時間：2023-11-15 10:09:01
緒論：在尋找寫作靈感嗎？愛發(fā)表網為您精選了8篇土地利用總體規(guī)劃的原則，愿這些內容能夠啟迪您的思維，激發(fā)您的創(chuàng)作熱情，歡迎您的閱讀與分享！
論文摘要：隨著我國國民經濟的飛速發(fā)展與城市化進程的日益加快，各項建設項目的土地需求量日益增加，土地利用的供需矛盾與結構性矛盾顯得更加突出。必須以可持續(xù)發(fā)展的眼光來正確看待兩者的關系，在具體實施中要做到對兩者有效的協調與銜接。本文通過對土地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃差異的對比，提出了兩者銜接的方式。
引言
改革開放以來，隨著我國國民經濟的飛速發(fā)展和我國經濟體制由計劃經濟體制向市場經濟體制的轉軌，各項建設項目的土地需求量日益增加，尤其是耕地面積的迅速減少，使土地利用的供需矛盾與結構性矛盾顯得更加突出。為了加強對新經濟形勢下我國土地利用總體規(guī)劃進行科學、可行的修編，土地管理部門在全國范圍內先后部署并開展了兩輪總體規(guī)劃編制工作，特別是加強對土地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃的銜接。土地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)土地規(guī)劃在用地分類、編制體系及審批權限幾方面都存在著很大差別，兩者銜接的核心工作是做到用地布局與建設用地規(guī)模兩方面的銜接。如果建設用地與基本農田的布局不能做到充分的銜接，則規(guī)劃實施中必然要對兩個規(guī)劃進行頻繁調整。可見，土地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃有著很高的關聯度，必須以可持續(xù)發(fā)展的眼光來正確看待兩者的關系，在具體實施中要做到對兩者有效的協調與銜接，為兩個規(guī)劃各自的順利實施打下堅實的基礎。
土地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃的差異
1、指導思想的差異
自1986年至今，我國先后開展了兩輪關于土地利用的總體規(guī)劃編制。土地利用總體規(guī)劃是以土地資源供給為出發(fā)點，依照上級所下達的對建設用地的控制指標為限制，按計劃進行的土地規(guī)劃編制，其指導思想是制約供給和引導需求，重點在于對土地利用的控制上。城鎮(zhèn)規(guī)劃是對社會發(fā)展、經濟狀況、產業(yè)政策及人文因素等多方面進行綜合分析，并依據市場經濟下城鎮(zhèn)的客觀發(fā)展規(guī)律與社會需求進行編制的規(guī)劃，其指導思想是以滿足需求和方便生活為出發(fā)點，重在發(fā)展。
規(guī)劃目標的差異
土地利用總體規(guī)劃是以規(guī)劃期的耕地和其他主要農用地的保有量、建設用地占用耕地數量及控制規(guī)模、土地的開發(fā)，整理及復墾規(guī)模、總體布局要求及土地利用率與產出率的提高等方面為主要目標。城鎮(zhèn)規(guī)劃則主要目標則是在城鎮(zhèn)的性質、規(guī)模及發(fā)展方向確立的條件下，對城鎮(zhèn)的規(guī)劃區(qū)范圍及擬定分期建設技術經濟指標等方面進行確定。
規(guī)劃部門的差異
土地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃分別由國家土地資源管理部門和土地規(guī)劃建設部門來編制實施。隨著計劃經濟體制到市場經濟體制的轉變，我國的土地資源也從過去的無償使用發(fā)展為有償使用，這同時就客觀造成了國家土地資源管理部門與各部門之間以及各部門間的矛盾。
規(guī)劃時間、層次及人口統(tǒng)計口徑差異造成的矛盾
土地利用規(guī)劃有一個重要原則，即“一保吃飯、二保建設、三保環(huán)境”，而事實上很多城鎮(zhèn)卻是先有城市規(guī)劃后有土地利用總體規(guī)劃，這種現象導致總體規(guī)劃反而服從城鎮(zhèn)規(guī)劃的結果。城鎮(zhèn)人口的統(tǒng)計途徑和統(tǒng)計范圍方面也存在著差異，有些按行政區(qū)域進行統(tǒng)計，有些則按非農業(yè)人口數量確定人口規(guī)模。這種“以地定人”的城鎮(zhèn)規(guī)劃和“以人圈地”的土地利用總體規(guī)劃也是導致不同矛盾的根源。
土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃銜接的原則
土地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃的銜接應遵從以下原則：第一，從全局出發(fā)的整體性原則，要求以提高土地的總體利用效益為基礎，對不同區(qū)域、用地部門及產業(yè)之間用地的需求進行全面考慮，協調好各區(qū)域、部門及產業(yè)間的用地矛盾。第二，保護與保障并行原則，在加強對基本農田保護的基礎上，推進耕地保護從重數量向數量、質量及生態(tài)建設的全面平衡轉變。加強對土地的整理力度，控制建設用地占地規(guī)模，建立保護耕地的激勵機制，才能使耕地保護與經濟建設和諧發(fā)展。第三，可持續(xù)的土地利用原則，在規(guī)劃建設中要將土地的開發(fā)、整理、利用及保護結合起來，重視環(huán)境的保護與改善，對區(qū)域生態(tài)建設和環(huán)境保護用地進行合理安排，使土地利用和生態(tài)環(huán)境統(tǒng)一協調，實現對土地的可持續(xù)利用。 轉貼于
土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃的銜接方式
1、強化土地管理部門和建設規(guī)劃部門間的協作
土地管理部門和城市建設規(guī)劃部門都要對城市用地進行統(tǒng)一的管理，嚴格土地審批制度，切實做到土地規(guī)劃、征地、開發(fā)、建設的統(tǒng)一管理。同時要強化實施兩個規(guī)劃后的監(jiān)督檢查工作，對于違法用地和建設的案件要嚴肅查處。土地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃銜接的重點是城鎮(zhèn)建設用地的范圍和界限，而建設用地區(qū)的土地利用則按照城鎮(zhèn)建設規(guī)劃進行。
城鎮(zhèn)規(guī)劃要以土地利用總體規(guī)劃為依據
城鎮(zhèn)規(guī)劃制定的發(fā)展用地的規(guī)模及控制范圍不可超過土地利用總體規(guī)劃規(guī)定的控制指標。同時，城鎮(zhèn)建設用地要嚴格符合耕地總量的動態(tài)平衡要求及土地用途的管制要求，努力提高耕地的質量。對于不合理的建設用地，要按照土地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃的具體要求進行局部調整，做到科學、合理地用地。任何部門、任何單位與個人的建設用地都不得違反土地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)建設規(guī)劃的要求。
走集約型的城鎮(zhèn)建設道路
城鎮(zhèn)建設規(guī)劃應從過去的粗放式建設方式轉變?yōu)槌浞职l(fā)揮城鎮(zhèn)可利用空間的集約型建設方式。城鎮(zhèn)規(guī)劃要樹立建設用地緊張的觀念，對土地進行更加科學、精密、詳盡的安排規(guī)劃，對城鎮(zhèn)空間充分利用，適當提高建筑的密度、高度及容積率。當前許多城鎮(zhèn)建筑的密度與容積率都比較低，有著很大的開發(fā)改造潛力。同時也可通過加強舊城改造，提高舊城用地在布局、結構及功能方面的緊促性與合理性來提高舊城土地的利用效率。另外還可以土地置換的方式，壓縮農村的居民點及村鎮(zhèn)企業(yè)用地，以達到節(jié)約用地的目標。
參考文獻：
[1]丁祥偉.淺談土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃的銜接[J].城市建設，2011（13）.
[2]王開楊.大型復雜橋梁施工監(jiān)控分析[J].科技創(chuàng)新導報，2011（28）.
[3] 於忠祥. 世紀初我國土地利用總體規(guī)劃回顧與展望[J].安徽農業(yè)大學學報（社會科學版），2008，17（06）.
