時(shí)間：2023-10-07 08:47:49
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一、行政強(qiáng)制和行政強(qiáng)制執(zhí)行
行政強(qiáng)制，是指行政主體為實(shí)現(xiàn)一定的行政目的，保障行政管理的順利進(jìn)行，對(duì)行政相對(duì)方人身及財(cái)產(chǎn)自由、行為等采取的強(qiáng)制性的具體行政行為的總和。包括日常行政管理需要采取的行政手段、對(duì)涉嫌違法行為采取暫時(shí)控制性的強(qiáng)制措施、對(duì)違法行為的行政處罰等。
行政強(qiáng)制執(zhí)行，是指公民、法人和其他組織拒不履行法律規(guī)定作為或不作為的義務(wù)和行政決定設(shè)定的新的義務(wù)，行政機(jī)關(guān)或人民法院依法采取強(qiáng)制措施，迫使其履行義務(wù)的具體行政行為。
行政強(qiáng)制執(zhí)行的特征：
1、行政強(qiáng)制執(zhí)行的前提：行政強(qiáng)制執(zhí)行以行政相對(duì)方不履行法律規(guī)定的義務(wù)和行政機(jī)關(guān)依法設(shè)定的新的義務(wù)為前提。
2、行政強(qiáng)制執(zhí)行的主體：根據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定，行政強(qiáng)制執(zhí)行的主體有兩類，一種是行政機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)的授權(quán)對(duì)行政相對(duì)方直接采取強(qiáng)制執(zhí)行措施，另一種由行政機(jī)關(guān)向人民法院提出強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)，由人民法院執(zhí)行。
3、行政強(qiáng)制執(zhí)行的客體：行政強(qiáng)制執(zhí)行的客體可以是物，也可以是行為，還可以是人。
4、行政強(qiáng)制執(zhí)行不允許進(jìn)行執(zhí)行和解。所謂執(zhí)行和解就是指在指執(zhí)行過程中，申請(qǐng)執(zhí)行人和被申請(qǐng)執(zhí)行人自愿協(xié)商，達(dá)成協(xié)議，解決爭議，從而終結(jié)執(zhí)行程序。在民事強(qiáng)制執(zhí)行中，執(zhí)行和解是法律允許的，但是行政強(qiáng)制執(zhí)行，法律則不允許執(zhí)行和解。
行政強(qiáng)制是推進(jìn)行政監(jiān)管的重要手段，行政強(qiáng)制執(zhí)行是實(shí)施行政強(qiáng)制的根本保障，我國現(xiàn)行的行政強(qiáng)制制度是以申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行為主，行政機(jī)關(guān)自己直接執(zhí)行為輔的制度，工商行政管理機(jī)關(guān)直接強(qiáng)制執(zhí)行只有加處罰，有條件地將查封、扣押財(cái)物拍賣抵繳罰款，個(gè)別規(guī)章規(guī)定對(duì)拒絕、拒絕行政監(jiān)督行為實(shí)施處罰等少量的措施。
二、工商行政管理行政強(qiáng)制執(zhí)行中的困惑和問題
工商行政管理機(jī)關(guān)肩負(fù)著監(jiān)管市場(chǎng)的重要職責(zé)，為預(yù)防、制止或控制危害市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的違法行為的發(fā)生，必須確保其行政強(qiáng)制行為的有效實(shí)施。筆者作為工商行政管理機(jī)關(guān)的基層執(zhí)法人員，在實(shí)際的執(zhí)法中，感到行政強(qiáng)制執(zhí)行難，困擾著工商行政管理職能的履行，行政強(qiáng)制執(zhí)行在制度上和實(shí)踐中存在一些問題。
1、行政強(qiáng)制措施的設(shè)定權(quán)不明確。設(shè)定工商行政管理行政強(qiáng)制措施的有法律、法規(guī)和規(guī)章，在部門規(guī)章中設(shè)定行政強(qiáng)制措施的比較多，行政機(jī)關(guān)的權(quán)力是國家賦予的，行政強(qiáng)制措施作為行政機(jī)關(guān)重要的職權(quán)，在部門規(guī)章中自我設(shè)定行政強(qiáng)制措施顯得有些尷尬，如國家工商局頒布的《工商行政管理暫行規(guī)定》第四十三條第二款關(guān)于對(duì)拒不執(zhí)行有關(guān)暫停銷售，聽侯檢查，不得轉(zhuǎn)移、隱匿、銷毀有關(guān)財(cái)物命令的，工商行政管理機(jī)關(guān)可以視情節(jié)給予處罰的規(guī)定，在實(shí)際執(zhí)行中就感到有些名不正言不順，而且在這樣一部規(guī)章中的條款能否作為執(zhí)罰的依據(jù)尚待商榷。對(duì)拒絕、抗拒工商行政管理的給予直接制裁，具有少數(shù)部門規(guī)章中有規(guī)定，法律、法規(guī)一般都沒有給工商行政管理機(jī)關(guān)設(shè)定該項(xiàng)權(quán)利。這種由部門規(guī)章自行設(shè)定行政強(qiáng)制執(zhí)行措施做法，使行政機(jī)關(guān)行政強(qiáng)制權(quán)大打折扣。
2、行政強(qiáng)制的設(shè)置零亂。工商行政管理是一個(gè)綜合性的市場(chǎng)管理部門，涉及法律法規(guī)多，工商行政管理的行政強(qiáng)制措施的設(shè)定散見于多個(gè)法律、法規(guī)和規(guī)章，由于不同法律、法規(guī)、規(guī)章制定的時(shí)期和背景的不同，貫穿了不同的立法理念，因此而造成對(duì)違反市場(chǎng)秩序的行為，因主體的不同，違反的法律不同，而依法能夠采取的行政強(qiáng)制措施不一致。這種不一致不但沒有必要，而且又易造成實(shí)際運(yùn)用的差錯(cuò)。如屬于《企業(yè)法人登記管理?xiàng)l例》規(guī)范登記管理的企業(yè)，如抗拒監(jiān)督檢查，工商行政管理機(jī)關(guān)則可以依據(jù)《企業(yè)法人登記管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》給予處罰，對(duì)工商行政管理行政處罰不自覺繳罰沒款的，可以依據(jù)該細(xì)則通知銀行，予以劃撥。其他性質(zhì)企業(yè)的登記管理法規(guī)無此類規(guī)定，現(xiàn)在按《企業(yè)法人登記管理?xiàng)l例》登記的企業(yè)已很少，更多的是公司類企業(yè)，而《公司登記管理?xiàng)l例》卻沒有似的規(guī)定；《打擊投機(jī)倒把暫行條例》設(shè)定了查封、扣留、凍結(jié)銀行帳號(hào)、強(qiáng)制劃撥銀行存款等行政強(qiáng)制措施；《無照經(jīng)營取締辦法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《商標(biāo)法》設(shè)定了查封、扣留的財(cái)物的行政強(qiáng)制權(quán)，《反不正當(dāng)競爭法》設(shè)定了對(duì)抗拒執(zhí)法的處罰權(quán)，但對(duì)拒絕監(jiān)督檢查的予處罰的規(guī)定不全面。大量其他法律、法規(guī)很少有查封、扣留、凍結(jié)銀行帳號(hào)、銀行劃撥、對(duì)拒絕和抗拒監(jiān)督檢查行為給予處罰等很有必要的行政強(qiáng)制權(quán)的設(shè)定?！躲y行法》實(shí)施后，實(shí)際廢止了工商行政管理機(jī)關(guān)由規(guī)章賦予的銀行凍結(jié)、銀行劃撥的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。面對(duì)如此零散、零亂的行政強(qiáng)制權(quán)的設(shè)定和或強(qiáng)或弱的行政強(qiáng)制權(quán)，執(zhí)法人員容易憑經(jīng)驗(yàn)、憑感覺、憑需要而不是根據(jù)法律、法規(guī)采取相應(yīng)的行政強(qiáng)制措施，造成亂作為。
3、行政強(qiáng)制行為缺乏應(yīng)有的法律的保障。如工商行政管理機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，有關(guān)當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)接受和給予協(xié)助，但在實(shí)踐中拒絕檢查、抗拒執(zhí)法的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，實(shí)際中登記保全、封存、查封等行政強(qiáng)制措施無法正常實(shí)施，對(duì)此有關(guān)法律沒有賦予工商行政管理機(jī)關(guān)對(duì)抗拒監(jiān)督檢查行為直接給予制裁的權(quán)力，面對(duì)這類情況的違法行為，執(zhí)法人員束手無策、望洋興嘆，使監(jiān)管無法進(jìn)行。雖然法律規(guī)定對(duì)抗拒、阻礙依法執(zhí)行公務(wù)的，可以移送公安機(jī)關(guān)依據(jù)治安管理?xiàng)l例處罰，但在行政執(zhí)法實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)感到這種“移送”是那么的“遙遠(yuǎn)”，只能是“望梅止渴”。對(duì)沒有實(shí)施暴力的拒絕、抗拒監(jiān)督檢查行為，如其移交公安機(jī)關(guān)處罰，不如同時(shí)賦予行政機(jī)關(guān)直接處罰權(quán)力，由行政機(jī)關(guān)直接依法制裁。另外，現(xiàn)行的工商行政管理機(jī)關(guān)直接強(qiáng)制執(zhí)行的手段軟弱，很難實(shí)現(xiàn)行政強(qiáng)制執(zhí)行的終結(jié)。
4、行政強(qiáng)制的“軟”也在一定程度上導(dǎo)致行政強(qiáng)制的“濫”。由于工商行政管理機(jī)關(guān)行政強(qiáng)制執(zhí)行的局限性和客觀因素造成的行政決定的執(zhí)行難，行政執(zhí)法人員為了實(shí)現(xiàn)行政目的，正門行不通，走偏門強(qiáng)行推進(jìn)，這種做法在我們這樣一個(gè)人治氣氛較濃的國家的實(shí)踐中顯得十分湊效。這就可能造成了行政執(zhí)法人員行政強(qiáng)制思想上的錯(cuò)位和手段上的不規(guī)范。如工商行政管理機(jī)關(guān)經(jīng)常參加的地方政府慣用的組織多個(gè)行政機(jī)關(guān)(甚至包括非行政機(jī)關(guān))開展的集中整治行動(dòng)，就是因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)行的手段有限，只有靠多部門、多人員的氣勢(shì)強(qiáng)力推進(jìn)行政監(jiān)督，在這樣的整治行動(dòng)中，往往強(qiáng)調(diào)的是結(jié)果，而不顧過程，其中的方式和手段能否確保依法行使是可想而知的。另一方面，行政強(qiáng)制的“軟”使行政處罰變成“行政協(xié)商”，處罰也流行了“折扣”，因而行政執(zhí)法中常常出現(xiàn)討價(jià)還價(jià)的場(chǎng)面，失去了法律的尊嚴(yán)。
5、申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行不暢。申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行作行政機(jī)關(guān)最終最有力的強(qiáng)制執(zhí)行手段，在實(shí)踐中存在不少問題，一是程序繁瑣，時(shí)間長，特別是申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行需在行政決定的法定期限屆后(一般三個(gè)月后)，時(shí)間拉得過長，容易造成執(zhí)行難，影響行政效率；二是法院在處理行政強(qiáng)制執(zhí)行案件中隨意性較大，也不能保證行政決定執(zhí)行的及時(shí)和到位，有時(shí)客觀上實(shí)行了執(zhí)行和解；三是由于部門利益，法院向行政機(jī)關(guān)收取費(fèi)用，申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行還可能增加行政機(jī)關(guān)額外開支，行政成本的增加造成行政機(jī)關(guān)往往不愿向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，還不如用“土辦法”好。
(一)為提高我國高校行政管理水平提供科學(xué)的理論依據(jù)
十八屆三中全會(huì)中提出，要把教育放在改善民生和加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)之首。隨著我國的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，國家對(duì)于高素質(zhì)人才的需求有增無減，對(duì)高校的教學(xué)質(zhì)量提出了更高的要求。提高高校的行政管理水平是提高我國高等教育的教學(xué)質(zhì)量，促進(jìn)我國高等教育不斷發(fā)展的需要。高校要提高教學(xué)質(zhì)量，除了需要建立高素質(zhì)的教師人才隊(duì)伍，加強(qiáng)校內(nèi)教學(xué)設(shè)施建設(shè)外，還需要建立起完善的管理制度，提高行政管理水平。一些高校的行政管理水平不高，管理制度不完善，學(xué)生要完成一個(gè)手續(xù)往往需要花費(fèi)大量的時(shí)間，嚴(yán)重影響到學(xué)生的學(xué)習(xí)和生活。要提高高校的教學(xué)質(zhì)量，必須進(jìn)行行政管理體制改革。組織氣氛決定了組織的發(fā)展。對(duì)高校行政管理群體的組織氣氛維度進(jìn)行研究，有利于管理者了解高校行政管理組織的內(nèi)部組織特點(diǎn)，從而為制定具體措施來改變和影響組織氣氛提供有效的理論支持。
(二)高校行政管理群體組織氣氛維度研究具有很強(qiáng)的實(shí)用性
根據(jù)教育部的統(tǒng)計(jì)，截止2014年7月9日，我國的高等學(xué)校共計(jì)2542所，其中普通高等學(xué)校2246所(包括民辦普通高校444所)，增長率為2．18%，比2013年下降了0．63%;民辦普通高校444所，占全國普通高等學(xué)校19．77%，呈逐年增加趨勢(shì)。數(shù)據(jù)顯示，我國的高校數(shù)量非常大，高校行政管理群體組織氣氛維度研究的結(jié)果具有非常高的實(shí)用性。另外，從2014年的我國高校數(shù)據(jù)來看，未來民辦普通高校的數(shù)量還會(huì)不斷增加，在高等學(xué)校的比重也會(huì)逐漸上升。民辦普通高校的加入推動(dòng)了教育市場(chǎng)的改革，加大了公辦高校的競爭壓力。公辦和民辦高校要增加自身的競爭力就要重視行政管理，建立科學(xué)的行政管理制度。
二、高校行政管理群體組織氣氛維度的研究
(一)研究思路
