時間：2023-09-05 09:32:46
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關(guān)鍵詞：工程；分包隊；評價；管理機制
中圖分類號：TU71 文獻標識碼：A
1專業(yè)管理的的目標描述
1.1專業(yè)管理的理念
通過制定和落實分包管理制度，嚴格開展分包隊伍資信準入評價、過程能力評價和動態(tài)綜合評價的“三級全過程動態(tài)評價管理機制”，建立核心分包隊伍，規(guī)范和加強電網(wǎng)建設(shè)工程施工分包全過程管理。一是通過嚴格的審查和依法選用，重點在關(guān)鍵管理人員的能力評價，同時開展施工關(guān)鍵作業(yè)人員的能力評價，嚴把施工分包隊伍的準入關(guān)；二是開展每月和竣工過程能力評價，加強分包隊伍的施工過程管理；三是通過分包隊伍動態(tài)綜合評價機制，逐步形成優(yōu)秀分包隊伍名冊，建設(shè)核心分包隊伍，建立與核心分包隊伍長效合作機制，對項目建設(shè)工作形成可靠支撐。
1.2專業(yè)管理的范圍和目標
1.2.1專業(yè)管理范圍
分包管理范圍涉及廣安電業(yè)局及所屬企業(yè)建設(shè)管理的電網(wǎng)建設(shè)工程項目、小型基建等工程項目的專業(yè)分包和勞務(wù)分包。
1.2.2專業(yè)管理的目標
“選好隊伍、管好隊伍”——通過制訂管理辦法，創(chuàng)新管理手段，切實選用優(yōu)質(zhì)施工分包隊伍，切實加強施工分包隊伍的施工過程管理，探索建立核心分包隊伍長效機制，提升分包管理水平，有效防范基建安全事故。
2專業(yè)管理的主要做法
2.1建立分包隊伍管理標準
按照《國家電網(wǎng)公司建設(shè)工程施工分包安全管理規(guī)定》、《四川省電力公司輸變電工程勞務(wù)分包隊伍資信管理辦法》、《四川省電力公司工程施工分包安全管理規(guī)定（試行）》的要求，廣安電業(yè)局結(jié)合本局電網(wǎng)建設(shè)實際，制訂了《四川省電力公司廣安電業(yè)局電網(wǎng)建設(shè)施工分包管理辦法（試行）》（廣電基建〔2012〕5號），明確工程參建各方的管理職責(zé)，對分包性質(zhì)、管理內(nèi)容、管理要求和工作流程作出相應(yīng)詳細規(guī)定。
2.2成立分包隊伍領(lǐng)導(dǎo)小組并明確職責(zé)
2.2.1成立施工分包管理領(lǐng)導(dǎo)小組，由電業(yè)局黨政主要負責(zé)人任組長，領(lǐng)導(dǎo)班子成員組成。施工分包管理領(lǐng)導(dǎo)小組的主要職責(zé)為：建立和健全本單位的施工分包管理體系和管理制度；負責(zé)本單位施工分包隊伍資信評價的審核工作；審批所實施項目的施工分包方式及方案；審批被邀請施工分包隊伍名單；審查施工分包評審報告并決定施工分包隊伍；決定施工分包工作中的其它重大事項。
2.2.2領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)施工分包管理辦公室，具體落實施工分包管理領(lǐng)導(dǎo)小組的決策，其組成為：基建部、安全監(jiān)察質(zhì)量部、運維檢修部、營銷部、辦公室、監(jiān)察審計部部門負責(zé)人。
2.2.3基建部負責(zé)轄區(qū)電網(wǎng)建設(shè)工程及所屬施工企業(yè)施工分包的歸口管理工作；負責(zé)審核轄區(qū)電網(wǎng)建設(shè)工程的施工企業(yè)上報的分包隊伍資質(zhì)和準入條件，建立和電業(yè)局年度合格分包隊伍名冊并動態(tài)調(diào)整；負責(zé)全面貫徹執(zhí)行省公司分包隊伍資信管理規(guī)定和要求，匯總、審核電業(yè)局分包隊伍資信相關(guān)數(shù)據(jù)資料，并按規(guī)定報送；負責(zé)貫徹落實電網(wǎng)工程施工分包管理規(guī)定，指導(dǎo)、監(jiān)督業(yè)主項目部施工分包管理工作。
2.3施工分包隊伍準入資信評價
2.3.1施工分包隊伍公司資質(zhì)評價
對分包隊伍的“五證”、施工經(jīng)歷、工程管理、合同履行、資源配置、教育培訓(xùn)情況等開展資信評價。主要包括以下內(nèi)容：
a.營業(yè)執(zhí)照和施工資質(zhì)證書；
b.法定代表人證明或法定代表人授權(quán)委托書；
c.政府主管部門頒發(fā)的安全生產(chǎn)許可證；
d.分包隊伍施工簡歷、近三年安全、質(zhì)量施工記錄；
e.確保安全、質(zhì)量的施工技人員術(shù)素質(zhì)（包括項目負責(zé)人、技術(shù)負責(zé)人、質(zhì)量管理人員、安全管理人員等）及特種作業(yè)人員取證情況；
f.施工管理機構(gòu)、安全質(zhì)量管理體系及其人員配備；
g.保證施工安全和質(zhì)量的機械、工器具、計量器具、安全防護設(shè)施、用具的配備；
h.安全文明施工和質(zhì)量管理制度。
2.3.2施工分包隊伍關(guān)鍵人員資質(zhì)能力評價
a.項目經(jīng)理（負責(zé)人）必須具有分包隊伍法人授權(quán)委托書并有影像資料；
b.項目經(jīng)理（負責(zé)人）和施工五大員（資料員、施工員、質(zhì)檢員、安全員、材料員）要具備相應(yīng)技術(shù)技能資格證，有參加優(yōu)質(zhì)工程建設(shè)的施工經(jīng)驗；
c.項目負責(zé)人和“五大員”與分包隊伍有勞動合同關(guān)系，且有企業(yè)社保證明；
d.項目負責(zé)人和“五大員”不得隨意變更，若特殊情況需要變更必須嚴格執(zhí)行變更審查程序；
e.對項目負責(zé)人和“五大員”進行面試，組織對其進行安規(guī)、施工技術(shù)、施工方案的編制能力等綜合考試，評價其實際施工管理能力；
f.對項目負責(zé)人管理的優(yōu)質(zhì)工程項目進行實地考察；
g.施工分包隊伍關(guān)鍵作業(yè)人員（工班長、工作負責(zé)人、監(jiān)護人員和特種人員）的施工能力評價。組織開展勞務(wù)分包隊伍作業(yè)人員入場安全教育和考試，采取集中學(xué)習(xí)、授課、播放影視片等各種形式，開展分包隊伍作業(yè)人員安全施工常識、安全工器具使用、安全質(zhì)量通病防治、施工技術(shù)與方法、事故應(yīng)急處置和信息報送等方面的培訓(xùn)，所有分包隊伍作業(yè)人員經(jīng)考試合格后方可進場作業(yè)，其教育培訓(xùn)記錄由專人歸檔保存；
h.施工機械、工器具、計量器具、安全防護設(shè)施、用具的配備是否與投標文件所附相應(yīng)檢驗合格證明相符。
2.3.3準入評價周期
每年2月15日前，電業(yè)局施工分包管理辦公室組織開展年度分包隊伍的準入評價。評價合格的納入年度合格分包隊伍庫，上年度全過程綜合評價合格的分包隊伍直接進入年度合格分包隊伍庫。年度合格分包隊伍庫經(jīng)電業(yè)局施工分包領(lǐng)導(dǎo)小組審核后成文頒布。
2.4施工分包隊伍過程能力評價管理
2.4.1過程評價內(nèi)容
a.月度評價：
每月由建管單位組織施工項目部、監(jiān)理項目部、業(yè)主項目部對分包隊伍施工過程中的安全、質(zhì)量、進度、費用等進行過程能力評價，形成相應(yīng)評價資料。
b.工程竣工評價：
在每個工程竣工后一月內(nèi)，建管單位組織施工項目部、監(jiān)理項目部、業(yè)主項目部分別對分包隊伍進行包括安全、質(zhì)量、進度、費用、文明施工等能力動態(tài)評價。
c.過程能力綜合評價：
根據(jù)月度和竣工評價的評價情況，按照以下公式得出分包隊伍的過程能力評價綜合得分。過程能力綜合評價資料報電業(yè)局基建部備案并作為工程檔案留存。
過程能力評價綜合得分=月度評價平均分×50%+竣工評價評價×50%
過程能力綜合評價得分納入分包合同管理，評價結(jié)果與工程結(jié)算掛鉤，凡評價結(jié)果為“優(yōu)秀”的給予一定比例的獎勵，凡評價結(jié)果為“差”的隊伍扣減一定比例（1-5%）的工程結(jié)算款。
2.4.2分包過程管理方法
a.關(guān)鍵人員押證施工
分包隊伍委派在工程項目的“五大員”的相應(yīng)技術(shù)技能資格證原件交電業(yè)局基建部保管押證，確保關(guān)鍵人員的穩(wěn)定性。
b.建立人員考勤制度，確保人證相符
為全面掌握施工現(xiàn)場分包隊伍作業(yè)人員基本情況、出勤情況和進出場時間，要求所有工程現(xiàn)場分包隊伍作業(yè)人員建立信息卡，信息卡涵蓋個人照片、身份證號碼、血型、工種等基本信息和保險信息等內(nèi)容，現(xiàn)場分包隊伍作業(yè)人員持卡上班，分包隊伍對當日進場作業(yè)人員進行身份核查。
建立變電站現(xiàn)場分包隊伍作業(yè)人員考勤制度、按照國網(wǎng)公司要求對變電站工程現(xiàn)場實行封閉式管理，在施工區(qū)域進出口安裝打卡機，對每天進場作業(yè)的所有分包隊伍作業(yè)人員進行打卡考勤管理。對現(xiàn)場勞務(wù)人員證照不齊、作業(yè)人員非分包單位職工、作業(yè)人員變更不規(guī)范的情況，不僅對施工項目部進行考核，對監(jiān)理項目部連帶考核。
c.利用全程視頻攝像，防范違章行為
按照四川省電力公司《關(guān)于應(yīng)用視頻設(shè)備加強施工現(xiàn)場安全管理的通知》的要求，在110千伏及以上變電站新建、改擴建工程，220千伏及以上線路工程所有耐張塔、轉(zhuǎn)角塔、牽張場、以及重要交叉跨越區(qū)段等區(qū)域的作業(yè)現(xiàn)場，施工、監(jiān)理單位必須全過程全方位視頻攝像。
建管單位每月審查視頻監(jiān)控資料，發(fā)現(xiàn)違章行為按照相關(guān)管理規(guī)定對違章單位下發(fā)處罰通知單，違章單位繳納罰款，并對違章人員進行考核，將處罰情況報建管單位實行閉環(huán)管理，每月匯編違章視頻短片，在基建月度例會和安全質(zhì)量分析會上進行通報。
d.開展夜校培訓(xùn)班，提高分包隊伍施工能力
針對個別分包隊伍自身培訓(xùn)效果不突出的問題，按照施工規(guī)律，每周在施工項目部開展夜校培訓(xùn)班，或在雨天開展培訓(xùn)，開展安全施工常識、安全設(shè)施標準化、安全工器具使用、安全質(zhì)量通病防治、施工技術(shù)與方法、下階段標準工藝、事故應(yīng)急處置、信息報送和現(xiàn)場發(fā)現(xiàn)的違章行為等組織學(xué)習(xí)，少用文字多用圖片開展培訓(xùn)，提高現(xiàn)場作業(yè)人員技術(shù)水平。
e.開展分包隊伍標準工藝考核
開展分包隊伍作業(yè)人員“標準工藝”現(xiàn)場操作培訓(xùn)考核取證工作，重點提高分包隊伍作業(yè)人員標準工藝應(yīng)用意識及技能水平，并實行持證上崗制度?！皹藴使に嚒爆F(xiàn)場操作培訓(xùn)考核，采用理論結(jié)合實際的評估方法，對分包隊伍作業(yè)人員，側(cè)重實際操作技能及作業(yè)內(nèi)容“標準工藝”應(yīng)用效果，確保分包隊伍對“標準工藝”應(yīng)用的掌握，確保分包隊伍施工質(zhì)量。
2.5施工分包隊伍全過程綜合評價
2.5.1綜合評價方法
根據(jù)準入資信和過程能力的評價情況，按照以下公式得出分包隊伍的綜合評價得分。
綜合評價得分=準入資信評價×50%+過程能力評價×50%
評價采用100分制，綜合評價得分80分及以上為“優(yōu)良”，60-80分以上為“合格”，60分以下為“差”。
電業(yè)局每年公布一次分包隊伍評價結(jié)果，并將分包隊伍的評價結(jié)論情況納入分包隊伍選擇與合同管理中。
2.5.2不合格隊伍動態(tài)評價
分包隊伍有以下行為，直接進入“不合格”隊伍名單。
a.綜合評價結(jié)果為“差”的分包隊伍；
b.施工過程中發(fā)生嚴重違章行為及以上不安全事件；
c.發(fā)生有責(zé)任的重大質(zhì)量事故、嚴重拖延工期行為或費用欺騙行為；
d.分包隊伍準入申請時提供的資料存在重大偏差，采取資質(zhì)借用、掛靠等手段參與分包或有欺騙行為；
e.分包隊伍將分包作業(yè)轉(zhuǎn)包、再次分包或變相再次分包的；
f.分包隊伍惡意拖欠分包作業(yè)人員的工資，或發(fā)生影響惡劣的工程勞務(wù)糾紛的；
g.分包隊伍經(jīng)營管理不善，年審不合格，或發(fā)生其他違法違規(guī)分包的情形。
電業(yè)局對“不合格”隊伍立即取消其分包資格或中止合同的執(zhí)行，沒收其相應(yīng)的各種保證金，追究由此造成的經(jīng)濟損失；并在一定期限內(nèi)（至少1年）對其參加投標或分包工程予以限制，情節(jié)嚴重的報上級部門，并按有關(guān)協(xié)議規(guī)定給予相應(yīng)處罰。
2.5.3優(yōu)秀隊伍動態(tài)評價
對施工能力強、履約情況好、合作誠信度高且年度綜合評價為“優(yōu)良”等級的分包隊伍，可免予下年度合格分包隊伍資信審查，并形成本局“核心分包隊伍”，并優(yōu)先作為具體工程潛在分包隊伍選擇。
2.5.4建立核心分包隊伍
建立與核心分包隊伍長效合作機制，主要有以下措施：