論文摘要:隨著我國國民經濟的飛速發(fā)展與城市化進程的日益加快,各項建設項目的土地需求量日益增加,土地利用的供需矛盾與結構性矛盾顯得更加突出。必須以可持續(xù)發(fā)展的眼光來正確看待兩者的關系,在具體實施中要做到對兩者有效的協調與銜接。本文通過對土地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃差異的對比,提出了兩者銜接的方式。
引言
改革開放以來,隨著我國國民經濟的飛速發(fā)展和我國經濟體制由計劃經濟體制向市場經濟體制的轉軌,各項建設項目的土地需求量日益增加,尤其是耕地面積的迅速減少,使土地利用的供需矛盾與結構性矛盾顯得更加突出。為了加強對新經濟形勢下我國土地利用總體規(guī)劃進行科學、可行的修編,土地管理部門在全國范圍內先后部署并開展了兩輪總體規(guī)劃編制工作,特別是加強對土地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃的銜接。土地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)土地規(guī)劃在用地分類、編制體系及審批權限幾方面都存在著很大差別,兩者銜接的核心工作是做到用地布局與建設用地規(guī)模兩方面的銜接。如果建設用地與基本農田的布局不能做到充分的銜接,則規(guī)劃實施中必然要對兩個規(guī)劃進行頻繁調整?？梢?土地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃有著很高的關聯度,必須以可持續(xù)發(fā)展的眼光來正確看待兩者的關系,在具體實施中要做到對兩者有效的協調與銜接,為兩個規(guī)劃各自的順利實施打下堅實的基礎。
土地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃的差異
1、指導思想的差異
自1986年至今,我國先后開展了兩輪關于土地利用的總體規(guī)劃編制。土地利用總體規(guī)劃是以土地資源供給為出發(fā)點,依照上級所下達的對建設用地的控制指標為限制,按計劃進行的土地規(guī)劃編制,其指導思想是制約供給和引導需求,重點在于對土地利用的控制上。城鎮(zhèn)規(guī)劃是對社會發(fā)展、經濟狀況、產業(yè)政策及人文因素等多方面進行綜合分析,并依據市場經濟下城鎮(zhèn)的客觀發(fā)展規(guī)律與社會需求進行編制的規(guī)劃,其指導思想是以滿足需求和方便生活為出發(fā)點,重在發(fā)展。
規(guī)劃目標的差異
土地利用總體規(guī)劃是以規(guī)劃期的耕地和其他主要農用地的保有量、建設用地占用耕地數量及控制規(guī)模、土地的開發(fā),整理及復墾規(guī)模、總體布局要求及土地利用率與產出率的提高等方面為主要目標。城鎮(zhèn)規(guī)劃則主要目標則是在城鎮(zhèn)的性質、規(guī)模及發(fā)展方向確立的條件下,對城鎮(zhèn)的規(guī)劃區(qū)范圍及擬定分期建設技術經濟指標等方面進行確定。
規(guī)劃部門的差異
土地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃分別由國家土地資源管理部門和土地規(guī)劃建設部門來編制實施。隨著計劃經濟體制到市場經濟體制的轉變,我國的土地資源也從過去的無償使用發(fā)展為有償使用,這同時就客觀造成了國家土地資源管理部門與各部門之間以及各部門間的矛盾。
規(guī)劃時間、層次及人口統(tǒng)計口徑差異造成的矛盾
土地利用規(guī)劃有一個重要原則,即“一保吃飯、二保建設、三保環(huán)境”,而事實上很多城鎮(zhèn)卻是先有城市規(guī)劃后有土地利用總體規(guī)劃,這種現象導致總體規(guī)劃反而服從城鎮(zhèn)規(guī)劃的結果。城鎮(zhèn)人口的統(tǒng)計途徑和統(tǒng)計范圍方面也存在著差異,有些按行政區(qū)域進行統(tǒng)計,有些則按非農業(yè)人口數量確定人口規(guī)模。這種“以地定人”的城鎮(zhèn)規(guī)劃和“以人圈地”的土地利用總體規(guī)劃也是導致不同矛盾的根源。
土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃銜接的原則
土地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃的銜接應遵從以下原則:第一,從全局出發(fā)的整體性原則,要求以提高土地的總體利用效益為基礎,對不同區(qū)域、用地部門及產業(yè)之間用地的需求進行全面考慮,協調好各區(qū)域、部門及產業(yè)間的用地矛盾。第二,保護與保障并行原則,在加強對基本農田保護的基礎上,推進耕地保護從重數量向數量、質量及生態(tài)建設的全面平衡轉變。加強對土地的整理力度,控制建設用地占地規(guī)模,建立保護耕地的激勵機制,才能使耕地保護與經濟建設和諧發(fā)展。第三,可持續(xù)的土地利用原則,在規(guī)劃建設中要將土地的開發(fā)、整理、利用及保護結合起來,重視環(huán)境的保護與改善,對區(qū)域生態(tài)建設和環(huán)境保護用地進行合理安排,使土地利用和生態(tài)環(huán)境統(tǒng)一協調,實現對土地的可持續(xù)利用。
土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃的銜接方式
1、強化土地管理部門和建設規(guī)劃部門間的協作
土地管理部門和城市建設規(guī)劃部門都要對城市用地進行統(tǒng)一的管理,嚴格土地審批制度,切實做到土地規(guī)劃、征地、開發(fā)、建設的統(tǒng)一管理。同時要強化實施兩個規(guī)劃后的監(jiān)督檢查工作,對于違法用地和建設的案件要嚴肅查處。土地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃銜接的重點是城鎮(zhèn)建設用地的范圍和界限,而建設用地區(qū)的土地利用則按照城鎮(zhèn)建設規(guī)劃進行。
城鎮(zhèn)規(guī)劃要以土地利用總體規(guī)劃為依據
城鎮(zhèn)規(guī)劃制定的發(fā)展用地的規(guī)模及控制范圍不可超過土地利用總體規(guī)劃規(guī)定的控制指標。同時,城鎮(zhèn)建設用地要嚴格符合耕地總量的動態(tài)平衡要求及土地用途的管制要求,努力提高耕地的質量。對于不合理的建設用地,要按照土地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃的具體要求進行局部調整,做到科學、合理地用地。任何部門、任何單位與個人的建設用地都不得違反土地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)建設規(guī)劃的要求。
走集約型的城鎮(zhèn)建設道路
城鎮(zhèn)建設規(guī)劃應從過去的粗放式建設方式轉變?yōu)槌浞职l(fā)揮城鎮(zhèn)可利用空間的集約型建設方式。城鎮(zhèn)規(guī)劃要樹立建設用地緊張的觀念,對土地進行更加科學、精密、詳盡的安排規(guī)劃,對城鎮(zhèn)空間充分利用,適當提高建筑的密度、高度及容積率。當前許多城鎮(zhèn)建筑的密度與容積率都比較低,有著很大的開發(fā)改造潛力。同時也可通過加強舊城改造,提高舊城用地在布局、結構及功能方面的緊促性與合理性來提高舊城土地的利用效率。另外還可以土地置換的方式,壓縮農村的居民點及村鎮(zhèn)企業(yè)用地,以達到節(jié)約用地的目標。
參考文獻:
[1]丁祥偉.淺談土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃的銜接[J].城市建設,2011(13).
[2]王開楊.大型復雜橋梁施工監(jiān)控分析[J].科技創(chuàng)新導報,2011(28).
[3] 於忠祥. 世紀初我國土地利用總體規(guī)劃回顧與展望[J].安徽農業(yè)大學學報(社會科學版),2008,17(06).
關鍵詞：土地利用總體規(guī)劃；城鎮(zhèn)規(guī)劃；銜接
Abstract: with the rapid development of national economy in China and the urbanization process of the speed up day by day, the construction project of the land demand has increased, the contradiction between supply and demand of land use and structural contradictions appear more outstanding. Must be in sight of sustainable development to a correct view on the relationship between the two, in the concrete implementation to do on both effective coordination and cohesion. This article through to the general land use planning and the urban planning difference contrast, puts forward the way of cohesion.