首先，將國內(nèi)外的組織氣氛維度的學(xué)說進(jìn)行比較整合，選擇其中出現(xiàn)頻率比較高的氣氛維度因素。其次，根據(jù)選擇的氣氛維度因素制作調(diào)查問卷的題目。考慮到調(diào)查的深度，此次調(diào)查的維度因素控制在5個(gè)左右，調(diào)查問卷的總題目數(shù)控制在40道左右。再者，選擇合適的樣本高校，向高校的行政管理人員發(fā)放調(diào)查問卷。最后，回收問卷進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，分析調(diào)查結(jié)果得出結(jié)論。
(二)研究方案
1．組織氣氛維度因素選擇。根據(jù)對(duì)國內(nèi)外的學(xué)說研究中的因素進(jìn)行對(duì)比，發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)支持、領(lǐng)導(dǎo)方式、士氣、激勵(lì)、沖突、績效、人際關(guān)系、管理制度、控制過程九個(gè)因素的出現(xiàn)頻率比較高。本文選擇這九個(gè)因素來進(jìn)行研究。然而，根據(jù)研究思路，需要縮減到5個(gè)因素，因此要對(duì)這九個(gè)因素進(jìn)行研究。從性質(zhì)來分析，沖突屬于人際關(guān)系中的范疇，而領(lǐng)導(dǎo)支持其實(shí)是領(lǐng)導(dǎo)方式中的一部分。從因果關(guān)系分析，士氣是激勵(lì)的結(jié)果，績效是激勵(lì)的出發(fā)點(diǎn)，因此沖突可以歸入人際關(guān)系當(dāng)中，領(lǐng)導(dǎo)支持可以歸入領(lǐng)導(dǎo)方式中，而士氣、績效都可以歸入激勵(lì)的研究范圍。經(jīng)過合并后，九個(gè)因素可以縮減成領(lǐng)導(dǎo)方式、激勵(lì)、人際關(guān)系、管理制度和控制過程五個(gè)因素。
2．調(diào)查問卷階段。首先，根據(jù)選擇的五個(gè)維度因素，制定調(diào)查問卷。調(diào)查問卷的題目設(shè)置為40道，平均每個(gè)維度因素8道題目。其次，考慮到群體組織氣氛維度在一定區(qū)域內(nèi)的穩(wěn)定性，調(diào)查對(duì)象要選擇同一個(gè)區(qū)域內(nèi)的高校來進(jìn)行，對(duì)象數(shù)量盡量比較多。最后，在進(jìn)行問卷調(diào)查時(shí)，從各高校中的行政管理群體中隨機(jī)選擇一定數(shù)量的調(diào)查對(duì)象，向調(diào)查對(duì)象發(fā)出調(diào)查問卷，記錄問卷的發(fā)出數(shù)量?；厥諉柧砗笄逅銌柧頂?shù)量，清除不合格的問卷。在對(duì)問卷數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，分析數(shù)據(jù)結(jié)果。
三、高校行政管理群體組織氣氛維度研究結(jié)論的應(yīng)用
(一)研究結(jié)論
本文通過選取五個(gè)維度因素，采用調(diào)查問卷的方式，對(duì)一個(gè)區(qū)域內(nèi)的高校行政管理群體的組織氣氛維度進(jìn)行研究。從調(diào)查的結(jié)果來看，本區(qū)域內(nèi)的高校行政管理群體的組織氣氛維度對(duì)組織氣氛的影響力排比分別是:控制過程＞領(lǐng)導(dǎo)方式＞人際關(guān)系＞管理制度＞激勵(lì)。
(二)研究結(jié)論應(yīng)用
關(guān)鍵詞：高校 行政管理 行政效率
高校行政管理是人才培養(yǎng)、科學(xué)研究以及教學(xué)創(chuàng)新的基本保障，能夠更為直觀的反映學(xué)校的形象，對(duì)于高校未來生存發(fā)展有著深遠(yuǎn)的影響。高校行政管理主要是為高校領(lǐng)導(dǎo)決策和管理提供服務(wù)，幫助領(lǐng)導(dǎo)干部決策做好相關(guān)協(xié)調(diào)工作，確保高校內(nèi)部各個(gè)部門能夠保持密切的溝通，協(xié)調(diào)配合高校工作事務(wù)的開展。如何能夠更加科學(xué)合理的做好高校行政管理工作，對(duì)于提高高校教學(xué)質(zhì)量，提升科研成效有著至關(guān)重要的作用。同新課標(biāo)教育改革理念不謀而合，為素質(zhì)型人才培養(yǎng)打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。尤其是在當(dāng)前教育事業(yè)體制改革的深入，加強(qiáng)高校行政管理工作的重要性愈加突出，如何能夠有效提高高校行政管理工作效率成為首要解決問題。
一、高校行政管理存在的問題
近幾年來高校擴(kuò)招政策的實(shí)施，一些生存能力較弱的高校內(nèi)吞并重組，促使高校規(guī)模明顯擴(kuò)大，內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)人員逐漸增多，致使很多人員工作流于表面，制度難以落實(shí)到實(shí)處。良莠不齊的人員素質(zhì)問題尤為突出，致使高校行政管理工作開展受到嚴(yán)重阻礙，工作流程冗雜，工作十分隨意，行政管理工作效率總體水平偏低。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。
1.組織結(jié)構(gòu)設(shè)置不合理
當(dāng)前我國多數(shù)高校內(nèi)部行政管理仍然采用傳統(tǒng)政府行政管理體制，組織體系過于冗雜，一級(jí)管一級(jí)，形成一種倒金字塔的形式，導(dǎo)致了管理層人員過多，實(shí)際工作人員較少，工作效率始終難以提升。一些部門內(nèi)部工作人員工作流于表面，難以全身心投入到工作中，而還有一部分部門工作人員長期處于超負(fù)荷工作狀態(tài)，兩方差異較為明顯，造成工作的不平等，不利于高校行政管理工作的有序開展，降低行政管理工作效率。
2.信息傳遞方式過于落后
高校行政管理工作中主要的內(nèi)容就是對(duì)文件進(jìn)行接收、存檔、下發(fā)和落實(shí)，盡管近些年來互聯(lián)網(wǎng)的高度普及，信息技術(shù)逐漸應(yīng)用在教育事業(yè)，高校行政管理工作多是依靠計(jì)算機(jī)完成，在一定程度上減輕了高校行政管理工作壓力。但是仍然大多是工作內(nèi)容仍然采用開會(huì)和紙質(zhì)文件下發(fā)方式是像，尤其是高校黨政機(jī)關(guān)和學(xué)院之間的工作協(xié)調(diào)，更多的是在校園官網(wǎng)通知或是紙質(zhì)文件傳達(dá)方式溝通和協(xié)調(diào)，這種現(xiàn)象很容易出現(xiàn)學(xué)院負(fù)責(zé)人對(duì)文件理解存在偏差，不同的人會(huì)有不同的理解。
二、提高高校行政管理工作效率對(duì)策
1.科學(xué)合理配置人力資源
在高校行政管理工作中，對(duì)人力資源的合理配置是尤為重要的，主要是由于高校內(nèi)部工作人員較多，工作素質(zhì)良莠不齊，部分工作人員過度清閑，部分人員過度忙碌。為了能夠有效解決工作不對(duì)等的情況，應(yīng)結(jié)合工作崗位的實(shí)際需要合理配置工作人員，對(duì)于一些人員較多的部門，可以適當(dāng)?shù)膶⒐ぷ魅藛T調(diào)到其他部門，合理配置人力資源，防止工作人員工作態(tài)度敷衍現(xiàn)象出現(xiàn)。
2.促使行政管理工作全面信息化
行政管理工作全面信息化主要是依托于互聯(lián)網(wǎng)，將互聯(lián)網(wǎng)作為高校行政管理工作開展的主要載體，有效傳遞信息，這樣能夠降低工作人員信息傳遞強(qiáng)度，防止不必要的麻煩，提高信息傳遞和共享效率，逐步將高校行政管理工作朝著電子商務(wù)方向發(fā)展，實(shí)現(xiàn)全面信息化管理。與此同時(shí)，應(yīng)構(gòu)建電子政府信息平臺(tái)，這樣高校內(nèi)部事宜在信息平臺(tái)上進(jìn)行溝通和交流，在一定程度上打破了傳統(tǒng)空間和時(shí)間的限制，進(jìn)一步提高行政管理工作效率，為高校科研和實(shí)踐教學(xué)打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
綜上所述，由于高校擴(kuò)張和重組，致使內(nèi)部機(jī)構(gòu)人員冗雜，工作人員專業(yè)素質(zhì)良莠不齊，部門之間的協(xié)調(diào)存在局限，嚴(yán)重影響到高校日常行政管理工作的開展。作為人才培養(yǎng)、科學(xué)研究以及教學(xué)創(chuàng)新的基本保障，高校行政管效率高低還能夠客觀反映出整體形象，未來的發(fā)展前景，所以，針對(duì)其中存在的問題，高校應(yīng)科學(xué)合理配置人力資源，構(gòu)建信息化交流平臺(tái)，不斷提高工作人員專業(yè)素質(zhì)和責(zé)任意識(shí)，為高校發(fā)展創(chuàng)造更大價(jià)值，謀求長遠(yuǎn)發(fā)展。
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關(guān)鍵詞: 水利行政管理 定義 內(nèi)涵
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“水利行政管理”的提法頗具中國特色, 因?yàn)椤八币辉~源于中國, 在西方國家中, 沒有與“水利”一詞相對(duì)應(yīng)的詞匯, 一般使用“hydraulic engineering”或“water conservancy”。隨著對(duì)水資源作為一種寶貴資源的深入認(rèn)識(shí), 又稱作“water resources”, 其含義包括水資源的開發(fā)與管理 。在國內(nèi), 涉水事務(wù)的行政管理, 多數(shù)學(xué)者稱之為“水資源行政管理”或“水行政管理”, 雖然意義相近, 但“水利行政管理”的提法則相對(duì)較為少見。為彰顯中國特色, 傳承歷史傳統(tǒng), 我們認(rèn)為在我國使用“水利行政管理”的提法更為恰當(dāng)。通過對(duì)建國以來水利行政管理活動(dòng)的深入分析, 我們認(rèn)為水利行政管理是指國家水利行政主管部門及其公務(wù)員, 依據(jù)憲法和水法等有關(guān)法律法規(guī), 運(yùn)用國家法定的權(quán)力, 在國務(wù)院賦予的水利行政管理職能范圍內(nèi), 綜合采用行政、法律、經(jīng)濟(jì)等手段或措施, 對(duì)與水利有關(guān)的各種社會(huì)公共事務(wù)所進(jìn)行的一系列組織和管理活動(dòng)。也是政府對(duì)社會(huì)各領(lǐng)域行政管理的一個(gè)重要方面, 是各級(jí)政府行政管理的有機(jī)組成部分, 是當(dāng)代政府不可或缺的社會(huì)職能, 是其他社會(huì)機(jī)構(gòu)無法替代的公共行為。我們認(rèn)為, 水利行政管理的內(nèi)涵主要包括以下四個(gè)方面:
1 水利行政管理的主客體
1.1 水利行政管理的主體
《中華人民共和國水法》明確規(guī)定: “國務(wù)院水行政主管部門負(fù)責(zé)全國水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作。”由此可見, 國家各級(jí)人民政府水利行政主管部門是被政府授權(quán)依法行使水利行政管理職能的部門, 其管理行為是國家意志和利益的體現(xiàn)。因此, 水利行政管理是各級(jí)政府的職責(zé)之一, 是政府一項(xiàng)不可或缺的社會(huì)職能。
1.2 水利行政管理的客體
客體即對(duì)象, 行政管理的客體包括國家事務(wù)、社會(huì)公共事務(wù)以及政府事務(wù)。相比行政管理的客體范圍, 水利行政管理的客體范圍要狹窄的多, 其客體是與水利有關(guān)的社會(huì)公共事務(wù), 包括有水利行為活動(dòng)的一切組織和個(gè)人。
2 水利行政管理的范圍與職能
2.1 水利行政管理的范圍
《中華人民共和國水法》明確規(guī)定: 為了合理開發(fā)、利用、節(jié)約和保護(hù)水資源, 防治水害, 實(shí)現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用, 適應(yīng)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要。其范圍包括對(duì)水資源進(jìn)行開發(fā)、利用、節(jié)約和保護(hù)以及防治水害、興建水利工程等所涉及的一切水利公共事務(wù)的管理活動(dòng)。
2.2 水利行政管理的職能
水利行政管理職能是水利行政管理主體依法對(duì)與水利有關(guān)的各種社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理時(shí)所承擔(dān)的職責(zé)和所具有的功能及作用。它對(duì)水利行政管理的組織設(shè)置、決策執(zhí)行、監(jiān)督機(jī)制等各個(gè)方面具有重要影響。水利行政管理作為行政管理的重要組成部分, 其職能要求和行政管理一樣, 既不能“越位”, 也不能“ 缺位”。水利行政管理的基本職能包括宏觀指導(dǎo)、統(tǒng)籌規(guī)劃、組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查和提供社會(huì)服務(wù)四大方面。其目標(biāo)是為了不斷提高水資源的利用效率, 強(qiáng)化全民的節(jié)水意識(shí), 加強(qiáng)水利建設(shè)與自然的協(xié)調(diào), 實(shí)現(xiàn)從工程水利向資源水利, 從傳統(tǒng)水利向現(xiàn)代水利、可持續(xù)發(fā)展水利的歷史轉(zhuǎn)變, 最終實(shí)現(xiàn)以水資源的可持續(xù)利用支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的目的。
3 水利行政管理的特點(diǎn)
3.1 服務(wù)性
現(xiàn)代社會(huì)行政管理的一個(gè)重要功能就是組織社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和管理社會(huì)公共事務(wù)。水利行政管理作為政府行政管理的有機(jī)組成部分, 其主體是國家, 由水行政主管部門代表政府統(tǒng)一行使水利行政管理職能,其肩負(fù)著水利方面的社會(huì)公共事務(wù)的管理職責(zé), 從事著包括水源保護(hù)、水質(zhì)測(cè)定、水資源利用規(guī)劃、水價(jià)調(diào)控、水利工程管理與監(jiān)督、水環(huán)境檢測(cè)以及保持水生態(tài)平衡, 協(xié)調(diào)人水關(guān)系等眾多與水有關(guān)的社會(huì)服務(wù)職能。除此之外, 水利行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員在社會(huì)主義制度下, 扮演著“人民公仆”的角色, 其服務(wù)性特點(diǎn)顯而易見。
3.2 流域性