a.核心分包隊伍的基本條件：在年度合格分包隊伍名冊中評價得分90分及以上的隊伍中擇優(yōu)選擇具有良好施工能力、業(yè)績、財務(wù)狀況以及合作誠信度較好的施工分包隊伍做為核心分包隊伍，進行在冊管理、動態(tài)考核；
b.凡是被評選為國家魯班獎、國網(wǎng)公司優(yōu)質(zhì)工程和項目管理流動紅旗的工程的施工分包隊伍（滿足核心分包隊伍的基本條件），直接納入廣安電業(yè)局核心分包隊伍庫；
c.程選擇分包隊伍時優(yōu)先選擇核心分包隊伍，在招標邀請書或競爭性談判中明確選擇分包隊伍時對核心分包隊伍資信加分；
d.在分包合同中明確激勵條件并強化管理，凡分包隊伍年度綜合評價得分前三名的和獲得國家魯班獎、國網(wǎng)公司優(yōu)質(zhì)工程和項目管理流動紅旗的隊伍，在工程結(jié)算中給予適當?shù)莫剟睿?/p>
e.加強核心分包隊伍同等培訓(xùn)，將核心分包隊伍納入本企業(yè)基建隊伍同等教育、培訓(xùn)，提高其施工技能和項目管理能力。
2.6施工分包隊伍的選用
1）施工承包商或其委派的施工項目部向業(yè)主、監(jiān)理項目部提出擬分包工程項目計劃申請，明確分包范圍、分包性質(zhì)、擬分包工程總價；監(jiān)理承包商或其派出機構(gòu)監(jiān)理項目部審核擬分包工程計劃，重點審查合法性和合規(guī)性，簽署監(jiān)理意見；建設(shè)管理單位或業(yè)主項目部審批施工分包計劃并備案。
2）施工承包商組織選擇分包隊伍，優(yōu)先在電業(yè)局年度核心分包隊伍和合格分包隊伍中進行推薦，按照規(guī)定采取比選、競爭性談判、詢價等方式，公開、公平、公正擇優(yōu)確定分包隊伍。
3）施工承包商將擬選定的分包隊伍名冊、資信證明材料、擬簽訂的分包合同、安全協(xié)議等資料報監(jiān)理項目部審核；由監(jiān)理項目部提出審核意見，報業(yè)主項目部批準、備案后，施工單位向確定的施工分包隊伍發(fā)出書面通知書。
4）施工承包商與分包隊伍簽訂分包合同（應(yīng)符合《四川省電力公司工程施工勞務(wù)分包合同范本》），安全協(xié)議（應(yīng)符合《國家電網(wǎng)公司電力建設(shè)工程分包安全協(xié)議范本》），并報監(jiān)理、業(yè)主項目部備案。
2.3確保流程正常運行的人力資源保證
2.3.1成立施工分包管理領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)施工分包管理辦公室，具體落實施工分包管理領(lǐng)導(dǎo)小組的決策。
2.3.2明確基建部、安全監(jiān)察質(zhì)量部、監(jiān)察審計部等部門的分包管理職責(zé)，負責(zé)貫徹落實電網(wǎng)工程施工分包管理規(guī)定，指導(dǎo)、監(jiān)督施工分包管理工作。
2.4保證流程正常運行的專業(yè)管理的績效考核與控制
2.4.1建設(shè)管理單位對監(jiān)理單位、施工單位按照合同條款進行考核。
2.4.2施工單位對分包隊伍按照合同條款進行考核。
2.4.3建管對監(jiān)理和施工承包商、施工承包商對分包隊伍均應(yīng)按照合同簽訂時的《安全保證金扣款標準》進行經(jīng)濟處罰。
2.4.4按照《四川省電力公司廣安電業(yè)局電網(wǎng)建設(shè)施工分包管理辦法》，參照開展施工分包管理工作。
3評估與改進
3.1專業(yè)管理的評估方法
3.1.1工程項目分包安全管理評價按照《四川省電力公司廣安電業(yè)局電網(wǎng)建設(shè)施工分包管理辦法》中附件1開展分包安全管理的準入資信評價檢查表，對施工項目部分包安全管理情況進行準入評價。
3.1.2工程項目分包安全管理評價按照《四川省電力公司廣安電業(yè)局電網(wǎng)建設(shè)施工分包管理辦法》中附件2開展分包安全管理的過程能力評價檢查表，對施工項目部分包安全管理情況進行準入評價。
3.2專業(yè)管理存在的問題
3.2.1分包隊伍工藝標準水平比較低，施工質(zhì)量還達不到創(chuàng)優(yōu)要求，施工過程中質(zhì)量管理尚需要加強。
3.2.2施工過程中收集管理資料不足，分包隊伍的過程能力評價指標準確性不高，每月評價堅持不夠好，需加強對分包隊伍資信評價體系的應(yīng)用。
3.2.3對分包隊伍的處罰，沒有完全按合同和協(xié)議兌現(xiàn)。
3.2.4分包隊伍常根據(jù)工程緊張程度更換作業(yè)人員，流動性較大，給及時準確掌握分包隊伍人員動態(tài)和對分包隊伍人員安全教育培訓(xùn)帶來一定困難。
3.3今后的改進方向或?qū)Σ?/p>
3.3.1建立常態(tài)機制，對日常評價資料的種類、格式進行規(guī)范，充分利用現(xiàn)有的管理資料實現(xiàn)對分包隊伍的動態(tài)評價，進一步實現(xiàn)對分包隊伍資信評價體系的應(yīng)用。
3.3.2加強對分包隊伍及人員的資質(zhì)業(yè)績審查，嚴格對分包單位五證、安全施工業(yè)績、分包合同、安全協(xié)議、管理能力、施工能力等內(nèi)容進行考察、考試和檢查。
3.3.3進一步完善核心分包隊伍的激勵機制，建立與質(zhì)量業(yè)績好、信譽度高的核心分包隊伍的長效合作機制，對電網(wǎng)建設(shè)項目形成強有力的支撐。
參考文獻
[1]朱樹英.工程分包如何應(yīng)用“286”[N].建筑時報，2002.
[摘要]：建設(shè)工程分包活動是建設(shè)工程施工企業(yè)管理運作中經(jīng)常接觸的業(yè)務(wù)，當前建設(shè)工程市場混亂和無序的現(xiàn)狀催生了這一領(lǐng)域的立法發(fā)展，隨著市場經(jīng)濟體制的完善，企業(yè)分工更加明確，規(guī)范有序的分包活動同建設(shè)工程施工企業(yè)的聯(lián)系必將更加緊密，對這一問題的研究彰顯重要，本文從案例入手，通過對建設(shè)工程分包理論及相關(guān)法律、法規(guī)的分析，透過表層，探尋立法及判例投射出的工程分包立法、司法的新動向。[關(guān)鍵詞]：建設(shè)工程分包發(fā)包資質(zhì)連帶責(zé)任
一、分包案例
20__年，遼寧省A路橋建設(shè)公司在承建南（陽）鄧（州）高速公路NO.1合同段工程后與河南南陽B裝飾有限公司簽訂了勞務(wù)合同，由B公司承包其部分工程，B公司又與C某（包工頭）簽訂了《內(nèi)部施工勞務(wù)協(xié)議書》，將承包的鉆孔灌注樁工程交由C某施工。C某又與D某（包工頭）簽訂了《承攬鉆孔合同》，D某雇傭民工孫某等為其工作。8月，孫某在打工時因他人操作失誤被從鉆井架上摔下致重傷。后孫某因人身傷害賠償問題同A、B、C、D四方協(xié)商不成訴至法院（見人民法院網(wǎng)20__年）。
本案涉及到建設(shè)工程分包資質(zhì)及安全事故責(zé)任承擔問題，涉案的遼寧省A路橋公司違反法律禁止性規(guī)定，將工程分包給不具備相應(yīng)資質(zhì)的B公司承包，B公司繼而層層轉(zhuǎn)包給無資質(zhì)的個人施工導(dǎo)致生產(chǎn)隱患存在直至發(fā)生安全事故，由于遼寧A路橋公司與B公司、C某、D某是內(nèi)部勞務(wù)關(guān)系，后三者不能在本案中直接承擔責(zé)任，故法院判決遼寧A路橋公司首先承擔相應(yīng)的民事賠償責(zé)任，在承擔民事賠償責(zé)任后，可向其他責(zé)任人或單位進行追償。
該案例的審判過程中，法院引用了最高人民法院《關(guān)于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》（20__年5月1日施行，下文簡稱《人身損害賠償案件解釋》）這個最新的司法解釋，筆者注意到，近幾年，最高院及國務(wù)院相關(guān)部委對建設(shè)工程分包領(lǐng)域給予了極大關(guān)注，或直接或間接涉及工程分包的立法密度極大，筆者認為，隨著加入WTO后市場競爭的加劇，建設(shè)市場合法有序發(fā)展的目標與不規(guī)范現(xiàn)狀的矛盾日益突出，工程糾紛與日俱增，國家勢必通過加大立法力度來保證該領(lǐng)域的和諧有序發(fā)展，從這一點來看，近年建設(shè)工程立法、司法領(lǐng)域諸多大的動作當屬必然之舉。對建設(shè)工程施工企業(yè)來說，司法領(lǐng)域的這幾個新動向是值得予以極大關(guān)注的，它將直接影響到施工企業(yè)的管理和運作。本文將對此問題進行分析，力求通過對分包等相關(guān)理論的探討，對相關(guān)法律條文的分析來理解立法內(nèi)涵，探尋司法動向。
二、分包的法律地位及相關(guān)概念的區(qū)別
1、建設(shè)工程市場圖示
B(分)發(fā)包
(分)承包
建設(shè)A發(fā)包施工總(分)發(fā)包專業(yè)工程(分)發(fā)包勞務(wù)分
單位承包承包企業(yè)(分)承包承包企業(yè)(分)承包包企業(yè)
A發(fā)包
承包
如圖所示，施工企業(yè)（也稱承包商）與建設(shè)單位（也稱業(yè)主或開發(fā)商）在工程承、發(fā)包活動中形成的平等的財產(chǎn)關(guān)系構(gòu)成建設(shè)工程一級市場，在這里，施工企業(yè)直接面對建設(shè)單位，構(gòu)成圖中的A類合同關(guān)系。B類合同關(guān)系中，工程承包人面對的是一級市場上的承包人，是施工企業(yè)之間基于工程承、發(fā)包活動形成的平等的財產(chǎn)關(guān)系，因此通常稱建設(shè)工程二級市場，即建設(shè)工程分包市場。
建設(shè)工程二級市場是相對于一級市場而言的，它包括專業(yè)工程承、發(fā)包市場和勞務(wù)分包市場兩塊，它們共同構(gòu)成統(tǒng)一的二級市場，二級市場和一級市場相互作用，共同構(gòu)成統(tǒng)一的建設(shè)工程市場。
建設(shè)工程分包市場發(fā)展具有必然性，最深層次的原因是工程建設(shè)市場勞動生產(chǎn)率的提高和社會分工的發(fā)展，其進一步發(fā)展的動力則是人們對工程建設(shè)市場效率的追求和實現(xiàn)有序競爭的愿望，積極發(fā)展建設(shè)工程分包市場是加入WTO后工程施工企業(yè)與國際接軌的客觀需要。
2、分包
分包，是指建筑業(yè)企業(yè)將其所承包的房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程中的專業(yè)工程或者勞務(wù)作業(yè)發(fā)包給其他建筑業(yè)企業(yè)完成的活動。這是建設(shè)部《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工分包管理辦法》（以下簡稱《分包管理辦法》）對分包的定義。
3、分包同發(fā)包（承包）
發(fā)包(承包)，指建設(shè)單位與勘查、設(shè)計、施工方依照法律或合同約定，由勘察、設(shè)計、施工方按照建設(shè)單位的要求，完成一定工作并將工作成果交付建設(shè)單位，建設(shè)單位為此支付報酬的活動。建設(shè)工程的發(fā)包和承包是從不同主體的視角對同一法律行為的描述,在這一法律行為中，建設(shè)單位是發(fā)包人，勘察、設(shè)計、施工方是承包人。
分包和發(fā)包的區(qū)別主要有以下幾方面。
主體不同。分包活動實質(zhì)上是發(fā)包（承包）行為之特殊情況，區(qū)別于發(fā)包（承包）的是在這里分發(fā)包人和分承包人均是建筑業(yè)企業(yè)，接受建設(shè)單位發(fā)包并對承包的工程進行發(fā)包的建筑業(yè)企業(yè)是分發(fā)包人，相對一方則是分承包人。
交付標的或?qū)ο蟛煌?。工程施工分包分為專業(yè)工程分包和勞務(wù)作業(yè)分包。前者合同之交付標的是總承包企業(yè)所承包工程中的專業(yè)工程部分。后者合同交付標的是勞務(wù)作業(yè)。在發(fā)包活動中，合同交付標的只能是總包企業(yè)或?qū)I(yè)承包企業(yè)承包的工程，勞務(wù)作業(yè)不能成為其交付對象。
4、分包同轉(zhuǎn)包
轉(zhuǎn)包，指承包單位承包建設(shè)工程，不履行合同約定的責(zé)任和義務(wù)，將其承包的全部建設(shè)工程轉(zhuǎn)給他人或者將其承包的全部建設(shè)工程肢解以后以分包的名義分別轉(zhuǎn)給其他單位承包的行為。
對分包和轉(zhuǎn)包的區(qū)分主要是看分包合同中是否對全部工程進行分包，如果總包企業(yè)承擔了部分主體工程的施工，即使只有一項，也應(yīng)認定 為非法分包，而不是轉(zhuǎn)包行為。
《分包管理辦法》第十三條規(guī)定，分包工程發(fā)包人將工程分包后未在施工現(xiàn)場設(shè)立項目管理機構(gòu)和派駐相應(yīng)人員，并未對該工程的施工活動進行組織管理的，視同轉(zhuǎn)包。此條對非法分包轉(zhuǎn)化為轉(zhuǎn)包行為的規(guī)定也是分包同轉(zhuǎn)包的重要區(qū)別。
轉(zhuǎn)包行為以贏利為目的，全部轉(zhuǎn)嫁工程承包人應(yīng)承擔的質(zhì)量、技術(shù)、法律等責(zé)任，辜負建設(shè)單位對其資質(zhì)和能力的信任，完全背離了工程招投標活動之原意，因此是法律所嚴格禁止的行為。
