的能源信息管理局（EIA）、農(nóng)業(yè)部的經(jīng)濟(jì)調(diào)查服務(wù)局（ERS）、農(nóng)業(yè)部的國(guó)家農(nóng)業(yè)統(tǒng)計(jì)服務(wù)局（NASS）、教育部的教育統(tǒng)計(jì)國(guó)家中心（NCES）、健康和人力部的健康統(tǒng)計(jì)國(guó)家中心（NCHS）、社會(huì)安全管理局的研究評(píng)估統(tǒng)計(jì)辦公室（ORES）、財(cái)政部的收入統(tǒng)計(jì)和國(guó)內(nèi)稅收服務(wù)局（SOI）、國(guó)家科學(xué)基金委員會(huì)的科學(xué)資源統(tǒng)計(jì)事務(wù)部（SRS）。
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【關(guān)鍵詞】經(jīng)濟(jì)法 基本架構(gòu) 局限性 建議
中國(guó)目前已經(jīng)形成了經(jīng)濟(jì)法的基本框架，然而究竟應(yīng)該如何定位經(jīng)濟(jì)法，經(jīng)濟(jì)法在我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中起著什么樣的作用以及怎樣更好地履行經(jīng)濟(jì)法的使命，筆者擬通過與世界其他國(guó)家的經(jīng)濟(jì)法對(duì)比，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)法重新進(jìn)行定位，并針對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)法架構(gòu)方面的問題提出針對(duì)性的建議。
經(jīng)濟(jì)法的定位
一般來(lái)說(shuō)要對(duì)一個(gè)事物進(jìn)行定位，必須對(duì)其所處的關(guān)系予以判斷，只有這樣才能得出符合客觀實(shí)際的結(jié)論。
我國(guó)法學(xué)理論界比較一致地把法律調(diào)整的對(duì)象和法律調(diào)整的方法作為劃分法律部門的根據(jù)。法律部門，一般而言是指調(diào)整因其本身性質(zhì)而要求有同類調(diào)整方法的那些社會(huì)關(guān)系的法律規(guī)范的總和。這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是我們判斷和構(gòu)建內(nèi)部協(xié)調(diào)統(tǒng)一、內(nèi)容縝密完善的社會(huì)主義法律體系的一把尺子。它為我們?nèi)绾蝿澐址刹块T、確定彼此之間的分工合作關(guān)系奠定了理論基石，推動(dòng)了部門法學(xué)的繁榮和發(fā)展。但也在我國(guó)法律實(shí)踐過程中表現(xiàn)出了一定的局限性。
傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)法定位的局限性。首先，在把法律的調(diào)整對(duì)象作為劃分不同法律部門的主要標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)候，往往表現(xiàn)為顧此失彼。例如在我國(guó)，《勞動(dòng)法》與《反壟斷法》、《稅收征收管理法》同屬于經(jīng)濟(jì)法范疇但是彼此調(diào)整的對(duì)象大相徑庭。如果想嚴(yán)格地區(qū)分不同性質(zhì)或不同類別的社會(huì)關(guān)系必然以社會(huì)關(guān)系能進(jìn)行嚴(yán)格的割裂為前提，但是社會(huì)生活是復(fù)雜的，這也決定了不同事物從不同角度看會(huì)得出不同的結(jié)果。如果固守以調(diào)整對(duì)象作為劃分不同部門法的根據(jù)，將必然導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)法的單一維度，難以滿足法律實(shí)踐的需求。
其次，以法律的調(diào)整方法來(lái)作為劃分不同法律部門之間的界線的時(shí)候往往也表現(xiàn)出一種方法為多個(gè)部門法公用，或者是一個(gè)部門法之內(nèi)有兩種或者兩種以上的調(diào)整方法，即出現(xiàn)跨域的現(xiàn)象。以《中華人民共和國(guó)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》為例，其第四十條直接規(guī)定了“經(jīng)營(yíng)者提供商品或者服務(wù)有下列情形之一的，除本法另有規(guī)定外，應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量法》和其他有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，承擔(dān)民事責(zé)任”，這也就是說(shuō)民法的調(diào)整方法如賠償損失、賠禮道歉、恢復(fù)原狀、返還財(cái)產(chǎn)等一樣適用于經(jīng)濟(jì)法領(lǐng)域。同樣《中華人民共和國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量法》第四十條規(guī)定的“生產(chǎn)、銷售不符合保障人體健康和人身、財(cái)產(chǎn)安全的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)……，責(zé)令停止生產(chǎn)、銷售，沒收違法生產(chǎn)、銷售的產(chǎn)品，并處違法生產(chǎn)、銷售產(chǎn)品（包括已售出和未售出的產(chǎn)品，下同）貨值金額等值以上三倍以下的罰款；有違法所得的，并處沒收違法所得；情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！边@里的“責(zé)令停止生產(chǎn)、銷售”“沒收”“罰款”“吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照”同樣是行政法的調(diào)整方法。
經(jīng)濟(jì)法新的定位方法。鑒于法律部門劃分的傳統(tǒng)理念在面對(duì)現(xiàn)代社會(huì)的要求所表現(xiàn)出來(lái)的局限性，筆者認(rèn)為可以從以下幾個(gè)方面來(lái)定位經(jīng)濟(jì)法，同時(shí)也為劃分法律部門提供參考。