《中華人民共和國水法》第12 條明確規(guī)定: 國家對(duì)水資源實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制。國務(wù)院水行政主管部門在國家確定的重要江河、湖泊設(shè)立流域管理機(jī)構(gòu), 在所管轄的范圍內(nèi)行使法律、行政法規(guī)規(guī)定的和國務(wù)院水行政主管部門授予的水資源管理和監(jiān)督職責(zé)。由此可可見, 水利行政管理具有明顯的流域性管理特征。
3.3 綜合性
水利行政管理是水資源學(xué)、水科學(xué)、水環(huán)境學(xué)與管理學(xué)、行政學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)交叉滲透的產(chǎn)物, 是自然科學(xué)和社會(huì)科學(xué)的交匯, 具有高度的綜合性, 主要表現(xiàn)為對(duì)象與內(nèi)容的綜合性和管理手段的綜合性等。
3.4 參與性
這里的參與主要是指公眾參與水資源管理的活動(dòng)。有效的水利行政管理應(yīng)該是國家權(quán)力向社會(huì)回歸, 其過程是一個(gè)還政于民的過程, 表現(xiàn)為國家與社會(huì)或者說政府與公眾之間的良好合作。從全社會(huì)來看, 有效的水利行政管理離不開政府, 更離不開公眾。水源、水環(huán)境的保護(hù), 水資源的高效、節(jié)約利用, 水利監(jiān)察等都需要全體人民的積極響應(yīng)和參與, 光靠政府的力量是不行的, 政府畢竟是有限政府, 不是全能政府。沒有公眾的參與, 至多只有有效的水行政, 而不會(huì)有有效的水管理。
4 水利行政管理的手段
4.1 管制手段
管制手段是一種傳統(tǒng)的水利行政管理手段, 是行政手段與法律手段的結(jié)合使用, 目前仍廣泛應(yīng)用于各國的水利行政管理領(lǐng)域。其具體涵義是水利行政管理組織利用法律賦予的行政權(quán)力, 以行政命令或法規(guī)條例的形式對(duì)各種水資源活動(dòng)進(jìn)行直接干預(yù), 將行為主體、行為方式、產(chǎn)生后果等限制在一定的時(shí)間、空間范圍內(nèi)或一定的標(biāo)準(zhǔn)之內(nèi) 。其具體手段包括計(jì)劃、許可、監(jiān)察、禁止、制定標(biāo)準(zhǔn)、審查登記等形式。
4.2 經(jīng)濟(jì)手段
水利行政主管部門通過價(jià)格、稅收、產(chǎn)權(quán)等經(jīng)濟(jì)杠桿對(duì)各種與水資源相關(guān)的活動(dòng)產(chǎn)生間接的激勵(lì)或限制, 以實(shí)現(xiàn)預(yù)定的行政管理目標(biāo)。經(jīng)濟(jì)手段也就是通常所采用的內(nèi)部激勵(lì)機(jī)制, 包括建立產(chǎn)權(quán)、征收水資源費(fèi)、排污費(fèi)、押金制度、價(jià)格管制、可交易水權(quán)、排污許可權(quán)市場(chǎng)等。
4.3 技術(shù)手段
技術(shù)手段是水利行政管理的重要手段之一, 為水利行政部門進(jìn)行科學(xué)判斷和決策提供依據(jù)。水利工程項(xiàng)目的可行性研究、建設(shè)與監(jiān)測(cè), 水質(zhì)的監(jiān)測(cè), 水文信息的采集與管理, 水資源價(jià)格的科學(xué)制定以及水資源信息化管理等都需要通過技術(shù)手段加以驗(yàn)證和實(shí)現(xiàn)。水利行政部門通過制定相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn), 予以規(guī)范水利事業(yè)中的技術(shù)行為。2001 年5 月8 日, 水利部組織編制的5水利技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系表6正式實(shí)施, 其中水利技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)共615 項(xiàng), 其中國家標(biāo)準(zhǔn)113 項(xiàng)。
參考文獻(xiàn):
[ 1] 俞衍升. 中國水利百科全書#水利管理分冊(cè)[M]. 北京: 中國水利水電出版社, 2004: 398~ 399
實(shí)行集中城市管理行政處罰權(quán)這一新的城市管理執(zhí)法體制,是我市積極探索大都市城市管理模式的重要步驟。實(shí)行管理與執(zhí)法分離,不僅有利于行政主管部門集中精力強(qiáng)化行政管理職能提高管理效率,有利于消除重復(fù)執(zhí)法和執(zhí)法空白,降低執(zhí)法成本提高執(zhí)法效率而且有利于建立城市管理不同行政主體之間相互監(jiān)督的工作和約束機(jī)制。但是,從理論的研究和實(shí)踐的過程來看,管理與執(zhí)法相分離后,新的體制所發(fā)揮的作用和效果,仍需要我們不斷的關(guān)注和總結(jié)。
一、正確認(rèn)識(shí)(界定)行政管理與行政執(zhí)法的關(guān)系
行政管理和行政執(zhí)法貫穿于城市管理的全過程,是城市管理的兩個(gè)重要方面,兩者的目標(biāo)一致,就是要把城市管理好。因此,管理與執(zhí)法都必須以同志“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo),以一切有利于城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速持久發(fā)展,有利于為人民群眾創(chuàng)造良好的工作和生活環(huán)境為目標(biāo),通過互相協(xié)作、互相配合并切實(shí)發(fā)揮各自的作用,確保城市的健康發(fā)展,使杭州真正成為居住的天堂、旅游的天堂、求知的天堂、創(chuàng)業(yè)的天堂。
研究城市管理領(lǐng)域的行政管理與執(zhí)法,首先要明確兩者的內(nèi)涵與關(guān)系。行政管理是城市管理的基礎(chǔ)和核心,對(duì)城市的發(fā)展起主導(dǎo)和支配作用。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,行政管理的主要內(nèi)容是:制定有關(guān)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律、法規(guī)、政府規(guī)章、政策措施、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn);依據(jù)法律、法規(guī)、政策措施等進(jìn)行各類社會(huì)經(jīng)濟(jì)行為的行政許可審批、核準(zhǔn)、備案;培育市場(chǎng)、規(guī)范市場(chǎng),把好市場(chǎng)準(zhǔn)入關(guān)并加強(qiáng)監(jiān)管;為各類經(jīng)濟(jì)主體提供服務(wù)。因此,行政管理是根據(jù)各行業(yè)的特性,為保證城市正常運(yùn)轉(zhuǎn),使法人和自然人在一定的范疇中合法經(jīng)營、安全消費(fèi)、正?；顒?dòng),這種管理活動(dòng)是城市發(fā)展過程中深層的、內(nèi)在的要求。
行政執(zhí)法的主要內(nèi)容是:以行政管理法律、法規(guī)、政府規(guī)章和政策措施、國家有關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)及行政管理部門的行政審批結(jié)果等為依據(jù),通過對(duì)社會(huì)各經(jīng)濟(jì)主體的社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)行為的檢查,發(fā)現(xiàn)違法、違章行為并進(jìn)行糾正和處罰,以最大限度地減少社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中損害國家和他人利益的違法現(xiàn)象。對(duì)違法事件的發(fā)現(xiàn)以主動(dòng)巡查、受理舉報(bào)和與管理部門聯(lián)合檢查為主要途徑。因此,行政執(zhí)法所表現(xiàn)的通常是通過對(duì)城市表層的、顯見的違法行為進(jìn)行及時(shí)有效的制止、糾正和處罰,使其符合管理部門對(duì)城市管理設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn),保證城市的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。
根據(jù)行政管理與行政執(zhí)法的不同性質(zhì),我們認(rèn)為兩者雖然都是城市管理的重要方面,但之間存在著明顯的區(qū)別,即:行政管理和行政執(zhí)法在城市管理中所處的環(huán)節(jié)不同,行政管理是前置管理,行政執(zhí)法是行政管理的后置手段,應(yīng)服從、服務(wù)于行政管理。行政管理和行政執(zhí)法在城市管理中所針對(duì)的層次不同;行政管理是城市管理深層次的內(nèi)在的要求,行政執(zhí)法是表層的外象的要求。行政管理和行政執(zhí)法在城市管理中的要求不同,行政執(zhí)法講究執(zhí)法的證據(jù)、執(zhí)法的程序和行政處罰的合理性,行政管理為使執(zhí)法定性、裁量準(zhǔn)確,在管理中應(yīng)盡量明確詳細(xì)。
值得指出的是,我市目前實(shí)行的行政管理與執(zhí)法相分離的體制,其行政執(zhí)法的形式是指相對(duì)集中部分城市管理行政處罰權(quán)。在我國城市管理領(lǐng)域擁有行政處罰權(quán)的部門有公安、工商、稅務(wù)、市政、市容、規(guī)劃、綠化、環(huán)保等,這些部門對(duì)公民、法人及其它組織的違法行為實(shí)施行政處罰,對(duì)維護(hù)行政管理及正常的社會(huì)秩序起到了積極作用。但由于行政處罰實(shí)施過于分散,存在不少弊端。相對(duì)集中行政處罰權(quán)可以減少一些弊端。為此,我市經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn),相對(duì)集中了公安、工商、規(guī)劃、衛(wèi)生、環(huán)保、市政公用、市容環(huán)衛(wèi)等7個(gè)方面的部分行政處罰權(quán),以解決行政機(jī)關(guān)因職能交叉而出現(xiàn)的多頭處罰現(xiàn)象,從而加強(qiáng)城市管理。相對(duì)集中行政處罰權(quán)并不是集中所有行政管理權(quán),更不是集中法律法規(guī)對(duì)某些行政管理領(lǐng)域明確規(guī)定的特定處罰權(quán)。
加深對(duì)行政管理與行政執(zhí)法的理論認(rèn)識(shí),有助于我們避免在推行新的城市管理體制時(shí)的一些模糊認(rèn)識(shí)。我市的行政管理與行政執(zhí)法分離實(shí)踐已有半年,在我們的實(shí)踐中無論是一些領(lǐng)導(dǎo)還是許多管理于執(zhí)法人員,不同程度地還存在著一些不正確的認(rèn)識(shí),突出的表現(xiàn)在以下方面。
一是以為行政處罰權(quán)集中后行政執(zhí)法可以代替行政管理。這顯然違反集中行政處罰權(quán)的初衷。市政府169號(hào)令明確規(guī)定,城市管理行政執(zhí)法部門行使市政公用、市容環(huán)境衛(wèi)生管理等七個(gè)方面的行政處罰權(quán)。這表明行政執(zhí)法僅僅是行使行政處罰權(quán),是不能代替行政管理的。二是認(rèn)為集中行政處罰權(quán)僅僅是行使處罰的手續(xù)。使行政執(zhí)法部門變成了處理違法案件的“法院”和判官。這里主要涉及的是行政管理應(yīng)管到什么程度,行政執(zhí)法從哪個(gè)環(huán)節(jié)開始的問題等。行政管理應(yīng)管到什么程度,行政執(zhí)法從哪個(gè)環(huán)節(jié)開始這其實(shí)是一個(gè)難以界定的工作。行政執(zhí)法與行政管理在實(shí)際工作中必定有交叉。三是以為有了行政執(zhí)法隊(duì)伍就可以解決城市管理中存在的所有問題。對(duì)行政執(zhí)法抱有過高的期望,忽視城市管理的主導(dǎo)因素,致使管理部門不管什么都把所有城市管理中出現(xiàn)的問題統(tǒng)統(tǒng)推給行政執(zhí)法部門。
城市管理涉及的部門很多,管理的面也很廣。因此正確認(rèn)識(shí)行政管理和行政執(zhí)法中存在的問題,明確界定管理和執(zhí)法的職責(zé)和關(guān)系,能夠促進(jìn)行政管理和行政執(zhí)法各部門之間分工協(xié)作,有計(jì)劃的開展工作,促進(jìn)城市管理水平的提高。
二、建立健全行政管理與行政執(zhí)法的銜接協(xié)調(diào)機(jī)制
我市實(shí)施集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作時(shí)間不長,從實(shí)際效果看有積極的一面,也存在不少問題。要切實(shí)提高城市管理水平,確保城市管理體制改革成功,最重要的措施就是要建立健全行政管理與行政執(zhí)法之間的有效銜接機(jī)制,解決存在的問題。從市政市容管理的角度看,除了前述的認(rèn)識(shí)問題外,當(dāng)前市政市容行政管理與行政執(zhí)法中存在以下問題。
1·管理與執(zhí)法之間聯(lián)系溝通不夠,相互尊重配合不夠
管理部門有些行政審批的信息不能及時(shí)、準(zhǔn)確、全面地傳遞到執(zhí)法部門。執(zhí)法部門進(jìn)行行政處罰、要求相對(duì)人補(bǔ)辦手續(xù)交納賠償金的信息也不能及時(shí)、準(zhǔn)確、全面地反饋到管理部門。存在“以罰代批”和“該罰不罰”現(xiàn)象。如違法占道、挖掘,違法運(yùn)輸建筑渣土,執(zhí)法部門實(shí)施了處罰后,未告知當(dāng)事人到市政市容管理部門補(bǔ)辦審批手續(xù),也未將處罰情況及時(shí)反饋給市政設(shè)施管理部門,造成執(zhí)法和管理脫節(jié);管理部門發(fā)現(xiàn)違法行為應(yīng)移交執(zhí)法部門處罰的而不移送,以補(bǔ)收費(fèi)用來了結(jié)此事等。
此外,在管理與執(zhí)法人員之間還存在著不相互協(xié)作配合的情緒,有的部門對(duì)對(duì)方反映的情況敷衍了事,隨意應(yīng)付,甚至不尊重。
2·行政執(zhí)法內(nèi)容不全面,多側(cè)重于面上的突擊,存在空白點(diǎn)
根據(jù)市政府的有關(guān)規(guī)定,目前行政執(zhí)法尚有不少地方?jīng)]有介入。特別是不能及時(shí)消除非面上的違法現(xiàn)象,在燃?xì)?、供排水、公交等公用事業(yè)管理上的行政執(zhí)法基本處于空白,一定程度上削弱了行政管理的力度。
3·執(zhí)法人員專業(yè)素質(zhì)不夠,難以深入查處違法行為
對(duì)于一些專業(yè)性、技術(shù)性、安全性較強(qiáng)的違法案件,由于執(zhí)法人員素質(zhì)不高,業(yè)務(wù)不熟,一方面難以查處,另一方面還會(huì)造成行政管理部門,損害行政相對(duì)人的合法權(quán)益。因缺少管理部門的參與和監(jiān)督,在自由裁量權(quán)限范圍內(nèi)確定處罰額度,執(zhí)法人員具有較大的隨意性,容易造成執(zhí)法合法不合理,甚至造成執(zhí)法不嚴(yán)、不公、隨意執(zhí)法。
4·技術(shù)手段落后造成執(zhí)法不力