三、分包資質(zhì)管理的規(guī)定
總承包企業(yè)
專業(yè)承包企業(yè)
勞務(wù)分包企業(yè)
序列
施工總承包資質(zhì)
專業(yè)承包資質(zhì)
勞務(wù)分包資質(zhì)
類別
特級
一級
一級
一級
二級
二級
二級
三級
建筑業(yè)企業(yè)分為施工總承包企業(yè)、專業(yè)工程承包企業(yè)、勞務(wù)分包企業(yè)三類，相應(yīng)的，建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)分為施工總承包、專業(yè)承包和勞務(wù)分包三個序列。
分包資質(zhì)包括分發(fā)包資質(zhì)和分承包資質(zhì)兩方面。建設(shè)單位即業(yè)主只有通過招標發(fā)包工程的權(quán)利，不具有直接分包工程的資格，但對非主體的專業(yè)工程的分發(fā)包，具有決定權(quán)；施工總承包企業(yè)分別具有總承包建設(shè)工程和對專業(yè)工程或勞務(wù)作業(yè)進行分包的權(quán)利，但主體工程不得發(fā)包；專業(yè)承包企業(yè)既可以直接對建設(shè)單位的專業(yè)工程進行承包，也可以分承包總包企業(yè)的工程，但其分發(fā)包行為僅限于勞務(wù)作業(yè)部分，否則即構(gòu)成層層分包行為；勞務(wù)分包企業(yè)的權(quán)利僅限于對工程勞務(wù)作業(yè)部分的分承包。
對不同序列，不同級別的企業(yè)，相關(guān)法律法規(guī)均設(shè)定了比較嚴格的資格準入制度，規(guī)定了不同的申請、審核和批準程序。
如《建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定》(20__年7月1日施行，以下簡稱《資質(zhì)管理規(guī)定》)要求：建筑業(yè)企業(yè)應(yīng)當按照其擁有的注冊資本、凈資產(chǎn)、專業(yè)技術(shù)人員、技術(shù)裝備和已完成的建筑工程業(yè)績等資質(zhì)條件，向企業(yè)注冊所在地縣級以上地方人民政府建設(shè)行政主管部門申請資質(zhì)，經(jīng)審查合格，取得相應(yīng)等級的資質(zhì)證書后，方可在其資質(zhì)等級許可的范圍內(nèi)從事建筑活動。
新設(shè)立的企業(yè)申請資質(zhì)，應(yīng)當向建設(shè)行政主管部門提供諸如資質(zhì)申請表、法人營業(yè)執(zhí)照、企業(yè)章程、項目經(jīng)理資格證書、工程技術(shù)和經(jīng)濟管理人員的職稱證書、財務(wù)、經(jīng)營負責(zé)人的職稱證書等證明文件?！顿Y質(zhì)管理規(guī)定》第十條規(guī)定，勞務(wù)分包序列企業(yè)資質(zhì)由企業(yè)所在地省、自治區(qū)、直轄市人民政府建設(shè)行政主管部門審批。
這些規(guī)定出于對建設(shè)工程市場特殊性的考慮，有利于保證工程質(zhì)量，確保分包市場的有序、規(guī)范發(fā)展。然而，另一方面，它在一定程度上也限制了工程分包市場的發(fā)展，尤其對于勞務(wù)分包企業(yè)來說，本來就屬微利行業(yè)，申請資質(zhì)往往成為空談，至少目前在勞務(wù)分包市場上，此條規(guī)定尚停留在紙面。
四、分包合同法律性質(zhì)分析
1、分包――并存的債務(wù)轉(zhuǎn)移
債務(wù)轉(zhuǎn)移，又稱債務(wù)承擔，指基于當事人協(xié)議或者法律規(guī)定，由債務(wù)人轉(zhuǎn)移全部或部分債務(wù)給第三人，第三人就移轉(zhuǎn)的債務(wù)而成為新債務(wù)人的現(xiàn)象，廣義的債務(wù)承擔包括免責(zé)的債務(wù)承擔和并存的債務(wù)承擔，所謂并存的債務(wù)承擔，指原債務(wù)人并不脫離原債權(quán)債務(wù)關(guān)系，由第三人加入債的關(guān)系，并與債務(wù)人共同向同一債權(quán)人承擔債務(wù)的情形。
一級市場的發(fā)包人與承包人簽訂合同，是建立在對承包人的資質(zhì)、能力等條件信任的基礎(chǔ)上，合同主體具有特定性和排他性，只有承包人以自己的技術(shù)設(shè)備完成工作才能符合發(fā)包人的要求，承包方如將其主要義務(wù)交由其他人完成，即屬于債務(wù)不履行，應(yīng)負違約責(zé)任，當然，承包方獨立完成工作并不是指承包人不能得到別人的協(xié)助，而是指承包人應(yīng)以自己的設(shè)備、技術(shù)等來完成承包任務(wù)，對于合同的輔助部分或次要部分可以由第三人來完成，對于這種輔助工作的轉(zhuǎn)讓，承包人應(yīng)當就轉(zhuǎn)讓的工作成果對發(fā)包人負責(zé)，因為這種轉(zhuǎn)讓并未改變發(fā)包人與承包人之間的合同關(guān)系。
上文已述，《分包管理辦法》將分包后未在施工現(xiàn)場設(shè)立項目管理機構(gòu)和派駐相應(yīng)人員，并未對該工程的施工活動進行組織管理的行為視同轉(zhuǎn)包行為，由此推斷，建設(shè)工程分包合同應(yīng)當屬于“債務(wù)人與第三人，或者債權(quán)人、債務(wù)人與第三人之間共同約定，由第三人加入債的關(guān)系”的情況，顯然在這里，債權(quán)人即建設(shè)單位，債務(wù)人即分發(fā)包人，第三人即分承包人，在這種情況下，債務(wù)人與第三人承擔連帶責(zé)任。
2、分包合同－－特殊的承攬合同
承攬合同，指承攬人與定作人約定，由承攬人按照定作人的要求完成一定的工作，并將工作成果交付給定作人，定作人為此支付報酬給承攬人的合同。分包合同同承攬合同均是基于雙方約定，一方按要求完成工作成果，另一方接受交付并負對待給付的合同，二者的重要區(qū)別在于承攬合同中承攬人完成工作具有獨立性，而分包合同中分承包人的工作必須要在分發(fā)包人的嚴格監(jiān)督管理下進行，不具有獨立性。
3、分包合同中的責(zé)任承擔問題
責(zé)任是債務(wù)履行和滿足債權(quán)人利益的擔保，是一種法的強制，它以義務(wù)的存在為前提，以義務(wù)的違反為條件，無義務(wù)即無責(zé)任。因此基于合同義務(wù)的規(guī)定，建設(shè)工程中的合同責(zé)任主要有質(zhì)量責(zé)任、安全責(zé)任、經(jīng)濟責(zé)任、廉政責(zé)任等，由于分包行為之特殊性，分包責(zé)任也區(qū)別于一般的承包責(zé)任，《分包管理辦法》第四條規(guī)定，分包工程發(fā)包人應(yīng)當設(shè)立項目管理機構(gòu)，組織管理所承包工程的施工活動。項目管理機構(gòu)應(yīng)當具有與承包工程的規(guī)模、技術(shù)復(fù)雜程度相適應(yīng)的技術(shù)、經(jīng)濟管理人員。其中項目負責(zé)人、技術(shù)負責(zé)人、項目核算負責(zé)人、質(zhì)量管理人員、安全管理人員必須是本單位的人員。第十三條規(guī)定，分包工程發(fā)包人將工程分包后未在施工現(xiàn)場設(shè)立項目管理機構(gòu)和派駐相應(yīng)人員，并未對該工程的施工活動進行組織管理的，視同轉(zhuǎn)包行為。這是分包同一般承發(fā)包關(guān)系的重要區(qū)別，在這里，《分包管理辦法》對分發(fā)包方發(fā)包工程后的責(zé)任進行了明確規(guī)定，由此推斷，分包合同雙方對工程質(zhì)量承擔連帶責(zé)任當屬必然。
五、分包違法及法律后果分析
1、合法分包的要件主要包括主體要件、客體要件、內(nèi)容要件、意思表示要件等。
（1）主體要件。工程分發(fā)包人要具有分發(fā)包工程或勞務(wù)的資格，工程分承包人要具有完成工程項目的能力。
（2）客體要件。合同之債的客體為債務(wù)人的特定交付行為，對分包合同來說，即按時交付合格工程的行為，建設(shè)工程本身及為此付出的財物、智力成果、勞務(wù)等并非是債的客體而是給付的對象或給付標的。
（3）內(nèi)容要件。債的內(nèi)容是債的主體享有的權(quán)利和承擔的 義務(wù)，即債權(quán)和債務(wù)，分包合同的權(quán)利義務(wù)必須確定且具有實現(xiàn)可能。
（4）意思表示要件。分包合同的確立必須建立在分包雙方當事人協(xié)商一致的基礎(chǔ)上，內(nèi)容真實，不得有脅迫和欺詐的情況，對非主體的專業(yè)工程的分包還需要取得建設(shè)單位的認可。
另外，分包合同還必須具有形式要件，分包合同是建設(shè)工程合同之一種，屬典型合同、要式合同，這是由工程建設(shè)的特殊性決定的，也是建設(shè)工程外部管理的需要，必要時還需要經(jīng)過公證或簽證程序。
2、合法分包的反面是分包違法，具體來講包括違法分包、轉(zhuǎn)包、掛靠、指定分包等，實踐中主要表現(xiàn)為以下三大類。
（1）違法分包A、分包給不具備資質(zhì)的承包人（專業(yè)或勞務(wù)分包）B、總包合同未約定或未經(jīng)建設(shè)單位認可的分包（專業(yè)分包）。
（2）非法轉(zhuǎn)包A、全部發(fā)包B、肢解后以分包名義發(fā)包C、視同轉(zhuǎn)包（《分包管理辦法》第十三條）。
（3）允許他人以本企業(yè)名義承攬工程A、轉(zhuǎn)讓資質(zhì)B、出借資質(zhì)C、視同允許他人以本企業(yè)名義承攬工程。分包后未在現(xiàn)場設(shè)立項目管理機構(gòu)，或項目管理機構(gòu)的項目負責(zé)人、技術(shù)負責(zé)人、質(zhì)量管理人員、安全管理人員等不是本單位人員的，視同允許他人以本企業(yè)的名義承攬工程。
3、實踐中，建設(shè)工程施工分包合同無效主要從以下三方面認定：
（1）涉及資質(zhì)A、分承包人未取得資質(zhì)B、分承包人借用其他企業(yè)資質(zhì)C、分承包人超越資質(zhì)
（2）涉及招投標A、建設(shè)工程必須進行招標而未招標B、中標無效的
（3）涉及轉(zhuǎn)包。轉(zhuǎn)包行為，一律認定為無效。
4、違法分包的法律后果
違法分包的直接法律后果便是分包合同的無效，由于無效合同多存在欺詐、脅迫締約，損害國家、集體或他人利益、違反法律法規(guī)的強行性規(guī)定等行為，嚴重欠缺有效要件，因此，法律規(guī)定了懲罰性的法律責(zé)任，其直接后果有三：返還財產(chǎn)、承擔締約過失責(zé)任和行政處罰，對因無效合同造成的建設(shè)單位或第三人經(jīng)濟或人身財產(chǎn)損失，合同雙方負有責(zé)任的也應(yīng)分別或共同承擔。
（1）嚴格講，分包方的施工行為無效，應(yīng)當恢復(fù)原狀，退回工程款，雙方因履行無效合同產(chǎn)生的損失由過錯方承擔，一般情況下，分包的發(fā)包方應(yīng)承擔主要責(zé)任。但我國目前在司法上沒有達到如此嚴格的程度，在施工質(zhì)量符合要求的情況下，一般不要求恢復(fù)原狀，但結(jié)算不按雙方合同進行，而是按照市場價格結(jié)算，由發(fā)包方對承包方進行賠償。
（2）對分包方因履行無效的分包合同所產(chǎn)生的人身損害賠償之債，由分發(fā)包方和分承包方承擔連帶責(zé)任。
《人身損害賠償案件解釋》第十一條規(guī)定，雇員在從事雇傭活動中因安全生產(chǎn)事故遭受人身損害，發(fā)包人、分包人知道或者應(yīng)當知道接受發(fā)包或者分包業(yè)務(wù)的雇主沒有相應(yīng)資質(zhì)或者安全生產(chǎn)條件的，應(yīng)當與雇主承擔連帶賠償責(zé)任。屬于《工傷保險辦法》調(diào)整的勞動關(guān)系和工傷保險范圍的，不適用本條規(guī)定。該條規(guī)定排除了雇員和雇主有合法正式的勞動合同的情況，切合目前建設(shè)工程市場事實勞動關(guān)系大量存在的現(xiàn)狀，具有重要的意義。
在之前的立法中，對建設(shè)工程分、發(fā)包活動多數(shù)只有禁止性的規(guī)定，而對法律責(zé)任的設(shè)立則比較模糊，就筆者掌握的資料來看，將分包及其資質(zhì)問題同人身損害賠償聯(lián)系在一起，這是第一次，在崇尚人權(quán)，提倡法律人文關(guān)懷的當代，該司法解釋對保護勞動者特別是民工基本的生命權(quán)和健康權(quán)是及時和必要的。
（3）對分包方因履行無效的分包合同所產(chǎn)生的合同之債，是否由分發(fā)包方和發(fā)承包方承擔連帶責(zé)任。目前法律尚無明確規(guī)定，司法實踐存在爭議，但筆者認為，從法律懲治違法行為，保護弱勢群體的角度出發(fā)，共同承擔連帶責(zé)任將是趨勢。
對分包工程發(fā)生的違約責(zé)任，建設(shè)單位既可以向分發(fā)包人請求賠償，也可以向分承包人請求賠償，分發(fā)包人或分承包人進行賠償后，有權(quán)根據(jù)分包合同對不屬于自己的責(zé)任賠償向另一方追償。很顯然，突破合同相對性原則，增大分發(fā)包人的賠償責(zé)任，才能促進其履約意識并加強管理。另外這種連帶責(zé)任關(guān)系應(yīng)屬強制性規(guī)定，不因當事人的約定而排除，如分包合同中有相反約定，則屬無效條款。