第一，從經(jīng)濟(jì)法的作用入手，以經(jīng)濟(jì)法所應(yīng)該擔(dān)負(fù)的任務(wù)為旨?xì)w，設(shè)定經(jīng)濟(jì)法的范圍，而不要糾結(jié)于社會(huì)關(guān)系的劃分。筆者認(rèn)為經(jīng)濟(jì)法的任務(wù)應(yīng)包括：首先，維護(hù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)安全、健康運(yùn)行，落實(shí)國(guó)家經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)政策。其次，規(guī)范市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行準(zhǔn)則，維護(hù)消費(fèi)者利益。在當(dāng)下企業(yè)以追求利益最大化作為行為準(zhǔn)則的環(huán)境下，此點(diǎn)尤為重要。衣食住行的危機(jī)使得社會(huì)穩(wěn)定面臨威脅，這不僅不符合踐行科學(xué)發(fā)展觀，建設(shè)和諧社會(huì)的要求，甚至是與其背道而馳的。因此法律作為實(shí)現(xiàn)政治主張的手段需要擔(dān)負(fù)起這方面的任務(wù)。再次，維護(hù)社會(huì)公眾利益，在當(dāng)代立法實(shí)踐中出現(xiàn)一種社會(huì)法，即它不明顯地表現(xiàn)統(tǒng)治階級(jí)的意志，而是在很大程度上代表了社會(huì)公眾的利益。
第二，法律部門拓?fù)浠?，即不以?yán)格的定性定量為標(biāo)準(zhǔn)，而是以它符合幾個(gè)特定的要求為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)界定法律部門的構(gòu)成，這是客觀現(xiàn)實(shí)的需要。筆者認(rèn)為經(jīng)濟(jì)法的標(biāo)準(zhǔn)可有以下幾方面：首先，主體間的不平等性；其次，法律關(guān)系內(nèi)容上的經(jīng)濟(jì)性；再次，調(diào)控手段的多樣性。
我國(guó)經(jīng)濟(jì)法的基本架構(gòu)設(shè)想
第一，從調(diào)整內(nèi)容的角度，我國(guó)經(jīng)濟(jì)法可以分為經(jīng)濟(jì)主體法和經(jīng)濟(jì)行為法。
經(jīng)濟(jì)主體法，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的活的靈魂，沒有主體就沒有生產(chǎn)交換分配，它是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的基礎(chǔ)。這方面法律包括《公司法》、《合伙企業(yè)法》、《個(gè)人獨(dú)資企業(yè)法》、《中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》、《中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》和《外國(guó)獨(dú)資企業(yè)法》等等。
經(jīng)濟(jì)行為方面的法律。經(jīng)濟(jì)行為方面的法律是經(jīng)濟(jì)主體法的延伸，它是對(duì)經(jīng)濟(jì)主體的進(jìn)一步規(guī)范。這方面的法律包括《中華人民共和國(guó)反壟斷法》、《中華人民共和國(guó)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》、《中華人民共和國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量法》、《中華人民共和國(guó)食品安全法》和《中華人民共和國(guó)食品安全法實(shí)施條例》等等。
第二，從經(jīng)濟(jì)維護(hù)利益的歸屬角度，我國(guó)經(jīng)濟(jì)法可以分為維護(hù)國(guó)家利益的法律、維護(hù)社會(huì)公眾利益的法律和維護(hù)部分人利益的法律。
維護(hù)國(guó)家利益的法律。在當(dāng)今中國(guó)，這方面的法律主要包括《中華人民共和國(guó)商業(yè)銀行法》、《中華人民共和國(guó)稅收征收管理法》、《中華人民共和國(guó)稅收征收管理法實(shí)施細(xì)則》、《中華人民共和國(guó)企業(yè)所得稅法》、《中華人民共和國(guó)個(gè)人所得稅法》、《中華人民共和國(guó)個(gè)人所得稅法實(shí)施條例》、《中華人民共和國(guó)個(gè)人所得稅法審計(jì)法》和《中華人民共和國(guó)個(gè)人所得稅法統(tǒng)計(jì)法》等等。
維護(hù)社會(huì)公眾利益的法律。法律的主要作用之一就是維護(hù)相關(guān)的利益使之得到保障和實(shí)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)法亦是如此。維護(hù)社會(huì)公眾利益的法律主要包括《中華人民共和國(guó)反壟斷法》、《中華人民共和國(guó)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》、《中華人民共和國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量法》、《中華人民共和國(guó)食品安全法》、《中華人民共和國(guó)食品安全法實(shí)施條例》、《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》、《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》、《中華人民共和國(guó)土地管理法》和《中華人民共和國(guó)房地產(chǎn)管理法》等等。
維護(hù)部分人利益的法律。在一般保護(hù)的基礎(chǔ)上加強(qiáng)對(duì)薄弱環(huán)節(jié)的保護(hù)，這是非常必要的，認(rèn)為整齊劃一能夠解決問題的想法是不成熟的。這方面的法律包括《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》、《勞動(dòng)法》、《勞動(dòng)合同法》、《勞動(dòng)爭(zhēng)議處理?xiàng)l例》和《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》等等。
完善我國(guó)經(jīng)濟(jì)法的建議
第一，加強(qiáng)有關(guān)經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)方面法律的制定。2011年12月份，全國(guó)居民消費(fèi)價(jià)格總水平同比上漲4.1%。其中，城市上漲4.1%，農(nóng)村上漲4 .1%。民眾存款出現(xiàn)了負(fù)增長(zhǎng)。這些問題的解決可以借鑒日本市場(chǎng)“間接”規(guī)制的方法，加強(qiáng)政府行政指導(dǎo)，利用法律手段打擊囤積居奇，哄抬物價(jià)的行為。