對(duì)一些技術(shù)性較強(qiáng)的違法案件,需要借助一定的專業(yè)技術(shù)資料和設(shè)備,執(zhí)法部門缺少必要的鑒定手段,造成執(zhí)法困難。如對(duì)新建、改建、擴(kuò)建的工程項(xiàng)目是否按規(guī)定建設(shè)、配套節(jié)約用水設(shè)施,因涉及的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范、設(shè)備工藝的掌握較難,執(zhí)法機(jī)構(gòu)難以鑒定;再如各類地下管線結(jié)構(gòu)與分布比較復(fù)雜,執(zhí)法部門難以全面掌握,這就對(duì)地下管線上的違章確認(rèn)增加了難度。
5·缺乏行政管理與行政執(zhí)法部門之間的相互監(jiān)督制約機(jī)制
執(zhí)法部門的以罰代管、管理部門發(fā)現(xiàn)違法事件不移交處罰,致使該補(bǔ)辦審批手續(xù)的不補(bǔ)辦,該受到處罰的不處罰的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。對(duì)造成這些現(xiàn)象的人員尚沒有較為嚴(yán)密的監(jiān)督和嚴(yán)格的制約機(jī)制。
上述問題的出現(xiàn),其原因是多方面的。客觀上行政執(zhí)法與行政管理相分離的時(shí)間不長,許多執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)知識(shí)、執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)尚不足,主觀上管理與執(zhí)法分離后,存在著部門之間的推諉現(xiàn)象。但最主要的還是相互聯(lián)系與銜接不夠。因此做好管理與執(zhí)法的協(xié)調(diào)和銜接,不僅有利于綜合執(zhí)法工作的順利開展,也有利于管理的進(jìn)一步深化和完善。
開展集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)后,我們?cè)谛姓芾砼c行政執(zhí)法的銜接和協(xié)調(diào)上做了一些初步的探索,但應(yīng)該說還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。為此,今后在進(jìn)一步密切管理與執(zhí)法的工作上應(yīng)做好以下方面的工作。
1·加強(qiáng)城市管理與執(zhí)法的綜合協(xié)調(diào)
隨著形勢(shì)的發(fā)展,觀念的深化,各類新問題、新矛盾不斷涌現(xiàn),特別是關(guān)系到老百姓生活和城市發(fā)展的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題,由一家或兩家職能部門來解決常常顯得“力不從心”。管理與執(zhí)法分離后更需要有一個(gè)權(quán)威的綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。為此,我市已成立城市管理協(xié)調(diào)小組。這個(gè)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)盡快開展工作,重點(diǎn)做好下列工作:研究部署全市性的城市建設(shè)和管理工作,制定中長期城市管理規(guī)劃和階段性工作重點(diǎn),強(qiáng)化宏觀控制和協(xié)調(diào)職能;對(duì)涉及城市發(fā)展、建設(shè)和管理中出現(xiàn)的重大問題、熱點(diǎn)難點(diǎn)問題或全局性問題提出研究課題,并組織調(diào)研;對(duì)涉及政府多個(gè)主管部門的,意見難以統(tǒng)一的重大問題進(jìn)行專題協(xié)調(diào),一般性問題進(jìn)行會(huì)議協(xié)調(diào);對(duì)協(xié)調(diào)會(huì)議作出的決定和會(huì)議紀(jì)要的落實(shí)情況進(jìn)行督查和通報(bào);對(duì)管理部門、執(zhí)法部門在工作中出現(xiàn)瀆職行為進(jìn)行監(jiān)督和檢查。
2·加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè),劃定執(zhí)法界限,形成廉潔、規(guī)范、高效的行政執(zhí)法新體制
雖說管理與執(zhí)法的工作存在交叉,有的工作難以分清相互的職責(zé)。但從各自的性質(zhì)要求入手,兩者還是有明顯的程序性分工。對(duì)這些分工應(yīng)盡可能詳盡的劃分職責(zé)范圍,防止出現(xiàn)新的執(zhí)法交叉或真空現(xiàn)象。但是職責(zé)劃分界定總是無止境的,關(guān)鍵是管理和執(zhí)法雙方要相互諒解、相互支持,從工作的角度出發(fā),我們認(rèn)為應(yīng)該寧可交叉覆蓋,也不能留有空白。
3·正確使用行政處罰程序,確保民主、公開、有效的執(zhí)法
實(shí)施集中行政處罰權(quán),除了遵循行政處罰的基本程序外,還要正確適用決定程序,體現(xiàn)民主、公開、參與精神。要嚴(yán)格按執(zhí)法程序執(zhí)行,促進(jìn)廉政建設(shè),正確處理行政處罰程序違法現(xiàn)象。
4·建立行政管理部門與行政執(zhí)法部門之間的信息交流和配合協(xié)作制度
信息對(duì)稱和配合協(xié)作是加強(qiáng)城市管理的重要條件,目前許多管理和執(zhí)法跟不上要求,很大程度上是由于信息不對(duì)稱和未能有效及時(shí)配合協(xié)作造成的,因此要特別重視信息交流和配合協(xié)作制度的建立。(1)利用杭州市投資項(xiàng)目集中辦事中心或信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)建立管理部門與執(zhí)法部門的信息傳輸渠道。(2)建立聯(lián)系單制度和抄告制度。
行政管理部門與行政執(zhí)法部門在行使行政管理和行政執(zhí)法過程中,對(duì)需要對(duì)方配合銜接或告知對(duì)方的,在規(guī)定期限內(nèi)以書面形式函告對(duì)方,并在規(guī)定期限內(nèi)反饋結(jié)果。(3)建立熱線電話。行政管理或行業(yè)管理部門在現(xiàn)場(chǎng)管理或執(zhí)法時(shí),如遇急需取證或鑒定的,可通過熱線電話通知對(duì)方。當(dāng)場(chǎng)處理后做好現(xiàn)場(chǎng)記錄。(4)建立例會(huì)制度。行政管理和行政執(zhí)法部門要通過例會(huì)及時(shí)解決管理與執(zhí)法的不協(xié)調(diào)因素。
5·有計(jì)劃地實(shí)行聯(lián)合執(zhí)法,建立巡查互補(bǔ)機(jī)制
在日常管理中,行政管理部門與行政執(zhí)法部門應(yīng)有計(jì)劃地實(shí)行聯(lián)合執(zhí)法,建立巡查互補(bǔ)機(jī)制。執(zhí)法部門以面上為主,管理部門以地下管線、設(shè)施結(jié)構(gòu)及設(shè)施使用為重點(diǎn),揚(yáng)長補(bǔ)短,充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)。特別是對(duì)疑難案件和技術(shù)性、隱蔽性專業(yè)性強(qiáng)的行業(yè)必須實(shí)行經(jīng)常性的聯(lián)合執(zhí)法,以便管理更加有效。
6·正確處理好行政管理部門、行政執(zhí)法部門、行業(yè)管理部門、市政市容設(shè)施產(chǎn)權(quán)單位四者之間的關(guān)系
市政市容設(shè)施產(chǎn)權(quán)單位要加強(qiáng)自己設(shè)施的保護(hù),定期巡查,發(fā)現(xiàn)違法案件及時(shí)向行業(yè)管理部門、行政管理部門或行政執(zhí)法部門舉報(bào)。行政管理部門與行政執(zhí)法部門之間應(yīng)實(shí)行“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”聯(lián)絡(luò)。正常情況下,行業(yè)管理部門接到舉報(bào)或在巡查中發(fā)現(xiàn)違法案件,應(yīng)先以書面形式告知行政管理部門,由行政管理部門以書面形式函告行政執(zhí)法部門進(jìn)行行政處罰,如遇特殊情況,可直接要求行政執(zhí)法部門處理。
三、加強(qiáng)和改進(jìn)市政市容行政管理,積極適應(yīng)城市管理體制的變化
行政管理與行政執(zhí)法相分離,使行政管理部門有了更多的力量投入到加強(qiáng)管理中去。特別是市政市容管理部門,在我市的集中行政處罰權(quán)中占85%的處罰內(nèi)容,其工作量更為巨大。因此,市政市容管理部門應(yīng)根據(jù)我市“構(gòu)筑大都市,建設(shè)新天堂”的要求,進(jìn)一步做好市政市容的建設(shè)和管理工作。
1·加快建立和完善城市市政市容管理法規(guī)體系,加強(qiáng)法規(guī)宣傳和貫徹工作
針對(duì)城市管理發(fā)展的新趨勢(shì),加強(qiáng)城市市政市容管理法規(guī)體系的研究。近年來,先后頒布了《杭州市城市燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》、《杭州市城市供水管理?xiàng)l例》、《杭州市城市公共客運(yùn)管理?xiàng)l例》、《杭州市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》、《杭州市城市排水管理辦法》等市政公用、市容環(huán)衛(wèi)法規(guī)、規(guī)章,基本上建立起了較為完善的市政公用法規(guī)體系。隨著城市管理要求的提高,現(xiàn)有法規(guī)。規(guī)章的一些內(nèi)容已不適應(yīng)新的要求,需要加以修改,并要不斷加強(qiáng)宣傳,使廣大市民能夠了解有關(guān)法規(guī)內(nèi)容和要求,明白什么該做,什么不該做,自覺規(guī)范自己的行為。
2·加大行業(yè)管理力度,強(qiáng)化事后的長效管理
改革市政市容管理體制,根據(jù)市政府賦予機(jī)構(gòu)改革后新組建的市政市容管理局的工作職責(zé),按行業(yè)設(shè)置行政管理處室,加強(qiáng)對(duì)市政市容行業(yè)的行政審批、管理力度,規(guī)范行政行為。同時(shí)對(duì)局外行業(yè)管理機(jī)構(gòu)實(shí)施改革,成立市政設(shè)施、公用事業(yè)、市容環(huán)衛(wèi)三個(gè)監(jiān)管中心,強(qiáng)化行業(yè)管理力度,強(qiáng)化審批后的長效管理。同時(shí),要進(jìn)一步修訂各項(xiàng)管理標(biāo)準(zhǔn),使管理有據(jù)可依,規(guī)范管理工作;實(shí)行定期復(fù)查和不定期抽查相結(jié)合的辦法;加快培育市政公用、市容環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)并做好規(guī)范工作。
3·加強(qiáng)市政公用、市容環(huán)衛(wèi)設(shè)施巡查管理力度
配備一定的專業(yè)巡查人員。針對(duì)一些認(rèn)定技術(shù)要求高,需要借助一定的專業(yè)技術(shù)資料或設(shè)備,行政執(zhí)法部門難以認(rèn)定的事項(xiàng),行政管理部門應(yīng)加大巡查力度,配備專業(yè)巡查人員,并通過專業(yè)業(yè)務(wù)培訓(xùn)提高管理水平。同時(shí)加大硬件投入,提高取證能力和可信度。另外,應(yīng)充分發(fā)揮市政公用設(shè)施產(chǎn)權(quán)單位作用,產(chǎn)權(quán)單位應(yīng)實(shí)行定期巡查制度,及時(shí)將巡查中發(fā)現(xiàn)的違法案件,如地下管線安全隔離間距內(nèi)違章修建建(構(gòu))筑物、盜用城市公共供水等及時(shí)向行政執(zhí)法部門舉報(bào)。管理部門和產(chǎn)權(quán)單位巡查工作應(yīng)以隱蔽性、專業(yè)性和結(jié)構(gòu)性為重點(diǎn),以地下管線、橋梁(包括高架道路、立交橋)、泵站及閘門等為主。
4·建立和完善內(nèi)外監(jiān)督、舉報(bào)機(jī)制,加強(qiáng)監(jiān)督力度
要采用外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督相結(jié)合的辦法。外部監(jiān)督上要增強(qiáng)管理工作的透明度,自覺接受新聞媒體和社會(huì)公眾的監(jiān)督,并定期召開監(jiān)督員座談會(huì),征求對(duì)管理工作的意見,對(duì)群眾舉報(bào)的不當(dāng)審批須及時(shí)糾正。內(nèi)部監(jiān)督上要明確專門機(jī)構(gòu),完善監(jiān)督制度,嚴(yán)格遵照?qǐng)?zhí)行。對(duì)于行政管理部門及其工作人員在審批過程中未依法行政,有故意或重大過夫的,應(yīng)嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定追究責(zé)任。同時(shí),公開舉報(bào)電話,建立健全社會(huì)監(jiān)督網(wǎng)絡(luò),聘請(qǐng)義務(wù)監(jiān)督員,對(duì)違法案件進(jìn)行舉報(bào),加大處罰力度,提高違法成本,使當(dāng)事人覺得罰不如批,從而自覺辦理審批手續(xù)。
5·繼續(xù)實(shí)行行政執(zhí)法責(zé)任制,加強(qiáng)考核
一、當(dāng)前工商行政管理工作中公正管理核心價(jià)值缺失的表現(xiàn)
工商部門作為政府重要的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督管理和服務(wù)部門，承擔(dān)著規(guī)范市場(chǎng)主體準(zhǔn)入、維護(hù)市場(chǎng)公平競爭秩序、依法保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益、服務(wù)和引導(dǎo)市場(chǎng)主體規(guī)范發(fā)展等諸多公共管理職能。由于缺乏系統(tǒng)的公正管理價(jià)值理念的引領(lǐng)，在實(shí)際工作中我們對(duì)公正管理的認(rèn)識(shí)和實(shí)踐還存在許多不足。
（一）在管理關(guān)系的認(rèn)知上，還存在不對(duì)等的觀念
受傳統(tǒng)“官本位”思想和強(qiáng)制性管理模式的影響，長期以來不少執(zhí)法干部以“官”自居，在被管理者面前自我感覺高高在上，認(rèn)為自己與行政相對(duì)人之間的管理就是“命令———服從”式的關(guān)系，習(xí)慣于自上而下進(jìn)行命令強(qiáng)制式的管理，在管理過程中表現(xiàn)得盛氣凌人，反映到執(zhí)法方式上就顯得工作方法簡單粗暴，管理對(duì)象一有抵觸便認(rèn)為是刁民，隨意加重處罰，威風(fēng)有余而威信不足，沒有站在雙方人格平等的基礎(chǔ)上面對(duì)管理對(duì)象，尊重和善待行政相對(duì)人的意識(shí)不足。
（二）在管理服務(wù)的方式上，還存在不民主、不公開的狀況