（4）行政處罰。將承包的工程轉(zhuǎn)包或者違法分包的，行政機關(guān)可以責(zé)令改正，沒收違法所得，除工程合同價款0.5以上1以下的罰款；可以責(zé)令停業(yè)整頓，降低資質(zhì)等級；情節(jié)嚴重的，吊銷資質(zhì)證書。（《資質(zhì)管理規(guī)定》第37條）
任何立法活動都是建立在一定客觀經(jīng)濟基礎(chǔ)上的人們的主觀意志活動，是從實際出發(fā)而又帶有前瞻性和預(yù)見性的活動，其目的在于指導(dǎo)人們未來的日?；顒?，實現(xiàn)對社會的控制和調(diào)整，維持社會的動態(tài)平衡。加入WTO五年來，隨著市場準入的進一步放開，競爭的加劇，必將推動企業(yè)的深層次改革，國際競爭的準則便是分工明確、專業(yè)細化，這也必將是我國企業(yè)發(fā)展的方向和趨勢。因此，加強對分包市場的規(guī)制和管理，使其走向規(guī)范化，法制化是當前及今后一段時間國家著力引導(dǎo)的方向。
六、分包管理實務(wù)及分析
盡管建設(shè)工程分包活動中的有關(guān)法律問題已經(jīng)引起人們的關(guān)注，但是探索對建設(shè)工程分包市場的科學(xué)管理卻是近年的事，市場失靈的情形，在建設(shè)工程市場發(fā)展的過程中也毫不例外的存在著。目前，在建設(shè)工程二級市場上，具有專業(yè)分承包資質(zhì)的企業(yè)數(shù)量較少，且相當一部分企業(yè)存在借用資質(zhì)、借用技術(shù)人員等混亂現(xiàn)象，而具有勞務(wù)分包資質(zhì)的企業(yè)更屈指可數(shù)。眾多的勞務(wù)作業(yè)甚至一部分極其重要的專業(yè)工程也在人情關(guān)系和經(jīng)濟利益的作用下被“分包”給了個人。
究其根源，有如下幾方面的原因。首先，當前活躍在建設(shè)工程施工工地上的“包工頭”、“老板”素質(zhì)普遍較低，他們大多無能力成立、運作、管理一個符合資質(zhì)的分承包企業(yè)，況且出于利益的驅(qū)動，他們也不愿成立企業(yè)。那些愿意成立企業(yè)的個人往往又被嚴格的資質(zhì)申請程序，較高的市場準入門檻擋在了市場之外，他們無實力成立企業(yè)。然而，那些有實力、有能力的潛在創(chuàng)業(yè)者又多數(shù)不屑于工程分包的較低利潤，他們更愿意將資金投向購置大型機械設(shè)備、提供設(shè)備租賃和材料運輸?shù)缺├I(lǐng)域，因此，在二級市場上，符合資質(zhì)的分承包企業(yè)，特別是勞務(wù)分包企業(yè)極其缺乏，在這里，法律的前瞻性和指導(dǎo)性與現(xiàn)實脫節(jié)了。
對總承包企業(yè)和專業(yè)承包企業(yè)來說，眾多施工隊、建筑隊等原始的勞動力組合方式充斥著建設(shè)工程的二級市場，滿足資質(zhì)的勞務(wù)分包企業(yè)資源嚴重不足，在這樣的現(xiàn)狀下，建設(shè)施工企業(yè)往往被迫與不具備資質(zhì)的企業(yè)或者自然人簽訂合同，以求規(guī)范雙方的權(quán)利、義務(wù)，明確責(zé)任，然而，由于分承包人資質(zhì)的缺失造成分包合同的無效。目前這仍然是建設(shè)工程分包市場之常態(tài)，這種狀況也將在一段時間內(nèi)存在著。
當前，對分包雙方來講，通過加強監(jiān)督管理，加大就業(yè)和安全培訓(xùn)力度，排除隱患，減少工程質(zhì)量、安全事故的發(fā)生是當務(wù)之急，通過購買商業(yè)保險轉(zhuǎn)移風(fēng)險也是方法之一。當然，這些只是權(quán)宜之計，根本上講是有悖立法之原意的，對分發(fā)包方來說，嚴格對分承包人的審核和管理，剔除無資質(zhì)的分包企業(yè)進入才是符合市場競爭和法律要求的終極選擇。
七、分包立法的完善建議
1、《合同法》第272條規(guī)定，禁止分包單位將其承包的工程再分包，《建筑法》第29條也作了同樣的禁止，此處并未對分包進行定義和分類。前文已述，工程分包分為專業(yè)工程分包和勞務(wù)作業(yè)分包兩種，如果按其規(guī)定，專業(yè)工程分包企業(yè)在分包了總承包企業(yè)的工程項 目后則不能進行勞務(wù)分包，必須自行完成所有工作，否則便構(gòu)成二次分包，如果這樣，顯然違背了分包行為設(shè)立之目的。
建設(shè)部《分包管理辦法》第5條和《資質(zhì)管理規(guī)定》第5條對此進行了細化和突破，允許專業(yè)承包企業(yè)在分承包總包企業(yè)的專業(yè)工程后將其分包工程中的勞務(wù)作業(yè)部分進行分包，實踐中有利于推動企業(yè)管理型和勞務(wù)作業(yè)型的分離，適應(yīng)專業(yè)化施工，勞務(wù)分工細化和建設(shè)施工企業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的發(fā)展需要，與國際慣例接軌。
《合同法》和《建筑法》在此的立法原意是禁止以贏利為目的，層層分包擾亂市場秩序的行為，但規(guī)定不明確，造成法條競合。因此，立法上應(yīng)加以完善，將這一特殊情況排除在外。
2、建議立法中增加對拖欠工程款和民工工資行為的處理內(nèi)容。惡意拖欠工程款和民工工資已成為當前建設(shè)工程市場管理之痼疾，依靠行政首長及行政機關(guān)的命令來追討工程款或民工工資是法律缺失的表現(xiàn)，建議通過出臺相關(guān)規(guī)定或解釋，使弱勢群體利益的保護有法可依，步入系統(tǒng)化、連續(xù)化、法制化的軌道。
[參考資料]：
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建設(shè)部《建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定》20__年7月1日施行
關(guān)鍵詞：工程建設(shè)；分包管理；安全管理；質(zhì)量管理；財務(wù)管理 文獻標識碼：A
中圖分類號：F272 文章編號：1009-2374（2016）14-0190-02 DOI：10.13535/ki.11-4406/n.2016.14.094
1 概述
隨著現(xiàn)代化經(jīng)濟建設(shè)進程的飛速發(fā)展，我國工程建設(shè)行業(yè)的作用變得越來越明顯，已發(fā)展成為我國國民經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè)。當前，我國建設(shè)工程項目具有規(guī)模大、工期短、技術(shù)復(fù)雜、專業(yè)性強等特點，一方面，作為施工總承包單位，一些施工企業(yè)在設(shè)備、資金、施工能力及資源配置等方面往往不能滿足市場實際需要；另一方面，一些小的承包商由于受到施工經(jīng)驗和資質(zhì)的限制，不能滿足直接承包大項目的要求，這就促使我國建設(shè)工程項目的施工自發(fā)地走向市場，大量分包單位隨之進入相應(yīng)的建設(shè)工程項目之中，并成為我國工程建設(shè)的一支重要力量。所謂工程分包包括專業(yè)分包和勞務(wù)分包，是指工程總承包單位為完成總承包任務(wù)，可以將建設(shè)工程的一部分依法分包給具有一定資質(zhì)的承包單位，與分包單位一起共同完成建設(shè)任務(wù)。鑒于工程分包已經(jīng)成為我國建設(shè)工程項目施工過程中較為常用的方式，而目前我國工程分包管理的研究尚不夠系統(tǒng)，多數(shù)專家學(xué)者僅單純從個人所從事的專業(yè)角度出發(fā)，就分包管理的某一方面提出建議或見解，因此，系統(tǒng)地了解我國建設(shè)施工企業(yè)工程分包管理存在的問題，全面掌握分包管理的內(nèi)容及措施，對于規(guī)避風(fēng)險、順利完成工程建設(shè)任務(wù)顯得極其重要。
2 分包管理中存在的問題
目前，針對我國工程建設(shè)項目分包管理中存在的問題開展的總結(jié)或研究很多，歸納起來我國建設(shè)工程分包管理中存在的問題主要表現(xiàn)為以下四點：
2.1 管理部門專業(yè)能力低
部分管理人員缺少必要的項目管理經(jīng)驗以及專業(yè)知識，在簽訂分包管理合同時，并沒有按規(guī)定對承包商進行嚴格的審核或者存在私下交易等現(xiàn)象，這種方式下所選擇的分包單位往往不能滿足工程施工的資質(zhì)要求，有可能對工程施工質(zhì)量以及獲取效益造成不良影響。部分單位出于自身利益的考慮，將分包工程肢解，致使分包量過大，違反了分包管理條例，勢必會影響到企業(yè)的長遠發(fā)展。
2.2 分包管理流程不完善
在建設(shè)工程項目分包過程中，由于在一定程度上單位的專業(yè)素質(zhì)之間存在著差異，所以在實際管理過程中可能存在著各種管理漏洞并影響最終的管理效率。一些建設(shè)工程項目的分包審批工作程序不規(guī)范，定的價格也沒有完全按照分包管理規(guī)定來實施，普遍存在著先上車后買票的現(xiàn)象，這就為勞工糾紛埋下了極大的隱患。
2.3 安全管理不到位
由于安全管理得不到應(yīng)有的重視，上級管理人員沒有把安全施工監(jiān)督工作做到位，使得施工安全無法得到保障，生產(chǎn)事故的發(fā)生率居高不下。
2.4 分包單位選擇不規(guī)范
由于在選擇分包單位的過程中存在著關(guān)系戶現(xiàn)象，往往忽略招標投標的過程，一旦選擇了技術(shù)水平較低的分包單位將會導(dǎo)致工程質(zhì)量不過關(guān)；施工過程中不重視管理，以包代管，也很容易導(dǎo)致事故的發(fā)生。
3 分包管理內(nèi)容
安全、質(zhì)量和成本是工程建設(shè)項目的核心，作為施工過程管理的一部分，分包管理是工程建設(shè)項目不可或缺的重要環(huán)節(jié)，工程分包管理的內(nèi)容也離不開安全管理、質(zhì)量管理、財務(wù)管理等方面。
安全是企業(yè)的生命線，工程分包安全管理必須要強調(diào)的是分包單位負責(zé)人的安全意識、分包單位員工的安全水平和分包單位的安全投入，應(yīng)該要加強對分包單位負責(zé)人的安全教育、督促分包單位配置安全管理人員以及提升員工的安全技能。作為總包工程的重要組成部分之一，分包工程質(zhì)量的好壞直接影響到總包工程的質(zhì)量以及總承包單位的信譽，因此有必要對分包工程的質(zhì)量進行有效的控制和管理。工程分包質(zhì)量管理主要包括施工前選擇分包隊伍、審查施工組織設(shè)計，施工中監(jiān)督材料質(zhì)量、檢查工程質(zhì)量、管理施工進度、監(jiān)測施工機械以及竣工檢查驗收等。工程分包還必須加強財務(wù)管理，以此避免分包工程可能存在的合同風(fēng)險、資金風(fēng)險、成本結(jié)算風(fēng)險和稅務(wù)風(fēng)險等財務(wù)風(fēng)險。分包工程財務(wù)管理需注意分包合同簽訂的及時性、有效性以及分包合同的風(fēng)險預(yù)測評估，控制分包單位的資金支付，嚴格按流程進行工程分包結(jié)算，規(guī)范工程分包的成本控制，加強對節(jié)稅意識的正確理解，合理納稅，完善風(fēng)險防范機制，提高施工企業(yè)經(jīng)濟效益。
4 分包管理措施
針對工程分包安全管理，可以采取的措施包括：建立安全生產(chǎn)管理體系，落實安全生產(chǎn)責(zé)任制；嚴格審查施工組織設(shè)計，按照施工組織設(shè)計組織施工；建立教育培訓(xùn)制度，提高所有人員的安全防護意識；加強安全生產(chǎn)檢查，確保施工過程安全無隱患。
針對工程分包質(zhì)量管理的措施可分為事前準備、事中控制和事后檢查。事前準備包括成立分包管理領(lǐng)導(dǎo)小組，明確工程質(zhì)量管理目標，建立健全分包工程質(zhì)量保證體系，完善各項質(zhì)量管理制度；選擇有經(jīng)驗、信譽好、資質(zhì)符合要求、最好有過較好合作的分包單位，組織分包單位參與圖紙會審，審查施工組織設(shè)計。事中控制包括分包人員設(shè)備的核查、材料設(shè)備的質(zhì)量把關(guān)、工序質(zhì)量的監(jiān)查、分包施工人員持證上崗的不定期核查、施工機械設(shè)備使用的監(jiān)查，并且定期組織分包單位參加工地協(xié)調(diào)會，以便于解決施工中存在的問題。事后檢查包括實物質(zhì)量驗收和竣工資料檢查驗收。
工程分包管理過程中還應(yīng)從財務(wù)管理的各個環(huán)節(jié)重視財務(wù)風(fēng)險的防范工作，具體包括增強分包合同的管理，明確分包工程的性質(zhì)、施工范圍、分包單位的作業(yè)人員及相關(guān)責(zé)任，要根據(jù)相關(guān)造價管理的規(guī)定確定合同金額；建立完善的財務(wù)控制體系，合理支付分包工程進度款；加強分包工程的資金控制；按月統(tǒng)計報送實際工程量；財務(wù)部門與工程項目部保持經(jīng)常性的溝通，分包款項的撥付要和質(zhì)量、安全、工期、文明施工等因素掛鉤；結(jié)算時應(yīng)核對施工任務(wù)單，強化分包結(jié)算的管理；財會部門和材料人員還要分析分包單位的債權(quán)債務(wù)，監(jiān)督管理各項費用支出；加強印章和票據(jù)管理，分包發(fā)票要及時回收；及時做好包括財務(wù)結(jié)算、分包工程驗收、項目資料整理歸檔在內(nèi)的工程結(jié)算工作。