第二，制定有關(guān)外匯管制方面的法律。2011年7月末，外匯局下發(fā)《關(guān)于核定境內(nèi)銀行2011年度融資性對(duì)外擔(dān)保余額指標(biāo)有關(guān)問題的通知》，這是控制跨境資金涌入，打擊熱錢的又一措施，同時(shí)配合了國(guó)內(nèi)房地產(chǎn)市場(chǎng)的調(diào)控。我國(guó)現(xiàn)行外匯管理方面的法律規(guī)范是1996年1月29日制定的《中華人民共和國(guó)外匯管理?xiàng)l例》，最近的一次修訂也是在5年前。因此，其在應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)全球化程度日益增高，及國(guó)際金融大鱷大量進(jìn)入的局勢(shì)等方面顯然力不從心。如果我們能夠參照世界其他國(guó)家外匯管理方面的管理法規(guī)和經(jīng)驗(yàn)制定一部系統(tǒng)綜合的外匯管理法，這對(duì)于維護(hù)國(guó)家金融安全，確保國(guó)民經(jīng)濟(jì)的安全顯然具有重大的意義。
第三，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)公益的調(diào)控。緊跟對(duì)高房?jī)r(jià)的擔(dān)憂，生活必需品的質(zhì)量安全更讓人們擔(dān)心，瘦肉精、假雞蛋、染色饅頭、地溝油等等，極大地危害到了人們的健康，也損害了中國(guó)的國(guó)際形象。生活必需品價(jià)格大幅震蕩，更是讓工薪階層難以面對(duì)。突出法律維護(hù)社會(huì)公眾利益，以我國(guó)現(xiàn)有的食品安全法、產(chǎn)品質(zhì)量法為基礎(chǔ)，加大對(duì)制售假冒偽劣產(chǎn)品，尤其是嚴(yán)重危害人民身體健康的行為處罰力度，勢(shì)在必行。
結(jié)語(yǔ)
損害的修復(fù)是個(gè)靈活的概念。換句話說(shuō)，資源損害之后最合適的修復(fù)方式只能在特定情況下進(jìn)行確認(rèn)，需要考慮最完全地滿足受害者的利益，同時(shí)最大程度的消除資源損害行為所導(dǎo)致的損害后果。但是我們必須知道，人類生命健康的損傷、風(fēng)景的破壞、稀有物種的滅絕、不可再生資源的揮霍，這些資源的恢復(fù)原狀通常是不可能的、不可行的，在經(jīng)濟(jì)上也是不合理的。事先預(yù)防和控制成為最現(xiàn)實(shí)的選擇，而損害賠償?shù)木窒扌砸脖厝粡?qiáng)烈要求加入預(yù)先救濟(jì)機(jī)制并擴(kuò)充行政性修復(fù)機(jī)制，從而保證自然資源環(huán)境的功能實(shí)現(xiàn)。在自然資源損害的救濟(jì)手段中，損害賠償是民事責(zé)任體系下之首選，也是阻止損害的最后手段，除此之外，事先預(yù)防和抑制性質(zhì)的保證金、賠償基金以及分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任保險(xiǎn)都是可行的選擇，而對(duì)于恢復(fù)原狀的目標(biāo)而言，補(bǔ)償基金這種形式也可使用。本文將從自然資源修復(fù)的目標(biāo)出發(fā)，分個(gè)體、市場(chǎng)和政府三個(gè)層次對(duì)這個(gè)完整的法律修復(fù)路徑進(jìn)行分析，希冀為環(huán)境資源保護(hù)中廣泛的利益平衡提供更加靈活的應(yīng)對(duì)方案。
一、個(gè)體責(zé)任的承擔(dān)———損害賠償與恢復(fù)原狀
自然資源首先是作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)概念出現(xiàn)，在進(jìn)入法律的規(guī)制范圍后，其內(nèi)涵不斷得到界定和擴(kuò)充，而環(huán)境作為自然資源的提供者，同時(shí)也包含有廢品的吸收者、效益的直接來(lái)源功能，這三個(gè)功能共同構(gòu)成了循環(huán)經(jīng)濟(jì)體系中環(huán)境的生命支持功能。作為環(huán)境損害的內(nèi)容之一，自然資源的損害問題也不斷在各國(guó)受到關(guān)注，歐盟2004年3月10日正式通過的《預(yù)防和補(bǔ)救環(huán)境損害的環(huán)境責(zé)任指令》將此“損害”明確進(jìn)行界定，表述為“可測(cè)量的自然資源的不利變化或者可能直接、間接出現(xiàn)的可測(cè)量的自然資源服務(wù)功能的損傷”。［1］這表明環(huán)境資源的損害事實(shí)，正不斷刺激和推動(dòng)著法律對(duì)資源損害修復(fù)及其市場(chǎng)化的反應(yīng)和關(guān)注。
（一）損害賠償1982年《世界自然》原則篇中明確指出，所有人根據(jù)其國(guó)內(nèi)立法“在其環(huán)境受到損害或惡化時(shí)應(yīng)能獲得救濟(jì)”。《二十一世紀(jì)議程》要求政府和立法機(jī)關(guān)建立司法或行政程序?qū)δ切┛赡懿缓戏ɑ蚋鶕?jù)法律侵害權(quán)利、影響環(huán)境的行為予以合法的賠償和補(bǔ)償，并為個(gè)人、團(tuán)體和組織訴諸司法提供獲得承認(rèn)的合法權(quán)益。2010年2月《關(guān)于有害環(huán)境活動(dòng)所造成損害之責(zé)任、應(yīng)對(duì)行動(dòng)和賠償?shù)膰?guó)內(nèi)法的編制準(zhǔn)則》，是聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署根據(jù)1992年《里約宣言》的要求和2001年《關(guān)于制訂和定期審查環(huán)境法的蒙得維的亞方案》而制定的關(guān)于環(huán)境損害的責(zé)任和賠償問題的準(zhǔn)則，旨在幫助發(fā)展中國(guó)家和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國(guó)家制定關(guān)于環(huán)境損害的責(zé)任和賠償相關(guān)國(guó)內(nèi)法律和程序。我國(guó)環(huán)境資源損害的個(gè)人責(zé)任承擔(dān)規(guī)則，主要是基于民事侵權(quán)中的環(huán)境污染致?lián)p規(guī)則建立，其中最核心的法律即《侵權(quán)責(zé)任法》，該法的實(shí)施推動(dòng)了我國(guó)在環(huán)境領(lǐng)域的侵權(quán)救濟(jì)規(guī)則，其65條規(guī)定：因污染環(huán)境造成損害的，污染者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。而侵權(quán)損害賠償作為最普遍、適用最廣的救濟(jì)方式也被立法所肯定。