由于行政機(jī)關(guān)占有大量行政資源，管理者與被管理者之間信息不對(duì)稱，人民群眾在公共管理活動(dòng)中往往處于被支配的地位，民主參與到公共管理領(lǐng)域的渠道不夠暢通。在作出涉及行政相對(duì)人的管理決策時(shí)，我們習(xí)慣從如何確保部門既定管理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的角度去制定政策、措施，而沒有公正、民主地廣泛聽取群眾意見。一些管理行為可能會(huì)引發(fā)執(zhí)法擾民、增加群眾反感等不利后果而得不到群眾的理解和支持。2008年《政府信息公開條例》頒布實(shí)施后，公開、透明成為管理活動(dòng)的一項(xiàng)重要原則。工商部門政務(wù)公開工作取得了明顯進(jìn)步，但是仍然有部分同志對(duì)公開、透明缺乏正確的認(rèn)識(shí)，認(rèn)為公開、透明束縛了手腳，給工作帶來了難度，在管理實(shí)踐中不愿意主動(dòng)公開或有選擇地公開，逃避公眾對(duì)管理活動(dòng)的監(jiān)督。
（三）在管理運(yùn)行的過程上，還存在不均衡管理的現(xiàn)狀
受現(xiàn)有管理資源不均衡的影響，我們的管理工作在空間、時(shí)間上還存在管理失衡的現(xiàn)象。從空間上來看，城區(qū)執(zhí)法力量相對(duì)集中，示范街、示范店的管理較為規(guī)范，而城鄉(xiāng)結(jié)合部、偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村的執(zhí)法力量較為薄弱。從時(shí)間上來看，習(xí)慣于采用突擊性、專項(xiàng)性整治的模式，缺乏長效管理機(jī)制。
（四）在管理效果的體現(xiàn)上，還存在不公平的現(xiàn)象
公正管理最終要通過管理結(jié)果來體現(xiàn)。在當(dāng)前工商行政管理工作實(shí)踐中，由于各種原因造成了不公平的結(jié)果發(fā)生。在公共服務(wù)舉措方面，出于對(duì)經(jīng)濟(jì)中心、工作重心的傾斜，我們推出的服務(wù)創(chuàng)新舉措，常常圍繞大企業(yè)、大項(xiàng)目、大投入，開展了諸如跟蹤式、預(yù)約式、加急式、全程式、保姆式的特殊服務(wù)，而對(duì)如何創(chuàng)新手段服務(wù)小型、微型企業(yè)及弱勢(shì)群體缺少足夠的關(guān)注和探索。在維護(hù)公平競爭的市場(chǎng)秩序方面，盡管我們不斷努力提升執(zhí)法能力和水平，但限于傳統(tǒng)的執(zhí)法理念和手段，難以保證處處執(zhí)法到位。在執(zhí)法的自由裁量權(quán)行使方面，由于易受人情、關(guān)系等因素的影響，同樣的違法情形卻產(chǎn)生不同的處理結(jié)果，造成行政處罰畸輕畸重。我們?nèi)粘９芾淼某尚c人民群眾日益提高的公平訴求相比還存在一定差距。
二、工商行政管理工作中公正管理核心價(jià)值缺失的根源
（一）理念轉(zhuǎn)型滯后，公正管理的價(jià)值理念缺失
工商行政管理工作源于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的羈束型管理，側(cè)重于貫徹落實(shí)國家制定的有關(guān)經(jīng)濟(jì)管理的各項(xiàng)政策，政策管制型的特征較為明顯。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的日益發(fā)展，經(jīng)濟(jì)主體日趨多樣，社會(huì)階層日益分化，利益訴求也向多元化方向發(fā)展，人民群眾對(duì)社會(huì)公平正義的企盼愈發(fā)強(qiáng)烈。在這樣的背景下，我國加快了法治型政府和公共服務(wù)型政府的建設(shè)，推進(jìn)新形勢(shì)下政府職能的轉(zhuǎn)變。政府更加注重將以人為本的公正管理作為行政管理的核心價(jià)值追求。工商行政管理的工作轉(zhuǎn)型也是伴隨著政府公共管理職能的轉(zhuǎn)型展開的，工商行政管理工作已由過去的“政策管制型”向“依法管理型”和“公共服務(wù)型”方向轉(zhuǎn)變。但是我們的干部隊(duì)伍管理價(jià)值理念轉(zhuǎn)型還沒有完全跟上，沒有真正樹立起公正管理的價(jià)值目標(biāo)追求。
（二）目標(biāo)定位模糊，公正管理作為核心價(jià)值的地位尚未確立
在現(xiàn)代管理活動(dòng)中，存在著多元化的管理價(jià)值目標(biāo)追求，公正、自由、效率、秩序等都屬于管理活動(dòng)價(jià)值目標(biāo)體系之一。在整個(gè)價(jià)值目標(biāo)體系中，居于主導(dǎo)地位的價(jià)值追求是核心價(jià)值追求。但是，不同的管理領(lǐng)域、不同的管理階段其側(cè)重點(diǎn)各不相同。例如，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體的核心價(jià)值追求更傾向于效率，而公共管理活動(dòng)領(lǐng)域更傾向于公正。長期以來，工商行政管理工作側(cè)重于具體目標(biāo)任務(wù)的落實(shí)，強(qiáng)調(diào)工作中執(zhí)行力的到位，許多同志的思想意識(shí)中存在著行政效率優(yōu)先的觀念，而缺乏對(duì)公正管理目標(biāo)價(jià)值追求的審視，對(duì)公正管理的價(jià)值認(rèn)識(shí)高度不夠。也有同志盡管意識(shí)到工商行政管理工作中公正管理的重要意義，但僅僅停留在執(zhí)法操作規(guī)范上，公正管理作為工商行政管理價(jià)值體系的核心和主導(dǎo)地位尚未確立。由于對(duì)管理的價(jià)值目標(biāo)追求沒有準(zhǔn)確清晰的定位，造成在工作方向上的偏差，我們的工作重點(diǎn)往往轉(zhuǎn)移到最能迅速體現(xiàn)工作成效的突破口上，有“抓大放小”、“急功近利”的工作傾向。
（三）實(shí)踐探索不夠，沒有形成系統(tǒng)的公正管理機(jī)制
當(dāng)前，我們對(duì)公正管理的實(shí)踐和探索仍處于較為初級(jí)的階段，對(duì)如何實(shí)施公正管理的經(jīng)驗(yàn)比較缺乏，沒有形成系統(tǒng)的管理機(jī)制。
1.沒有形成公正管理的學(xué)習(xí)借鑒機(jī)制。一是對(duì)發(fā)達(dá)國家在社會(huì)公共管理領(lǐng)域追求公正管理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)缺乏學(xué)習(xí)和利用。二是對(duì)其他公共管理部門公正管理的經(jīng)驗(yàn)缺乏學(xué)習(xí)借鑒。三是缺少對(duì)現(xiàn)代企業(yè)管理實(shí)踐中先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)的學(xué)習(xí)和借鑒?，F(xiàn)代企業(yè)“人本管理”的思想和實(shí)踐中有許多公正管理的內(nèi)容和要求，對(duì)我們從事公共行政管理應(yīng)有很多啟發(fā)。
2.沒有形成公正管理的應(yīng)用探索機(jī)制。日常工作中對(duì)公正管理的應(yīng)用探索尚處在零星、自發(fā)的狀態(tài)，沒有系統(tǒng)、有組織、有意識(shí)地深入開展公正管理的實(shí)踐活動(dòng)。
3.沒有形成公正管理的推動(dòng)促進(jìn)機(jī)制。缺乏一整套的規(guī)范和措施來激勵(lì)系統(tǒng)內(nèi)部實(shí)施公正管理，從而不能持續(xù)有效地推進(jìn)公正管理實(shí)踐的深入。
（四）資源分布不均，缺少公正管理的資源整合
公正管理的不到位，除了主觀方面缺少公正管理思想和理念的引領(lǐng)外，客觀上也與當(dāng)前管理服務(wù)的資源配置不均有關(guān)。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，工商職能也在不斷豐富與發(fā)展。管理力量及能力的相對(duì)不足與日益提高的管理要求之間的矛盾越發(fā)突出，客觀上也使得我們有限的管理資源集中運(yùn)用到重點(diǎn)對(duì)象上去，產(chǎn)生了不公正的結(jié)果。而由于缺少科學(xué)的資源整合，沒有針對(duì)性地解決好管理服務(wù)的不均衡問題。一是缺少城鄉(xiāng)資源的整合，城市地區(qū)管理力量相對(duì)集中，管理效果相對(duì)良好，農(nóng)村地區(qū)的管理力量相對(duì)薄弱，管理不到位的問題比較明顯。二是缺少條塊之間的整合，“上面千條線，下面一根針”，機(jī)關(guān)處室按業(yè)務(wù)條線布置任務(wù)，基層工商分局（所）以塊為單位整體承接相應(yīng)任務(wù)，基層人少事多的矛盾沒有得到有效解決，管理的體制、機(jī)制不夠優(yōu)化。三是缺少事務(wù)投入的整合，有限的資源集中到辦大事、辦要事、辦急事上去了，沒有對(duì)全體的服務(wù)對(duì)象、全年的工作安排做到統(tǒng)籌兼顧。
三、工商行政管理工作中公正管理核心價(jià)值的基本要義
工商行政管理機(jī)關(guān)要樹立公正管理的核心價(jià)值理念，首先要對(duì)公正管理進(jìn)行全面、系統(tǒng)的認(rèn)識(shí)，充分理解公正管理的基本要義。結(jié)合學(xué)術(shù)界公正管理的理論和工商行政管理的特點(diǎn)，筆者認(rèn)為，工商行政管理工作中公正管理的基本要義應(yīng)包括以下四個(gè)方面：
（一）平等對(duì)待
古希臘哲學(xué)家亞里士多德認(rèn)為：“所謂公正（公平），它的真實(shí)意義，主要在于平等”。公正管理中的平等觀應(yīng)包含兩層意思：一是行政相對(duì)人之間的權(quán)利平等。平等主體平等對(duì)待，要尊重其平等的權(quán)利，給予其平等的機(jī)會(huì)。美國著名政治哲學(xué)家約翰?羅爾斯對(duì)社會(huì)的公平正義提出的兩個(gè)層次對(duì)我們很有啟發(fā)：“作為社會(huì)公平正義，首先要保護(hù)每個(gè)公民的自由平等權(quán)利，使每個(gè)人都有平等的生存、發(fā)展的權(quán)利。其次是要機(jī)會(huì)平等，在機(jī)會(huì)有限的情況下，機(jī)會(huì)應(yīng)向全社會(huì)成員開放，每一個(gè)社會(huì)成員只要愿意，就有權(quán)利參與競爭去獲得機(jī)會(huì)?！倍切姓黧w與行政相對(duì)人之間的平等。盡管行政主體在行使行政職權(quán)時(shí)具有行政優(yōu)越權(quán)，但是管理者與被管理者之間主體人格上是平等的。要努力做到行政權(quán)力與公民權(quán)利的均衡。
（二）公平合理
公正管理效果的顯現(xiàn)，需要達(dá)到公平合理的社會(huì)治理結(jié)果，并通過公民的切身感受和體會(huì)來實(shí)現(xiàn)。行使行政職權(quán)，作出行政行為，除了要遵循合法性原則外，還要遵循合理性原則。行政行為的內(nèi)容要客觀、適度、合乎理性，要求行政機(jī)關(guān)合情、合理、恰當(dāng)、適度地行使自由裁量權(quán)，不得濫用自由裁量權(quán)。公正管理追求公平合理的管理效果，要求我們既要確保實(shí)體公正，又要注重程序公正；既要實(shí)現(xiàn)個(gè)案的公平正義，又要兼顧人民群眾對(duì)公平合理的普遍認(rèn)同。在管理中處理好法律與政策的關(guān)系，法、理、情的關(guān)系，努力實(shí)現(xiàn)法律效果與社會(huì)效果的有機(jī)統(tǒng)一。
（三）公開透明
公開透明是現(xiàn)代法治社會(huì)所必須遵循的一大原則，是現(xiàn)代政治制度的一大特征，也是社會(huì)公平正義的內(nèi)在要求。對(duì)工商工作而言，公開、透明是促使工商行政管理職權(quán)公正運(yùn)行的制度保障，也是杜絕“暗箱操作”、“”等腐敗行為的有力武器?！瓣柟馐亲詈玫姆栏瘎保苁刮覀兊墓芾砉ぷ髟谌罕姷谋O(jiān)督下更加規(guī)范、更加公平、更加具有公信力。同時(shí)，政務(wù)公開、信息公開才能保障公民的知情權(quán)，打破過去只能由行政機(jī)關(guān)掌握有關(guān)信息的特權(quán)，使公民能夠獲知有關(guān)自身以及社會(huì)公益的更多信息，為公民更多反映自身訴求、更多參與社會(huì)管理活動(dòng)創(chuàng)造條件，形成行政主體與行政相對(duì)人的良性互動(dòng)，提升我們公正管理的水平。
（四）及時(shí)高效
及時(shí)高效強(qiáng)調(diào)管理過程中的效率因素。傳統(tǒng)意義上的公正并不包含效率，但隨著公正理念內(nèi)涵的不斷豐富，追求公正所付出的“成本”，對(duì)公正管理的影響愈發(fā)凸顯。正如西方古諺所云：“遲來的正義非正義”，經(jīng)過曠日持久的過程才實(shí)現(xiàn)的公正，會(huì)使公正大打折扣。同志在紀(jì)念黨的召開30周年講話中指出：“堅(jiān)持效率和公平有機(jī)結(jié)合才能更好地體現(xiàn)社會(huì)主義本質(zhì)”。因此，工商行政管理中的公正管理應(yīng)當(dāng)努力實(shí)現(xiàn)公平與效率的最佳結(jié)合，不應(yīng)將兩者割裂、對(duì)立起來。
四、圍繞公正管理的核心價(jià)值追求，做好新時(shí)期工商行政管理工作
在工商行政管理的實(shí)踐中，我們必須牢固樹立公正管理的核心價(jià)值追求，并以此為指導(dǎo)，積極推行合理有效的公正管理。
（一）加速理念創(chuàng)新，促成公正管理觀的全面形成
理念是行動(dòng)的先導(dǎo)，是工作的指針。實(shí)現(xiàn)公正管理，必須要在廣大干部隊(duì)伍中形成全員全面的公正管理觀，真正使公正管理成為工作的價(jià)值引領(lǐng)和目標(biāo)追求。這就需要加速理念創(chuàng)新，促成全員全面公正管理觀的形成。一是由權(quán)力本位、官本位、管制本位的管理理念向權(quán)利本位、民主本位、服務(wù)本位的公正管理理念加速轉(zhuǎn)變。從管理的來源、目的、本質(zhì)認(rèn)識(shí)上，順應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)管理的要求，將管理的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)轉(zhuǎn)到以公民的權(quán)利為本、民主為本、服務(wù)為本上來。二是使公正管理觀由簡單表層的認(rèn)識(shí)向系統(tǒng)深入的理論體系轉(zhuǎn)變。公正管理具有深刻的理論根源和豐富的實(shí)踐成果，我們要通過學(xué)習(xí)理論、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、借鑒成果、結(jié)合實(shí)際，形成符合工商行政管理特點(diǎn)的全面深入的公正管理觀。三是使公正管理觀由個(gè)別的管理觀念向全體的核心理念和價(jià)值追求轉(zhuǎn)變。加強(qiáng)理念教育和培訓(xùn)，使全體工商干部深刻理解公正管理觀，從而內(nèi)化為心中的思想和理念，并自覺運(yùn)用公正理念指導(dǎo)管理實(shí)踐。
（二）深化依法行政，弘揚(yáng)公正管理的法治精神