Keywords: general land use planning; Town planning; cohesion
中圖分類號： TU984 文獻標識碼：A 文章編號：
引言
改革開放以來，隨著我國國民經濟的飛速發(fā)展和我國經濟體制由計劃經濟體制向市場經濟體制的轉軌，各項建設項目的土地需求量日益增加，尤其是耕地面積的迅速減少，使土地利用的供需矛盾與結構性矛盾顯得更加突出。為了加強對新經濟形勢下我國土地利用總體規(guī)劃進行科學、可行的修編，土地管理部門在全國范圍內先后部署并開展了兩輪總體規(guī)劃編制工作，特別是加強對土地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃的銜接。土地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)土地規(guī)劃在用地分類、編制體系及審批權限幾方面都存在著很大差別，兩者銜接的核心工作是做到用地布局與建設用地規(guī)模兩方面的銜接。如果建設用地與基本農田的布局不能做到充分的銜接，則規(guī)劃實施中必然要對兩個規(guī)劃進行頻繁調整。可見，土地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃有著很高的關聯度，必須以可持續(xù)發(fā)展的眼光來正確看待兩者的關系，在具體實施中要做到對兩者有效的協調與銜接，為兩個規(guī)劃各自的順利實施打下堅實的基礎。
土地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃的差異
1、指導思想的差異
自1986年至今，我國先后開展了兩輪關于土地利用的總體規(guī)劃編制。土地利用總體規(guī)劃是以土地資源供給為出發(fā)點，依照上級所下達的對建設用地的控制指標為限制，按計劃進行的土地規(guī)劃編制，其指導思想是制約供給和引導需求，重點在于對土地利用的控制上。城鎮(zhèn)規(guī)劃是對社會發(fā)展、經濟狀況、產業(yè)政策及人文因素等多方面進行綜合分析，并依據市場經濟下城鎮(zhèn)的客觀發(fā)展規(guī)律與社會需求進行編制的規(guī)劃，其指導思想是以滿足需求和方便生活為出發(fā)點，重在發(fā)展。
規(guī)劃目標的差異
土地利用總體規(guī)劃是以規(guī)劃期的耕地和其他主要農用地的保有量、建設用地占用耕地數量及控制規(guī)模、土地的開發(fā)，整理及復墾規(guī)模、總體布局要求及土地利用率與產出率的提高等方面為主要目標。城鎮(zhèn)規(guī)劃則主要目標則是在城鎮(zhèn)的性質、規(guī)模及發(fā)展方向確立的條件下，對城鎮(zhèn)的規(guī)劃區(qū)范圍及擬定分期建設技術經濟指標等方面進行確定。
規(guī)劃部門的差異
土地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃分別由國家土地資源管理部門和土地規(guī)劃建設部門來編制實施。隨著計劃經濟體制到市場經濟體制的轉變，我國的土地資源也從過去的無償使用發(fā)展為有償使用，這同時就客觀造成了國家土地資源管理部門與各部門之間以及各部門間的矛盾。
規(guī)劃時間、層次及人口統(tǒng)計口徑差異造成的矛盾
土地利用規(guī)劃有一個重要原則，即“一保吃飯、二保建設、三保環(huán)境”，而事實上很多城鎮(zhèn)卻是先有城市規(guī)劃后有土地利用總體規(guī)劃，這種現象導致總體規(guī)劃反而服從城鎮(zhèn)規(guī)劃的結果。城鎮(zhèn)人口的統(tǒng)計途徑和統(tǒng)計范圍方面也存在著差異，有些按行政區(qū)域進行統(tǒng)計，有些則按非農業(yè)人口數量確定人口規(guī)模。這種“以地定人”的城鎮(zhèn)規(guī)劃和“以人圈地”的土地利用總體規(guī)劃也是導致不同矛盾的根源。
土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃銜接的原則
土地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃的銜接應遵從以下原則：第一，從全局出發(fā)的整體性原則，要求以提高土地的總體利用效益為基礎，對不同區(qū)域、用地部門及產業(yè)之間用地的需求進行全面考慮，協調好各區(qū)域、部門及產業(yè)間的用地矛盾。第二，保護與保障并行原則，在加強對基本農田保護的基礎上，推進耕地保護從重數量向數量、質量及生態(tài)建設的全面平衡轉變。加強對土地的整理力度，控制建設用地占地規(guī)模，建立保護耕地的激勵機制，才能使耕地保護與經濟建設和諧發(fā)展。第三，可持續(xù)的土地利用原則，在規(guī)劃建設中要將土地的開發(fā)、整理、利用及保護結合起來，重視環(huán)境的保護與改善，對區(qū)域生態(tài)建設和環(huán)境保護用地進行合理安排，使土地利用和生態(tài)環(huán)境統(tǒng)一協調，實現對土地的可持續(xù)利用。
土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃的銜接方式
1、強化土地管理部門和建設規(guī)劃部門間的協作
土地管理部門和城市建設規(guī)劃部門都要對城市用地進行統(tǒng)一的管理，嚴格土地審批制度，切實做到土地規(guī)劃、征地、開發(fā)、建設的統(tǒng)一管理。同時要強化實施兩個規(guī)劃后的監(jiān)督檢查工作，對于違法用地和建設的案件要嚴肅查處。土地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃銜接的重點是城鎮(zhèn)建設用地的范圍和界限，而建設用地區(qū)的土地利用則按照城鎮(zhèn)建設規(guī)劃進行。
城鎮(zhèn)規(guī)劃要以土地利用總體規(guī)劃為依據
城鎮(zhèn)規(guī)劃制定的發(fā)展用地的規(guī)模及控制范圍不可超過土地利用總體規(guī)劃規(guī)定的控制指標。同時，城鎮(zhèn)建設用地要嚴格符合耕地總量的動態(tài)平衡要求及土地用途的管制要求，努力提高耕地的質量。對于不合理的建設用地，要按照土地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃的具體要求進行局部調整，做到科學、合理地用地。任何部門、任何單位與個人的建設用地都不得違反土地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)建設規(guī)劃的要求。
走集約型的城鎮(zhèn)建設道路
城鎮(zhèn)建設規(guī)劃應從過去的粗放式建設方式轉變?yōu)槌浞职l(fā)揮城鎮(zhèn)可利用空間的集約型建設方式。城鎮(zhèn)規(guī)劃要樹立建設用地緊張的觀念，對土地進行更加科學、精密、詳盡的安排規(guī)劃，對城鎮(zhèn)空間充分利用，適當提高建筑的密度、高度及容積率。當前許多城鎮(zhèn)建筑的密度與容積率都比較低，有著很大的開發(fā)改造潛力。同時也可通過加強舊城改造，提高舊城用地在布局、結構及功能方面的緊促性與合理性來提高舊城土地的利用效率。另外還可以土地置換的方式，壓縮農村的居民點及村鎮(zhèn)企業(yè)用地，以達到節(jié)約用地的目標。
參考文獻：
[1]丁祥偉.淺談土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃的銜接[J].城市建設，2011（13）.
[2]王開楊.大型復雜橋梁施工監(jiān)控分析[J].科技創(chuàng)新導報，2011（28）.
[3] 於忠祥. 世紀初我國土地利用總體規(guī)劃回顧與展望[J].安徽農業(yè)大學學報（社會科學版），2008，17（06）.