實(shí)踐中，環(huán)境資源的損害主要是源于經(jīng)濟(jì)建設(shè)和資源開發(fā)，也可被稱為“環(huán)境侵權(quán)”，這在各國(guó)有著不同表述，如日本就稱之為“公害”［2］，同傳統(tǒng)的民事侵權(quán)相比，它有著許多不同之處，最突出的就是其對(duì)人類社會(huì)的損害已遠(yuǎn)超一般民事侵權(quán)法的規(guī)制范圍，必須通過預(yù)防原則來(lái)進(jìn)行制度上的妥善修正。環(huán)境資源損害多屬生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的產(chǎn)物，除少數(shù)事故性污染，均具有一定的社會(huì)必要性和合理性，而且也具有連續(xù)性和反復(fù)性特點(diǎn)。資源損害行為和損害結(jié)果之間的因果關(guān)系往往難以認(rèn)定，因?yàn)樾袨楹徒Y(jié)果之間有著廣闊的時(shí)間和空間距離，而行為卻具有累積效應(yīng)、潛在效應(yīng)和滯后效應(yīng)，其后果并不能明確的認(rèn)定，這對(duì)于傳統(tǒng)的一般民事侵權(quán)理論而言是難以解決的。因此“以無(wú)過失責(zé)任制取代過失責(zé)任制，實(shí)行因果關(guān)系推定、舉證責(zé)任轉(zhuǎn)移或倒置，實(shí)行預(yù)防性及社會(huì)化救濟(jì)制度等，為其關(guān)鍵問題及總的發(fā)展趨勢(shì)?！保?］我國(guó)《侵權(quán)責(zé)任法》的實(shí)施就正在推動(dòng)著環(huán)境損害民事責(zé)任規(guī)則的發(fā)展與進(jìn)步。如將討論范圍縮限至自然資源的損害，我們必須面對(duì)的難題將集中在訴訟規(guī)則上。［4］公共自然資源的損害往往導(dǎo)致的是集體利益的損害，不涉及具體個(gè)人利益的損失，因而在訴訟主體規(guī)則方面需慎重考量。在我國(guó)，根據(jù)憲法和自然資源法的有關(guān)規(guī)定，自然資源權(quán)屬是國(guó)家所有和集體所有的二元所有制結(jié)構(gòu)，但實(shí)踐中資源的國(guó)家和集體所有權(quán)卻被不同程度的架空或?yàn)E用，在資源的開發(fā)利用過程中，資源的需求和供給沒有強(qiáng)有力的利益約束和平衡機(jī)制，自然資源的損害程度觸目驚心，資源被掠奪性的開發(fā)和利用，浪費(fèi)和破壞嚴(yán)重。目前，我國(guó)僅《海洋環(huán)境保護(hù)法》賦予了行使海洋監(jiān)督管理權(quán)的部門對(duì)海洋污染損害的索賠權(quán)。這也正是資源損害嚴(yán)重的原因之一，我們需要將政府部門實(shí)施自然資源損害索賠的領(lǐng)域從海洋環(huán)境領(lǐng)域擴(kuò)大到其他環(huán)境資源領(lǐng)域。在環(huán)境資源損害賠償?shù)膶哟紊?，由于私法救?jì)扮演了主要角色，政府部門除了成為索賠主體，其他能做的就是有益于損害賠償實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)性支持工作，為環(huán)境資源的保護(hù)提供一個(gè)基礎(chǔ)平臺(tái)。具體包括鼓勵(lì)環(huán)境保護(hù)書籍的出版發(fā)行，推廣環(huán)境保護(hù)知識(shí)，提高公民的環(huán)境意識(shí)，支持環(huán)境保護(hù)相關(guān)的教育和培訓(xùn)工作；推動(dòng)相關(guān)的環(huán)境科學(xué)研究和技術(shù)開發(fā)，特別是有利于防止、降低和減少環(huán)境影響的技術(shù)開發(fā)和應(yīng)用；改進(jìn)環(huán)境數(shù)據(jù)，將環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度納入公共事務(wù)執(zhí)行，包括建立環(huán)境統(tǒng)計(jì)網(wǎng)絡(luò)，從事環(huán)境數(shù)據(jù)的收集和分析工作，制定環(huán)境評(píng)估規(guī)則與方法，促進(jìn)公共環(huán)境信息的透明度，使得資源損害賠償變得更加確定和可行。
（二）恢復(fù)原狀及保證金條款作為環(huán)境資源法的基本原則，“污染者付費(fèi)，利用者補(bǔ)償，開發(fā)者保護(hù)，破壞者恢復(fù)”是傳統(tǒng)理論中環(huán)境資源保護(hù)最為核心的表述，它表明已經(jīng)或者可能造成環(huán)境污染或資源損害的人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償、補(bǔ)償、保護(hù)和恢復(fù)的全部費(fèi)用，原則上至少應(yīng)該包括三種費(fèi)用：應(yīng)急及清污費(fèi)用、私人財(cái)產(chǎn)損害賠償費(fèi)用、公共自然資源損害賠償費(fèi)用。換句話說(shuō)，這表明當(dāng)時(shí)已經(jīng)存在環(huán)境資源損害，而且可能繼續(xù)發(fā)生損害。以民事法律中的環(huán)境污染責(zé)任為例，污染者就應(yīng)該賠償與污染有關(guān)的損害，不論這種損害是產(chǎn)生于個(gè)人、企業(yè)及其產(chǎn)品還是產(chǎn)生于被污染的環(huán)境本身。但實(shí)踐中，環(huán)境資源損害是難以測(cè)量的。工業(yè)產(chǎn)品的生態(tài)影響是累積性逐步發(fā)生的，眾多因素介入并最終導(dǎo)致環(huán)境資源損害，準(zhǔn)確認(rèn)定環(huán)境責(zé)任的范圍十分困難，企業(yè)主會(huì)認(rèn)為錯(cuò)誤操作的工人和不當(dāng)使用的消費(fèi)者也應(yīng)承擔(dān)一定的責(zé)任。而對(duì)于特定行為是否造成損害的認(rèn)定也同樣十分困難，我們無(wú)法準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)現(xiàn)有活動(dòng)對(duì)未來(lái)環(huán)境的影響，如核廢料處理、地下水使用、鄉(xiāng)鎮(zhèn)城市化、高鐵磁懸浮建設(shè)等，而且，我們也不能準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)現(xiàn)有資源能否滿足后代的需要。所以，考慮到時(shí)間的滯后性、起因的復(fù)雜性、損害范圍的不確定性，我們對(duì)環(huán)境資源損害應(yīng)該賠償?shù)绞裁闯潭?，根本無(wú)法進(jìn)行準(zhǔn)確的把握，難以實(shí)現(xiàn)所謂最終的公平。