社會(huì)主義法律通過民主程序制定，是最廣大人民意志和利益的體現(xiàn)，所體現(xiàn)的公正是絕大多數(shù)人公認(rèn)的公正，是真正體現(xiàn)社會(huì)進(jìn)步的公正。因此，工商部門實(shí)現(xiàn)公正管理的價(jià)值追求，需要按照社會(huì)主義法治理念的要求，在法治精神的引領(lǐng)下，進(jìn)一步深化依法辦事、依法行政，使法律的本質(zhì)要求真正執(zhí)行到位。一方面要進(jìn)一步深化公正管理中“實(shí)體正義”的要求，做到法律面前人人平等，反對(duì)法外特權(quán)，確保執(zhí)法到位，依法維護(hù)公平的市場(chǎng)競爭秩序，對(duì)任何組織和個(gè)人的違法行為嚴(yán)格依照法律授權(quán)、法定依據(jù)、法定范圍公正作出具體行政行為。另一方面要進(jìn)一步深化“程序正義”的法治意識(shí)，對(duì)于法律設(shè)定專門程序來保障當(dāng)事人的陳述權(quán)、申辯權(quán)、申請(qǐng)回避權(quán)、聽證權(quán)、行政救濟(jì)權(quán)等，嚴(yán)格遵循法定程序，使當(dāng)事人充分享有各項(xiàng)法定權(quán)利，感受到整個(gè)過程的客觀、公平、公正，從而在內(nèi)心認(rèn)同工商部門的管理行為，自覺服從處理決定。
（三）加強(qiáng)制度建設(shè)，推進(jìn)公正管理行為規(guī)范化
公正管理不僅體現(xiàn)在外部管理活動(dòng)中，同樣也體現(xiàn)在內(nèi)部管理活動(dòng)中。公正的內(nèi)部管理能夠維持組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，激發(fā)組織的活力和保證實(shí)現(xiàn)組織成員的普遍受益。制度管理則是內(nèi)部公正管理的根本保障。一要制定制度。按照公正的要求，建立健全內(nèi)部的各項(xiàng)規(guī)章制度，使人事、財(cái)務(wù)、日常辦公、工作規(guī)程等有章可循，克服“人治化”的管理傾向，用制度管人管事。二要公示制度。將已經(jīng)制定的制度向管理對(duì)象公示，便于管理對(duì)象進(jìn)行監(jiān)督。三要執(zhí)行制度。如果已經(jīng)制定的合理的制度僅僅是掛在墻上、寫進(jìn)匯編、停留在口頭上，而沒有得到有效的遵從，這樣的狀況比沒有制度還要糟糕。制度的關(guān)鍵在于執(zhí)行，在內(nèi)部管理中必須要樹立制度的權(quán)威，公正執(zhí)行制度規(guī)定，做到制度面前人人平等，規(guī)范面前人人遵從。
（四）創(chuàng)新管理方式，提升公正管理效能
新時(shí)期的社會(huì)管理任務(wù)更加繁重，工商部門必須秉持社會(huì)管理領(lǐng)域公正優(yōu)先的原則，不斷創(chuàng)新管理方式，提高工作效率，提升公正管理效能，使公正的目標(biāo)追求得以盡快實(shí)現(xiàn)。一是運(yùn)用均衡式管理方式。面對(duì)不斷增加的管理任務(wù)，不能一味靠人力、物力、財(cái)力的不斷增加來解決問題，而要進(jìn)行合理的資源整合。一方面要加強(qiáng)執(zhí)法力量的整合，探索實(shí)施相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度、12315統(tǒng)一調(diào)配制度等，有效整合人力資源。另一方面要加強(qiáng)工作任務(wù)的整合，科學(xué)制訂工作計(jì)劃，減少突擊性任務(wù)，實(shí)施長效監(jiān)管。二是運(yùn)用需求導(dǎo)向型管理方式。融入“以民為本”意識(shí)，更好地為人民群眾服務(wù)。傾聽群眾意見，研究群眾需求，積極為各類市場(chǎng)主體提供適需對(duì)路的服務(wù)。三是運(yùn)用信息化管理方式。一方面依托信息化著力提高公共服務(wù)水平，推動(dòng)完善工商部門門戶網(wǎng)站的各種服務(wù)功能，積極推進(jìn)網(wǎng)上咨詢、網(wǎng)上投訴、網(wǎng)上登記、網(wǎng)上查詢等便民服務(wù)；另一方面依托信息化著力提高監(jiān)管執(zhí)法的科技水平，推動(dòng)信息化手段在登記注冊(cè)、經(jīng)濟(jì)戶口巡查、食品安全監(jiān)管、廣告監(jiān)測(cè)、公平交易執(zhí)法等領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用。通過運(yùn)用高科技的手段，實(shí)現(xiàn)高效能的監(jiān)管。
（五）以公開促公正，提高公正管理透明度努力提高工商行政管理工作的透明度，以民主、公開、互動(dòng)的形式，主動(dòng)接受社會(huì)各界的監(jiān)督。一是管理決策的公開透明。在政策、法規(guī)出臺(tái)前，應(yīng)注意廣泛吸收群眾意見，以開展調(diào)研、座談會(huì)、聽證會(huì)等形式，充分了解行政相對(duì)人的需求，提高決策的民主性、科學(xué)性。二是管理過程的公開。向公眾公開法定依據(jù)、管理程序、操作規(guī)范，主動(dòng)接受群眾監(jiān)督。三是管理結(jié)果的公開透明。管理的結(jié)果向社會(huì)公示，經(jīng)得起群眾的檢驗(yàn)。
行政管理和行政執(zhí)法貫穿于城市管理的全過程,是城市管理的兩個(gè)重要方面,兩者的目標(biāo)一致,就是要把城市管理好。因此,管理與執(zhí)法都必須以同志“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo),以一切有利于城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速持久發(fā)展,有利于為人民群眾創(chuàng)造良好的工作和生活環(huán)境為目標(biāo),通過互相協(xié)作、互相配合并切實(shí)發(fā)揮各自的作用,確保城市的健康發(fā)展,使杭州真正成為居住的天堂、旅游的天堂、求知的天堂、創(chuàng)業(yè)的天堂。
研究城市管理領(lǐng)域的行政管理與執(zhí)法,首先要明確兩者的內(nèi)涵與關(guān)系。行政管理是城市管理的基礎(chǔ)和核心,對(duì)城市的發(fā)展起主導(dǎo)和支配作用。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,行政管理的主要內(nèi)容是:制定有關(guān)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律、法規(guī)、政府規(guī)章、政策措施、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn);依據(jù)法律、法規(guī)、政策措施等進(jìn)行各類社會(huì)經(jīng)濟(jì)行為的行政許可審批、核準(zhǔn)、備案;培育市場(chǎng)、規(guī)范市場(chǎng),把好市場(chǎng)準(zhǔn)入關(guān)并加強(qiáng)監(jiān)管;為各類經(jīng)濟(jì)主體提供服務(wù)。因此,行政管理是根據(jù)各行業(yè)的特性,為保證城市正常運(yùn)轉(zhuǎn),使法人和自然人在一定的范疇中合法經(jīng)營、安全消費(fèi)、正常活動(dòng),這種管理活動(dòng)是城市發(fā)展過程中深層的、內(nèi)在的要求。
行政執(zhí)法的主要內(nèi)容是:以行政管理法律、法規(guī)、政府規(guī)章和政策措施、國家有關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)及行政管理部門的行政審批結(jié)果等為依據(jù),通過對(duì)社會(huì)各經(jīng)濟(jì)主體的社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)行為的檢查,發(fā)現(xiàn)違法、違章行為并進(jìn)行糾正和處罰,以最大限度地減少社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中損害國家和他人利益的違法現(xiàn)象。對(duì)違法事件的發(fā)現(xiàn)以主動(dòng)巡查、受理舉報(bào)和與管理部門聯(lián)合檢查為主要途徑。因此,行政執(zhí)法所表現(xiàn)的通常是通過對(duì)城市表層的、顯見的違法行為進(jìn)行及時(shí)有效的制止、糾正和處罰,使其符合管理部門對(duì)城市管理設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn),保證城市的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。
根據(jù)行政管理與行政執(zhí)法的不同性質(zhì),我們認(rèn)為兩者雖然都是城市管理的重要方面,但之間存在著明顯的區(qū)別,即:行政管理和行政執(zhí)法在城市管理中所處的環(huán)節(jié)不同,行政管理是前置管理,行政執(zhí)法是行政管理的后置手段,應(yīng)服從、服務(wù)于行政管理。行政管理和行政執(zhí)法在城市管理中所針對(duì)的層次不同;行政管理是城市管理深層次的內(nèi)在的要求,行政執(zhí)法是表層的外象的要求。行政管理和行政執(zhí)法在城市管理中的要求不同,行政執(zhí)法講究執(zhí)法的證據(jù)、執(zhí)法的程序和行政處罰的合理性,行政管理為使執(zhí)法定性、裁量準(zhǔn)確,在管理中應(yīng)盡量明確詳細(xì)。
值得指出的是,我市目前實(shí)行的行政管理與執(zhí)法相分離的體制,其行政執(zhí)法的形式是指相對(duì)集中部分城市管理行政處罰權(quán)。在我國城市管理領(lǐng)域擁有行政處罰權(quán)的部門有公安、工商、稅務(wù)、市政、市容、規(guī)劃、綠化、環(huán)保等,這些部門對(duì)公民、法人及其它組織的違法行為實(shí)施行政處罰,對(duì)維護(hù)行政管理及正常的社會(huì)秩序起到了積極作用。但由于行政處罰實(shí)施過于分散,存在不少弊端。相對(duì)集中行政處罰權(quán)可以減少一些弊端。為此,我市經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn),相對(duì)集中了公安、工商、規(guī)劃、衛(wèi)生、環(huán)保、市政公用、市容環(huán)衛(wèi)等7個(gè)方面的部分行政處罰權(quán),以解決行政機(jī)關(guān)因職能交叉而出現(xiàn)的多頭處罰現(xiàn)象,從而加強(qiáng)城市管理。相對(duì)集中行政處罰權(quán)并不是集中所有行政管理權(quán),更不是集中法律法規(guī)對(duì)某些行政管理領(lǐng)域明確規(guī)定的特定處罰權(quán)。
加深對(duì)行政管理與行政執(zhí)法的理論認(rèn)識(shí),有助于我們避免在推行新的城市管理體制時(shí)的一些模糊認(rèn)識(shí)。我市的行政管理與行政執(zhí)法分離實(shí)踐已有半年,在我們的實(shí)踐中無論是一些領(lǐng)導(dǎo)還是許多管理于執(zhí)法人員,不同程度地還存在著一些不正確的認(rèn)識(shí),突出的表現(xiàn)在以下方面。
一是以為行政處罰權(quán)集中后行政執(zhí)法可以代替行政管理。這顯然違反集中行政處罰權(quán)的初衷。市政府169號(hào)令明確規(guī)定,城市管理行政執(zhí)法部門行使市政公用、市容環(huán)境衛(wèi)生管理等七個(gè)方面的行政處罰權(quán)。這表明行政執(zhí)法僅僅是行使行政處罰權(quán),是不能代替行政管理的。二是認(rèn)為集中行政處罰權(quán)僅僅是行使處罰的手續(xù)。使行政執(zhí)法部門變成了處理違法案件的“法院”和判官。這里主要涉及的是行政管理應(yīng)管到什么程度,行政執(zhí)法從哪個(gè)環(huán)節(jié)開始的問題等。行政管理應(yīng)管到什么程度,行政執(zhí)法從哪個(gè)環(huán)節(jié)開始這其實(shí)是一個(gè)難以界定的工作。行政執(zhí)法與行政管理在實(shí)際工作中必定有交叉。三是以為有了行政執(zhí)法隊(duì)伍就可以解決城市管理中存在的所有問題。對(duì)行政執(zhí)法抱有過高的期望,忽視城市管理的主導(dǎo)因素,致使管理部門不管什么都把所有城市管理中出現(xiàn)的問題統(tǒng)統(tǒng)推給行政執(zhí)法部門。
城市管理涉及的部門很多,管理的面也很廣。因此正確認(rèn)識(shí)行政管理和行政執(zhí)法中存在的問題,明確界定管理和執(zhí)法的職責(zé)和關(guān)系,能夠促進(jìn)行政管理和行政執(zhí)法各部門之間分工協(xié)作,有計(jì)劃的開展工作,促進(jìn)城市管理水平的提高。
二、建立健全行政管理與行政執(zhí)法的銜接協(xié)調(diào)機(jī)制
我市實(shí)施集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作時(shí)間不長,從實(shí)際效果看有積極的一面,也存在不少問題。要切實(shí)提高城市管理水平,確保城市管理體制改革成功,最重要的措施就是要建立健全行政管理與行政執(zhí)法之間的有效銜接機(jī)制,解決存在的問題。從市政市容管理的角度看,除了前述的認(rèn)識(shí)問題外,當(dāng)前市政市容行政管理與行政執(zhí)法中存在以下問題。
1·管理與執(zhí)法之間聯(lián)系溝通不夠,相互尊重配合不夠
管理部門有些行政審批的信息不能及時(shí)、準(zhǔn)確、全面地傳遞到執(zhí)法部門。執(zhí)法部門進(jìn)行行政處罰、要求相對(duì)人補(bǔ)辦手續(xù)交納賠償金的信息也不能及時(shí)、準(zhǔn)確、全面地反饋到管理部門。存在“以罰代批”和“該罰不罰”現(xiàn)象。如違法占道、挖掘,違法運(yùn)輸建筑渣土,執(zhí)法部門實(shí)施了處罰后,未告知當(dāng)事人到市政市容管理部門補(bǔ)辦審批手續(xù),也未將處罰情況及時(shí)反饋給市政設(shè)施管理部門,造成執(zhí)法和管理脫節(jié);管理部門發(fā)現(xiàn)違法行為應(yīng)移交執(zhí)法部門處罰的而不移送,以補(bǔ)收費(fèi)用來了結(jié)此事等。
此外,在管理與執(zhí)法人員之間還存在著不相互協(xié)作配合的情緒,有的部門對(duì)對(duì)方反映的情況敷衍了事,隨意應(yīng)付,甚至不尊重。
2·行政執(zhí)法內(nèi)容不全面,多側(cè)重于面上的突擊,存在空白點(diǎn)
根據(jù)市政府的有關(guān)規(guī)定,目前行政執(zhí)法尚有不少地方?jīng)]有介入。特別是不能及時(shí)消除非面上的違法現(xiàn)象,在燃?xì)?、供排水、公交等公用事業(yè)管理上的行政執(zhí)法基本處于空白,一定程度上削弱了行政管理的力度。
3·執(zhí)法人員專業(yè)素質(zhì)不夠,難以深入查處違法行為