5 結(jié)語
目前，我國建設(shè)項目工程分包管理中存在著管理部門專業(yè)能力低下、分包管理流程不完善、安全管理不到位以及分包單位選擇不規(guī)范等問題，工程實踐中可以從工程分包的安全管理、質(zhì)量管理、財務(wù)管理等方面著手，通過采取一系列有效的應(yīng)對措施，發(fā)揮總包單位和分包單位的積極性、業(yè)務(wù)能力以及整體協(xié)作能力，避免各項工程分包風(fēng)險的發(fā)生，使得工程質(zhì)量達到標準，提高建設(shè)工程的社會效益和經(jīng)濟效益。由此看來，我國工程分包管理的發(fā)展方向應(yīng)從安全管理、質(zhì)量管理和財務(wù)管理的角度綜合考慮，結(jié)合工程實際情況，因地制宜，積極探索新型有效的工程分包綜合管理方法。
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浙江省公路水運工程施工分包管理實施細則
第一章 總則
第一條 為規(guī)范公路水運工程施工分包活動，加強公路水運建設(shè)市場管理，保證工程建設(shè)質(zhì)量和施工安全，根據(jù)《中華人民共和國公路法》、《中華人民共和國港口法》、《中華人民共和國合同法》、《中華人民共和國招標投標法》、《中華人民共和國航道管理條例》、《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》、《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理條例》、交通運輸部《公路工程施工分包管理辦法》、浙江省人民政府《浙江省交通建設(shè)工程質(zhì)量和安全生產(chǎn)管理辦法》等法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，結(jié)合本省實際情況，制定本實施細則。
第二條 在本省行政區(qū)域內(nèi)從事新建、改(擴)建的公路水運工程施工分包活動，適用本實施細則。
第三條 公路水運工程施工分包活動實行統(tǒng)一管理、分級負責(zé)。
第四條 鼓勵公路水運工程依法進行專業(yè)化施工分包。禁止承包人以勞務(wù)合作的名義進行施工分包。
第二章 管理職責(zé)
第五條 省級交通運輸主管部門負責(zé)制定全省公路水運工程施工分包管理的規(guī)章制度、施工分包專項類別以及相應(yīng)的資格條件、統(tǒng)一的分包合同格式和勞務(wù)合作合同格式等，對市級交通運輸主管部門的公路水運工程施工分包活動進行指導(dǎo)和監(jiān)督檢查。
市、縣級交通運輸主管部門負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)公路水運工程施工分包活動的監(jiān)督與管理工作。
第六條 發(fā)包人應(yīng)當按照本實施細則規(guī)定和合同約定加強對施工分包活動的管理，建立健全項目分包管理制度，負責(zé)對分包的合同簽訂與履行、進度管理、質(zhì)量與安全管理、計量支付等活動監(jiān)督檢查，并建立臺帳，及時制止承包人的違法分包行為。
第七條 監(jiān)理人按照本實施細則規(guī)定和合同約定，負責(zé)對所監(jiān)理合同段的施工分包活動的管理，及時發(fā)現(xiàn)并制止承包人的違法分包行為，并通知發(fā)包人。
第八條 發(fā)包人和監(jiān)理人應(yīng)當分別設(shè)立相應(yīng)的合同管理部門，負責(zé)施工分包的日常管理工作。
除承包人設(shè)定的項目管理機構(gòu)外，分包人也應(yīng)當分別設(shè)立項目管理機構(gòu)，對所承包或者分包工程的施工活動實施管理。
項目管理機構(gòu)應(yīng)當具有與承包或者分包工程的規(guī)模、技術(shù)復(fù)雜程度相適應(yīng)的技術(shù)、經(jīng)濟管理人員，其中項目負責(zé)人和技術(shù)、財務(wù)、計量、質(zhì)量、安全等主要管理人員必須是本單位人員。
工地臨時試驗室應(yīng)由合同段承包人自行設(shè)立并開展試驗檢測工作，分包人不再設(shè)立工地臨時試驗室。
第三章 分包的條件
第九條 承包人可以將適合專業(yè)化隊伍施工的專項工程分包給具有相應(yīng)資格的單位。不得分包的專項工程，發(fā)包人應(yīng)當在招標文件中予以明確，且每一合同段的不允許分包的專項工程不得少于一項。
單獨招標的專項工程承包人不得將承接的專項工程進行分包。
分包人不得將承接的分包工程再進行分包。
第十條 分包人應(yīng)當具備如下條件：
(一) 具有經(jīng)工商登記的法人資格;
(二) 具有與分包工程相適應(yīng)的注冊資金;
(三) 具有從事類似工程經(jīng)驗的管理與技術(shù)人員;
(四) 具有(自有或租賃)分包工程所需的施工設(shè)備;
(五) 具有與分包專項類別相適應(yīng)的資格條件(見附件1)。
第十一條 承包人對擬分包的專項工程及規(guī)模，應(yīng)當在投標文件或承包合同中予以明確。
未列入投標文件或承包合同中未明確的專項工程，承包人不得分包。但因工程變更增加了有特殊性技術(shù)要求、特殊工藝或者涉及專利保護等的專項工程，且按規(guī)定無須再進行招標的，由承包人提出書面申請，報監(jiān)理人審查，經(jīng)發(fā)包人書面同意，可以分包。
第四章 合同管理
第十二條 公路水運工程項目應(yīng)實行合同考核確認，以此認定進場施工隊伍與所簽訂合同承包人主體的符合性，并作為動員預(yù)付款撥付和工程開工的前提條件。
在進場初期，合同段項目部應(yīng)按要求及時提交合同考核確認表(見附件2)，經(jīng)監(jiān)理人核查，報發(fā)包人確認。
第十三條 在施工期間，發(fā)包人和監(jiān)理人應(yīng)對承包人的合同履行情況進行動態(tài)管理。施工合同段主要管理人員和主要機械設(shè)備等需變更調(diào)整時，承包人應(yīng)及時提出申請，報監(jiān)理人和發(fā)包人同意后方可實施。
第十四條 承包人有權(quán)依據(jù)承包合同自主選擇符合資格的分包人，提倡承包人以招投標方式公開、公平、公正擇優(yōu)選擇分包人。任何單位和個人不得違規(guī)指定分包。
第十五條 承包人和分包人應(yīng)當參照我省制定的公路水運工程施工分包合同統(tǒng)一格式(見附件3)依法簽訂分包合同，并履行合同約定的義務(wù)。分包合同必須遵循承包合同的各項原則，滿足承包合同中質(zhì)量、安全、進度、環(huán)保以及其他技術(shù)、經(jīng)濟等要求。承包人應(yīng)在分包工程實施前，將監(jiān)理人審查后的分包合同報發(fā)包人備案，未經(jīng)備案同意的分包合同不得實施。
分包合同審查與備案應(yīng)遵守以下程序和要求：
(一)承包人自查并提出分包合同備案申請。承包人自查擬分包專項工程的內(nèi)容和范圍，查驗擬選定分包人的資格、注冊資金、管理與技術(shù)人員和施工設(shè)備等情況，提供擬簽訂的分包合同，并填寫施工分包合同備案表(附件4)，報監(jiān)理人審查。
(二)監(jiān)理人組織審查。監(jiān)理人按照相應(yīng)要求，對擬分包專項工程的內(nèi)容和范圍，擬分包人的資格、注冊資金、管理與技術(shù)人員和施工設(shè)備等情況以及擬簽訂的分包合同進行審查;
(三)發(fā)包人備案受理。發(fā)包人將經(jīng)監(jiān)理人審查符合要求并同意的分包合同進行備案。
第十六條 承包人應(yīng)當建立健全相關(guān)分包管理制度和臺帳，對分包工程的質(zhì)量、安全、進度和分包人的行為等實施全過程管理，按照本實施細則規(guī)定和合同約定對分包工程的實施向發(fā)包人負責(zé)，并承擔賠償?shù)蓉?zé)任。分包合同不免除承包合同中規(guī)定的承包人的責(zé)任或者義務(wù)。
第十七條 分包人應(yīng)當依據(jù)分包合同的約定，組織分包工程的施工，對分包工程的質(zhì)量、安全和進度等實施有效控制。分包人對其分包的工程向承包人負責(zé)，并就所分包的工程向發(fā)包人承擔連帶責(zé)任。
第五章 行為管理
第十八條 禁止將承包的公路水運工程進行轉(zhuǎn)包。
承包人未在施工現(xiàn)場設(shè)立項目管理機構(gòu)和派駐相應(yīng)人員對分包工程的施工活動實施有效管理，并且有下列情形之一的，屬于轉(zhuǎn)包：
(一)承包人將承包的全部工程發(fā)包給他人的;
(二)承包人將承包的全部工程肢解后以分包的名義分別發(fā)包給他人的;
(三)法律、法規(guī)規(guī)定的其他轉(zhuǎn)包行為。
第十九條 禁止違法分包公路水運工程。
有下列情形之一的，屬于違法分包：
(一) 承包人未在施工現(xiàn)場設(shè)立項目管理機構(gòu)和派駐相應(yīng)人員，對分包工程的施工活動實施有效管理的;
(二) 承包人將工程分包給不具備相應(yīng)資格的企業(yè)或者個人的;
(三) 分包人以他人名義承攬分包工程的;
(四) 承包人將合同文件中明確不得分包的專項工程進行分包的;
(五) 承包人未與分包人依法簽訂分包合同或者分包合同未遵循承包合同的各項原則，不滿足承包合同中相應(yīng)要求的;
(六) 分包合同未經(jīng)監(jiān)理人審查或未報發(fā)包人備案的;
(七) 分包人將分包工程再進行分包的;
(八) 法律、法規(guī)規(guī)定的其他違法分包行為。
第二十條 按照信用評價的有關(guān)規(guī)定，承包人和分包人應(yīng)當互相開展信用評價，并向發(fā)包人提交信用評價結(jié)果。
發(fā)包人應(yīng)當對承包人和分包人提交的信用評價結(jié)果進行核定，并且報送相關(guān)交通運輸主管部門。
交通運輸主管部門應(yīng)當將發(fā)包人報送的承包人和分包人信用評價結(jié)果納入信用評價體系，對其進行信用管理。
第二十一條 發(fā)包人應(yīng)當在招標文件中明確統(tǒng)一采購的主要材料及構(gòu)、配件等采購主體及方式。承包人授權(quán)分包人進行相關(guān)采購時，必須報監(jiān)理人審查，經(jīng)發(fā)包人書面同意。
第二十二條 為確保分包合同的履行，承包人可以要求分包人提供履約擔保。分包人提供擔保后，如要求承包人同時提供分包工程付款擔保的，承包人也應(yīng)當予以提供。
第二十三條 承包人與分包人應(yīng)當依法納稅。承包人因為稅收抵扣向發(fā)包人申請出具相關(guān)手續(xù)的，發(fā)包人應(yīng)當予以辦理。
第二十四條 分包人有權(quán)與承包人共同享有分包工程業(yè)績。分包人業(yè)績證明由承包人與發(fā)包人共同出具。
分包人以分包業(yè)績證明承接工程的，發(fā)包人應(yīng)當予以認可。分包人以分包業(yè)績證明申報資質(zhì)的，相關(guān)交通運輸主管部門應(yīng)當予以認可。
勞務(wù)合作不屬于施工分包。勞務(wù)合作企業(yè)以分包人名義申請業(yè)績證明的，承包人與發(fā)包人不得出具。
第二十五條 承包人與分包人都應(yīng)嚴格遵循基建財務(wù)管理制度，加強合同段和分包專項工程的會計核算。分包款項的結(jié)算支付應(yīng)符合如下要求：
(一)承(分)包人按照基建財務(wù)管理規(guī)定，對所承(分)包的工程應(yīng)單獨記賬，并按規(guī)定進行核算;
(二)分包結(jié)算支付內(nèi)容應(yīng)與分包合同內(nèi)容相符，收款單位應(yīng)與分包人名稱一致，收(付)票據(jù)必須合法有效;
(三)分包款項應(yīng)根據(jù)實際工程計量進度按期進行結(jié)算，不得以預(yù)支工程款、借款等名義回避結(jié)算;分包工程款應(yīng)通過承包人開設(shè)的銀行賬戶轉(zhuǎn)帳支付，不得提取現(xiàn)金支付;
第二十六條 各級交通運輸主管部門按照職責(zé)實施監(jiān)督檢查時，可以依法行使下列職權(quán)：
(一)進入工地現(xiàn)場等與項目建設(shè)有關(guān)的場所進行檢查;
(二)向被檢查單位和有關(guān)人員詢問相關(guān)情況;
(三)查閱和復(fù)制工程檔案、合同、發(fā)票、賬簿以及其他有關(guān)資料;
(四)責(zé)令被檢查單位立即停止和糾正違反施工分包規(guī)定的行為。
交通建設(shè)工程從業(yè)單位及其相關(guān)人員應(yīng)當配合有關(guān)行政主管部門和監(jiān)督機構(gòu)依法實施的合同履約監(jiān)督檢查，不得拒絕、阻擾或者隱匿、謊報有關(guān)情況和資料。
第二十七條 各級交通運輸主管部門及時向社會公布公路水運工程建設(shè)中的轉(zhuǎn)包和違法分包的處理信息，接受社會監(jiān)督。