由此，在實(shí)踐層面而言，除了依據(jù)現(xiàn)有法律的判斷來(lái)直接賠償損失，我們還可以采納以恢復(fù)原狀為目標(biāo)的保證金制度，有力填補(bǔ)環(huán)境資源損害救濟(jì)制度中的操作縫隙，將責(zé)任的承擔(dān)能力預(yù)先予以保證。作為民事?lián)p害的救濟(jì)方式，恢復(fù)原狀具有明確的法律依據(jù)和淵源。2000年歐盟的關(guān)于環(huán)境民事責(zé)任白皮書就指出，當(dāng)環(huán)境被嚴(yán)重污染或遭受重大損害時(shí)，必須確保被損害的環(huán)境資源得到恢復(fù)。擬議中的損害不僅包括了對(duì)人、財(cái)產(chǎn)和場(chǎng)所污染的損害，而且也包括對(duì)自然的損害，特別是對(duì)那些位于共同體內(nèi)、從生物多樣性保護(hù)觀點(diǎn)看是非常重要的自然資源。但問題在于：什么是已經(jīng)損失的而我們又應(yīng)該用什么措施來(lái)恢復(fù)它？這是一個(gè)法律適用的事實(shí)問題。實(shí)際上，環(huán)境資源損害后的恢復(fù)原狀普遍是不可能的、不可行的，我們只能確定在多大程度上恢復(fù)受損環(huán)境資源是具有可操作性的。由此，法律層面的恢復(fù)原狀，僅適用于特定義務(wù)或法律規(guī)則未被遵守時(shí)應(yīng)該是比較合適的，最典型的就是適用生態(tài)資源恢復(fù)保證金條款來(lái)進(jìn)行把握。保證金主要用來(lái)確定當(dāng)事人的法律義務(wù)，從而防止當(dāng)事人無(wú)法或者拒絕履行先前的承諾而導(dǎo)致對(duì)環(huán)境資源產(chǎn)生重大影響所造成的損失。國(guó)外代表性立法是美國(guó)的《露天開采治理與復(fù)墾法案》（SMCRA），①該法要求所有的礦山開采者交納保證金，用以保證原本是礦場(chǎng)的地點(diǎn)治理和重新開墾的費(fèi)用。除非該地點(diǎn)恢復(fù)到開墾前的狀態(tài)，否則這筆保證金將不退還。即如果礦場(chǎng)沒有按照要求復(fù)植原生植被，那么這筆保證金就由規(guī)制機(jī)構(gòu)沒收，用于資助第三方進(jìn)行復(fù)墾，保證金的具體形式可以有履約擔(dān)保、不可撤銷信用證、信托基金或現(xiàn)金等多種形式。英國(guó)、德國(guó)、加拿大、澳大利亞、馬來(lái)群島等國(guó)家和地區(qū)都建立了類似的礦區(qū)保證金制度，要求采礦企業(yè)在取得生產(chǎn)許可證之前就做出生態(tài)重建的金融安排。國(guó)內(nèi)代表性范例是自治區(qū)2003年出臺(tái)的《黃金礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)保證金制度》，規(guī)定凡在自治區(qū)行政區(qū)域內(nèi)開采黃金者必須承擔(dān)因采礦而破壞的礦山地質(zhì)環(huán)境的恢復(fù)與治理責(zé)任，預(yù)繳礦山環(huán)境恢復(fù)保證金。礦山環(huán)境恢復(fù)保證金用作采礦權(quán)人對(duì)礦山環(huán)境恢復(fù)承諾的抵押。該制度按照植被和土壤類型，將礦山環(huán)境恢復(fù)保證金標(biāo)準(zhǔn)劃分為五個(gè)等級(jí)。一級(jí)植被的保證金達(dá)每平方公里1000萬(wàn)元，以下等級(jí)依次遞減200萬(wàn)元，最低者為每平方公里200萬(wàn)元。采礦權(quán)申請(qǐng)人必須向指定的銀行賬戶存入足夠數(shù)額的礦山環(huán)境恢復(fù)保證金后，方能領(lǐng)取采礦許可證，并要與主管部門簽訂礦山環(huán)境恢復(fù)治理責(zé)任書。最值得注意的是，主管部門還被賦予了恢復(fù)資金不足部分的追繳權(quán)，極大防止了采礦權(quán)人的掠奪性開采行為。②隨即，云南省在2006年出臺(tái)《云南省礦產(chǎn)地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理保證金管理暫行辦法》，河北省也了《河北省礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理保證金管理暫行辦法》，黑龍江省則在2007年出臺(tái)了《黑龍江省礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)保證金管理暫行辦法》，至2009年初，我國(guó)已經(jīng)有30個(gè)省份建立了礦山環(huán)境保證金制度。相比而言，盡管我國(guó)的《礦產(chǎn)資源法》對(duì)礦產(chǎn)資源開采的恢復(fù)機(jī)制也有明文規(guī)定，③但其規(guī)定仍過于簡(jiǎn)單，既未規(guī)定保證金制度，操作性也不強(qiáng)。
二、個(gè)體責(zé)任承擔(dān)的補(bǔ)充性措施———賠償基金與責(zé)任保險(xiǎn)
（一）預(yù)防性原則及賠償基金基于損害賠償?shù)木窒扌砸约盎镜念A(yù)防性原則，賠償基金機(jī)制應(yīng)成為彌補(bǔ)環(huán)境資源損害賠償不足的有力舉措。所謂預(yù)防性原則，是指應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮和采取不產(chǎn)生環(huán)境破壞的措施。其根據(jù)在于有些環(huán)境破壞和資源損害是不可能修復(fù)的，況且，預(yù)防環(huán)境資源損害的費(fèi)用一般要小于修復(fù)費(fèi)用。我們應(yīng)從末端控制轉(zhuǎn)變到對(duì)資源利用的全過程管理，使得預(yù)防性原則成為污染者付費(fèi)原則的必要補(bǔ)充。在國(guó)外，環(huán)境資源損害的賠償基金制度已有不短的發(fā)展歷程。以歐盟為例，1984年通過有關(guān)監(jiān)督和控制有害廢物越界運(yùn)輸?shù)牡?4／631指令④嘗試建立環(huán)境責(zé)任體系后，委員會(huì)就在1993年3月提出了有關(guān)建立環(huán)境損害責(zé)任一般制度的綠皮書⑤，主張建立無(wú)過錯(cuò)責(zé)任和聯(lián)合賠償基金制度，涉及后者的表述是：由所有可能涉及賠償?shù)慕?jīng)營(yíng)者繳納或者以捐助為基礎(chǔ)，作為補(bǔ)充手段或者緊急救濟(jì)工具，適用于不能查明責(zé)任人、責(zé)任人沒有能力履行賠償責(zé)任、因果關(guān)系不能充分證實(shí)等情況。如荷蘭就建立了空氣污染基金，對(duì)于因?yàn)橥话l(fā)性事故或不能從污染者得到賠償?shù)沫h(huán)境損害可以從空氣污染基金處得到補(bǔ)償。［5］2009年聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署制定的《關(guān)于有害環(huán)境活動(dòng)所造成損害之責(zé)任、應(yīng)對(duì)行動(dòng)和賠償?shù)膰?guó)內(nèi)法的編制準(zhǔn)則》第10條就明確規(guī)定：國(guó)內(nèi)法應(yīng)該通過特別資助或集體賠償框架來(lái)填補(bǔ)賠償差額。