對(duì)于一些專業(yè)性、技術(shù)性、安全性較強(qiáng)的違法案件,由于執(zhí)法人員素質(zhì)不高,業(yè)務(wù)不熟,一方面難以查處,另一方面還會(huì)造成行政管理部門,損害行政相對(duì)人的合法權(quán)益。因缺少管理部門的參與和監(jiān)督,在自由裁量權(quán)限范圍內(nèi)確定處罰額度,執(zhí)法人員具有較大的隨意性,容易造成執(zhí)法合法不合理,甚至造成執(zhí)法不嚴(yán)、不公、隨意執(zhí)法。
4·技術(shù)手段落后造成執(zhí)法不力
對(duì)一些技術(shù)性較強(qiáng)的違法案件,需要借助一定的專業(yè)技術(shù)資料和設(shè)備,執(zhí)法部門缺少必要的鑒定手段,造成執(zhí)法困難。如對(duì)新建、改建、擴(kuò)建的工程項(xiàng)目是否按規(guī)定建設(shè)、配套節(jié)約用水設(shè)施,因涉及的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范、設(shè)備工藝的掌握較難,執(zhí)法機(jī)構(gòu)難以鑒定;再如各類地下管線結(jié)構(gòu)與分布比較復(fù)雜,執(zhí)法部門難以全面掌握,這就對(duì)地下管線上的違章確認(rèn)增加了難度。
5·缺乏行政管理與行政執(zhí)法部門之間的相互監(jiān)督制約機(jī)制
執(zhí)法部門的以罰代管、管理部門發(fā)現(xiàn)違法事件不移交處罰,致使該補(bǔ)辦審批手續(xù)的不補(bǔ)辦,該受到處罰的不處罰的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。對(duì)造成這些現(xiàn)象的人員尚沒有較為嚴(yán)密的監(jiān)督和嚴(yán)格的制約機(jī)制。
上述問題的出現(xiàn),其原因是多方面的。客觀上行政執(zhí)法與行政管理相分離的時(shí)間不長,許多執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)知識(shí)、執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)尚不足,主觀上管理與執(zhí)法分離后,存在著部門之間的推諉現(xiàn)象。但最主要的還是相互聯(lián)系與銜接不夠。因此做好管理與執(zhí)法的協(xié)調(diào)和銜接,不僅有利于綜合執(zhí)法工作的順利開展,也有利于管理的進(jìn)一步深化和完善。
開展集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)后,我們?cè)谛姓芾砼c行政執(zhí)法的銜接和協(xié)調(diào)上做了一些初步的探索,但應(yīng)該說還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。為此,今后在進(jìn)一步密切管理與執(zhí)法的工作上應(yīng)做好以下方面的工作。
1·加強(qiáng)城市管理與執(zhí)法的綜合協(xié)調(diào)
隨著形勢(shì)的發(fā)展,觀念的深化,各類新問題、新矛盾不斷涌現(xiàn),特別是關(guān)系到老百姓生活和城市發(fā)展的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題,由一家或兩家職能部門來解決常常顯得“力不從心”。管理與執(zhí)法分離后更需要有一個(gè)權(quán)威的綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。為此,我市已成立城市管理協(xié)調(diào)小組。這個(gè)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)盡快開展工作,重點(diǎn)做好下列工作:研究部署全市性的城市建設(shè)和管理工作,制定中長期城市管理規(guī)劃和階段性工作重點(diǎn),強(qiáng)化宏觀控制和協(xié)調(diào)職能;對(duì)涉及城市發(fā)展、建設(shè)和管理中出現(xiàn)的重大問題、熱點(diǎn)難點(diǎn)問題或全局性問題提出研究課題,并組織調(diào)研;對(duì)涉及政府多個(gè)主管部門的,意見難以統(tǒng)一的重大問題進(jìn)行專題協(xié)調(diào),一般性問題進(jìn)行會(huì)議協(xié)調(diào);對(duì)協(xié)調(diào)會(huì)議作出的決定和會(huì)議紀(jì)要的落實(shí)情況進(jìn)行督查和通報(bào);對(duì)管理部門、執(zhí)法部門在工作中出現(xiàn)瀆職行為進(jìn)行監(jiān)督和檢查。
2·加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè),劃定執(zhí)法界限,形成廉潔、規(guī)范、高效的行政執(zhí)法新體制
雖說管理與執(zhí)法的工作存在交叉,有的工作難以分清相互的職責(zé)。但從各自的性質(zhì)要求入手,兩者還是有明顯的程序性分工。對(duì)這些分工應(yīng)盡可能詳盡的劃分職責(zé)范圍,防止出現(xiàn)新的執(zhí)法交叉或真空現(xiàn)象。但是職責(zé)劃分界定總是無止境的,關(guān)鍵是管理和執(zhí)法雙方要相互諒解、相互支持,從工作的角度出發(fā),我們認(rèn)為應(yīng)該寧可交叉覆蓋,也不能留有空白。
3·正確使用行政處罰程序,確保民主、公開、有效的執(zhí)法
實(shí)施集中行政處罰權(quán),除了遵循行政處罰的基本程序外,還要正確適用決定程序,體現(xiàn)民主、公開、參與精神。要嚴(yán)格按執(zhí)法程序執(zhí)行,促進(jìn)廉政建設(shè),正確處理行政處罰程序違法現(xiàn)象。
4·建立行政管理部門與行政執(zhí)法部門之間的信息交流和配合協(xié)作制度
信息對(duì)稱和配合協(xié)作是加強(qiáng)城市管理的重要條件,目前許多管理和執(zhí)法跟不上要求,很大程度上是由于信息不對(duì)稱和未能有效及時(shí)配合協(xié)作造成的,因此要特別重視信息交流和配合協(xié)作制度的建立。(1)利用杭州市投資項(xiàng)目集中辦事中心或信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)建立管理部門與執(zhí)法部門的信息傳輸渠道。(2)建立聯(lián)系單制度和抄告制度。
行政管理部門與行政執(zhí)法部門在行使行政管理和行政執(zhí)法過程中,對(duì)需要對(duì)方配合銜接或告知對(duì)方的,在規(guī)定期限內(nèi)以書面形式函告對(duì)方,并在規(guī)定期限內(nèi)反饋結(jié)果。(3)建立熱線電話。行政管理或行業(yè)管理部門在現(xiàn)場(chǎng)管理或執(zhí)法時(shí),如遇急需取證或鑒定的,可通過熱線電話通知對(duì)方。當(dāng)場(chǎng)處理后做好現(xiàn)場(chǎng)記錄。(4)建立例會(huì)制度。行政管理和行政執(zhí)法部門要通過例會(huì)及時(shí)解決管理與執(zhí)法的不協(xié)調(diào)因素。
5·有計(jì)劃地實(shí)行聯(lián)合執(zhí)法,建立巡查互補(bǔ)機(jī)制
在日常管理中,行政管理部門與行政執(zhí)法部門應(yīng)有計(jì)劃地實(shí)行聯(lián)合執(zhí)法,建立巡查互補(bǔ)機(jī)制。執(zhí)法部門以面上為主,管理部門以地下管線、設(shè)施結(jié)構(gòu)及設(shè)施使用為重點(diǎn),揚(yáng)長補(bǔ)短,充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)。特別是對(duì)疑難案件和技術(shù)性、隱蔽性專業(yè)性強(qiáng)的行業(yè)必須實(shí)行經(jīng)常性的聯(lián)合執(zhí)法,以便管理更加有效。
6·正確處理好行政管理部門、行政執(zhí)法部門、行業(yè)管理部門、市政市容設(shè)施產(chǎn)權(quán)單位四者之間的關(guān)系
市政市容設(shè)施產(chǎn)權(quán)單位要加強(qiáng)自己設(shè)施的保護(hù),定期巡查,發(fā)現(xiàn)違法案件及時(shí)向行業(yè)管理部門、行政管理部門或行政執(zhí)法部門舉報(bào)。行政管理部門與行政執(zhí)法部門之間應(yīng)實(shí)行“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”聯(lián)絡(luò)。正常情況下,行業(yè)管理部門接到舉報(bào)或在巡查中發(fā)現(xiàn)違法案件,應(yīng)先以書面形式告知行政管理部門,由行政管理部門以書面形式函告行政執(zhí)法部門進(jìn)行行政處罰,如遇特殊情況,可直接要求行政執(zhí)法部門處理。
三、加強(qiáng)和改進(jìn)市政市容行政管理,積極適應(yīng)城市管理體制的變化
行政管理與行政執(zhí)法相分離,使行政管理部門有了更多的力量投入到加強(qiáng)管理中去。特別是市政市容管理部門,在我市的集中行政處罰權(quán)中占85%的處罰內(nèi)容,其工作量更為巨大。因此,市政市容管理部門應(yīng)根據(jù)我市“構(gòu)筑大都市,建設(shè)新天堂”的要求,進(jìn)一步做好市政市容的建設(shè)和管理工作。
1·加快建立和完善城市市政市容管理法規(guī)體系,加強(qiáng)法規(guī)宣傳和貫徹工作
針對(duì)城市管理發(fā)展的新趨勢(shì),加強(qiáng)城市市政市容管理法規(guī)體系的研究。近年來,先后頒布了《杭州市城市燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》、《杭州市城市供水管理?xiàng)l例》、《杭州市城市公共客運(yùn)管理?xiàng)l例》、《杭州市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》、《杭州市城市排水管理辦法》等市政公用、市容環(huán)衛(wèi)法規(guī)、規(guī)章,基本上建立起了較為完善的市政公用法規(guī)體系。隨著城市管理要求的提高,現(xiàn)有法規(guī)。規(guī)章的一些內(nèi)容已不適應(yīng)新的要求,需要加以修改,并要不斷加強(qiáng)宣傳,使廣大市民能夠了解有關(guān)法規(guī)內(nèi)容和要求,明白什么該做,什么不該做,自覺規(guī)范自己的行為。
2·加大行業(yè)管理力度,強(qiáng)化事后的長效管理
改革市政市容管理體制,根據(jù)市政府賦予機(jī)構(gòu)改革后新組建的市政市容管理局的工作職責(zé),按行業(yè)設(shè)置行政管理處室,加強(qiáng)對(duì)市政市容行業(yè)的行政審批、管理力度,規(guī)范行政行為。同時(shí)對(duì)局外行業(yè)管理機(jī)構(gòu)實(shí)施改革,成立市政設(shè)施、公用事業(yè)、市容環(huán)衛(wèi)三個(gè)監(jiān)管中心,強(qiáng)化行業(yè)管理力度,強(qiáng)化審批后的長效管理。同時(shí),要進(jìn)一步修訂各項(xiàng)管理標(biāo)準(zhǔn),使管理有據(jù)可依,規(guī)范管理工作;實(shí)行定期復(fù)查和不定期抽查相結(jié)合的辦法;加快培育市政公用、市容環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)并做好規(guī)范工作。
3·加強(qiáng)市政公用、市容環(huán)衛(wèi)設(shè)施巡查管理力度
配備一定的專業(yè)巡查人員。針對(duì)一些認(rèn)定技術(shù)要求高,需要借助一定的專業(yè)技術(shù)資料或設(shè)備,行政執(zhí)法部門難以認(rèn)定的事項(xiàng),行政管理部門應(yīng)加大巡查力度,配備專業(yè)巡查人員,并通過專業(yè)業(yè)務(wù)培訓(xùn)提高管理水平。同時(shí)加大硬件投入,提高取證能力和可信度。另外,應(yīng)充分發(fā)揮市政公用設(shè)施產(chǎn)權(quán)單位作用,產(chǎn)權(quán)單位應(yīng)實(shí)行定期巡查制度,及時(shí)將巡查中發(fā)現(xiàn)的違法案件,如地下管線安全隔離間距內(nèi)違章修建建(構(gòu))筑物、盜用城市公共供水等及時(shí)向行政執(zhí)法部門舉報(bào)。管理部門和產(chǎn)權(quán)單位巡查工作應(yīng)以隱蔽性、專業(yè)性和結(jié)構(gòu)性為重點(diǎn),以地下管線、橋梁(包括高架道路、立交橋)、泵站及閘門等為主。
4·建立和完善內(nèi)外監(jiān)督、舉報(bào)機(jī)制,加強(qiáng)監(jiān)督力度
要采用外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督相結(jié)合的辦法。外部監(jiān)督上要增強(qiáng)管理工作的透明度,自覺接受新聞媒體和社會(huì)公眾的監(jiān)督,并定期召開監(jiān)督員座談會(huì),征求對(duì)管理工作的意見,對(duì)群眾舉報(bào)的不當(dāng)審批須及時(shí)糾正。內(nèi)部監(jiān)督上要明確專門機(jī)構(gòu),完善監(jiān)督制度,嚴(yán)格遵照?qǐng)?zhí)行。對(duì)于行政管理部門及其工作人員在審批過程中未依法行政,有故意或重大過夫的,應(yīng)嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定追究責(zé)任。同時(shí),公開舉報(bào)電話,建立健全社會(huì)監(jiān)督網(wǎng)絡(luò),聘請(qǐng)義務(wù)監(jiān)督員,對(duì)違法案件進(jìn)行舉報(bào),加大處罰力度,提高違法成本,使當(dāng)事人覺得罰不如批,從而自覺辦理審批手續(xù)。
5·繼續(xù)實(shí)行行政執(zhí)法責(zé)任制,加強(qiáng)考核
全面理清與本部門行政執(zhí)法活動(dòng)有關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章以及其他規(guī)范性文件,弄清執(zhí)法依據(jù),明確職責(zé)、權(quán)限,按照法定職責(zé)和權(quán)限,提出本部門的年度工作目標(biāo),制定依法行政目標(biāo)責(zé)任制,做到執(zhí)法工作程序化,執(zhí)法文書規(guī)范化,錯(cuò)案和執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究制度化,保障行政執(zhí)法活動(dòng)合法、高效、規(guī)范。要加強(qiáng)對(duì)行政管理人員的資格培訓(xùn),素質(zhì)教育和必要的考試,使行政管理人員特別是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部,了解和掌握本部門,本崗位貫徹實(shí)施的法律、法規(guī)和規(guī)章,熟知自己的法定職責(zé)、權(quán)限和責(zé)任。要加強(qiáng)對(duì)法律、法規(guī)、規(guī)章執(zhí)行情況的檢查,要進(jìn)一步完善行政執(zhí)法監(jiān)督檢查制度,建立健全行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制,清除亂審批、亂管理現(xiàn)象,提高依法行政管理的正確率,減少和防止違法行政行為的發(fā)生。