第二十八條 公路水運工程建設(shè)實行實名舉報制度，任何單位和個人對公路水運建設(shè)工程中的施工轉(zhuǎn)包和違法分包行為，有權(quán)向交通運輸主管部門舉報。交通運輸主管部門對舉報應(yīng)當及時受理和查處，并將查處結(jié)果告知舉報人。
第六章 附 則
第二十九條 發(fā)包人、監(jiān)理人、承包人或者分包人違反本實施細則相關(guān)條款規(guī)定的，法律、法規(guī)對處罰機關(guān)和處罰方式有相關(guān)規(guī)定的，依照法律、法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。
第三十條 本實施細則所稱施工分包，是指承包人將其所承包工程中的專項工程發(fā)包給其他專業(yè)施工企業(yè)完成的活動。
本實施細則所稱發(fā)包人，是指公路水運工程建設(shè)的項目法人或者受其委托的建設(shè)管理單位。
本實施細則所稱監(jiān)理人，是指受發(fā)包人委托對發(fā)包工程實施監(jiān)理的法人或者其他組織。
本實施細則所稱承包人，是指由發(fā)包人授標，并與發(fā)包人簽署正式合同的施工企業(yè)。
本實施細則所稱分包人，是指從承包人處分包專項工程的專業(yè)施工企業(yè)。
本實施細則所稱本單位人員，是指與本單位簽訂了合法的勞動合同，并為其辦理了工資及社會保險關(guān)系等相關(guān)手續(xù)的人員。
本實施細則所稱專項工程是指“浙江省公路水運工程施工分包專項類別和分包人資格條件表”(附件1)中規(guī)定的相應(yīng)工程內(nèi)容。
第三十一條 除施工分包以外，承包人與他人合作完成的其他以勞務(wù)活動為主的施工活動統(tǒng)稱為勞務(wù)合作。勞務(wù)合作企業(yè)應(yīng)具有經(jīng)工商登記的法人資格、與勞務(wù)活動相適應(yīng)的注冊資金及具有從事類似工程經(jīng)驗的管理與勞務(wù)作業(yè)人員等條件。
承包人應(yīng)參照我省制定的公路水運工程施工勞務(wù)合作合同統(tǒng)一格式(見附件5)簽訂勞務(wù)合作合同，并將勞務(wù)合作合同報監(jiān)理人備案。
一、檢查范圍
在建住宅工程和公共建筑工程，其中住宅工程主要檢查保障性安居工程。
二、檢查內(nèi)容
（一）工程質(zhì)量安全檢查內(nèi)容
1．各地貫徹落實《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》、《建設(shè)工程勘察設(shè)計管理條例》、《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程質(zhì)量監(jiān)督管理規(guī)定》（住房城鄉(xiāng)建設(shè)部第5號令）、《省建設(shè)工程質(zhì)量管理辦法》（省政府第203號令）等法規(guī)以及住宅工程質(zhì)量分戶驗收、加強建筑工程使用鋼筋質(zhì)量管理等文件的情況，工程質(zhì)量監(jiān)督執(zhí)法情況，工程質(zhì)量安全事故及質(zhì)量問題查處情況等；
2．建設(shè)、勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理等各方責(zé)任主體和施工圖設(shè)計文件審查、工程質(zhì)量檢測等有關(guān)單位及項目經(jīng)理、總監(jiān)理工程師等執(zhí)業(yè)人員，執(zhí)行工程質(zhì)量有關(guān)法律、法規(guī)和工程建設(shè)強制性標準的情況；
3．工程實體質(zhì)量情況，重點檢查工程勘察設(shè)計質(zhì)量及抗震設(shè)防情況、工程地基基礎(chǔ)和主體結(jié)構(gòu)質(zhì)量；
4．施工現(xiàn)場安全生產(chǎn)情況，重點檢查深基坑、高大模板支撐、接料平臺及預(yù)留洞口的安全防護情況。
（二）建筑市場檢查內(nèi)容
1．各地貫徹落實《建筑法》、《招投標法》、《注冊建造師管理規(guī)定》、《注冊監(jiān)理工程師管理規(guī)定》、《建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定》、《建筑工程施工許可管理辦法》、《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工分包管理辦法》、《建設(shè)工程監(jiān)理與相關(guān)服務(wù)收費管理規(guī)定》等法律、法規(guī)、規(guī)章的情況，規(guī)范和整頓建筑市場秩序的情況；
2．法定建設(shè)程序的執(zhí)行情況，重點是檢查建設(shè)單位是否依法招投標、辦理施工許可、工程合同備案等情況；
3．工程各方主體履行責(zé)任情況，重點是檢查施工、監(jiān)理等企業(yè)是否具有相應(yīng)資質(zhì)證書承攬業(yè)務(wù)，是否存在轉(zhuǎn)包、違法分包、資質(zhì)掛靠及拖欠工程款等行為，是否存在違反市場監(jiān)管法律、法規(guī)的行為。
三、時間安排
我市建設(shè)工程質(zhì)量安全及建筑市場監(jiān)督執(zhí)法檢查共分四個階段進行。
（一）動員部署階段（5月初－6月10日）。各地結(jié)合本地區(qū)工程質(zhì)量安全及建筑市場實際情況，制定建設(shè)工程質(zhì)量安全及建筑市場監(jiān)督執(zhí)法檢查工作方案，開展動員部署。同時圍繞檢查活動，強化宣傳引導(dǎo)，著力提高全行業(yè)的質(zhì)量安全意識，營造規(guī)范有序的建筑市場環(huán)境。請各地建設(shè)行政主管部門于2012年6月5日前，將本地建設(shè)工程質(zhì)量安全及建筑市場監(jiān)督執(zhí)法檢查工作方案報我委安全質(zhì)量管理科。
（二）全面自查階段（6月11日－7月10日）。所有在建工程要進行全面自查。各地建設(shè)行政主管部門和委屬有關(guān)單位要通過抽查、巡查的方式進行檢查，其中對保障性安居工程要全部檢查。對檢查出的質(zhì)量安全問題和隱患，要及時進行整改；對有關(guān)違法違規(guī)行為，依法嚴厲處罰。
（三）分析總結(jié)階段（7月11日－7月20日）。各地建設(shè)行政主管部門要對本地區(qū)自查情況進行認真總結(jié)，查找存在的問題并提出相應(yīng)的對策措施，并于2012年7月15日前，將本地工程質(zhì)量自查情況報市工程質(zhì)監(jiān)局，將工程施工安全及建筑市場自查情況報市建管處。
（四）督查迎檢階段（7月21日－9月底）。在各地自查的基礎(chǔ)上，我委將于今年7月15日—25日組成檢查組，對各地進行督查（具體事宜另行通知）。督查結(jié)束后，將通報和上報督查結(jié)果，并做好迎接省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳和住房城鄉(xiāng)建設(shè)部7月至9月督查的準備工作。請地建設(shè)行政主管部門指定1－2名同志作為聯(lián)絡(luò)員，負責(zé)聯(lián)絡(luò)工程質(zhì)量安全和建筑市場檢查有關(guān)事宜，并于2012年5月30日前將聯(lián)絡(luò)員姓名、職務(wù)及聯(lián)系方式報我委安全質(zhì)量管理科。
內(nèi)容摘要：深入研討本市郊區(qū)建設(shè)工程安全質(zhì)量管理存在的問題，提出和實施切實可行的對策與措施，營造和創(chuàng)建一個良性的管理環(huán)境，從而全面推進安全質(zhì)量管理的科學(xué)發(fā)展，是建設(shè)工程管理部門面臨一項十分重要和非常緊迫的課題。
關(guān)鍵詞：項目管理、安全質(zhì)量、管理環(huán)境、建設(shè)單位、責(zé)任管理、科學(xué)考核、依法管理、管理重點
當前上海郊區(qū)特別是遠郊鎮(zhèn)、開發(fā)區(qū)的建設(shè)發(fā)展迅速，呈現(xiàn)建設(shè)工程項目多、發(fā)展快的態(tài)勢?？傮w上建設(shè)工程的安全質(zhì)量管理得到了比較有效的控制。但由于管理水平的參差不齊及政策上的滯后。我們在日常的建設(shè)工程安全質(zhì)量監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)有些城鎮(zhèn)、開發(fā)區(qū)建設(shè)工程項目安全質(zhì)量管理環(huán)境，存在不同程度的問題。究其主要原因，就是有些建設(shè)單位憑借其強勢地位，導(dǎo)致違法違規(guī)行為多發(fā)，從而引發(fā)工程安全質(zhì)量事故發(fā)生。直接影響郊區(qū)建設(shè)工程安全質(zhì)量管理的健康有序地發(fā)展。
因此，深入研討本市郊區(qū)建設(shè)工程安全質(zhì)量管理存在的問題，提出和實施切實可行的對策與措施，營造和創(chuàng)建一個良性的管理環(huán)境，全面推進安全質(zhì)量管理的科學(xué)發(fā)展，是擺在我們建設(shè)工程管理部門面前一項十分重要和非常緊迫的課題。
一、建設(shè)工程管理環(huán)境存在的主要問題
（一）、建設(shè)程序管理環(huán)境方面
1、“土政策”為違法開工開啟不和諧之門。
有些建設(shè)工程項目不具備國家規(guī)定開工條件，如：無建設(shè)用地、無建設(shè)規(guī)劃審批手續(xù)、無施工許可證等，就擅自“先開工、后補辦手續(xù)”的“土政策”。為建設(shè)工程項目不遵守、不執(zhí)行建設(shè)程序管理開啟了不和諧之門。
2、“不作為”為違法開工助長不和諧之風(fēng)。
對違法開工工程項目，按照國家、地方頒發(fā)的現(xiàn)行法律、法規(guī)的規(guī)定要求，相關(guān)職能管理部門必須依法實施制止、糾正和查處?？墒怯械牡胤较嚓P(guān)職能管理部門對此。相關(guān)職能管理部門的“不作為”現(xiàn)象使違法開工之風(fēng)不斷蔓延。
3、違法開工工程項目帶來了諸多不和諧后遺癥
違法開工工程項目在施工中，建設(shè)方工程質(zhì)量意識差，建材質(zhì)量劣，使得違法工程質(zhì)量安全隱患長期存在，引發(fā)質(zhì)量安全事故和傷亡事故。違法工程建成后，存在結(jié)構(gòu)安全、使用安全隱患，由此而引發(fā)拆除、賠償?shù)纫幌盗胁话踩?、不穩(wěn)定因素。
（二）、建設(shè)市場管理環(huán)境方面
1、建設(shè)單位的建設(shè)行為不規(guī)范、不和諧現(xiàn)象。
有的強行壓價發(fā)包、壓縮合理工期；有的強行墊資、帶資發(fā)包，有的強行以“霸王”條款簽訂合同；有的強行克扣安全生產(chǎn)作業(yè)環(huán)境措施費和安全施工措施費；惡意拖欠工程款等。有的建設(shè)單位將工程項目違法發(fā)包給無資質(zhì)包工頭承包，有的搞肢解發(fā)包。有的搞無證設(shè)計，甚至搞無圖施工。
2、地方主管部門對建設(shè)單位的違法違規(guī)行為，采取遷就和放縱態(tài)度。
有的地方主管部門一方面為了應(yīng)付政績考核；另一方面受“急功近利”和“短期行為”思想支配，對建設(shè)單位尤其是招商引資項目建設(shè)單位的不合法、不合理要求，甚至是違法違規(guī)行為，采取“放寬政策”和一味遷就方式，不制止、不糾正。
（三）、施工現(xiàn)場管理環(huán)境方面
1、建設(shè)單位的違規(guī)行為給施工現(xiàn)場管理造成不公平、不和諧。
（1）有的建設(shè)單位隨意壓價直接影響施工單位文明施工、安全生產(chǎn)措施、設(shè)施的投入，尤其是危險性較大的分部、分項工程的安全施工措施、設(shè)施的投入，由此造成安全質(zhì)量事故的多發(fā)。
（2）有的建設(shè)單位從自身利益出發(fā)，盲目指令施工單位搶工期，從而導(dǎo)致施工單位改變工程項目合理施工程序，違規(guī)縮短產(chǎn)品必要的養(yǎng)護期，給工程質(zhì)量埋下安全隱患。
（3）有的建設(shè)單位以不正當手段低價發(fā)包工程項目，迫使施工單位使用低價劣質(zhì)建筑材料、建筑構(gòu)配件和設(shè)備，從而引發(fā)安全、質(zhì)量事故。
2、工程監(jiān)理單位的地位和作用受到不公平、不和諧的制度性困惑。
當前工程監(jiān)理單位的監(jiān)理活動是接受建設(shè)單位的委托，監(jiān)理費用由建設(shè)單位支付。監(jiān)理活動客觀上受建設(shè)單位支配，從而嚴重影響監(jiān)理活動的獨立性、客觀性、公正性和公平性。
一是有的工程監(jiān)理單位，被迫以降低監(jiān)理服務(wù)收費標準方式，參與惡性競爭，低價承攬監(jiān)理業(yè)務(wù)。進入施工現(xiàn)場后，以減少監(jiān)理人員配置率和到位率、或聘用不稱職人員，降低施工現(xiàn)場安全質(zhì)量監(jiān)理服務(wù)標準和工作質(zhì)量。形成安全監(jiān)理、質(zhì)量監(jiān)理行為失控、失責(zé)現(xiàn)象，形同虛設(shè)。