關鍵詞:土地利用總體規(guī)劃;實施評價;指標體系
中圖分類號:F29文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)28-0149-02
一、土地利用總體規(guī)劃概述
土地利用總體規(guī)劃是指在一定規(guī)劃區(qū)域和時段內,政府從長遠利益出發(fā),根據當地自然和社會經濟條件及國民經濟發(fā)展的需求,在時間和空間上,在國民經濟各個部門之間分配土地,并對土地的開發(fā)、利用、整治和保護進行統(tǒng)籌安排,調整結構、合理布局的土地利用的戰(zhàn)略性和控制性規(guī)劃和部署,是國家實行土地用途管制的基礎 [1]。土地利用總體規(guī)劃重在制定,貴在實施 [2],并且實施評價是土地利用規(guī)劃管理的重要環(huán)節(jié)之一,是規(guī)劃修編的基礎和依據 [3]。一個完整的土地利用規(guī)劃過程,除科學合理地制定和有效的執(zhí)行外,還需對土地利用總體規(guī)劃執(zhí)行后的效果進行分析判斷,以確定土地利用總體規(guī)劃的價值。土地利用總體規(guī)劃實施評價,是指根據一定的標準,運用一定的方法,對土地利用總體規(guī)劃執(zhí)行的效果進行分析、比較與綜合后所做出的一種價值判斷[4]。通過客觀科學的評價土地利用總體規(guī)劃實施取得成效和存在的不足,發(fā)現土地利用總體規(guī)劃實施效果,分析土地利用實際變化與規(guī)劃預期吻合程度;評價土地利用總體規(guī)劃執(zhí)行部門的行政管理效率,規(guī)劃執(zhí)行所產生的效益,以及規(guī)劃執(zhí)行指標與所產生的效益是否協調等方面,從而促進編制規(guī)劃方案的完善。
當前土地利用總體規(guī)劃實施評價的指標體系的構建多處于研究探索階段,主要是從工作的角度對指標執(zhí)行等方面情況進行簡單性的或個別指標的簡單分析,缺乏科學的評價體系和評價機制。因此,本文以系統(tǒng)論為指導對土地利用總體規(guī)劃實施評價的指標體系進行探討以期提高規(guī)劃的科學性以及為新一輪規(guī)劃的修編提供科學依據。
二、土地利用總體規(guī)劃實施評價影響因素分析
土地利用總體規(guī)劃作為一種社會行為、一種政治過程和技術過程的融合體,實施受多種因素影響,這些因素影響規(guī)劃實施的最終效果。通過對土地利用總體規(guī)劃實施環(huán)境、規(guī)劃運作過程的分析,影響規(guī)劃實施的主要因素包括:
1.規(guī)劃實施環(huán)境。土地利用總體規(guī)劃在社會經濟社會發(fā)展中,既受內部自身規(guī)律影響,又受外部環(huán)境的作用。規(guī)劃實施環(huán)境包括規(guī)劃制度環(huán)境、社會環(huán)境和經濟環(huán)境,共同構成規(guī)劃實施的環(huán)境因素。規(guī)劃必須在一定的環(huán)境保障下才能有效實施,環(huán)境的變化對土地利用規(guī)劃的作用產生很大影響,缺少這些必備的環(huán)境要素,規(guī)劃無法獨立實施并發(fā)揮作用。具體而言,上述三種環(huán)境因素表現為政府公共政策、規(guī)劃實施經濟保障、社會協同機制。
2.規(guī)劃實施管理有效性。規(guī)劃實施管理是規(guī)劃有效實施的保證,因此規(guī)劃實施管理是否有效,也影響規(guī)劃實施的結果。規(guī)劃實施管理是經過法律程序批準的規(guī)劃得到全面貫徹執(zhí)行的保證,規(guī)劃實施管理有一定的預先規(guī)定性和程序固定性,各級政府和國土資源管理部門按照規(guī)定的職責范圍進行操作,形成一種制度,約束各土地利用活動,任何逾越便是對制度的破壞,通過規(guī)范性實施管理措施,保證規(guī)劃的嚴肅性和權威性,使規(guī)劃得以有效實施。
3.規(guī)劃實施過程的不確定性。規(guī)劃是以預測為基礎,本質上具有不確定性。土地利用規(guī)劃實施期限大多為十年,這種跨度十年的中長期目標,經常由于不可預測的形勢變化或政府政策目標的變更而難以保持穩(wěn)定性和連續(xù)性。社會經濟發(fā)展的內外部環(huán)境變化和土地資源利用重大舉措,對區(qū)域社會經濟發(fā)展目標造成重大影響,導致土地利用格局的根本性改變,而這些改變都是編制土地利用規(guī)劃時難以預料,但卻是區(qū)域社會經濟快速發(fā)展過程中經常發(fā)生的。同時在市場機制條件下,規(guī)劃在指導未來土地利用管理的有效性也將變得愈加困難。因此,規(guī)劃的不確定性將使規(guī)劃結果偏離規(guī)劃目標,不能簡單采用規(guī)劃目標或價值選擇的不變性來判斷規(guī)劃作用有效的標準。
4.規(guī)劃編制的合理性?？茖W的編制規(guī)劃是規(guī)劃實施的重要基礎和直接手段,對規(guī)劃實施起著決定作用。首先,規(guī)劃的多維時空特征決定規(guī)劃是一個連續(xù)進行的工作,是一個過程系統(tǒng)?，F在土地利用規(guī)劃以“終極藍圖”的思想,期望通過對遠期規(guī)劃目標(規(guī)劃指標)的設定來指導和安排現在的工作,而不是從現狀客觀條件出發(fā)來解決目前面臨的急迫問題;在操作方式上,強調以規(guī)劃指標作為依據來規(guī)范耕地保護和建設用地,“靜態(tài)規(guī)劃”的意味濃重,規(guī)劃編制科學性不強,導致規(guī)劃實施過程中無法適應社會經濟實情,而使規(guī)劃實效。
5.規(guī)劃的社會影響。規(guī)劃不僅是政府行為,還是社會行為。規(guī)劃公示制度、公眾參與制度和聽政制度可以讓公眾更好地對規(guī)劃有所了解,擴大規(guī)劃的社會影響,樹立規(guī)劃權威,有利于規(guī)劃的實施。同時,土地利用規(guī)劃能夠行使土地利用控制和管理權力,使規(guī)劃符合社會價值取向,均衡各階層利益,為社會成員所接受和服從。
由于土地利用規(guī)劃實施是受多方面因素影響,因此在構建土地利用總體規(guī)劃實施評價的指標體系時,不僅要考慮對規(guī)劃實施目標和規(guī)劃實施效益的直接性評價,而且還要考慮規(guī)劃實施過程中對規(guī)劃實施結果產生作用的各種因素的影響,即設置反映規(guī)劃實施環(huán)境的保障度、規(guī)劃實施管理的有效性、規(guī)劃布局的調整情況和規(guī)劃實施的社會影響等指標,如此才能全面反映規(guī)劃實施過程和規(guī)劃實施結果。
三、土地利用總體規(guī)劃指標體系構建
1.構建評價指標體系程序。土地利用總體規(guī)劃重在制定,貴在落實。由于土地利用總體規(guī)劃是對規(guī)劃區(qū)域未來土地利用的結構與布局做出的設想,其落實過程中必然對環(huán)境產生影響,而這些影響可以用一系列定性和定量的指標來表達。
2.構建評價指標體系原則。由于土地既是一個自然歷史綜合體,又是一個社會經濟綜合體,而由于土地利用總體規(guī)劃是在一定規(guī)劃區(qū)域內,根據當地自然和社會經濟條件以及國民經濟發(fā)展的要求,協調土地總供給與總需求,確定或調整土地利用結構和用地布局的宏觀戰(zhàn)略措施,因而土地利用總體規(guī)劃必然涉及到社會、資源及環(huán)境等諸多方面。構建土地利用總體規(guī)劃評價指標體系既要體現綜合協調的主導思想,又要使各個指標成為表征土地利用總體規(guī)劃實施評價眾多指標中最靈敏并且適于度量,內涵豐富的主要指標。為此,在設計評價指標體系時,遵循以下原則:(1)反映土地利用總體規(guī)劃實施評價的主要內涵;(2)體現全國的普遍適用性的指標和具有地域特征的區(qū)域性指標;(3)指標數據的現成性、靈敏性和可量化性;(4)提高指標選取得科學性、可操作性及相對完備性 [5];(5)評價指標的可比原則;(6)保證評價指標的獨立性與完整性。
3.評價指標體系構建構建。土地利用總體規(guī)劃實施評價的核心是建立評價的指標體系。這個體系是由一系列有內在聯系和典型代表意義、一定排列順序和內部結構的指標組合。土地利用總體規(guī)劃實施評價指標體系應充分體現衡量規(guī)劃實施過程中的各種影響因子對規(guī)劃實施效果的作用和規(guī)劃實施結果的各種指標。依據土地利用總體規(guī)劃要求,運用“系統(tǒng)分析―頻度統(tǒng)計―專家咨詢”的評價指標體系建立方法,構建土地利用總體規(guī)劃實施評價指標體系,評價指標體系采用目標層、準則層和指標層三層結構。
土地利用總體規(guī)劃實施評價指標體系圖
4.評價標準制定。目前,土地利用總體規(guī)劃實施評價在中國尚處于研究和初步實踐階段,并且在評價中定性評價居多,而定性評價較少,并且定性評價的還沒有統(tǒng)一的評價標準。由于中國地域廣大,各個地方的土地利用總體規(guī)劃各有其特色,加上時間推移,使得土地利用總體規(guī)劃在實施過程中可能存在不同的問題,因此評價標準的制定需要因地制宜、因時制宜。評價標準的制定可以從以下方面考慮:(1)國家、地方、行業(yè)或國際標準及區(qū)域各種規(guī)劃指標;(2)如缺少相應的法規(guī)標準時,可參考國內外同類評價時通常采用的標準,采用時應經過專家論證;(3)區(qū)域性本底背景;(4)科學研究的判定標準。
四、結語
當前土地利用總體規(guī)劃實施評價的指標體系的構建多處于研究探索階段,相關的理論與方法體系還不完善,對其研究有助于推動土地利用總體規(guī)劃實施評價發(fā)展。因此,本文對土地利用總體規(guī)劃實施評價指標體系進行研究,提出的土地利用規(guī)劃實施評價的指標體系,是在總結國內外經驗的基礎上,同時結合個人在工作學習中的認知提出,由于水平有限,對這一問題認知還不深入,期望起到拋磚引玉的作用。
參考文獻:
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關鍵詞：土地；規(guī)劃；協調；研究
Abstract: China's large population, relative shortage of per capita resources, reserve resources are very scarce, the contradiction between people and land prominent. Current and future a period, is the key to building a well-off society in China, and also an important period of the industrialization and urbanization accelerate the development of the future urban development, the occupation of cultivated land is inevitable, the contradiction between land supply and demand will become increasingly acute. Contradiction of city scale increase and cultivated land decrease, is a practical problem that at present our country urgently needs to solve.