［6］除此外，類似的立法還包括美國(guó)的《超級(jí)基金法》［3］，其全稱是《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償和責(zé)任法》，該法規(guī)定了超級(jí)基金與有關(guān)補(bǔ)救責(zé)任，其體現(xiàn)的核心就是反應(yīng)、賠償與責(zé)任，“反應(yīng)”就是指針對(duì)自然資源的損傷、破壞和滅失而采取的消除、清除、救濟(jì)和救助行動(dòng)，而隨之的“賠償”部分則成立了被稱之為反應(yīng)基金或超級(jí)基金（Superfund）的“有害物質(zhì)反應(yīng)信托基金（HazardousSubstancesResponseTrustFund）”，該基金主要就用于自然資源損傷、破壞和滅失所造成的損害賠償，其初始基金為16億美元，主要來(lái)源于兩個(gè)渠道：一是來(lái)自對(duì)生產(chǎn)石油產(chǎn)品和某些無(wú)機(jī)化學(xué)制品的行業(yè)征收的專門稅，共有13．8億元，二是來(lái)自聯(lián)邦財(cái)政撥款，共有2．2億美元。針對(duì)受害者個(gè)體，該基金的規(guī)則是：受害者必須首先向責(zé)任者追償，如果不行，他可以向基金提出，基金獲取對(duì)責(zé)任者的追索權(quán)，如責(zé)任者不明則由基金承擔(dān)該費(fèi)用。在責(zé)任部分，該法還允許政府向“潛在的責(zé)任人”獲取恢復(fù)環(huán)境的費(fèi)用，這是對(duì)傳統(tǒng)民事責(zé)任侵權(quán)法的延伸，適用于自然資源和環(huán)境的損害，“潛在責(zé)任人”的典型代表是企業(yè)承繼者和銀行為主的貸方，甚至還可以包括參與有害物質(zhì)處理或有關(guān)管理決策的公司高管。該制度遭受著很多質(zhì)疑，但作為工業(yè)化初級(jí)階段的規(guī)則，它對(duì)我國(guó)將資源損害成本有效內(nèi)部化的制度設(shè)計(jì)非常有借鑒意義。總體上說(shuō)，賠償基金是由向潛在的義務(wù)主體直接或間接征收的經(jīng)費(fèi)組成，基金從本質(zhì)上講是潛在義務(wù)主體的責(zé)任共同體。如果致?lián)p方無(wú)力承擔(dān)賠償責(zé)任，應(yīng)由作為責(zé)任共同體的基金承擔(dān)。這盡管符合受損者受償?shù)纳鐣?huì)公正要求，但由作為責(zé)任共同體的基金對(duì)個(gè)別單位或個(gè)人的特定受償負(fù)責(zé)，畢竟損害了其他潛在義務(wù)主體的權(quán)利———他們最終分擔(dān)了別人應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，日本立法的最終措辭稱之為“補(bǔ)償”而非“賠償”應(yīng)該也是考慮了這個(gè)邏輯。由此，賠償基金適用的條件有著嚴(yán)格的限定：根據(jù)該基金具有的高度輔和補(bǔ)充性，只能將該基金的使用限于填補(bǔ)漏洞，即賠償義務(wù)主體既沒有繳納保證金，也沒有參加保險(xiǎn)而又無(wú)力承擔(dān)責(zé)任的情形。
（二）個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)的市場(chǎng)分擔(dān)及責(zé)任保險(xiǎn)在資源開發(fā)利用過程中，近些年的環(huán)境事件所帶來(lái)的后果均呈現(xiàn)受害地域廣、受害人數(shù)多、賠償數(shù)額大、治理費(fèi)用高昂的特點(diǎn)。這對(duì)于企業(yè)本身及被動(dòng)承擔(dān)最終責(zé)任的政府而言，都是難以回避的經(jīng)濟(jì)壓力。顯然，一般的民事?lián)p害賠償機(jī)制根本難以支撐這種環(huán)境資源的保護(hù)、救濟(jì)和修復(fù)體系。而考慮到環(huán)境資源損害屬于社會(huì)性權(quán)益侵害范疇，而環(huán)境資源的修復(fù)又具有社會(huì)性和公益性，這種損害賠償已不再是致害人與受害人之間的問題，而成為社會(huì)性問題。這意味著，除了最終的政府救濟(jì)，我們還可以通過市場(chǎng)機(jī)制分擔(dān)損害風(fēng)險(xiǎn)，建立社會(huì)化的損害賠償和資源修復(fù)制度來(lái)救濟(jì)受害人和修復(fù)環(huán)境資源。損害賠償和資源修復(fù)的社會(huì)化，是把環(huán)境資源發(fā)生的損害視為社會(huì)性的損害，由社會(huì)分擔(dān)公害損失，使受害人得到救濟(jì)，環(huán)境資源得到修復(fù)，注重實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償和修復(fù)功能而把處罰和制裁作用減至最低。在各國(guó)建立的社會(huì)化保障制度中，環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)是最為典型的制度，利用社會(huì)保險(xiǎn)制度的保險(xiǎn)功能轉(zhuǎn)移和分散風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)救濟(jì)受害者和修復(fù)環(huán)境資源的目標(biāo)。1．保險(xiǎn)模式的選擇。作為風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)化的重要手段之一，環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)是目前最常見的形式，它通過投保人向保險(xiǎn)人繳納保險(xiǎn)費(fèi)的形式，將突發(fā)、意外的惡性污染風(fēng)險(xiǎn)或累積性環(huán)境責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給保險(xiǎn)公司，它是以被保險(xiǎn)人因污染環(huán)境而應(yīng)承擔(dān)的損害賠償和治理責(zé)任為標(biāo)的的責(zé)任保險(xiǎn)。相對(duì)于傳統(tǒng)的環(huán)境民事侵權(quán)責(zé)任賠償機(jī)制而言，環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)借助保險(xiǎn)分?jǐn)傦L(fēng)險(xiǎn)這一特點(diǎn)，使得環(huán)境資源損害的責(zé)任社會(huì)化，具有很強(qiáng)的社會(huì)公益性。