二是對建設(shè)單位在施工現(xiàn)場安全質(zhì)量管理違法違規(guī)行為，工程監(jiān)理單位不愿也不敢指出、制止或糾正。導(dǎo)致安全質(zhì)量監(jiān)理失控，甚至引發(fā)事故。
三是有的建設(shè)單位從自身利益出發(fā)，直接干涉或干擾工程監(jiān)理單位的施工現(xiàn)場監(jiān)理活動，
3、施工單位自身安全質(zhì)量管理行為失控，引發(fā)多種不合法、不和諧問題。
（1）施工單位以低于成本價方式承包工程項目施工業(yè)務(wù)后，有的采用低價劣質(zhì)材料；有的減少安全施工設(shè)施投入；有的偷工減料、野蠻施工、違章作業(yè)，引發(fā)安全質(zhì)量事故。
（2）施工單位對建設(shè)單位的違規(guī)行為，不指出、不抵制、不報告，逆來順受。其結(jié)果使自身在施工現(xiàn)場安全質(zhì)量管理的合法權(quán)益受到損害，甚至引發(fā)安全質(zhì)量事故。
（3）施工單位與“包工頭”搞違法掛靠；有的施工單位出借資質(zhì)違法轉(zhuǎn)包和分包，施工現(xiàn)場管理混亂引發(fā)多種矛盾或糾紛，陷入無法自拔的困境。
（4）施工單位未按規(guī)定實行專業(yè)分包管理和勞務(wù)分包管理。特別是由于對勞務(wù)分包管理和建筑民工管理失控，引發(fā)涉及建筑民工維權(quán)的多種不和諧問題。
（5）區(qū)縣建設(shè)市場競爭機制不完善；施工單位做強做專的能力不強。雖然區(qū)縣建設(shè)項目多多，可有的施工單位難以承接到。
二、構(gòu)建和諧管理環(huán)境的基本要求
為全面推進郊區(qū)建設(shè)工程安全質(zhì)量管理的科學(xué)發(fā)展，必須要大力推進構(gòu)建和諧管理環(huán)境的進展，將構(gòu)建和諧管理環(huán)境，提升到作為構(gòu)建社會主義和諧社會一個重要組成部分的高度來認識、來實施。
為推進構(gòu)建和諧管理環(huán)境科學(xué)發(fā)展，基本要求是：必須堅持貫徹和執(zhí)行三項管理原則，實現(xiàn)一個管理目標。
（一）、堅持三項管理原則
1、必須堅持參與建設(shè)各方在建設(shè)環(huán)境中公平、公開、公正的管理原則。
構(gòu)建和諧管理環(huán)境，要堅持公平、公開、公正原則，要兼顧各方、綜合平衡。正確把握參與建設(shè)各方權(quán)益的切合點，使參與建設(shè)各方權(quán)益和發(fā)展得到兼顧。以有利于建設(shè)工程的參與建設(shè)各方，特別是勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理單位與建設(shè)單位一樣，同步享受公平發(fā)展機遇；以有利于實現(xiàn)參與建設(shè)各方在建設(shè)工程安全質(zhì)量管理體系中，各負其責(zé)、命運相連、休戚與共、統(tǒng)籌兼顧、互利共贏的和諧發(fā)展目標；以有利于徹底解決建設(shè)單位強勢得利、施工、監(jiān)理等單位弱勢受困的不和諧現(xiàn)象。
2、必須堅持建設(shè)單位在建設(shè)工程安全質(zhì)量管理中負總責(zé)管理原則
構(gòu)建和諧管理環(huán)境，要重點堅持建設(shè)單位對安全質(zhì)量負總責(zé)的管理原則。對參與建設(shè)各方特別是施工、監(jiān)理等單位的失責(zé)、失控行為，或發(fā)生的安全質(zhì)量問題，都要追究建設(shè)單位的連帶責(zé)任。以有利于真正落實建設(shè)單位切實承擔安全質(zhì)量第一責(zé)任、連帶責(zé)任和風(fēng)險責(zé)任的管理要求；以有利于徹底解決建設(shè)單位將自身違法違規(guī)行為的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁到施工、監(jiān)理等單位的不和諧問題；以有利于防止建設(shè)單位以違法違規(guī)行為損害施工、監(jiān)理等單位合法權(quán)益問題。
3、必須堅持共同推進建設(shè)和諧管理環(huán)境科學(xué)發(fā)展的管理原則
構(gòu)建和諧管理環(huán)境，要堅持以建設(shè)單位為龍頭，實施共同負責(zé)、共同推進、共同發(fā)展的管理原則，以有利于全面落實參與建設(shè)各方的安全質(zhì)量責(zé)任和義務(wù)。
(二)、實現(xiàn)一個管理目標
積極營造和構(gòu)建和諧管理環(huán)境，實現(xiàn)區(qū)縣建設(shè)工程依法建設(shè)、科學(xué)建設(shè)、安全建設(shè)、文明建設(shè)、優(yōu)質(zhì)建設(shè)、和諧建設(shè)的管理目標。
三、構(gòu)建和諧管理環(huán)境的重要舉措
（一）、進一步改進和加強區(qū)縣街、鎮(zhèn)建設(shè)業(yè)績考核管理
1、堅持實施科學(xué)考核
為進一步改進和加強上級對街、鎮(zhèn)建設(shè)業(yè)績考核管理，建議進一步修訂考核管理制度。其考核內(nèi)容要突出堅持實施“三個同步考核”。
（1）堅持實施對當?shù)毓こ添椖堪l(fā)展速度與工程項目建設(shè)發(fā)展方式、構(gòu)建安全質(zhì)量和諧環(huán)境的實際成效，同步考核。
（2）堅持實施對當?shù)毓こ添椖拷ㄔO(shè)經(jīng)濟效益、社會效益與工程項目依法建設(shè)、科學(xué)建設(shè)、安全建設(shè)、文明建設(shè)、優(yōu)質(zhì)建設(shè)、和諧建設(shè)的綜合成效，同步考核。
（3）堅持實施對當?shù)毓こ添椖拷ㄔO(shè)管理已取得的顯著業(yè)績，與為長期發(fā)展打基礎(chǔ)、創(chuàng)條件的潛在業(yè)績，同步考核。
2、堅持實施問責(zé)管理
通過考核，進一步強化對下列不和諧問題，實施問責(zé)管理。對情況嚴重的依法實施責(zé)任追究。
（1）違反建設(shè)程序管理，發(fā)生違法開工問題。
（2）違反安全生產(chǎn)、工程質(zhì)量管理規(guī)定，發(fā)生安全質(zhì)量事故。
（3）違反合同管理規(guī)定，發(fā)生拖欠工程款和拖欠建筑民工工資問題。
（4）違反建筑市場和施工現(xiàn)場的管理規(guī)定，發(fā)生各類異常惡性事件。
（二）、進一步規(guī)范和加強區(qū)縣建設(shè)單位建設(shè)行為的依法管理
必須進一步規(guī)范建設(shè)單位的建設(shè)行為，以有利于推進建設(shè)工程安全質(zhì)量和諧管理環(huán)境建設(shè)。建議國家、地方盡快制定《建設(shè)單位建設(shè)行為管理規(guī)范或管理規(guī)定》。對建設(shè)單位實施規(guī)范化、法治化管理。
1、基本要求
（1）對建設(shè)單位定義作出科學(xué)界定。
（2）對建設(shè)單位作出實施資質(zhì)管理的具體規(guī)定。
（3）對建設(shè)單位的責(zé)任和義務(wù)以及責(zé)任追究作出明確規(guī)定。
（4）對不具備相應(yīng)資質(zhì)管理要求的建設(shè)單位，其建設(shè)工程項目，應(yīng)委托具有相應(yīng)資質(zhì)等級的項目管理單位（俗稱項目管理公司或代甲方），全權(quán)負責(zé)建設(shè)管理，承擔建設(shè)單位的安全質(zhì)量管理責(zé)任和義務(wù)。
2、責(zé)任管理
（1）確定建設(shè)單位第一責(zé)任制
進一步明確建設(shè)單位必須承擔建設(shè)工程安全質(zhì)量管理的第一責(zé)任，包括建設(shè)程序管理責(zé)任、勘察設(shè)計管理責(zé)任、建設(shè)工程發(fā)包管理責(zé)任、施工全過程管理責(zé)任、使用階段質(zhì)量管理責(zé)任。其中要特別明確建設(shè)單位必須承擔安全質(zhì)量事故第一責(zé)任。
（2）確定建設(shè)單位連帶責(zé)任制
進一步明確建設(shè)單位必須承擔參與建設(shè)各方安全質(zhì)量管理的連帶責(zé)任，特別要對勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理等單位的安全質(zhì)量管理失責(zé)、失控行為，承擔連帶責(zé)任。
（三）、進一步規(guī)范和加強區(qū)縣街鎮(zhèn)建設(shè)工程安全質(zhì)量依法管理
為著力營造和構(gòu)建區(qū)縣街、鎮(zhèn)建設(shè)工程和諧管理環(huán)境，本著充分發(fā)揮街鎮(zhèn)對建設(shè)工程安全質(zhì)量屬地監(jiān)管優(yōu)勢和地方資源優(yōu)勢，充分調(diào)動街、鎮(zhèn)建設(shè)職能管理部門的積極性和責(zé)任性。并充分考慮街鎮(zhèn)建設(shè)分布廣而散的特點，充分考慮村鎮(zhèn)建設(shè)的多樣性和復(fù)雜性。要盡快轉(zhuǎn)變建設(shè)工程安全質(zhì)量管理方式，創(chuàng)新實施新模式和新制度。建議國家、地方盡快制定《村鎮(zhèn)建設(shè)工程安全質(zhì)量管理規(guī)范或管理規(guī)定》。
1、基本管理構(gòu)架
建議區(qū)縣的村鎮(zhèn)建設(shè)工程安全質(zhì)量管理，應(yīng)實行屬地監(jiān)管、政府監(jiān)督、工程監(jiān)理相結(jié)合的基本構(gòu)架。
2、各方管理重點
（1）屬地監(jiān)管：一是街、鎮(zhèn)建設(shè)職能管理部門，必須立足主導(dǎo)地位，從建設(shè)前期程序管理源頭抓起，全面負責(zé)村鎮(zhèn)建設(shè)工程安全質(zhì)量管理主控職責(zé)，承擔當?shù)亟ㄔO(shè)工程安全質(zhì)量屬地監(jiān)管責(zé)任。二是街鎮(zhèn)建設(shè)工程項目的參與建設(shè)各方特別是建設(shè)單位，要遵守和服從建設(shè)程序管理，主動接受當?shù)亟ㄔO(shè)職能管理部門的安全質(zhì)量屬地監(jiān)管。建設(shè)單位要對建設(shè)工程項目安全質(zhì)量管理承擔第一責(zé)任。
（2）政府監(jiān)督：區(qū)（縣）行政建設(shè)管理部門，對街鎮(zhèn)建設(shè)工程安全質(zhì)量實施監(jiān)督管理和指導(dǎo)服務(wù)。受政府委托的安全質(zhì)量監(jiān)督管理部門，一要與屬地監(jiān)管部門開展聯(lián)動檢查和指導(dǎo)服務(wù)；二要對已辦理建設(shè)工程安全質(zhì)量監(jiān)督申報登記手續(xù)的工程項目，依法開展安全質(zhì)量監(jiān)督執(zhí)法檢查并承擔監(jiān)督管理責(zé)任。
關(guān)鍵詞：分包；總包；管理；風(fēng)險；對策
隨著我國經(jīng)濟體制改革由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變的進程逐步加快，在工程建設(shè)領(lǐng)域，工程項目實行的工程總承包星現(xiàn)出建筑施工企業(yè)資源不足，中標的工程中存在部分專業(yè)性較強的工程和加入WTO后采用FIDIC條款的業(yè)主指定等狀況，在此形勢下，國家相續(xù)出臺了《中華人民共和國建筑法》、《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》、《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工分包管理辦法》、《建筑工程施工分包與承包計價管理辦法》等，明確了總承包單位和分包單位的關(guān)系，確立總承包單位的主體地位和分包的合法性。項目分包不但是現(xiàn)代化市場客觀條件的需要，更是企業(yè)自身發(fā)展和專業(yè)化的需要。為增強企業(yè)的核心競爭力?？偝邪髽I(yè)必將甩掉低端生產(chǎn)資源，專注于項目管理。降低成本，提高利潤率、生產(chǎn)率和應(yīng)變能力。
為適應(yīng)新形勢發(fā)展的需要，各建筑施工企業(yè)授予項目更多的處理變化的權(quán)力，更多地依賴外部資源，并相繼建立了分包體系。項目分包向?qū)I(yè)化程度更高、組織更靈活、管理更規(guī)范、授權(quán)度更高的方向發(fā)展。但是，由于目前市場經(jīng)濟體制尚不健全，管理人員法律意識淡薄等原因，在實行項目分包管理過程中還存在不少問題，對此，以下現(xiàn)象應(yīng)引起各建筑施工企業(yè)的高度重視和足夠研究。
一、按現(xiàn)行法律、法規(guī)和規(guī)范執(zhí)行的合法分包工程存在的現(xiàn)象
(一)分包單位的實力不強，無法有效履行分包合同
分包單位的選擇往往是根據(jù)工程的實際需要由發(fā)包方與總包方共同確認。為了趕工期，對分包單位的選擇比較急促，無法對分包單位實力的真實性進行了解，分包單位的現(xiàn)場管理人員和技術(shù)工人素質(zhì)不高。機械設(shè)備陳舊，往往會造成分包單位忽略項目整體系統(tǒng)性，分包單位工程質(zhì)量不佳。分包工程工期延誤，易發(fā)生安全事故等，無法按分包合同約定有效履行，總承包單位承擔相應(yīng)的連帶責(zé)任。