Keywords: land planning; coordination; research;
中圖分類號：F301.23 文獻標識碼：A 文章編號：2095-2104（2013）
土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃的兩規(guī)協調是解決這一棘手問題的重要途徑之一。兩規(guī)在規(guī)劃目標、編制思路、技術方法與相關數據采用等方面存在一些分歧，導致了當前兩規(guī)在指導區(qū)域城鄉(xiāng)土地的開發(fā)利用上的諸多矛盾，帶給城鄉(xiāng)土地管理極大的不便。因此，盡快協調兩規(guī)的關系對于改善我國人地關系，構建資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的發(fā)展模式具有十分重要的意義。
一、兩規(guī)的相互關系
（一）兩規(guī)的區(qū)別
1、對象和范圍
土地是城市規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的共同規(guī)劃對象，但各自側重點不同，從范圍來看，城市總體規(guī)劃是土地利用總體規(guī)劃的組成部分。城市規(guī)劃是在城市土地使用組合基礎上進行城市空間形態(tài)布局，主要是對城市用地進行規(guī)劃；土地利用總體規(guī)劃則是全域覆蓋，包括農用地、建設用地及其它土地，通過調節(jié)土地布局和各行業(yè)土地規(guī)模，合理規(guī)劃利用土地。由此可以將城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的關系理解為點與面、部分與整體的關系，互為依據、相互銜接。
2、目標及任務
城市規(guī)劃為了促進區(qū)域經濟社會的發(fā)展，其任務則是合理確定區(qū)域城市的性質、規(guī)模、功能和發(fā)展定位等。土地利用總體規(guī)劃則是開發(fā)利用、整治和保護全域的土地，通過分析土地利用結構現狀，根據國家經濟發(fā)展對土地的需求，結合區(qū)域的土地供給能力、人口承載力以及開發(fā)利用戰(zhàn)略，確定規(guī)劃目標年的土地控制指標。
3、規(guī)劃內容
城市總體規(guī)劃包括區(qū)域重大基礎設施的建設，根據區(qū)域定位、人口、經濟、社會等實際情況合理確定區(qū)域的發(fā)展規(guī)模及方向、城市綠化和配套農產品基地建設等，對城市的各項建設活動作出規(guī)劃。
土地利用總體規(guī)劃是依據區(qū)域土地自然條件和經濟社會發(fā)展需要，在研究分析土地利用現狀的基礎上，結合土地利用結構調整，考慮各項經濟社會建設的用地，以保證整個轄區(qū)經濟社會的發(fā)展需求，是以土地利用為中心，優(yōu)化土地利用結構為主要內容的規(guī)劃。
城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃是規(guī)劃與建設，土地供給與土地需求的關系。
（二）兩規(guī)的一致性
1、根本原則一致性
城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃都是以實現可持續(xù)發(fā)展為根本原則。
城市總體規(guī)劃是區(qū)域性和綜合性的規(guī)劃，基本出發(fā)點和最終歸宿是為了合理利用土地，完善空間功能布局，統(tǒng)一部署安排各項經濟社會活動。
兩項規(guī)劃的側重點各有不同，但都以土地作為主要規(guī)劃對象，以國民經濟和社會發(fā)展計劃以及相關各部門的發(fā)展規(guī)劃為參照進行規(guī)劃編制，核心內容都是圍繞土地資源的合理開發(fā)利用和保護，共同的目標都是為了實現土地資源的可持續(xù)利用和城市的可持續(xù)發(fā)展。
2、要求一致性
兩規(guī)具有共同的編制要求，即實現土地利用的集約節(jié)約化，兩規(guī)應當在集約節(jié)約利用土地的過程中發(fā)揮至關重要的控制性作用。
3、任務一致性
城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的任務都是統(tǒng)籌安排各類用地：土地利用總體規(guī)劃作為全局性規(guī)劃，其規(guī)劃的是規(guī)劃行政區(qū)域內全覆蓋的各類用地；城市總體規(guī)劃的側重點是統(tǒng)籌安排規(guī)劃區(qū)，集中體現在規(guī)劃建成區(qū)內的各項建設用地。
在土地利用中，兩者互相聯系、互相作用、互相指導。城市規(guī)劃要依據土地利用規(guī)劃，依據土地供給趨勢進行城市規(guī)劃編制；土地利用規(guī)劃要充分結合城市、城鎮(zhèn)和大型設施的發(fā)展布局情況，做到與城市總體規(guī)劃及城鎮(zhèn)相關規(guī)劃體系相一致，否則土地利用總體規(guī)劃也難于編制和實施。因此，兩項規(guī)劃在土地利用上應當彼此互相協調、有機銜接、彼此制約和互為補充。
4、法律地位的一致性
城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃都各自有與之配套的相關法律法規(guī)。
二、兩規(guī)不協調的根本原因
上一輪土地利用總體規(guī)劃的核心是實現耕地總量動態(tài)平衡，土地利用總體規(guī)劃兩個基本點為切實保護耕地、嚴格控制非農業(yè)建設用地。規(guī)劃的基本指導思想是“以供給定需求”，采用自上而下，層層指標控制，指標下達的方法。非農業(yè)建設占用耕地量不能突破上級規(guī)劃分解下達的控制指標，補充耕地量不得低于上級規(guī)劃分解下達的控制指標。
城市總體規(guī)劃的基本指導思想是“以人定地”、“以需定供”。城市建設用地是通過經濟社會現狀，然后預測規(guī)劃期間的人口及城市化水平，確定人均建設用地等標準；各類用地、功能分區(qū)是根據對土地的實際需要，經綜合平衡、論證后確定的，沒有嚴格的控制指標。
由于指導思想與方法的明顯不同，土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃的結果自然會有不同。
三、兩規(guī)協調建議
1、制定合理的社會經濟發(fā)展目標。充分考慮區(qū)域社會經濟發(fā)展條件，以及自然環(huán)境承載力狀況，制定符合地區(qū)發(fā)展實際，社會、經濟與環(huán)境相協調的發(fā)展目標，形成對地區(qū)發(fā)展的統(tǒng)一指導。
2、協調統(tǒng)一建設用地規(guī)模、人均城市建設用地指標、人口規(guī)模預測值、用地分類指標和城市建設用地范圍等。城市規(guī)模的確定是兩規(guī)協調、銜接的重點，也是兩規(guī)爭議集中所在。
3、從宏微觀兩個層面協調兩規(guī)的用地布局，且在規(guī)劃實施上要一致有效。在兩規(guī)的協調過程中，城市總體規(guī)劃應以土地利用總體規(guī)劃為指導，土地利用總體規(guī)劃在用地布局上起到的宏觀調控作用，城市總體規(guī)劃則詳細的布置城市建設范圍內各類用地的布局。
堅持嚴格保護土地資源、保障科學發(fā)展用地、高效集約利用土地的原則；正確處理當前與長遠、局部與整體、需要與可能的關系；加強宏觀調控，以科學發(fā)展觀為統(tǒng)領。轉變用地觀念，創(chuàng)新用地模式，注重開源節(jié)流，落實共同責任，構建保障科學發(fā)展新機制，促進我縣經濟社會又好又快發(fā)展。
二、工作機構
土地利用總體規(guī)劃修編必須貫徹“政府組織、專家領銜、部門合作、公眾參與、科學決策”工作方針，依法、民主、科學辦事，提高規(guī)劃的科學性和可行性?？h鄉(xiāng)(鎮(zhèn))兩級政府必須高度重視?？h政府成立由政府縣長為組長，分管副縣長為副組長，國土、發(fā)改、城建、經貿、鄉(xiāng)企、統(tǒng)計、農牧、林業(yè)等相關部門負責人及鄉(xiāng)鎮(zhèn)長為組員的規(guī)劃修編工作領導小組，工作領導小組下設辦公室，辦公室設在縣國土資源局，段文宣同志兼任辦公室主任，陶永文同志兼任辦公室副主任，辦公室工作人員抽調業(yè)務技術骨干組成。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府相應成立鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級規(guī)劃修編工作領導小組。
三、職責劃分