為此，多數(shù)國(guó)家都通過立法提供有力的制度保障，如法國(guó)就在其綜合性的《環(huán)境法》中明確規(guī)定環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度，芬蘭環(huán)境損害賠償?shù)姆梢罁?jù)則是《環(huán)境損害賠償法》和《環(huán)境損害保險(xiǎn)法》。由于各國(guó)處于不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，面臨的環(huán)境問題也有不同特點(diǎn)，環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的投保模式基本可以強(qiáng)制模式和自愿模式進(jìn)行區(qū)分。采取強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)模式的典型國(guó)家是美國(guó)和芬蘭。就美國(guó)而言，從上世紀(jì)70年代開始就開展了環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)，其《資源保全與恢復(fù)法》授權(quán)國(guó)家環(huán)保局局長(zhǎng)可以在其依法的行政命令中，要求業(yè)主就日后對(duì)第三人的損害賠償責(zé)任、關(guān)閉估算費(fèi)用以及關(guān)閉后30年內(nèi)所可能引發(fā)的檢測(cè)和維護(hù)費(fèi)用進(jìn)行投保；其《清潔水法》規(guī)定，所有進(jìn)入美國(guó)的船只必須投保責(zé)任險(xiǎn)，以保障可能因污染海洋所導(dǎo)致的責(zé)任承擔(dān)；而且，美國(guó)在1988年還成立專門的環(huán)境保護(hù)保險(xiǎn)公司，承保被保險(xiǎn)人漸發(fā)、突發(fā)、意外的污染事故及第三者責(zé)任，政府出資的股權(quán)結(jié)構(gòu)使得受害人能夠從保險(xiǎn)公司獲得充分的賠償。［4］在芬蘭，《環(huán)境損害保險(xiǎn)法》明確提出要對(duì)因責(zé)任人沒有支付能力或者不能查明而不能得到賠償?shù)沫h(huán)境受害人，提供全面的補(bǔ)償，不僅針對(duì)因環(huán)境污染遭受的人身傷害、財(cái)產(chǎn)損害和經(jīng)濟(jì)損失，而且包括因采取預(yù)防和限制措施、清除污染和恢復(fù)環(huán)境的措施而產(chǎn)生的合理費(fèi)用。環(huán)境損害保險(xiǎn)金由保險(xiǎn)公司專門設(shè)立的環(huán)境保險(xiǎn)中心支付，凡其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)可能造成有害環(huán)境影響的人，都必須投保；凡申請(qǐng)環(huán)境許可的企業(yè)或者個(gè)人，都必須先行辦理環(huán)境損害保險(xiǎn)手續(xù)。［5］法國(guó)和英國(guó)皆是自愿險(xiǎn)為主、強(qiáng)制險(xiǎn)為輔的模式［6］。法國(guó)規(guī)定，除油污損害賠償須采用責(zé)任保險(xiǎn)制度，其他一般情況下由企業(yè)自主決定是否投保環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)，保險(xiǎn)公司自愿承保，英國(guó)要求的環(huán)境強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)主要有油污損害責(zé)任保險(xiǎn)、核反應(yīng)堆事故責(zé)任保險(xiǎn)以及聲震保險(xiǎn)等，后者承保因聲震等噪聲污染而造成的損害賠償責(zé)任，所有的責(zé)任保險(xiǎn)都由現(xiàn)有的財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司自愿承保。與強(qiáng)制性保險(xiǎn)的明確性相比，自愿險(xiǎn)為主的模式中責(zé)任保險(xiǎn)的訂立與否，顯然要取決于保險(xiǎn)公司和企業(yè)各自訂立保險(xiǎn)合同的意愿和積極性。2．我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況及問題。2007年12月，我國(guó)國(guó)家環(huán)保總局和保監(jiān)會(huì)聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)工作的指導(dǎo)意見》，并在湖南、江蘇、湖北、寧波、沈陽(yáng)、上海、重慶、深圳、昆明等九個(gè)省市開展了試點(diǎn)工作，至目前為止，該項(xiàng)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)進(jìn)展迅速①；保險(xiǎn)覆蓋面不斷擴(kuò)大，保險(xiǎn)產(chǎn)品也在不斷豐富②；相關(guān)條例意見相繼出臺(tái)③。但是我們也要看到國(guó)內(nèi)的環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)實(shí)際上依然推動(dòng)緩慢，問題突出：企業(yè)參保率低，業(yè)務(wù)量小，保險(xiǎn)公司主觀能動(dòng)性不強(qiáng)，目前的產(chǎn)品大多保費(fèi)過高、保險(xiǎn)責(zé)任范圍過窄、除外責(zé)任過多、理賠責(zé)任難以確定。以中國(guó)大地財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)的環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)條款為例，保險(xiǎn)責(zé)任包括人身傷亡和財(cái)產(chǎn)損壞賠償責(zé)任以及場(chǎng)所外清理費(fèi)用賠償責(zé)任，但其第6條的責(zé)任免除卻詳細(xì)列舉了二十七種免責(zé)情形。目前國(guó)內(nèi)報(bào)道投保額最大的環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)項(xiàng)目，其投保主體是蘇州66家高危風(fēng)險(xiǎn)型企業(yè)，但投保額卻僅1．36億元?！斗乐未拔廴竞Ｑ蟓h(huán)境管理?xiàng)l例》在其第53條明確規(guī)定，在中華人民共和國(guó)管轄海域內(nèi)航行的船舶，其所有人應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院交通運(yùn)輸主管部門的規(guī)定，投保船舶油污損害民事責(zé)任保險(xiǎn)或者取得相應(yīng)的財(cái)務(wù)擔(dān)保。