(二)分包合同訂立不規(guī)范，缺漏必備的條款
依法訂立的合同是規(guī)范和約束合同當事人權(quán)利義務(wù)的法律依據(jù)。分包合同簽訂得如何。不僅關(guān)系到分包合同的履行和總包合同的履行，還涉及到發(fā)生糾紛后如何處理的法律依據(jù)的重大問題。施工企業(yè)往往對總包合同的簽訂較為重視，而對分包合同的形式、條款及訂立審查程序等存有較大的隨意性，時常出現(xiàn)分包合同中的工期、質(zhì)量、安全、驗收結(jié)算、違約責(zé)任等其中一項或幾項缺漏或用詞模糊不清，造成分包合同難以順利履行，必然影響總包合同的正常履行，可能會造成支付分包人的款項遠遠大于從業(yè)主結(jié)算的相應(yīng)的款項和總結(jié)算款未到位前卻要支付巨額的分包工程款等。以致使總包單位蒙受重大的經(jīng)濟損失。
(三)管理意識淡薄，以包代管
在分包管理中，有些總承包單位往往以為分包合同訂立后任何事均應(yīng)由分包方自行處理和承擔，與總承包單位無關(guān)，形成“以包代管”現(xiàn)象。就目前實際而言。不少分包單位總體實力較弱，如果總包單位忽視分包管理，隱患比較大，會給工程建設(shè)的順利進行產(chǎn)生重大的影響，以致總承包單位要承擔由此發(fā)生的重大法律責(zé)任，不僅要依法向業(yè)主承擔分包工程中所發(fā)生的質(zhì)量、工期、安全等缺陷問題及違約、賠償?shù)倪B帶責(zé)任，還要承擔行政處罰，嚴重損害總承包單位的良好的市場信譽、形象等無形資產(chǎn)。
二、不符合法律、法規(guī)要求及分包企業(yè)資質(zhì)等級的違法分包的具體表現(xiàn)
(一)分包人主體資格不合法
在實際操作中，常常出現(xiàn)總承包單位忽視對分包單位主體資格審查的情況，有意或無意地將部分工程分包給資質(zhì)條件不符合規(guī)定的單位甚至是無法人營業(yè)執(zhí)照、無資質(zhì)證書的個人承包，即為分包合同的履行預(yù)埋了巨大的潛在危機。根據(jù)我國現(xiàn)行建設(shè)工程法律、法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，分包方主體資格不合法導(dǎo)致所簽合同無效，將會受到相應(yīng)的行政處罰、承擔分包人招用的民工的工傷責(zé)任和向業(yè)主承擔違約及賠償?shù)倪B帶責(zé)任。
(二)分包合同內(nèi)容、形式不合法
1、主體結(jié)構(gòu)的分包。根據(jù)我國現(xiàn)行的建設(shè)工程法律法規(guī)的規(guī)定：“主體結(jié)構(gòu)的施工必須由承包人完成”。業(yè)主將一項工程交于總包單位施工，是基于對總包單位的綜合履行能力和水平審查后的信任。但有不少承包人，無視現(xiàn)行的法律和法規(guī)，將工程的主體結(jié)構(gòu)也分包出去。導(dǎo)致合同的重大違約，從法律角度看屬合同行為、內(nèi)容違法。
2、除總承包合同約定的分包外，未經(jīng)業(yè)主同意的分包。盡管在不少工程項目中，業(yè)主招標文件及總承包合同中均明確規(guī)定不許分包，但總承包單位卻仍對此置之不理。這樣的分包不僅擾亂了建筑市場秩序，而且也損害了國家的法律權(quán)威，最終導(dǎo)致總承包單位要付出慘重代價。
3、轉(zhuǎn)包及肢解后分包或分包人再次分包。實際操作中，少數(shù)施工企業(yè)風(fēng)險意識較為淡薄，只為賺取管理費而將所承包的工程轉(zhuǎn)包或肢解后以分包名義轉(zhuǎn)包給他人或分包人再次分包，沒有履行總承包單位的義務(wù)。這樣一是難以保證總包合同工期、質(zhì)量及安全，二是往往造成總包單位所承擔的實際損失遠遠大于原收取的管理費。
4、掛靠或允許他人借用本企業(yè)的營業(yè)執(zhí)照及資質(zhì)證書承攬工程。在當前競爭激烈且尚待完善、健全的建筑市場中，一些施工企業(yè)為了規(guī)避總包合同不許分包的約定，采取同意其他單位、個人掛靠本單位進行施工或允許其以本企業(yè)名義承攬工程的現(xiàn)象較為普遍，造成施工企業(yè)重大損失的情況時有發(fā)生。總承包單位不但要承擔合同無效的法律責(zé)任，還要對其以被掛靠單位名義與外部發(fā)生的借款、設(shè)備租賃欠款、材料欠款、招用人員的工傷責(zé)任等承擔連帶責(zé)任。
三、對策
(一)加強法律法規(guī)的學(xué)習(xí)，強化工程分包的法律意識
施工企業(yè)應(yīng)全面推行依法決策、依法管理、依法經(jīng)營等依法治企戰(zhàn)略。并將法治理念貫穿于企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理的全過程中。為此，施工企業(yè)應(yīng)采取各種形式，廣泛深入地開展與生產(chǎn)經(jīng)營密切相關(guān)的《合同法》、《建筑法》、《招投標法》、《質(zhì)量管理條例》及《司法解釋》等相關(guān)法律法規(guī)、司法解釋的學(xué)習(xí)教育活動中。不斷強化廣大職工特別是企業(yè)各級領(lǐng)導(dǎo)干部、項目經(jīng)理、財務(wù)等相關(guān)管理人員的法律意識、風(fēng)險意識。通過實際案例分層次地推進法律法規(guī)及風(fēng)險防范教育的反復(fù)輪訓(xùn)，使他們在夯實學(xué)法、知法、守法的基礎(chǔ)上，進一步提高依法經(jīng)營、依法辦事的自覺性，積極運用法律手段維護施工企業(yè)的合法權(quán)益，充分認識工程施工分包過程中的法律風(fēng)險，從思想上、制度上、組織上筑起防范施工經(jīng)營法律風(fēng)險的有效屏障。
(二)堅持通過招投標制選擇分包單位
嚴格審查分包單位的營業(yè)執(zhí)照、資質(zhì)
證書和安全資格證書等證件；嚴格審查分包單位的人員素質(zhì)、機械設(shè)備、資產(chǎn)負債狀況：調(diào)查分包單位以前的業(yè)績，了解分包方以前施工的工程類別、工程質(zhì)量、履約信譽等情況。嚴格按照分包管理規(guī)定進行，優(yōu)選有實力的分包單位進行分包工程的施工，有效地履行分包合同。
(三)完善企業(yè)規(guī)制，依法加強分包合同的管理
各建筑企業(yè)應(yīng)依法加強合同管理，建立完善的管理機制，特別要嚴格分包合同的資格預(yù)審、合同談判、合同評審、簽約等管理程序，確保合同形式、內(nèi)容的合法有效，從源頭上堵塞漏洞。要清醒地看到建筑業(yè)是個高風(fēng)險行業(yè)，自始至終樹立經(jīng)營風(fēng)險防范意識，嚴格履行合同。應(yīng)建立全過程動態(tài)監(jiān)管的流程及系統(tǒng)，并注意適時修改、調(diào)整和完善規(guī)章制度。從源頭上規(guī)范行為、夯實基礎(chǔ)、消除隱患，并進一步完善企業(yè)制度，從而更好地加強施工分包合同的管理。
(四)堅持統(tǒng)一管理和共融性管理的理念，杜絕以包代管
做好分包隊伍的安全、質(zhì)量、技術(shù)、施工管理工作，有針對性地對分包單位進行各類管理知識的培訓(xùn)教育。對分包商管理人員進行質(zhì)量、技術(shù)、安全、拖工管理等專業(yè)管理知識的培訓(xùn)，把安全、技術(shù)、質(zhì)量、施工的要求落實到管理分包隊伍的行動中去，從而幫助分包單位綜合實力的提高，保障項目施工管理有序進行。實現(xiàn)管理資源的聯(lián)營共享。
(五)加大獎懲力度，進一步建立激勵機制
一、施工企業(yè)分包的概念和分類
建設(shè)工程施工合同分包分為專業(yè)工程分包和勞務(wù)分包。工程分包是指施工總承包企業(yè)將其所承包工程中的工程發(fā)包給具有相應(yīng)資質(zhì)的其他建筑企業(yè)完成的活動。勞務(wù)分包是指施工總承包企業(yè)或者專業(yè)承包企業(yè)即勞務(wù)作業(yè)發(fā)包人將其承包工程中的勞務(wù)作業(yè)發(fā)包給具有相應(yīng)資質(zhì)的勞務(wù)承包企業(yè)即勞務(wù)作業(yè)承包人完成的活動。
二、健全各項規(guī)章制度、明確可分包工程范圍
1.建立完善的工程分包管理工作制度和配套措施，保證工程分包招標投標工作規(guī)范有序運行
一是明確工程分包管理部門及職責(zé)。從公司到項目經(jīng)理部均建立健全相應(yīng)的管理機構(gòu)，切實履行各自的管理職責(zé)。通過分包管理體系的建立，明確分包工程范圍、分包方式、工作量大小，使分包工作有條不紊地進行，避免違規(guī)、違紀、違法現(xiàn)象的發(fā)生。二是制定規(guī)范有序的招投標操作流程。明確工程分包的策劃、審批程序，以避免項目部的違規(guī)、違紀分包。明確分包合同的簽訂及審批程序，以保證所簽分包合同的質(zhì)量。三是建立效能監(jiān)察機制，保證整個分包招投標工作的規(guī)范操作。加大工程分包招投標過程的監(jiān)察力度，及時發(fā)現(xiàn)過程中存在的問題，并在分包管理制度體系得到落實的前提下，促進分包工程招投標工作的進一步整改和完善，堵塞管理漏洞，切實提高項目經(jīng)營管理水平和經(jīng)濟效益。
2.確定可分包的工程范圍
根據(jù)《合同法》《建筑法》《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋》及《建筑企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定》等的規(guī)定，轉(zhuǎn)包是明文禁止的，合法分包是允許的。合法分包必須做到：主體工程不得分包；如果不屬于主體工程，進行工程分包還必須得到業(yè)主認可；不能整體肢解分包；必須分包給具有相應(yīng)資質(zhì)的企業(yè)；勞務(wù)分包是合法的，其涉及對象是勞務(wù)，勞務(wù)承包人必須具有相應(yīng)的勞務(wù)資質(zhì)；分包來的工程不能再分包。不符合以上要求的，分包合同歸于無效。通過如此劃分，企業(yè)在實施分包時，才會有條不紊，不至于誤包而違法。
三、把好分包隊伍選擇關(guān)
分包方選擇的好壞，對分包工程質(zhì)量和施工中的管理有重要影響，而且《合同法》和《建筑法》等法規(guī)對分包方的資格也有明確的規(guī)定，企業(yè)開展分包工作時，在嚴格遵守法律規(guī)定的同時，應(yīng)作好以下工作。
1.切實履行工程分包商資信評審制度，建立完善的合格分包商名錄
實施工程分包，選擇好分包隊伍是關(guān)鍵，各項目部要優(yōu)先從公司的合格分包商資源庫中選擇，對分包商要進行資質(zhì)、業(yè)績、資源、資金、誠信等的綜合考查，將施工合作中信譽不佳、履約能力差、施工能力弱、抗風(fēng)險能力不足的分包商清理出合格分包商名錄。
2.嚴格考察分包單位實力和信譽
在堅持從合格分包商資源庫中選擇分包隊伍的同時，認真考察候選分包單位的資質(zhì)、設(shè)備、業(yè)績、信譽等方面的情況，防止引入沒有實力的“皮包公司”。對多次合作、互相了解、信譽好的分包單位適當放寬條件；對不了解的分包單位，謹慎合作；對已經(jīng)知道信譽不好的分包單位，堅決予以排除。
四、規(guī)范分包合同管理，公開透明辦理工程結(jié)算
1.規(guī)范分包合同文本。依據(jù)分公司下發(fā)的分包合同示范文本，結(jié)合項目部實際情況，制定勞務(wù)分包、工程分包、設(shè)備租賃等合同協(xié)議報分公司審批，以提高合同起草、審查的效率和質(zhì)量，防范不必要的合同風(fēng)險。
2.規(guī)范分包合同的訂立。限額以上的分包合同，按招標文件明確的合同條款和程序訂立分包合同。限額以下的，采取比價或議標方式訂立分包合同，實行合同會簽制度，根據(jù)合同的類別和性質(zhì)，除起草部門擬稿、領(lǐng)導(dǎo)審批外，在簽訂前還必須經(jīng)過工程管理、技術(shù)、財務(wù)、質(zhì)安等部門的會簽，分工負責(zé)，盡可能地從各個方面堵住漏洞，防范分包合同風(fēng)險。
3.重視合同履行期的管理。一是實行合同交底。二是堅持合同履約的評審制度。在施工過程中，項目部對合同履行情況定期進行全面檢查和審視，檢查內(nèi)容包括項目部和分包單位有無違約，違約原因及采取的應(yīng)對措施等。三是加強合同管理臺帳的建立與完善。四是加強對分包隊伍的材料核銷工作。
4.按合同辦理結(jié)算和支付。分包結(jié)算支付是與分包單位建立良好信任合作關(guān)系的重要環(huán)節(jié)，在這一方面，我們既做到嚴格管理，又做到誠信守約。嚴格管理就是要求項目部建立完善的管理制度，明確結(jié)算工作職責(zé)和結(jié)算流程，確保對分包單位工程款結(jié)算的公開透明，嚴禁對分包單位進行超量、超價、超前結(jié)算；誠信守約就是嚴格按合同辦事，實事求是地給分包單位辦理工程款結(jié)算。在結(jié)算后，按分包合同規(guī)定及時、足額地將工程款支付給分包單位，不以任何理由和借口拖欠分包單位工程款。