縣縣級土地利用總體規(guī)劃和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級土地利用總體規(guī)劃同步進行、統(tǒng)籌兼顧?？h國土資源局負責規(guī)劃修編的總體安排、組織協調、具體落實等工作，提供土地基礎數據和圖件，擬定各類、各業(yè)用地計劃安排等，全面完成縣級土地利用總體規(guī)劃修編任務；各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府從各自發(fā)展實際出發(fā)，組織相關部門預測本轄區(qū)內各行業(yè)用地需求，提出規(guī)劃期間土地利用安排方案，經鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃修編領導小組審查后，上報縣規(guī)劃修編辦公室，縣國土資源局的具體指導下，完成鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃修編任務；相關各部門要密切配合，確定一名分管領導專門負責修編辦工作，及時聯絡協調解決與本部門相關的業(yè)務，確保土地利用總體規(guī)劃與全縣國民經濟和社會發(fā)展“十二五”規(guī)劃相銜接，相關專項規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃相協調。
四、工作方式
土地利用總體規(guī)劃修編涉及到今后一段時期我縣土地資源發(fā)展的方向，對我縣社會經濟等各方面的發(fā)展發(fā)揮基礎性、法制化的作用，修編后的土地利用總體規(guī)劃是否具有科學性、前瞻性和可操作性，技術條件至關重要。按照省國土資源廳的要求，各級規(guī)劃必須委托有資質的單位承擔?？h級土地利用總體規(guī)劃已委托有資質的甘肅農業(yè)大學承擔編制的技術工作，由領導小組辦公室負責共同完成修編任務。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃由縣國土資源局協助鄉(xiāng)鎮(zhèn)，按照統(tǒng)一集中的原則，負責聯絡聘請有資質的單位承擔規(guī)劃修編技術工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和相關部門要提供資料共同配合完成規(guī)劃修編工作。
五、經費預算
按照國家土地利用總體規(guī)劃規(guī)程要求，縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）總體規(guī)劃修編經費應全部納入同級財政預算?？h級土地利用總體規(guī)劃編制經費由國土局協調財政部門解決，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級規(guī)劃編制經費由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)協調解決?？h、鄉(xiāng)級總體規(guī)劃修編經費必須及時落實到位確保規(guī)劃修編工作順利進行。
《土地管理法》頒布實施以來，及時調整了我國土地管理立法的指導思想，明確規(guī)定：“保護、開發(fā)土地資源，合理利用土地，切實保護耕地，促進社會經濟的可持續(xù)發(fā)展?！?/p>
是我國實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要步驟?？沙掷m(xù)發(fā)展是針對以資源高消耗和環(huán)境污染為特點的生產和消費體系來支撐整個社會文明的傳統(tǒng)發(fā)展模式而提出的“既滿足當代人的需要，又不對后代人滿足其需要的能力造成危害的發(fā)展”明確地把“促進社會經濟可持續(xù)發(fā)展”作為立法的指導思想，成為強化土地資源管理，防止土地資源衰退與短缺，實施土地可持續(xù)利用的重要保證。符合我國市場經濟發(fā)展的客觀要求。因此，我國把促進社會經濟可持續(xù)發(fā)展，作為土地資源立法的指導思想，符合社會主義市場經濟公平、有序、高效、持續(xù)發(fā)展的客觀要求。
一、加強土地利用總體規(guī)劃管理，切實保障有限的土地資源的開發(fā)利用和社會經濟的協調發(fā)展
土地利用總體規(guī)劃是指縣級以上人民政府為貫徹執(zhí)行國家土地利用政策，并根據國民經濟和社會發(fā)展對土地的需求，以及地區(qū)的自然、社會經濟條件而編制的合理分配土地和調整各類土地的利用結構與布局的戰(zhàn)略構想和設計方案?！锻恋毓芾矸ā穼嵤┩恋赜猛竟芾碇贫龋瑢⑼恋胤譃檗r用地、建設用地和未利用地，明確要求土地利用總體規(guī)劃應當規(guī)定土地用途；同時還對土地利用總體規(guī)劃編制的依據、原則，土地利用總體規(guī)劃的構成及其編制程序作了明確的規(guī)定。
1、土地利用總體規(guī)劃編制的依據和原則?！锻恋毓芾矸ā返?7條規(guī)定：“各級人民政府應當依據國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃，國土整治和資源環(huán)境保護的要求，土地供給能力以及各項建設對土地的需求，組織編制土地利用總體規(guī)劃。”土地利用總體規(guī)劃編制的原則包括：（一）嚴格保護基本農田，控制非農業(yè)建設占用農用地；（二）提高土地利用率；（三）統(tǒng)籌安排各類、各區(qū)域用地；（四）保護和改善生態(tài)環(huán)境，保障土地的可持續(xù)利用；（五）占用耕地與開發(fā)復墾耕地相平衡。
2、土地利用總體規(guī)劃編制的內容
土地利用總體規(guī)劃按不同層級政府的職能不同，地域空間尺度不同，各級政府負責編制和實施本級土地利用總體規(guī)劃的任務和內容也不盡相同?？偟膩砜?，國家、省、市、縣、鄉(xiāng) 五 級規(guī)劃體系中，從上至下，規(guī)劃任務和內容由宏觀逐漸向中觀，進而向微觀轉變。 國家和省級土地利用總體規(guī)劃屬于高層次的政策性規(guī)劃，主要起宏觀調控作用；地區(qū)（市）級規(guī)劃是由由省級規(guī)劃向縣級規(guī)劃過渡的中間層次，其中，市域土地利用總體規(guī)劃仍屬于政策性規(guī)劃的范疇，中心城區(qū)土地利用總體規(guī)劃則屬于管理型規(guī)劃；縣級土地利用總體規(guī)劃屬于管理型規(guī)劃，是土地利用管理的重要依據，也是保證省級和全國土地利用總體規(guī)劃實現的關鍵。 根據地級規(guī)劃所規(guī)定的土地利用方向、重點基礎設施的布局，結合本縣的土地資源特點，確定縣內的土地利用方向、各類用地的規(guī)模和布局，重點確定耕地、土地開發(fā)整理和城鎮(zhèn)建設用地控制指標和布局，并把指標分解到鄉(xiāng)；進行土地利用分區(qū)，編制各分區(qū)用途管制規(guī)則；制定實施規(guī)劃的措施。
3、土地利用總體規(guī)劃編制的程序
土地利用總體規(guī)劃工作一般可分為準備、編制、審批三個階段。即組織與技術準備階段、編制規(guī)劃階段、規(guī)劃審批和公布實施階段 。
為了確保土地利用總體規(guī)劃編制的質量，切實保護土地資源，特別是作為社會經濟持續(xù)、穩(wěn)定、協調發(fā)展基礎的農用地和必要的建設用地的合理配置，國家對土地利用總體規(guī)劃中的建設用地實行總量控制。地方各級人民政府編制的土地利用總體規(guī)劃中的建設用地總量不得超過上一級土地利用總體規(guī)劃確定的控制指標。省、自治區(qū)、直轄市人民政府編制的土地利用總體規(guī)劃，應當確保本行政區(qū)域內耕地總量不減少。
二、實行土地用途管制制度，強化耕地保護措施，保障土地資源合理的開發(fā)利用
實行土地用途管制是我國土地資源管理的新舉措?！锻恋毓芾矸ā返?條規(guī)定：“國家實行土地用途管制制度?！边@是根據我國人口多，耕地少，土地資源承載能力已接近極限的基本國情而確立的法律原則。我國過去土地管理法雖然也規(guī)定各級人民政府必須貫徹執(zhí)行十分珍惜和合理利用土地的方針，但因具體措施不力，保護手段落后，亂占濫用土地，掠奪式使用耕地的現象仍在繼續(xù)蔓延，土地資源衰退現象十分嚴重?！锻恋毓芾矸ā穼⑼恋匕从猛緞澐譃檗r用地、建設用地和未利用地，并明確界定其法律概念。根據《土地管理法》規(guī)定，縣級土地利用總體規(guī)劃應當劃分土地利用區(qū)，明確土地用途；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府編制土地利用總體規(guī)劃應根據土地使用條件，確定每一塊土地的用途，并予以公告。國家對土地用途實行建設用地總量和耕地保有量控制指標管制，嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護。使用土地的單位或個人必須嚴格按照土地利用總體規(guī)劃確定的土地用途使用土地；未經批準，不得改變土地總體規(guī)劃確定的土地用途。
耕地保護是《土地管理法》的重點。耕地保護的實質在于預防耕地減少和退化，防止對耕地造成污染、破壞和損害，以有效地提高和改善土地的自然經濟條件，促進土地對社會經濟可持續(xù)發(fā)展的支撐作用。當前，我國土地利用的結構和布局基本是合理的，但土地利用、土地供需矛盾尖銳，人均耕地面積不斷下降，耕地承載力已接近極限；土地利用尚不充足，土地退化、損毀和質量下降問題突出。因此，切實保護耕地已成為當務之急?！锻恋毓芾矸ā反_立了“國家保護耕地，嚴格控制耕地轉為非耕地”的法律原則，并明確規(guī)定耕地的特殊保護等相應的措施。