而與此相對(duì)應(yīng)，我國(guó)《海洋環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，對(duì)造成海洋環(huán)境污染事故的單位，罰款數(shù)額按照直接損失的30％計(jì)算，但最高不得超過30萬(wàn)元。這個(gè)罰款金額幾乎可以被利潤(rùn)驚人的石油公司忽略不計(jì)，其投保的積極性可想而知。與此形成反差的是美國(guó)的ExxonValdez案，該案的清污費(fèi)為21億美金，自然資源損害賠償大約為10億美金，而懲罰性賠償額高達(dá)50億［7］。而且，我國(guó)目前總體缺少污染賠償和損害評(píng)估方面的法律法規(guī)，訴訟機(jī)制也不明確，難以及時(shí)合理的確定環(huán)境資源損害責(zé)任，再加上企業(yè)主體環(huán)保意識(shí)和投保意識(shí)淡薄，保險(xiǎn)公司面對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)也望而卻步，最為現(xiàn)實(shí)和可行的還是應(yīng)由政府推動(dòng)環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度的發(fā)展，確立適合我國(guó)的投保模式，包括設(shè)立共同承保機(jī)構(gòu)、明確再保險(xiǎn)機(jī)制，在條件成熟后，推動(dòng)責(zé)任保險(xiǎn)法律的制定，確立保險(xiǎn)費(fèi)率等基本標(biāo)準(zhǔn)，并修訂《海洋環(huán)境保護(hù)法》等相關(guān)法律。
三、公共產(chǎn)品損害的政府干預(yù)———行政修復(fù)措施
（一）基本原理在分析環(huán)境資源損害修復(fù)的基本行政措施之前，我們不能回避對(duì)其必要性和可行性的討論。西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家最典型的論證理論就是“外部性”理論，這個(gè)理論源自新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬歇爾首次提出的“外部經(jīng)濟(jì)”。此后，福利經(jīng)濟(jì)學(xué)創(chuàng)始人庇古提出，新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為完全依靠市場(chǎng)機(jī)制可以形成資源的最優(yōu)配置從而實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)是不可能的，現(xiàn)實(shí)中的私人邊際成本和私人邊際收益并非任何時(shí)候都等于社會(huì)邊際成本和社會(huì)邊際收益，因此要依靠政府征稅或補(bǔ)貼來(lái)解決經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中廣泛存在的外部性問題?！氨庸攀蕉愂铡背蔀橛糜谙?jīng)濟(jì)活動(dòng)中外部性、政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的有力措施。以庇古為代表的經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，通過國(guó)家干預(yù)，采取稅收和津貼等方法解決外部性問題是比較好的途徑，征稅可以使負(fù)外部性的制造者承擔(dān)外部成本，津貼則能對(duì)正外部進(jìn)行鼓勵(lì)。這種政府干預(yù)的理論同樣也能用來(lái)解釋對(duì)環(huán)境資源損害采取行政性修復(fù)的理由，因?yàn)榄h(huán)境資源問題正是外部不經(jīng)濟(jì)的典型表現(xiàn)，如礦產(chǎn)資源的開采就不可避免會(huì)造成不同程度的生態(tài)破壞和環(huán)境污染，這些外部不經(jīng)濟(jì)的克服，都需要將資源成本和環(huán)境成本納入資源開發(fā)的成本核算。［8］換言之，應(yīng)將資源開發(fā)活動(dòng)的外部成本內(nèi)部化，從而將環(huán)境恢復(fù)和污染治理費(fèi)用以及資源損耗價(jià)值納入核算，進(jìn)一步突出對(duì)資源耗竭和環(huán)境損害的補(bǔ)償。實(shí)踐的發(fā)展也印證了這個(gè)路徑。1972年世界經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）環(huán)境委員會(huì)首次提出了“污染者負(fù)擔(dān)原則”，環(huán)境稅作為該原則的一個(gè)重要內(nèi)容正式出現(xiàn)。1992年，聯(lián)合國(guó)制定了《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》和《二十一世紀(jì)議程》，體現(xiàn)出利用經(jīng)濟(jì)手段來(lái)調(diào)整經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)關(guān)系的思想，即在環(huán)境保護(hù)政策上，市場(chǎng)、政府財(cái)政及經(jīng)濟(jì)政策應(yīng)發(fā)揮互補(bǔ)性作用，表現(xiàn)為環(huán)境費(fèi)用應(yīng)該體現(xiàn)在生產(chǎn)者和消費(fèi)者的決策上，價(jià)格應(yīng)反映出資源的稀缺性和全部?jī)r(jià)值，并有助于防止環(huán)境惡化。在1992年后，經(jīng)合組織國(guó)家進(jìn)一步認(rèn)識(shí)到環(huán)境稅費(fèi)等經(jīng)濟(jì)手段保護(hù)環(huán)境資源的重要作用，加快了健全環(huán)境保護(hù)稅費(fèi)的步伐，還系統(tǒng)地研究了環(huán)境稅的設(shè)計(jì)與實(shí)施、環(huán)境稅的國(guó)際意義與分配效應(yīng)、補(bǔ)償措施和收入使用等政策問題，為環(huán)境稅的推廣和實(shí)施提供了系統(tǒng)的指導(dǎo)性框架。①我國(guó)憲法規(guī)定，礦藏、水流、森林、山嶺、草地、灘涂等自然資源都?xì)w國(guó)家所有，因此，我國(guó)政府也完全可以對(duì)資源公共物品強(qiáng)制性地收費(fèi)或者稅收，既明確了國(guó)家對(duì)環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)的權(quán)益，通過提供環(huán)境資源的使用權(quán)獲取一定的收益和補(bǔ)償，又能通過財(cái)政投資、補(bǔ)貼等手段將收益用于環(huán)境資源保護(hù)產(chǎn)業(yè)。