只要行政管理部門和行政執(zhí)法部門始終以同志“三個(gè)代表”的思想為指導(dǎo),認(rèn)真貫徹“二為服務(wù)”的方針,在各項(xiàng)工作中相互支持、密切配合,及時(shí)溝通,就一定能把杭城建設(shè)得更美好,管理得更有序,使杭州真正成為人間的“天堂”。
研究對(duì)象與方法
1.研究對(duì)象。對(duì)南京市某公立醫(yī)院行政管理人員進(jìn)行調(diào)查，發(fā)放105份問卷，收回96份，有效問卷為87份，卷有效率為82.9%。對(duì)該院的醫(yī)生進(jìn)行隨機(jī)抽樣，共發(fā)放95份，回收83份，有效問卷75份，卷有效率為79.0%。按同樣的方式，在該院的護(hù)士中發(fā)放95份問卷，回收89份，有效問卷81份，卷有效率為85.3%。
2.研究工具。本研究以黃希庭和張志杰(2001)編制的青少年時(shí)間管理傾向量表為原型，由于測(cè)量群體差異性而進(jìn)行了適當(dāng)修改。問卷采用Likert5點(diǎn)自評(píng)式量表，從“完全不符合”至“完全符合”分別評(píng)定為1－5分。量表有44道題，由3個(gè)分量表構(gòu)成，包括時(shí)間價(jià)值感量表、時(shí)間監(jiān)控觀量表和時(shí)間效能感量表。通過調(diào)查獲得的數(shù)據(jù)對(duì)新量表的信度進(jìn)行檢驗(yàn)，測(cè)得α系數(shù)如表1所示，可見該表信度良好，可以反應(yīng)該公立醫(yī)院行政管理人員的時(shí)間管理傾向及其子維度的特征。此外，要求研究對(duì)象填寫性別、年齡、工齡、學(xué)歷、是否兼職臨床工作等資料。3.數(shù)據(jù)處理。采用epidata對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行錄入，并用SPSS17.0對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析處理。
研究結(jié)果
1.該公立醫(yī)院行政管理人員在時(shí)間管理傾向及其子維度、各因子上的得分。
1.1該公立醫(yī)院行政管理人員的時(shí)間管理傾向均值為3.9060，得分較高，時(shí)間管理情況較好。
1.2在時(shí)間價(jià)值感維度上，個(gè)人取向和社會(huì)取向得分均較高，說明他們普遍有較為正確的時(shí)間價(jià)值觀，已經(jīng)意識(shí)到時(shí)間的短暫性，重視時(shí)間對(duì)個(gè)人以及社會(huì)的價(jià)值。
1.3與其他兩個(gè)維度相比，在時(shí)間監(jiān)控觀維度上，該院行政管理人員得分相對(duì)較低。在其中五個(gè)因子中，該院行政管理人員在設(shè)置目標(biāo)和反饋性兩個(gè)因子上的得分較低，說明他們目標(biāo)不清晰，反饋性較差。優(yōu)先級(jí)和時(shí)間分配兩因子的得分較高，說明他們能比較好的認(rèn)識(shí)事情的優(yōu)先順序，也能做出合理分配。而計(jì)劃這個(gè)因子則處于中間。
1.4在時(shí)間效能感上，得分也較高，表示該院行政管理人員對(duì)時(shí)間管理的信心較強(qiáng)，對(duì)時(shí)間管理行為能力的估計(jì)也較為充分。
2.分別以性別和是否兼行政工作作為自變量，以時(shí)間管理傾向及其子維度的得分為因變量，進(jìn)行獨(dú)立樣本T檢驗(yàn)。如表3和表4所示，經(jīng)方差方程的Levene檢驗(yàn)得男女兩組、是否兼行政兩組在時(shí)間管理傾向及其子維度上的得分均滿足方差齊性；進(jìn)一步分析得該院不同性別的行政管理人員在時(shí)間管理傾向及時(shí)間監(jiān)控觀、時(shí)間效能感兩維度上的得分存在顯著差異，在時(shí)間價(jià)值感維度上的得分不存在顯著差異；是否兼臨床則對(duì)該院行政人員時(shí)間管理傾向及其子維度的得分沒有影響。
3.學(xué)歷、年齡、工齡與時(shí)間管理傾向及其子維度得分的相關(guān)分析該院行政管理人員的學(xué)歷與其時(shí)間管理傾向、時(shí)間監(jiān)控觀的得分存在顯著相關(guān)，而與時(shí)間價(jià)值感、時(shí)間效能感的得分不存在顯著相關(guān)；該院行政管理人員的年齡、工齡與其時(shí)間管理傾向及各子維度的得分不存在顯著相關(guān)。
4.該公立醫(yī)院行政管理人員、醫(yī)生和護(hù)士在時(shí)間管理傾向及其子維度上的差異。該院行政管理人員在時(shí)間管理傾向及其子維度上的得分高于該院的醫(yī)生和護(hù)士組得分。由表7和表8可知，該院行政管理人員在時(shí)間管理傾向上的得分與醫(yī)生和護(hù)士兩組的得分存在顯著差異，而后兩組間不存在顯著差異。同理，該院行政管理人員在時(shí)間價(jià)值感、時(shí)間監(jiān)控觀和時(shí)間效能感上的得分與醫(yī)生和護(hù)士兩組的得分存在顯著差異，醫(yī)生與護(hù)士組間不存在顯著差異，此處不再贅述。
討論
1.時(shí)間監(jiān)控觀有待提高。該院行政管理人員普遍重視時(shí)間的價(jià)值，有較強(qiáng)的信心利用好時(shí)間，對(duì)時(shí)間管理行為的估計(jì)也較為充分，但他們?cè)跁r(shí)間監(jiān)控方面的表現(xiàn)卻不盡如人意。時(shí)間監(jiān)控觀是個(gè)體利用和運(yùn)籌時(shí)間的觀念和能力，是時(shí)間管理傾向這三個(gè)維度中可操作性最強(qiáng)的一個(gè)，是一個(gè)人進(jìn)行時(shí)間管理的具體的實(shí)施階段，它體現(xiàn)在一系列外顯的活動(dòng)中，時(shí)間管理的技巧正是在這一階段中具體體現(xiàn)出來[6]。該院行政管理人員在時(shí)間監(jiān)控觀上的問題，正意味著公立醫(yī)院行政管理人員的時(shí)間管理技巧有待完善。
2.性別差異。該院行政管理人員中，男性在時(shí)間管理傾向及時(shí)間監(jiān)控觀、時(shí)間效能感兩維度上的得分顯著高于女性。雖然同在公立醫(yī)院的行政管理崗位，但男性和女性的工作存在一定差異，決策層中男性的比例較高，負(fù)責(zé)制定目標(biāo)和安排任務(wù)，而女性更多的是處于執(zhí)行層，較多地是執(zhí)行上層指派的任務(wù)，實(shí)際運(yùn)籌和管理時(shí)間的能力相對(duì)較弱，也較少得到鍛煉。另外，由于生理和社會(huì)分工的差異性，相對(duì)男性而言，女性花更多的精力和時(shí)間在家庭方面，時(shí)間緊迫感更甚，用于制定目標(biāo)、交流反饋等的時(shí)間更是擠不出來，時(shí)間管理情況自然要比男性稍差一些。
3.學(xué)歷影響。本次調(diào)查顯示，該院行政管理人員的學(xué)歷與其時(shí)間管理傾向、時(shí)間監(jiān)控觀的得分存在顯著正相關(guān)，而與時(shí)間價(jià)值感、時(shí)間效能感的得分不存在顯著相關(guān)。學(xué)歷在某種程度上代表了個(gè)體的知識(shí)儲(chǔ)備，掌握信息的主動(dòng)權(quán)，學(xué)歷越高的人可能更容易接受和運(yùn)用新知識(shí)，思維更具開闊性，自我控制能力可能也較高，能運(yùn)用較為系統(tǒng)的知識(shí)妥善處理各事務(wù)之間的關(guān)系，更善于安排計(jì)劃和設(shè)置目標(biāo)等，故而在時(shí)間監(jiān)控觀維度上的表現(xiàn)要較低學(xué)歷者更勝一籌。
4.該院行政管理人員的時(shí)間管理能力優(yōu)于醫(yī)生與護(hù)士組。該院行政管理人員在時(shí)間管理傾向上及子維度上的得分顯著高于醫(yī)生和護(hù)士組，說明較臨床工作人員而言，他們更加重視時(shí)間對(duì)于個(gè)人和社會(huì)的價(jià)值，管理時(shí)間的能力和信心都更強(qiáng)。正所謂“術(shù)業(yè)有專攻”，他們作為管理人員對(duì)于“時(shí)間”這一管理要素自然掌握更多的知識(shí)和技巧，也更能為自己所用。他們也會(huì)在非工作時(shí)間自主學(xué)習(xí)更多的管理知識(shí)以更新自己的知識(shí)儲(chǔ)備，這正響應(yīng)了公立醫(yī)院改革中倡導(dǎo)的管理隊(duì)伍職業(yè)化的要求。
建議
時(shí)間管理理論的核心是人的自我管理，學(xué)習(xí)時(shí)間管理的目的，是加強(qiáng)自身管理，而不是單純地提高工作效率。個(gè)體的時(shí)間管理傾向是遺傳與環(huán)境交互作用的結(jié)果，時(shí)間管理上的行為習(xí)慣也是在長期的生活中形成的[5]。時(shí)間管理研究已經(jīng)證明，可以在后天的培養(yǎng)學(xué)習(xí)過程中不斷改善時(shí)間管理傾向。試圖將該院行政管理人員在時(shí)間監(jiān)控觀上的問題迅速解決是不切實(shí)際的，時(shí)間管理技巧的培養(yǎng)應(yīng)是一個(gè)長期且循序漸進(jìn)的過程，可以從個(gè)體和醫(yī)院兩個(gè)角度來培養(yǎng)他們建立適當(dāng)?shù)臅r(shí)間管理策略，著重用時(shí)間管理知識(shí)武裝自己，從而提高他們的時(shí)間管理能力。
1.加強(qiáng)公立醫(yī)院行政管理人員對(duì)時(shí)間的自我管理
1.1明確目標(biāo)。通過調(diào)查顯示，該公立醫(yī)院行政管理人員目標(biāo)不清晰，甚至沒有目標(biāo)。漢語字典中，對(duì)于目標(biāo)的解釋是：想要達(dá)到的境地或標(biāo)準(zhǔn)。沒有明確的目標(biāo)，則往往缺乏導(dǎo)向性和內(nèi)部動(dòng)力，這是造成該院行政管理人員時(shí)間利用效率不佳的主要原因之一。制定目標(biāo)往往需要結(jié)合自身能力、性格和科室工作特點(diǎn)等多方面因素考慮，應(yīng)當(dāng)遵循SMART法則：specific明確的：即目標(biāo)的范圍是明確的而不是寬泛的；measurable可度量的：即最終實(shí)施的目標(biāo)需簡化為實(shí)際的、可衡量的小目標(biāo)；attainable可實(shí)現(xiàn)的：目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是可實(shí)現(xiàn)的而不是理想化的；result-based結(jié)果導(dǎo)向的：目標(biāo)應(yīng)該基于結(jié)果而非基于行動(dòng)或過程；Time-based時(shí)效性：即目標(biāo)應(yīng)當(dāng)有時(shí)間限制。
1.2制定計(jì)劃。眾所周知，管理是有計(jì)劃、有目的過程，制訂科學(xué)合理的計(jì)劃可以大大節(jié)省時(shí)間。任務(wù)分析是制定計(jì)劃過程中頗為關(guān)鍵的一步?？梢赃\(yùn)用“色拉米戰(zhàn)略”，將任務(wù)分成多個(gè)單獨(dú)的部分，根據(jù)每個(gè)部分所需的時(shí)間及其重要性安排出處理的先后順序，然后逐步完成任務(wù)。對(duì)于各類工作的具體協(xié)調(diào)和處理，則應(yīng)當(dāng)學(xué)會(huì)運(yùn)用艾森豪威爾原則，即：（1）對(duì)于重要又緊急的突發(fā)事件，要管理者本人親自、立刻處理；（2）對(duì)于重要而不緊急的，則要管理者本人花最多的時(shí)間去進(jìn)行戰(zhàn)略規(guī)劃；（3）對(duì)于緊急而不重要的工作，要減少對(duì)其所花費(fèi)的時(shí)間，也可以酌情委托給下屬去處理；（4）對(duì)于不緊急也不重要的工作則可以不去處理。在分析工作任務(wù)的基礎(chǔ)上，初步估計(jì)每項(xiàng)工作需要耗費(fèi)的時(shí)間，進(jìn)行時(shí)間定量分配，制訂出時(shí)間消耗標(biāo)準(zhǔn)。最后將時(shí)間分段，盡量將需要集中精力、重點(diǎn)的、難度大的事情安排在精力旺盛的時(shí)段完成。
1.3實(shí)施控制。有了計(jì)劃之后，需要控制行為予以支持，確保所制定的目標(biāo)和工作計(jì)劃得以落實(shí)。彼得.德魯克提出通過記錄自己的時(shí)間、管理自己的時(shí)間和集中自己的時(shí)間來進(jìn)行時(shí)間管理。時(shí)間管理的起點(diǎn)是明確了解時(shí)間消費(fèi)的現(xiàn)狀，利用記事本將每天的時(shí)間花銷記錄下來，如同記賬一樣，按時(shí)間先后做成時(shí)間表，使得工作內(nèi)容和時(shí)間花費(fèi)都有案可查；同時(shí)也要保持時(shí)間利用的連續(xù)性，管理好電話和電腦等通訊工具，避免不必要的干擾。
1.4增強(qiáng)反饋性。每天工作結(jié)束后，檢查記錄時(shí)間消耗的記事本，對(duì)全天的工作進(jìn)行整體回顧，反思工作完成情況，與原工作計(jì)劃的差異，剖析時(shí)間的使用情況，評(píng)價(jià)時(shí)間花費(fèi)的有效性等等。積極找出其中的問題，在必要的地方進(jìn)行及時(shí)修正和調(diào)整。非常重要的一點(diǎn)是，可以利用醫(yī)院內(nèi)部網(wǎng)加強(qiáng)同事之間的合作交流，學(xué)習(xí)借鑒彼此的時(shí)間管理技巧，相互監(jiān)督，減少工作中不必要的時(shí)間消耗。
2.醫(yī)院在促進(jìn)時(shí)間管理方面的作用。環(huán)境對(duì)于個(gè)體時(shí)間能力的培養(yǎng)至關(guān)重要，公立醫(yī)院應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)行政管理人員時(shí)間管理的教育活動(dòng)，提供平臺(tái)來指導(dǎo)他們對(duì)時(shí)間進(jìn)行妥善管理，并規(guī)范其時(shí)間管理行為。
2.1強(qiáng)調(diào)制度建設(shè)。目前，在對(duì)公立醫(yī)院行政管理人員的考核指標(biāo)中，還沒有針對(duì)時(shí)間管理行為的內(nèi)容。時(shí)間管理能力的優(yōu)劣應(yīng)作為考核行政管理人員的指標(biāo)之一，對(duì)于表現(xiàn)優(yōu)異的職工可采取一些激勵(lì)措施，強(qiáng)化其改善時(shí)間管理行為的內(nèi)部動(dòng)機(jī)。在醫(yī)院行政管理中應(yīng)大力加強(qiáng)制度建設(shè)，做到用制度管人，使行政管理人員的各項(xiàng)工作都有章可循、有制可依。公立醫(yī)院的行政管理工作有其特殊的周期性，醫(yī)院每年的教研活動(dòng)和聘用工作等都會(huì)呈規(guī)律性、周期性變化，通過制定詳細(xì)的制度來指導(dǎo)和規(guī)范各項(xiàng)管理工作，可以幫助行政管理人員節(jié)約大量時(shí)間。