1、國家實行占用耕地補償制度。非農業(yè)建設經批準占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位或個人負責開懇與所占耕地的數量和質量相當的耕地；沒有條件開懇或開墾的耕地不符合要求的，應當按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開懇費，?？钣糜陂_懇新的耕地。因此，現金補償不得以現金替代應開懇的耕地，借以穩(wěn)定耕地的保有量。省、自治區(qū)、直轄市人民政府應當嚴格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃的土地年度利用計劃，采取措施，確保本行政區(qū)域內耕地總量不減少；耕地總量減少的，由國務院責令其在規(guī)定期限內組織開懇與所減少耕地的數量與質量相當的耕地。
2、國家實行基本農田保護制度。依照《土地管理法》， 下列耕地應當根據土地利用總體規(guī)劃列入基本農田保護區(qū)，嚴格管理：（一）經國務院有關主管部門或者省級以上地方人民政府批準確定的糧、棉、油生產基地內的耕地；（二）有良好的水利與水利保護設施的耕地，正在實施改造計劃以及可以改造的中、低產田；（三）疏菜生產基地；（四）農業(yè)科研、教學試驗田；（五）國務院規(guī)定劃入基本農田保護區(qū)的其它耕地。國家對劃入基本農田保護區(qū)的耕地實行特殊保護，基本農田及其以外耕地超過35公頃的，因公共設施建設需要征用，也必須由國務院批準禁止占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石和取土等；禁止占用基本農田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚。
3、禁止閑置、荒蕪耕地，提高土地利用質量。 已辦理土地審批手續(xù)的非農業(yè)建設占用耕地，一年內不用而又可以耕種收獲的，應當由原耕種該幅耕地的集體或者個人恢復耕種，也可以由用地單位組織耕種；一年以上未動工建設的，應繳納土地閑置費；連續(xù)兩年未使用的，經原批準機關批準，由縣級以上人民政府無償收回用地單位的土地使用權，并交由原農村集體經濟組織恢復耕種。承包經營耕地的單位或個人連續(xù)兩年棄耕拋荒的，原發(fā)包單位應當終止承包合同，收回發(fā)包的耕地。
4、加強未利用地管理，防止水土流失。 水土流失是我國土地資源保護所面臨的一個嚴重問題。水土流失不僅直接減少現有的土壤面積，而且還能使土地地質退化，土地生產能力衰退。因此，新《土地管理法》在對耕地特殊保護的同時，對未利用地的開發(fā)也作了相應的規(guī)范。從總體上看，國家鼓勵單位或個人按照土地利用總體規(guī)劃，在保護和改善生態(tài)環(huán)境，防止水土流失和土地荒漠化的前提下，開發(fā)未利用土地；開發(fā)未利用的土地如果適宜農用地的，應當優(yōu)先開發(fā)成農用地。但是，開懇未利用地必須經過科學論證和評估，在土地利用總體規(guī)劃的可開懇耕地，禁止圍湖造田和侵占江潭灘地。根據土地利用總體規(guī)劃，對破壞生態(tài)環(huán)境開懇，圍墾的土地，要有計劃、有步聚地退耕還林、還湖、還牧。
三、建立土地監(jiān)督、檢查制度，強化土地利用管理
土地監(jiān)督檢查制度是指縣級以上人民政府土地行政主管部門對違反土地管理法律、法規(guī)的行為以及土地利用狀況、效果的檢查、監(jiān)測和驗證等一系列經濟、技術和法律措施的總稱。其主要內容包括：（1 ）建設用地總量和耕地保有量的監(jiān)督檢查，確保耕地保有量不減少；（2 ）土地用途的監(jiān)督檢查，嚴格限制農用地轉為建設用地和耕地轉為非耕地，保證國家土地用途管理制度的順利實施；（3 ）土地利用總體規(guī)劃的編制和執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，堅決制止、查處弄虛作假、移花接木等行為；（4）占用耕地補償和開懇情況的監(jiān)督檢查，保證“占多少， 墾多少”原則得以實現；（5）土地利用狀況及其效果的監(jiān)督檢查， 加強對造成土地沙化、鹽漬化、土地污染，以及閑置、拋荒耕地等違法行為的查處；（6）土地權屬的監(jiān)督檢查等。
四、為適應新形勢的發(fā)展需要，進一步完善土地管理制度。
土地制度改革是解決當前土地資源利用不當與保護不力的重要手段。土地制度改革主要包括土地產權制度、征用制度、儲備制度、收益分配制度和失地農民社會保障制度改革。土地征用實質是土地產權及其收益的重新配置，土地制度改革的核心問題是土地產權制度改革。產權的安全性、穩(wěn)定性和延續(xù)性是土地資源高效利用與保護的根本動力。當前土地征用范圍過寬、補償過低、失地農民安置不當已經成為較大的社會不安定因素，嚴重影響未來公益性用地的供給，土地利用的社會效益大大降低。以穩(wěn)定土地市場為目標的城市土地儲備制度行為異化，經營性用地儲備比例過高，片面追求土地收益最大化，基礎設施等用地供給不足；同時，土地儲備規(guī)模不適，制度運作風險與資金負擔過大。只對當期地方政府負責的土地收益分配制度刺激了低地價、零地價等惡性競爭行為，導致建設用地供給失控，土地資源嚴重浪費。因此，必須加快土地制度改革，明晰土地產權邊界，規(guī)范政府土地行為，保障一般經濟主體與未來政府的合法土地權益，為土地資源高效利用與合理保護奠定結實的制度基礎。
土地資源的高效利用和保護還有賴于政府的宏觀調控。我國土地市場的發(fā)展現狀決定了要求政府必須執(zhí)行產權界定，完善市場交易規(guī)則，建立土地收益分配體制，培育市場競爭主體，完善土地市場體系等職能，促進土地資源流動和優(yōu)化配置。同時，由于市場無法對土地資源，尤其是耕地、林地和草地等資源所發(fā)揮的生態(tài)和環(huán)境功能進行全面評價，無法自動內部化土地利用中的外部成本，必須建立有效的公共政策體系，以消除外部性、彌補市場缺陷。由于分割的地方土地市場難以控制土地出讓中的惡性競爭行為，需要由省政府統(tǒng)一實施適用于不同區(qū)域、不同產業(yè)（尤其是工業(yè)）的用地門檻制度，為建立區(qū)域統(tǒng)一土地市場奠定基礎。同時，改變當前工業(yè)用地過于分散、土地浪費與污染嚴重的局面也需要政府通過規(guī)劃優(yōu)化工業(yè)用地布局，加強用地與治污管理。完善政府土地宏觀調控機制，是實現土地資源市場化配置的必要輔助，也是土地保護得以實現的基本要求。
1.建立科學有效的保護機制，切實保護耕地資源
未來一段時間內，耕地保護政策體系面臨著巨大的考驗，審時度勢地調整現有耕地保護思路，建立科學的耕地保護機制是實現快速經濟發(fā)展階段耕地資源保護的重要舉措。
2.建立健全土地市場機制，高效配置土地資源
數量龐大的建設用地能否用好，是耕地保護目標與經濟發(fā)展目標能否同時實現的重要基礎。我國20多年的市場經濟改革經驗表明，市場及價格是實現資源高效利用的最重要的工具。進一步建立健全土地市場，全面提升土地利用效率，是緩解我國土地資源稀缺的重要舉措。
土地利用總體規(guī)劃是城鄉(xiāng)建設、土地管理的基礎，是落實土地用途管制制度的重要依據，也是實行最嚴格的土地管理制度的基本手段。隨著我市城市化、工業(yè)化的強勢推進，現行土地利用總體規(guī)劃已不能適應經濟社會發(fā)展的要求，必須重新編制。根據《浙江省人民政府辦公廳轉發(fā)省國土資源廳關于做好市縣級土地利用總體規(guī)劃編制工作的意見》（浙政辦發(fā)[*]42號）精神，現就做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道新一輪土地利用總體規(guī)劃修編工作提出如下意見：
一、規(guī)劃修編的指導思想
以《中華人民共和國土地管理法》等有關法律、法規(guī)為依據，全面貫徹“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”的基本國策，落實科學發(fā)展觀和“五個統(tǒng)籌”，深入實施“工業(yè)立市、開放興市、合力建市、生態(tài)靚市”的發(fā)展戰(zhàn)略，緊密結合各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道社會經濟發(fā)展的實際情況，堅持“保護、保障、挖潛和集約利用”的總體要求，正確處理內涵挖潛與外延擴張、全局利益和局部利益、長遠利益和當前利益的關系，通過合理配置土地資源，優(yōu)化土地利用結構，轉變土地利用方式，提高土地集約利用水平，推進經濟、社會、環(huán)境的協調發(fā)展。
二、規(guī)劃修編的基本原則
鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道土地利用總體規(guī)劃編制具體應遵循以下原則：
1、用途管制原則。統(tǒng)籌安排各類重點建設用地，明確各土地利用區(qū)塊的用途，特別要嚴格保護基本農田，引導與控制非農建設占用農用地。
2、耕地占補平衡原則。加大土地開發(fā)整理復墾力度，適度開發(fā)宜耕后備資源，確保耕地占補平衡。
3、集約節(jié)約用地原則。規(guī)劃圈外的建設用地要逐步向圈內置換，著力挖潛盤活存量閑置、空閑土地和已建設的粗放低效土地，強化“雙控”指標體系，切實提高土地利用率。
4、可持續(xù)利用原則。重視保護與改善生態(tài)環(huán)境，充分考慮環(huán)境容量和生態(tài)承載力，保障土地資源的可持續(xù)利用。
5、因地制宜原則。各類建設用地須充分考慮土地的自然、環(huán)境、區(qū)位等特性，充分利用坡陡在25度以下的低丘緩坡區(qū)的非耕地，盡量避免占用耕地。
6、與上一級規(guī)劃協調一致原則。根據市級規(guī)劃下達的規(guī)劃控制指標進行土地用途布局和規(guī)模結構調整。
7、公眾參與原則。采取公開展示等方式向社會并征詢意見，廣泛聽取各社會階層的意愿，協調政府與公眾需求，推行“陽光規(guī)劃”。
三、規(guī)劃修編的期限
本次鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道規(guī)劃修編基期年為*年，規(guī)劃期限為*—2020年（其中近期為*—2010年，中遠期為2011—2020年）。規(guī)劃修編要突出保障*-2010年建設用地。
四、規(guī)劃修編的主要內容
1、土地利用現狀分析和土地供需趨勢分析；
2、明確規(guī)劃目標、期限、范圍和任務；
3、土地利用布局和結構調整方案；
4、進行土地用途分區(qū)，制定用途管制規(guī)則；
5、落實各項規(guī)劃用地位置；
6、重點建設項目用地規(guī)模和布局方案；
7、突出解決好農村居民點的布點及規(guī)模縮并調整問題；
8、落實土地開發(fā)整理項目；
9、實施土地利用總體規(guī)劃的措施。
五、規(guī)劃修編的前期工作任務
由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道土地利用總體規(guī)劃受市土地利用總體規(guī)劃指標控制，在上級政府對市級規(guī)劃指標安排尚未明確前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道土地利用總體規(guī)劃編制的前期工作重點是：
（一）規(guī)劃準備（*年8月15日前）
1、成立組織。成立以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道主要領導為組長的土地利用總體規(guī)劃修編領導小組，明確分管領導，落實精干工作班子，積極有序地開展工作。
2、制定計劃。根據規(guī)劃修編的程序步驟，制定具體的工作計劃，明確每一步驟的工作任務、工作內容、完成日期和責任人，積極推進規(guī)劃修編工作有序開展。
3、籌措經費。由于土地利用總體規(guī)劃修編工作量大、涉及內容多，成果資料復雜，報批要求高，各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道都要安排落實好規(guī)劃修編專項資金，做到?？顚Ｓ茫ＷC規(guī)劃工作順利進行。
（二）收集資料和前期調查（*年8月15日-9月15日）
1、收集鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的自然、社會經濟基礎資料，包括1997-*年人口資料、經濟發(fā)展資料、統(tǒng)計手冊，工業(yè)功能區(qū)塊情況、產業(yè)發(fā)展情況，*年度黨委、政府工作報告等。
2、收集土地利用的現狀和規(guī)劃資料，包括上一輪土地利用總體規(guī)劃資料（文本、說明、圖件）、土地開發(fā)整理專項調查與規(guī)劃、基本農田保護區(qū)規(guī)劃、地質災害防治規(guī)劃等。
3、收集各種相關規(guī)劃資料，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道國民經濟和社會發(fā)展“十一五”規(guī)劃、城鎮(zhèn)總體規(guī)劃和*-2010年等近期發(fā)展計劃、交通規(guī)劃、水利規(guī)劃、旅游規(guī)劃、生態(tài)鎮(zhèn)規(guī)劃、農業(yè)區(qū)劃和綜合開發(fā)規(guī)劃，規(guī)劃期間重點建設項目、基礎設施和社會事業(yè)項目及中心村、行政村建設布點等情況。
4、收集建設項目用地規(guī)模、集約用地以及其他與土地利用有關資料。
5、完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的集鎮(zhèn)規(guī)劃，按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口、經濟狀況核定集鎮(zhèn)用地面積；將工業(yè)功能區(qū)塊納入集鎮(zhèn)用地范疇，工業(yè)用地要與上一輪規(guī)劃銜接，應進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)功能區(qū)塊，原則上不再單獨選址；應充分利用荒地、荒坡地安排建設用地，盡量少占用耕地，集鎮(zhèn)用地面積的擴大應與農村村莊用地面積的減少相掛鉤。
6、做好村莊布點規(guī)劃。根據鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道行政村規(guī)模調整的實際情況，確定中心村位置，按照“中心村用地擴大與自然村面積減少”的原則，做好中心村及其它其它村的定點規(guī)劃。
（三）調查研究（*年9月16日—10月30日）
1、評價上一輪規(guī)劃。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道要對上一輪土地利用總體規(guī)劃實施情況進行認真評價，梳理上一輪規(guī)劃已用空間和剩余空間的面積和位置，總結規(guī)劃實施取得的成績、經驗和存在問題，為新一輪規(guī)劃修編提供借鑒。以土地更新調查成果為基礎，完善土地利用現狀圖，形成規(guī)劃工作底圖。
2、調查內容。包括土地利用現狀更新調查資料的核實，人口調查，基本農田及標準農田調查，建設項目與用地需求量調查，土地整理、建設用地復墾開發(fā)潛力調查，土地生態(tài)環(huán)境現狀及建設調查等。
3、研究內容。依據調查結果，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道土地利用現狀、潛力及存在問題進行分析、評價、研究。預測規(guī)劃期間常住人口總規(guī)模、各業(yè)用地需求，分析規(guī)劃期間土地供需狀況，為規(guī)劃修編提供依據。
（四）確定規(guī)劃初步目標（*年11月1日—15日）
根據鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道調查研究的結果和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道經濟社會規(guī)劃等相關規(guī)劃，確定好規(guī)劃初步目標。初步目標應突出規(guī)劃期內土地利用的主要任務，一般包括保護耕地、統(tǒng)籌安排各業(yè)用地、保護和改善生態(tài)環(huán)境、保障經濟社會可持續(xù)發(fā)展等方面的目標。要按近期和中遠期確定規(guī)劃目標及任務。
（五）編制規(guī)劃草案（*年11月16日-*年1月15日）
1、根據鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道經濟社會發(fā)展情況，將上一輪規(guī)劃剩余的建設用地、待置換用地控制指標進行適度調整，制定切實可行的土地用途布局和規(guī)模結構的調整方案。
2、按照初步擬定的規(guī)劃方案，依次在規(guī)劃工作底圖上落實基本農田、重點建設項目、土地整理開發(fā)、建設用地復墾、生態(tài)建設等規(guī)劃控制指標。根據土地使用條件確定每一地塊的規(guī)劃用途。
3、編制規(guī)劃草案，初步形成規(guī)劃文本（初稿）。
六、有關要求
（一）統(tǒng)一思想，提高認識
新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)級土地利用總體規(guī)劃修編，是貫徹《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)[*]28號）、落實最嚴格土地管理制度的重要舉措，是調整經濟結構、轉變經濟增長方式、建設節(jié)約型社會的客觀需要，是構建和諧社會、維護群眾土地權益的重要保證，是落實科學發(fā)展觀、提高土地對經濟社會可持續(xù)發(fā)展保障能力的必然要求。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道要提高認識，不斷總結經驗，高度重視規(guī)劃修編工作。
（二）加強領導，科學規(guī)劃
鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道土地利用總體規(guī)劃是未來鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道區(qū)域內各業(yè)、各類土地利用的綜合協調和統(tǒng)籌安排，必須在當地黨委、政府（辦事處）主要領導的領導下，動員各方面力量共同參與。
規(guī)劃修編應當貫徹“政府組織、專家領銜、部門合作、公眾參與、科學決策”的工作方針，依法、民主、科學辦事，提高規(guī)劃的科學性和可行性。
